4. Структура и содержание проекта федерального закона о

КОНЦЕПЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПРЕДОТВРАЩЕНИИ ЗАГРЯЗНЕНИЯ
МОРЯ НЕФТЬЮ»
Заведующий лабораторией
экологической безопасности
морского транспорта, к.х.н.,
доцент
Г.Н.Семанов
Санкт-Петербург
2008 год
2
Реферат
Отчет на 69 стр., 2 таблицы, 37 источников
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ ЗАГРЯЗНЕНИЯ, РАЗЛИВЫ
НЕФТИ, НОРМАТИВНАЯ БАЗА, ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
Рассмотрено международное и национальное законодательство, а также
законодательство иностранных государств в области предотвращения
загрязнения моря и реагирования на разливы нефти в море. На основе этого
анализа предложена концепция федерального закона о предотвращении
загрязнения моря, который бы устанавливал требования к морским объектам и
механизм финансирования соответствующих мероприятий, направленных на
предотвращение загрязнения моря и на обеспечение готовности к ликвидации
возможных разливов.
Дан обзор законодательства по созданию и управлению трастовыми фондами
компенсации ущерба от загрязнения и возмещения затрат на обеспечение
готовности к реагированию на разливы нефти и других опасных веществ. Даны
рекомендации по содержанию аналогичного российского закона.
3
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ ................................................................................. 5
1. ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................ 11
2. СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ, ОТНОСЯЩЕЙСЯ К
ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ МОРСКОЙ СРЕДЫ И
РЕАГИРОВАНИЮ НА РАЗЛИВЫ НЕФТИ .................................................. 14
2.1.
Основные национальные нормативные требования ............................. 14
Предотвращение загрязнения .................................................................................14
Реагирование на разливы нефти .............................................................................15
Компенсация ущерба окружающей среде, оценка ущерба ..................................18
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
Международные требования по предотвращению загрязнения нефтью,
обеспечению готовности к реагированию на ее разливы и
компенсации ущерба ................................................................................ 23
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.2.4.1.
2.2.4.2
2.2.5.
Предотвращение загрязнения нефтью и обеспечения готовности к
реагированию на них.................................................................................................23
Обеспечение готовности к реагированию на разливы нефти .............................23
Компенсация затрат за загрязнение окружающей среды из международных
фондов........................................................................................................................24
Нормативные требования зарубежных стран по обеспечению готовности к
реагированию на разливы нефти ............................................................................27
Законодательство США .............................................................................................................. 28
Законодательство других стран ................................................................................................. 43
Зарубежное законодательство, относящееся к созданию компенсационных
фондов........................................................................................................................45
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О
ПРЕДОТВРАЩЕНИИ ЗАГРЯЗНЕНИЯ МОРЯ ............................................. 56
3.1.
Предложения по структуре закона ......................................................... 56
3.2.
Предложения по содержанию закона .................................................... 57
3.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.2.5.
3.2.6.
3.2.7.
3.2.8.
3.2.9.
Требования к судовым устройствам по обработке судовых отходов
(нефтесодержащих вод, сточных вод и мусора), балластных вод танкеров, а
также по снижению выбросов в атмосферу с судов озонразрушающих и
парниковых газов ......................................................................................................58
Нормативы сбросов судовых отходов в морскую среду, дифференцированные
по морским районам .................................................................................................58
Требования к противообрастающим судовым системам и к управлению
балластными водами танкеров ..............................................................................58
Меры по предотвращению аварий и разливов нефти (навигационное
обеспечение, требования к конструкции судов, в первую очередь, к танкерам и
т.д.) ............................................................................................................................59
Требования к портовым приемным сооружениям вредных веществ, с
дифференциацией по регионам ...............................................................................59
Необходимые свидетельства и сертификаты .....................................................59
Обеспечение готовности к ликвидации возможных разливов нефти (ЛРН) и
других вредных веществ ..........................................................................................59
Ответственность, возмещение ущерба, затрат и страхование ......................60
Наказания и штрафы ...............................................................................................61
4
3.2.10.
Требования к персоналу ............................................................................................61
РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОЗДАНИЮ РОССИЙСКОГО ТРАСТОВОГО
ФОНДА ........................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 65
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ. (Основные нормативноправовые акты в области предотвращения загрязнения морской среды и
реагирования на разливы нефти ...................... Error! Bookmark not defined.
4.
5
ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Аварийно-спасательное формирование - самостоятельная или входящая в
состав аварийно-спасательной службы структура, предназначенная для
проведения аварийно-спасательных работ, в том числе и ликвидацию разливов
нефти основу которой составляют подразделения спасателей, оснащенные
специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и
материалами.
Аварийно-спасательные средства - специализированные средства спасания,
локализации и сбора разлитой нефти (техника, оборудование, снаряжение,
имущество и материалы), средства связи и управления, нормативные и
информационные материалы по технологиям аварийно-спасательных работ, а
также программные продукты и базы данных и иные средства,
предназначенные для проведения аварийно-спасательных работ.
Аварийно-спасательные работы - действия по достижению минимально
возможного уровня вредного воздействия разлитой нефти, по спасению людей,
материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне
разлива нефти, по локализации и сбору разлитой на поверхности моря нефти.
Авария – повреждение конструкции судна или морского объекта, которые
приводят или могут привести к неконтролируемому разливу нефти в море.
Береговое сооружение означает любой объект, предназначенный для
обслуживания судов (включая, но не ограничиваясь, погрузо-разгрузочные
работы, ремонт, снабжение расходными материалами; сдачу отходов,
образовавшихся в процессе нормальной эксплуатации судна, остатков груза и
отходов связанных с ними) размешенного на любом земельном участке на
территории Российской Федерации, помимо подводных участков.
Владелец или оператор означает:
(А)
в случае судна, любое лицо, владеющее, эксплуатирующее или
фрахтующее судно;
(В)
в случае берегового и морского объекта, любое лицо, владеющее или
эксплуатирующее такой береговой или морской объект;
(С)
в случае любого оставленного морского объекта, лицо, владевшее или
эксплуатировавшее такой объект до его оставления.
Внутренние морские воды Российской Федерации (далее - внутренние
морские воды) – воды, расположенные в сторону берега от исходных линий,
от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации
(ст. 1 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном
море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. № 155ФЗ).
6
Дедвейт означает разность в тоннах между водоизмещением судна в воде с
плотностью 1,025 г/см3 по грузовую ватерлинию, соответствующую назначенной
высоте летнего надводного борта и водоизмещением судна порожнем.
Единая государственная
система предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) объединяет органы управления,
силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение
вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (п. 2).
Затраты на ликвидацию означает затраты понесенные после сброса нефти на
ликвидацию разлива нефти или затраты по предотвращению реальной угрозы
сброса нефти, минимизации или снижению уровня загрязнения нефтью,
которое может последовать в результате аварии.
Зона чрезвычайной ситуации – территория или акватория, на которой
сложилась чрезвычайная ситуация.
Иностранный морской объект означает объект, который полностью или
частично размещен в территориальных водах или на континентальном шельфе
иностранного государства и который использовался или используется для
одной и более из ниже перечисленных целей: разведка и бурение на нефть,
добыча, хранение, подготовка, передача, переработка и транспортировка нефти,
добытой из морского дна, расположенного под территориальными водами
иностранного государства, или континентального шельфа иностранного
государства.
Инцидент означает какое-либо происшествие, или ряд происшествий одного
происхождения с участием одного и более судов, объектов и их любых
сочетаний, которое может привести к разливу или реальной угрозе разлива
нефти.
Ликвидация разлива нефти (далее ЛРН) означает локализацию и удаление
нефти из воды и с береговой полосы, или принятие других действий,
необходимых для спасение жизни и сохранение здоровья людей, минимизации
или снижения уровня ущерба окружающей природной среде и материальных
потерь.
Лицо означает физическое лицо, компанию, организацию, субъект Федерации,
муниципалитет.
Лицо, получившее разрешение, означает лицо, имеющее полномочия,
лицензию или разрешение на проведение геологической разведки, добычу
7
нефти, эксплуатацию промышленно-опасного объекта, погрузо-разгрузочных
работ, право работ с опасными веществами.
МАРПОЛ – Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря
с судов 1973 года, измененная Протоколами к ней 1978 и 1995 года (Протокол
1995 года о включении в конвенцию нового Приложения VI «О
предотвращении загрязнения атмосферы с судов» Российской Федерацией
подписан, но еще не ратифицирован).
Мониторинг окружающей среды - система наблюдений и контроля,
производимых регулярно, по определенной программе для оценки состояния
окружающей среды, анализа происходящих в ней процессов и своевременного
выявления тенденций ее изменения.
Морской объект означает любой объект любого типа, размещенный в, на, или
под внутренними морскими водами Российской Федерации.
Морской порт – под морским портом в настоящем законе понимается морской
торговый порт, морской рыбный порт, морской специализированный порт, в
значении, как они определены соответственно в пунктах 1, 2, 3 ст. 9 Кодекса
торгового мореплавания Российской Федерации.
Нефть - означает в любом виде, в том числе сырую нефть, топливную
нефть, нефтяной отстой, нефтяные отходы и очищенные нефтепродукты
(Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов
1973 измененная Протоколом 1978 к ней), ратифицирована Постановление
Правительства СССР Указом Президиума Верховного Совета СССР 5 октября
1978 года № 8207-IX).
Объект означает любое сооружение, группу сооружений, оборудование или
устройство (помимо судов), которое используется для одной и более из ниже
перечисленных целей: разведка и бурение на нефть, добыча, хранение,
подготовка, передача, переработка и транспортировка нефти. Этот термин
включает любую автомашину, подвижной состав или трубопровод,
используемый для одной и более из вышеперечисленных целей.
Окружающая среда - совокупность компонентов природной среды,
природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных
объектов (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды»).
Организации осуществляющие
организации, независимо
разведку месторождений,
от форм собственности,
добычу нефти, а также
8
переработку, транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов на
территории Российской Федерации.
Ответственная сторона означает следующее:
(A) Суда.
В случае судна означает любое лицо, владеющее,
эксплуатирующее или арендующее его.
(B) Береговые объекты. В случае берегового объекта означает любое лицо,
владеющее или эксплуатирующее
объект, за
исключением субъекта Федерации и муниципалитета,
которое в качестве собственника передает владение и
право пользования другому лицу посредством
арендного договора, передачи или разрешения.
(C) Морские объекты.
В случае морского объекта (помимо трубопровода
или морского порта), означает арендатора или лицо,
получившее
разрешение в той местности, где
размещен объект, за исключением субъекта
федерации, муниципалитета, органа, которое в
качестве собственника передает владение и право
пользования другому лицу посредством арендного
договора, передачи или разрешения.
(D) Морские порты.
В случае морского порта, означает лицензиата.
(Е) Трубопроводы.
В случае трубопровода означает любое лицо,
владеющее или эксплуатирующее трубопровод.
(F) Оставление.
В случае оставленного судна, берегового объекта,
морского порта, трубопровода или морского объекта
означает лиц, являющихся ответственной стороной
сразу после оставления судна или объекта.
Передвижная морская буровая установка означает судно (помимо
самоподъемного плавучего средства), приспособленное для использования в
качестве морского объекта.
План по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов
- документ,
которым определяются основные принципы и порядок
организации мероприятий, а также необходимые силы и средства для
ликвидации возможных разливов нефтепродуктов.
Поручитель означает любое лицо, кроме ответственной стороны, которое
удостоверяет финансовую состоятельность ответственной стороны на
основании настоящего Закона.
Предупреждение - комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и
направленных на максимально возможное уменьшение риска аварий и
инцидентов, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров
9
ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их
возникновения.
Природные ресурсы включают землю, рыбу, диких животных, биоту, воздух,
воду, грунтовые воды, источники питьевой воды и другие аналогичные
ресурсы, принадлежащие, управляемые, находящиеся в управлении, связанные
с деятельностью, или иначе контролируемые Российской Федерацией (включая
ресурсы исключительной экономической зоны), любым субъектом Федерации
или местным органом управления.
Разлив нефти (нефтепродукта) – любой неконтролируемый сброс нефти
окружающую среду, произошедший как в результате аварии, опасного
природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, так и при
эксплуатации объекта. Может быть намеренным или неумышленным, включая,
но, не ограничиваясь, пролив, утечку, перекачку, заливку, опорожнение и
разгрузку.
Рекультивация – комплекс работ, направленных на восстановление
продуктивности и хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на
улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества.
Сброс означает любой контролируемый сброс нефти с судна и объекта,
производимый в пределах, установленных как национальным, так и
международным законодательством.
Стихийное бедствие
означает непредвиденное серьезное естественное
бедствие или другое естественное явление исключительно неизбежного и
непреодолимого характера, воздействия которого не могли бы быть
предотвращены или избегнуты должными предосторожностями или
предвидением.
Сторона, заявляющая требование означает любое лицо или правительство,
которое выступает с требованием на получение компенсации в соответствии с
настоящим законом.
Судно означает судно любого типа или иное искусственное приспособление,
используемое или способное быть использованным в качестве средства
транспортировки по воде, а также стационарные или плавучие платформы,
предназначенные для добычи и хранения нефти в море и плавучие установки,
предназначенные для производства, хранения и выгрузки, в том числе нефти
добытой в море.
10
Танкер - означает судно, которое построено или переделано для перевозки, или
которое перевозит нефть или опасное вещество наливом в качестве груза или
грузового остатка, и которое
(A)
является судном Российской Федерации;
(B)
работает в территориальном море и/или исключительной экономической
зоне Российской Федерации или
(C)
перевозит нефть или опасные вещества в места, находящиеся под
юрисдикцией Российской Федерации.
Территория Российской Федерации включает в себя территории её
субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство
над ними (ст. 67 Конституции Российской Федерации).
Требование
означает запрос, сделанный в письменной форме, на
определенную сумму, в качестве компенсации за убытки или затраты на
ликвидацию, последовавшие в результате аварии или инцидента.
Чрезвычайная ситуация (далее - ЧС) - обстановка на определенной
территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления,
катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или
повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или
окружающей природной среде, значительные материальные потери и
нарушение условий жизнедеятельности людей (ст. 1 Федерального закона от
21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).
Ущерб означает убытки, определенные в статье
включает стоимость их оценки.
настоящего Закона, и
Фонд означает Трастовый фонд обязательств по ликвидации нефтяных
загрязнений.
11
1.
ВВЕДЕНИЕ
1.1. Экологическая безопасность любого вида деятельности на море означает
осуществление деятельности таким образом, чтобы не наблюдалось ее
заметного отрицательного воздействия на окружающую среду. Она
складывается из двух частей: сокращение и, в конечном итоге, прекращение
эксплуатационных сбросов с морских объектов и обеспечение мероприятий по
снижению до минимума отрицательного воздействия на окружающую среду в
случае возможных аварийных ситуаций, связанных со сбросом в море
загрязняющих веществ, в первую очередь, нефти. Сброс в море отходов,
возникающих при обычной эксплуатации морского объекта, при своих,
относительно небольших масштабах, может нанести морской среде
значительный ущерб, т.к. такие сбросы постоянно отравляют окружающую
среду. В России, в настоящее время, наблюдается увеличение подобных
сбросов, что вызвано, в первую очередь, несовершенством национального
законодательства, задержкой ратификации международных инструментов, а
также старением и износом производственных фондов (старение судов, износ и
недостаточность приемных сооружений для судовых отходов).
1.2. В последнее время Россия значительно увеличила объемы перевозки
нефти морским транспортом, которые достигли в 2007 году 300 млн. тонн.
Особенно это касается регионов Баренцева, Черного, Охотского, Каспийского
и Балтийского морей. Начата добыча нефти на шельфе Охотского моря,
планируется добыча на шельфе Баренцева моря. Эта деятельность неизбежно
сопровождается повышением вероятности риска катастрофических разливов
нефти. Анализ показывает, что достаточно одной аварии крупнотоннажного
танкера или буровой платформы, чтобы на несколько лет, а в Арктике, в
некоторых случаях навсегда, уничтожить биоресурсы района и сделать его
побережье непригодным для жизни местного населения.
1.3. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и
здоровья населения, а также национальная безопасность могут быть
обеспечены только при условии обеспечения экологической безопасности
морской деятельности, сохранения природных систем и, в частности,
поддержания качества морской среды.
1.4. В России, которая имеет самые протяженные в мире морские границы и
континентальный шельф, нет федерального закона, который бы с учетом
взаимных интересов государства и промышленности и их взаимодействия
регулировал бы вопросы предотвращения загрязнения морской среды,
реагирования на разливы нефти и других вредных веществ в море.
Существующее в этой области законодательство Российской Федерации:
федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации и
нормативные акты федеральных органов исполнительной власти не системны,
12
разрозненны, не учитывает морскую специфику, носят общий характер, а
иногда
противоречат друг другу, что приводит к их разнообразному
толкованию и коррупции.
