Таблица изменений по сравнению с 94-ФЗ

СПРАВКА
Общая ситуация.
В конце 2010 года Правительством РФ был одобрен специальный План создания Федеральной контрактной систем
(ФКС) – (ВП–П13-49 от 12 января 2011 г.), который обсуждался в Правительстве неоднократно и стал результатом
договоренностей и согласованного понимания трех ведомств на уровне Министров (Минэкономразития, Минфин, ФАС) о
мерах, необходимых для создания ФКС. До одобрения данного Плана Минэкономразвития выходило с инициативой принятия
взамен 94-ФЗ нового Закона о ФКС, однако, идея не была поддержана, так как одинаково понимаемая всеми (включая МЭР)
цель создания ФКС является увязка всех трех стадий закупочного процесса: планирование бюджета закупок - размещение
заказов (торги) – исполнение контрактов и бюджетных обязательств, которые регламентируются тремя базовыми законами –
Бюджетный кодекс – Закон 94-ФЗ – Гражданский кодекс. Принятие же еще одного Закона о ФКС не может заменить БК и 94ФЗ с множеством (более 30) подзаконных актов Правительства и будет носить рамочный декларативный характер.
Одобренный Правительством РФ План ФКС содержит перечень поручений Минфину, Минэкономразвития, ФАС разработать более 20 дополнительных подзаконных актов (постановлений Правительства, ведомственных приказов), которые
должны дополнить существующую регламентацию бюджетно-закупочной деятельности актами, закрывающими «правовые
вакуумы» БК и 94-ФЗ, в числе которых основные:
порядок формирования начальных цен закупок в увязке с планированием бюджетных расходов по данным
закупкам;
установление порядка составления требований к предмету, объекту и объему закупки (в целях исключения закупок
товаров премиум-класса бюджетными учреждениями);
формирование библиотеки типовых контрактов в разрезе видов товаров, работ, услуг – сложный, но
наиважнейший набор актов, так как именно стадия исполнения контрактов сейчас практически не урегулирована, в связи с чем
возникает множество злоупотреблений, таких как «вписывание» нереальных сроков исполнения контрактов (построить
здание за 10 дн.), «затачивание» технических параметров товаров, работ под конкретного поставщика (подрядчика) и т.д.
Согласованное решение о необходимости работы, в первую очередь, над указанными актами было принято на
межведомственном уровне (Минэкономразвития, Минфин, ФАС) и одобрено Правительством РФ. При этом также
констатировалась необходимость внесения поправок в Закон - 94 ФЗ, продиктованных практическими проблемами и о
которых знают госзаказчики, работающие «на земле», таких как:
введение короткой административной (через межведомственную комиссию при ФАС) процедуры расторжения
госконтрактов наряду с длительной судебной (в законопроекте о ФКС Минэкономразвития предлагает ввести право заказчика
на односторонний (!) отказ от обязательств по контракту, недопустимость которой неоднократно обсуждалась в
Правительстве);
введение количественно измеряемой и администрируемой предквалификации по отдельным закупкам по аналогии
с тем, как сейчас в Законе 94-ФЗ урегулировано для строительства (для сферы строительства есть правило, согласно которому
- в случае, если осуществляется закупка на сумму свыше 50 млн. руб. заказчик вправе установить требование к участнику
размещения заказа, согласно которому у подрядчика должен быть опыт строительства в качестве генподрядчика аналогичных
объектов в госзаказе на сумму не менее 20 % от претендуемого объекта, подтвержденный документально (актами приемки и
сдачи, актами о вводе в эксплуатацию). Т. о. планка в 50 млн. и 20 % создает возможность для входа на рынок новых
строительных компаний (если бы планки были 0 руб. и выше 20% это привело бы к созданию «закрытого клуба» участников),
при этом для всех заказов, в том числе, контрактов более низкой стоимости существует инструмент экономической
предквалификации участников - необходимость наличия финансовых гарантий исполнения контракта (банковская гарантия,
залоги, фин. поручительство крупного ю. л.). Это правило, по мнению участников рынка (многочисленные опросы) и даже
заказчиков, работает и могло бы быть распространено на иные виды закупок. (Минэкономразвития России в законопроекте о
ФКС предлагает дать право заказчикам проводить процедуры торгов «с ограниченным» участием поставщиков, причем это
«ограничение» или предквалификация может быть установлена по непонятным критериям самостоятельно (!) заказчиком, как
это было еще в бытность старого законодательства, действовавшего до 94-ФЗ. В числе примеров из практики до 2006 г. можно
привести такой: «к конкурсу допускаются поставщики, перед которыми у заказчика по прошлогоднему контракту имеется
задолженность» - не требует комментариев.).
