доклад - Уполномоченный по правам человека в
advertisement
ДОКЛАД Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан «О СОБЛЮДЕНИИ ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ И ОРАЛМАНОВ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН» Астана - 2008 СОДЕРЖАНИЕ Обращение Уполномоченного по правам человека Введение…………………………………………………………………………………...5 О проекте «Мониторинг соблюдения прав беженцев и оралманов в Республике Казахстан»………………………………………………………………………………...10 Раздел 1. Соблюдение прав беженцев в Республике Казахстан…………………..14 1. Правовой режим защиты беженцев в Казахстане………………………………… 14 2. Анализ законодательства Республики Казахстан в сфере защиты прав беженцев…………………………………………………………………………….. .19 2.1 Определение понятия «беженец»…………………………………………... 19 2.2 Рассмотрение заявлений лиц, ищущих убежища, на границе…………… .21 2.3 Принцип невысылки………………………………………………………… 23 2.4 Рассмотрение ходатайств о признании беженцев компетентными органами………………………………………………………………………… 24 2.5 Регистрация и выдача документов, удостоверяющих личность, лицам, ищущим убежища, и беженцам……………………………………………… ..26 2.6 Возможность обжалования решения об отказе в предоставлении статуса беженца лицом, ищущим убежища……………………………… ………… 28 2.7 Положения об исключении, лишении и прекращении статуса беженца…………………………………………………………………………...29 2.8 Нормативное регулирование ситуаций массового притока беженцев…….31 2.9 Защита беженцев и лиц, ищущих убежища, в случаях запросов о выдаче…………………………………………………………………………….31 2.10 Правовой статус лиц, ищущих убежище, и беженцев……………………...34 3. Основные проблемы в области защиты прав беженцев…………………………....36 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека, направленная на защиту прав беженцев…………………………………………………………………………43 5. Деятельность государственных органов………………………………………........48 6. Деятельность неправительственных организаций………………………………....61 7. Выводы и рекомендации…………………………………………………………….70 Раздел 2. Соблюдение прав оралманов в Республике Казахстан………………...74 1. Введение…………………………………………………………………………….....74 2. Правовое регулирование миграционных процессов……………………………….77 3. Анализ законодательства…………………………………………………………….88 3.1 Получение оралманами вида на жительство иностранного гражданина в Республике Казахстан………………………………………………………….88 3.2 Квота иммиграции оралманов………………………………………………....90 3.3 Программы интеграции…………………………………………………….......91 4. Основные нарушения прав оралманов……………………………………… ……...93 5. Деятельность государственных органов……………………………………….…..101 6. Деятельность неправительственных организаций………………………… ……..114 7. Выводы и рекомендации……………………………………………………………121 Заключение……………………………………………………………………….…….124 Приложения………………………………………………………………… …………..125 2 Обращение Уполномоченного по правам человека Доклад Уполномоченного по правам человека «О соблюдении прав беженцев и оралманов в Республике Казахстан» - это четвертый специализированный доклад национального правозащитного учреждения. Его подготовка осуществлялась привлеченными экспертами в рамках совместного проекта учреждения Уполномоченного по правам человека и Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Республике Казахстан «Деятельность по укреплению институционального развития и потенциала с целью укрепления системы убежища в Центральной Азии», финансируемому Европейским Союзом и Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). И беженцы, и оралманы являются субъектами иммиграции и во многом сталкиваются со схожими проблемами, обусловленными необходимостью получения статуса и дальнейшей интеграции на новом месте. Оставляя знакомую им среду, культуру или свои семьи, ради жизни за тысячи километров от дома, они всего лишь хотят более безопасного и благополучного будущего для своих детей. В случае, если им предоставят шанс максимально использовать свои способности на равноправной основе, абсолютное большинство из них станут активными членами и гордостью общества. Право на убежище - одно из основных прав человека. Статья 14 Всеобщей декларации прав человека четко формулирует точку зрения международного сообщества: «Каждый человек имеет право искать убежище от преследований и использовать его». Стандарты обращения с лицами, ищущими убежище, определяются не только уважением к достоинству личности, но и обязательствами, принятыми в рамках Конвенции о статусе беженцев и Протоколу к ней, Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, Конвенции о правах ребенка и др. В настоящее время осуществляется работа по модернизации законодательной базы, предпринимаются меры по совершенствованию правоприменительной практики в сфере обеспечения прав беженцев. В этой связи особую важность приобретает необходимость сверки подходов к вопросу об определении статуса беженца и правовых гарантий защиты их прав на национальном уровне. Значимость вопроса формирования и развития миграционной политики и одного из ее важнейших аспектов - обеспечения и защиты прав мигрантов обусловливается тем, что умелое регулирование данного процесса способствует стабилизации государственности, развитию экономической, социальной и политической сфер общества. Воплотить в жизнь столь масштабные и долгосрочные замыслы невозможно без создания качественной системы приема, обустройства и адаптации оралманов. 3 Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 21 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года № 947, и направлен на актуализацию соблюдения обязательств по Конвенции ООН о статусе беженцев и необходимости улучшения ситуации с соблюдением прав оралманов. В докладе проанализированы проблемы, с которыми сталкиваются беженцы и оралманы, обобщены результаты проведенного в ходе проекта мониторинга соблюдения прав беженцев и оралманов. Мы высоко ценим атмосферу сотрудничества и взаимопонимания, установившуюся между всеми участниками проекта, а также выражаем благодарность УВКБ ООН, государственным органам и неправительственным организациям, предоставившим поддержку и необходимую информацию для подготовки доклада. Уполномоченный по правам человека А. Шакиров 4 Введение О ситуации в мире Одной из глобальных проблем, стоящих перед мировым сообществом в начале третьего тысячелетия, является проблема беженцев и перемещенных лиц. Продлившаяся пять лет тенденция снижения числа лиц, ищущих убежище в промышленно развитых странах, резко изменилась в 2007 году. По данным Управления ООН по делам беженцев, базирующимся на информации, предоставленной правительствами, основной причиной этого явления стало увеличение количества иракских беженцев. Кроме иракцев, самые многочисленные группы беженцев составляют афганцы, суданцы и сомалийцы. В прошлом году в 43 промышленно развитых странах было подано около 338 000 новых ходатайств о предоставлении статуса беженца. Эта цифра демонстрирует рост на 10% по сравнению с 2006 годом, когда было зарегистрировано 306 300 ходатайств о предоставлении убежища наименьшее за последние 20 лет. СТРАН Половина всех ходатайств о распределение ходатайств о предоставлении убежища по регионам предоставлении убежища была подана происхождения, 2007 лицами, ищущими убежище, из Азии Латин. (включая Ближний Восток). На втором Ам., Карибск. месте находится Африка (21,2 % всех Рег. Северная ходатайств), далее следуют Европа (14,9 11,8% Америка 0,6% %), Латинская Америка и страны Азия Карибского бассейна (11,8%) и 49,9% Северная Америка (0,6 %). Африка 21,2% В 2007 году в число пяти основных стран происхождения лиц, Европа ищущих убежище, вошли Ирак, 14.9% Российская Федерация, Китай, Сербия и Пакистан. В прошедшем году, помимо иракцев, значительно возросло число ходатайств, поданных пакистанцами (на 87%), сирийцами (на 47%) и сомалийцами (на 43%).10 ОСНВНЫ В то время как количество ходатайств от иракцев, ищущих убежище, с 2006 по 2007 годы практически удвоилось, число лиц, ищущих убежище, из Российской Федерации, возросло в меньшей степени. В 2007 году в 43 промышленно развитых странах граждане Российской Федерации (в основном из Чечни) подали около 18 800 ходатайств о предоставлении убежища, что на 3000 ходатайств или на 19% больше, чем в 2006 году. 5 2006 количество заявлений 50000 2007 45247 40000 30000 18781 20000 17141 15366 14262 11487 9309 9545 8627 10000 0 Ирак Россия Китай Сербия Пакистан Сомали Мексика Аф ганистан Иран 7548 Ш ри Ланка В 2007 году США были основной принимающей страной для лиц любых национальностей, ищущих убежище, - около 49 200 новых ходатайств, или 15% всех ходатайств, поданных в промышленно развитых странах. Тем не менее, применительно к численности населения, в США на 1000 жителей приходится только одно лицо, ищущее убежище, а в странах Европейского Союза – в среднем 2,6. В Швеции отмечен 50% рост числа новых ходатайств о предоставлении убежища – с 24 300 в 2006 году до 36 200 в прошедшем году. Основной причиной такого значительного роста стало прибытие большого количества иракцев, ищущих убежище. В 2007 Швеция вышла на второе место после США по количеству лиц, ищущих убежище, - 11% от общего числа ходатайств, поданных в промышленно развитых странах, по сравнению с 8% в 2006 году. Следующими в списке основных стран подачи ходатайств о предоставлении убежища в 2007 году, после США и Швеции, являются Франция (29 200), Канада (28 300) и Великобритания (27 900). В число 10 основных принимающих стран также входят Греция, Германия, Италия, Австрия и Бельгия.1 Доля основных стран, получающих заявления о предоставлении убежища, по количеству полученных заявлений Страна США Швеция Франция Канада Великобритания Греция Германия Италия Австрия Бельгия 2003 15% 6% 12% 6% 12% 2% 10% 3% 6% 3% 2004 13% 6% 15% 6% 10% 1% 9% 2% 6% 4% 2005 14% 5% 15% 6% 9% 3% 9% 3% 7% 5% 2006 17% 8% 10% 7% 9% 4% 7% 3% 4% 4% 2007 15% 11% 9% 8% 8% 7% 6% 4% 4% 3% В последние годы стало очевидно, что достижения Казахстана в политической и экономической сфере привлекают все больше людей из соседних государств, которые ищут лучшую жизнь и/или безопасность в 6 связи с отсутствием экономических политической/религиозной свободы у себя дома. возможностей или Количество обращений о предоставлении статуса беженца в Казахстане 2001-2007 количество обращений 250 200 150 100 50 0 200 85 2001 100 68 2002 2003 57 2004 86 52 2005 2006 2007 В настоящее время международное сообщество уже не желает лишь устранять последствия конфликтов - решать проблемы беженцев, но также пытается разрабатывать механизмы устранения причин, которые лежат в корне этого явления. Такими причинами зачастую являются нарушения прав человека, межэтнические проблемы, гражданские войны. Есть надежда, что мы можем повлиять на положение в мире, для того, чтобы оно не привело к возникновению конфликтов или войн. С 1989 года в бывшем Советском Союзе более 9-ти миллионов человек были вынуждены поменять место жительства. Для более полной иллюстрации, можно сказать, что один из тридцати жителей на территории бывшего Советского Союза, вынужден был переехать после распада СССР. В Центральной Азии ситуация еще более драматична: каждый двенадцатый житель вынужден был поменять место жительства. Перемещения людей серьезно влияют на положение стабильности, безопасности и мира. Впервые в конституции Франции 1793 года было закреплено право страны предоставлять убежище иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы. Позже развитие данного правового института происходило как в рамках национального законодательства, так и на международном уровне. В то время как государство несет основную ответственность за предоставление защиты своим гражданам, необходимость в предоставлении международной защиты возникает тогда, когда государственная защита отсутствует, либо юридически, либо фактически, что приводит к тому, что основные права человека подвергаются большому риску. Такая ситуация обычно связана с наличием преследования, угрозы жизни и личной безопасности, вооруженного конфликта, серьезного нарушения общественного порядка и других конфликтов, созданных человеческим фактором. Государства все больше признают, как законодательно, так и на практике, ответственность не только за своих собственных граждан, которые находятся на их государственной территории и нуждаются в защите. 7 В соответствии с нормами международного права, государства могут предоставлять право убежища лицам, которые подвергаются или имеют основание считать, что будут подвергаться преследованию в своем государстве или государстве своего постоянного местожительства за свои политические убеждения и политическую деятельность. Каждое государство само определяет, каким лицам и на каких условиях оно предоставляет убежище. Круг лиц, которым предоставляется убежище, определяется во внутреннем законодательстве государства. Право убежища – это институт, который основывается на государственном суверенитете. Никто кроме властей государства, предоставляющего убежище, не может определять категорию лиц, пользующихся этим правом. Вместе с тем, в международном праве существуют правовые нормы, ограничивающие право государства предоставлять убежище. Согласно этих норм, в отношении некоторой категории лиц невозможно осуществить это право. К такой категории относятся: лица, обвиняемые в совершении международных преступлений; уголовные преступники, подпадающие под перечень двусторонних договоров об экстрадиции; лица, обязательная выдача которых предусмотрена в многосторонних международных договорах о борьбе с отдельными видами уголовных преступлений. Необходимое условие право убежища – наличие в каждом конкретном случае соответствующей просьбы со стороны заинтересованного лица. Некоторые положения, касающиеся статуса лиц, которым предоставляется убежище, содержаться в ряде соглашений по вопросам беженцев. Беженцы – лица, покинувшие страну, в которой они постоянно проживали, чаще всего страну своего гражданства, в результате преследований, военных действий или иных чрезвычайных обстоятельств. Проблемы беженцев отражаются в ряде международных договоров. В рамках ООН имеется Управление Верховного Комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН). В 1951 году была принята многосторонняя Конвенция о статусе беженцев. До 1967 года Конвенция применялась лишь в отношении лиц, которые стали беженцами в результате событий, имевших место до 1 января 1951 года. В соответствии с Протоколом к Конвенции, который вступил в силу 4 октября 1967 года, новые группы беженцев пользуются такой же защитой, как и лица, подпадающие под действие Конвенции 1951 года. Конвенционные нормы о беженцах приблизили последних к статусу иностранцев, а в отношении некоторых прав – начальное образование, социальное обеспечение, ряд трудовых прав - уравняла их с гражданами страны пребывания. К беженцам относятся лица, которые покинули свою страну в силу следующих причин: в силу обоснованной опасности стать жертвой преследования по признаку расы, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, политических или религиозных убеждений и 8 отсутствия возможности и желания вернуться в страну вследствие указанной опасности; в силу внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, сильно расстроивших публичный порядок в стране или ее части; в силу явлений природного характера (засуха, землетрясение, наводнение и прочее), когда подорваны материальные основы их существования. С момента обретения независимости Республикой Казахстан произошли различные миграционные процессы. После распада СССР в Казахстан возвращаются этнические казахи, русские и немцы, представители других национальностей, а также люди, бегущие с территорий, где подорваны материальные основы их существования. В соответствии с Законом РК от 15 декабря 1998 года «О присоединении Республики Казахстан к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» Казахстан присоединился к основополагающим международным документам о беженцах. Присоединение к Конвенции и Протоколу является важным шагом для обеспечения прав человека, но вместе с тем требует принятия дальнейших практических мер для надлежащего решения вопросов о беженцах, оказавшихся на территории Казахстана. В этой связи необходимо разработать полноценное национальное законодательство для эффективного регулирования вопросов статуса беженцев, обеспечить защиту тем лицам, которые уже находятся на территории страны, а также сформулировать необходимые положения в законе для тех лиц, которые не могут вернуться в страну происхождения, чтобы обеспечить надлежащие условия проживания в стране пребывания. 800 661 643 662 646 674 582 600 451 количество лиц, имеющих статус беженца в Казахстане 400 200 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 год год год год год год год Данное исследование отражает практику реализации прав данной категории лиц. Для того, чтобы придать исследованию всесторонний характер, была проанализирована деятельность ведомств, выполняющих важную роль в реализации политики в области защиты беженцев, Пограничная служба Комитета национальной безопасности, Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения, Комиссия по 9 правам человека при Президенте Республики Казахстан, Генеральная прокуратура, Национальный центр по правам человека. УВКБ ООН провело анализ существующей правовой и политической системы Казахстана, чтобы выяснить, насколько она способна решать проблемы, связанные со смешанными потоками мигрантов и лиц, ищущих убежище, защищая, с одной стороны, экономические, политические интересы государства, его интересы в сфере национальной безопасности и в то же самое время соблюдая международные обязательства в области защиты беженцев. Кроме того, УВКБ ООН инициировало и профинансировало обзор/исследование законодательства, результатом которого стал отчет под название «Анализ и рекомендации по улучшению законодательства Республики Казахстан». О проекте «Мониторинг соблюдения прав беженцев и оралманов в Республике Казахстан» В 2006 году в рамках регионального проекта, финансируемого программой ТАСИС Европейского Союза и УВКБ ООН, «Институциональная деятельность и деятельность по укреплению потенциала для усиления системы убежища в Центральной Азии» между учреждением Уполномоченного по правам человека и УВКБ ООН подписано соглашение, предусматривающее проведение мониторинга соблюдения прав беженцев и оралманов. Осуществление двустороннего проекта было рассчитано на 14 месяцев. Проект направлен на проведение анализа текущего состояния прав беженцев в Республике Казахстан на основе мониторинга соблюдения прав беженцев в регионах, в которых проживает наибольшее количество беженцев. Целью проекта является выявление наиболее значимых проблемных вопросов реализации прав беженцев и оралманов и подготовка рекомендаций для разработки мер по их решению. Кроме того, одной из задач проекта являлось распространение информации о возможностях обращения к омбудсмену, так как количество обращений от беженцев невелико из-за отсутствия у данной группы населения необходимых знаний о возможностях защиты своих прав. Методологически проект состоял из четырех важных частей: - сбор информации в выбранных регионах: встречи с представителями правозащитных НПО, специализирующихся в области защиты прав беженцев, национально-культурных центров, встречи с представителями национальных меньшинств, группами беженцев, анкетирование представителей национальных меньшинств и беженцев, прием граждан в регионах по вопросам нарушения прав беженцев, 10 встречи с представителями местных исполнительных органов власти по проблеме защиты прав беженцев; - обучение: семинар «Мониторинг соблюдения прав беженцев» для сотрудников учреждения Уполномоченного; семинары «Обеспечение соблюдения прав беженцев: национальное законодательство и международные стандарты»в регионах для представителей государственных органов, компетенцию которых входит работа с беженцами, неправительственных организаций, национально-культурных центров; - информационная работа со СМИ: издание ежеквартальных бюллетеней с результатами проведенных мониторинговых исследований, информацией о полученных за квартал обращениях о нарушении прав беженцев и иных мероприятиях проекта; размещение текущих материалов мониторинга на веб-сайте Уполномоченного по правам человека; - аналитическая работа: подготовка специального отчета Уполномоченного по правам человека «О соблюдении прав беженцев и оралманов в Республике Казахстан», С этой целью в рамках проекта УВКБ ООН был проведен тренинг по правам беженцев для сотрудников учреждения Уполномоченного по правам человека, осуществлены поездки в Карагандинскую, Северо-Казахстанскую, Павлодарскую, Алматинскую, Жамбылскую и Западно-Казахстанскую области для проведения мониторинга прав беженцев и оралманов, проведения встреч с представителями местных органов, НПО и журналистов, а также проведены шесть однодневных семинаров в г. Астане, Костанае, УстьКаменогорске, Алматы, Шымкенте, Актюбинске для представителей местных органов с привлечением представителей Акмолинской, СевероКазахстанской, Павлодарской, Алматинской, Жамбылской, Кызылординской, Актюбинской, Западно-Казахстанкой и Атырауской областей, НПО и журналистов по вопросам прав беженцев и ситуации с беженцами в стране. В целом в тренингах приняли участие 60 человек. 11 Участники тренинга «Обеспечение соблюдения прав беженцев: национальное законодательство и международные стандарты» в г. Актобе Задачей тренингов являлось обучение ответственных сотрудников государственных органов основным требованиям в области защиты прав беженцев, оценка национального законодательства с точки зрения данных стандартов, привлечение внимания СМИ к основным международным стандартам в области защиты прав беженцев. В ходе тренингов рассматривались конкретные проблемы защиты прав беженцев, существующие международные стандарты в данной области. Выбранные методы работы позволили провести широкий сбор информации: как от правозащитных НПО и национально-культурных центров, специализирующихся в области защиты прав беженцев, самих беженцев путем анкетирования, так и от представителей местных исполнительных органов. Среди методов сбора информации анкетирование, встречи, прием по жалобам. Мониторинг проводился на основе методологической базы, разработанной координатором проекта совместно с экспертом УВКБ ООН. Экспертная поддержка УВКБ ООН широко использовалась в ходе подготовки учебных материалов тренинга, раздаточных материалов, разработки анкет для проведения мониторинга, тренингов, как в г. Астане, так и регионах. В период реализации проекта было издано 5 ежеквартальных бюллетеней Уполномоченного по правам человека, в которых опубликованы 12 результаты проведенных мониторинговых исследований, осуществлена публикация более 5 тысяч плакатов и 30 тысяч памяток, посвященных защите прав беженцев и оралманов, а также разработан телевизионный ролик по проблеме беженцев, который был размещен на телевизионных каналах в канун Всемирного Дня беженца 20 июня 2007 года. Итогом проекта является специальный доклад Уполномоченного по правам человека «О соблюдении прав беженцев и оралманов в Республике Казахстан». В качестве экспертов для подготовки доклада были привлечены Кулжабаева Жанат Орынбековна - профессор кафедры международного и конституционного права Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева, Ильясова Адема – заместитель председателя ОО «Отандастар», координатором проекта являлся Сулейменов Ерлан. Эксперты изучали ситуацию на основе представленной государственными органами информации, интервью, проведенных с беженцами, представителями государственных органов и неправительственных организаций, УВКБ ООН, провели статистический и качественный анализ правовых, административных, социальноэкономических условий, данных, собранных на основе анкет, который позволил сформулировать рекомендации. Информацию о характере и ключевых элементах основных проблем, представленную в докладе, нельзя считать исчерпывающей, тем не менее данная информация является достаточно обоснованной и указывает на необходимость принятия корректирующих мер. 13 Раздел 1. Соблюдение прав беженцев в Казахстане 1. Правовой режим защиты беженцев в Казахстане При подготовке данного вопроса необходимо, как минимум, дать обзор основных международных документов по правам беженцев, среди которых: Всеобщая декларация прав человека (1948); Декларация ООН о территориальном убежище (1967) Свод принципов защиты беженцев от произвольных задержаний (1999); Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1988) Международный пакт о гражданских и политических правах (ратифицирован Законом РК от 28 ноября 2005 года) Конвенция ООН о статусе беженцев (РК присоединилась Законом РК от 15 декабря 1998 года); Протокол, касающийся статуса беженцев (РК присоединилась Законом РК от 15 декабря 1998 года); Конвенция ООН о правах ребенка (ратифицирована Постановлением Веpховного Совета Республики Казахстан от 8 июня 1994 года); Конвенция ООН о статусе апатридов (1954); Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство форм обращения или наказания (РК присоединилась Законом РК от 29 июня 1998 года) Дублинская Конвенция о государстве, ответственном за рассмотрение ходатайств об убежище (1990); Рекомендация ПАСЕ №773 (1976) о де-факто беженцах; Рекомендация ПАСЕ №817 (1977) о праве на убежище; Рекомендация КМ СЕ №R(81)16 о согласовании процедур, касающихся убежища (1981); Рекомендация КМ СЕ №R (1984)1 о защите лиц, формально не признаваемых беженцами; Рекомендация КМ СЕ №R(1994)5 о прибытии лиц, ищущих убежище, в европейские аэропорты; Рекомендация ПАСЕ №1667 (2004) о положении беженцев и перемещенных лиц в РФ и ряде других стран СНГ. Основные Заключения Исполкома УВКБ ООН, в частности: - Заключение Исполкома УВКБ ООН №7 (XXVII) о высылке (1977); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №8 (XXVIII) об определении статуса беженца (1977); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №12 (XXIX) об экстерриториальноим действии статуса беженца (1978); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №15 (XXX) о беженце, не имеющем страны убежища (1979); 14 - Заключение Исполкома УВКБ ООН №17 (XXXI) о проблемах выдачи, влияющих на положение беженцев (1980); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №18 (XXXI) о добровольной репатриации (1980); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №22 (XXXII) о защите лиц, ищущих убежища, в ситуациях массового притока (1981); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №24 (XXXII) о восстановлении семей (1981); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №30 (XXXIV) о проблемах необоснованных ходатайств (1983); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №39 (XXXVI) о женщинах-беженках (1985); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №40 (XXXVI) о добровольной репатриации (1985); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №44 (XXXVII) о задержании беженцев и лиц, ищущих убежище (1986); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №47 (XXXVIII) о детях-беженцах (1987); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №58 (XL) о проблемах выезда беженцев (1989); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №59 (XL) о детях-беженцах (1989); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №64 (XLII) о женщинах-беженках (1990); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №69 (XLIII) о прекращении действия статуса (1991); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №72 (XLIV) о личной безопасности беженцев (1993); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №73 (XLIV) о защите беженцев и сексуальном насилии (1993); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №75 (XLV) о лицах, перемещенных внутри страны (1994); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №80 (XLVII) о подходах внутри системы защиты (1996); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №81 (XLVIII) по международной защите (1997); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №84 (XLVIII) о детях и подросткахбеженцах (1997); - Заключение Исполкома УВКБ ООН №85 (XLIX) о международной защите (1998). Региональное сотрудничество осуществляется в рамках следующих международно-правовых актов: Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (ратифицирована Законом РК от 18 апреля 2002 года ); Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минская Конвенция) 15 (ратифицирована Постановлением Веpховного Совета Республики Казахстан от 31 маpта 1993 года); Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (депонировано 28 марта 2005 года); Протокол к Соглашению СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (депонировано 28 марта 2005 года); Конвенция о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам (Кишиневская Конвенция) (ратифицирована Законом РК от 10 марта 2004 года); Положение о Межгосударственном Фонде помощи беженцам и переселенцам СНГ (Утверждено Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 10 февраля 1995 года); Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (ратифицировано Законом РК от 13 декабря 2000 года ); Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств о Положении об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства-участники Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции (2000) Концепция сотрудничества государств - членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (2005) Основными нормативными правовыми актами Республики Казахстан по данному вопросу являются: Конституция РК; Кодекс РК об административных нарушениях; Уголовно-процессуальный кодекс РК; Уголовный кодекс РК; Закон РК от 13 декабря 1997 года «О миграции населения»; Закон РК от 8 августа 2002 года «О правах ребенка в Республике Казахстан»; Закон РК от 19 июня 1995 года «О правовом положении иностранцев»; Указ Президента РК от 10 октября 2006 года № 198 «О Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Республики Казахстан»; Правила въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан, утвержденные постановлением Правительства РК от 28 января 2000 года № 136; 16 Постановление Правительства РК от 30 мая 1996 года № 665 «О мерах по оказанию социальной, медицинской и иной помощи лицам, не имеющим определенного места жительства, документов»; Правила присвоения статуса беженца, утвержденные приказом Министра труда и социальной защиты населения РК от 20.11.2007 года № 273-п, зарегистрированного в Министерстве юстиции РК 19.02.2008 года № 5143; Инструкция о порядке предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Республике Казахстан, утвержденная Министром иностранных дел РК от 3 февраля 1997 года; Правила оказания медико-санитарной помощи иностранцам и лицам без гражданства, беженцам, постоянно проживающим или временно пребывающим на территорию Республики Казахстан, утвержденные приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по делам здравоохранения от 15 декабря 2000 года № 807; Совместный приказ Министра внутренних дел РК от 29 апреля 2002 года № 293, Председателя КНБ РК от 23 апреля 2002 года № 65, Министра государственных доходов РК от 10 апреля 2002 года № 420 «Об утверждении Инструкции о порядке организации взаимодействия органов внутренних дел, Пограничной службы Комитета национальной безопасности и Таможенного комитета Министерства государственных доходов Республики Казахстан по пресечению незаконной миграции иностранных граждан в пунктах пропуска через государственную границу Республики Казахстан». Согласно выводам Международной организации по миграции, в Казахстане существует более 200 нормативных правовых актов, которые регулируют права и обязанности мигрантов на территории Казахстана и которые зачастую не соответствуют друг другу. Существующее национальное законодательство не обеспечивает стандартов минимальной защиты беженцев и лиц, ищущих убежища. Представители многих государственных органов не осознают необходимость проведения различий между беженцами и мигрантами, в то время как УВКБ ООН рассматривает беженцев как отличающуюся от мигрантов категорию лиц в силу того, что согласно Конвенции о статусе беженцев, они находятся за пределами страны своего гражданства и не способны вернуться в нее из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе и политических убеждений. В 1998 году Казахстан присоединился к Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протоколу к ней 1967 года. Обязательства о предоставлении надлежащей защиты и помощи беженцам и лицам, ищущим убежища, содержатся также в Конвенции о правах ребенка, Конвенции против пыток и 17 других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, обе конвенции Казахстаном ратифицированы. В 1993 году заключено Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам между Азербайджаном, Арменией, Казахстаном, Кыргызстаном, Туркменистаном, Таджикистаном, Узбекистаном, РФ и Беларусью. Однако, до настоящего времени соглашение не ратифицировано Казахстаном. Статья 4 Конституции РК гласит, что "Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики". В соответствии с конституционным принципом и статьей 36 Закона РК "О нормативно-правовых актах" от 24 марта 1998 года, международный договор, ратифицированный Республикой Казахстан, имеет прямое действие на всей территории РК по истечении 10 дней со дня официального опубликования закона о ратификации договора. В случае, когда положения национального законодательства и международного договора противоречат друг другу, пункт 3 статьи 4 Конституции РК устанавливает, что "Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона". Несмотря на то, что многие страны-участницы международных договоров, - "исполняют свои международные обязательства, включая страны-участницы Конвенции о статусе беженцев, путем принятия национального законодательства, ни Конвенция о статусе беженцев, ни Протокол к данной Конвенции 1967 года не содержат обязательства относительно исполнения договора посредством принятия национального законодательства. В соответствии с законодательством РК: Нормы Конвенции о статусе беженцев и Протокола к ней являются действующим правом в Республике Казахстан; Такие положения международного договора имеют приоритет над нормами национального законодательства, вне зависимости от того, был ли принят национальный закон до ратификации международного договора или после. Вместе с тем, как показывает практика, необходима разработка четкой законодательной основы и административной структуры для реализации международных обязательств. Единственным национальным законодательством по вопросам практики убежища в стране является Закон «О миграции населения», который содержит определение «беженец», однако не содержит положений, регулирующих процедуру определения статуса беженцев, права и обязанности лиц, ищущих убежища, и признанных беженцев во время 18 процедуры. Правила присвоения статуса беженца утверждены на подзаконном уровне приказом Министра труда и социальной защиты населения РК. В 2000 году утверждена Концепция миграционной политики. Одним из приоритетов которой является обеспечение условий для быстрейшей интеграции в социальную среду лиц, признанных беженцами, и добровольного возвращения их в государства происхождения. В 2001 году утверждена отраслевая Программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы. Среди основных направлений Программы – регулирование процессов, связанных с беженцами, направленных, с одной стороны, на их интеграцию в социальную среду и, с другой, на содействие по их добровольной репатриации в государство происхождения. Программа предусматривает создание пунктов иммиграционного контроля, организацию приемных центров, центров по адаптации оралманов, беженцев и других мигрантов. Инструментами миграционной политики, основанными на принципах запрещения высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, где их жизни угрожает опасность, в том числе страны, откуда они прибыли, являются: создание информационного Банка данных по беженцам в региональном и республиканском разрезе; разработка системы мониторинга ситуации в странах происхождения беженцев; содействие беженцам в их возвращении в государства происхождения Однако, в Плане мероприятий на 2006-2008 годы по реализации отраслевой Программы миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы в отношении беженцев закреплен только один пункт об оказании соответствующим госорганами содействия добровольной репатриации беженцев. 2. Анализ законодательства Республики Казахстан в сфере защиты прав беженцев 2.1 Определение понятия «беженец» Первый шаг на пути создания структур для защиты беженцев - это признание за ними ясно обозначенного статуса, без которого невозможно предпринять меры для интеграции беженца в новые условия. Ключевым для определения статуса беженца является четкое закрепление этого понятия в национальном законодательстве в полном соответствии с международными стандартами и требованиями международного права. В этой части имеются различия в использовании термина «беженец» в миграционном законодательстве и понятия «политическое убежище». 19 Определение понятия «беженцы» содержится в Законе РК «О миграции населения». В Положении о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК, утвержденном Указом Президента РК от 10 октября 2006 года № 198, дается определение термина «политическое убежище». Порядок предоставления статуса беженца и политического убежища различается. Положением о Комитете по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК (далее – Комитет по миграции), утвержденным постановлением Правительства РК от 29 октября 2004 года № 1132, Комитету предоставлены полномочия принимать решение по обращениям лиц, ищущих убежища. Тогда как решения по вопросу предоставления политического убежища принимаются Президентом РК на основании поданных на его имя через Комитет по миграции ходатайств. В отличие от других стран СНГ, где лица, ищущие убежища, проходят через обычную процедуру определения статуса беженца, и в некоторых случаях обращаются к Президенту страны убежища, как к последней инстанции, после того, как им официально было отказано в статусе национальными органами, проводящими процедуру определения статуса беженца, в Казахстане были утверждены два отдельных и независимых друг от друга правовых инструмента регулирования двух данных понятий Следует отметить, что определение понятия «политическое убежище» содержится также в Инструкции о порядке предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Республике Казахстан, утвержденной Министром иностранных дел РК 3 февраля 1997 года (далее – Инструкция). Данное понятие сформулировано в идентичной редакции, сформулированной в Положении о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК. Отличительной особенностью Инструкции от названного Положения является расширительное определение оснований отказа в предоставлении политического убежища. В Положении предусмотрено, что ходатайство о предоставлении политического убежища может быть отклонено, если лицо: 1) преследуется за действия (или бездействие), признаваемые законодательством Республики Казахстан преступлением, либо виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; 2) привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу или в отношении его имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор суда на территории Республики Казахстан; 3) проживало в третьей стране, где ему не грозило преследование; 4) предоставило заведомо ложные сведения или фальшивые документы; 5) имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется. В дополнение к перечисленным пунктам Инструкция содержит такое основание как «если это серьезным образом повлияет на развитие 20 двусторонних отношений Республики Казахстан с тем или иным государством». Данное новое положение не соответствует фундаментальным устоям защиты беженцев, так как предоставление статуса беженцев является, прежде всего, гуманитарным актом. 2.2 Рассмотрение заявлений лиц, ищущих убежища, на границе Международная защита беженцев начинается с обеспечения их допуска в страну убежища. У государств есть суверенное право, наравне с другими обязательствами в рамках международного права беженцев, прав человека и обычного международного права, контролировать въезд, пребывание и выдворение неграждан. Заключение Исполнительного Комитета № 97 (2003 года) четко закрепляет, что ограничительные меры, направленные на контролирование миграции, не должны привести к высылке беженца или лица, ищущего убежища. Тот факт, что лицо прибывает в аэропорт или морской порт без надлежащих иммиграционных документов, таких как виза, не оправдывает отказ ему/ей в доступе на территорию государства, если он/она просит убежища. Заключение Исполнительного Комитета №8 (1997 года) по определению статуса беженца рекомендует, что «компетентное должностное лицо (например, представитель иммиграционной службы или пограничной полиции), к которому заявитель обращается на границе или на территории Договаривающегося Государства, должно иметь четкие инструкции по рассмотрению дел, которые входить в сферу соответствующих международных документов. От него требуется, чтобы он действовал в соответствии с принципом невысылки и передал эти дела на рассмотрение вышестоящего органа». Казахстанское законодательство не содержит положений о роли государственных органов, контролирующих государственную границу, в вопросах процедур, касающихся убежища. Не существует механизма передачи заявления о предоставлении убежища соответствующим властям (Комитету по миграции), которые связаны с процедурой определения статуса беженца. Временные приемные центры для лиц, ищущих убежища, не закреплены в законодательстве, в то время как данный вопрос соответствовал бы целям Отраслевой программы миграционной политики Республики Казахстан на 2001 – 2010 годы, в которой предусматривается создание пунктов иммиграционного контроля, приемные центры, центры по адаптации оралманов, беженцев и других мигрантов, которые должны финансироваться из государственного бюджета. Согласно Инструкции о порядке организации взаимодействия органов внутренних дел, Пограничной службы Комитета национальной безопасности и Таможенного комитета Министерства государственных доходов по пресечению незаконной миграции иностранных граждан в пунктах пропуска 21 через государственную границу (2002), работа указанных органов направлена на предотвращение и пресечение незаконного въезда иностранных граждан и их пребывания на территории Республики Казахстан, пресечение незаконной миграции и других незаконных действий на границе. Данная инструкция также не содержит положений, регулирующих порядок рассмотрения заявлений лиц, ищущих убежища/беженцев, на границе. Казахстанское законодательство не проводит различий между иностранцами и лицами, ищущими убежища. Въезд, пребывание на территории Республики Казахстан и выезд из республики иностранных граждан регулируется Правилами въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан. Пункт 4 Правил закрепляет, что: «Иностранные граждане въезжают и выезжают из Республики Казахстан с пунктов въезда на государственной границе, которые открыты для международного и пассажирского сообщения, по действительным паспортам или заменяющим их документам, при наличии виз Республики Казахстан, если иное не предусмотрено международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан». Одновременно, статья 22 Закона РК от 19 июня 1995 года «О правовом положении иностранцев» устанавливает, что «въезд иностранных граждан на территорию Республики Казахстан может быть запрещен до предъявления необходимых документов». Необходимо отметить, что депортация, или высылка, как закреплено в национальном законодательстве, не предполагает, что депортируемое лицо должно быть выслано или возвращено на территорию его страны происхождения, а должно только покинуть Казахстан. Таким образом, национальное законодательство не проводит различий между теми лицами, которые прибыли в Казахстан по причине вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования, и мигрантами. Ввиду отсутствия нормативно-правовых положений, беженцы могут быть высланы в страну своего происхождения, если они прибыли без необходимых документов (виза). Республика Казахстан ратифицировала ряд международных договоров, устанавливающих безвизовый режим на территориях государств-участников. Одним из них является Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан от 30 ноября 2000 года (Минское соглашение), которое регулирует вопросы, имеющие отношение и к лицам, ищущим убежища, в указанных государствах, обеспечивая безвизовый режим въезда и пребывания в Республике Казахстан. Минское Соглашение предоставляет дополнительные преимущества, соответствующие Конвенции о статусе беженцев, для приезжих из государств-участников, однако не гарантирует защиту беженцам/лицам, ищущим убежища, если они пытаются въехать в страну убежища без действительных документов, или уже въехав на территорию 22 данной страны, защиту от депортации или угрозы депортации в страну происхождения против их воли. В законодательстве Казахстана не содержится положений, которые бы регулировали доступ сотрудников УВКБ ООН и НПО к новоприбывшим на границе и других пунктах въезда. В свою очередь, обеспечение такого доступа способствовало бы реализации прав лиц, ищущих убежище. 2.3 Принцип невысылки Принцип невысылки закреплен в статье 33 Конвенции о статусе беженцев и заключается в запрете государствам возвращать беженцев каким бы то ни было образом в страну, где их жизни или свободе будет угрожать опасность по признаку расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Данная статья также применяется к лицам, ищущим убежища, на границе или в стране убежища до тех пор, пока статус такого лица не определен. Указанной статьей Конвенции о статусе беженцев предусмотрены допустимые ограничения из принципа невысылки, которые могут применяться в случаях, когда беженец в силу уважительных причин рассматривается как угроза безопасности для страны, в которой он находится, или осужден в совершении особо опасного преступления и представляет угрозу для страны. До настоящего времени принцип невысылки не закреплен на законодательном уровне в Республике Казахстан. Упоминание о принципе невысылки содержится в Отраслевой программе миграционной политики на 2001-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РК от 29 октября 2001 года, в которой принцип невысылки определен как основа государственной политики в отношении беженцев, а также в Концепции миграционной политики РК на 2007-2015 годы, утвержденной Указом Президента РК от 28.08.2007 года № 399, согласно которой одним из основных принципов миграционной политики РК является соблюдение принципа недопущения принудительного возвращения в отношении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, или беженцев. Нормативные правовые акты, регулирующие пребывание иностранных граждан в Республике Казахстан, не содержат специальных норм в отношении беженцев. Такое положение характерно и для актов, регулирующих порядок и основания привлечения к ответственности. Статья 15 Закона «О государственной границе Республики Казахстан» от 13 января 1993 года определяет нарушителя государственной границы как лицо, пересекшее или пытающиеся пересечь государственную границу Республики Казахстан любым способом вне пунктов пропуска через государственную границу Республики Казахстан или в пунктах пропуска через нее, но с нарушением установленных правил ее пересечения. Это представляет собой преступное деяние согласно положениям Уголовного 23 кодекса Республики Казахстан от 16 июля 1997 года и наказывается штрафом или заключением на срок до двух лет. В Кодексе РК об административных правонарушениях (статья 391-1 (3)) закреплено, что при нарушении режима государственной границы иностранцем или лицом без гражданства (в статье не указывается различие между иностранцем и беженцем) налагается штраф в размере от сорока до ста месячных расчетных показателей или административный арест на срок до десяти суток с административным выдворением за пределы Республики Казахстан. Согласно Инструкции по осуществлению контроля за лицами, транспортом, пересекающим государственную границу от 12 декабря 2005 года, «лица, прибывающие на пункты пропуска государственной границы, не имеющие достаточных оснований пересечь границу согласно положениям международных конвенций и соглашений, не имеют разрешения пересечь границу, и должны быть возвращены в страну прибытия или страну гражданства». Правила пограничного режима на пропускных пунктах через государственную границу Республики Казахстан от 4 января 1994 года четко определяют без исключений, что «лица, которые нарушили правила пограничного режима, подвергаются административной и уголовной ответственности». 2.4 Рассмотрение ходатайств о признании беженцев компетентными органами Считается предпочтительным и выгодным для обеих сторон наличие у лица, ищущего убежища, возможности представить свой случай/дело в личном качестве квалифицированному сотруднику, который компетентен принять индивидуальное, объективное и беспристрастное решение по делу. Такой сотрудник должен принять во внимание и установить все необходимые факты по делу и позволить лицу, ищущему убежища, предоставить полное описание и доказательства обстоятельств его дела. Лицо, ищущее убежища, должно предоставить все факты и обстоятельства, известные ему/ей, а также доступ ко все имеющимся доказательствам. Большинство беженцев фактически не имеют каких-либо дополнительных доказательств, за исключением своих личных показаний для поддержания своего заявления. Признание того или иного лица беженцем не зависит от предоставления каких-либо формальных доказательств и может основываться на одних лишь правдивых показаниях. Орган власти, принимающий решение, должен иметь дело заявителя на предоставление убежища, а также все записи собеседования и рекомендации различных органов власти, вовлеченных в данную процедуру. Такой орган должен принять решение, посредством рассмотрения всей необходимой информации, предоставленной заявителем на предоставление убежища, в свете информации о стране происхождения заявителя и оценки того, подпадает ли случай заявителя под критерии определения беженца либо иные критерии защиты, применяемые в стране убежища. В случае с 24 несопровождаемыми несовершеннолетними детьми решение должно приниматься на основании принципа соблюдения наилучших интересов ребенка. Заявители должны быть уведомлены о решении в письменном виде. Если решение по делу отрицательное, то письменное уведомление должно содержать причины такого решения. Согласно Правилам присвоения статуса беженца, утвержденным приказом Министра труда и социальной защиты населения РК (далее Правила), государственным органом, является управление уполномоченным принимать решение о присвоении статуса беженца в РК по миграции областей, городов Алматы и Астана Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК. Ходатайство о присвоении статуса беженца в РК подается лицом, ищущим убежище, прибывшим на территорию РК, лично в территориальные органы Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК. Отсутствие документов, удостоверяющих личность ходатайствующего или членов его семьи, не является основанием отказа в регистрации. В качестве оснований отказа в присвоении статуса беженца Правилами определены следующие случаи, если ходатайствующее лицо: 1) добровольно вновь воспользовалось защитой страны своей гражданской принадлежности; 2) лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрело; 3) приобрело новое гражданство и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности; 4) добровольно вновь обосновалось в стране, которую оно покинуло или вне пределов которой оно пребывало вследствие опасений преследований; 5) не может отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно ходатайствовало о признании беженцем, более не существуют; 6) будучи лицом, не имеющим определенного гражданства, может вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых оно ходатайствовало о признании беженцем, более не существуют; 7) является лицом, в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление, или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений, либо совершило тяжкое преступление неполитического характера, либо виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН; 8) разжигает межгосударственную, межнациональную и религиозную вражду; 9) совершает действия, которые направлены на насильственное изменение конституционного строя РК; 25 10) выступает против суверенитета и независимости РК, призывает к нарушению единства и целостности её территории; 11) ранее было выдворено из РК. При регистрации ходатайства территориальный орган Комитета по миграции разъясняет ходатайствующему лицу предстоящую процедуру определения статуса беженца. Порядок определения статуса беженца в РК включает: 1) изучение представленных документов; 2) проверку достоверности полученных сведений; 3) запрос необходимой информации в соответствующие государственные органы РК; 4) подготовку территориальным органом Комитета макета дела ходатайствующего лица; 5) рассмотрение Комиссией по определению статуса беженца при территориальном органе макета дела ходатайствующего лица; 6) принятие решения территориальным органом Комитета по ходатайству; 7) выдачу удостоверения беженца по установленной форме. Комиссия по определению статуса беженца, состоящая из двух представителей Комитета по миграции, одного представителя НПО, одного представителя агентства национальной безопасности и одного представителя УВКБ ООН, в качестве наблюдателя, создана при Комитете по миграции в г. Алматы и г. Шымкент, поскольку в этих двух городах Казахстана находится наибольшее число лиц, ищущих убежища, из Афганистана. 2.5 Регистрация и выдача документов, удостоверяющих личность, лицам, ищущим убежища, и беженцам Документы, удостоверяющие личность, являются основным инструментом в определении личности и статуса лица, который нуждается в защите, и предоставляет государствам важный способ обеспечения того, что беженец не будет возвращен туда, где ему угрожает опасность. Лицам, ищущим убежища, должны быть предоставлены документы, удостоверяющие личность, и доказательство того, что их заявление может рассматриваться как право на пребывание в стране убежища и что он действителен до того момента, пока не будет принято окончательное решение по его заявлению. Должен существовать уполномоченный орган, который бы принимал и осуществлял регистрацию заявлений на предоставление убежища и который имел бы чёткие инструкции относительно прав и обязанностей таких лиц. Такие органы должны состоять из определенного персонала на пунктах въезда на границах, в аэропортах, железнодорожных вокзалах и морских портах, а также в различных местных государственных органах/департаментах в разных регионах. Назначенные сотрудники в портах должны быть уполномочены принимать заявления от беженцев-моряков, которые находятся на борту морских судов в территориальных водах государства. 26 Согласно Заключению Исполнительного Комитета № 35 (1984 года) рекомендуется, чтобы «авторам ходатайств о предоставлении убежищ, решение по которым не может быть принято, выдавались временные документы, которых будет достаточно для их защиты от высылки или принудительного возвращения до принятия решения по их ходатайствам компетентными органами». Определенные обязательства по оказанию содействия беженцам и вынужденным переселенцам были приняты в рамках Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993), заключенного между Азербайджаном, Арменией, Казахстаном, Кыргызстаном, Туркменистаном, Таджикистаном, Узбекистаном, Российской Федерацией и Беларусью. Так, Стороны принимают обязательства обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия; оказывать содействие в трудоустройстве в соответствии с законодательством о занятости населения, в истребовании и выдаче документов, необходимых для решения вопросов, связанных с гражданством, в получении по месту прежнего жительства свидетельств о браке, рождении, трудовых книжек и других документов, необходимых для решения вопросов пенсионного обеспечения, подтверждения трудового стажа, выезда за границу, сведений о родственниках, проживающих на территории государства, покинутого беженцем или вынужденным переселенцем, а также о его оставленном там имуществе и т.