1.5. Закон о предотвращении загрязнения моря остро необходим, как
обществу в целом, так и промышленности, в частности. Его разработка и
введение в действие позволит:
 сократить загрязнение морской среды и обеспечить устойчивое
развитие субъектов Федерации, территории которых прилегают к
морским акваториям;
 дать ясное понимание промышленности, что от нее требуется, тем
самым будет исключено или, по крайней мере, затруднено
произвольное
толкование требований по охране окружающей
морской среды, содержащихся в различных нормативных актах;
 унифицировать требования к морским судам, портам и
природоохранному оборудованию;
 обеспечить надлежащую готовность к реагированию на разливы
нефти и других вредных веществ;
 установить
порядок
финансирования
природоохранных
мероприятий;
 отменить существующие, зачастую противоречивые и неконкретные,
позволяющие двойное толкование, нормативные правовые акты.
1.6. Необходимость тесного партнерства государства и промышленности в
области охраны окружающей среды очевидна. Оно может быть эффективно,
как показывает опыт США, Канады, Норвегии, Финляндии, Японии, Китая и
других стран, если установлены четкие законодательные правила и приняты
специальные законы. Их законы по охране морской среды позволили резко
сократить загрязнение прибрежных вод морей и обеспечить готовность к
реагированию на разливы нефти.
1.7. В Российской Федерации имеется нормативная правовая база по
предотвращению загрязнения окружающей среды, в том числе с судов, по
организации и регулированию деятельности органов государственной власти,
нефтегазовых и транспортных компаний в области ЛРН. Однако она не полная
и нуждается в развитии, в ходе которого должно быть предусмотрено
регулирование всех отношений, возникающих в области предотвращения
загрязнения моря с судов в результате нормальной эксплуатации судов и
морских объектов, а также предупреждения и ликвидации разливов нефти и
нефтепродуктов, происходящих в результате их аварий.
1.8. Целью настоящей работы направлена на подготовку концепции
федерального закона о предотвращении загрязнения моря нефтью (далее –
13
Концепция) и предложений по его структуре и содержанию. Она разработана
на базе анализа существующего нормативно-правового обеспечения проблемы
предотвращения загрязнения моря нефтью с морских объектов и ликвидации
разливов нефти (далее – ЛРН) в море и подготовке, на его основе,
рекомендаций по структуре и содержанию закона.
1.9. Концепция определяет общую организацию, структуру и содержание
федерального закона о предотвращении загрязнения моря нефтью. Она
включает предложения по нормативному регулированию требований к судам,
вопросов охраны окружающей среды при погрузо-разгрузочными работах,
приему и обработке судовых отходов, деятельности организаций,
осуществляющих разведку месторождений, добычу нефти, а также
переработку, транспортировку, хранение и использование нефти и
нефтепродуктов (далее - Организации). Эти предложения направлены на
решение задач предотвращения загрязнения моря с морских объектов и
реагирования на чрезвычайные ситуации связанные с разливами нефти. Они
должны гармонизировать существующее законодательство и включать
вопросы, которые до сих пор не отражены в действующих нормативных
правовых документах Российской Федерации.
1.10. Концепцией предлагается также механизм обеспечения финансирования
мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению готовности к
реагированию на чрезвычайные ситуации связанные с разливами нефти, путем
принятия соответствующего закона о Трастовом фонде. В отчете содержатся
предложения по размеру фонда, принципам его формирования, управления,
использования и закрытия.
Проблема разработки законов о предотвращении загрязнения моря нефтью и
опасными веществами и закона о создании трастового фонда для борьбы с
разливами нефти обсуждается в России уже около десяти лет. Наиболее полно
она была рассмотрена в рамках международной программы БОССС
(Балтийская система безопасности разливов нефти). В рамках этой программы
был организован специальный проект, выполненный Питером Хейвурдом
(Великобритания), бывшим генеральным секретарем OSPAR, при участии от
российской стороны автора настоящего отчета. Проектом была обоснована
необходимость создания трастового фонда и подготовлен проект
соответствующего федерального закона. При подготовке настоящего отчета
использовались материалы этих исследований, рабочие документы ИМО и
информация, полученная автором отчета от национальных экспертов в области
реагирования на разливы нефти и опасных веществ Канады, США, КНР,
Японии, Финляндии, ЮАР, Республики Китай, Южной Кореи, ЕМСА
(Европейского морского агентства безопасности) и Норвегии, с которыми автор
имеет многолетний опыт совместной работы в международных организациях и
в рамках двухстороннего сотрудничества.
14
2.
СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ, ОТНОСЯЩЕЙСЯ
К ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ МОРСКОЙ
СРЕДЫ И РЕАГИРОВАНИЮ НА РАЗЛИВЫ НЕФТИ
Проблеме разработки обязательных к исполнению международных
инструментов в этой области мировым сообществом уделяется чрезвычайно
большое внимание. Международной морской организацией (ИМО), которая
ООН определена как компетентная организация, разработана Международная
конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов (МАРПОЛ). В
развитие этой Конвенции принят ряд региональных международных
конвенций, в том числе, по охране Балтийского (ХЕЛКОМ) и Черного морей от
загрязнения, Конвенция по гражданской ответственности и в развитии ее
конвенция по компенсационному фонду. Российская Федерация является
Стороной всех этих Конвенций.
США, Канадой, Финляндией и другими развитыми странами введены в
действие национальные законы о предотвращении загрязнения морской среды
нефтью и другими вредными веществами. Эти законы позволили им резко
сократить загрязнения морской среды, обеспечить готовность к ликвидации
разливов нефти и решить вопросы финансового обеспечения необходимых
мероприятий.
Существующее в этой части законодательство Российской Федерации, анализ
которого приводится ниже: федеральные законы, постановления Правительства
Российской Федерации и нормативные акты федеральных органов
исполнительной власти зачастую носят общий противоречивый характер или
практически не рассматривают вопросы предотвращения загрязнения морской
среды и борьбы с загрязнением, а также источники финансового обеспечения
решения этих проблем. Российские законы не содержат требований об
обязательном страховании рисков и ими не устанавливаются пределы
ответственности за загрязнение.
2.1. Основные национальные нормативные требования
2.1.1. Предотвращение загрязнения
Вопросы охраны окружающей среды регулируются в России федеральным
законом от 26 декабря 2001 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Он
по своей сути является рамочным и не содержит никаких норм, которые,
согласно ему, должны устанавливаться российским законодательством, в том
числе и Правительством РФ. Законом устанавливается общепризнанный
принцип – загрязнитель платит за загрязнение и он содержит положение об
обязательном экологическом страховании, которое, как написано в законе,
15
может осуществляться. Таким образом, закон содержит, в одном и том же
положении, два различных по статусу требования «может» и «обязательное»,
что приводит на практике к отсутствию такого страхования. Вопросы защита
окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается
федеральным законом on 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Вопросы предотвращения загрязнения морской среды с судов в национальном
законодательстве в настоящее время наиболее полно рассмотрены только в РД
31.04.02.-94 «Наставление по предотвращению загрязнения с судов», которое
было разработано в 1994 году и до настоящего времени ни разу не
пересматривалось и не актуализировалось. Этот документ был подготовлен на
основе анализа положений международной конвенции МАРПОЛ и российского
законодательства, в основном разработанного еще в СССР в 80 годы. С тех пор
не было выпущено ни одного нормативного акта, непосредственно
относящегося к рассматриваемой проблеме. Следует также отметить, что
Россия, являясь Стороной конвенции МАРПОЛ, взяла на себя обязательство
актуализировать собственное законодательство после одобрения ИМО
соответствующих поправок международных конвенций. Однако, этого не
делается уже более 10 лет. Правительством Российской Федерации были
утверждены только следующие Постановления от 12 июня 2003 г. N 344 «О
нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ
стационарными и передвижными источниками и сбросы загрязняющих веществ
в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов
производства и потребления» и от 24 марта 2000 г. N 251 «Об утверждении
перечня вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической
зоне Российской Федерации с судов, других плавучих средств, летательных
аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен».
Российским законодательством совершенно не рассматриваются вопросы
предотвращения ущерба окружающей среде в результате применения
противообрастающих судовых систем, использующих в качестве активного
компонента трибутилолово, предотвращения переноса нежелательных водных
организмов (вселенцев) и патогенов с балластными водами танкеров, которые
уже контролируются в настоящее время международными конвенциями.
2.1.2. Реагирование на разливы нефти
В Российской Федерации, в отличии от других стран, разливы нефти и
нефтепродуктов в море рассматриваются действующим законодательством в
нормативных актах относящимся к чрезвычайным ситуациям, а не к актам по
охране среды. В связи с этим, деятельность организаций, осуществляющих
добычу, переработку и транспортировку нефти и нефтепродуктов в море,
органов государственной власти, аварийно-спасательных формирований по
ликвидации разливов нефти регулируется в соответствии с нормативной базой
16
в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основные
нормативные акты, регулирующие деятельность в этой области, приведены в
Списке использованных источников.
Во всех развитых европейских, азиатских странах и странах Северной Америки
разливы нефти рассматриваются законодательством, относящимся к охране
окружающей среды, т.к. разливы нефти представляют, в первую очередь,
угрозу окружающей среде, а не жизни человека и объектам экономики (в мире
практически не отмечены случаи гибели человека в результате разливов нефти
в море, и в тоже время зафиксированы огромные ущербы окружающей среде).
Основные требования и нормативы в области планирования и организации
мероприятий по предупреждению и ЛРН определены постановлениями
Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по
предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»
от 21 августа 2000 г. № 613 (далее Постановление 613) и «О порядке
организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и
нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (от 15 апреля 2002 г. №
240). Однако, они, большей частью формальны, ничем не обоснованы и, как
следствие, не выполнимы на практике.
Нормативными правовыми актами в области предупреждения и ликвидации
ЧС(Н) устанавливаются требования по:
 уровням реагирования исходя из максимально возможных разливов
нефти и нефтепродуктов на объекте. При этом размер таких
разливов, согласно положениям Постановлением 613 установлен
базируясь только на назначении объекта, не зависимо от его
мощности. Например, для нефтяных терминалов установлен
максимальный возможный разлив массой 1500 тонн. Эти требования
формально одинаковы, как для нефтяных терминалов на которых
обрабатываются десятки миллионов тонн нефти в год и к которым
подходят танкера дедвейтом более 100 000 тонн, так и сооружения,
на которых отгружается несколько сот тонн нефти в год и к которым
подходят танкера дедвейтом до 300 тонн. Это совершенно
неприемлемо т.к. не учитывается специфика объекта и его размеры.
Уровню реагирования, согласно существующим требованиям,
должно соответствовать наличие определенного количества сил и
средств. Исходя из этого, от российских организаций, занятых
операциями с нефтью, формально требуется обеспечение готовности
к ликвидации любых разливов, возможных на их объектах.
Практически это совершенно невыполнимо, а несоответствие
требований и возможностей служит источником коррупции. При
разработке российских нормативных
актов
полностью
17
проигнорирован международный опыт организации системы
ликвидации разливов нефти в море. Он показывает, что не только
компания, организация, но и ни одно государство в мире не
состоянии справиться с разливами нефти нескольких тысяч тонн, для
этого необходимо привлечение не только всех собственных сил и
средств, но международная помощь. Исходя из этого, в мире принята
трехуровневая система реагирования на разливы нефти, которая
базируется на результатах оценки риска, которая выполняется для
каждого объекта исходя из его специфики.
 По времени локализации разлитой нефти (4 часа на море), что также
не выдерживает никакой критики и служит причиной внеправовых
действий, т.к. время локализации установлено безотносительно
размера разлива и его местоположения и без учета того факта, что
разлитая в море нефть очень быстро растекается. Вот почему ни
один крупный разлив нефти в мире до сих пор еще не был
локализован вообще, а не только за 4 часа.
Необоснованность и нереальность таких норм может служит источником
вымогательства контролирующих органов.
В целях предупреждения, локализации и ликвидации разлива нефти,
обеспечения постоянной готовности сил и средств на объектах к действиям по
локализации и ликвидации их последствий, Организации, независимо от
форм собственности, обязаны:
 планировать и осуществлять необходимые меры по реагированию
на разливы нефти;
 создавать, подготавливать и поддерживать в готовности к
применению сил и средств предупреждения и ЛРН, осуществлять
обучение работников организаций способам защиты и действиям
при разливе нефти;
 обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и
других неотложных работ на объектах в соответствии с планами
предупреждения и ликвидации разливов нефти.
Однако, нормативными актами не устанавливаются требования по оценке
достаточности сил и средств ЛРН, по определению источников
финансирования обеспечения несения готовности к ЛРН на морских трассах
перевозки нефти.
Законом об охране окружающей среды установлен общепринятый принцип –
загрязнитель платит, т.е. в случае разлива нефти все затраты и ущербы
компенсируются виновником загрязнения. Однако практика показывает, что
при крупных разливах нефти ущерб окружающей среде и затраты на очистные
18
работы могут достигать нескольких миллиардов долларов, т.е. компенсация по
силам только транснациональным корпорациям. Следует также отметить, что
финансирование операций ЛРН требуется начинать как можно на более ранней
стадии с тем, чтобы повысить эффективность работ и снизить ущерб, в то же
время источники финансирования этих работ не определены, особенно, в
случае неустановленного загрязнителя или иностранного судовладельца. Опыт
показывает, что иногда на установление виновника загрязнения может
потребоваться длительное время и, как правила, судебное разбирательство.
Созданные фонды по ликвидации чрезвычайных ситуаций трудно доступны,
т.к. средства в них резервируются на случай ликвидации любых видов ЧС,
кроме того, они не предназначены для заблаговременного приобретения
соответствующих средств реагирования.
Порядок возмещения затрат на ЛРН. Финансирование работ по ЛРН
осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской
Федерации от 28.08.94 г. № 989 «О порядке финансирования мероприятий по
предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на
промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте» и
постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. №
794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций» (пункт 34).
Финансирование мероприятий по предотвращению и ликвидации разливов
нефти и предварительной подготовки к ЛРН осуществляется за счет виновника
загрязнения. Спорные случаи рассматриваются в арбитражном суде и
компенсация проводится на основе его решения.
Обучение персонала организаций, занятых в операциях по ликвидации
разливов нефти, и поддержание сил и средств ЛРН в готовности и исправном
техническом состоянии проводится за счет организаций-владельцев этих сил и
средств.
Расходы по ЛРН, ущерб природной среде, а также упущенная выгода,
возмещаются за счет физических и юридических лиц, виновных в нанесении
ущерба морской среде и ответственных за возмещение ущерба, в случае
инцидента, вызвавшего загрязнение нефтью.
2.1.3. Компенсация ущерба окружающей среде, оценка ущерба
В соответствии с требованием Федерального Закона Ф3-7 от 10.01.2002 г. «Об
охране окружающей среды» за экологические правонарушения, следствием
которых явилось загрязнение окружающей природной среды, виновная сторона
подвергается Федеральными органами исполнительной власти Российской
Федерации в области охраны окружающей природной среды штрафу и
взысканию ущерба за нанесение вреда окружающей среде.
19
За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды
устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и
уголовная ответственность.
Согласно положениям Статей 75 и 77 Закона:
 Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей
среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения,
нерационального использования природных ресурсов, деградации и
разрушения естественных экологических систем, природных
комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения
законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны
возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
 Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и
иной деятельности, в том числе на проект которой имеется
положительное
заключение
государственной
экологической
экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов
природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или)
субъектом хозяйственной и иной деятельности.
 Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и
иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в
установленном порядке таксами и методиками исчисления размера
вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических
затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды,
с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением
законодательства в области охраны окружающей среды осуществляется в
соответствии со Статьей 78 Закона:
1.
Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением
законодательства в области охраны окружающей среды,
осуществляется добровольно либо по решению суда или
арбитражного суда.
Определение размера вреда окружающей среде, причиненного
нарушением законодательства в области охраны окружающей среды,
осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление
нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных
убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с
проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при
их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления
размера вреда окружающей среде, утвержденными органами
20
2.
3.
исполнительной
власти,
осуществляющими
государственное
управление в области охраны окружающей среды.
На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей
среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения
на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния
окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом
восстановительных работ.
Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного
нарушением законодательства в области охраны окружающей среды,
могут быть предъявлены в течение двадцати лет.
Вопросы охраны водных объектов от загрязнения содержатся также в главе 6
«Охрана водных объектов» и в главе 7 « Ответственность за нарушение водного
законодательства» Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. №74-ФЗ (вступил в
силу с 01.01.2007 г.) в ред. Федерального закона от 14.07.2008 г. №118-ФЗ.
Статья 68 главы 7 Водного кодекса устанавливает административную и
уголовную ответственность за нарушение водного законодательства.
1.
Лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут
административную,
уголовную
ответственность
в
соответствии
с
законодательством Российской Федерации.
2.
Привлечение к ответственности за нарушение водного законодательства
не освобождает виновных лиц от обязанности устранить допущенное
нарушение и возместить причиненный ими вред.
Статья 69 устанавливает порядок возмещение вреда, причиненного водным
объектам вследствие нарушения водного законодательства.
1.
Лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно
или в судебном порядке.
2.
Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам
вследствие нарушения водного законодательства, утверждается в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации.