Есть целый ряд иных необходимых поправок в Закон 94-ФЗ, которые обсуждались в широком круге региональных
заказчиков, в том числе, с Правительством Москвы, ОПОРОй России и иными организациями, продиктованных
правоприменительной практикой.
Однако вместо реализации Плана ФКС и работой над поправками в 94-ФЗ Минэкономразвития 1 сентября 2011 г.
вынесло на публичное (!) обсуждение законопроект о ФКС, предварительно не согласовав текст законопроекта с Минфином и
ФАС. Проект закона о ФКС призван полностью отменить Закон 94-ФЗ и якобы увязать все стадии бюджетно-закупочного
цикла, что получилось очень поверхностно и декларативно. При этом, кроме «влезания» в предмет БК и ГК проект Закона о
ФКС противоречит решениям в рамках одобренного Правительством Плана ФКС и составленный путем переделывания 94ФЗ полностью перечеркивает ключевые положения самого Закона 94-ФЗ (ниже анализ отдельных положений проекта).
Анализ отличий 94-ФЗ и проекта закона МЭР о ФКС.
94-ФЗ
.1
Проект закона МЭР о ФКС
1
Вся информация о
ООС заменяется на ресурс заказе
размещается
на «Единая информационная система».
Официальном
общероссийском сайте (ООС).
Сопровождение
ООС
осуществляет Казначейство,
так как обладает мощной
инфраструктурой и более чем
2000 отделений на местах в
помощь
заказчикам
(в
отделениях, в том
числе,
созданы рабочие места с
интернетом для проблемных
муниципалитетов)
Комментарии
Федеральное
казначейство
выдало уже более 1 млн ЭЦП
государственным и муниципальным
заказчикам с проведением регистрации
на
ООС.
Кроме
того,
ООС
интегрирован с 5 электронными
площадками
(информация
автоматически
экспортируетсяимпортируется на ресурсах), выстроена
вся
информационная
система
госзакупок, в том числе, аналитическая
по
всей
стране.
ООС
также
интегрирован
с
множеством
региональных информационных систем
для местной аналитики и самоконтроля,
при этом, ООС – это ввод информации
не из региональных и местных систем, а
только из личного кабинета заказчика
на ООСе (в целях исключения
искажения
и
«запрятывания»
информации).
ООС
предлагается
заменить на иную непонятную систему
(зачем).
По звучавшим заявлениям –
предлагается эту систему сделать не
единой, как ООС , а системой «ссылок»
.2
.3
1
Заказчик
обязан
абсолютное
большинство
закупок производить через
процедуру
открытого
Электронного аукциона (ЭА).
Электронный аукцион (ЭА)
становится одним из многих видов
закупок.
Прибавляются такие
способы,
как:
конкурс
с
«ограниченным»
участием,
двухэтапный конкур (с отсевом
поставщиков)
по
причине
высокосложного
или
специализированного
характера
продукции, запрос предложений.
1
Запрет требовать от
Заказчика
иные,
кроме
обозначенных
в
законе
квалификационных
документов (как например по
стройке)
Право Заказчика проводить
процедуры торгов с установлением по
усмотрению заказчиков к участникам
неизмеримые требования (деловая
репутация,
управленческая
компетенция)
на
региональные
мини
информационные системы ФКС, что
неизбежно приведет к искажению
информации
и
существенному
затруднения поиска, не подчинённому
единым шаблонам. Это возврат в
прошлое.
Таким образом, заказчик будет
вправе выбирать процедуру, в том
числе «с ограниченным участием»
поставщиков, где по непонятным
критериям определяется степень и
уровень «ограниченности» участия, и
также непонятно определяется степень
«высокосложности
и
специализированности продукции».