д. Согласно Правилам присвоения статуса беженца, утвержденных приказом Министра труда и социальной защиты населения РК от 20.11.2007 года № 273-п, одновременно с регистрацией ходатайства в Журнале регистрации ходатайствующих лиц, ходатайствующему лицу выдается направление в подразделение миграционной полиции для регистрации ходатайствующего на срок до принятия решения по его ходатайству. После получения данного направления ходатайствующее лицо должно в течение трех рабочих дней зарегистрироваться в подразделении миграционной полиции. Удостоверение беженца, выданное лицу, которому присвоен статус беженца РК, также регистрируется в подразделении миграционной полиции на основании направления для регистрации удостоверения беженца, выдаваемого территориальным органом Комитета по миграции. В случае утери удостоверения беженца владелец удостоверения обращается в территориальный орган Комитета по миграции с заявлением об его утере и предоставлении дубликата. Территориальный орган Комитета по миграции не позднее десяти рабочих дней со дня подачи заявления выдает беженцу дубликат удостоверения беженца. 27 2.6 Возможность обжалования решения об отказе в предоставлении статуса беженца лицом, ищущим убежища Согласно международным стандартам лицам, ищущим убежища, заявления которых не привели к положительному решению, должно предоставляться разумное время для подачи своих дел на повторное рассмотрение, и они должны быть проинформированы о процедурах апелляции. Орган, рассматривающий апелляции, должен быть независимым и беспристрастным и уполномочен на рассмотрение фактов, а также законодательства по любому делу. Апелляционный орган должен быть органом, отличным от органа, который принял отрицательное решение по делу, и должен иметь в своем составе сотрудников, отличных о тех, которые находятся в первоначальном органе. Заявителю должно разрешаться оставаться в стране на время рассмотрения его апелляции в высшей инстанции или в судах. В соответствии с Правилами присвоения статуса беженца в решении территориального органа Комитета по миграции об отказе в признании беженцем в РК должно быть отмечено, что данное решение может быть обжаловано в Комитете по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК или в судебном порядке в соответствии с законодательством. Кроме того, закреплено, что отказ территориального органа Комитета по миграции в присвоении статуса беженца в РК должен быть с мотивированным обоснованием в письменной форме. Следует отметить, что в Инструкции по работе с лицами, обратившимися с ходатайством о признании беженцами и порядке определения статуса беженцев в Республике Казахстан, действующей до принятия вышеуказанных Правил, было закреплено, что до принятия окончательного решения по жалобе лицу, подавшему жалобу, предоставляется право находится на территории Республики Казахстан. 67 72 62 52 42 32 22 20 27 25 19 18 количество лиц, которым было отказано в получении статуса беженца 6 12 2 2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год 2006 год 2007 год В рамках реализации Программы миграционной политики Республики Казахстан на 2001 – 2005 годы создана Республиканская централизованная комиссия по определению статуса беженца, в которую входят представители Министерства иностранных дел РК, Комитета национальной безопасности РК, Министерства внутренних дел РК, Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК и другие заинтересованные лица. 28 Республиканская комиссия занимается рассмотрением ходатайств об обжаловании решений, отказывающих лицам, ищущим убежище, в предоставлении статуса беженца. Информационный банк данных по беженцам, запланированный программой до настоящего времени не создан. На практике лица, ищущие убежища и беженцы, сталкиваются с рядом проблем в случае отсутствия документов установленной формы. Вопрос о документах и для лиц, ищущих убежище, и для беженцев один из наиболее острых с учетом существующей в Казахстане системы регистрации по месту жительства и практики правоохранительных органов по задержанию и содержанию в приемниках-распределителях лиц, личность которых не установлена с точки зрения предъявления признаваемых полицией документов. 2.7 Положения об исключении и прекращении статуса беженца Положения о прекращении статуса беженца установлены в пунктах 1-6 раздела С статьи 1 Конвенции о статусе беженцев и основаны либо на добровольном возобновлении беженцем пользованием защитой страны своей гражданской принадлежности, либо на исчезновении причин для признания лица беженцем. Положения об исключении из числа лиц, которым может быть предоставлен статус беженцев, предусмотрены в разделах D, E и F статьи 1 Конвенции о статусе беженцев. К данной категории относятся лица, уже получившие защиту или помощь ООН; лица, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданством этой страны; лица, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они совершили: преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности, тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того как они были допущены в эту страну в качестве беженцев, а также лица, виновные в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН. В силу самого своего характера прекращение действия статуса происходит лишь после того, как человек признан беженцем. Положения о прекращении действия статуса применяются, если международная защита более не требуется или не оправдана. От положений об исключении они отличаются тем, что положения об исключении не позволяют признать лицо беженцем вследствие деяний, из-за которых оно не заслуживает международной защиты. Список положений об исключении является исчерпывающим в Конвенции о статусе беженцев. В национальном законодательстве существует ряд положений о прекращении и исключении из статуса беженца. 29 Например, Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК предусмотрено, что ходатайство о предоставлении политического убежища может быть отклонено, если лицо: 1) преследуется за действия (или бездействие), признаваемые законодательством Республики Казахстан преступлением, либо виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; 2) привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу или в отношении его имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор суда на территории Республики Казахстан; 3) проживало в третьей стране, где ему не грозило преследование; 4) предоставило заведомо ложные сведения или фальшивые документы; 5) имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется. Также в Положении о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК определены основания утраты (прекращения) права на политическое убежище в случаях: 1) добровольного отказа от политического убежища в Республике Казахстан; 2) приобретения гражданства Республики Казахстан или другого государства; 3) добровольного возвращения в страну своей гражданской принадлежности или выезда в третью страну; 4) утраты оснований, установленных пунктом настоящего Положения. Кроме того, вышеуказанное Положение закрепляет, что лицо может быть лишено политического убежища Президентом Республики Казахстан в случае занятия деятельностью, противоречащей интересам национальной безопасности Республики Казахстан, целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если совершило умышленное преступление и в отношении его имеется вступивший в законную силу приговор суда. Основания утраты и лишения статуса беженца на территории Республики Казахстан содержатся также в Правилах присвоения статуса беженцев, в которых в качестве оснований отказа для продления статуса беженца определены случаи, когда: 1) беженец умышленно сообщил ложные сведения, послужившие основанием для присвоения ему статуса беженца, либо скрыл сведения, могущие послужить основанием для отказа в присвоении статуса беженца; 2) обстоятельства, послужившие основанием для предоставления ему статуса беженца, были устранены; 3) разжигает межгосударственную, межнациональную и религиозную вражду; 4) сознательно выступает против суверенитета и независимости РК, призывает к нарушению единства и целостности её территории; 5) был осужден за террористическую деятельность; 6) стало достоверно известно, что он совершил тяжкое преступление неполитического характера вне РК; 30 7) приобрел гражданство РК или другого государства; 8) получил статус беженца на территории другого государства; 9) выехал на постоянное место жительства за пределы РК; 10) добровольно вновь выехал в ту страну, которую он покинул вследствие опасения преследования; 11) не явился на ежегодное продление статуса беженца в территориальном органе Комитета по миграции, и более чем три месяца с этого дня территориальный орган Комитета по миграции не имел информации от него. Несмотря на существующую регламентацию на подзаконном уровне оснований исключения и прекращения статуса беженца, необходимо их четкое разграничение в соответствие с Конвенцией о статусе беженцев и закрепление в законодательном акте. 2.8 Нормативное регулирование ситуаций массового притока беженцев В ситуации массового притока беженцев, согласно Заключению Исполнительного Комитета №22 (1981 года), лица, ищущие убежища, должны быть допущены в государство, в котором они впервые просят убежища, и если это государство не может принять их на долговременной основе, оно всегда должно принять их, по крайней мере, временно без какой-либо дискриминации по признаку расы, религии, политического мнения, гражданства, страны происхождения или физической нетрудоспособности. В таких ситуациях основной принцип невысылки, включая невысылку на границу, должен добросовестно соблюдаться. Статья 4 Закона РК от 8 февраля 2003 года «О чрезвычайном положении» закрепляет, что «чрезвычайное положение вводится в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики Казахстан, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства». Также в данной статье среди оснований для введения чрезвычайного положения определен «массовый переход государственной границы с территорий сопредельных государств». Вместе с тем, основные принципы обеспечения механизма надлежащей защиты в ситуации массового притока беженцев не нашли своего отражения в национальном законодательстве, как часть стратегии по решению проблем в чрезвычайных ситуациях. 2.9 Защита беженцев и лиц, ищущих убежища, в случаях запросов о выдаче Статья 8 Уголовного кодекса РК закрепляет основания для выдачи тех лиц, которые совершили преступления. Иностранцы и лица без гражданства, 31 совершившие преступление за пределами Республики Казахстан и находящиеся на территории Республики Казахстан, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором Республики Казахстан. Уголовно-процессуальный кодекс РК определяет случаи, когда выдача не допускается (статья 532). В частности, если: 1) лицу предоставлено Республикой Казахстан политическое убежище; 2) деяние, послужившее основанием требования о выдаче, не признается в Республике Казахстан преступлением; 3) в отношении лица уже вынесен за то же преступление вступивший в законную силу приговор или прекращено производство по делу; 4) по законодательству Республики Казахстан уголовное дело не может быть возбуждено или приговор не может быть приведен в исполнение вследствие истечения сроков давности или по иному законному основанию. Ссылка в указанной статье на политическое убежище применяется к тем лицам, которые, покидают страну своего происхождения в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по причине расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Несмотря на то, что законодательно не существует интерпретации «политического убежища», тот факт, что существует два отдельных нормативно-правовых акта: Закон РК «О миграции населения», определяющий термин «беженец» на основании положений Конвенции о статусе беженцев, и Указ Президента РК, интерпретирующий понятие «политическое убежище» и полномочия Президента РК по предоставлению политического убежища - свидетельствует о том, что два указанных определения рассматриваются в Республике Казахстан как два различных понятия. Однако в международном праве такого разделения между политическим убежищем и беженцем не существует. Лицо может быть беженцем по одной из пяти причин, в частности, расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Согласно Инструкции Генерального прокурора по вопросам экстрадиционного ареста и выдачи преступников (от 8 сентября 1998 года), лица, получившие убежище в Казахстане, не должны подвергаться экстрадиции. Таким образом, важно то, чтобы Инструкция пошла дальше, чем Уголовно-процессуальный кодекс, в применении принципа невысылки в вопросах экстрадиции ко всем беженцам, а не только тем, кому было предоставлено политическое убежище. В то же время в законодательстве отсутствуют положения, закрепляющие, что лица, ищущие убежища, не должны подвергаться экстрадиции до тех пор, пока их заявления не рассмотрены и в отношении них не приняты негативные решения. В июле 2005 года Казахстан стал одним из государств, которые подписали Декларацию глав государств – членов Шанхайской организации 32 сотрудничества, известную как Декларация Астаны, которая хоть и направлена на борьбу с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, однако может иметь серьезные последствия для беженцев, поскольку государстваучастники постановили «не предоставлять убежища лицам, обвиняемым или подозреваемым в совершении террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности, и выдавать таких лиц при наличии соответствующих обращений со стороны другого государства ШОС в строгом соответствии с действующими законодательствами государств-членов». Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, совершенная в Кишиневе 7 октября 2002 года и ратифицированная Казахстаном, закрепляет, что в запросе об экстрадиции может быть отказано, если существуют достаточные основания полагать, что такой запрос связан с преследованием лица по причине его расы, религии, этнической принадлежности или политических убеждений, а также, если лицу, в отношении которого пришел запрос об экстрадиции, было предоставлено убежище. Ряд положений, содержащихся в Указе Президента РК «О Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Республики Казахстан» в части регулирования вопросов предоставления политического убежища, Инструкции о порядке предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Республике Казахстан, утвержденной Министром иностранных дел РК, Правил присвоения статуса беженцев, утвержденных приказом Министра труда и социальной защиты населения РК, непосредственно касаются прав и свобод человека и в то же время не включены в Закон РК «О миграции населения». Например, основания для лишения лица статуса беженца содержатся в подзаконных актах, хотя они должны содержаться в законе, так как непосредственно связаны с ограничениями прав и свобод человека. Это позволяет сделать ссылку на статью 39 Конституции РК о том, что «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами …», с учетом того, что ни Указ, ни инструкции законами не являются, рекомендовать закрепить все подобные положения непосредственно в законе, приведя их предварительно в соответствие с международными обязательствами РК. В этой связи можно еще раз подтвердить рекомендацию о необходимости принятия специального закона о беженцах и разработки на его основе четких инструкций и методических материалов для соответствующего персонала Несмотря на то, что международные правовые документы не содержат строгого юридического определения в отношении лиц, ищущих убежище, представляется целесообразным дать в этом разделе основные принципы, позволяющие разграничивать, до момента установления статуса, лиц, ищущих убежище, от нелегальных мигрантов, используя все применимые толкования, данные международными органами и экспертами. 33 Особенно полезным в этой связи является Руководство по проведению справедливой и эффективной процедуры определения статуса беженца, подготовленное в 1999 г. Европейским советом по делам беженцев и изгнанников (ECRE), в котором достаточно четко изложены все принципы обращения с лицами, ищущими убежища, до начала процедуры определения статуса беженца. В казахстанском законодательстве отсутствует четкий запрет «высылки» (выдворения, экстрадиции) лиц, ищущих убежище, до определения их статуса и беженцев, а также запрета высылки в страны, где им могут угрожать пытки и смертная казнь. Отраслевая программа миграционной политики на 2001-2010 годы, утвержденная постановлением Правительства РК от 29 октября 2001 года, по существу не является правоустанавливающим документом и в этой связи необходимо закрепление этого принципа в законе. 2.10 Правовой статус лиц, ищущих убежище, и беженцев Ссылки на Всеобщую декларацию прав человека в преамбуле Конвенции о статусе беженцев подтверждают, что защита беженцев должна рассматриваться как неотъемлемая часть защиты прав человека, охватывающей как гражданские, так и политические, экономические, социальные и культурные права. В этой связи при обеспечении защиты беженцев на национальном уровне, следует исходить из гарантий, которых государства придерживаются посредством принятия инструментов защиты прав человека. Конвенция о статусе беженцев и Протокол к ней предусматривают предоставление беженцам по меньшей мере столь же благоприятного режима в отношении религии, что и для граждан соответствующей страны (статья 4); защиту интеллектуальной собственности (статья 4); право на обращение в суд и получение правовой помощи (статья 16); систему пайков (статья 20); начальное образование (статья 22(1)); помощь и содействие со стороны правительства (статья 23); трудовое законодательство и социальное обеспечение (статья 24); а также сборы и налоги (статья 29). Конвенция и Протокол также требуют от государств-участников обеспечения не менее благоприятного отношения к беженцам, чем к иностранцам в целом, и освобождения их от установленного законодательным путем требования взаимности (7(1)); а также предоставления им прав на приобретение имущества (статья 13); права создания политических и некоммерческих ассоциаций и профсоюзов (статья 15); права на занятость, приносящую доход (статья 17); права на работу в собственном предприятии (статья 18); прав, касающихся профессии (статья 19); жилищных прав (статья 21); прав на другие виды образования, помимо начального (22(2)); и свободы передвижения (статья 26). Нормы международного права прав человека имеют также важное значение в контексте определения надлежащих стандартов приема лиц, ищущих убежище. Лица, ищущие убежище, не должны находиться в 34 состоянии крайней нужды в период рассмотрения их просьб о предоставлении убежища. Такие тяжелые условия могут способствовать укреплению предрассудков, стереотипов и враждебного отношения к лицам, обратившимся с просьбой о предоставлении убежища. Процедура установления наличия оснований для предоставления убежища не должна занимать много времени, и государства должны обеспечивать заявителям доступ к надлежащей правовой помощи. Предельные сроки регистрации для целей подачи просьбы о предоставлении убежища не должны быть слишком короткими, чтобы соответствующие лица не лишались защиты, на которую они имеют право по международному праву. Государствам рекомендуется предоставлять заявителям бесплатные юридические консультации. Лицам, ищущим убежище, должно быть также предоставлено право на труд. Официально признанным беженцам запрещается отказывать в занятости, жилье и социальной помощи, особенно на основании их этнического происхождения. Право на получение убежища не должно зависеть от этнического или национального происхождения заявителей. Следует в максимально возможной степени избегать помещения лиц, ищущих убежище, под стражу, особенно в тех случаях, когда они приезжают вместе с семьями. Лица, ищущие убежище, не должны содержаться под стражей в течение неограниченного срока. Лица, ищущие убежище, и беженцы не должны содержаться вместе с осужденными преступниками; кроме того, они не должны задерживаться по причине отсутствия у них документов, удостоверяющих их личность, или по причине неопределенности их пути следования в принимающем государстве. По мере возможности должна гарантироваться свобода передвижения лиц, ищущих убежище. Что касается детей, то в Конвенции о правах ребенка содержатся важные руководящие указания по разработке и осуществлению политики приема в соответствии с принципом “наилучшего обеспечения интересов ребенка”. Государства должны гарантировать особую защиту детей, ищущих убежище, и уход за ними с учетом их особых потребностей; недопущение помещения под стражу лиц, ищущих убежище, в возрасте до 18 лет и возможность получения детьми юридической и психологической помощи, в том числе путем содействия установлению связи с неправительственными организациями, предлагающими такую помощь. Не достигшие совершеннолетия лица, ищущие убежище, и беженцы не должны помещаться в заведения, необорудованные должным образом для того, чтобы гарантировать особый уход, в котором нуждаются такие дети2. В соответствии с отраслевой Программой миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы инструменты миграционной политики по подсистеме «Беженцы» в Республике Казахстан основываются на принципах запрещения высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, где их жизни угрожает опасность, в том числе страны, откуда они прибыли, путем: создания информационного банка данных по беженцам в региональном и республиканском разрезе 35 разработки системы мониторинга ситуации в странах происхождения беженцев содействия беженцам в их возвращении в государства происхождения обеспечения прав беженцев в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года и Протокола, касающегося статуса беженцев 1967 года, и других международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан. В условиях отсутствия специального законодательного акта, регулирующего вопросы убежища, правовое положение лиц, ищущих убежища, и беженцев регулируется законодательством о правовом положении иностранцев, временно пребывающих в Республике Казахстан. Помимо общих принципов равенства и недискриминации в правовом положении, беженцы имеют право на гарантированный объем медицинской помощи, осуществление частного предпринимательства, получение образования, пользование достижениями культуры, обращение в суд и иные государственными органы для защиты своих прав, свободу совести, передвижения и др. 280 262 300 250 200 150 100 50 0 264 248 262 213 168 количество детей из числа лиц, имеющих статус беженца 2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 2006 год год 2007 год Вместе с тем, как показали результаты мониторинга лица, ищущие убежище, и беженцы сталкиваются с рядом проблем при реализации своих прав. 3. Основные проблемы в области защиты прав беженцев Проблемы правового характера Это проблемы с временной регистрацией, получением статуса беженца, проблемы занятия предпринимательской деятельностью (получение РНН, патентов на занятие предпринимательской деятельностью) получением вида на жительство в РК. Проблему с временной регистрацией нельзя назвать очень острой на данный момент встречаются отдельные случаи, когда сотрудники Миграционной полиции необоснованно отказывают беженцам в продлении регистрации. Кроме того, национальное законодательство не содержит положений о проездных документах, выдаваемых признанным беженцам, как это 36 закреплено в Конвенции о статусе беженцев. Такие документы имеют большую важность для беженцев с целью облегчения их выезда в другие страны, будь то по причинам обучения, работы, лечения либо переселения. Некоторые беженцы сталкиваются с проблемой получения статуса беженца в Республике Казахстан в Управлении Комитета по миграции г. Алматы не всегда выносятся решения в пользу беженцев, причем обжаловать данные решения очень трудно. Но даже если у беженца есть официальный статус ему необходимо содержать материально семью и, естественно, заниматься трудовой деятельностью. Многие афганские беженцы занимаются торговлей и различной предпринимательской деятельностью, для того чтобы эта деятельность была законной им необходим РНН (расчетный номер налогоплательщика) и патент на занятие предпринимательской деятельностью. Но на практике эти документы официально получить очень трудно и беженцы за получением обычных документов вынуждены обращаться за консультацией к юристам. Государственная политика занятости направлена на обеспечение равных возможностей для граждан Республики Казахстан, иностранцев и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Казахстан, в свободном выборе рода деятельности и профессии, справедливых и благоприятных условий труда, социальной защите от безработицы (Статья 4 Закона РК от 23 января 2001 года «О занятости населения»). Согласно статье 11 указанного закона работодатели должны приобрести специальное разрешение на привлечение иностранной рабочей силы. Таким образом, без надлежащего разрешения иностранцы, которые не являются временно проживающими на территории Казахстана лицами, не имеют доступ к оплачиваемому труду. Вместе с тем согласно Правилам определения квоты, условия и порядок выдачи разрешений работодателям на привлечение иностранной рабочей силы в Республику Казахстан, утвержденных постановлением Правительства РК от 19 июня 2001 года № 836, эти требования не применяются в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших статус беженца или политическое убежище на территории Республики Казахстан, которые имеют права работать без разрешения на работу. На практике беженцы сталкиваются с трудностями в поиске работы изза более низкого уровня образования, нехватки необходимых профессиональных навыков или отсутствия документов. Лица, ищущие убежища, из стран СНГ, не имеющие доступ к процедуре определения статуса беженца, зачастую нелегально работают в неофициальных секторах, таких как рынки и стройки. Уйгуры из Китая находятся в самом худшем положении, по сравнению со многими беженцами из стран СНГ, поскольку многие из них пребывают в Казахстане даже без временной регистрации. Единственный документ, подтверждающий их правовой статус – это сертификат беженца, выдаваемый УВКБ ООН, который тем не менее, не является правовой основой для трудоустройства. В связи с непредставлением Правительством Республики Казахстан права на проживание даже признанным беженцам, таким как афганцы, право 37 на приобретение собственности не доступно, несмотря на то, что статья 13 Конвенции о статусе беженцев закрепляет, что «Договаривающиеся государства будут предоставлять беженцам, законно проживающим на их территории, наиболее благоприятствуемое положение, соответствующее положению граждан иностранного государства при тех же обстоятельствах в отношении приобретения движимой и недвижимой собственности и других, смежных с ней прав, а также право на аренду и другие контракты, относящиеся к движимой и недвижимой собственности». Для большинства беженцев в мире решением их проблемы будет возвращение в их страну происхождения. Добровольная репатриация должна осуществляться в условиях безопасности и абсолютного соблюдения человеческого достоинства и на основании информированного решения самого беженца. Некоторым беженцам разрешается оставаться постоянного на территории страны убежища. Такое решение называется местной интеграцией. Наконец, небольшой процент беженцев переселяют во вторую страну убежища. Хотя переселение является решением для небольшого числа беженцев, оно является важным инструментом защиты, а также долгосрочным решением. Сравнительно небольшое число беженцев, которые рассматриваются для переселения, подвергаются риску в стране первого убежища или же они подлежат переселению, когда в поиске решения в их ситуации нет иного долгосрочного решения их проблемы. Вопрос о предоставлении детям-беженцам особой защиты (статья 22 Конвенции) на данный момент остается открытым, поскольку Республика Казахстан после присоединения к Конвенции о статусе беженцев не обеспечила в полной мере имплементацию норм Конвенции в национальное законодательство, вследствие чего, особое положение детей – беженцев законодательством урегулировано в недостаточной степени. 