В настоящее время основным документом, регламентирующим порядок
определения платы и оценки ущерба за негативное воздействие на
окружающую среду, является Приказ Министерства природных ресурсов
Российской Федерации от 30 марта 2007 г. № 71 «Об утверждении методики
исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие
нарушения водного законодательства» (Зарегистрирован в Минюсте РФ 15 мая
2007 г. № 9471)
21
Расчет платы и компенсации за негативное воздействие на окружающую среду
осуществляется Росприроднадзором.
По судебным решениям выплачивается компенсация по возмещению разумных
расходов, физического ущерба и экономических потерь, вызванных разливом
нефтепродукта. Виды обычно возмещаемых претензий:
 меры по предотвращению или уменьшению загрязнения, например,
развертывание бонов;
 операции по очистке на акватории и на берегу;
 утилизация собранной нефти, нефтяного мусора;
 очистка или замена поврежденной собственности;
 экономические потери, как результат загрязнения.
Если юридическое лицо, виновное в разливе нефти, не установлено или не
кредитоспособно, а также, если разлив нефти произошел в результате действия
непреодолимых сил природы, возмещение ущерба и финансирование работ по
ЛРН производятся из резерва материальных ресурсов субъекта Федерации, в
зоне ответственности которого произошла авария или правительства
Российской Федерации.
Российская Федерация ввела систему штрафов за убытки в результате разлива
нефти в качестве своего суверенного права. Эти принципы рассматриваются
ниже. После ликвидации разливов нефти производится подсчет расходов,
понесенных участниками ЛРН, подсчет ущерба от загрязнения акватории и
берега нефтью, убытков, понесенных портам, и организациям территория и
акватория которых попала в зону загрязнения, вследствие их временного
вывода из эксплуатации, ущерб окружающей среде.
Подсчет расходов производится по следующим статьям:
 стоимость эксплуатации плавсредств, бонов и сборщиков нефти за
время их участия в ЛРН с учетом времени их подхода или доставки к
месту разлива;
 стоимость постановки и уборки бонов, разворачивания и
сворачивания сборщиков нефти;
 стоимость очистки причалов, судов, буев, берега и т.п.;
 стоимость расходуемых материалов при ведении ЛРН (обеспечение
жизнедеятельности людей, работы оборудования и расходуемых для
ЛРН) с учетом доставки и хранения;
 стоимость утилизации собранной нефти и нефтесодержащего мусора
(за вычетом стоимости полученного вторичного нефтепродукта);
 стоимость утилизации загрязненного нефтепродуктами грунта;
 стоимость упущенной выгоды, вследствие вынужденного простоя
организаций, попавших в зону загрязнения;
22


стоимость штрафов за нарушение водного законодательства;
стоимость привлечения дополнительных сторонних материальных и
людских ресурсов.
По каждой организации, участвовавшей в работах по ЛРН, ведется также
расчет доли их расхода на административно-управленческие нужды и почтовотелеграфные расходы, непосредственно связанные с ЛРН.
Расчеты затрат на ЛРН выполняются на основании отраслевой Инструкции по
расчету фактической себестоимости от 29.04.94 г., утвержденной
Министерством транспорта Российской Федерации, с учетом дополнений и
изменений, внесенных в Налоговый Кодекс РФ (часть первая, вторая) по
состоянию на 01 января 2002 года.
Несмотря на кажущуюся полноту национальных нормативных актов по
вопросам возмещения затрат и компенсации ущерба, их применение на
практике оказывается чрезвычайно сложным и трудоемким. Зачастую затраты
понесенные профессиональными формированиями на ликвидацию разливов не
компенсируются. Это происходит из-за того, что положения перечисленных
выше нормативных актов часто противоречат друг другу, написаны нечетко и
допускают различные толкования.
Задача выработки и реализации государственной политики в области морского
транспорта, в том числе мероприятий по предотвращению загрязнения морской
среды с судов и обеспечению реагирования на разливы нефти возложена на
Министерство Транспорта России (Росморречфлот). Согласно положению о
Росморречфлоте, на него возложено проведение работ по предупреждению и
ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов
независимо от их ведомственной и национальной принадлежности на
внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта.
Однако, не указан источник финансирования этих услуг. Средства, выделяемые
федеральным бюджетом, покрывают только текущие затраты на обеспечение
оказания этих услуг. Они не выделяются на приобретение новых технических
средств, специализированных судов, их ремонт и обслуживание.
ФГУ «Госморспасслужба России» при Росморречфлоте была создана и
оснащена средствами ЛРН в 80-е годы. Она обеспечивает несение готовности к
реагированию на разливы нефти на морских путях в зоне ответственности
Российской Федерации. Однако, состояние производственной базы
подразделений ФГУ «Госморспасслужба России» на морских бассейнах не
позволяет обеспечить адекватное реагирование на возможные разливы нефти,
т.к. имеющегося оборудования и судов, из-за отсутствия финансирования,
недостаточно, они изношены и длительное время не обновлялись.
23
В настоящее время отсутствуют нормативные требования к численности,
техническому оснащению аварийно-спасательных формирований для ЛРН,
оценке готовности формирований к выполнению возложенных на них задач.
2.2.
Международные
требования
по
предотвращению
загрязнения
нефтью,
обеспечению
готовности
к
реагированию на ее разливы и компенсации ущерба
2.2.1. Предотвращение загрязнения нефтью и обеспечения готовности к
реагированию на них
Вопросам предотвращения загрязнения моря посвящена Международная
конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов 1973/1978 (МАРПОЛ
73/78) и ряд региональных соглашений – конвенций, Стороной которых
является Российская Федерация. Это, в первую очередь, Хельсинская
конвенция по охране Балтийского моря от загрязнения (Хелком), Черноморская
конвенция по охране Черного моря, План действий по охране Северо-Западной
части Тихого океана (НОУПАП), Каспийское соглашение.
Наиболее
полно
вопросы
предотвращения
загрязнения
нефтью
рассматриваются конвенциями МАРПОЛ 73/78 и Хелком. Конвенцией
МАРПОЛ и ее шестью приложениями устанавливаются требования к
конструкции судов и оборудованию, предназначенному для обработки судовых
отходов (нефтесодержащих вод, мусора, сточных вод, остатков химических
грузов). С целью реализации положений Конвенции необходимо включение,
как это указано в Конвенции, ее положений в национальное законодательство.
2.2.2. Обеспечение готовности к реагированию на разливы нефти
В 1990 году ИМО была принята Международная конвенция по борьбе с
нефтяными загрязнениями и сотрудничеству (БЗНС), которая Россией еще
формально не ратифицирована, но ее положения выполняются. Конвенция
имеет прямое отношение к количеству и составу сил и средств
предназначенных для ЛРН. Согласно статье 6(2)(а) каждая Сторона конвенции
обязана, в пределах своих возможностей, как индивидуально, так и благодаря
двухсторонним и многосторонним договорам с соседним странам и при
взаимодействии с нефтяной и морской индустрией, установить минимальное
количество оборудования, готового к борьбе с разливами нефти в соответствии
с потенциальными рисками. Российская Федерация, имеет соответствующие
двухсторонние или многосторонние соглашения со своими соседями на всех
морских бассейнах. Однако требование о минимальном количестве средств
ЛРН, устанавливаемом на основе оценки риска, до сих пор не включено в
нормативные акты. Следует также отметить, что основной проблемой при
реализации положений конвенции для стран, ратифицировавших ее, является
обеспечение финансирования доли государства в общем минимальном
24
количестве оборудования. Эти задачи в разных странах решаются по разному и
они рассмотрены ниже, при анализе законодательства ряда стран по
обеспечению готовности к реагированию на разливы нефти.
Согласно Хелком, ответственность за реагирование на разливы нефти на
морских путях возлагается на государства – Стороны конвенции. В Хелком
вопросы реагирования на разливы нефти обсуждаются на рабочей группой по
реагированию на разливы нефти. Эта группа разработала комплекс
рекомендаций, обязательных к выполнению сторонами конвенций, которые
охватывают все основные проблемы. В 2007 году принят комплексный план
действий на период до 2020 года, который ставит своей целью предотвратить
нелегальные сбросы отходов с судов в море, сократить сбросы с буровых
платформ, повысить готовность к реагированию на разливы нефти и опасных
веществ.
2.2.3. Компенсация затрат за загрязнение окружающей среды из
международных фондов
В 1969 году была принята Конвенция о Гражданской Ответственности за ущерб
вызванный загрязнением нефтью 1969 года (CЛC), а в 1971, в связи с
недостаточностью размера компенсации по СЛС, была принята Конвенция по
Фонду компенсации ущерба вызванного загрязнением нефтью 1971 (ФКУЗН).
Эти конвенции были изменены в 1992 году, так же с целью увеличения размера
компенсации, Протоколами к ним. Протоколы, в числе прочего,
предусматривают более высокие границы компенсации и более широкую
область применения, чем конвенции в первоначальном варианте (Таблица 1).
Таблица 1
Пределы ответственности
Предел
ответственности
судовладельца
Особые ограничения
малых судов
Предел Фонда
Суда, подпадающие
требования
Географический район
Конвенция 1969
гражданской
ответственности/1971 фонд
183 долларов США за 1
тонну тоннажа судна
для
Нет
под
82 млн. долларов США
Груженные танкеры
Меры по предотвращению
Территория и территория
море
Не компенсируются
1992 года Конвенция
гражданской
ответственности/фонд
4 млн. долларов США для
судна дедвейтом более 5000 т
и дополнительно 577
долларов США за тонну,
максимум 82 млн. долларов
США.
Нет
186 млн. долларов США
Груженные и негруженные
танкера
Территория и территория
море и исключительные
экономические зоны
Компенсируются при
25
разливов
Ущерб окружающей среде
Не применимо
чрезвычайной опасности
загрязнения
Компенсируются разумные
меры по восстановлению
среды.
Конвенция СЛС устанавливает систему строгой ответственности для
владельцев танкеров и вводит обязательное страхование ответственности.
Конвенция по Фонду создает систему дополнительных компенсаций,
предоставляемых межправительственной организацией, Международным
Фондом компенсации разливов (МФКР). МФКР выплачивает компенсацию
жертвам разлива нефти в государствах-членах, когда компенсация от
судовладельца и страхователей недостаточна.
Принцип, на основании которого выплачивается компенсация по обеим
конвенциям, сводится к понятию «строгая ответственность». Это значит, что
для получения быстрой компенсации стороны, пострадавшие от разлива нефти,
не обязаны доказывать вину судовладельца /капитана/экипажа танкера.
Основания для освобождения от ответственности очень ограничены, и поэтому
судовладелец будет нести ответственность за убытки, связанные с разливом,
почти во всех случаях, произошедших при обычных обстоятельствах.
По Протоколу 1992 года пределы ответственности судовладельца меняются
введением специального ограничения ответственности для малых судов и
значительным увеличением сумм ограничений. Новые суммы ограничения
следующие:
1.
2.
3.
для судов не выше 5.000 брутто регистровых тон – 3 млн. СДР
(приблизительно 4,1 млн. долларов США);
для судов от 5.000 до 140.000 брутто регистровых тон – 3 млн. СДР
(приблизительно 4,1млн. долларов США) плюс 420 СДР (
приблизительно 580 долларов США) за каждую дополнительную
единицу тоннажа;
для судов свыше 140.000 брутто регистровых тон – 59,7 млн. СДР
(приблизительно 82 млн. долларов США).
По Протоколу 1992 года к Конвенции по Фонду максимальная сумма
компенсации, подлежащая оплате, составляет 135 млн. СДР (приблизительно
186 млн. долларов США). На самом деле это максимальная сумма, которая
была бы выплачена в качестве компенсации и на очистку побережья даже при
значительном разливе. Фонд предоставляет недостающую сумму, когда защита,
предложенная по Конвенции СЛС не достаточна для покрытия всех
юридических исков.
26
Недостаточность компенсации не должна удивлять, т.к. эти режимы были
разработаны в 80-е годы и вступили в силу около 20 лет назад. Исходя из этого
Евросоюз, после аварии танкера «Престиж» разработал предложение по, так
называемому, КОУП Фонду – фонду компенсаций в размере 1 млрд. евро. Этот
предел соответствует пределу Трастового фонда США. Однако, страны ЕС
решили, вместо установления собственного компенсационного фонда
потерпевшим от разлива нефти, который бы распространялся только на членов
ЕС, действовать через ИМО и установить эквивалентный режим компенсаций
на международном уровне.
В результате инициативы ЕС, ИМО в 2003 году было одобрен Протокол,
устанавливающий в дополнение к Конвенции
по фонду 1992 года,
дополнительный фонд компенсаций. Установлен новый режим компенсации,
максимальный размер которой мог быть равным 750 миллионов СДР (около
872 млн. евро) на каждую аварию. Этот Протокол вступил в силу в 2005 году.
Членство в нем является добровольным и не является причиной выхода из
положений Протокола 1992 года к этой конвенции.
Российская Федерация в настоящее время является стороной только СЛС 1969
года и конвенции по фонду 1971 года и Протоколов 1992 года к ним.
Следует отметить, что все упомянутые выше документы касаются загрязнения
моря нефтью, перевозимой в качестве груза.
В 2001 году была одобрена конвенция ИМО, которая устанавливает
гражданскую ответственность за загрязнение моря бункерным топливом
(Бункерная Конвенция), которая вступит в силу 21 ноября 2008 года
Протокол СЛС 1992 содержит новое определение понятия «убытки, вызванные
загрязнением». Это определение сохраняет старую формулировку в
первоначальной редакции, но к ней добавлена фраза, разъясняющая, что только
расходы в обоснованных размерах для восстановления загрязненной
окружающей среды входят в концепцию убытков, вызванных загрязнением.
Поэтому проекты восстановления окружающей среды после разлива нефти
являются приемлемыми для выплаты компенсации, но только при условии, что
Фонд МФКР признает их обоснованность. Существует твердая политика
Фонда, что убытки, подсчитанные с помощью теоретических формул
непригодны для компенсации.
Любая страна-член Конвенции СЛС 1969 года, пострадавшая от разлива нефти,
может требовать компенсацию. Однако страховщики Фонда примут только те
иски, которые укладываются в определение понятий “убытки, вызванные
разливом” и «меры предупреждения», изложенных в Конвенции СЛС. Каждый
27
иск рассматривается в свете обстоятельств дела. Иск приемлем только в той
мере, в какой истец продемонстрирует реальность суммы убытков. Вкратце,
следующие ситуации обычно принимаются для компенсации:
 операции по очистке побережья и моря;
 ущерб имуществу (включая стоимость очистки и ремонта, а при
определенных обстоятельствах и стоимость замены);
 последующие убытки, напр., потеря прибыли владельцем или
пользователем имущества, загрязненного в результате разлива ( напр.,
убытки рыбака, связанные с потерей заработка, в результате
загрязнения сетей, в результате чего он не может заниматься ловлей
рыбы);
 чисто экономические потери, то есть потеря прибыли лицом, чье
имущество не пострадало от загрязнение (напр., рыбак, чьи лодка и
сети не подверглись загрязнению, но лишенный возможности лова
рыбы из-за загрязнения района, где он обычно ведет лов, и
невозможности лова рыбы в другом районе);
 расходы, связанные с обоснованными мерами для восстановления
окружающей среды, могут быть приняты к компенсации.
Уголовные и гражданские штрафы за разлив нефти с судов не входят в сумму
компенсации и поэтому не подпадают под действие Конвенции СЛС и
Конвенции по Фондам. Убытки карательного характера, подсчитанные на
основе степени вины виновной стороны и /или выгода, полученная виновной
стороной, не являются приемлемыми по Конвенции.
2.2.4. Нормативные требования зарубежных стран по обеспечению
готовности к реагированию на разливы нефти
В мировой практике задачи несения готовности к ЛРН на море возложены на
различные министерства и ведомства, например в США, Канаде и Японии на
Береговую охрану, при координирующей роли Агентства по охране
окружающей среды, в Финляндии, как и в большинстве европейских стран, а
также в Китае – на Министерство охраны окружающей среды и морскую
администрацию. В большинстве этих стран приняты соответствующие законы о
предотвращении загрязнения морской среды, которые включают как
требования по предотвращению загрязнения моря, так и требования по
обеспечению источников финансирования операций ЛРН. В качестве такого
источника служит Трастовый фонд, создаваемый из отчислений владельцев
нефтяного груза. Как правило, законом установлен верхний предел фонда, в
США это 1 млрд. долларов, Финляндии – 100 млн. евро, в Китае – 1 млрд.
юаней, при достижении которого взимание сбора приостанавливается.
Отчисления, в размере, примерно, равном 50 центам США производятся с
каждой переваливаемой в порту тонны нефти или нефтепродукта.
28
Фонд обычно управляется независимым органом, состоящим как из
представителей нефтяной и морской индустрии, так и из представителей
органов государственной исполнительной власти. Средства фонда могут
тратиться исключительно только на решение проблемы обеспечения
готовности к реагированию на разливы нефти, в том числе на непосредственное
финансирование
операций ЛРН, кредитование организаций владельцев
терминалов, у которых недостаточно собственных средств для финансирования
операций, а также, в некоторых странах, на компенсацию ущерба
собственникам, пострадавшим от разлива нефти.
