Обзор результатов проведения антикоррупционной экспертизы

Обзор результатов проведения антикоррупционной экспертизы
муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области
в 2014 году
В соответствии со статьей 8 Закона Иркутской области от
12 марта 2009 года № 10-оз «О порядке организации и ведения регистра
муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области», в целях
обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых актов
Иркутской области, включенных в регистр муниципальных правовых актов
области (далее – муниципальные нормативные правовые акты), Конституции
Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным
правовым актам Российской Федерации, Уставу Иркутской области, законам
и иным нормативным правовым актам Иркутской области, уставу
муниципального
образования
Иркутской
области,
выявления
коррупциогенных факторов, проводится правовая и антикоррупционная
экспертиза муниципальных нормативных правовых актов.
Анализ заключений, подготовленных в 2014 году по результатам
проведенной экспертизы, показал, что в муниципальных нормативных
правовых актах выявляются положения, содержащие нормы, не
соответствующие законодательству, имеющему наибольшую юридическую
силу, коррупциогенные факторы, нарушения юридико-технического
характера.
Следует отметить, что органами местного самоуправления
муниципальных образований Иркутской области в 2014 году организована
работа по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных
нормативных правовых актов, принятию нормативных правовых актов,
определяющих порядок проведения антикоррупционной экспертизы
муниципальных нормативных правовых актов и их проектов.
1. В результате анализа заключений, подготовленных по результатам
проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных
правовых актов, определяющих порядок проведения такой экспертизы,
установлено, что большинство муниципальных нормативных правовых актов
указанной категории содержат следующие коррупциогенные факторы:
- широта дискреционных полномочий – отсутствие или
неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения,
наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или
органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а»
пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов,
утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации
от 26 февраля 2010 года № 96 (далее – Методика).
Необоснованная широта дискреционных полномочий проявляется в
виде отсутствия сроков, неопределенности сроков, условий или оснований
для принятия соответствующего решения.
Например:
2
1)
Порядком
проведения
антикоррупционной
экспертизы
предусмотрено, что нормативный правовой акт администрации,
разработанный в целях устранения выявленных коррупциогенных факторов,
должен быть принят не позднее 30 дней с момента выявления нарушений.
При этом порядком не определено, что следует считать моментом выявления
нарушений (день составления заключения о наличии коррупциогенных
факторов, день окончания антикоррупционной экспертизы и т.д.). Указанное
создает условия для неоднозначного толкования и, следовательно, расширяет
границы произвольного усмотрения.
2) Порядком проведения антикоррупционной экспертизы установлено,
что «заключение по результатам независимой антикоррупционной
экспертизы подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией
или должностным лицом», при этом не определено, кем именно будет
рассмотрено указанное заключение.
3) Порядком
проведения
антикоррупционной
экспертизы
предусматриваются два варианта действий должностного лица органа
местного самоуправления по результатам проведения антикоррупционной
экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов в
случае если коррупциогенные факторы в них не выявлены (подготовка
заключения об отсутствии коррупциогенных факторов или проставление
записи об отсутствии коррупциогенных факторов на листе согласования), что
устанавливает неопределенность и позволяет действовать по собственному
усмотрению.
4) Порядком проведения антикоррупционной экспертизы не
определено конкретное должностное лицо, уполномоченное на проведение
антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов.
- отсутствие или неполнота административных процедур отсутствие порядка совершения органами государственной власти или
органами местного самоуправления (их должностными лицами)
определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт
«ж» пункта 3 Методики).
Например:
1) В порядках проведения антикоррупционной экспертизы не
установлены
сроки:
проведения антикоррупционной экспертизы,
составления и направления заключения по ее результатам, направления
нормативного правового акта для проведения антикоррупционной
экспертизы, проведения повторной антикоррупционной экспертизы.
2) Порядками проведения антикоррупционной экспертизы не
определен момент исчисления сроков:
а) «Экспертиза проводится в течение 10 рабочих дней». Из текста
неясно, с какого момента исчислять указанный срок: с момента принятия
муниципального нормативного правового акта, с момента поступления его на
экспертизу, с момента начала проведения экспертизы и т.д.;
3
б) порядком
проведения
антикоррупционной
экспертизы
предусмотрено, что исполнитель не позднее одного рабочего дня обязан дать
мотивированный ответ, но, с какого момента подлежит исчислению данный
срок, не устанавливается.
Следовательно, исполнитель самостоятельно может определить, когда
ему необходимо дать мотивированный ответ.
- юридико-лингвистическая неопределенность – употребление
неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера
(подпункт «в» пункта 4 Методики).