38 Семья чеченских переселенцев в г. Талдыкоргане Статья 47 Закона РК от 8 августа 2002 года «О правах ребенка в Республике Казахстан» предусматривает, что дети-беженцы и вынужденные переселенцы имеют право на защиту своих интересов. Органы опеки и попечительства по месту нахождения ребенка, территориальные службы миграции содействуют в получении сведений о наличии и месте проживания родителей либо иных законных представителей, при необходимости определяют ребенка в лечебно-профилактические или иные организации, осуществляющие функции по защите прав ребенка. В целях улучшения условий доступа детей- беженцев к образованию в Национальный план действий по Образованию для всех на период до 2015 года были включены вопросы дошкольного образования и воспитания детей из семей беженцев. Обеспечение условий для равного доступа к образованию детей из семей беженцев определено только как среднесрочная задача на 2005-2010 годы. Социально-экономическое положение семей беженцев и вынужденных переселенцев, имеющих детей, по-прежнему остается достаточно сложным. Значительная часть семей имеет среднедушевой доход меньше величины прожиточного минимума. Большинство не могут самостоятельно интегрироваться в общество и нуждаются в государственной поддержке. Дети в таких семьях остро нуждаются в полноценном калорийном питании, 39 оздоровлении и отдыхе, а семьи – в дополнительной материальной и финансовой помощи. Помимо доступа к среднему образованию и медицинским услугам, который очень часто становится невозможным по различным причинам, других форм государственной поддержки в республике фактически нет. Пособий по утере кормильца, по инвалидности, по рождению ребенка беженцы не получают. В отсутствии национального Закона о беженцах не разработана целевая правительственная программа по защите семей беженцев с детьми, которая бы предусматривала комплексное решение проблем детей из семей беженцев. Проблемы социального и медицинского характера В целом, для лиц, имеющих статус беженца, в том числе и детей, предусмотрена определенная государственная помощь и социальная защита. В частности, Закон «О государственной адресной социальной помощи» предоставляет беженцам право на адресную социальную помощь. Согласно Правилам оказания медико-санитарной помощи иностранцам и лицам без гражданства, беженцам, постоянно проживающим или временно пребывающим на территории Республики Казахстан, беженцы имеют право на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи и в связи с этим обеспечиваются неотложной и экстренной медицинской помощью любой ближайшей лечебно-профилактической организацией независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности, выполняющей государственный заказ на оказание гарантированного объема бесплатной медицинской помощи. Прием беженцев для оказания медицинских услуг сверх гарантированного объема бесплатной медицинской помощи осуществляется в лечебно-профилактических организациях на договорной основе. В связи с этим, многие беженцы предпочитают заниматься самолечением, что, к сожалению, не всегда приводит к положительным результатам. Каждый беженец имеет право на безопасное убежище. Однако международная защита включает в себя гораздо больше, нежели просто физическую безопасность. Беженцы должны получить, по меньшей мере, равные права и основную помощь, как и любой другой иностранец, который легально проживает на территории страны. Таким образом, беженцы обладают основными гражданскими правами, включая свободу мысли, передвижение и право на защиту от пыток и других видов унижающего человеческое достоинство обращения. Аналогично, беженцы также имеют экономические и социальные права, наравне с другими лицами. Каждый беженец должен иметь доступ к медицинскому обслуживанию. Ни один беженец-ребенок не должен быть лишен права на образование в школе. В определенных случаях, таких как массовый приток беженцев, государства убежища могут ограничивать некоторые права, такие как свобода 40 передвижения, свободу на выбор труда или надлежащее образование для всех детей. Такие пробелы должны, по возможности, восполняться международным сообществом. Так, в ситуациях, когда соответствующие ресурсы не предоставляются правительством страны убежища, то УВКБ ООН предоставляет помощь беженцам и лицам, которые не могут удовлетворить свои основные потребности. Такая помощь может предоставляться в виде финансовых грантов, провианта, оборудования, таких как кухонное оборудование, инструменты, улучшение санитарных условий и крова, или в виде программ по учреждению школ или клиник для беженцев, которые проживают в лагерях или других общинах. УВКБ ООН прилагает усилия по обеспечению условия для беженцев, чтобы они смогли стать самостоятельными. Это может потребовать инициирования мероприятий по получению дохода или проектов по развитию и приобретению навыков. Беженцы также имеют определенные обязательства. В частности, они должны соблюдать законы и подзаконные акты страны своего убежища, а также соблюдать меры, направленные властями для поддержания общественного порядка. Интеграция беженцев в местное сообщество Интеграция на месте – это постепенный процесс, который проходит на трех уровнях: на правовом уровне: беженцам предоставляется все более широкий круг прав, сходных с правами граждан, а в конечном счете они получают право на постоянное жительство и, возможно, гражданство; на экономическом уровне: постепенно ослабевает зависимость беженцев от помощи страны убежища или от гуманитарной помощи, и они все больше обеспечивают себя, обретая способность жить самостоятельно и вносить вклад в местную экономику; на социальном и культурном уровнях: взаимодействие между беженцами и местной общиной позволяет беженцам участвовать в общественной жизни своей новой страны, не опасаясь дискриминации или враждебности.3 Существенным элементом интеграции является знание языка принимающей страны. В этой связи актуальны разнообразные программ для беженцев, которые позволят им быстрее начать новую полноценную жизнь в Казахстане. Пока, к сожалению данных программ не так много. Например, финансирование языковых курсов родного языка, развитие национальных ремесел. Все это необходимо для того, что бы у беженцев не обрывалась связь с культурным наследием своего народа. К сожалению, беженцы бояться обращаться за решением своих проблем в государственные органы, поэтому их обращения о нарушении прав редки, это вызвано недоверием и опасением за судьбу своих близких. Концепция миграционной политики Республики Казахстан, утвержденная постановлением Правительства РК от 5 сентября 2000 года 41 №1346, перечисляет условия, способствующие скорой интеграции в местной социальной среде лиц, признанных беженцами, и их добровольному возвращению в страну происхождения среди приоритетов миграционной политики в переходный период. Местная интеграция также рассматривается как часть комплексного подхода в пресечении нелегальной миграции. Данный документ предусматривает развитие механизмов интеграции в социальную среду лиц, признанных беженцами, в зависимости от реальных социальноэкономических условий, существующих в Казахстане, и от специфики в рыночных отношениях, как одного из направлений долгосрочной миграционной политики. Однако Отраслевая программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 года, утвержденная постановлением Правительства РК от 29 октября 2001 года №1371, всего годом позже принятия Концепции миграционной политики, не предусматривает каких-либо действий, направленных на облегчение процесса местной интеграции беженцев. Несмотря на намерения, закрепленные в Концепции миграционной политики, Правительство не создало фундамента для долгосрочной интеграции беженцев. Некоторые беженцы, которые проживали в Казахстане более 10 лет, до сих пор имеют временную регистрацию. Ни вид на жительство, ни гражданство беженцам не предоставляется. Статьи 23 и 24 Закона РК «О миграции населения» и глава 4 Правил въезда и пребывания иностранцев содержат основные положения относительно выдачи вида на жительства. В частности Правила устанавливают, что иностранцы, которые временно пребывают в стране, могут подать на предоставления им постоянного вида на жительство. Инструкция о порядке подачи заявлений Положения въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан устанавливает процедуру подачи заявлений и выдачу постоянного вида на жительство. Пункт 56 Инструкции содержит список документов, необходимых для подачи вместе с заявлением, включая письменное согласие государства его гражданства или предыдущего места жительства, а также согласие на приобретение таким лицом вида на жительство Республики Казахстан, которое практически невозможно в ситуации с беженцами. Более того, в Законе РК «О миграции населения», а также в Правилах и Инструкции о применении их положений содержатся положения об отказе в виде на жительство заявителям, за исключением оралманов, которые не смогли предоставить справку, подтверждающую их финансовое положение за время пребывания в Республике Казахстан, согласно процедуре, установленной Правительством РК. Как было ранее изложено, к иностранцам, которым предоставлен постоянный вид на жительство, относятся почти также как к гражданам Казахстана. Ввиду отсутствия такого статуса, беженцы не имеют многих прав, закрепленных в Конвенции о статусе беженцев. 42 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека, направленная на защиту прав беженцев Защита прав национальных меньшинств – одно из приоритетных направлений деятельности учреждения Уполномоченного по правам человека. В 1998 году Республика Казахстан присоединилась к Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции о статусе беженцев, Протоколу, касающемуся статуса беженцев. Признание перечисленных международных стандартов возлагает серьезные обязательства на страну. Наблюдение за выполнением и актуализация необходимости следования данным обязательствам находятся в сфере компетенции Уполномоченного по правам человека. В соответствии с Положением об Уполномоченном по правам человека Уполномоченный ответственен за развитие международного сотрудничества в области прав человека, включающего обеспечение отчетности по международным договорам, ратифицированным Республикой. Учреждением Уполномоченного по правам человека проанализирован официальный доклад Казахстана, государства-участника Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, представленный в 2004 году в Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации ООН, заключительные выводы по докладу Комитета по ликвидации расовой дискриминации, а также комментарий к официальному докладу, составленный экспертами и казахстанскими НПО. В Рекомендациях Комитета ООН по ликвидации всех форм расовой дискриминации (CERD/C/65/CO/3 от 19 августа 2004 года) по итогам рассмотрения странового доклада Казахстана, указывается на важность решения проблем беженцев, в том числе урегулирования законодательства о правах беженцев. В частности, в пункте 15 рекомендаций Комитет выражает озабоченность тем, что некоторые беженцы в принудительном порядке были возвращены в свои страны, где существуют опасения по поводу серьезного нарушения их прав. Комитет рекомендует государству-участнику включить в свой следующий периодический доклад информацию о положении беженцев, правовых основах их депортации, о защите их прав на правовую помощь и судебную апелляцию против порядка депортации. Он также призывает государство-участника в соответствии со ст. 5 b) Конвенции не возвращать в принудительном порядке беженцев в страны, где существует возможная опасность серьезного нарушения их прав». Кроме того, Комитет ООН по правам ребенка в своих Заключительных рекомендациях (CRC/C/KAZ/CO/3 от 19 июня 2007 года) констатировал, что многим из предшествующих рекомендаций (CRC/C/15/Add. 213 от 6 июня 2003 года) не было уделено достаточного внимания, включая рекомендации относительно детей-беженцев. Вопросы соблюдения прав детей-беженцев в Казахстане актуализированы Уполномоченным по правам человека в специальном докладе «О соблюдении прав детей в Республике Казахстан», в котором 43 внимание государственных органов обращено на необходимость создания условий для обустройства и адаптации детей-беженцев, оказания помощи в социально-культурном, образовательном и медико-санитарном обеспечении. Уполномоченный с особым вниманием относится к жалобам о нарушениях прав беженцев, публикациям и сообщениям в СМИ. По обращениям о нарушении прав беженцев проводится тщательное исследование фактов, направляются запросы в органы государственной власти, в которых указывается на необходимость соблюдения международных стандартов в работе с беженцами. Однако количество обращений к Уполномоченному о нарушении прав беженцев невелико. Это связано с отсутствием у данной группы населения необходимых знаний о возможностях защиты своих прав путем обращения к Уполномоченному, а также об имеющихся у беженцев правах в целом. Социальное отторжение беженцев, выраженное в их необращении к государственным органам, объясняется также невысоким уровнем внимания самих государственных органов к проблемам беженцев, что связано с отсутствием объективного представления в обществе ситуации с правами беженцев, которое основывалось бы на профессиональном исследовании данной ситуации в Казахстане. В 2006 году наблюдался рост числа обращений, связанных с правами беженцев, который был обусловлен экстрадицией узбекских граждан. Данные обращения были направлены в Комитет национальной безопасности Республики Казахстан с указанием на международные обязательства республики по вопросу защиты прав беженцев. Проблему получения статуса беженца в Казахстане усугубляет как неурегулированность вопроса в Законе РК «О миграции населения», так и отсутствие специального закона о беженцах, проект которого был отозван из Мажилиса Парламента РК в 2001 году. Многочисленные обращения, касающиеся незаконной высылки узбекских беженцев, подтвердили необходимость пересмотра государственной политики в отношении института убежища и разработки отдельного законодательного акта, защищающего права беженцев. Необходимость принятия такого законодательного акта в Казахстане обусловлена также тем, что число лиц, прибывающих в республику с целью получения на его территории защиты и соблюдения своих прав, постоянно увеличивается. Это объясняется высокой привлекательностью Республики Казахстан для иностранцев и лиц без гражданства ввиду стабильности и устойчивости политической ситуации в государстве, быстрого темпа развития экономической и социальной сферы страны. В 2007 году Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан создана рабочая группа по разработке законопроекта «О беженцах», в состав которой включены представители заинтересованных министерств и ведомств, международных организаций и учреждения Уполномоченного по правам человека. В рамках экспертно-аналитической деятельности учреждением Уполномоченного проведен анализ 44 законопроекта «О беженцах», подготовлены рекомендации по его совершенствованию. В соответствии с пунктом 20 Положения об Уполномоченном по правам человека содействие правовому просвещению в сфере прав и свобод человека, участие в разработке образовательных программ и повышении уровня знания населения о национальном законодательстве и важнейших международных документах по правам человека является одной из основных функций омбудсмена. Реализуя просветительскую и образовательную функцию, учреждение Уполномоченного осуществляет постоянное информирование о результатах своей деятельности через СМИ, проводит просветительские мероприятия, а также предоставляет разъяснения заявителям по конкретным вопросам. Значительные усилия в этом направлении Уполномоченный по правам человека направляет на распространение знаний о международных стандартах в области защиты прав беженцев. В запросах и письмах в государственные органы учреждение Уполномоченного содержатся ссылки на международные стандарты, напоминая о необходимости соблюдения принятых Казахстаном международных обязательств. Информационный обмен по вопросам прав беженцев и национальных меньшинств на регулярной основе осуществляется с Комитетом по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК, департаментом миграционной полиции Министерства внутренних дел РК, Ассамблеей народов Казахстана, Министерством культуры и информации РК. Основным партнером учреждения Уполномоченного по правам человека в сфере поощрения и защиты прав беженцев является представительство Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). На регулярной основе проводятся встречи с представителями УВКБ ООН в Казахстане, позволяющие оперативно обсуждать вопросы проведения совместных мероприятий, реагировать на ситуации, связанные с правами беженцев. УВКБ ООН в Казахстане оказало существенную поддержку в проведении мероприятий, приуроченных ко Всемирному Дню беженцев. Офис УВКБ ООН в г. Алматы постоянно подчеркивал важность партнерства с Правительством особенно в сфере принятия национального закона о беженцах. В этой связи УВКБ ООН уделяло особое внимание повышению профессионального потенциала Комитета по миграции при Министерстве труда путем проведения тренингов и предоставления технической помощи. Тренинги охватывали не только органы миграции и другие органы, но также и парламентариев, студентов университетов и школ и гражданское общество. Однако отсутствие национального законодательства является препятствием для реализации международных стандартов защиты в практике государственных органов и судов. Ввиду отсутствия надлежащего законодательстве об институте убежища, а также отсутствия минимальных стандартов защиты в 45 существующем национальном законодательстве по вопросам миграции и иностранных лиц, защита беженцев и лиц, ищущих убежища, в Казахстане остается достаточно сложной. Существенным компонентом информационно-просветительской и образовательной деятельности учреждения Уполномоченного является также участие в международных конференциях, совещаниях, семинарах, тренингах, организованных различными государственными органами, общественными объединениями и международными организациями. Так, сотрудник учреждения Уполномоченного приняла участие в международном семинаре «Миграция и интеграция в государствахучастниках ОБСЕ», организованном БДИПЧ/ОБСЕ с 11.05-13.05.2005 в Польше (г. Варшава), и выступила с двумя докладами в ходе второй рабочей группы «Правовые аспекты и интеграция легальных мигрантов» и третьей «Участие легальных мигрантов в общественной жизни и обществе». В выступлениях были освещены основные черты национальной системы защиты прав мигрантов, наиболее актуальные проблемы защиты их прав, опыт деятельности омбудсмена в данной области. Подчеркнута необходимость налаживания сотрудничества национальных правозащитных учреждений стран СНГ в вопросах защиты прав мигрантов. В период с 24 по 28 мая 2005 года сотрудник учреждения Уполномоченного приняла участие в обучающих курсах по проблемам беженцев, организованных UNHCR (Бюро по делам населения, беженцев и мигрантов) при поддержке Государственного департамента США, Ирландского правительства и ACNUR Испании, в Италии (г. Санремо). Цель данных курсов – ознакомление, распространение и обучение международным нормам в области защиты прав беженцев. Обучение позволило подробно ознакомиться с международными и региональными инструментами по защите прав беженцев, методами улучшения и гармонизации положения беженцев, а также современными способами практического применения и выполнения международных правозащитных стандартов на национальном уровне. В 2007 году сотрудники учреждения Уполномоченного по правам человека приняли участие в семинаре в г. Астане на тему «Обеспечение соблюдения прав беженцев: национальное законодательство и международные стандарты». 46 Участники тренинга «Обеспечение соблюдения прав беженцев: национальное законодательство и международные стандарты» в г. Астане Целью семинара являлось повышение уровня осведомленности о правовом статусе беженцев государственных органов, которые в своей деятельности могут столкнуться с решением проблем, связанных с правами беженцев. В рамках семинара участники ознакомились с историей возникновения института убежища, международными правозащитными документами, посвященными защите беженцев. Подробно были раскрыты положения о включении, исключении и прекращении, а также принцип невысылки и долгосрочные решения в отношении беженцев. Состоялась дискуссия по вопросу взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций. В целях обсуждения вопросов совершенствования национального законодательства по вопросам прав беженцев в г. Астане при поддержке Представительства УВКБ ООН в Казахстане был организован круглый стол на тему «Убежище и правовая система беженцев в Казахстане: многосторонние консультации по улучшению национального законодательства в области беженцев». В ходе работы круглого стола были обсуждены вопросы миграции в рамках СНГ, рассмотрен сравнительный анализ законов в странах региона, заслушан опыт работы с беженцами представителей государственных органов РК. По итогам круглого стола были сформулированы рекомендации, подтверждающие необходимость 47 дальнейшего совершенствования национального законодательства в целях приведения в соответствие с международными стандартами. 13 ноября 2007 года Уполномоченный по правам человека встретился с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев А. Гуттересом. В ходе встречи стороны обсудили вопросы, связанные с укреплением сотрудничества национального правозащитного учреждения и Управления Верховного Комиссара по делам беженцев ООН. А. Гуттерес был ознакомлен с проводимым в учреждении омбудсмена анализом текущего состояния прав беженцев в Республике Казахстан на основе мониторинга соблюдения прав беженцев в тех областях, в которых проживает наибольшее количество представителей данной социально уязвимой группы населения, с ходом реализации проекта «Деятельность по укреплению институционального развития потенциала с целью усиления системы убежища в Центральной Азии», финансируемого Европейским союзом и УВКБ ООН. 12 февраля 2007 года состоялась встреча Уполномоченного с Главой Представительства УВКБ ООН в Республике Казахстан Сезаром Дюбоном и главой офиса УВКБ ООН в Астане Браниславом Койичем, в ходе которой были обсуждены вопросы дальнейших перспектив сотрудничества между организациями и дальнейшие планы по реализации совместных проектов. Сотрудничество с неправительственными организациями носит систематический характер. В реализации проекта приняли участие такие организации, как «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности», Общество Красного Полумесяца РК, чеченоингушский центр культуры «Вайнах», ОО «Центр поддержки женщин», ОО «Всемирная ассоциация казахов», ОО «Асар», ОО «Центр по исследованию проблем народонаселения». В целях повышение уровня информированности общественности о международных стандартах обеспечения прав беженцев и мигрантов в отчетном периоде были приняты меры по освещения вопросов, связанных с правами беженцев в СМИ. В «Юридической газете» опубликованы статьи по темам «Защита прав беженцев и оралманов», посвященная ходу реализации проекта «Деятельность по укреплению институционального развития и потенциала с целью усиления системы убежища в Центральной Азии» (21.02.2007), «Не делить людей на расы», приуроченная к Международному дню борьбы за ликвидацию расовой дискриминации (27.03.2007). В ходе проекта статьи, посвященные правам беженцев, были подготовлены журналистами Северо-Казахстанской областной газеты «Добрый вечер», «Костанайские новости». 5. Деятельность государственных органов В реализации миграционной политики в отношении беженцев участвуют: Президент РК (предоставление политического убежища); Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Республики Казахстан; Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения 48 РК; Генеральная прокуратура; МВД, Пограничная служба КНБ РК, министерства образования и науки, иностранных дел; местные исполнительные органы. В данной части доклада представлен анализ деятельности государственных органов ряда областей Республики Казахстан, а именно Жамбылской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Павлодарской, Северо-Казахстанской, Алматинской. К функциям Управления комитета по миграции областей в отношении беженцев относится признание правового статуса беженцев, их регистрация и учет, а также рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 398 Кодекса об административных правонарушениях, согласно которой невыполнение беженцем или вынужденным переселенцем при перемене места пребывания или места жительства обязанностей сняться с учета в территориальном органе миграционной службы, к которому он прикреплен, а равно неисполнение обязанностей своевременно встать на учет в территориальном органе миграционной службы по новому месту пребывания или жительства, несообщение беженцем в соответствующий миграционный орган об изменении фамилии, имени, семейного положения, состава семьи, а также о приобретении гражданства Республики Казахстан или иного государства, влекут предупреждение или штраф в размере от трех до пяти месячных расчетных показателей. Управления комитета по миграции областей тесно взаимодействуют с УВКБ ООН и местными неправительственными организациями. Штат сотрудников Управления комитета по миграции всех областей осведомлен о ситуации с беженцами в Казахстане. Численный состав управлений комитета по миграции от 5 до 10 человек. Средний стаж работы составляет от 1 до 7 лет. За период работы увольнений по отрицательным мотивам не было. Повышение квалификации сотрудников осуществляется посредством участия в семинарах и тренингах, проводимых неправительственными организациями. Анализ анкетирования сотрудников Управления комитета по миграции показал различные результаты. Так например, в Карагандинской области весь состав Управления осведомлен о деятельности организации УВКБ ООН в Казахстане, а также ознакомлен с национальным законодательством и международными стандартами защиты беженцев. По вопросам сотрудничества с другими государственными структурами по делам беженцев, только один сотрудник отметил, что их ведомство взаимодействует с Управлением миграционной полиции, тогда как взаимодействие с управлением миграционной полиции является одной из функций, закрепленных в положении. Остальные сотрудники назвали исключительно Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК. Половина анкетируемых отметили в качестве партнеров по взаимодействию с НПО «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности», остальные не указали ни одной 49 организации. В то время как в области активно действуют и другие организации, например Центр по исследованию проблем народонаселения и областной филиал Общества Красного Полумесяца РК. На вопрос о совершенствовании национального законодательства по делам беженцев только один сотрудник посчитал необходимым принятие Закона «О беженцах», также один сотрудник считает, что достаточно усовершенствовать Закон РК «О миграции населения», остальные не имеют никаких предложений по усовершенствованию национального законодательства в отношении беженцев. Следует отметить, что руководство Управления Алматинской области уделяет недостаточно внимания повышению квалификации сотрудников по вопросам, связанным с беженцами. Об этом свидетельствует тот факт, что за время работы только один сотрудник посетил семинар в Астане в 2006 году. А проводимый в августе 2007 года в Талдыкоргане тренинг «Обеспечение соблюдения прав беженцев: национальное законодательство и международные стандарты» был проигнорирован, несмотря на официальное приглашение. Соответственно, это отразилось на результатах тестирования. Все сотрудники единогласно ответили, что в их должностные полномочия не входит работа с беженцами, что говорит о незнании своих функциональных обязанностей, закрепленных в должностной инструкции. Половина сотрудников Управления ни разу не принимала участие в семинарах и тренингах, посвященных беженцам, и только двое заявили об опыте участия в подобных мероприятиях. Все сотрудники уверены в том, что в Казахстане принят закон «О беженцах», при этом, более половины опрошенных считают, что правовое положение беженцев в Казахстане регламентируется Законом РК «О правовом положении иностранцев», и только двое указали на Конвенцию о статусе беженцев. Следует отметить единогласное мнение сотрудников о том, что они могут применять положения Конвенции о статусе беженцев напрямую. Все сотрудники правильно отметили срок рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца, составляющий 30 дней, однако затем, неверно указали на то, что срок предоставления статуса составляет шесть месяцев вместо одного года. По вопросам беженцев сотрудники не работают ни с кем кроме вышестоящего руководства в лице Комитета по миграции, исключая как иные государственные органы, так и неправительственные организации. На момент проведения анкетирования в Управлении комитета по миграции Северо-Казахстанской области ни один из тестируемых ни разу не проходил специальные курсы повышения квалификации и семинары по вопросам обеспечения прав беженцев. Это объясняется тем, что многие сотрудники работают сравнительно недавно и пока не посещали никакие курсы, кроме тех, которые проводит Министерство труда и социальной защиты населения РК. Видимо, данные курсы посвящены общим вопросам миграции и не заостряют внимание на проблемах беженцев. Однако после проведения мониторинга в Северо-Казахстанской области один сотрудник 50 Управления принял участие в тренинге, посвященном проблем беженцев в городе Костанай. Один из сотрудников вообще не знает о такой организации как УВКБ ООН. Трое из пяти ошибочно уверены в том, что в Казахстане принят специальный Закон «О беженцах», при этом все знают, что понятие «беженец» дается в Законе РК «О миграции населения», а единственным нормативно-правовым актом, регламентирующим правовое положение беженцев, все единогласно и опять же ошибочно называют Закон РК «О правовом положении иностранцев». Только двое сотрудников знают, что в их регионе проживает афганский беженец. Что касается специальных знаний, опрашиваемые не знают отличие мандатных от конвенционных беженцев, а также половина опрошенных не видит отличий между понятиями «беженец» и «лицо, ищущее убежище». Ошибочно указывают срок предоставления статуса беженцев все кроме начальника Управления. На вопрос о том, можно ли напрямую применять Конвенцию о статусе беженцев следует отметить правильный ответ одного сотрудника, который в отличие от полученных ранее результатов в других областях, единственный ответил положительно. Только один сотрудник считает, что беженцы не представляют серьезной общественной опасности, но нищета и отсутствие работы толкают их к разным мелким преступлениям, остальные тестируемые уверены в том, что беженцы являются потенциальными преступниками и их нахождение на территории Казахстана нежелательно. По мнению сотрудников Управления, все беженцы имеют работу или занимаются своим делом. Данное утверждение говорит, скорее о том, что анкетируемые в действительности не имеют представления о реальном положении беженцев в Казахстане. Не менее странными представляются возможные действия сотрудников, в случае если к ним обратится лицо с ходатайством о предоставлении статуса беженца, не имея при себе никаких документов. В таком случае только один сотрудник примет ходатайство к рассмотрению, известив об этом руководство, двое задержат человека до выяснения личности, а остальные намерены сделать официальный запрос в страну происхождения беженца, что недопустимо, и вообще выслать его обратно. По ошибочному мнению большинства, отсутствие у беженца документов и незаконное пересечение им границы, может быть основанием для выдворения его в страну, из которой он прибыл. В качестве государственных органов, с которыми должно взаимодействовать Управление почти все указали Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК как вышестоящий орган, и только один сотрудник отметил Управление миграционной полиции, Министерство иностранных дел РК и Комитет национальной безопасности РК. В целом, результаты анкетирования позволяют сделать достаточно обоснованные выводы о том, что сотрудники Управления комитета по миграции Северо-Казахстанской области остро нуждаются в получении знаний о праве беженцев и процедуре предоставления статуса беженца. 