При обсуждении проблемы законодательного регулирования обеспечения
реагирования на разливы в большинстве случаев, в качестве примера,
рассматривается, как всеобъемлющий, закон США о нефтяных загрязнениях
(ОРА 90 – Ойл поллюшен акт 1990) принятый сенатом в 1990 году по итогам
расследования аварии танкера Ексон Валдиз. Ниже приводятся выводы из его
анализа.
.1
2.2.4.1.
Законодательство США
Закон о загрязнении нефтью 1990 года (ОРА 90) может рассматриваться
как 15 летний итог работы конгресса США по этой проблеме
В его основе лежат следующие законы:
 Закона о чистой воде, который введен в действие в 1970 г.
 Закон о контролировании загрязнения вод 1972 г.
 Законом о глубоководных портах 1974 г.
 Законом о санкционировании Трансаляскинского трубопровода
1973 г.
 Поправками к закону о землях внешнего континентального шельфа
1978 г.
 Законом о комплексном экологическом реагировании, компенсации
и ответственности 1980 г.
.2
Основной задачей закона являлось законодательное установление
принципов ответственности за нефтяное загрязнение
При этом Закон ОРА90 исключает из положений по ответственности три вида
сбросов:
1) сбросы, допущенные по разрешению, выданному согласно
федеральному закону, закону штата или местному закону;
2) сбросы, произведенные с государственного судна;
3) сбросы, произведенные с берегового объекта, подпадающего под
действие Закона о Трансаляскинском трубопроводе.
29
.3
Закон о нефтяном загрязнении не содержит положений о мелких
нарушениях и уклонениях от законов технологического свойства или
нарушениях при сбросах условий или параметров, записанных в
разрешениях.
.4
Возмещаемые затраты на ликвидацию разлива и компенсацию
ущерба
Перечень затрат на ликвидацию и компенсацию ущерба, которые должны быть
возмещены ответчиком, определяется в статье 1002(b). Термины
«ликвидировать» или «ликвидация» определяются в статье 1001(30) При этом
включены положения не только о самой очистке вод и побережья от нефти или
опасных веществ, но и об их локализации и сдерживании.
Кроме того, ОРА90 отдельно определяет и «затраты на ликвидацию» Это
сделано для того, чтобы яснее сформулировать положение о том, что
возмещению подлежат и издержки, связанные с реагированием на реальную
угрозу сброса нефти, а также затраты на предотвращение, минимизацию или
профилактику нефтяного загрязнения.
Возмещаемые затраты на ликвидацию для федерального правительства и
администраций штатов и для индейских общин - это те, что подпадают под
статьи Закона о чистой воде, Закона о вмешательстве в открытом море или
законов штатов. Статьи Закона о чистой воде уполномочивают федеральное
правительство предпринимать действия по ликвидации утечек нефти или
опасных веществ, сброшенных или могущих быть сброшенными в судоходные
воды или на побережья, реагированию на морские катастрофы,
представляющие реальную угрозу загрязнения, и инициированию судебных
действий для ослабления таких угроз.
Возмещаемые затраты на ликвидацию для любого другого лица,
предположительно включая частные лица, государственные органы (например,
муниципалитеты), корпорации и т.д., являются «любыми затратами на
ликвидацию, которые несет любое лицо в ходе действий, предпринимаемых
этим лицом, и которые не противоречат Национальному плану действий в
чрезвычайных обстоятельствах» Положения закона об ущербе разъясняют, что
закон охватывает не только действия штата и местных администраций, но и
действия частных лиц и корпораций. Возмещаемые убытки группируются в
шесть категорий, некоторые из которых перекрываются:
1) ущерб природным ресурсам,
2) ущерб недвижимому имуществу и частной собственности, в том числе
экономические потери, последовавшие в результате уничтожения этой
собственности,
3) ущерб природным ресурсам как средствам существования,
30
4) ущерб из-за потери налогов и других доходов,
5) ущерб из-за потери прибыли или ухудшения доходности,
6) ущерб из-за роста цен на коммунальные и другие государственные
услуги.
Три из этих классов ущерба от сброса нефти - ущерб природным ресурсам,
ущерб из-за потери налогов и из-за роста цен на коммунальные услуги восстановимы только государственными органами. Ущерб природным
ресурсам восстановим для четырех классов попечителей природного ресурса:
иностранного правительства, федерального правительства, администрации
штата или индейской общины. Убыток из-за потери налога или другой формы
правительственной доходности восстановим федеральным правительством,
штатом или административными подразделениями штатов. Рост цен на
коммунальные и другие государственные услуги (в том числе такие статьи, как
охрана от пожаров), вызванный сбросом нефти, восстановим теми же истцами.
Другие три класса ущерба из-за сброса нефти перекрываются, и восстановимы
как частными истцами, так и правительствами и администрациями. Владелец
или арендодатель движимой или недвижимой собственности имеет право
восстановить ущерб от повреждения этой собственности или экономической
потери от ее разрушения. Любой истец может восстановить потерю природных
ресурсов, являвшихся средствами существования, несмотря на то, кто владеет
или управляет этими ресурсами. Аналогично, любой истец может восстановить
ущерб от потери прибыли или сокращения доходности, вызванной
повреждением, потерей или разрушением движимой или недвижимой
собственности или природных ресурсов. До настоящего времени истцы по этим
видам ущерба должны были для восстановления полагаться на общее или
морское право.
Требования на компенсацию ущерба, в отличие от исков на возмещение затрат
на ликвидацию, подпадают под действие суда присяжных.
Чтобы стимулировать своевременную оплату денежных исков, в ОРА90
введена статья, регулирующая проценты по требуемым суммам. Ответственные
стороны (или их поручители) обязаны выплатить исковым заявителям процент,
который начисляется за период времени, начинающийся на 30-ый день после
даты представления иска ответственной стороне или поручителю и
заканчивается на дату выплаты исковой суммы. Процент рассчитывается по
ставке, опубликованной Федеральным резервным банком, то есть по среднему
значению самой высокой ставки погашения бумаг коммерческой или
финансовой компании не менее чем за 180 дней, начисляемой за тот период,
когда предъявлен иск. При расчете процента могут исключаться те периоды
времени, когда платеж задерживается по причинам, находящимся вне контроля
ответственной стороны или если ответственная сторона предложила заплатить
31
больше (или равно) той суммы, которую заявитель-истец получит в конечном
итоге.
.5
Пределы ответственности
ОРА 90 содержит пределы ответственности. Это положение применяется ко
всем затратам на ликвидацию разлива и компенсацию ущербов, перечисленным
в законе. Однако из законопроекта было изъято положение об ответственности
грузовладельцев. Пределы ответственности для судов поделены: существуют
отдельно пределы для танкеров и пределы для всех других судов. Пределы
ответственности по тоннажу для танкеров в восемь раз выше, чем для других
судов. Кроме того, установлены пределы для береговых и морских установок
(объектов) и глубоководных портов, а также предлагается метод определения
пределов для передвижных морских буровых установок. Каждые три года
пределы ответственности приводятся в соответствие с инфляцией на основе
учета изменений индекса розничных цен.
Ограничения для танкеров устанавливаются на более высоком уровне - (А)
$1200 за регистровую тонну или (В) $10 миллионов в случае судна свыше 3
тыс. регистровых тонн. Если судно меньше 3 тыс. регистровых тонн, то
ограничения устанавливаются в $2 миллиона. Для других судов
ответственность ограничена до $600 за регистровую тонну или $500 тыс. что
выше. Более низкие ограничения основаны на меньшей угрозе, которую эти
суда могут представлять окружающей среде. В 2006 году эти пределы
ответственности были изменены и для однокорпусных танкеров дедвейтом
более 3000 т. новый лимит ответственности составляет $3000 за тонну дедвейта
или $22 млн., танкеров менее 3000 т –$ 6 млн. Для двухкорпусных танкеров
соответственно $1900 за тонну дедвейта или $16 млн. и $ 4 млн. для других
судов $950 за тонну или $800 000.
Ответственность для шельфовых и морских объектов ограничивается суммой
«всех затрат на ликвидацию плюс $75 миллионов». Для Мексиканского залива
установлены, исходя из возможных объемов разливов, следующие пределы
ответственности:
Таблица 2
Пределы ответственности для Мексиканского залива
Возможный размер разлива
Предел ответственности
До 35 000 баррелей
$35 000 000
Свыше 35 000 но не более 70 000 баррелей
$70 000 000
Свыше 70 000 но не более 105 000 баррелей
$105 000 000
Свыше 105 000 баррелей
$150 000 000
32
Если владелец или оператор установки на внешнем континентальном шельфе
или судна, перевозящего нефть в качестве груза из такой установки, не
выдерживает все эти пределы ответственности и не попадает под действие
обстоятельств, освобождающих от ответственности, то он обязан возместить
все затраты, понесенные федеральным правительством, администрацией штата
или округа в результате утечки нефти или ее реальной угрозы.
Для береговых объектов и глубоководных портов ответственность
устанавливается в $350 миллионов. Ответственность для разных классов или
категорий береговых объектов может быть снижена нормативными актами - в
зависимости от размера, пропускной способности, емкости хранения, близости
к уязвимым районам, типу хранимой нефти, имеющихся в истории этого
объекта утечек и нарушений, и других соответствующих факторов риска. Этот
предел может быть установлен до $8 миллионов.
Секретарь или администратор имеют право ввести классификацию береговых
объектов, присваивая каждому классу разные ограничения ответственности в
зависимости от таких факторов, как предыдущая история объекта, его близость
к экологически уязвимым районам, пропускная способность и размеры.
Эти пределы ответственности не применяются, если инцидент вызван:
1) грубой халатностью или преднамеренным противоправным действием,
или
2) нарушением соответствующего федерального закона по безопасности,
строительству или эксплуатации.
Таким образом, ответственность по таким утечкам не ограничена. Более того,
если случается такая грубая халатность, преднамеренное противоправное
действие или нарушение закона, то обстоятельства, освобождающие от
ответственности и перечисленные законе - стихийное бедствие, вооруженная
агрессия или нарушение независимой третьей стороной - для ответственной
стороны тоже потеряны.
Кроме того, такие пределы ответственности не применяются, если
ответственное лицо не смогло или отказалось выполнить следующее:
1) сообщить об инциденте как требует закон;
2) при проведении работ по ликвидации утечки сотрудничать с
ответственными официальными лицами;
3) исполнять (без удовлетворительной причины) административный или
юридический приказ, изданный в соответствии с положениями закона
ОРА90 или с Законом о вмешательстве в открытом море.
.6
Финансовая ответственность поручителей, ответственность сторон и
иски против их
33
ОРА90 разъясняется, что последней инстанцией для обращения за помощью по
оплате исков по данному закону является Трастовый фонд обязательств по
ликвидации нефтяных загрязнений (далее - Трастовый фонд). В качестве же
первой инстанции рассматриваются ответственные стороны и их поручители именно они являются главными лицами, обеспечивающими возмещение затрат
на ликвидацию и компенсацию ущерба из-за утечки нефти.
Если федеральное правительство не способно обозначить ответственную
сторону, или такое обозначение опротестовано со стороны как ответственной
стороны, так и ее поручителя, или если судно, вызвавшее утечку, является
государственным судном, то процедуры по представлению в Трастовый фонд
исков, связанных с такой утечкой, должны объявляться и публиковаться
федеральным правительством.
Роль ответственных сторон как главных страхователей ущерба от разливов
нефти и затрат на ликвидацию показана также в нескольких других
положениях. Предусматривает возможность заключения соглашения,
признающего невиновность и освобождающего от ответственности, или
страхового соглашения, или соглашения о компенсации, но разъясняет, что ни
одно из этих соглашений не может служить основанием передачи
ответственности от ответственной стороны другому лицу.
Закон требует, чтобы стороны, несущие ответственность за любое судно более
300 регистровых тонн, использующее любое место, находящееся в юрисдикции
Соединенных Штатов, установили и поддерживали свидетельство своей
платежеспособности, достаточной для покрытия максимальной суммы
обязательств для данного типа судов. Такую же платежеспособность должно
демонстрировать любое судно, использующее воды исключительной
экономической зоны для перевалки или лихтерной перевозки нефти,
направляемой в место, находящееся в юрисдикции Соединенных Штатов.
Получить доказательство такой платежеспособности должны и шельфовые
установки - морские объекты.
Согласно ОРА 90 в случае, если ответственная сторона доказывает, что утечка
произошла исключительно из-за действия или бездействия несвязанной с ней
третьей стороны, то требования и иски должна сначала оплатить ответственная
сторона, а затем суброгировать к правам истцовой стороны и Трастовому
фонду, подав иск против третьей стороны о взыскании контрибуции.
.7
Ущерб природным ресурсам
ОРА 90 содержит положения по оценке и возмещению ущерба природным
ресурсам, происшедшим в результате нефтяного загрязнения, и разъясняются
34
действия попечителей, которые подают требования от лица государства,
штатов, индейских общин и иностранных правительств.
Закон требует обозначения попечителей и уведомления об этом федерального
правительства, которое
должно знать
имена всех
попечителей,
уполномоченных штатами, индейскими общинами и иностранными
правительствами. Попечители обязаны оценивать ущерб, нанесенный
природным ресурсам, находящимся в их попечении, а также разрабатывать и
осуществлять план восстановления, реабилитации, замены или приобретения
равноценных природных ресурсов, нарушенных из-за утечки нефти.
Федеральные
попечители
уполномочены
(при
возмещении
им
соответствующей денежной компенсации) помогать штатам и индейским
общинам в таких оценках и составлении планов. Планы должны
обнародоваться и пройти через процесс обсуждения и внесения поправок.
Главным мерилом при оценке ущерба природным ресурсам в Законе о
нефтяном загрязнении стала не рыночная цена, а стоимость восстановления или
замены этих ресурсов.
Размер ущерба определяются:
1) стоимостью восстановления, реабилитации, замены или приобретения
природных ресурсов, равноценных тем, которым нанесен ущерб;
2) снижением ценности природных ресурсов, находящихся в процессе
восстановления; и
3) разумной стоимостью оценки этих ущербов.
Средства, возмещаемые за ущерб природным ресурсам, должны быть
использованы только на оплату работ по восстановлению, на затраты по оценке
ущерба и на компенсацию из-за снижения ценности ресурса. Деньги хранятся
на специальном беспроцентном счете, чтобы гарантировать их доступность для
попечителя.
ОРА 90 содержит также требования (8-11) о создании компенсационного
фонда, которые рассмотрены в п. 2.2.4. Зарубежное законодательство,
относящееся к созданию компенсационных фондов настоящего отчета.
.8
Управление работами по ЛРН, гражданские штрафы и тройные
компенсации ущерба
Закон требует от президента действий, чтобы гарантировать «эффективную и
немедленную ликвидацию утечки, а также профилактику и предотвращение
существенной угрозы утечки». Такие действия могут заключаться в
федеральных работах по ликвидации, в руководстве или мониторинге
ликвидации, ведущейся штатами и их местными органами или частными
35
компаниями, и, если необходимо, демонтаже судна, вызвавшего утечку или ее
угрозу. Президент «должен руководить всеми действиями штатов и местных
органов и частных компаний по ликвидации утечки или профилактике и
предотвращению ее угрозы» в том случае, если такая утечка или ее угроза
представляет реальную угрозу здоровью населения или его благополучию.
Чтобы сделать такие действия более оперативными, правительство имеет право
предпринимать их без отношения к любому положению закона, определяющего
контрактные процедуры или наймы персонала федеральным правительством.
Согласно положениям закона, обязательно должны издаваться федеральные
приказы для осуществления ликвидации разливов нефти, а отказ их выполнять
сурово наказывается гражданским штрафом до $25 000 за сутки нарушения,
или на сумму, в три раза больше стоимости, определенной, как результат такого
нарушения Трастовым фондом обязательств по ликвидации нефтяного
загрязнения.
.9
Планирование действий по ЛРН
Слабым местом в операциях ЛРН при разливе «Эксон Валдиз» являлась
плохая координация многочисленных планов действий в чрезвычайных
ситуациях при разливах нефти, их дублировании, перекрывании и
нереальности. В соответствии с отчетом группы национального реагирования
по катастрофе «Эксон Валдиз» в марте 1989 г., многие проблемы, возникшие
при очистке, должны были быть очевидны при проведении учений, но если они
и были обнаружены, то никаких коррективных действий по этому поводу
предпринято не было.
Закон изменил подход к планированию при чрезвычайных ситуациях и
требования к обеспечению готовности на всех уровнях - от государственного до
уровня конкретного судна и объекта. Система реагирования включает
национальный отдел быстрого реагирования (НОБР), окружные (региональные)
группы быстрого реагирования Береговой охраны, ударные группы Береговой
охраны, территориальных комитетов, районных планов действий при
чрезвычайных ситуациях и планов реагирования морских и береговых объектов
и судов. Включено требование разработки плана реагирования спасению
природных ресурсов (рыба и животному миру), плана реагирования на
максимально неблагоприятный разлив и требования по применению
диспергентов и других химических веществ и приспособлений для очистки
нефтяных загрязнений. Это последнее требование может оказаться решающим
при использовании биологических методов очистки разливов нефти, как это
было сделано в случае с танкером «Мега Борг». Пока такие биологические
методы не утверждены в национальном плане, попытки их использования
могут вызывать препятствия.