Все
исключительно
субъективно.
Возврат в прошлое.
Это уже было до 2006 года и
вызвало принятие ФЗ-94, отменившего
бесконтрольные требования заказчиков.
Выше об этом говорилось
подробнее.
Это не просто перечеркивает
идеологию 94-ФЗ с т з допуска к
госзаказу поставщиков, это также
создает почву для злоупотреблений в
контролирующих
и
правоохранительных органов, каждый
из которых по своему будет понимать
при проверках целесообразность и
.4
правильность критериев допуска.
1
ЭА проводятся на пяти
Количество
площадок
не
Отмена
отбора
пяти
отобранных ЭТП (Сбербанк, ограничено. Правила нового отбора электронных
площадок,
которые
РТС, ММВБ, Правительство утвердит Правительство РФ.
интегрированы с ООС, на которых
Москвы, РТ)
«связки» начатых и незавершенных
торгов приведет к коллапсу.
Введение неограниченного или
большого
количества
площадок
приведет к бесконтрольности их
деятельности, к невозможности свести
всю информацию для нормального
поиска на ООС, к неликвидности
работы площадок (если каждый регион
создаст свою площадку, на ней будет
проходить не более сотни торгов в день,
что не окупит даже примитивных
расходов на безопасность работы
площадки). В свою очередь , это
приведет к очень некачественной
работе площадок , к серьезным
техническим
проблемам
и
как
следствие всего к раскрываемости
конфиденциальной информации об
участниках, к ее продаже другим
участникам, а, значит, и к сговору
участников на торгах.
Все это в совокупности приведет
к дискредитации системы электронных
аукционов и к их ненадобности, так как
они не будут достигать своей главной
цели – уход от сговора и давления на
участников
.5
.6
.7
1
Цена
заключенного
Устанавливает право менять
контракта является твердой, любые
существенные
условия
условия контракта не могут контрактов
изменяться кроме снижения
стоимости по соглашению
сторон.
1
Поставщиком
Если снижение цены на торгах
продукции
устанавливается более 25%
торги признаются
лицо,
предложившее несостоявшимися.
продукцию
заказанных
качественных характеристик
по наименьшей цене
электронных аукционов.
Тема обсуждалась неоднократно
в Правительстве и не была поддержана
много раз, так как произвольное право
изменять условия и цену контракта:
будет
приводить
к
нивелированию результатов торгов –
можно «со своим» поставщиком
заключить контракт на 100 р., который
потом превратиться в 1 млрд.
неизбежно
приведет
к
неконтролируемому росту бюджетных
расходов, в том числе межбюджетных
трансфертов по непонятным принципам
Возврат в прошлое.
P. S. В
Интернете уже
появились методические материалы по
проведению коррупционных сделок в
соответствии с
проектом Закона о
ФКС.
По общей практике Заказчик
зачастую
устанавливает
несоответствующую
рынку
цену
контракта.
Только
анонимный
равнодоступный электронный аукцион
позволяет определить действительно
рыночную цену контракта
1
Четкие правила, когда
Устанавливается:
торги не проводятся (до 100
- возможность не проводить
тыс. , а также до 500 тыс.
Понятие
«срочность»
торги
в
случае
срочности,
которую
запрос котировок – процедура
существовало до 2006 г, приводило к
определяет сам заказчик. Вместо
с коротким сроком подачи торгов может быть проведен запрос бесконтрольным действиям заказчиков.
заявок)
предложений за 3 дня (статья 74);
возможность
закупить
продукцию
у
единственного
источника, если объект закупок
имеется в наличии только у какоголибо
конкретного
поставщика
(статья 85);
.8
Аналогично
- новая процедура закупок –
«запрос
предложений»,
при
проведении которой нет ограничений
на закупки конкретного товарного
знака без эквивалента, а сам этот
способ может применяться по
усмотрению заказчика, что приведет
к 100% «заточке» требований под
конкретного поставщика (статья 74).
Очень
опасная
процедура,
которая в отличие от нынешнего
запроса котировок не ограниченна
суммой и количество сделок в квартал.
Так по выбору заказчика можно
стройку на 1 млрд рублей разместить со
сроком подачи заявок 3 дня. Тот кто не
«свой» просто не успеет физически
подготовить заявку.