В некоторых порядках проведения антикоррупционной экспертизы
использованы формулировки «иным способом», «в этот же срок», «в тот же
срок», что вызывает неопределенность в ходе применения данных порядков.
2. В результате анализа заключений, подготовленных в 2014 году по
результатам
проведения
антикоррупционной
экспертизы
иных
муниципальных нормативных правовых актов, можно сделать вывод о том,
что наиболее часто выявляемыми являются следующие коррупциогенные
факторы:
- определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное
установление возможности совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами)
действий в отношении граждан и организаций (подпункт «б» пункта 3
Методики).
Например, в Положении о денежном содержании муниципальных
служащих Калтукского муниципального образования, утвержденном
решением
Думы
Калтукского
сельского
поселения
от
14 января 2009 года № 27, Положении о порядке предоставления жилых
помещений муниципального специализированного жилищного фонда
Кропоткинского муниципального образования, утвержденном решением
Думы Кропоткинского городского поселения от 28 февраля 2013 года № 8,
Положении о размере и условиях оплаты труда главы администрации
Шаманского сельского поселения, утвержденном решением Думы
Шаманского муниципального образования от 22 марта 2010 года № 4,
использованы формулировки
«может быть», «может», «могут», в
Положении о порядке назначения, перерасчета размера, индексации и
выплаты пенсии за выслугу лет гражданам, замещавшим должности
муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального
образования «Баяндаевский район», утвержденном решением Думы
муниципального
образования
«Баяндаевский
район»
от 28 июня 2012 года № 29/8, использованы формулировки «вправе»,
«может», в Положении о комиссии администрации МО «Майск» по
противодействию
коррупции,
утвержденном
решением
Думы
муниципального образования «Майск» от 21 мая 2012 года № 95,
использована формулировка «вправе» при определении обязанностей
комиссии.
4
- принятие нормативного правового акта за пределами
компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии
нормативных правовых актов (подпункт «д» пункта 3 Методики).
Например:
1) Решением думы одного из муниципальных образований утверждено
Положение о порядке учета, управления и использования выморочного
имущества, перешедшего по праву наследования в собственность
муниципального образования.
Общественные отношения в данной сфере урегулированы нормами
Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ),
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
(далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
В соответствии с пунктом 3 статьи 1151 ГК РФ порядок наследования и
учета выморочного имущества, переходящего в порядке наследования по
закону в собственность муниципальных образований, определяется законом.
В связи с изложенным органы местного самоуправления
полномочиями по определению порядка учета выморочного имущества не
обладают.
2) Постановлением главы администрации Калтукского сельского
поселения от 6 апреля 2010 года № 9 утверждено Положение о проверке
достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами,
претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и
муниципальными служащими, а также соблюдении муниципальными
служащими требований к служебному поведению.
Общественные отношения в данной сфере регулируются нормами
Федерального закона № 131-ФЗ, Федерального закона № 25-ФЗ,
Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), Закона Иркутской
области от 15 октября 2007 года № 88-оз «Об отдельных вопросах
муниципальной службы в Иркутской области» (далее – Закон области
№ 88-оз).
Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами,
претендующими на замещение должностей муниципальной службы,
включенных в соответствующий перечень, муниципальными служащими,
замещающими указанные должности, достоверности и полноты сведений,
представляемых гражданами при поступлении на муниципальную службу в
соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации,
соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов,
требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов,
исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом
№
273-ФЗ
и
другими
нормативными
правовыми
актами
5
Российской Федерации, осуществляется в порядке, определяемом
нормативным правовым актом Губернатора Иркутской области в
соответствии с федеральным законодательством (статья 13(1) Закона области
№ 88-оз).
На основании изложенного постановление главы администрации
Калтукского сельского поселения от 6 апреля 2010 года № 9 не соответствует
компетенции органа местного самоуправления.
3) Постановлением главы Ревякинского муниципального образования
от 23 января 2012 года № 5 утверждены Правила использования водных
объектов общего пользования.
Общественные отношения в данной сфере регулируются нормами
Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ), Федерального
закона № 131-ФЗ.
Согласно части 2 статьи 27 ВК РФ, пункту 28 части 1 статьи 15, пункту
36 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ установление правил
использования водных объектов для личных и бытовых нужд отнесено к
полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов,
городских округов.
Ревякинское муниципальное образование наделено статусом сельского
поселения.
Таким образом, постановление главы Ревякинского муниципального
образования принято с нарушением определенной законом компетенции.
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных,
трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и
организациям (подпункт «а» пункта 4 Методики).