36
Согласно закону, Береговая охрана обязана организовать Национальный отдел
быстрого реагирования (НОБР) в городе Элизабет-Сити (штат Северная
Каролина) - месте расположения главной воздушной станции Береговой
охраны. Этот отдел должен вести на основе современной компьютерной базы
данных учет всех ресурсов, оборудования и персонала, необходимых для
ликвидации утечек нефти, имеющихся в разных точках страны, мира и внутри
районов, определенных в районных планах чрезвычайных ситуаций. Этот
перечень ресурсов должен быть доступен для общественности и всех
соответствующих служб, так чтобы местонахождение этого оборудования было
известно и могло вовремя использоваться, чтобы не повторилась ситуация с
разливом «Эксон Валдиз».
Национальный план также обязан координировать при реагировании на утечки
или их угрозу использование необходимых ресурсов (оборудования и
персонала) как частных компаний, так и государственных служб, и служить
ресурсным центром и архивом для информации и районных планов действий в
чрезвычайных ситуациях.
Кроме ударных групп Береговой охраны в каждом из 10 округов Береговой
охраны США созданы окружные группы быстрого реагирования Береговой
охраны. Эти группы реагирования состоят из сотрудников Береговой охраны и
оборудования в каждом порту округа, другого предварительно размещенного
оборудования и окружных консультантов. Эти группы также должны
рассматривать и утверждать региональные планы действий в чрезвычайных
ситуациях и обеспечивать помощь в ликвидации утечек по требованию
действующего в данном случае федерального координатора.
Президент должен обозначить районы для подготовки региональных планов
действий
при
чрезвычайных
обстоятельствах.
Президент
должен
гарантировать, что в этих местах все судоходные воды, соседние побережья и
воды исключительных экономических зон попадают в зоны действия планов.
региональные комитеты должны подготовить такие планы и представить их на
утверждение, Береговая охрана должна их рассмотреть и внести необходимые
изменения.
Региональные планы ЛРН должны удовлетворять следующим стандартам:
1) быть достаточными, чтобы ликвидировать самый неблагоприятный
разлив;
2) описывать районы специального экологического или экономического
значения (предположительно включая важные рыболовные участки,
рыборазводные заводы и основные пляжи), особенно уязвимые при
разливах;
3) подробно описывать обязанности государственных ведомств и
владельцев/операторов судов и объектов при реагировании на разлив;
37
4) перечислять имеющееся оборудование и персонал, в том числе
противопожарное оборудование и диспергенты;
5) иметь оперативные процедуры для утверждения использования
диспергентов;
6) описывать, как план связан с национальным планом, с другими
районными планами, и с планами судов и объектов;
7) должны периодически обновляться.
Наиболее широкое требование в законе касается планов реагирования судов и
морских объектов. Новые положения о штрафах делают также более
дорогостоящим и несоблюдение этих положений.
Береговая охрана или ЕРА должны опубликовать нормативные акты,
определяющие содержание и порядок рассмотрения планов реагирования
танкеров и морских объектов.
Береговые объекты должны готовить планы:
(1) если они ведут операции, хранят или перевозят нефть или опасные
вещества; и
(2) если они, «из-за своего местонахождения, могут ожидать
существенного повреждения природной среде при утечке нефти в
судоходные воды, на соседние побережья или исключительные
экономические зоны».
По этому определению почти любой береговой объект, который может
сбросить нефть в водосток, коллектор или трубу, обязан подготовить план
реагирования. Для судов и объектов, включая сооружения по хранению
опасных веществ, Закон требует, чтобы план реагирования удовлетворял
следующим критериям:
1) согласовывался бы с национальным и региональным планами;
2) определял лицо на объекте, которое имело бы все полномочия по
осуществлению плана, и требовал установления немедленной связи
между этим лицом и соответствующими федеральными и штатовскими
чиновниками и организациями, осуществляющими по контракту
очистку нефти;
3) определял и гарантировал по контракту (или другими средствами,
приемлемыми по правилам) наличие профессионального персонала
формирований и оборудования, необходимых для ликвидации самого
неблагоприятного из возможных разливов, для профилактики и
предотвращения утечек (или существенной угрозы утечкам, включая
пожары);
4) описывал необходимые обучающие курсы, тесты и проверку
оборудования, периодические учебные тревоги, учения, и ответные
38
действия, которые следует проводить
предотвращению разливов или их угрозы.
по
профилактике
или
Объекты должны обновлять эти планы периодически, чтобы отражать в них
изменения в технологии операций и опыт учений и тестов.
Закон требует, чтобы оборудование и персонал формирований был доступен «в
максимального возможной степени» - это положение следует истолковывать
как учет технологических ограничений по ликвидации разливов нефти, а также
практических и технических ограничений мощностей реагирования владельцев
и операторов объектов. Для многих операций наиболее практичной
альтернативой является использование при разливах сотрудничающих
организаций.
Береговая охрана США (или ЕРА) может освободить от государственного
рассмотрения (а иногда и от представления) планов определенные классы
объектов. Такая гибкость должна обеспечить оперативность действий по
принятию планов.
Требования по плану реагирования существенно перекрываются с
положениями о сходных планах действий в чрезвычайных обстоятельствах и
требованиях об информации об авариях, помещенных в Законе о планировании
в чрезвычайных ситуациях и праве общества на информацию.
.10
Наказания за нарушение закона
Для нарушителей закона предусмотрены суровые уголовные наказания. За
нарушения, допущенные по небрежности и халатности, наказания составляют
$25 000 штрафов и один год тюремного заключения. При умышленном
нарушении предусмотрен штраф $50 000, и срок заключения не свыше трех лет.
За «умышленное создание угрозы безопасности» - нарушение, которое ставит
другое лицо в неминуемую опасность смерти или серьезной телесной травмы,
штраф составляет $250 000 на каждого человека, $1 миллион за организацию и
тюремное заключение на срок не свыше 15 лет. Каждый день утечки
рассматривается как отдельное нарушение, за повторяющиеся преступления
наказания удваиваются. Эти уголовные наказания могут создать серьезные
проблемы. Согласно закону, сообщение о собственных выбросах и утечках
нефти обязательно, и такое уведомление не может быть использовано в любом
обвинении против лица, заявившего об утечке, кроме случая наказания за
ложное заявление или лжесвидетельство. Это положение было
откорректировано так, чтобы применяться только к физическим лицам. Оно
подчеркивают нормативное требование о том, что информация, полученная
путем эксплуатации такого уведомления, не должна использоваться при
наказании против лица, сделавшего это уведомление. Перспективы уголовного
39
наказания за утечки нефти по халатности и небрежности создадут в нефтяной
промышленности финансовый стимул проводить операции с должным
усердием и постоянными тренировками и учебными тревогами.
.11
Требования к экипажам судов, оборудованию и к конструкции судов
Законом вводятся новые стандарты по укомплектованию судов экипажем по
оборудованию и конструкции судов.
Требования к экипажам судов
Положения об экипаже отражают вывод о том, что большую роль в
случившейся катастрофе с танкером «Эксон Валдиз» внесли проблемы с
алкоголем и хроническое недоукомплектование танкеров личным составом.
Исходя из этого, закон изменяет требования по выдаче и возобновлению
книжек моряка и сертификатов для моряков торгового флота. Согласно новым
требованиям, власти, выдающие лицензии и сертификаты, имеют полное право
на получение любой информации о потреблении данным лицом алкоголя и
наркотиков. Так, статья 4102 обязывая физическое лицо, подающее заявку на
получение книжки моряка, сообщить о себе всю информацию о вождении
автомобиля в пьяном виде, имеющуюся в Национальном реестре водительских
удостоверений, а также о всех других правонарушениях; заявитель также
обязан пройти тесты на наркотики и алкоголь. Законом вводится пятилетний
срок действия матросских книжек и сертификатов вместо бывшего ранее
неопределенного срока действия. Закон облегчает Береговой охране
возможность временно приостанавливать действие, аннулировать или
прекращать действие книжек моряка, лицензий и сертификатов за
использование наркотиков или алкоголя, халатность, преднамеренные
противоправные действия или недостаток компетенции. Законом позволяется
чиновникам, выдающим лицензии, запрашивать информацию об имеющихся
нарушениях в Национальном реестре водительских удостоверений. Закон
включает положения, согласно которым два самых старших лицензированных
офицера имеют право снимать капитана, ведущего судно в состоянии
алкогольного или наркотического опьянения. При таком освобождении следует
доложить об инциденте Береговой охране и внести соответствующую запись в
вахтенный журнал.
Закон содержит также требования по установлению определенных стандартов
по укомплектованию судов - как американских, так и иностранных. Закон
требует, чтобы для судов под флагом США были изданы правила,
определяющие условия и обозначающие воды, в которых танкеры могут ходить
при включенном автоматическом устройстве управления судном или
необслуживаемом машинном отделении. Одной из причин разлива «Эксон
Валдиз» было использование на мостике автопилота и работы на мостике члена
40
команды, который для этих обязанностей не был соответствующим образом
лицензирован.
Законом предписывается не допускать продолжительности работы на танкере
лицензированных физических лиц или моряков свыше 15 часов в течение
любого 24-часового периода, или свыше 36 часов в течение любого 72-часового
периода, за исключением работ во время аварий или учений.
Законом вводятся требования по укомплектованию судна личным составом,
требующимся для безопасного ведения операций. Внесено специальное
требование для танкеров: теперь Береговая охрана
должна учитывать
судовождение, обработку грузов и техническое обслуживание судна по защите
жизни, имущества и окружающей среды и в закон введено новое требование
по тренировке и обучению функциям технического обслуживания и
поддержания судна.
Закон требует от Береговой охраны производить оценку правил
укомплектования иностранных судов личным составом, их обучению,
квалифицированности и несения вахт тех государств, чьи лицензированные
танкеры ведут операции в водах США или в портах и местах, находящихся под
юрисдикцией Соединенных Штатов. Такое оценивание должно производиться
периодически, или в случае, когда иностранный танкер является участником
происшествия на море. Цель такого оценивания - определить, можно ли считать
стандарты иностранного государства по лицензированию и сертификации
персонала как минимум эквивалентными нормам США, и что соблюдение этих
стандартов обеспечивается.
Если же определяется, что такие стандарты не эквивалентны американским,
или что соблюдение этих норм государство поддерживать не в состоянии, то
судам, судовые документы которых выданы этим государством, заход в воды
США запрещен. Временный заход такого судна в воды США разрешается
только при условии, если судно докажет свою безопасность и то, что оно не
представляет угрозу окружающей среде, или при условии, что такой заход
необходим для обеспечения безопасности судна или его экипажа/пассажиров.
Законом вводится требование
об обязательности информирования
американскими и иностранными судами о происшествиях, наносящих
значительный ущерб природной среде. Эта статья применяется к тем
иностранным судам, происшествия с которыми случились либо в водах США,
либо в водах исключительных экономических зон.
Требования к оборудованию и конструкции судов
Одним из наиболее дебатируемых аспектов Законом вводится требование о
наличии двойного корпуса для новых танкеров и выводе из эксплуатации к
41
2010 году однокорпусных танкеров. Новым танкерным судам водоизмещением
менее 5 тыс. регистровых тонн не требуется иметь двойной корпус, если они
оборудованы двойными бортами. К 2015 году все суда свыше 5 тыс.
регистровых тонн должны быть оборудованы двойным корпусом или
двойными бортами.
Кроме этих стандартов закон предусматривает еще два стандарта по
оборудованию судов. Согласно ему Береговая охрана должна разработать
стандарты для минимальной толщины обшивки танкеров; суда, построенные
более 30 лет назад, должны подвергаться периодическому измерению толщины
обшивки. Танкера должны быть также оборудованы системами контроля и
предупреждения экипажа о переполнениях и уровнях нефти в танках и
устройств текущего контроля давления нефти. Кроме этих стандартов по
оборудованию судов и их конструкции закон содержит несколько требований
по использованию лоцманов в проливах Пьюджет и Принца Уильяма,
использованию двух эскортных судов сопровождения в проливе Пьюджет, а
также правило, согласно которому в определенных водах (определяемых
правилами) для ведения судна на мостике должны быть два лица (например,
капитан и лоцман). Закон вводит дополнительные правила, гарантирующие, что
судно имеет радиооборудование, которое позволяет получать предупреждения
о безопасности и вести переговоры с Береговой охраной.
Закон
требует проведения исследований по существующим стандартам
безопасности проводки танкеров, изучения возможности модификации
дноуглубительных снарядов для использования при ликвидации утечек,
использования для предотвращения утечек на береговых объектах лайнеров и
программы обучения методам предотвращения морского нефтяного
загрязнения.
.12.Прочие вопросы
Закон содержит много положений, учитывающих региональные проблемы.
Наиболее важны из них проблемы, касающиеся пролива Принца Уильяма.
Кроме того, есть еще два несвязанных с этими положения, запрещающие
добычу нефти и газа на внешних отмелях Северной Каролины в определенное
время года и утилизацию определенных шельфовых углеводородных запасов
на шельфе штата Луизианы. Закон содержит требования создания научноисследовательской программы по борьбе с нефтяным загрязнением.
Закон содержит семь статей, посвященных танкерным операциям в проливе
Принца Уильяма. Эти положения следующие:
(1) организовать и финансировать Институт проблем сбора разлитой
нефти в проливе Принца Уильяма для осуществления научных
42
исследований и программ, связанных с разливом танкера «Эксон
Валдиз»;
(2) организовать экологический мониторинг и программу по надзору за
нефтяным терминалом и танкерными операциями в проливе Принца
Уильяма;
(3) обеспечить монтаж и работу автоматического маяка на рифе Блай в
проливе Принца Уильяма, где потерпел крушение танкер «Эксон
Валдиз»;
(4) потребовать от Береговой охраны провести усовершенствование
существующей служебной системы управления судами в порту Валдиз;
(5) ввести дополнительные, кроме требований Закона о чистой воде
требования в плане по реагированию на нефтяное загрязнение на суда и
терминалы, ведущие операции в проливе Принца Уильяма;
(6) запретить проводить операции в проливе танкеру «Эксон Валдиз» и
другим судам, которые пролили в море после 22 марта 1989 г. более
миллиона галлонов нефти.
Положения по бурению на шельфе
Шельфовому бурению посвящен ряд положений. Закон разъясняет полномочия
Департамента внутренних дел немедленно налагать гражданские штрафы за
любое нарушение, представляющее серьезную угрозу здоровью, безопасности
населения и окружающей среды. Сумма штрафов увеличена до $20 000 и
каждые три года пересматривается с учетом инфляции.
Положения по организации научных исследований
Закон предусматривает организацию комплексной межведомственной
программы научных исследований по борьбе с нефтяным загрязнением.
Должен быть создан межведомственный координационный комитет,
призванный координировать федеральные исследования и программы по
предотвращению, профилактике, очистке нефти и мониторингу за
воздействием утечек. Комитет состоит из членов, представляющих следующие
департаменты (министерства): внутренних дел, энергетики, торговли, обороны,
транспорта, а также ЕРА, NASA и Федеральное агентство по чрезвычайным
ситуация.
Этот межведомственный комитет обязан разработать комплексный план для
определения функций каждого ведомства, оценки существующего уровня
знаний и пробелов в исследованиях (особенно в технологиях очистки) и
установить приоритеты для научных исследований. Полученная в результате
программа должна:
43
1) помочь разработать и оценить инновационные методы предотвращения
нефтяного загрязнения и технологии очистки, в том числе
биологические методы;
2) усовершенствовать систему мониторинга за утечками, методы оценки и
моделирования кратковременных и долговременных эффектов
нефтяных разливов, и
3) разработать и продемонстрировать новые и улучшенные системы
реагирования на разливы нефти.
Закон также уполномочивает проведение других научно-исследовательских
работ. Для этого из Трастового фонда обязательств по нефтяному загрязнению
ежегодно выделяется сумма в $27 250 000, хотя все эти суммы распределяются
через обычный процесс выделения средств.
Вопросы предотвращения загрязнения моря с судов США регулируются
«Законом о предотвращении загрязнения с судов» 1980 г. с поправками от
29.12.2000 г. и от 26 мая 2007 года. Этот закон полностью базируется на
положениях конвенции МАРПОЛ.
2.2.4.2.
Законодательство других стран
Вопросы охраны морской окружающей среды и реагирования на разливы нефти
в море, в том числе и источников финансирования в различных странах
регламентируются или законами об охране окружающей среды (Китай, закон от
26.12.1989 года), или законами о предотвращении загрязнения с судов
(Финляндия, закон от 1979 года с поправками от 22.12.2005 г.