1
Право
расторгнуть
Устанавливается возможность
контракт либо по соглашению заказчика
предусмотреть
в
сторон, либо в судебном документации о торгах свое право на
порядке.
одностороннее
расторжение
контракта (статья 87).
В законопроекте ФАС
предлагается короткая (10 дн.)
административная
(через
межведомственную
комиссию)
процедура
Одностороннее
расторжение
контрактов будет неизбежно приводить
к отказу обязательств стороны по
собственному усмотрению, например,
когда не выиграл «свой» поставщик.
расторжения контрактов
.9
.0
1
Размещение
заказов
Вводится
понятие
производится на основании «прогнозирование»
и
утвержденной
бюджетной «планирование», на основании «норм
росписи
положенности», с опубликованием
корректировок планов не менее 30
дней до размещения заказа.
2
На
выполнение
функции
контроля
над
госзакупками уполномочено
ФАС, а на местах
региональные
контролирующие органы с
правом обратиться в ФАС.
Для
контроля
госзакупок
предлагается
Общественный
контроль.
1.Так как, план закупок будет
постоянно изменяться в силу ошибок,
изменения
финансирования,
возникновения критических ситуаций,
такое планирование с горизонтом три
года является пустой формальностью.
2. Планирование бюджетных
закупок - это прерогатива Бюджетного
Кодекса.
На
сегодняшний
день
предложения
ФКС
противоречат
порядку проведения лимита бюджетных
обязательств
и
дезорганизуют
финансовую систему.
3. Это несколько раз пытались
вести , например, в РТ. Заканчивалось
тем, что муниципалитеты и ведомства
просто перечисляли свои «хотелки» без
привязки к лимитам.
Отменяется
регламентированная
процедура
контроля со стороны уполномоченного
органа власти, что может привести к
произвольному регламенту работы
самих контролеров (от чего пострадают
и заказчики и поставщики).
При Правительстве
РФ
создается
Совет по Федеральной
контрактной системе. На местах –
общественные
объединения,
действующие
на
безвозмездной
У предпринимателя больше не
основе.
будет возможность защитить права в
У
предпринимателя,
рамках процедуры обжалования, а
если нарушены его права при
В процедуре обжалования не только в судебном порядке. Учитывая
проведении торгов, вправе установлен запрет на заключение
обратиться в ФАС, где заказчиком контракта в случае
согласно
Закону
жалоба наличия жалобы от участника
рассматривается в течение 5 размещения заказа (статья 93).
дней.
На
этот
период
процедура
заключения
контракта
приостанавливается, т к после
заключения
контракта
обжаловать
действия
заказчика можно только в
суде.
короткий (как правило 1 годовой) срок
исполнения контрактов, это будет
означать невозможность защиты прав
предпринимателей в сфере госзаказа.
Кроме
того,
общественный
контроль
не
нуждается
в
регламентации,
на
то
он
и
общественный, а предложенное в
проекте закона о ФКС отмена
Общероссийского портала как раз
приведет
к
невозможности
осуществлять общественный контроль.
Принятие предложений Минэкономразвития России приведет к дополнительным возможностям для возникновения
коррупционных проявлений, в том числе при исполнении контракта (механизмы согласований изменений условий закупок и
контрактов с уполномоченными органами, контрактными службами заказчика и т.п.).
Законопроект содержит много общих норм и принципов, но не содержит четких механизмов регулирования. Многие
положения имеют декларативный характер, что приведет к различному толкованию таких положений в правоприменительной
практике.
Предложенный Минэкономразвития России законопроект существенно ухудшит ситуацию в сфере закупок, в том
числе приведет к устранению конкуренции, удорожанию стоимости продукции, возможностям для различных
злоупотреблений и неэффективному расходованию бюджетных средств.
При этом в совокупности с отменой 94-ФЗ и более 30 принятых подзаконных актов Правительства (которые придется
делать заново) предложения Минэкономразвития приведут к устранению конкуренцию в данной сфере, ухудшению
возможностей предпринимателей получать доступ к госзаказу и к разрушению системы госзакупок, создание которой
осуществлялось в течение 6 лет.