51 В ходе проведения мониторинга Управления комитета по миграции Павлодарской области, сотрудниками был озвучен ряд проблем, которые оказывают негативное влияние на эффективность работы их ведомства: 1. Низкая штатная численность личного состава. При большом объеме работы эффективное осуществление своих функций сотрудниками становится практически невыполнимым. 2. Несовершенство законодательства об оралманах. Сотрудники Управления выразили необходимость отдельного закона об оралманах. 3. Усложненная система государственного управления миграционными процессами. В Казахстане этими вопросами занимаются разные ведомства Министерство труда и социальной защиты населения РК и МВД РК. В свете чего, по мнению руководства, название Управления должно звучать не «Управление комитета по миграции», а «Управление по приёму оралманов». По примеру России регулировать и контролировать миграцию должен единый государственный орган, возможно МВД или МИД. В настоящее время сотрудники Управления слабо владеют информацией о правовом статусе беженцев и процедуре предоставления статуса, о чем говорят результаты устного опроса и проведения тестирования. Сотрудники Управления рассчитывают исключительно на консультационную помощь Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК. Руководство Управления областей приняло ряд мер, способствующих повышению эффективности оказания помощи беженцам в случае их массового притока. Например, во исполнение письма Агентства РК по миграции и демографии от 20.09.2001 года №02-2/1010 при Управлении комитета по миграции Жамбылской области создана комиссия по определению статуса беженцев. К сожалению, в состав комиссии не входят представители НПО, занимающиеся вопросами беженцев, которые, по мнению руководства Управления, при необходимости будут привлекаться к работе. В целях своевременного и системного размещения массового потока беженцев в областях разработан план временной регистрации беженцев, а так же план размещения беженцев в районах областей на случай их прибытия. В рамках взаимодействия и социального партнерства с неправительственными организациями ведётся сотрудничество со Всемирной ассоциацией казахов, с общинами казахских диаспор на территории России, в Самарской, Саратовской областях, Оренбурге, Астрахани (ЗападноКазахстанская область); Управление комитета по миграции Карагандинской области осуществляет тесное взаимодействие с Малой ассамблей народов Казахстана при областном акимате. Управление комитета по миграции Павлодарской области ведет активное сотрудничество с общественными объединениями «Асар» и «Всемирная ассоциация казахов», которые активно оказывают поддержку оралманам. НПО оказывают помощь в правильном оформлении документов и их переводе. Кроме того, комитетами по миграции вышеназванных областей активно ведется помощь по квартирным вопросам, 52 земельным участкам, а также в настоящее время разрабатывается программа по развитию бизнеса. Кроме того, одно из Управлений имеет Центр временного размещения (ЦВР), который является его структурным подразделением, осуществляющим деятельность в области социальной защиты оралманов, путем обеспечения условий для временного пребывания лиц и членов их семей, ходатайствующих о включении в квоту иммиграции оралманов. За Управлением Северо-Казахстанской области согласно положению закреплен Центр адаптации и интеграции оралманов (в прошлом Центр временного размещения), в котором временно проживают лица, ожидающие своей очереди предстать перед комиссией, определяющей присвоение статуса оралмана и включение в квоту. В 2001 году Управлением для Центра куплена 4 комнатная благоустроенная квартира в г. Петропавловске, с одновременным размещением в ней до 8 человек. Согласно Положению об Управлении комитета по миграции Карагандинской области, утвержденному приказом Председателя Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК от 7 февраля 2005 года № 11-е, одной из задач Управления является создание условий для реализации прав мигрантов и гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Республики Казахстан. Одним из положительных результатов деятельности Управления является то, что в октябре 2006 года, впервые за время пребывания беженцев в Карагандинской области, была организована встреча с семьями беженцев. Знакомство и дружеская атмосфера беседы оказала положительное влияние на афганских беженцев. Сотрудники Управления поддерживают постоянный контакт с беженцами посредством дополнительных встреч и телефонной связи. В журналах регистрации беженцев записаны их фамилии и имена, все координаты, включая телефоны и адреса, а также ведется контроль за перемещением беженцев, в случае смены адресов их проживания. По линии средств массовой информации Управления комитета по миграции всех областей освещают свою деятельность по каналам областного телевидения, на страницах областных и районных газет, публикуя тематические статьи и заметки. Следует отметить, что преимущественно характер информации акцентируется на проблемах оралманов и в целом миграции, но не беженцев. Управления миграционной полиции Структура Управлений миграционной полиции в областях, как правило, состоит из начальника Управления, его заместителя, отделения по контролю за миграцией со специальным отдельным взводом по борьбе с незаконной миграцией, группы по учету гражданства. Основными функциями, возложенными на Управления миграционной полиции, являются регистрация иностранных граждан и контроль за их пребыванием на территории областей Республики Казахстан. Кроме того, одной из функций является прием документов на получение статуса оралмана. При Управлениях миграционной полиции функционирует отдел по борьбе с терроризмом, экстремизмом и 53 сепаратизмом. Данное подразделение также уполномочено контролировать пребывание чеченцев, потенциально имеющих отношение к террористической деятельности. Однако получить какую либо информацию от данного отдела не представляется возможным ввиду того, что деятельность подразделения является секретной и разглашение любой информации о работе отдела может быть рассмотрена как угроза национальной безопасности страны. К сожалению, информация, полученная в ходе встречи с руководством Управления миграционной полиции Карагандинской области, ограничена устными ответами, комментариями и результатами проведенного опроса. Руководство управления не смогло предоставить Положение о своем Управлении, ссылаясь на, что данная информация носит служебный характер и может быть предоставлена только с согласия руководства. К сожалению, Положение об Управлении миграционной полиции ДВД СевероКазахстанской области, как и в ситуации с Карагандинским Управлением, не была предоставлена руководством, несмотря на своевременный официальный запрос, в котором помимо прочих вопросов, была просьба предоставить Положение об Управлении миграционной полиции областей. Министерство внутренних дел РК, отвечая на запрос, предоставило Положение об Управлении миграционной полиции КАП МВД РК, которое в основном осуществляет контроль и координацию деятельности Управлений миграционной полиции областей и городов Астана и Алматы. Количественный состав в управлениях представлен в пределах от 11 до 69 человек. Стаж работы определяется в границах от 4,5 до 10 лет. До 1 января 2005 года в структуру УМП ДВД входил отдел по документированию населения, в котором по штату насчитывалось 5 сотрудников и отделение гражданства в количестве 5 единиц. В связи с передачей функций документирования в юрисдикцию Министерства юстиции РК произошла реорганизация УМП ДВД произошло кадровое сокращение. Факты увольнения в Управлениях миграционной полиции по отрицательным мотивам единичны. В 2006 году по итогам оперативного совещания освобождены от занимаемой должности четырех сотрудников Ескельдинского и Аксуйского районных подразделений Управления миграционной полиции ДВД Алматинской области за допущение волокиты в рассмотрении документов граждан, которые обратились с жалобами к руководству Управления. Анализ поступающих жалоб и заявлений различного характера, в том числе и в отношении сотрудников миграционной полиции, показал, что имеются сложности по вопросам получения гражданства, вида на жительство, удостоверения лица без гражданства. Основные причины жалоб – сроки рассмотрения и выдачи вышеуказанных документов. Сотрудники Управлений миграционной полиции не оставляют без внимания процесс повышения квалификации. Были пройдены курсы в Учебном центре по подготовке специалистов по борьбе с нелегальной миграцией и торговлей людьми при Карагандинском юридическом институте МВД РК. Сотрудники миграционной полиции принимали участие в семинаре 54 на тему «Миграция в Республике Казахстан: законодательство и правоприменительная практика», проходившая под эгидой MOM 18-19 апреля 2006 г. в г. Уральске, в семинаре «Международное право беженцев и его применение в РК», проходившего 26-27 апреля 2007 года в г. Алматы. В 2006 году один сотрудник отдела Управления миграционной полиции ДВД Алматинской области был слушателем курса, проводимого Комитетом национальной безопасности РК совместно с Министерством внутренних дел РК по изучению информационной системы «Беркут». Для сведения: Система «Беркут» представляет собой базу данных, в которую заносятся все сведения об иностранных гражданах, приезжающих в Республику Казахстан. Существует раздельные системы «Беркут» для Министерства внутренних дел РК, Комитета национальной безопасности РК и отдельно для пограничных служб. Информация о лицах пересекающих границу поступает на главный сервер МИД, затем на сервер МВД и уже потом вся обобщенная и систематизированная информация поступает в на сервер КНБ. К сожалению, в базе отсутствуют критерии, выделяющие беженцев или лиц, ищущих убежище, в отдельную категорию. В базе существуют такие критерии как паспорт, фамилия, имя отчество (часто фиксируется буквальное произношение, что проявляется в последствии с искажениями), фотография, дата рождения (точная и примерная), страна, гражданство, национальность и дополнительные сведения: цель визита, к кому приехал, место регистрации, данные о визе и т.д. Однако в системе существуют и свои внутренние проблемы, программа не считывает лиц, родившихся в декабре месяце, не зависимо от года рождения. В настоящее время иностранцы, не получившие регистрацию, могут быть привлечены к ответственности, однако еще в 2006 году такая ситуация допускала нахождение в странах СНГ до 3-х месяцев без регистрации. С ноября 2006 года ввели положение, согласно которому иностранцы, имея в миграционной карточке два штампа, полученных в крупных аэропортах (в городах Астана и Алматы), могут миновать миграционную полицию и благополучно выехать за пределы Казахстана. В первом штампе фиксируется дата пересечения границы, во втором – сведения о том, что человек прошел регистрацию и проверку на предмет наличия или отсутствия условий, ограничивающих право на въезд в Казахстан. Вместе с тем, вероятность того, что не все прибывшие в Казахстан иностранцы в обязательном порядке проходят регистрацию в системе «Беркут», допускает наличие незарегистрированных или неучтенных иностранцев, количество которых достигает 10-20 %. Управлением миграционной полиции ДВД СКО эффективно и положительно решена проблема обеспечения доступа населения к информации, касающейся вопросов, входящих в компетенцию миграционной полиции. В здании отведены места для ожидания, рядом с которыми на стенах размещены информационные стенды. Кроме того, у Департамента внутренних дел Северо-Казахстанской области в рамках действия проекта электронного правительства, в глобальной сети «Интернет» появился свой сайт, 55 размещенный по адресу http://police.sko.kz/6/i№dex.html. На данном сайте у Управления миграционной полиции ДВД СКО имеется собственная страница. На ней раскрывается определение термина «Беженец», размещена подборная информация об оралманах. Кроме того, на сайте затронуты вопросы о порядке оформления временной регистрации, сроках пребывания в РК иностранных граждан, оформления вида на жительство, получения гражданства РК, административной ответственности за нарушение миграционного законодательства и т.д. Такое решение, благодаря применению информационных технологий, несомненно, свидетельствует о расширении пределов информированности населения, включая потенциальных беженцев и оралманов. В рамках проведения мониторинга, были протестированы сотрудники Управлений миграционной полиции ДВД шести областей. Приводим в качестве типичной ситуации анкетирования в управлениях миграционной полиции результаты в Алматинской области, в котором приняло участие 10 из 13 штатных сотрудников. Только один сотрудник ответил, что в его функции входит работа именно с беженцами, половина сотрудников указала, что совмещают основную работу по беженцам с дополнительными функциями, а оставшиеся ответили, что с беженцами не работают совсем. Менее половины опрошенных правильно указало в качестве нормативно-правового акта, регламентирующего положение беженцев в Казахстане, Закон РК «О миграции населения». В этом же вопросе 8 человек отметили Конвенцию о статусе беженцев, при этом, 7 из них позднее ответили, что применять Конвенцию напрямую не имеют права. Половине опрошенных не известен срок рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца, а срок предоставления статуса не знает 70% опрошенных. В качестве госорганов, с которыми осуществляется сотрудничество по вопросам беженцев, половина анкетируемых указала на Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК, кроме того, были указаны такие органы как МИД РК и КНБ РК. С неправительственными организациями миграционная полиция не взаимодействует, отмечая при этом наличие в регионе организации «Вайнах» при Малой ассамблее народов Казахстана. Только треть опрошенных правильно ответила на вопрос о мандатном статусе беженца. Двое опрошенных не видят отличий между понятиями – беженец и лицо, ищущее убежище. Примечательно, что 3 из 10 опрошенных признали в качестве беженцев чеченских переселенцев, что не характерно для сотрудников миграционной полиции, указав при этом на экономические причины миграции, связанные с нищетой. Только один сотрудник отметил право беженцев на получение бесплатной экстренной медицинской помощи. Все опрошенные ошибочно считают, что можно выслать беженца в страну происхождения, ссылаясь на такие причины, как незаконное пересечение границы и совершение преступления на территории страны убежища. Практически никто не видит в беженцах потенциальных преступников, 56 считая, что они не представляют серьезной общественной опасности для Казахстана. И, наконец, почти все ответили, что готовы принять к рассмотрению ходатайство лица, ищущего убежище, известив об этом руководство, возможно не зная, что данная прерогатива входит в полномочия исключительно Управления комитета по миграции. Вместе с тем, один сотрудник миграционной полиции в случае обращения к нему с ходатайством о предоставлении статуса беженца, считает, что необходимо сделать официальный запрос в страну происхождения беженца, что категорически недопустимо в целях изоляции беженца от преследования. Но в целом, о природе мандатных беженцев сотрудники миграционной полиции республики знают, как впрочем, знают и о причинах, по которым беженцы покидают свои страны. Почти все сотрудники знают отличия терминов «беженец» и «лицо, ищущее убежища», однако, были также мнения, что это идентичные понятия. Все сотрудники считают, что беженцы не представляют особую опасность для Казахстана и живут только на пособия и материальную помощь. В отношении высылки сотрудники миграционной полиции склонны к мнению, что высылать беженцев нельзя, за исключением случаев, если беженец совершил преступление на территории страны убежища, а в случае если он прибыл в страну нелегально задержать до выяснения личности. Однако, вместе с тем, странным оказалось утверждение всех сотрудников о том, что беженцы имеют право только на получение документа, подтверждающего его статус. В качестве положительного аспекта в вопросах совершенствования законодательства можно отметить рекомендацию всех сотрудников о принятии закона о беженцах. Но и самое главное, по результатам тестирования выяснилось, что сотрудники миграционной полиции по вопросам беженцев активно сотрудничают с управлением комитета по миграции области и в случае, если к ним обратиться лицо, ищущее убежища они знают, что необходимо направить данное лицо к ним. В целях соблюдения прав иностранных граждан, а также лиц без гражданства, при рассмотрении поданных ими ходатайств, осуществляется сотрудничество с соответствующими областными филиалами Казахстанского международного Бюро по правам человека и соблюдению законности, национальным чеченским обществом «Вайнах». Активно ведется работа с местными средствами массовой информации. Регулярно публикуются материалы проведенных проверок на предмет нелегальной трудовой миграции, на некоторые проверки приглашаются журналисты и корреспонденты. На страницах местных средств массовой информации давались разъяснения правил пребывания иностранных граждан на территории Республики Казахстан, правил получения гражданства, вида на жительство и других миграционных процедурах. В деятельности Управлений миграционной полиции всех шести областей важным является вопрос о положении лиц чеченской 57 национальности. Данная категория лиц не имеет статуса беженца и рассматривается как иностранные граждане, т.е. граждане Российской Федерации. Причем, в отношении них часто используется формулировка: «лица, прибывшие из зон миграционного риска» или «лица, прибывшие из «горячих точек». К таким лицам также относятся и прибывшие беженцы из Афганистана и Таджикистана. Контроль за пребыванием на территории областей лиц чеченской национальности, именуемых в делопроизводстве миграционной полиции лицами, прибывшими из «горячих точек», ведется с особой тщательностью. В отдельных случаях их регистрация осуществляется только в областном Управлении миграционной полиции. Особого к себе внимания требовали и узбекские переселенцы из Ферганской долины, и беженцы из Таджикистана, которые также относились к категории лиц, прибывших из «горячих точек». Применительно к проблемам регистрации следует отметить, что чеченцы, прибывающие из России, имеют паспорта старого образца, где отсутствуют современные штрих-коды. Поэтому паспорта чеченцев система «Беркут» не считывает, это порождает необходимость вручную вносить данные на пограничной заставе либо в миграционной полиции. Отдельный учет правонарушений, совершенных чеченцами, не осуществляется, их проверяют только на предмет международного розыска. В то же время были отмечены факты незаконного проведения дактилоскопии отпечатков пальцев чеченских переселенцев, которые проводились повсеместно в начале этого десятилетия по просьбе российских властей. Основная проблема деятельности управлений миграционной полиции в области миграции связана с нелегальной трудовой миграцией. Работу по приему оралманов в гражданство, с учетом ежегодного увеличения квоты, так же можно отнести к основным элементам деятельности. В основном, ведется работа по следующим направлениям: 1. Выезд граждан Казахстана на постоянное местожительство в иностранные государства; 2. Постоянно проживающие на территории Казахстана иностранные граждане; 3. Регистрация временно проживающих иностранных граждан, 4. Прием в гражданство иностранных граждан и оралманов. По вопросам оралманов, миграционная полиция областей сотрудничает с Управлением Комитета по миграции. Кроме того, регулярно проводятся совещания и круглые столы, на которые приглашаются представители Департамента труда и социальной защиты населения, совместно с которыми решаются вопросы трудоустройства оралманов. Деятельность прокуратуры. Один из основополагающих принципов международной защиты беженцев закреплен в качестве принципа «невысылки», сущность которого заключается в запрете на высылку или экстрадицию беженцев и лиц, ищущих убежище. В соответствии с законодательством, вопросы экстрадиции остаются в ведении органов прокуратуры. Мониторинг соблюдения прав 58 беженцев и оралманов традиционно включает вопросы, связанные с экстрадицией, которые находятся в компетенции органов прокуратуры. В целях соблюдения положений Конвенции о статусе беженцев, Генеральная прокуратура РК ежеквартально направляет в прокуратуру областей списки и соответствующие сертификаты беженцев и лиц, ищущих убежище, зарегистрированных в УВКБ ООН. Данные списки доводятся до сведения городских и районных прокуроров и органов уголовного преследования, с указанием обеспечить защиту установленных лиц от насильственного выдворения из Казахстана. Процедура обращения российских правоохранительных органов с целью экстрадиции разыскиваемых преступников заключается в нескольких этапах. После совершения преступления в России, личность преступника подается в федеральный розыск. В случае, если местонахождение преступника определить не удается, розыск продолжается на межгосударственном уровне. Если по данным казахстанских правоохранительных органов местонахождение разыскиваемого определяется в Казахстане, извещается российская сторона, которая готовит и направляет экстрадиционный запрос в Генеральную прокуратуру Казахстана о задержании и выдаче, передавая все материалы по данному делу, в целях обоснования задержания. Запрос может быть отклонен, если Генеральная прокуратура РК сочтет, что доказательств вины данного лица недостаточно. В противном случае производится экстрадиционный арест данного лица казахстанскими правоохранительными органами, и лицо направляется в Россию. Кроме того, личность любого задержанного по экстрадиционному аресту сверяют со списками УВКБ ООН, упомянутыми выше. Характерно, что жалобы от чеченцев в прокуратуру не поступают, во многом это объясняется недоверием чеченцев официальным властям, но никак не отсутствием проблем, с которыми сталкиваются лица чеченской национальности. Случаев экстрадиции, имеющих отношение к лицам, ищущим убежище, не зафиксировано. Прокуратурами областей регулярно проводятся проверки на предмет соблюдения прав оралманов и беженцев. В результате проверок были выявлены нарушения прав оралманов в области предоставления им квоты на жильё и регистрации в БТИ. В соответствии с Инструкцией от 25 декабря 2006 года № 77 «Об организации надзора за применением международных договоров в уголовноправовой сфере», утвержденной приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан, правоприменительная деятельность органов прокуратуры при осуществлении надзора за применением международных договоров в уголовно-правовой сфере осуществляется по следующим направлениям: по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам, экстрадиции и передачи осужденных для дальнейшего отбывания наказания в иностранные государства и Республику Казахстан. Кроме того, в вопросах экстрадиции принято руководствоваться Минской конвенцией 1993 года и Кишиневской конвенцией 2002 года, а также договорами, которые Министерство иностранных дел РК и Генеральная 59 прокуратура РК заключают с отдельными государствами. Минская и Кишиневская конвенции регламентируют наряду с другими и вопросы выдачи, определяя порядок выдачи, права и обязанности компетентных органов договаривающихся государств. Обращения в прокуратуру по указанным выше вопросам могут касаться жалоб на превышение пределов уголовного преследования. Однако, таких фактов не было. Не было жалоб на нарушения и не соблюдение положений Конвенции о статусе беженцев и прочих правозащитных международных договоров. Как уже отмечалось ранее, в пределах установленных полномочий, рассматриваются исключительно нарушения международных договоров в уголовно-правовой сфере, включая вопросы экстрадиции. Вместе с тем, в 2005 году в прокуратуру Северо-Казахстанской области поступило 2 жалобы оралманов на действия должностных лиц Управления Комитета по миграции, которые рассмотрены с дачей ответа заявителям. Одна жалоба касалась вопроса о непредставлении жилья семье оралмана в частную собственность. По результатам проведенной проверки внесено представление в Управление Комитета миграции СКО об устранении нарушений прав оралмана. Вторая жалоба - о невключении в квоту миграции оралманов 2005 года. По результатам проверки выяснилось, что на момент подачи заявления в Управление Комитета миграции по СКО, областная квота иммиграции на 2005 год была полностью заполнена, в связи с чем, заявителю рекомендовалось обратиться с соответствующим заявлением на включение в квоту иммиграции на 2006 год. В 2006 году поступило в 10 раз больше жалоб (в сравнении с прошлым годом) на действия должностных лиц Управления Комитета по миграции СКО. В целом, преобладающее большинство жалоб сводилось к тому, что семьи оралманов не были включены в квоту иммиграции и не получили льгот. По результатам рассмотрения жалоб по 10 обращениям даны разъяснения, в удовлетворении 7 обращений отказано, 3 обращения переадресованы в другие государственные учреждения для проведения проверочных мероприятий. Согласно статистическим данным УПСиСУ по СКО, в 2005 году правоохранительными органами области возбуждено 3 уголовных дела в отношении оралманов за совершение преступлений, в 2006 году - 4 уголовных дела. Данные уголовные дела расследованы с направлением в суд с обвинительными заключениями. Факты задержания беженцев с целью экстрадиции в СевероКазахстанской области не зафиксированы. То же относится и к лицам, ищущим убежище. Прежде чем применить к человеку экстрадиционный арест, он подлежит проверке по линии миграционных служб, адресносправочному бюро и прочим службам. В областном Департаменте внутренних дел существует так называемая база розыска, обновляемая раз в месяц и она позволяет определить нахождение лица, подлежащего экстрадиции, в розыске. В целях предупреждения экстрадиции беженцев, УВКБ ООН предоставляет списки и копии сертификатов беженцев и лиц, ищущих убежище, в Генеральную прокуратуру РК, поскольку применение высылки к 60 данным лицам недопустимо. Задержание и экстрадиционный арест применяется на срок до одного месяца, после чего лицо передается в Генеральную прокуратуру РК, где и решается вопрос экстрадиции. Запросов со стороны российских властей в отношении чеченцев, проживающих в Северо-Казахстанской области, не поступало. Запросы поступают на лиц, совершивших бытовые уголовные преступления от государственных органов России, Армении и Киргизии. Если лицо все же задержано по экстрадиционному аресту и после этого намерено ходатайствовать о присвоении статуса беженца, в таком случае принято незамедлительно информировать Генеральную прокуратуру РК, которая будет решать этот вопрос в соответствии материалами дела. Повышение профессиональной подготовки осуществляется посредством прохождения десятидневной стажировки в Управлении по надзору за применением международных договоров Генеральной Прокуратуры РК. Сотрудничество с неправительственными организациями и средствами массовой информации напрямую не происходит. Для любых действий и совместных мероприятий необходимо разрешение Генеральной прокуратуры Республики Казахстан. Сведения о привлечении лиц к экстрадиции не освящаются в прессе в силу того, что эта информация носит служебных характер. В то же время, прокуратурами областей проводится работа по разъяснению миграционного законодательства, законодательства, регулирующего пребывание иностранных граждан в Республике Казахстан. С этой целью сотрудники прокуратуры выступают по региональным телеканалам, в печатных изданиях публикуются материалы. Кроме того, освещаются результаты проверок по соблюдению прав беженцев и оралманов. 