Страны Евросоюза. Политика стран ЕС базируется как на национальном
законодательстве стран, членов ЕС, так и на общей политике, разрабатываемой
Европарламентом в виде директив, обязательных для исполнению его членами.
В части предотвращения загрязнения ЕС принято несколько директив,
касающихся вопросов конструкции танкеров, сбросов с них отходов, контроля
выбросов в атмосферу озонразрушающих веществ и парниковых газов. В
частности, директива 2002/84/EC европейского парламента и совета от
5.11.2002 г. которая изменила директиву по безопасности и предотвращению
загрязнения с судов.
В области реагирования на разливы нефти ЕС, после аварий Эрики и Престижа,
разработал комплекс мер, в числе которых создание Европейского Агентства по
безопасности (REGULATION (EC) No 1406/2002 OF THE EUROPEAN
PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL), которому выделены финансовые
средства и поручена ликвидация разливов нефти и создание резервного фонда в
сумме 1 млрд. евро, предназначенного для компенсации ущерба и затрат на
ликвидацию разливов нефти. В странах членах ЕС вопросы предотвращения и
44
ликвидации нефтяных загрязнений подпадают под действие национальных
законов о предотвращении загрязнения морской среды (см. также стр. 27).
Закон Финляндии о предотвращении загрязнения моря с судов №300 от 1979
года с поправками от 22.12.2005 года содержит требования о запрещении
сбросов с судов, устанавливает требования по наличию в портах оборудования
для ликвидации разливов и содержит положение о создании специального
трастового фонда ликвидации разливов нефти.
Закон
Великобритании
«Правила
торгового
судоходства
1996
(Предотвращение загрязнения нефтью) с поправками от 30 марта 2006 года
содержит требования по контролю эксплуатационных сбросов с судов, по
расположению балластных танков, требования и нормы по сокращению вылива
нефти в случае посадки судна (танкера) на мель или при столкновении,
положения по компенсации ущерба и предотвращения загрязнения атмосферы.
В него включены также требования к буровым платформам, а также
положения касающиеся инспекции, сертификации и наказаний за нарушение
правил.
Закон Китайской Народной Республики «О защите морской окружающей
среды» 1982 года измененный в 1999 году и вошедший в силу с 1 апреля 2000
года носит, в основном, рамочный характер и распространяется, как на
гражданские, так и на военные суда. Он содержит требование о разработке
государством плана предотвращения загрязнения морской среды, нормативов
сбросов и т.п. В принципе его статьи близки статьям российского аналогичного
закона. Однако
он содержит очень важное требование о создании
компенсационного фонда, средства которого формируются из отчислений
нефтяной промышленности в сумме примерно равной 20 центам за тонну и его
размер не должен превышать 100 млн. юаней. Положение об этом фонде
вступит в силу в 2008 году. Законом установлены штрафы за нарушение его
положений, они могут накладываться в размере от 10 до 500 тысяч юаней, в
зависимости от того какие статьи закона нарушаются.
Закон Республики Китай «О контроле загрязнения морской среды»,
вступивший в силу 1 ноября 2000 года, носит рамочный характер и основан на
принципе загрязнитель платит. Он содержит требование о разработке планов
реагирования на разливы нефти, предотвращении загрязнения моря с морских
объектов и с береговых источников. Законом устанавливает ответственность за
загрязнение морской среды. За нарушение его положений виновник может быть
заключен в тюрьму на срок до 10 лет и дополнительно подвергнут штрафу от
200 000 до 1,5 млн. тайванских долларов. Штраф должен быт уплачен в течение
90 дней, за просрочку накладываются дополнительные наказания. Законом
также предусмотрено наказание за уклонение от разработки мероприятий по
45
предотвращению загрязнения морской среды в виде штрафа от 200 тыс. до 1,5
долларов.
Закон Южноафриканской Республики «Предотвращение и борьба с
загрязнение морской среды» от 1998 года содержит нормы по сбросам. В него
включены положения об ответственности за загрязнение и о штрафных
санкциях, об обязательном страховании танкеров дедвейтом более 2000 тонн и
буровых платформ и внесении, при заходе танкера в порт, залоговой суммы,
которая возвращается при выходе танкера из порта, если он не загрязнил море.
Основной проблемой при реализации положений конвенции БЗНС для стран,
ратифицировавших ее, является обеспечение финансирования доли государства
в общем минимальном количестве оборудования. Эти задачи в разных странах
решаются по разному и они рассмотрены ниже, при анализе законодательства
ряда стран.
3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПО СОЗДАНИЮ ТРАСТОВЫХ
КОМПЕНСАЦИОННЫХ ФОНДОВ
3.1.Ввведение
В мировой практике задачи предотвращения загрязнения моря и обеспечения
готовности к реагированию на разливы нефти и других опасных веществ на
море возложены на различные министерства и ведомства. Например, в США,
Канаде, Корее и Японии эти функции выполняет Береговая охрана, при
координирующей роли Агентства (министерства) по охране окружающей
среды, а в Финляндии, как и в большинстве европейских стран, а также в Китае
– на Министерство охраны окружающей среды и морскую администрацию. В
этих странах приняты законы о предотвращении загрязнения морской среды,
которые включают, как требования по предотвращению загрязнения моря, так
и положения по обеспечению готовности к реагированию на аварийные
разливы. Законами устанавливаются источники компенсации соответствующих
затрат и возможных ущербов окружающей среде и собственности. С этой
целью в некоторых странах введены требования или об обязательном
страховании гражданской ответственности или приняты законы о создании
специальных фондов или требуется то и другое. В Канаде и Финляндии
приняты специальные законы о фонде, в США требования по фонду
содержатся в законе о предотвращении загрязнения, а в законе о
предотвращении загрязнения моря КНР, содержится требование о разработке и
принятии правительством положения о фонде. Согласно законам средства
фонда расходуются либо только на компенсацию затрат по обеспечению
готовности и реагированию на разливы нефти либо также и на компенсацию
ущерба окружающей среде.
Во всех этих документах источником
формирования фондов определены отчисления владельцев нефтяного груза,
46
которые взимаются с каждой тонны, как экспортированной, так и
импортированной нефти и нефтепродуктов. Как правило, законами
установлены верхние пределы фондов, при достижении которых взимание
сбора приостанавливается. Ниже приводится анализ типичных законов
некоторых стран, относящихся к созданию, управлению, использованию и
закрытию компенсационных фондов.
.1.1.
Закон Финляндии о компенсационном фонде
Закон Финляндии о предотвращении загрязнения моря с судов №300 от 1979
года с поправками от 22.12.2005 года содержит требования о запрещении
сбросов с судов, устанавливает требования по наличию в портах оборудования
для ликвидации разливов. Новый закон от14.06. 2004г. и указ от14.09.2004
года о финском компенсационном фонде вступили в силу 1.01.2005 года. Он
заменил ранее действующий закон 1974 года и указ 1985 года, которые были
многократно изменены. Новый закон не вносит какие либо изменения в цели
фонда и в определения методов сбора налога. В основном изменения коснулись
процедур компенсации и учли изменения в структуре организации борьбы с
разливами нефти в Финляндии. Кстати одновременно был изменен также
законы о предотвращении загрязнения моря с судов нефтью и опасными
веществами.
.1.1.1. Управление фондом
Средства фонда формируются из налога, размер которого составляет 50 центов
за каждую полную тонну нефти, импортируемую в Финляндию или
перевезенную через нее. Налог увеличивается на 100 %, если нефть перевозится
в однокорпусных танкерах. Налог собирается Национальным таможенным
органом. Налог прекращается собираться, если его размер достигает 10 млн.
евро и сбор в него возобновляется, когда размер фонда сокращается до 5 млн.
евро. Если размер фонда недостаточен для оплаты ущерба, то дополнительные
средства берутся из государственного бюджета и затем компенсируются ему по
мере наполнения фонда. Правительство также направляет средства в фонд, если
необходима компенсация ущерба за загрязнение в результате разлива нефти из
берегового источника. Совет директоров фонда, избираемый на три года,
решает, какие компенсации будут проводиться фондом. Совет включает
председателя и 6 членов со своими заместителями. Члены Совета представляю
различные заинтересованные в предотвращении загрязнения организации:
Министерство охраны окружающей среды, Министерство внутренних дел,
Министерство финансов, муниципалитеты, нефтяную индустрию и
неправительственные природоохранные организации. Председатель Совета
должен быть независимым в случае разлива нефти. Кроме того Совет может
назначить одного или нескольких экспертов. От государства, в качестве таких
47
экспертов, выступают представители Финского института охраны окружающей
среды. От провинции Аланд привлекается представитель регионального совета.
Совет фонда имеет рабочую группу, составляющую проекты решений к
правительству на базе поступивших заявок. Этот орган может также
самостоятельно и независимо выделять на цели компенсации до 10 000 евро.
Любая сторона, недовольная компенсацией из фонда имеет право обжаловать
решение Совета фонда через суд.
.1.1.2. Компенсация ущерба
Компенсация выплачивается из Фонда всем сторонам пострадавшим от
последствий разлива нефти, органам власти ответственным за предотвращение
загрязнения нефтью и сторонам участвующим в предотвращении загрязнения,
кроме того могут компенсироваться затраты на восстановления природной
среды до состояния, предшествующего разливу нефти. Однако этот вид
компенсаций не является первоочередным. Компенсация выплачивается только
в том случае, если виновник разлива неизвестен или не способен
компенсировать ущерб.
Согласно закону о компенсации ущерба окружающей среде (737/1994),
предприниматель несет строгую гражданскую ответственность за любой ущерб
окружающей среде, нанесенный в результате его деятельности. Для примера,
если на ферме имеется емкость с нефтепродуктом, то собственник ее несет
ответственность за ущерб в результате ее протечки, если не доказано, утечка
произошла в результате действия третьих лиц.
Глава 10 Морского закона (42111995) устанавливает ответственность
судовладельца за разливы нефти, происшедшие в результате аварии судна по
вине судовладельца или лица, работающего под его руководством, независимо
от того вызван ли ущерб сознательно или по неосторожности. Освобождение от
ответственности возможно только в ситуациях, когда ущерб вызван войной,
форс-мажорными обстоятельствами или сознательными или неосторожными
действиями третьей стороны. Максимальный размер компенсации зависит от
размера судна. Компенсация ущерба в результате разлива нефти с танкера
проводиться в соответствии с положениями международных конвенций,
стороной которых является Финляндия и это указано в главе 10 Морского
закона. Судовладелец, при перевозках нефти в количестве более 2 тысяч тон
обязан иметь страховое покрытие. Финляндия является также стороной
Протокола 2003 года к конвенции по Фонду.
Компенсация из Фонда не выплачивается стороне виновнику ущерба или
владельцу нефти или тому, по приказу которого осуществлялась перевозка
нефти, вызвавшей ущерб.
48
.1.1.3.Оборудование для предотвращения разливов нефти и обеспечения
готовности к реагированию на них
Региональная спасательная служба ответственна за ликвидацию разливов нефти
на земле и водных объектах и поэтому она обязана иметь соответствующий
план, одобренный природоохранным ведомством. На основе этого плана Фонд
компенсирует затраты на приобретение соответствующего оборудования и на
несение готовности к реагированию на разливы, в том числе на тренировки и
учения. Эти затраты являются основной расходной частью Фонда.
Факультативно Фонд может компенсировать службе или муниципалитету
затраты на строительство или аренду зданий для хранения оборудования.
Благодаря Фонду, компенсирующему частично или полностью приобретение
спасательной службой оборудования, она находиться в хорошем состоянии.
Служба имеет в своем составе в настоящее время сотни единиц оборудования
и судов. Около 80 судов из этого количества это суда более 10 метров,
имеющие оборудование для борьбы с разливами нефти. Эти суда используются
также и для других целей. Затраты на обслуживание оборудования ЛРН и судов
спасательной службы и оборудования ЛРН на судах пограничной службы и
Финской морской ассоциации компенсированы фондом государству в полном
размере. Например, в 2003-2004 годах на эти цели было затрачено 8.1 млн.
евро.
.1.1.4.Восстановление загрязненных земель
Фонд обеспечивает компенсацию затрат на исследования и последующее
восстановление загрязненных земель, в том числе и земель загрязненных много
лет назад. Это осуществляется в том случае, когда сторона виновник
загрязнения неизвестна или не может быть найдена ил не может оплатить
работы по восстановлению или собственник земли, по ряду причин, не может
нести ответственность за загрязнение.
.1.1.5.Поступления в Фонд
Долговременные размеры платежей в Фонд соответствуют затратам
произведенным Фондом, хотя годовые поступления в Фонд могут быть
различными. Годовые поступления в Фонд до 2002 года были в размере 5.5
млн. евро, в результате увеличившихся затрат на компенсацию приобретения
оборудования поступления в Фонд в 2003-2004 годах превышали 9 млн. евро, а
затем вновь снизились.
.1.2.
Законодательство Китайской народной республики
49
Закон Китайской Народной Республики «О защите морской окружающей
среды» 1982 года измененный в 1999 году и вошедший в силу с 1 апреля 2000
года носит, в основном, рамочный характер и распространяется, как на
гражданские, так и на военные суда. Он содержит требование о разработке
государством плана предотвращения загрязнения морской среды, нормативов
сбросов и т.п. В принципе его статьи близки статьям российского аналогичного
закона. Однако
он содержит очень важное требование о создании
компенсационного фонда, средства которого формируются из отчислений
нефтяной промышленности в сумме примерно равной 20 центам за тонну и его
размер не должен превышать 100 млн. юаней. Положение об этом фонде
вступило в силу в 2008 году. Средства Фонда могут использоваться для
компенсации ущерба и для содержания государственной спасательной службы,
ответственной за реагирование на разливы нефти. Законом установлены
штрафы за нарушение его положений, они могут накладываться в размере от 10
до 500 тысяч юаней, в зависимости от того какие статьи закона нарушаются.
.1.3.
Законодательство Канады
Катализатором принятия закона о создании в Канаде фонда компенсации
ущерба от загрязнения нефтью явилась авария танкера «Арроу». После нее был
изменен канадский закон о судоходстве и в него введена новая глава ХХ,
которая вступила в силу 30 июня 1971 года. Это был первый подобного рода
закон в мире. Принципиальные положения ХХ главы были следующие:
 Установление строгой обязанности судовладельца быть ответственным
за затраты и ущерб в результате сброса нефти,
 Разрешение судовладельцу, в некоторых случаях, ограничить предел его
ответственности,
 Создание нового Фонда исков за морские загрязнения, который
использовался для удовлетворения исков в случае превышения предела
ответственности судовладельца,
 Придание
Министерству транспорта
права
перемещать
или
распоряжаться любым судном и грузом при сбросе или угрозе сброса
нефти.
Фонд нефтяного загрязнения с судов (SSOP Fund) был установлен в апреле
1989 года главой XVI измененного канадского закона о судоходстве. Этот фонд
является канадским национальным фондом.
Канада является стороной как СЛС так и конвенции по фонду измененные
протоколами 1992 года. В отличие от международного фонда компенсаций
50
канадский национальный фонд выплачивает компенсации за разливы любой
нефти и нефтепродуктов, независимо от того являются ли они грузом или
бункером.
Режим компенсации
ответственности.
определяется
главой
6
Морского
закона
об
SSOP Fund вступил в силу в апреле 1989 года Он отменил морской фонд
компенсаций существовавший с 1973 года, средства которого в сумме около
150 млн. долларов были переданы в новый фонд. С августа 2001 года SSOP
Fund управляется Министерством финансов, согласно положениям главы 6
закона об ответственности на море. Налог в сумме 15 центов за каждую тонну
был источником наполнения фонда с февраля 1972 года до сентября 1976 года.
Было собрано около 35 млн. долларов. С 1 апреля 2006 года Министерство
транспорта Канады имеет право облагать налогом равным 44.19 цента каждую
метрическую тонну нефти, ввезенной или проданной в Канаде наливом судами
как груз. Налог индексируется ежегодно исходя из индекса цен потребителя.
SSOP Fund выплачивает компенсацию по искам за ущерб от загрязнения любой
нефтью с любого судна, возникшего в любом месте Канады или Канадских вод,
включая исключительную экономическую зону. Фонд также может
выплачивать компенсацию ущерба дополнительно к компенсации из
международного фонда, если уровень компенсации из последнего
недостаточен. Максимальная выплата на 1 апреля 2006 года могла составлять
около 150 млн. долларов. Не выплачивается компенсация ущерба из фонда,
если ущерб вызван разливом нефти с буровой платформы или с плавающих
хранилищ нефти, с перевалочного комплекса. В 2005 году из фонда было
выплачено 592 тыс. долларов, а в 2006 году- 106 тыс. долларов
Из фонда покрываются следующие иски:
 За ущерб от загрязнения нефтью,
 За затраты на проведение очистных работ, включая затраты на
предотвращение загрязнения,
 За загрязнения, источник которых неизвестен.
Рыболовная промышленность может выставлять иски за потери связанные с
разливами нефти с судов. Установленный главой 6 Морского закона об
ответственности режим исков, базирующийся на принципе «загрязнитель
платит» имеет 4 основные положения:
 Все затраты должны быть разумными,
51
 Все затраты на очистные мероприятия должны быть оправданными,
 Все затраты должны быть действительно понесенными,
 Все затраты должны быть исследованы, проверены независимыми
ведомствами (администратором).