В соответствии с положениями части 1 статьи 7 Федерального закона
от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон
№ 210-ФЗ) органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе
требовать от заявителя представления документов и информации, которые
находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные
услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных
государственных органов, органов местного самоуправления либо
подведомственных государственным органам или органам местного
самоуправления организаций. Заявитель вправе представить указанные
документы и информацию в органы, предоставляющие государственные
услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной
инициативе.
Вместе с тем, в нарушение указанных норм в некоторых муниципальных
нормативных правовых актах предусмотрена обязанность заявителя
представить документы, которые находятся в распоряжении органов,
предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих
муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного
6
самоуправления либо подведомственных государственным органам или
органам местного самоуправления организаций.
Например, Порядком предоставления земельных участков на территории
муниципального образования «Качугский район», утвержденным решением
Думы
муниципального
образования
«Качугский
район»
от
23 января 2012 года № 106, Порядком учета граждан, имеющих право на
бесплатное предоставление земельных участков в собственность граждан на
территории Кропоткинского муниципального образования, утвержденным
решением
Думы
Кропоткинского
городского
поселения
от
24 июня 2010 года № 38, установлена обязанность граждан предоставить
документы, находящиеся в распоряжении органов, осуществляющих
регистрацию прав на земельные участки.
Следует отметить, что в муниципальных нормативных правовых актах
также часто встречаются такие коррупциогенные факторы как:
- широта дискреционных полномочий,
выражающаяся в
неопределенности сроков.
Например:
1) в Положении о резерве управленческих кадров Ревякинского
муниципального образования, утвержденном постановлением главы
Ревякинского муниципального образования от 5 марта 2013 года № 49, не
определены сроки регистрации документов, поданных кандидатом для
включения в резерв управленческих кадров, рассмотрения документов
кадровым советом, что расширяет границы произвольного усмотрения;
2) в Порядке оформления муниципальных правовых актов Думы
муниципального образования «город Свирск», утвержденном решением
Думы
муниципального
образования
«город
Свирск»
от
22 февраля 2011 года № 7/57-ДГ, не определен момент начала исчисления
двухдневного срока, установленного Председателю Думы для совершения
соответствующих действий.
- отсутствие или неполнота административных процедур,
выражающаяся в отсутствии порядка совершения определенных действий в
целом либо одного из элементов такого порядка.
Например:
1) в вышеназванном Положении о резерве управленческих кадров
Ревякинского муниципального образования отсутствует административная
процедура оформления решения о включении кандидата в резерв
управленческих кадров либо об отказе во включении кандидата в резерв
управленческих кадров;
2) в Положении о порядке назначения, перерасчета размера, индексации
и выплаты пенсии за выслугу лет гражданам, замещавшим должности
муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального
образования «Баяндаевский район», утвержденном решением Думы
муниципального
образования
«Баяндаевский
район»
от 28 июня 2012 года № 29/8, не установлены сроки изготовления справки о
7
должностях и направления пакета документов в комиссию по установлению
стажа муниципальной службы, подписания распоряжения мэром района,
также не урегулированы вопросы о порядке регистрации заявлений о
назначении пенсии за выслугу лет, поступивших в сектор по кадровой работе
и информационному обеспечению, иными способами (почтовой связью, в
форме электронного документа, через многофункциональный центр
предоставления государственных и муниципальных услуг), не определены
моменты начала исчисления сроков направления мотивированного отказа
заявителю, направления протокола комиссии в отдел учета и отчетности.
- юридико-лингвистическая неопределенность, выражающаяся в
употреблении категорий оценочного характера.
Например:
1) в Положении о порядке предоставления в аренду и безвозмездное
пользование имущества, находящегося в муниципальной собственности
муниципального образования «Баяндаевский район», утвержденном
решением Думы муниципального образования «Баяндаевский район» от
27 марта 2012 года № 27/16, использована формулировка «на общих
основаниях»;
2) в Порядке применения и определения коэффициентов, применяемых
к размеру арендной платы за земельные участки, государственная
собственность на которые не разграничена, с учетом категорий земель и
(или) видов разрешенного использования, утвержденном решением Думы
муниципального
образования
«город
Свирск»
от
27 августа 2013 года № 41/264-ДГ, использована формулировка «наиболее
высокий исходный коэффициент»;
3) в Положении о муниципальной казне Олхинского муниципального
образования, утвержденном решением Думы Олхинского муниципального
образования от 25 марта 2010 года № 8, использована формулировка «в
случае необходимости».
Указанные формулировки носят оценочный характер и позволяют
действовать по собственному усмотрению.
Начальник экспертно-аналитического
управления в министерстве юстиции
Иркутской области
Ю.П. Макарова