6. Деятельность неправительственных организаций Неправительственный сектор Республики Казахстан в рассматриваемом вопросе области представлен многочисленными организациями, осуществляющими поддержку различных категорий населения по многим направлениям. Однако, интересующих мониторинг организаций, занимающихся оказанием комплексной помощи непосредственно оралманам и беженцам практически нет. Ассоциация культурного развития чеченского и ингушского народов «Вайнах» Основными направлениями деятельности ассоциации являются: культурно-просветительская деятельность; сохранение культурных традиций; практическая правовая помощь; сотрудничество с международными и неправительственными организациями. В целях сохранения культурных традиций при ассоциации в областях были организованы воскресная школа для детей на базе одной из средних школ города. Основные проблемы чеченцев связаны с их регистрацией, а 61 также продлением регистрации, кроме того, ассоциация оказала помощь многим чеченцам в получении вида на жительство – около 50 человек. Активисты центра «Вайнах» отмечают баланс благополучного пребывания лиц чеченской национальности на территории областей Республики Казахстан. Во взаимоотношениях с государственными органами наблюдается относительно корректное отношение чиновников. В целом, грубых нарушений закона со стороны местных властей не наблюдается. В то же время отмечается слабая активность самих чеченцев в деле защиты своих прав. В течение 2007 года на оформление вида на жительство в Алматинской области, подали заявления всего три семьи. Проблемными традиционно остаются письма-ходатайства центра «Вайнах» о поручительстве и регистрации в центре прибывшего чеченца, которые требуют для государственной регистрации в миграционной полиции. Так же не представляется возможным получить вид на жительство ввиду отсутствия денежных средств, необходимых для подтверждения платежеспособности. Основные направления деятельности Общества Красного Полумесяца РК сводятся к следующим мероприятиям: оказание срочной помощи при чрезвычайных ситуациях, вооруженных конфликтах, в мирное время подготовка населения к подобным ситуациям и их предупреждение; пропаганда основополагающих принципов и положений Международного гуманитарного права; оказание гуманитарной, медико-социальной помощи социально-уязвимым категориям населения; служба розыска лиц, пропавших в результате угрозы военных действий и чрезвычайных ситуаций; пропаганда деятельности Общества Красного Полумесяца Республики Казахстан, а так же привлечение волонтеров и другие мероприятия. В соответствии с целями организации в мирное время ОКП занимается в основном вопросами предоставления медицинской, лечебно-диагностической помощи лицам, пострадавшим в случае чрезвычайных ситуаций, природных катаклизмов и всех остронуждающихся, а также оказанием гуманитарной помощи. С 2001 по 2005 год в рамках финансирования УВКБ ООН на базе комитета-филиала в Карагандинской области была создана лечебнодиагностическая клиника для оказания бесплатной медицинской помощи лицам чеченской национальности. Медицинская помощь была представлена в форме консультаций, диагностики, обеспечения лекарственными средствами и при острой необходимости, финансированием оперативного лечения в условиях приспособленных для этих целей медицинских учреждений. К сожалению, в последние годы финансирование проекта не позволяет оказывать медицинскую помощь беженцам в полном объеме. В настоящее время медицинская клиника Карагандинского филиала ОКП РК оказывает 62 диагностическую помощь. Согласно предоставленным данным динамика обращения чеченских переселенцев в диагностическую клинику выглядит следующим образом: 2500 2000 1500 количество обращений 1000 500 0 2002 2003 2004 2005 2006 В 2005 – 2006 г.г. по линии УВКБ ООН была оказана материальная помощь в размере 6,5 тыс. тенге чеченским переселенцам. Кроме того, при необходимости особо нуждающимся выдается одежда. В Алматинском регионе организация существует уже 70 лет, кроме того, в Енбекском районе имеется специальная первичная организация ОКП, которая реализует проект выделения минигрантов для оралманов по линии Международной Федерации Красного Креста. Взаимодействие с неправительственными организациями осуществляется активно. Реализуется совместный проект с Международной организацией миграции, Международной Федерацией Красного Креста, а так же посольством Королевства Нидерландов. ОКП за время своей работы, успешно реализовало множество проектов, часть которых была направлена на оказание помощи оралманам. В 2002-2007 годах при поддержке МОМ были организованы Центры поддержки женщиноралманов. Целью проекта было оказание социальной поддержки женщинам, привлечение их в активную работу, оказание помощи в скорейшей адаптации и интеграции в новой для них жизни. В результате было оказано содействие в организации малого бизнеса, в том числе мини-мельницы, животноводческое хозяйство, кролиководство, мини-цех по пошиву меховых головных уборов. Совместно с Посольством Королевства Нидерландов был реализован проект по созданию крупной животноводческой фермы, с целью получить широкие возможности для оказания материальной и социальной помощи нуждающимся, предоставить рабочие места для безработных, бесплатно предоставлять приплод скота остронуждающимся семьям и дать и возможность развивать свое домашнее хозяйство. В результате закуплены 15 голов крупного рогатого скота, трудоустроены на ферме 8 человек. За 1,5 года существования фермы 20 семьям был бесплатно предоставлен приплод скота. В 2002-2004 годах ОКП получила лицензию, которая позволяла обучать людей некоторым профессиональным специальностям. Лицензия позволила обучать детей оралманов русскому языку, в целях преодоления языкового барьера. За время проекта было обучено 175 детей. Так же это позволило бесплатно осуществить профессиональное переобучение оралманов по специальностям повар-пекарь, парикмахер, оператор ЭВМ. Но в 2005 году краткосрочные лицензии были запрещены, и проект приостановился. 63 Общая картина социальной поддержки НПО показывает отсутствие разграничений в среде местного населения, независимо от наличия статуса оралмана. Оралманы, беженцы и простые граждане получают помощь наравне со всеми другими группами населения. Отдельной программы оказания помощи оралманам или беженцам нет. «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности» является международной неправительственной некоммерческой организацией. Главной целью организации является постоянный контроль за ситуацией с правами человека, сбор и распространение информации о нарушениях прав человека, формирование общественного мнения и оказание всевозможного влияния на решение конкретных проблем в области защиты прав человека. Деятельность областных филиалов Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности ведется по нескольким направлениям: изучение и анализ информации о ситуации с правами человека на территории соответствующей области; распространение информации и материалов в целях пропаганды прав человека; взаимодействие с органами государственной власти и оказание общественной поддержки их решениям, если эти решения способствуют реализации и защите неотъемлемых прав и свобод человека; Кроме того, Бюро оказывает правовую помощь населению следующего характера: патронаж гражданского дела; обучение человека представлению собственных интересов в судебных органах; помощь в составлении искового заявления; предоставление образцов искового заявления и других документов; обжалование принятых судебных решений (определений) в апелляционном и надзорном порядке; обжалование действий должностных лиц и т.д. Отдельным пунктом деятельности Бюро является Правовая клиника по соблюдению прав беженцев, которая функционирует при поддержке УВКБ ООН c 2003 года. С ноября 2004 года по январь 2007 года проект по оказанию бесплатной правовой помощи беженцам при финансировании УВКБ ООН охватывал 11 городов Казахстана. С 1 января 2007 года бесплатная правовая помощь оказывается сотрудниками Бюро в четырех городах – Алматы, Тараз, Астана и Костанай. Кроме того, в рамках проекта Европейского Союза – УВКБ ООН в трех городах Казахстана – гг. Алматы, Шымкент, Караганда – будут действовать Правовые клиники (информационно-юридические центры по вопросам беженцев) при Бюро для представителей местных властей, НПО, университетов и беженцев. 64 Главной целью проекта является оказание бесплатной квалифицированной юридической помощи беженцам в форме представления интересов беженцев в судах, государственных органах, оказания юридических консультаций и т.д. Кроме того, одной из приоритетных задач является максимально возможное привлечение участия студентов в изучении и решении проблем, а также оказания помощи беженцам. Данный подход необходим для изменения менталитета общества и его отношения к беженцам, воспитания толерантности и межнационального согласия. Привлечение студентов осуществляется посредством организации летних школ и чтения лекций. В будущем планируется проведение семинаров для широкого круга заинтересованных лиц, а особенно сотрудников государственных органов, работающих в сфере защиты прав беженцев. В качестве основной помощи, оказываемой беженцам юристами Бюро, является прием жалоб и консультативная помощь. Наиболее уязвимой категорией заявителей являются лица чеченской национальности, прибывшие из России. Характер жалоб разнообразен, в большей степени это жалобы на действия государственных органов и чиновников, проблемы с регистрацией, видом на жительство, необоснованное проведение дактилоскопии отдельных лиц и прочие незаконные действия. Сотрудничество с государственными органами осуществляется в допустимых пределах и не сказывается негативно на правозащитной деятельности, за исключением редких случаев игнорирования официальных запросов и некомпетентных ответов на них. По мнению организации, некоторые служащие государственных органов применяют не нормы действующего национального законодательства и международных договоров, а прямые приказы и распоряжения своего вышестоящего руководства. Активная деятельность Бюро проявляется также и в гуманитарной форме. В рамках оказания материальной поддержки беженцам УВКБ ООН совместно с Международной Организацией Труда выделило в 2005 году гранты на развитие предпринимательских инициатив «Начни и развивай свой бизнес». В этих целях были проведены обучающие семинары, чтобы претенденты на грант лучше усвоили сущность грантов, их правовую и материальную природу, а также необходимость и последствия его применения, что, в свою очередь, позволило участникам семинара использовать приобретенные знания для получения гранта. Из 25 человек – участников семинара, 6 выиграли конкурс на получение грантов и успешно их реализуют. В качестве гуманитарной помощи детям переселенцев чеченской национальности УВКБ ООН закупило школьные наборы, включающих предметы первой необходимости для школьников. Кроме того, в конце 2005 года юристами Бюро в рамках проекта УВКБ ООН «Оказание правовой помощи беженцам» совместно с Ассоциацией культурного развития чечено-ингушского народов «Вайнах» была проведена перепись беженцев из Чеченской Республики Российской Федерации. На территории Казахстана активно действуют Центры поддержки женщин, которые сотрудничают с Международной организацией миграции, 65 которая помогает в реализации многих программ. В Центр поддержки женщин обращаются в основном для получения анонимных телефонных консультаций. К примеру, в 2007 году обращалась женщина для получения совета в решении семейных проблем бытового характера, вызванных сложными взаимоотношениями с супругом. Основные проблемы оралманов, с которыми они обращаются в центр, связаны с трудоустройством. Благодаря усилиям Центра в 2007 году, проводились бесплатные 2-х месячные курсы для оралманов по изучению русского языка, в ходе которых обучилось около 20 человек. Кроме изучения языка, в рамках курсов осуществлялась подготовка обучающихся компьютерной грамотности. Существующий в Алматинской области Фонд содействия занятости в течении 2-х лет проводит курсы, благодаря которым безработная часть населения, в том числе и оралманы, имеют возможность получить сертификаты определенной специальности, что в последствии позволяет им трудоустроиться. В Центр содействия демократии оралманы обращались с целью получить консультации по организации собственного дела в рамках малого бизнеса. Со слов сотрудников Центра, оралманы обладают стремлением к организации собственного бизнеса, однако часто встречают сопротивление и давление со стороны контрольных государственных органов, в том числе налоговых, и вследствие правовой неграмотности, не могут отстоять свои интересы, в трениях с сотрудниками госорганов, по вопросам льготного налогообложения и т.д. Если деятельность государственных органов по регулированию вопросов, связанных с беженцами, – это показатель развития правового государства, то участие неправительственных организаций в деле защиты прав беженцев без преувеличения можно назвать самым важным показателем активности гражданского общества. Общественное объединение «Центр по исследованию проблем народонаселения» создано в городе Караганда в декабре 2001 года при поддержке Института открытого общества «Программа поддержки высшего образования». Правозащитная деятельность Центра носит исключительно информационно-образовательный характер. Это означает, что Центр не работает с беженцами напрямую, не оказывает им правовой помощи. Основной акцент своей деятельности Центр возлагает на просвещение в форме проведения семинаров, тренингов, спецкурсов и лекций в научных организациях, высших учебных заведениях и государственных органах. Наиболее активное сотрудничество Центр ведет с организациями образования. С 2004 года, ежегодно, проводятся семинары-тренинги «Правовой статус беженцев» для преподавателей ВУЗов Казахстана. Первый учебный семинар для преподавателей вузов Казахстана был проведен УВКБ ООН в конце января 2004 г. в г. Алматы. Позже 17-18 ноября 2005 г. в г. Караганда был проведен учебный семинар «Правовой статус беженцев». В отличие от 66 первого подобного мероприятия, данный семинар проводился преимущественно силами Центра при участии сотрудников УВКБ ООН в Казахстане. В семинаре приняли участие 11 преподавателей ВУЗов из 8 городов Казахстана. Последний семинар был проведен 25-27 ноября 2006 года. На этом семинаре присутствовали преподаватели из Астаны, Караганды, УстьКаменогорска, Атырау и других крупных городов Казахстана. Положительный аспект данного семинара заключается в том, что преподаватель, посетивший тренинг, должен впоследствии применить полученные навыки и знания о беженцах в своем ВУЗе, путем введения или внедрения нового спецкурса «Правовой статус беженца». Вторым направлением деятельности Центра является информационное обеспечение и пропаганда защиты прав беженцев. В 2004 году Центром при поддержке УВКБ ООН подготовлено издание «Беженцы: международные правовые документы и законодательство Республики Казахстан». В 2005 году при поддержке УВКБ ООН, под редакцией Григоричева К.В. и Зимовиной Е.П. было разработано и опубликовано учебное пособие «Правовой статус беженцев». В условиях практического отсутствия специальных пособий и литературы по данной проблематике, учебное пособие стало хорошей основой для преподавания данного курса. В книге рассмотрены основные аспекты правового статуса беженцев, история беженцев, дан глоссарий важнейших терминов, примеры учебных заданий и примерная учебная программа курса. В 2004 году создан web-сайт www.reflaw.ru «Законодательство стран СНГ в отношении беженцев и вынужденных мигрантов», а также для всех заинтересованных лиц, не имеющих возможности пользования глобальной сетью Интернет, на основе имеющихся материалов была разработана CDверсия портала, содержащая в себе всю информацию сайта. Данный информационный ресурс посвящен правовому регулированию положения беженцев и вынужденных мигрантов в странах Содружества Независимых Государств и разработан Центром при поддержке УВКБ ООН в Казахстане. Основное содержание информационного портала и компакт-диска составляют международные правовые документы, имеющие отношение к защите беженцев, а также национальные документы стран СНГ в сфере регулирования правового положения беженцев и вынужденных мигрантов. Ресурс также содержит учебные материалы по данному вопросу, информацию о преподавании курса "Правовой статус беженцев" в Казахстане, и электронную библиотеку. Кроме того, Центр занимается публикацией информационного Бюллетеня «УВКБ ООН в Казахстане». Региональные представительства Ассамблеи народов Казахстана– это консультативно-совещательные органы при Акиме областей, ввиду чего, их деятельность носит координационный характер и преследует следующие цели: - возрождение языка, традиций и обычаев народов; 67 - установление межнационального согласия. В этих целях, Ассамблея проводит различные мероприятия, направленные на пропаганду толерантности, возрождение национальных традиций и укрепление патриотизма. В целом, по Казахстану насчитывается 56 филиалов, из которых 19 функционируют по областям. В Малую ассамблею входят все представители национально-культурных объединений области. Например, Малая ассамблея Карагандинской области состоит из 72 членов. В целом же по области насчитывается 115 различных народностей. Непосредственной работы по беженцам пока не осуществлялось, ввиду их незначительного количества в области. Однако, принимая во внимание желание афганских беженцев, также получить поддержку и взаимопонимание, невзирая на отсутствие афганской диаспоры, было принято решение ввести афганских беженцев в Малую ассамблею путем прикрепления их к азербайджанской общине. При поддержке Малой ассамблеи в целях возрождения традиций и обычаев народов была открыта Воскресная школа для чеченских детей при Ассоциации развития культуры чеченского и ингушского народов «Вайнах», а также аналогичная школа в корейском центре. Национальный состав беженцев в Республике Казахстан за 2007 год 6% 4% таджики 9% пуштуны 22% 59% хазары узбеки другие национальности Малая ассамблея активно сотрудничает с Управлением комитета по миграции Карагандинской области, а также с Департаментом внутренней политики акимата. Кроме того, ведется постоянное взаимодействие непосредственно с этническими, национально-культурными центрами области, входящими в состав ассамблеи, а именно Ассоциацией развития культуры чеченского и ингушского народов «Вайнах», Китайским центром «Дружба», Республиканским цыганским национально-культурным центром, двумя Еврейскими национально-культурными центрами, дагестанским и армянским национально-культурными центрами и т.д. Сотрудничество со средствами массовой информации также не остается без внимания. Публикуются статьи о деятельности ассамблеи. В ходе поведения мониторинга в Северо-Казахстанской области, слабым звеном в системе защиты прав беженцев, и без того страдающей недостаточным вниманием со стороны государства, определенно можно 68 признать третий сектор, а именно неправительственные организации. Если в Карагандинской области наблюдается сбалансированный и разносторонний объем оказываемой помощи беженцам, включая правовую, гуманитарную, медицинскую и информационную защиту, который представлен такими организациями как Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности, Центр по исследованию проблем народонаселения, Общество красного полумесяца, а также Ассоциация культурного развития чеченского и ингушского народов «Вайнах», то в Северо-Казахстанской области ситуация более чем иная. Проект УВКБ ООН по оказанию помощи беженцам, осуществляемый юристами Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности, благодаря широкой сети филиалов по всему Казахстану в Северо-Казахстанском областном филиале также функционировал весь 2006 год. Однако, с января 2007 года проект в этом регионе был закрыт в связи с незначительным количеством беженцев в регионе. В этой связи, лица, нуждающиеся в правовой помощи, а это официальный беженец из Афганистана и чеченские переселенцы, начиная с 2007 года, могут рассчитывать только на гуманитарную помощь, оказываемую Северо-Казахстанским областным комитетом-филиалом Общества Красного Полумесяца РК и ту помощь, которую чеченцам может оказать община «Вайнах». «Вайнах» активно взаимодействует с УВКБ ООН и Обществом красного полумесяца в вопросах оказания материальной и гуманитарной помощи чеченским переселенцам, как в денежной форме, так и в виде приобретения одежды для детей, которые не могут ходить в школу, из-за ее отсутствия. В целом деятельность общины и возможность предоставления помощи чеченским переселенцам чаще выражается во взаимодействии с органами государственной власти и судами. Восстановить нарушенные права чеченцев в настоящее время удается легче и чаще, чем это было ранее, потому что сейчас ощутимо меняется отношение чиновников и властей Казахстана к чеченским переселенцам. НПО «Асар» и «Всемирная ассоциация казахов». Общественное объединение «Асар» является филиалом РОО «Асар», с головным офисом в г. Алматы и функционирует в Павлодарской области с 1999 года. Деятельность «Асар» направлена на оказание поддержки оралманам. Павлодарский областной филиал Всемирной ассоциации казахов так же имеет головной офис в городе Алматы. Деятельность Ассоциации не ограничена работой с оралманами, в их компетенцию входит поддержка казахов, прибывших и проживающих в других государствах, независимо от наличия статуса оралмана. За время работы «Асар» и «Всемирная ассоциация казахов» провели различные мероприятия, среди которых: конференция по решению проблем оралманов в декабре 2006 года, круглый стол в честь 15-летия независимости 69 Казахстана, на котором присутствовало большое количество участников из Тараза и других регионов Казахстана. В плане оказываемой помощи проводятся консультации на предмет сбора необходимых документов для получения квоты, перевода документов на казахский язык, юридические консультации, разрешение вопросов, связанных с получением денежных пособий и жилья и другие вопросы, с которыми оралманы обращаются за помощью. Филиал «Всемирной ассоциации казахов» (ВАК) в городе Уральске был образован в июле 2007 года. Большое внимание уделяется работе с казахскими диаспорами российских городов, особенно Самары и Саратова. Налажен контакт с российским культурным центром «Акжол». При содействии ВАК в Самаре был проведён круглый стол по вопросам казахской диаспоры, на котором участвовали представители из Самары, Омска, Волгограда, Кургана, Москвы, Казани, Тюмени, Уфы. За круглым столом обсуждались вопросы культурного обмена и обучения молодёжи. Государством в полной мере поддерживаются деятельность и конкретные проекты ВАК. Издаётся несколько печатных изданий: «Шалқар», «Шалқар 2», ежеквартальный журнал «Туған тіл»; две газеты, выпускаемые в Алматы (для монгольских и китайских казахов); журнал «Достык», целью которого является рассказать о работе Ассамблеи народов Казахстана; выпущен электронный учебник для обучения казахскому языку. 7. Выводы и рекомендации В Казахстане функционируют специализированные органы по вопросам предоставления убежища. Осуществляется подготовка государственных служащих навыкам обращения с беженцами в соответствии с международными стандартами, реализуются гражданские инициативы по оказанию помощи беженцам. Многие беженцы обрели в Казахстане новый дом и пользуются защитой от преследований, которым они подвергались в странах происхождения. Трудоустроенные беженцы вносят вклад в государственный бюджет. Ряд неправительственных организаций оказывает важную социальную и правовую поддержку беженцам. Усилия Правительства поощряются и поддерживаются международными организациями, особенно УВКБ ООН. Территориальные органы Комитета по миграции тесно взаимодействуют и сотрудничают с Представительством УВКБ ООН в Казахстане, Представительством Международной организации миграции в Казахстане, Обществом Красного Полумесяца Республики Казахстан, Детским Фондом ООН в Казахстане, ОО «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности», ОО «Казахстанская правовая помощь беженцам» и рядом других НПО. Несмотря на достигнутое положение, остается ряд нерешенных проблем. 