Развитие аутсорсинга и проведение функционального анализа

Шмаков В.И.
к.филос.н.,
профессор,
проректор
Московского
института
комплексной
безопасности
Вельков Г.А.
аспирант МГУ
РАЗВИТИЕ АУТСОРСИНГА И ПРОВЕДЕНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО
АНАЛИЗА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЦЕЛЯХ
ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ И КОНТРОЛИРУЕМОСТИ
Аутсо́рсинг (от англ. outsourcing: (outer-source-using) использование внешнего
источника/ресурса) — передача организацией на основании договора определённых
бизнес-процессов
или
производственных
функций
на
обслуживание
другой
организации, компании, специализирующейся в соответствующей области.
В отличие от услуг сервиса и поддержки, имеющих разовый, эпизодический,
случайный характер и ограниченных началом и концом, на аутсорсинг передаются
обычно функции по профессиональной поддержке бесперебойной работоспособности
отдельных систем и инфраструктуры на основе длительного контракта (не менее 1
года). Наличие бизнес-процесса является отличительной чертой аутсорсинга от
различных других форм оказания услуг и абонентского обслуживания [7].
Главным источником экономии затрат с помощью аутсорсинга является
повышение эффективности учреждения, организации или предприятия в целом и
появление возможности освободить соответствующие организационные, финансовые и
человеческие ресурсы, чтобы развивать новые направления, или сконцентрировать
усилия на существующих, требующих повышенного внимания.
Наличие у органов государственной исполнительной власти значительного
числа избыточных и неэффективно реализуемых функций и полномочий снижает
качество принимаемых решений, и как следствие теряется доверие к государственной
власти. Административные и управленческие процессы в органах государственной
власти, в ряде случаев недостаточно или слабо организованы. Часто встречается
ситуация, когда государственный орган одновременно выступает в нескольких ролях –
в роли инициатора, исполнителя и потребителя результатов отдельных видов работ.
Подобное сочетание ролей может обусловливать высокие затраты при низком качестве
самих результатов [4]. Поэтому одним из направлений Концепции административной
реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах в рамках оптимизации функций и
2
полномочий органов государственной исполнительной власти является разработка и
внедрение системы аутсорсинга, являющегося одной из форм такого государственночастного партнерства.
Аутсорсинг в органах государственной исполнительной власти выступает одной
из форм контрактации, основными характеристиками которой являются устойчивое и
регулярное
взаимодействие
со
сторонней
организацией
на основе
договора,
заключенного на длительный срок, при сохранении ответственности и контроля за
результатами выполнения работы у органа государственной власти. В Концепции
административной реформы аутсорсинг применительно к органам государственной
власти
позиционируется
в
качестве
механизма
выведения
отдельных
видов
деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем
заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе [2].
Анализ тенденций развития аутсорсинга показывает, что данная технология
активно используется в государственных органах различных стран: аутсорсинг
выступает
как
одна
из
стратегических
альтернатив
для
совершенствования
повседневной деятельности государственных организаций и контроля за снижением
коррупционности в деятельности органов государственной власти и управления.
Используя аутсорсинг, государственные органы стремятся в первую очередь повысить
эффективность и качество исполнения административных и управленческих процессов,
сконцентрировать
усилия
на
основных
направлениях
деятельности,
а
также
высвободить ресурсы и сократить издержки на осуществление отдельных видов работ.
Аутсорсинг может стать ответом на вопрос, как обеспечить снижение затрат при
сохранении высокого качества выполнения работы. При этом международный опыт
свидетельствует,
что
широкому
распространению
аутсорсинга
препятствуют
законодательные ограничения, изменения в политическом курсе, ограниченные
бюджетные ресурсы, сопротивление и низкая мотивация самих государственных
служащих.