Опыт показывает, что исследование исков упрощается, если заявитель
представит очевидные объяснения в письменной форме. К таким документам
относятся счета, распоряжения руководителя работ по ЛРН и т.п. Журналы
событий являются неоценимым документом для ускорения принятия решения о
компенсации. Документы должны предоставляться вовремя. Срок подачи иска
не должен превышать два года с момента возникновения ущерба.
Законом предусмотрено, что заявитель иска должен, в первую очередь,
предъявить иск судовладельцу. Администратор фонда, по закону, является
стороной любого судебного разбирательства в канадском суде, начатом
заявителем иска и является последней инстанцией при выплате компенсации.
.1.4.
Законодательство США по компенсационному фонду
При обсуждении проблемы законодательного регулирования обеспечения
реагирования на разливы в большинстве случаев, в качестве примера,
рассматривается, как всеобъемлющий, закон США о нефтяных загрязнениях
ОРА 90 принятый сенатом в 1990 году по итогам расследования аварии
танкера Ексон Валдиз.
ОРА90 разъясняется, что последней инстанцией для обращения за помощью по
оплате исков по нему является Трастовый фонд обязательств по ликвидации
нефтяных загрязнений (далее - Трастовый фонд). В качестве же первой
инстанции рассматриваются ответственные стороны и их поручители - именно
они являются главными лицами, обеспечивающими возмещение затрат на
ликвидацию и компенсацию ущерба из-за утечки нефти.
Если федеральное правительство не способно обозначить ответственную
сторону, или такое обозначение опротестовано со стороны как ответственной
стороны, так и ее поручителя, или если судно, вызвавшее утечку, является
государственным судном, то процедуры по представлению в Трастовый фонд
исков, связанных с такой утечкой, должны объявляться и публиковаться
федеральным правительством.
52
.1.4.1.Трастовый фонд обязательств по ликвидации нефтяных загрязнений
Закон ОРА90 объединил частично дублирующие друг друга федеральные
фонды обязательств по нефтяным загрязнениям в один фонд - так называемый
Трастовый фонд обязательств по ликвидации нефтяных загрязнений. Этот фонд
был усилен средствами так, чтобы для реагирования на крупные нефтяные
разливы - такие, как разлив с танкера «Эксон Валдиз» - и их ликвидацию
имелись необходимые и доступные федеральные ресурсы.
.1.4.2.Наполнение трастового фонда
Впервые положения о создании трастового фонда обязательств по ликвидации
нефтяного загрязнения были приняты Конгрессом в 1986 г., и были записаны в
Кодексе законов о внутренних государственных доходах. В 1989 г. Конгресс
внес поправки в эти положения, включив их в Закон о согласовании бюджета, и
с 1990 г. налоги начали собираться согласно этим положениям.
По ОРА90 сырая нефть, поступающая на нефтеперегонные заводы США, а
также углеводородные продукты, импортируемые, потребляемые или
складируемые в Соединенных Штатах, облагаются налогом в 5 центов за
баррель. Сбор этого налога должен быть приостановлен только после того, как
остатки Трастового фонда, свободные от обязательств, достигнут 1 миллиарда
долларов, и пока они будут держаться выше этого уровня.
Кроме налоговых выплат в Трастовый фонд обязательств по ликвидации
нефтяных загрязнений были переведены средства из Фонда обязательств по
глубоководным портам и Фонда по компенсации нефтяного загрязнения на
шельфе, бывшие в этих фондах на 1 января 1990 г. В Трастовый фонд теперь
переводятся также возмещения затрат на ликвидацию, компенсацию ущерба и
штрафы, взысканные по Закону о нефтяном загрязнении и Закону о чистой
воде. Фонд разрешает Казначею заимствовать из фонда до 500 миллионов
долларов, которые возмещаются процентом от доходов, собранных для Фонда
через налоги и другие механизмы.
Закон об энергетической политики увеличил в 2005 году размер этого фонда до
2.7 млрд. долларов.
Средства фонда разделены на две части: основной фонд и аварийный фонд.
Аварийным фондом в размере 50 млн. долларов имеет право распоряжаться
президент без получения разрешения конгресса. При его недостатке Закон о
безопасности морского транспорта 2002 года разрешает властям использовать
до 100 млн. долларов трастового фонда.
53
.1.4.3.Использование фонда
В ОРА90 перечисляют разрешенные статьи расходования средств Трастового
фонда и устанавливаются процедурные требования для правильной подачи в
Фонд претензий и исков. Средства Фонда могут быть потрачены только после
утверждения их расходования Конгрессом. Перечисляется пять разрешенных
направлений использования средств Фонда:
(1) оплата затрат на ликвидацию, включая затраты на мониторинг
мероприятий по ликвидации (предположительно, проводимой
частными компаниями). Эти затраты на ликвидацию должны
соответствовать Национальному плану действий в чрезвычайных
обстоятельствах;
(2) оплата затрат попечителям природных ресурсов за работы по оценке
ущерба природным ресурсам и выполнение планов по их
восстановлению;
(3) оплата затрат на ликвидацию ущерба, наступившего в результате
сброса нефти с иностранного морского объекта;
(4) оплата
некомпенсированных
затрат
на
некомпенсированных убытков согласно Закону;
ликвидацию
или
(5) оплата федеральных административных и оперативных затрат, затрат
на выплату зарплаты персоналу, которые выдаются Береговой охране
США для исполнения данного Закона в сумме 25 миллионов долларов
в год; на устройство и работы Национальной системы быстрого
реагирования, созданной по данному Закону, включая приобретение и
предварительное размещение оборудования для очистки нефти; и на
научные исследования.
Размер выплат по пунктам (1) - (4) из Фонда исходит из тех сумм, что указаны в
плане.
ОРА90 делает затраты на «мониторинг» за ликвидацией такими же
возмещаемыми, как и сами затраты на ликвидацию.
.1.4.4.Процедуры подачи требований в фонд
ОРА 90 устанавливают процедуры для подачи требований в Фонд на
компенсацию затрат на ликвидацию или ущерба. Для третьих сторон,
пострадавших от утечки нефти, Фонд функционирует как страхователь
54
последней инстанции. Сторона, подающая требование, должна сначала
попытаться получить компенсацию от ответственной стороны (сторон) Закона
о нефтяном загрязнении. Требования могут подаваться в Фонд в четырех
случаях:
(1) если президент сделал объявление о том, что ответственные стороны
отказались взять на себя ответственность за утечку, или источником
сброса явилось государственное судно, или источник неизвестен;
(2) губернатором штата
понесенных штатом;
на
компенсацию
затрат
на
ликвидацию,
(3) истцом США в том случае, когда сброс нефти произвел иностранный
морской объект; и
(4) ответственной стороной, имеющей основания для подачи требований
по обязательствам, освобождающим от ответственности. В тех случаях,
когда речь идет о пределах ответственности, из Фонда оплачиваются
только те затраты, что были выплачены сверх лимитов. Только если
ответственная сторона полностью отрицает свою ответственность по
иску, или требование ответственной стороне оставлено без разрешения
свыше 90 дней, то такие требования могут быть представлены в Фонд.
В противном случае претендент может начать судебный процесс, но
если этот процесс назначен для возмещения тех же затрат, то в Фонд
такое требование уже не подается.
Закон акцентирует роль Фонда как клиринговой палаты по улаживанию исков и
требований, сходной с функцией фондов для незастрахованных водителей,
имеющихся в некоторых штатах. В Фонд позволяется представлять иски, или
требования, по некомпенсированным ущербам и затратам на ликвидацию в том
случае, «если полная и адекватная компенсация невозможна» предположительно из-за выхода за пределы ответственности или финансовой
несостоятельности ответственной стороны. Если Фонд оплачивает требования
по затратам на ликвидацию и ущербам, Соединенные Штаты суброгируют все
права стороны, заявляющей требования.
При оплате Фондом исков и требований необходимо соблюдать несколько
дополнительных условий. Во-первых, средства Фонда не могут быть
использованы для оплаты каких-либо требований по компенсации затрат на
ликвидацию или ущерба, если те вызваны грубой халатностью или
преднамеренным противоправным действием истца. Во-вторых, средства на
осуществление планов по восстановлению, реабилитации или замене
природных ресурсов должны закрепляться только в соответствии с планом,
принятом на основании статьи 1006. Единственным исключением из этого
55
являются случаи, требующие немедленных действий по предотвращению
необратимой потери природных ресурсов или предотвращения (снижения)
непрерывной угрозы природным ресурсам.
Штаты могут получить из Фонда на чрезвычайные нужды $250 000 без
начального представления требования ответственной стороне. Закон поощряет
штаты заключать с федеральным правительством соглашения о
сотрудничестве, которые призваны облегчать такие авансовые выплаты; в
противном случае требуется запрос от губернатора.
.1.5. Законодательство других стран
Страны Евросоюза. Политика стран ЕС базируется как на национальном
законодательстве стран, членов ЕС, так и на общей политике, разрабатываемой
Европарламентом в виде директив, обязательных для исполнению его членами.
Евросоюз, после аварии танкера «Престиж» разработал предложение по, так
называемому, КОУП Фонду – фонду компенсаций в размере 1 млрд. евро. Этот
предел соответствует пределу Трастового фонда США. Однако, страны ЕС
решили, вместо установления собственного компенсационного фонда
потерпевшим от разлива нефти, который бы распространялся только на членов
ЕС, действовать через ИМО и установить эквивалентный режим компенсаций
на международном уровне.
В результате инициативы ЕС, ИМО в 2003 году было одобрен Протокол,
устанавливающий в дополнение к Конвенции
по фонду 1992 года,
дополнительный фонд компенсаций. Установлен новый режим компенсации,
максимальный размер которой мог быть равным 750 миллионов СДР (около
872 млн. евро) на каждую аварию. Этот Протокол вступил в силу в 2005 году.
Членство в нем является добровольным и не является причиной выхода из
положений Протокола 1992 года к этой конвенции.
56
4.
4.1.
СТРУКТУРА
И
СОДЕРЖАНИЕ
ПРОЕКТА
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ПРЕДОТВРАЩЕНИИ
ЗАГРЯЗНЕНИЯ МОРЯ
Предложения по структуре закона
Исходя из анализа существующего национального и зарубежного опыта, а
также с учетом требований международных конвенций, стороной которых
является Российская Федерация или конвенций еще не ратифицированных
Россией, но подписантом, которых она является, предлагается следующая
структура закона:
Часть 1. «Предотвращение загрязнения моря нефтью и другими вредными
веществами»:
1. Требования к судовым устройствам по обработке судовых отходов
(нефтесодержащих вод, сточных вод и мусора), а также по снижению
выбросов в атмосферу с судов озонразрушающих и парниковых
газов.
2. Нормативы сбросов судовых отходов в морскую среду,
дифференцированные по морским районам (моря арктического
бассейна, Балтика, Каспийское и Черное моря, Охотское море,
Японское море, Берингово море, а также акватории морских
портов)
3. Требования к противообрастающим судовым системам и к
управлению балластными водами танкеров
4. Меры по предотвращению аварий и разливов нефти (навигационное
обеспечение, требования к конструкции судов, в первую очередь, к
танкерам и т.д.)
5. Требования к портовым приемным сооружениям вредных веществ, с
дифференциацией по регионам,
6. Необходимые свидетельства и сертификаты,
7. Инспекции и контроль.
Часть 2. «Обеспечение готовности к ликвидации возможных разливов нефти
(ЛРН) и других вредных веществ»:
1. Требования по достаточности средств ЛРН в портах, на нефтяных
терминалах и буровых платформах базирующиеся на оценке риска,
2. Требования к нефтесборным системам и бонам,
3. Требования к судам участвующим в ЛРН,
4. Порядок сертификации средств,
5. Требования к планам ЛРН, порядку их разработки и согласования
6. Инспекции и контроль.
57
Часть 3. «Ответственность, возмещение ущерба, затрат и страхование»:
1. Ответственность за загрязнение морской среды,
2. Порядок создания компенсационных фондов, требования к ним,
3. Порядок возмещения ущерба и затрат,
4. Страхование экологических рисков,
5. Плата за загрязнение морской среды.
Общее руководство реализацией закона целесообразно поручить осуществлять
Минтрансу России, как компетентному федеральному органу исполнительной
власти в области транспорта во взаимодействии с федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Закон может включать также требования к береговым сооружениям,
оказывающим влияние на качество морской среды.
4.2.
Предложения по содержанию закона
Разрабатываемый федеральный закон, по аналогии с законами развитых стран,
должен быть прямого действия и содержать соответствующие нормы и
правила. При этом, не смотря на то, что основной задачей закона является
предотвращение загрязнения моря нефтью, как наиболее распространенным в
настоящее время перевозимых морем веществом, в него целесообразно
включить также положения по предотвращению загрязнения окружающей
среды и другими судовыми отходами и загрязнителями, образующимися в
процессе нормальной эксплуатации судна. К ним относятся сточные воды,
мусор, окислы азота и серы, парниковые газы, противообрастающие судовые
покрытия, живые и патогенные организмы, переносимые с балластными
водами танкеров.
Закон должен учитывать требования международных конвенций, стороной
которых уже является Российская Федерация или которые планируется
ратифицировать ее в ближайшие годы и содержать положения о прямом
применении их требований и норм в морских районах, где это возможно. Для,
так называемых, горячих точек или районов, требующих особенно
предосторожного подхода, закон должен дать их определение и национальные
более жесткие нормы. За основу, при разработке закона, целесообразно принять
соответствующие нормативные акты Финляндии, США, Канады, Китая и
Норвегии. Действие закона должно распространяться, как на внутренние
морские воды, так и на территориальное море
и
исключительную
экономическую зону Российской Федерации (статья 235 Конвенции ООН по
морскому праву дает такое право прибрежным государствам).
58
4.2.1. Требования к судовым устройствам по обработке судовых отходов
(нефтесодержащих вод, сточных вод и мусора), балластных вод
танкеров, а также по снижению выбросов в атмосферу с судов
озонразрушающих и парниковых газов
В данной статье закона целесообразно привести требования по конструкции
корпусов, в первую очередь, танкеров, которая обеспечивала бы в
максимальной степени предотвращение вылива нефти при аварии танкера,
особенное внимание должно быть уделено конструкции корпуса танкеров,
занятых перевозкой нефти и нефтепродуктов в ледовых условиях и, особенно, в
Арктике. Суда, эксплуатирующиеся в море, должны быть обязаны иметь на
борту природоохранное оборудование. К нему относятся установки или
устройства, предназначенные для очистки и/или обезвреживания отходов или
их утилизации. Их конструкция должна обеспечивать выполнение нормативов
по качеству очистки или утилизации, устанавливаемых правительством или
международной конвенцией. При этом судовладелец не должен быть ограничен
в выборе альтернативных, безопасных для окружающей среды методов и типов
устройств. В обязанности государства должно входить обеспечение
сертификации этого оборудования и устройств и контроль выполнения
установленных требований. Эти функции Государство может поручить
выполнять
уполномоченным организациям, в первую очередь,
классификационным обществам.
4.2.2. Нормативы сбросов судовых отходов в морскую среду,
дифференцированные по морским районам
При эксплуатации судна невозможно добиться так называемого, «нулевого»
сброса и поэтому закон должен устанавливать нормативы сбросов (места и
условия сброса, концентрационные пределы), которые не могут быть мягче,
чем нормы, устанавливаемые международной конвенцией (ями). Эти нормы
должны учитывать практически достигаемый уровень очистки судовых отходов
и экологические и экономические особенности района сбросов. Они должны
быть нормированы по морским бассейнам (моря арктического бассейна,
Балтика, Каспийское и Черное моря, Охотское море, Японское море,
Берингово море, а также акватории морских портов).
4.2.3. Требования к противообрастающим судовым
управлению балластными водами танкеров
системам
и к
В последние годы острой мировой проблемой стала проблема предотвращения
появления в прибрежных морях пришельцев (вселенцев) из других морских
бассейнов. Учитывая, что они наносят большой вред местным обитателям,
59
мировая общественность
предприняла ряд действий направленных на
предотвращение их переноса с балластными водами танкеров (ИМО принята
соответствующая конвенция). Исходя из этого, в закон целесообразно включить
положения по нормам обработки балластных вод и по составу судовых
противообрастающих покрытий, которые бы обеспечивали выполнение норм.
4.2.4. Меры по предотвращению аварий и разливов нефти (навигационное
обеспечение, требования к конструкции судов, в первую очередь, к
танкерам и т.д.)
В данном разделе закона, по аналогии с законами других стран целесообразно
включить требования по обязательной формальной оценке безопасности в
районах с интенсивным судоходством, с тем чтобы на основе ее результатов
принимать решения о необходимости введения мер по повышению
безопасности мореплавания, например, систем СУДС, лоцманской проводки,
допуска судов с ледовым классом и т.д.