70 Правовая база остается неадекватной, лишена системности и не обеспечивает достаточную защиту прав беженцев. В национальном законодательстве по вопросам убежища были выявлены следующие недостатки: отсутствие положения, закрепляющего, что лица, ищущие убежище, не должны подвергаться экстрадиции до тех пор, пока их заявления не рассмотрены, и в отношении них не приняты негативные решения; отсутствие нормы о запрете высылки (выдворения, экстрадиции) лиц, ищущих убежище до определения их статуса беженцами и запрете высылки в страны, где им могут угрожать пытки или смертная казнь размытость оснований лишения статуса беженца (эти нормы на сегодняшний день содержатся в подзаконных НПА); отсутствие положения, регулирующие порядок рассмотрения заявлений лиц, ищущих убежище на границе, механизма надлежащей защиты в ситуации массового притока беженцев; отсутствует положение о выдаче проездных документов лицам, признанным беженцами; недостаточно урегулированы права детей-беженцев; трудности получения постоянного вида на жительство связаны с требованием Инструкции о порядке подачи и выдачу постоянного вида на жительство для получения постоянного вида на жительство об обязательном предоставлении письменного согласия государства гражданства лица или его предыдущего места жительства, а также согласия на приобретение таким лицом вида на жительство. На взгляд проекта вышеперечисленные упущения в законодательстве могли бы быть устранены разработкой нового самостоятельного Закона «О беженцах». Наряду с устранением упомянутых недостатков законопроект «О беженцах» должен содержать: критерии статуса беженцев в соответствии с Конвенцией о беженцах; полномочия государства в сфере регулирования проблем беженцев; права и обязанности лиц, ищущих убежище; механизм определения статуса беженца; круг лиц, которые признаются беженцами; разрешительные нормы, позволяющие пересекать госграницу для лиц, ищущих убежище; положения о невысылке лиц, ищущих убежище на территории стран, где их жизнь может подвергаться угрозе и опасности; механизм регистрации заявлений о предоставлении убежища еще на границе; различие между понятиями «беженец» и «лицом, которому предоставляется политическое убежище»; норму, предполагающую различие между иностранными гражданами и лицами, ищущими убежище; 71 механизм передачи (движения) заявлений о предоставлении убежища, поданных на границе; положения, регулирующие порядок доступа сотрудников УВКБ ООН и других НПО к новоприбывшим беженцам на границе и в пунктах их въезда. право повторной подачи заявления лицом, ищущим убежище, в соответствующий орган Казахстана. Таким органом не может быть тот, который принял решение об отказе (это требование Конвенции). Кроме того, предлагаем рассмотреть вопрос об отмене уголовной ответственности лиц, ищущих убежище за въезд, а также установления административной ответственности за необоснованную высылку лиц, ищущих убежище. Анализ результатов мониторинга деятельности государственных органов, в чьи функции входит работа с беженцами, позволяет сделать вывод о том, что в Управлении комитета по миграции ряда областей уделяется недостаточно внимания повышению квалификации сотрудников по вопросам, связанным с беженцами. Как показали результаты проведенного тестирования, сотрудники Управления ориентируется в международных стандартах правового статуса беженцев, но недостаточно знают национальное законодательство, регламентирующее вопросы предоставления убежища. Проведенный опрос сотрудников на предмет уровня компетентности показал относительно положительные результаты, отражающие не столько высокие профессиональные качества, сколько заинтересованность и активное стремление сотрудников улучшить работу с беженцами. Управлениями миграционной полиции Комитета административной полиции Министерства внутренних дел РК не ведется отдельного учета такой категории лиц, как «беженцы» и «оралманы», которые относятся к категории «иностранных граждан». По этой причине невозможен анализ жалоб, поступивших от беженцев, лиц, ищущих убежища, и оралманов на действия государственных служащих и в целом на нарушения их прав. Проверки применения законодательства, направленного на защиту прав беженцев, не проводятся органами прокуратуры ввиду того, что не принят закон «О беженцах» и не определен уполномоченный государственный орган по регулированию вопросов беженцев. Отраслевая программа миграционной политики на 2001-2010 годы не предусматривает каких-либо действий, направленных на облегчение процесса местной интеграции беженцев. В целях реализации Концепции миграционной политики необходимо организовать работу временных центров оформления лиц, ищущих убежище, а также создать республиканский Банк данных о беженцах. Облегчению процесса мониторинга будет содействовать включение в информационную систему «Беркут» МВД РК критериев, выделяющих беженцев и лиц, ищущих убежище, в отдельные категории субъектов, включенных в эту базу. 72 Необходимо организовать обучение сотрудников территориальных подразделений Комитета по миграции и территориальных департаментов миграционной полиции основам международных актов по беженцам. Крайне важно, привлекать беженцев к разработке, реализации, мониторингу и итоговой оценке всех программ, затрагивающих их интересы. Необходимо осуществлять консультации со всеми категориями беженцев, в том числе с женщинами, детьми и пожилыми людьми, и привлекать их к мероприятиям защиты и помощи во всех их аспектах и на всех этапах. Углубление участия беженцев в этих мероприятиях по принятию решений помогает вернуть им чувство собственного достоинства, повысить их самооценку и добиться их самообеспечения. Следует разработать меры государственной поддержки детей из семей беженцев, лиц, ищущих убежища, в том числе по организации медицинской помощи и в случае необходимости лечения, оздоровления, отдыха; проведению социально-психологической реабилитации детей из семей беженцев, особенно на стадии их приема и размещения на новом месте жительства; оказания адресной помощи семьям с несовершеннолетними детьми в целях выравнивания и соблюдения стартовых возможностей детей. В связи с этим следует решить вопрос господдержки этих семей посредством назначения пособий по утере кормильца, по инвалидности и рождению детей. Необходимо повышать уровень осведомленности беженцев о своих правах и обязанностях в сфере труда, социальной помощи, по вопросам натурализации и др.; организовать языковые программы, разработать соответствующие материалы для самообучения беженцев; ориентировать беженцев на использование услуг центров занятости, принять меры по повышению уровня образования и профессионально-технической квалификации беженцев; улучшить информирование беженцев о правовых, социальных и финансовых последствиях неофициальной занятости; решить вопрос о выдаче проездных документов на основании Конвенции о статусе беженцев; разработать соответствующие инструкции для уполномоченных государственных органов для осуществления мер интеграции, входящих в их компетенцию; уделять внимание психосоциальной поддержке беженцев, ставших жертвами пыток и насилия; продолжать политику толерантного отношения к беженцам, информировать общественность о вкладе беженцев в жизнь общества и уровне их поддержки со стороны международного сообщества. Немаловажное значение имеет практика рассмотрения в судах жалоб на отказы в предоставлении статуса беженца. Создание позитивной практики рассмотрения судами такого рода дел - одна из важнейших задач всех субъектов, вовлеченных в оказание правовой помощи беженцам. Неправительственные организации могут сыграть решающую роль в ознакомлении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, с процедурой определения статуса, помогая им получить юридическую помощь и выступая в качестве представителей заявителей. ***** 73 Раздел 2. О соблюдении прав оралманов в Республике Казахстан 1. Введение Республика Казахстан – одна из немногих стран мира, которая проводит политику этнической иммиграции. С приобретением Казахстаном независимости у казахов, проживающих за рубежом, появилась возможность иммигрировать на свою историческую родину – Казахстан. Такая возможность имела особенное значение для потомков казахов, покинувших Советский Союз в 1920-е и 1930-е годы. Казахское население сократилось с 3.63 миллиона в 1926 году до 2.31 миллионов в 1939 году, а этническое русское население увеличилось с 1.26 миллионов до 2.45 миллионов за тот же период (официальные данные переписи населения 1929 и 1936). Историки говорят, что такой значительный спад населения был вызван страшным голодом, болезнями, ставшим следствием принудительной коллективизации, отсутствием социально-ориентированной политики, в меньшей степени, эмиграцией той части общества, мнение которой расходилось с убеждениями новой власти.4 Проблема репатриации для Казахстана стала значимой с 1991 года, после образовании самостоятельного государства. Так как Казахстан не имеет практики в проведении подобных мероприятий, началось изучение международного опыта. Молодому государству необходимо было самостоятельно решать проблемы репатриации, и Казахстаном была создана идеология, основанная на трагических событиях 1920-х и 1930-х г.г., которая открывала страну для казахских иммигрантов, которых изначально воспринимали жертвами тех событий. Политика Казахстана напоминала политику Германии, проводимую в отношении этнических немцев в Восточной Европе, пострадавших от депортации и дискриминации, вследствие участия Германии во Второй Мировой войне. В первой версии Закона РК «О миграции населения» от 13 декабря 1997 года репатриант (оралман) определен, как лицо коренной национальности, экспатриированное за пределы своей исторической родины и лишенное гражданства в силу массовых политических репрессий, нелегальной реквизиции, принудительной коллективизации, других негуманных действий и внутренней миграции в Республику Казахстан на добровольной основе, с целью получения постоянного места жительства.5 На сегодняшний день «оралманы» – это иностранцы или лица без гражданства казахской национальности, постоянно проживающие на момент приобретения суверенитета Республики Казахстан за ее пределами и прибывшие в Казахстан в целях постоянного проживания.6 Репатриация казахов из стран ближнего и дальнего зарубежья на свою историческую родину является одним из главных приоритетов миграционной политики Республики Казахстан. Привлечение и содействие интеграции оралманов в социальную среду нашего общества нацелено на то, чтобы сохранить национальную идентичность, а также с целью восстановления 74 исторической справедливости – воссоединения с народом, сохранения национальной культуры и языка. Правовая база иммиграции основывается на Законе РК «О миграции населения» от 1997 года, который предусматривает ряд интеграционных мер для всех оралманов, вернувшихся в Казахстан. Реализацией политики репатриации занимается Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК. Выбор политики репатриации был определен предшествующим демографическим развитием Казахстана. На протяжении нескольких десятилетий казахское население не являлось этническим большинством в своем государстве. В 1986 году численность казахского населения сравнялась с численностью русского и стала, постепенно расти. Согласно данным переписи населения 1999 года, численность казахов составила 7895 человек или 53,4% населения.7 В Стратегии развития Казахстана до 2030 года увеличение численности населения в целом названо одним из стратегических направлений политики государства. Предполагалась, что иммиграция этнических казахов из-за рубежа будет способствовать как росту населения, так и увеличению доли коренного населения в общей численности населения. Репатриация, обустройство, интеграция оралманов в общество заявлена в качестве наиболее важных приоритетов миграционной политики и деятельности основного исполнительного органа – Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК.8 После принятия Закона РК «Об иммиграции» в 1992 году началось массовое возвращение этнических казахов на свою историческую родину. По данным Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения, за период с 1991 по 2007 годы в Казахстан прибыло 166 тысяч семей этнических казахов или более 651 тысяч человек, из них, трудоспособного возраста – 351,5 тысяч (54 %) человек, дети до 18 лет – 268,8 тысяч (41,3 %) и пенсионеры – 30,9 тысяч (4,7 %). Таджикистан Киргизия 1% 1,74% Китай 8,3% Россия 3,9% Турция 0,5% Туркменистан 8,3% Монголия 13,5% Узбекистан 61,3% 75 По уровню образования 32 771 человек 9,4 % имеют высшее образование, 5 024 человек (1,3 %) - незаконченное высшее, 71 947 человек (20,3 %) – среднее специальное образование, 228 534 человек (65,4 %) – общее вреднее образование, 13 242 человек (3,6 %) не имеют образования. Приток населения сформировался в основном за счет иммигрантов из Узбекистана (61,35), Монголии (13,5 %), Китая и Туркменистана (по 8,3 %) и России (3,9 %). Всего за рубежом проживают более 4 миллионов этнических казахов. В результате проведенной работы по реализации отраслевой Программы миграционной политики РК на 2001-2010 годы, достигнута определенная стабилизация миграционной ситуации в стране. Одна из основных задач по регулированию миграционных процессов выполнена, в 2004 году достигнута положительное сальдо миграции, численность населения республики составила 15.3 млн. человек.9 До 2004 года проблемы интеграции в общество, первичной адаптации оралманов не были острыми, как в настоящее время. Начиная с 2005 года, количество прибывающих в страну возросло, причем в 2005 году прибыло в два раза больше семей, нежели государство предусматривало обеспечить дополнительными льготами и компенсациями. Только за 10 месяцев 2007 года в страну на постоянное жительство переехало свыше 18 тысяч семей из других стран. Это потребовало внесения изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты, что и сделано в 2007 году (принято девять основных и производных нормативно-правовых актов). Данные нормы позволили урегулировать многие вопросы интеграции оралманов в общество. Вместе с тем, в настоящее время число прибывающих в страну оралманов увеличивается, что может потребовать от Казахстана дополнительных усилий для эффективной реализации интеграционной политики, которая ведет к целостному обществу. С другой стороны неспособность содействовать интеграции прибывших в страну иммигрантов может вызвать ряд негативных последствий, таких как ксенофобия, дискриминация и разного рода социальные напряжения между представителями местного и прибывающего сообществ.10 Важными факторами успешности интеграции оралманов в казахстанское общество является соблюдение прав оралманов на доступ к информации, касающейся их прав; на равенство перед законом; на знание языка принимающего общества; доступа к системе образования; доступа к рынку труда; возможности роста благодаря образованию и работе. Практика репатриации доказала необходимость в совершенствовании законодательства в сфере иммиграции, конкретности при разработке программ по репатриации этнических казахов и оказанию реальной помощи в обустройстве на новом месте. 76 2. Правовое регулирование миграционных процессов Международное право гарантирует ряд основных прав человека. Право равенства и защиты перед законом, право на образование, право на свободу мирных собраний и ассоциаций, право вступать, или формировать торговые союзы, право на социальную защиту, право участия в социальной и культурной жизни, исповедовать свою религию и говорить на своем языке, выбирать свое место жительство гарантированы всем людям, включая мигрантов. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года, вступившая в силу 1 июля 2003 года, также закрепляет ряд основных прав мигрантов. В Программе действий международной конференции народонаселения и развития представлен ряд рекомендаций относительно интеграции зарегистрированных иммигрантов. Важным международно-правовым принципом интеграции является запрет на дискриминацию, изложенную в статье 2 Всеобщей декларации прав человека. Данный принцип гарантирует равенство каждого человека перед законом и судом и запрещает действия, дискриминирующие людей по расовому, религиозному, этническому или социальному признаку. Всеобщая декларация прав человека не имеет прямой юридической силы, однако вступая в члены ООН, каждая страна «автоматически» обязуется выполнять рекомендательные положения Всеобщей декларации. Действующее миграционное законодательство Республики Казахстан начало формироваться в начале – середине 90-х годов. Именно в эти годы были приняты основные законодательные акты в этой области. В декабре 1991 года был принят Закон «О гражданстве Республики Казахстан», в 1992 году Закон РК «Об иммиграции», в июне 1995 года Указ Президента РК, имеющий силу Закона, «О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан» (в дальнейшем действующий с изменениями, внесенными в соответствии с законами РК от 19 июня 1997 года, 1 марта 2001 года, 16 марта 2001 года), в сентябре 1996 года Указ Президента РК «О порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Казахстан». Основу миграционного законодательства составила Конституция РК, принятая в августе 1995 года, закрепившая в ст. 21 право свободного передвижения и выбора места жительства, в п.4 ст.12 равенство прав и обязанностей иностранцев и лиц без гражданства наряду с гражданами Республики Казахстан, «если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами». В декабре 1997 года был принят Закон «О миграции населения». Одним из главных приоритетов миграционной политики Республики Казахстан была названа репатриация казахов на свою историческую родину. Первым основным нормативным актом, регламентирующим правовое положение оралманов, был Закон РК «Об иммиграции» 1992 года 77 (утративший силу в 1997 году в связи с принятием нового закона «О миграции населения»). Закон устанавливал правовой статус иммигрантов, а также их семей и коллективных общностей, изъявивших желание переселиться в Республику Казахстан. Поскольку данный закон являлся правовой основой регулирования и организационного переселения в республику этнических казахов, создания необходимых условий жизни на новом месте для лиц и семей, возвращающихся на свою историческую родину, планировалось создание уполномоченного государственного органа, курирующего вопросы миграции, а также образование Государственного иммиграционного фонда. Данным Законом устанавливались ежегодные квоты иммиграции. Согласно ст. 6 Закона, Президент Республики Казахстан по представлению Кабинета Министров Республики Казахстан устанавливал квоту иммиграции на каждый календарный год, где определялось количество иммигрантов с указанием стран, из которых они пребывали, материально-финансовые ресурсы, необходимые для их приема, обустройства и адаптации, а также регионы, куда они должны переселяться. В 1998 году постановлением Правительства была утверждена Концепция репатриации этнических казахов на историческую родину. Основной целью Концепции являлось создание реальных механизмов репатриации этнических казахов на историческую родину, в том числе их организованное переселение и создание условий для жизнедеятельности в местах поселения. Как результат возврата этнических казахов на историческую родину рассматривалось увеличение численности и естественного прироста населения, оздоровление демографической ситуации в стране. В декабре 1999 года было ратифицировано Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Вопросы въезда, пребывания, оформления документов на право временного и постоянного пребывания в Республике Казахстан и многие другие регулируются постановлениями Правительства, приказами Министерства внутренних дел, инструкциями различных министерств и ведомств. Правовая основа иммиграции оралманов в настоящее время строится на Законе РК «О миграции населения» от 13 декабря 1997 г. (в дальнейшем действующий с изменениями, внесенными в соответствии с законом РК от 1 марта 2001 г. от 20 декабря 2004 г., от 6 июля 2007 г.). Закон РК «О миграции населения» предусматривает ряд интеграционных мер для всех оралманов, вернувшихся в Казахстан. В соответствии с Законом РК «О миграции населения» оралманы – это иностранцы или лица без гражданства казахской национальности, постоянно проживавшие на момент приобретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами и прибывшие в Казахстан с целью постоянного проживания. В республике создана достаточная правовая база для въезда проживающих за рубежом этнических казахов и приобретения ими казахстанского гражданства. 78 В целях реализации Закона РК «О миграции населения» были разработаны следующие подзаконные акты: Правила предоставления оралманам земельных участков для индивидуального жилищного строительства; Правила пребывания переселенцев в центрах адаптации; Положение о центре адаптации оралманов и других мигрантов в Республике Казахстан; Инструкция определения статуса оралмана; Правила возмещения расходов по проезду к постоянному месту жительства и провозу имущества (в том числе скота), выделения средств для приобретения жилья по месту прибытия и выплаты единовременных пособий оралманам, прибывшим по квоте иммиграции; Правила включения в квоту иммиграции оралманов. В Казахстане периодически принимаются программы стратегических направлений в сфере иммиграционной политики. В 1997 году был принят Указ Президента РК «Основные направления миграционной политики до 2000 года». В 1998 году Правительство утвердило «Концепцию репатриации этнических казахов на историческую родину». В 2000 году было принято постановление Правительства РК «О концепции миграционной политики Республики Казахстан», а в октябре 2001 года постановление Правительства РК «Об утверждении отраслевой программы миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы». Указом Президента РК от 28 августа 2007 года одобрена Концепция миграционной политики РК на 20072015 годы. Постановлением Правительства РК от 20.11.2007 утвержден План мероприятий на 2008-2010 годы по реализации Концепции миграционной политики РК на 2007-2015 годы. В вышеперечисленных нормативных правовых актах среди наиболее существенных приоритетов миграционной политики названо обустройство оралманов (репатриантов), их адаптация в местах расселения и интеграция в социальную среду, обучение оралманов особенностям законодательства Республики Казахстан и др. Постановлением Кабинета Министров в 1992 году было утверждено Положение о Государственном иммиграционном фонде Республики Казахстан. Источниками его образования должны были стать денежные средства, выделяемые из республиканских и местных бюджетов, добровольные отчисления предприятий, организаций и объединений предпринимателей, пожертвования, в том числе валютные, зарубежных и отечественных организаций и частных лиц и т.д. Вместе с тем, следует отметить, что до настоящего времени Государственный иммиграционный фонд не создан. Кроме того, постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан в августе 1994 года был утвержден порядок создания иммиграционного земельного фонда. Согласно постановлению, иммигрантам, 79 получившим гражданство республики, земельные участки предоставлялись в пожизненное наследуемое владение и пользование, беженцам и переселенцам, получившим вид на жительство, не являющимися гражданами Казахстана – в пользование на условиях аренды. Законом РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам миграции» от 06.07.2007 г. в Закон РК «О миграции населения» от 13 декабря 1997 г. были внесены некоторые поправки. В статью 1 Закона РК «О миграции населения» были включены понятия «Центр адаптации и интеграции оралманов» - как место, предназначенное для временного пребывания оралманов и членов их семей и оказания им адаптационных услуг; и «адаптационные услуги» как комплекс услуг, предоставляемым оралманам и членам их семей в центре адаптации и интеграции оралманов, включающий правовую консультацию, обучение государственному языку, русскому языку (по желанию), профессиональную подготовку и повышение квалификации. Правовой основой для функционирования Центров временного размещения и центров адаптации оралманов и других мигрантов являются два Положения, утвержденные приказами Председателя Агентства Республики Казахстан по миграции и демографии (ныне – Комитета по миграции): Правила пребывания переселенцев в Центрах адаптации; Положение о Центре адаптации оралман и других мигрантов в РК. Положение о Центре адаптации оралманов и других мигрантов в РК, утвержденное 25 декабря 1998 года, предписывает их использование оралманами и беженцами. Они определяют главную цель и функции центров. В центрах временно могут проживать лица, ожидающие присвоения правового статуса. В функции Центра входит обеспечение надлежащих условий для временного пребывания оралмана и беженцев; ведение специального регистрационного журнала людей, въезжающих и покидающих центр; предоставление консультаций по основополагающим принципам, законодательству и особенностям регионов Казахстана; осуществление надзора за своевременным отъездом мигрантов. В Положении о центре адаптации оралманов и других мигрантов в РК, утвержденном 14 апреля 2000 года, изложены условия въезда и пребывания в центре, соответствующие права и обязательства мигранта и администрации центра. В сентябре 2007 года было принято постановление Правительства РК «О создании государственных учреждений Центров адаптации и интеграции оралманов». В постановлении отмечается, что такие центры будут созданы в городах Караганда, Шымкент и в селе Аксукент Южно-Казахстанской области. Финансироваться центры будут за счет и в пределах, предусмотренных в республиканском бюджете. Данное постановление вступает в силу с 1 января 2008 г. По словам председателя Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения г-на Абдиева Ж.Н. уже в 2008 году начнется строительство многопрофильного Центра адаптации и интеграции оралманов в городе Актау в Мангистауской области, 80 рассчитанного на временное проживание и адаптацию 200 Необходимые финансовые средства заложены в бюджет 2008 года.11 семей. Присвоение статуса оралмана В соответствии со статьей 14 Закона РК «О миграции населения» с изменениями от 06.06.2007 года заявление о присвоении статуса оралмана и (или) включении в квоту иммиграции оралманов подается одним из совершеннолетних членов семьи лично в территориальный орган уполномоченного органа. В случае невозможности личного обращения заявитель выдает уполномоченному представителю нотариально удостоверенную доверенность на обращение с заявлением о присвоении статуса оралмана и (или) включения в квоту иммиграции оралманов. Рассмотрение заявления осуществляется территориальным органом в течение двух месяцев со дня регистрации в территориальном органе уполномоченного органа. В сентябре 2007 года принята новая Инструкция определения статуса оралмана, которую включены изменения, внесенные в Закон РК «О миграции населения» в июле 2007 года. Количество оралманов (по состоянию на 01.01.2008) 160000 149897 140000 120000 94810 100000 80106 80000 66401 60000 40000 41033 36036 29734 26232 20000 20543 13008 12604 25694 27808 16417 5931 5045 0 Акмол. Актюб. Алм. Атыр. В-Каз. Жамб. З-Каз. Караг. Костан. количество семей оралманов Кызыл. Манг. Павл. С-Каз. Ю-Каз. г.Алм. г. Аст. количество человек Включение в квоту иммиграции оралманов Включение в квоту иммиграции оралманов будет осуществляться с учетом критериев, изложенных в Правилах включения оралманов в квоту 81 иммиграции оралманов с 1 января 2008 года. При включении в квоту иммиграции оралманов учитываются следующие критерии: 1) наличие специальности и квалификации; 2) уровень образования; 3) количество несовершеннолетних детей. Чтобы быть включенным в квоту иммиграции оралманов необходимо набрать максимальное количество баллов, определяемого посредством суммирования баллов по каждому из трех критериев. Сумма баллов будет определяться на основании данных каждой семьи по электронной базе данных «Оралман». Территориальный орган в течение пяти календарных дней со дня принятия решения письменно уведомляет заявителя о принятом решении. Оралманам и членам их семей, прибывшим по квоте иммиграции оралманов, кроме льгот и компенсаций, пособий и других видов адресной помощи государство обеспечивает: перемещение имущества через границу без взимания таможенных платежей; возмещение расходов по проезду к постоянному месту жительства и провозу имущества (в том числе скота); выделение средств, для приобретения жилья; выплату единовременных пособий. Правила возмещения расходов по проезду к постоянному месту жительства и провозу имущества (в том числе скота), выделение средств для приобретения жилья по месту прибытия и выплаты единовременных пособий оралманам, прибывшим по квоте иммиграции (дополнительные льготы) разработаны в соответствии с Законом РК от 13 декабря 1997 г. «О миграции населения». Глава семьи, определяемый семьей оралмана, подает заявление, согласно установленной форме с указанием лицевого счета, предварительно открытого уполномоченной организацией по выплате и прилагает следующие документы: 1. документ, подтверждающий регистрацию лица по месту жительства; 2. справку из органов внутренних дел о ходатайствах на приобретение гражданства РК; 3. копии документов, удостоверяющих личность. Территориальный орган в течение пяти рабочих дней со дня обращения при наличии всех упомянутых документов выносит решение о назначении или отказе в выплате дополнительных льгот, с указанием причин отказа. Дополнительные льготы не предоставляются членам семей оралманов, не прибывших на территорию Республики Казахстан или не представивших упомянутые документы в течение года, в котором они включены в квоту иммиграции оралманов. Единовременные выплаты назначаются в следующих размерах: на главу семьи в размере 15 МРП; на каждого члена семьи в размере 10 МРП. Средства для приобретения жилья выдаются в размере 100 МРП на каждого члена семьи. 