Для успешного применения данной технологии в российских органах
государственной власти необходимо учитывать не только встречающиеся в мировой
практике ограничения и проблемы при использовании аутсорсинга, но и специфику
российских условий, в том числе такие ограничения, как низкий уровень развития
рынка услуг, несовершенство законодательства, низкая административная культура и
заинтересованность российской бюрократии. Все это либо порождает угрозы развития
бюрократической волокиты, либо усиливает коррупционные тенденции.
3
В настоящее время в российской практике государственного управления для
привлечения независимых организаций к выполнению отдельных видов работ
используется механизм государственных закупок. Аутсорсинг может осуществляться
через
размещение
государственного
заказа,
то
есть
через
финансирование
потребностей органов государственной власти в работах и услугах, необходимых для
осуществления функций государственного управления. Данный механизм не является
достаточно гибким, что в свою очередь обусловливается пробелами и ограничениями,
вызванными характером бюджетного процесса и содержащимися в законодательстве о
государственных закупках.
Во многом развитие аутсорсинга в России сдерживается отсутствием
соответствующей методической базы, закрепленной в нормативных правовых актах.
Фактически органы власти продолжают решать задачи по обеспечению своей
деятельности за счет собственных сил, используя аутсорсинг на несистемной основе.
Системный подход к использованию данной технологии заключается в
выстраивании
и
постоянном
анализе
соответствия
целей
и
задач
органа
государственной власти и целесообразности использования аутсорсинга.
Для
использования
технологии
аутсорсинга
необходимо
принять
соответствующее стратегическое решение. При этом для приобретения на договорной
основе услуг внешних организаций, необходимых органу власти для реализации
полномочий и для осуществления своей деятельности, следует провести ряд
обязательных мероприятий.
1. Проанализировать всю совокупность решаемых органом государственной
власти задач, чтобы четко определить круг работ, который имеет смысл передавать на
исполнение сторонней организацией.
2. Провести учет всех расходов на выполнение процессов, сравнить их с
затратами в случае аутсорсинга и определить целесообразность продолжения их
выполнения.
3. Особое внимание необходимо уделить антикоррупционным процедурам
реализации аутсорсинга, механизмов контроля и мониторинга выполнения условий
договоров. После того как принято решение об использовании услуг стороннего
исполнителя, производится выбор организации путем организации конкурса и оценки
предложений по заранее определенным критериям.
После выбора сторонней организации и заключения контракта - субподрядная
организация приступает к выполнению контракта. В рамках координации выполнения
контракта, исполнительный орган осуществляет взаимодействие с аутсорсером и
4
координацию совместной деятельности. При этом необходимо проводить постоянный
анализ хода выполнения условий контракта. По итогам выполнения всех условий
контракта
проводится
анализ
результатов
работы
и
их
сопоставление
с
запланированными показателями. На основании данной работы делаются выводы о
целесообразности продолжения использования технологии аутсорсинга.
Таким образом, с утверждением Концепции административной реформы и
проведением ее начального этапа в Российской Федерации политическая база для
применения аутсорсинга появилась. Однако для широкого использования аутсорсинга
необходимо провести значительную подготовительную работу по формированию
соответствующего
законодательства
и
методических
материалов,
проведению
пилотных аутсорсинг-проектов и наладить действенную систему функционального
анализа и оптимизации государственных функций и полномочий в деятельности
органов государственной власти и управления.
Такой анализ зачастую показывает, что различные структуры государственной
службы подменяют необходимые для исполнения основные функции большим числом
полномочий, которые для своего применения требуют постоянного роста ресурсов и
численности государственного чиновничества. И это огромное число полномочий у
различных органов и групп, категорий государственных служащих очень трудно
поддается контролю и оптимизации. С введением аутсорсинга относительно большие
группы полномочий государственные структуры теряют вместе с передачей своих
функций.