4.2.5. Требования к портовым приемным сооружениям вредных веществ, с
дифференциацией по регионам
Россия, являясь стороной ряда международных конвенций, взяла на себя
обязательства по строительству в портах сооружений для приема судовых
отходов. Мощности существующих приемных сооружений, созданных, как
правило, более 20 лет назад, уже не удовлетворяют современным требованиям,
не позволяют обеспечить прием всех видов отходов и поэтому в закон
целесообразно будет внести положения, касающиеся обеспечения морских
портов адекватными сооружениями для приема всех видов судовых отходов.
4.2.6. Необходимые свидетельства и сертификаты
Закон должен включать положения касающиеся инспекций и контроля по
проверке выполнения его положений, а также наличия свидетельств и
сертификатов, относящихся к сфере природоохранной деятельности.
4.2.7. Обеспечение готовности к ликвидации возможных разливов нефти
(ЛРН) и других вредных веществ
Этот раздел закона должен включать положения об обязательности
обеспечения готовности морских объектов к реагированию на разливы нефти и
других вредных веществ. Критерием готовности закон должен устанавливать
60
наличие соответствующих планов предупреждения и ликвидации разливов
нефти, достаточных сил и средств реагирования на разливы нефти.
Целесообразно включить в закон общие требования к специализированным
судом, предназначенным для ЛРН, а также статьи предусматривающие
инспекции и контроль выполнения указанных положений.
4.2.8. Ответственность, возмещение ущерба, затрат и страхование
.
Эта глава закона будет являться одной из главных. В ней необходимо
прописать права и обязанности государства (совместная с промышленностью
ответственность за обеспечение реагирования на разливы нефти на морских
путях, обязанность разработки соответствующих подзаконных правовых актов,
обеспечения инспекций и контроля) и требования к промышленности в части
ответственности ее за мероприятия по предотвращению загрязнения и
реагирования на разливы нефти и взаимодействия с государством в тех случаях,
когда ее сил и средств недостаточно для ликвидации последствий крупных
аварий.
Закон должен предусматривать механизм финансирования мероприятий по
предотвращению загрязнения и обеспечения реагирования на разливы нефти.
По примеру других государств, законом необходимо установить требование о
создание трастового фонда ЛРН за счет отчислений нефтяной
промышленности. Законом должен быть установлен перечень статей
расходования фонда, его предельный размер и ответственный за разработку
положения о фонде. По примеру других стран предельный размер фонда
должен быть не менее 1 млрд. рублей, при отчислении в фонд не
превышающем 5 руб. с тонны перегруженной нефти. При достижении
предельного размера фонда, отчисления в него прекращаются. Средства фонда
могут расходоваться только на приобретение оборудования для ЛРН, оплату
затрат на очистные работы при неустановленном виновнике загрязнения,
заработную плату персоналу государственных аварийно-спасательных
формирований, обеспечивающих несение готовности к ЛРН на морских путях.
Они также используются на оплату федеральных административных и
оперативных затрат, на научные исследования в области ЛРН, затраты на
обеспечение мониторинга проведения ЛРН, затрат на возмещение ущерба при
ЛРН при неустановленных виновниках загрязнения и затрат на возмещение
проведения оценки размера ущерба окружающей среде.
Закон должен содержать положение об обязательном страховании
ответственности владельца морского объекта за загрязнение, предусматривать
положения о компенсации ущерба окружающей среде и затрат на ЛРН, если
они осуществлены не виновником разлива. Кроме того, законом может быть, по
аналогии некоторых развитых государств, установлена система залоговых сумм
61
для танкеров. Эта сумма используется только для компенсации ущерба и затрат
в случае, если виновником загрязнения окажется собственник или арендатор
танкера. Может быть также рассмотрена и установлена ответственность
владельцев груза за происшедшее в результате аварии танкера загрязнение
моря.
4.2.9. Наказания и штрафы
Целесообразно, чтобы закон содержал четкие требования о штрафах за
незаконный сброс нефти в море с морских установок. Эти штрафы должны
быть дифференцированы для различных морских районов, бассейнов.
Максимальный размер штрафа целесообразно установить за сброс
загрязнителей в «особых районах»: Балтийском, Черном, Баренцевом, Белом,
Охотском и Каспийском морях. В случае, если разлив произошел из-за грубой
халатности или преднамеренные противоправные действия, то размер штрафов
должен увеличиваться в 3 раза. При этом целесообразно за такие действия
устанавливать нижний предел штрафов в сумме не менее 1 млн. рублей.
4.2.10. Требования к персоналу
В этом разделе закона необходимо включить положения об обязательном
обучении персонала, занятого в операциях с нефтью, наличия у него
действующих свидетельств, которые должны подтверждаться не реже 1 раза в 3
года. Следует, по видимому, ввести положения об обязательности тестов на
наркотики и алкоголь при проведении работ по ЛРН, Также должны быть
положения о минимальном комсоставе членов экипажа морских танкеров, в
зависимости от их грузовместимости.
.1.6. РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО
СОЗДАНИЮ
КОМПЕНСАЦИОННОГО ФОНДА
РОССИЙСКОГО
Принимая
во
внимание
вышеприведенный
анализ
зарубежного
законодательства и наличие российского законодательства по возмещению
ущерба окружающей среде:
 Федеральный Закон Ф3-7 от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей
среды»,
 Федеральный Закон от 03.06.2006 N 74-ФЗ «Водный кодекс РФ»-вступил
в силу с 01.01.2007 в ред. Федерального закона от 14.07.2008 № 118-ФЗ,
62
 Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30
марта 2007 г. № 71 «Об утверждении методики исчисления размера
вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного
законодательства», Зарегистрирован в Минюсте РФ 15 мая 2007 г. №471),
а также отсутствие конкретного нормативного акта о компенсации затрат на
предотвращение разливов нефти и реагирования на них, в России необходимо
создание фонда, подобного финскому и китайскому трастовым фондам.
Создание фонда должно происходить во исполнение соответствующего
федерального закона, определяющего статус фонда, процедуры его
формирования, управления, использования и закрытия. Как и во всех странах, в
России должна быть установлена предельная сумма фонда.
.2.1.
Назначение трастового фонда
Средства фонда целесообразно направлять на:
 Закупку по тендеру оборудования для ликвидации разливов на морских
бассейнах,
 Возмещение расходов на проведение операций по ликвидации разливов
нефти на морских путях в территориальном море и исключительной
экономической зоне России, в рамках выполнения обязательств по
международным конвенциям, стороной которых является Россия,
 Возмещение расходов при оказании помощи организациям виновникам
разлива нефти, при их неспособности оплачивать расходы,
 Ликвидация разливов нефти, источник которых неизвестен,
 Текущие затраты на содержание бассейновых аварийно-спасательных
формирований Минтранса России, несущих аварийно-спасательную
готовность к ликвидации разливов нефти, проведение ими учений и
тренировок,
 Затраты субъектов федерации на очистку побережья, загрязненного в
результате разлива нефти в море,
 Затраты на проведение научных исследований в области предотвращения
и реагирования на разливы нефти в море,
 Затраты на разработку и постоянную корректировку федерального плана
ЛРН и бассейновых (региональных) планов ЛРН,
63
Средства фонда не должны использоваться для компенсации ущерба
окружающей среды, так как этот ущерб компенсируется в рамках конвенции
СЛС и конвенции по Фонду, а также согласно Приказу Минприроды России.
.2.2.
Источники формирования фонда и его предельная сумма
Россия морским транспортом экспортирует ежегодно около 300 млн. тонн
нефти, большую часть которой составляет сырая нефть и около 2 млн. тонн
химических грузов. Цена на нефть на мировом рынке колеблется в настоящее
время около 600 долларов за тонну.
Согласно российскому законодательству наибольшие разливы – это разливы
федерального значения более 5000 тонн. Для ликвидации таких разливов, по
экспертной оценке требуется вложение капитальных затрат на приобретение
оборудования, без учета затрат на строительство специализированных судов, в
сумме около 250 млн. рублей. Учитывая, что Россия имеет 7 морских
бассейнов (Балтийский, Черноморо-Азовский, Каспийский, Дальневосточный,
Сахалинский, Восточный сектор Арктики и Западный сектор Арктики), общий
объем фонда должна быть около 2 млрд. рублей. Для создания фонда такого
размера потребуется или единовременный налог в сумме 7 рублей на каждую
тонну экспортируемой нефти или эти средства могут быть собраны не
единовременно, а в течение 2 лет, тогда налог на тонну экспортируемой нефти
составит 3-4 руб. Такой налог, по-видимому, не создаст больших проблем для
конкурентоспособности российской нефтяной индустрии. Сбор средств и
перечисление их в фонд целесообразно поручить таможенной службе России. В
дальнейшем, по мере накопления опыта управления фондом и его
использования, верхний предел может быть изменен в большую или меньшую
сторону.
.2.3. Статус Трастового фонда и управление им
Имеется два варианта статуса фонда:
 Фонд является частью государственного бюджета,
 Фонд является отдельным, независимым от государства.
Практика применения аналогичных фондов показывает, что наиболее
предпочтительным вариантом, является второй вариант, когда фонд является
независимым. Фонд должен управляться Административным Советом, в состав
которого должны входить представители Минтранса России, как ведомства
ответственного за реагирование на разливы нефти в море независимо от их
источника, Минприроды России, МЧС России и неправительственных
природоохранных организаций. Возглавлять Совет должен назначаемый
правительством России представитель, независимый от перечисленных выше
64
ведомств и организаций. Расходы административного Совета должны
покрываться из средств фонда.
65
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1.
2.
3.
4.
5.
Проведен анализ
существующих международных конвенций,
относящихся к охране окружающей среды, а также законодательства
развитых стран, на основе которого сделан вывод о необходимости
разработки федеральных законов о предотвращении загрязнения морской
среды и создании трастового фонда компенсации затрат на обеспечение
реагирования на разливы нефти. Даны предложения по их структуре и
содержанию закона.
Предложено, чтобы закон о предотвращении загрязнения нефтью состоял
из трех частей, которые бы включали положения и требования по
предотвращению загрязнения моря с морских объектов, обеспечению
реагирования на разливы нефти, вопросы, касающиеся ответственности за
загрязнение, инспекции и контроля выполнения положений закона.
Предложено, чтобы закон обязательно включал положения, касающиеся
механизма финансирования мероприятий связанных с обеспечением
экологической
безопасности
эксплуатации
морских
объектов,
предусматривал, например, обязательное страхование рисков или
создание системы залогов, а также создания федерального трастового
компенсационного фонда ЛРН.
Компенсационные фонды могут создаваться как для компенсации ущерба
окружающей среды и затрат на обеспечение готовности и реагирование на
разливы нефти так и только для компенсации затрат на обеспечение
готовности и реагирование на разливы нефти. Показано, что в Российской
федерации, имеющей законодательство по компенсации ущерба
окружающей среде, целесообразно создать фонд только для компенсации
затрат на обеспечение готовности и реагирование на разливы нефти,
нефтепродуктов и других опасных веществ. Верхний предел этого фонда
на первоначальной стадии должен быть установлен в размере 2 млрд.
рублей.
Создание фонда целесообразно проводить на основе специального
федерального закона.
66
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.
Федеральный закон от 26 декабря 2001 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды» Опубликовано 10.01.02 г.// СЗ РФ, 2002 г. №2Ст. 133.
2.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе» (с изменениями от 15 апреля 1998 г.).
3.
Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации»
от 30 ноября 1995 года №187-ФЗ с изменениями принятыми Федеральным
законом от 10.02.99 N 32-ФЗ Опубликовано 30.11.95 г.//СЗ РФ. 1995. №
49.Ст. 4694.в редакции от 10.02.99г №33-фз и от 22.04.03 №50-фз.
4.
Федеральный закон от 17 декабря 1998 года №191-ФЗ «Об
исключительной
экономической
зоне
Российской
Федерации»
Опубликовано 17.12.98 г.// СЗ РФ. 1998. № 51. Ст.6273. в редакции от
22.04.03 №48-фз.
5.
Федеральный закон от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах
производства и потребления» (в ред. Федерального закона от 29.12.2000 №
169-ФЗ).
Федеральный закон от 6 мая 1998 года N 71-ФЗ «О плате за пользование
водными объектами».
6.
7.
Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ «О внутренних
морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской
Федерации» Опубликовано 31.07.98 г.// СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.в
редакции от 22.04.03 №49-фз.
8.
Федеральный Закон от 03.06.2006 N 74-ФЗ «Водный кодекс РФ»-вступил в
силу с 01.01.2007 в ред. Федерального закона от 14.07.2008 N 118-ФЗ,
9.
О присоединении Российской Федерации к Протоколу 1992 г. об
изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за
ущерб загрязнения нефтью 1969 г. Федеральный закон
№27-ФЗ
Опубликовано 02.01.2000 г.// СЗ РФ, 2000 г.
10. Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб,
причиненный загрязнением моря нефтью.
11. Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и
других материалов. Вашингтон, Лондон, Мехико, Москва, 29 - 31.12.72.
67
Ратифицирована СССР 29.01.76. Введена в действие Пост. Правительства
РФ № 526.
12. Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов, МАРПОЛ 73/78.
13. Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву, 1992 г.
14. Конвенция по предотвращению и реагированию на разливы нефти и
сотрудничеству БЗНС 90.
15 Федеральный закон США «О нефтяном загрязнении» от 1990 года.
16. Федеральный закон США «Закон о предотвращении загрязнения с судов»
1980 г. с поправками от 29.12.2000 г. и от 26 мая 2007 года.
17. Закон Финляндии о предотвращении загрязнения моря с судов №300 от
1979 года с поправками от 22.12.2005 года и закон о трастовом фонде
140612004 от 14.06.2004 г.
18
Закон Великобритании «Правила торгового судоходства 1996
(Предотвращение загрязнения нефтью) с поправками от 30 марта 2006
года.
19
Закон Китайской Народной Республики «О защите морской окружающей
среды» 1982 года измененный в 1999 году и вошедший в силу с 1 апреля
2000 года.
20
Закон Республики Китай «О контроле загрязнения морской среды»,
вступивший в силу 1 ноября 2000 года.
21
Закон Южноафриканской Республики «Предотвращение и борьба с
загрязнение морской среды» от 1998 года.
22
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, №
35, ст. 3648; 2002, № 44, ст. 4294).
23
Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийноспасательных службах и статусе спасателей» (Собрание законодательства
Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3588; 2000, № 33, ст. 3348; 2003, №
2, ст. 67).
24
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной
безопасности
опасных
производственных
объектов»
(Собрание
68
законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3588; 2000, № 33,
ст. 3348; 2003, № 2, ст. 67).
25
Постановление Правительства от 12 июня 2003 г. N 344 «О нормативах
платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ
стационарными и передвижными источниками и сбросы загрязняющих
веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение
отходов производства и потребления».
26
Постановление Правительства от 24 марта 2000 г. N 251 «Об утверждении
перечня вредных веществ, сброс которых в исключительной
экономической зоне Российской Федерации с судов, других плавучих
средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и
сооружений запрещен».
27
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа
1994 г. № 989 «О порядке финансирования мероприятий по
предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на
промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте».
28
Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 1997
г. № 334 «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации
информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций
природного
и
техногенного
характера»
(Собрание
законодательства Российской Федерации, 1997, № 13, ст. 1545).
29Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000
г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации
аварийных
разливов
нефти
и
нефтепродуктов»
(Собрание
законодательства Российской Федерации, 2000, № 35, ст. 3582).
30
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля
2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по
предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на
территории Российской Федерации» (Собрание законодательства
Российской Федерации, 2002, № 16, ст. 1569).
31
Постановление Правительства Российской Федерации от 14 января
2003 г. № 11 «Положение о Правительственной комиссии по
предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению
пожарной безопасности».
32
Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря
2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и
69
ликвидации чрезвычайных ситуаций» (Собрание
Российской Федерации, 2004, № 2, ст. 121).
законодательства
33
Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря
2005 г. № 712 «Об утверждении положения о государственном надзоре в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» (Собрание
законодательства Российской Федерации, 2004, № 2, ст. 121).
34
Приказ МЧС России от 28.12.2004 № 621 «Об утверждении Правил
разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации
разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской
Федерации» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской
Федерации 14 апреля 2005 г., № 6514).
35
Приказ МПР России от 3.03.2003 № 156 «Об утверждении указаний по
определению нижнего уровня нефти и нефтепродуктов для отнесения
аварийного разлива к чрезвычайной ситуации» (зарегистрирован в
Министерстве юстиции Российской Федерации 8 мая 2003 г., № 4).
36
Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30
марта 2007 г. № 71 «Об утверждении методики исчисления размера
вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного
законодательства», Зарегистрирован в Минюсте РФ 15 мая 2007 г. N
471).
37Трастовый фонд ответственности за загрязнение нефтью, январь 2006,
Департамент безопасности, БО США, <www. uscg.mil>.
38
39
www.ssopfund.gc.ca/english/index.asp.
Переписка с экспертами Канады, США, КНР, Японии, Финляндии, ЮАР,
Республики Китай, Южной Кореи, ЕМСА (Европейского морского
агентства безопасности) и Норвегии.