На
современном
этапе
социально-экономического
развития
Российской
Федерации одновременно проводится ряд фундаментальных реформ государственного
управления – административная, бюджетная, социальная, реализуются также имеющие
приоритетное значение Федеральные целевые программы. На этом фоне необходимым
становится повышение эффективности и подконтрольности деятельности органов
государственной власти, освобождения их от многих функций и огромного числа
властно-административных
полномочий,
введение
методов
государственного
менеджмента. Данные меры направлены также на создание предпосылок для
устойчивых темпов экономического роста и сокращение различий в социальноэкономическом
развитии
регионов
Российской
Федерации,
на
оптимизацию
деятельности государственных органов на всех уровнях федеральной и региональной
системы государственной службы.
В процессе оптимизации функций органов исполнительной власти нетрудно
предвидеть проблемы в сфере управления персоналом. Во-первых, возникает
5
необходимость формирования такой кадровой политики, которая учитывала бы
дефицит на государственной
профессиональных
навыков
службе молодых
инновационный,
служащих, имеющих помимо
менеджерский
тип
мышления,
приемлемый уровень знаний в сфере информационных технологий. Во-вторых,
следствием
модернизации
административной
системы
реформы
государственной
является
частичное
службы
и
сокращение
реализации
персонала.
При
упразднении избыточных функций без работы могут остаться государственные
служащие
с
высоким
уровнем
профессионализма.
Чтобы
не
потерять
квалифицированных сотрудников при существующем дефиците квалифицированных
кадров, необходимо разработать эффективные механизмы вывода и переквалификации
персонала. Технологии поступления на государственную службу, прописанные в
Федеральном законе от 27 июля 2007 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской
службе Российской Федерации", предусматривают комбинацию открытого конкурса и
кадрового
резерва.
Внедрение
данных
форм
предполагает
развитие
систем
объективной, научной оценки профессионально-деловых, морально-психологических,
личностных, в том числе лидерских качеств кадров государственной службы, а также
их ответственности и открытости для контроля. Для решения данных задач
одновременно с совершенствованием работы квалификационных аттестационных
комиссий можно рекомендовать к применению методы профессиологии, разработки и
применения методик профессиографирования для такой объективной оценки уровня
квалификации государственных служащих, для создания кадрового резерва на
выдвижение, для карьерного роста (9).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что внедрение системы аутсорсинга
и связанного с ним функционального анализа, оптимизации всей совокупности
функций и полномочий в органах государственной исполнительной власти является
одним из наиболее действенных способов повышения эффективности и подотчётности
системы государственного управления, который уже был частично апробирован в
зарубежных странах и может быть в той или иной степени успешно использован при
реформировании российской системы государственного управления.
Список литературы
1.
Якунин
В.И.
Теоретические
аспекты
проблемы
эффективности
государственного управления // Власть. – М., 2008. - № 8.
2.
Лексин
В.Н.,
Лексин
И.В.,
Чучелина
Н.Н.,
эксперты
«Административная реформа в Российской Федерации». Отчет №5. 2006.
6
проекта
3. Мицкевич Л.А. Основные понятия административного права в контексте
административной реформы.
4. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования / Под
ред. д.ю.н. проф. Хаманева Н.Ю. Институт государства и права РАН. - М., 2007.
5. Ковени М., Генстер М., Б. Хартлен, Кинг Д. Стратегический разрыв:
Технологии воплощения корпоративной стратегии в жизнь. Пер. с англ. – М.: Альпина
Бизнес Букс, 2009.
6. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. 3-е изд. - М.,
2008
7. Хейвуд Дж.Б. Аутсорсинг: в поисках конкурентных преимуществ =
Outsourcing Dilemma, The: The Search for Competitiveness. — М.: Вильямс, 2008. - С.
176.
8. Михайлов Д. В. Аутсорсинг. Новая система организации бизнеса. Учебное
пособие. — М.: КноРус, 2006.
9. Шмаков В.И. Профессиология. Применение профессиографирования при
оценке уровня квалификации государственных служащих: Учебное пособие. – М.:
МАКС Пресс, 2010.
7