82 Возмещение расходов по проезду к постоянному месту жительства и провоза имущества (в том числе скота) при самостоятельном переселении осуществляется в следующих размерах: оплата каждого члена оралмана производится в размере 10 МРП; оплата провоза имущества производится в размере 10 МРП; оплата провоза личного имущества в размере 50 МРП на семью оралмана. При организованном переселении транспортные расходы по перевозке семей оралманов и провозу их имущества осуществляются уполномоченным и территориальными органами. В пути следования оралманы обеспечиваются продуктами питания, лекарственными средствами в размере 50% размера МРП на каждого члена семьи. При организованном переселении услуги транспортных организаций по провозу имущества оралманов возмещаются за груз не более 1000 кг на семью оралмана. Для остальных оралманов никаких ограничений для переселения нет. На них распространяются льготы, предусмотренные в законе о миграции, в частности, упрощенный порядок получения гражданства, пакеты социального и медицинского обеспечения и т.д. В статье 29-2 Закона РК «О миграции населения» определено, что государственные органы, регулирующие общественные отношения в области миграции населения имеют следующие полномочия: 1) уполномоченный орган по вопросам социальной защиты населения: выплату пенсий в соответствии с законодательством Республики Казахстан или международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан; выплату пособий по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в соответствии с Законом РК "О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан"; выплату специальных государственных пособий согласно Закону Республики Казахстан "О специальном государственном пособии"; восстановленным в гражданстве, реализацию прав на компенсации, установленные Законом РК "О реабилитации жертв массовых политических репрессий"; 2) Уполномоченный орган в области образования: выделение квоты для поступления в организации среднего профессионального и высшего профессионального образования в количестве, определяемом Правительством Республики Казахстан; 3) Министерство иностранных дел РК: освобождение от консульских сборов за выдачу виз на въезд в Республику Казахстан; 4) Министерство обороны РК: предоставление отсрочки от службы в рядах Вооруженных Сил в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. 83 Статья 29-3 Закона РК «О миграции населения» определяет, что местные исполнительные органы области (города республиканского значения, столицы) регулирующие общественные отношения в области миграции населения, обеспечивают получение гарантированного объема бесплатной медицинской помощи в соответствии с законодательством Республики Казахстан; Местный исполнительный орган района (города областного значения) регулирующие общественные отношения в области миграции населения, обеспечивают: оказание государственной адресной социальной помощи в соответствии с Законом Республики Казахстан "О государственной адресной социальной помощи"; оказание помощи в трудоустройстве, повышении квалификации и освоении новой профессии; предоставление нуждающимся мест в школах, дошкольных организациях, а также учреждениях социальной защиты; создание условий для изучения государственного и русского языков. Право приобретения гражданства Республики Казахстан В статье 10 Конституции РК закреплено право приобретения и прекращения гражданства в соответствии с Законом Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан» от 20 декабря 1991 года №1017-ХII (с изменениями, внесенными указом Президента РК от 03.10.1995, Законом РК от 17.05.2002) В декабре 1999 года Парламентом РК было ратифицировано Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Согласно Соглашению органы внутренних дел осуществляют регистрацию приобретения гражданства одной из сторон в срок не более 3 месяцев с момента подачи документов. Заявления по вопросам гражданства подаются на имя Президента РК через Министерство внутренних дел РК, а так же территориальные Департаменты внутренних дел. Кроме того, заявления по вопросам гражданства на имя Президента РК можно подавать через Министерство иностранных дел РК, дипломатические представительства и консульские учреждения РК в иностранных государствах. Присвоение СИКа – социального индивидуального кода В соответствии с Порядком присвоения Социального индивидуального кода гражданам Республики Казахстан, утвержденного постановлением Правительства РК от 16.09.1997 г. № 1342, в Государственном центре выплат пенсий пособий, при присвоении СИК в регистрационной карточке должны быть сведения о виде документа, удостоверяющего личность: 84 свидетельство о рождении, для граждан не достигших 16 лет; удостоверение личности или паспорт гражданина РК; вид на жительство иностранного гражданина в Республике Казахстан; удостоверение лица без гражданства. Таким образом, прочие документы, удостоверяющие личность, такие как паспорта других государств, удостоверения оралманов, временные удостоверения, выдаваемые при оформлении документов, удостоверяющих личность не являются документами, при предъявлении которых может быть выдан СИК. В соответствии с Договором о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, заключенном между Республикой Казахстан, Республикой Беларусь, Российской Федерацией и Кыргызской Республикой, ратифицированного Законом РК от 30.12.1999, граждане этих стран могут проживать на территории других государств по документам, выданным стороной гражданства, и сохраняют при этом все права и обязанности, что и граждане страны проживания, с изъятиями, установленными Конституцией Республики Казахстан. На основании вышесказанного, Социальный индивидуальный код может быть выдан гражданам Республики Беларусь, Российской Федерации, Кыргызской Республики, если в паспорте граждан этой страны проставлена отметка о проживании в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Это не касается лиц, прибывших из государств, не являющихся участницами Соглашения. В соответствии с требованиями Правил назначения пенсий и пособий, утвержденных постановлением Правительства РК от 25 августа 2006 года № 819, оралманам назначение и выплата пенсий и пособий производится до получения удостоверения личности гражданина Республики Казахстан (но не более чем на 6 месяцев) на основании удостоверения оралмана установленного образца, выданного территориальным органом Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК. Предоставление оралманам земельных участков для индивидуального жилищного строительства Согласно Закону РК «О миграции населения» за оралманами закреплено право на получение земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства на праве временного безвозмездного землепользования из земель сельских населенных пунктов сельскохозяйственного назначения, иммиграционного земельного фонда, специального земельного фонда и земель запаса в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан. В июле 2002 года постановлением Правительства были утверждены Правила предоставления оралманам земельных участков для индивидуального жилищного строительства. 85 Для получения земельного участка оралманы подают заявление в соответствующий местный исполнительный орган, обладающий полномочиями предоставления соответствующих прав на земельные участки. К заявлению необходимо приложить копию удостоверения оралмана и справку о наличии или отсутствии прав на государственный земельный участок, выдаваемую территориальными органами по управлению земельными ресурсами. При принятии заявления запрещается требовать от оралмана документы и сведения, не предусмотренные в указанных Правилах. Местный исполнительный орган в срок до 3-х месяцев с момента поступления заявления принимает решение о предоставлении прав на земельный участок либо об отказе в его предоставлении. Решение местного исполнительного органа о предоставлении земельного участка или права землепользования на земельный участок или отказ в его предоставлении должен быть мотивирован, и копия решения вручена заявителю в семидневный срок после принятия решения. Несогласие с решением местного исполнительного органа можно обжаловать в порядке, установленном законодательством. Количество семей, имеющих земельный участок/скот (по состоянию на 01.01.2008)12 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Акмол. Актюб. Алм. Атыр. В-Каз. Жамб. З-Каз. Караг. Костан. Кызыл. количество семей, имеющих земельный участок Манг. Павл. С-Каз. Ю-Каз. г.Алм. г. Аст. количество семей, имеющих скот 28 августа 2007 Указом Президента РК одобрена Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015годы. Концепция нацелена на совершенствование существующих и развитие качественно новых направлений управления миграционными процессами. Одними из основных принципов миграционной политики РК согласно Концепции являются соблюдение основных прав и свобод человека, закрепленных Конституцией РК, другими нормативными актами, международными договорами, участником которых является Республика Казахстан; сочетание интересов личности и государства, объединение усилий 86 всех ветвей власти, общественных объединений и организаций; сохранение и развитие национальной идентичности страны, предполагающей системное и последовательное проведение политики, ориентированной, прежде всего, на стимулирование возвращения соотечественников, проживающих за рубежом; селективность, основанная на избирательном подходе к иммигрантам, с учетом их образования, профессии, инвестиционного и финансового потенциала. Цель миграционной политики РК на данном этапе состоит в уменьшении негативных последствий миграционных процессов в рамках сохранения и развития национальной идентичности и безопасности страны путем сокращения незаконной и формирования селективной миграции. Одними из задач для достижения этой цели являются: стимулирование возвращения этнических казахов, проживающих за рубежом; содействие и помощь в ускоренной адаптации и интеграции иммигрантов. Стратегия реализации миграционной политики в области иммиграции включает в себя: разработку механизмов привлечения мигрантов, основанных на критериях отбора специалистов; разработку механизмов рационального расселения иммигрантов, исходя из интересов демографического и социально-экономического развития регионов, региональных рынков труда; разработку систем мер по легализации, адаптации и интеграции иммигрантов в казахстанское общество; использование практического опыта зарубежных государств, что в определенной степени позволит усилить и улучшить политику государства в контексте интеграции иммигрантов. Реализация Концепции требует совершенствования существующей законодательной базы по вопросам этнической миграции, направленной на: создание центров адаптации и интеграции оралманов с предоставлением адаптационных услуг; установления объективных критериев для включения в квоту иммиграции оралманов, включая уровень образования и квалификации, наличие профессионального опыта. Ожидается, что реализация мер, предусмотренных данной Концепцией, позволит усовершенствовать систему регулирования миграционных потоков, создать условия для приема этнических казахов, их адаптации и интеграции в казахстанское общество. В целях реализации Концепции Правительство Республики Казахстан утвердило План мероприятий на 2008-2010 годы по реализации Концепции миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 годы (1 этап) Согласно Плану мероприятий должна быть разработана система мер по адаптации и интеграции иммигрантов в казахстанское общество (2 квартал 2008 года), разработан механизм рационального расселения иммигрантов, исходя из интересов демографического и социально-экономического развития регионов, регионального рынка труда (2 квартал 2009 года). 87 Министерство труда и социальной защиты населения должно ежегодно проводить мониторинг и оценку миграционных процессов, согласно индикаторам, применяемым для мониторинга и оценки миграционных процессов приложенных к Концепции миграционной политики РК на 20072015 годы. 3. Анализ законодательства 3.1 Получение оралманами вида на жительство иностранного гражданина в Республике Казахстан Критическая ситуация сложилась с получением оралманами видов на жительство иностранных граждан в Республике Казахстан. В Законе РК «О правовом положении иностранцев» от 19 июня 1995 г. № 2337 в статье 4 установлено, что постоянно проживающими в Республике Казахстан признаются иностранные граждане и лица без гражданства, получившие на то разрешение и вид на жительство в Республике Казахстан иностранного гражданина, либо удостоверение лица без гражданства, выданные органами внутренних дел. В постановлении Правительства РК от 28 января 2000 года № 136 в п. 21 ст. 4 указано, что документом на право постоянного проживания в Республике Казахстан являются: для иностранного гражданина – вид на жительство в Республике Казахстан, для лица без гражданства – удостоверение лица без гражданства. В Инструкции по применению Правил въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан и организации оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению незаконной миграции иностранных граждан на территории Республики Казахстан, утвержденной совместным приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 9 апреля 2004 года, Министром иностранных дел Республики Казахстан от 14 апреля 2004 года, Председателем Агентства Республики Казахстан по миграции и демографии от 14 апреля 2004 года, постоянно проживающими в Республике Казахстан признаются иностранные граждане, получившие на то разрешение, а также виды на жительства, выданные органами внутренних дел. Документами на право постоянного проживания в Республике Казахстан так же являются: для иностранного гражданина – вид на жительство в РК иностранного гражданина, для лица без гражданства – удостоверение лица без гражданства, которые выдаются органами внутренних дел при положительном решении вопроса об оставлении на постоянное место жительство. Для получения разрешения на постоянное жительство иностранный гражданин, прибывший в Республику Казахстан, в соответствии с квотой иммиграции, предоставляет в территориальные органы Управления комитета по миграции: 88 действительный паспорт или свидетельство на возвращение; заявление-анкету; автобиографию; официальную справку установленного образца о медицинском освидетельствовании иностранного гражданина и членов его семьи. В отношении иностранных граждан, прибывших в Республику Казахстан и получивших статус оралманов, заключение в органы внутренних дел о возможности их трудового, жилищного и иного обустройства в соответствующей территориальной единице, которое служит основанием для выдачи им документов на право постоянного проживания, представляются территориальными органами Комитета по миграции. В функции областных Управлений Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК входит принятие решений и направление оралманов в органы внутренних дел для прописки и получения вида на жительство или удостоверения лица без гражданства. Таким образом, закреплено право оралманов ходатайствовать о получении вида на жительство в Республике Казахстан; определен список документов, которые оралман должен приложить к заявлению о получении вида на жительство; определен орган, принимающий решение и направляющий для прописки и получения вида на жительство в органы миграционной полиции. Тем не менее, имеют место факты отказов в приеме и рассмотрении документов оралманов, желающих получить вид на жительство в органах миграционной полиции, что мотивируется требованием о необходимости предварительной сдачи документов на получение гражданства Республики Казахстан или отсутствием формы-1 для заполнения вида на жительство. Учитывая, что в органах полиции традиционно соблюдается жесткий порядок выполнения приказов вышестоящего руководства вопреки официальным должностным инструкциям, по мнению представителей неправительственных правозащитных организаций, в делопроизводстве миграционной полиции применяется документ внутреннего служебного пользования, который предписывает подобные действия в отношении оралманов, желающих получить вид на жительство. При проверке сотрудниками органов внутренних дел, осуществляющих контроль за соблюдением иностранными гражданами обязанностей, вытекающих из положений законодательства Республики Казахстан, об их правовом положении, в части наличия, у иностранных граждан и лиц без гражданства постоянно проживающих в Республике Казахстан – действующих видов на жительство, удостоверений лица без гражданства, оралманы попадают в неприятные ситуации. Между тем, существует еще одна проблема, вытекающая из данного положения: Государственный центр по выплате пенсий и пособий без видов на жительство иностранного гражданина отказывает оралманам, не являющимися получателями пенсий и пособий, а также не являющимися 89 гражданами Российской Федерации, Беларуси и Кыргызской Республики в присвоении Социального индивидуального кода. Оралманы, не имеющие документа на право постоянного проживания (вида на жительство), лишаются права получить СИК. Отсутствие СИКа лишает их права легально устроиться на работу, даже при наличии регистрации по постоянному месту жительства и удостоверения оралмана. В то время как одним из показателей успешной интеграции оралманов является доступ к рынку труда. 3.2 Квота иммиграции оралманов Необходимо рассмотреть ситуацию с доступом оралманов к информации о включении и не включении их в квоту иммиграции оралманов. Согласно Инструкции определения статуса оралмана и включения их в квоту иммиграции оралманов от 17.08.2004 года территориальный орган был обязан при отказе включения в квоту иммиграции ходатайствующему в месячный срок со дня принятия решения вручить письменное уведомление в виде копии решения. На практике этого не происходило. Ни в одном из нормативноправовых актов не написано, об отсутствии права оралманов, не вошедших в квоту, повторно подавать документы на рассмотрение ходатайства на следующее заседание комиссии, и о запрете на повторное рассмотрение ходатайств оралманов комиссией территориального органа на включение оралмана в квоту иммиграции. Таким образом, это приводило и приводит к тому, что оралманы, не получившие письменного уведомления Управления комитета по миграции в отказе о включении в квоту иммиграции оралманов повторно подают документы на включение в квоту иммиграции. Это значит, что они не теряют надежды быть включенными в квоту иммиграции оралманов и не подают заявления с ходатайством на получение гражданства Республики Казахстан. Согласно новым Правилам включения в квоту иммиграции оралманов от 29 сентября 2007 года, в квоту иммиграции оралманов включаются семьи, набравшие максимальный балл, определяемого посредством суммирования баллов по каждому критерию и территориальный орган обязан в течение пяти календарных дней со дня принятия решения письменно уведомить заявителя о принятом решении. Таким образом, сумма максимального балла в каждом отдельном заседании комиссии будет разной и исключает повторное рассмотрение территориальным органом ходатайства оралмана, не включенного в квоту иммиграции. Включение в квоту, в первую очередь должно быть нацелено на поддержку социально-уязвимых семей этнических казахов, так как дополнительные льготы, предусмотренные для оралманов, включенных в квоту, предполагают материальную помощь для тех, кто в этой помощи реально нуждается. Предоставление дополнительных льгот (единовременные пособия, средства на приобретение жилья, переезд и освобождение от таможенных платежей при пересечении границы) играют существенную роль 90 для семей с низким уровнем материального обеспечения, многодетных семей. Семьи оралманов с более стабильным материальным положением могут пребывать в Казахстан и вне квоты, при этом они получают от государства помощь в виде льгот, предусмотренных для пребывающих вне квоты. Таким образом, новые Правила включения в квоту иммиграции оралманов для оралманов имеет недостатки. Система не основана на принципе оценки потребностей. Она может оказать помощь тем, кто при переезде в Казахстан в ней не нуждается, и оставить наиболее уязвимую группу оралманов без внимания. Это также может привести к некорректному использованию государственных средств, т.к. содействие не нацелено на успешную интеграцию. Для повышения прозрачности процесса включения в квоту иммиграции оралманов предлагается дополнить Правила положениями следующего характера: 1) утверждать данные критерии отбора и включения оралманов в квоту иммиграции оралманов, на основе регистрационного номера ходатайства о присвоении статуса оралмана и включении в квоту иммиграции. 2) при одинаковом количестве баллов по основным критериям приоритет отдавать семьям с низким уровнем материального обеспечения с более ранним сроком подачи ходатайства на период рассмотрения заявлений; 3) в порядок подачи и рассмотрения заявлений о включении в квоту иммиграции: а) ввести пункт, обязывающий территориальные органы обеспечить оралманам свободного доступа к утвержденному списку включенных в квоту иммиграции оралманов и к утвержденному списку, получивших отказ во включение в квоту иммиграции оралманов, с указанием количества набранных баллов (Информационный стенд) через определенный срок - 5 дней; б) ввести пункт, запрещающий территориальным органам внесения любых изменений в Список после утверждения решения по включению в квоту иммиграции оралманов. 3.3 Отсутствие специальных программ интеграции 1. Информационные и справочные службы В то время как в других странах иммиграции информационные и справочные службы являются первичными, наиболее важными услугами, предоставляемыми государством, подобной государственной программы в Казахстане для оралманов не существует. Они сталкиваются с большими препятствиями в получении информации, касающейся того, куда им надо пойти, какие документы и в какой срок им надо представить и т.д., и иногда получают недостоверную информацию. Таким образом, существует необходимость в разработке специальной интеграционной программы для предоставления информационных и справочных услуг оралманам. 91 2. Языковое обучение Одним из критериев успешной интеграции оралманов в казахстанское общество является знание письменно и устно казахского и русского языков. Многие переселенцы, особенно те, которые прибыли не из стран СНГ, либо совсем не говорят по русски, либо очень слабо владеют им. Тот факт, что большинство оралманов не говорят по русски, затрудняет их способность объяснить свои проблемы, т.к. в некоторых структурах они зачастую могут обратиться к русскоговорящему сотруднику. Другая серьезная лингвистическая проблема состоит в том, что оралманы из дальнего зарубежья зная разговорный казахский язык, не имеют навыков чтения и письма по-казахски. Их экономическая интеграция ограничена, т.к. незнание обоих языков делает для них поиск любой работы практически невозможным. Многие оралманы из стран СНГ также испытывают трудности в успешной интеграции в социальную и культурную сферу. Это обусловлено тем, что они не знают литературного казахского языка, письма по-казахски. Их, разговорный казахский язык вобрал в себя много слов из страны исхода, и получилась смесь из казахско-узбекского, казахско-туркменского, казахскокаракалпакского. В то время как в Казахстане при ведении документации в государственных органах идет планомерный переход от русского языка к казахскому языку, оралманам не предоставляются, ни платные, ни бесплатные языковые курсы. Для исправления ситуации с доступом к образованию оралманов можно разработать Специальную программу интеграции по языковому обучению, включающую организацию бесплатных курсов по обучению оралманов базовому казахскому языку и бесплатных курсов базовому русскому языку по желанию. 3. Процессуальные сложности Сложность правовых процедур и отсутствие координации между различными государственными органами, работающими с оралманами, представляют собой существенное препятствие для их быстрой и успешной интеграции. Необходимо рассмотреть вопрос о разработке более упрощенной процедуры регистрации, включении в квоту иммиграции, а также получения вида на жительство и гражданства; оптимизации количества органов, работающих с оралманами, например, передав все вопросы, связанные с их правовым статусом (т.е. регистрация, квота, гражданство и т.п.), в ведение одного государственного органа. Среди органов, работающих с оралманами – Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения, Департамент миграционной полиции МВД, Консульский отдел МИД, министерства образования и науки, здравоохранения, местные органы и др. 92 4. Основные нарушения прав оралманов Данный раздел представляет собой аналитический обзор наиболее традиционных нарушений прав оралманов, происходящих в настоящее время в Казахстане, выявленных при проведении мониторинга соблюдения прав оралманов, а так же исходя из обращений оралманов в адрес Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. В соответствии с пунктом 1 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента РК от 19 сентября 2002 года № 947, Уполномоченный по правам человека осуществляет наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и принимает меры по восстановлению нарушенных прав. Основным механизмом осуществления данных функций Уполномоченного является рассмотрение обращений о нарушениях прав и принятие реагирующих мер по ним. Статистика обращений оралманов в адрес Уполномоченного по правам человека в динамике с 2003 года: 20 15 10 количество обращений оралманов 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 Наибольшее количество обращений оралманов, поступающих в адрес Уполномоченного по правам человека, составляют обращения, связанные с просьбами в оказании содействия в предоставлении жилья либо земельного участка. Вторую по численности категорию составляют обращения с просьбой оказать содействие в получении квоты миграции оралманам после принятия ими гражданства Республики Казахстан. Данные обращения были направлены в адрес местных исполнительных органов, а в отдельных случаях и в Министерство труда и социальной защиты населения, поскольку их рассмотрение входит в его компетенцию. Из представленной информации указанных государственных органов по результатам, проведенных ими проверок нарушений прав человека не установлено. По данным Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК количество жалоб, поступивших от оралманов на действия государственных органов о нарушениях их прав в 2006 было 354, количество удовлетворенных жалоб 336, количество вынесенных отказов по жалобам – 16. По результатам мониторинга 6 областей Казахстана наиболее характерными выявлены жалобы оралманов: по вопросу включения в квоту иммиграции оралманов; по вопросам сложностей получения вида на 93 жительство; трудоустройства; на волокиту рассмотрения заявлений на получение гражданства Республики Казахстан; на языковой барьер. Квота иммиграции оралманов Политика «открытых дверей» дает возможность на въезд все возрастающему числу оралманов, несмотря на возможности Казахстана заниматься их успешной интеграцией. Включение оралманов в квоту иммиграции оралманов и отказ им в этом – это самый больной вопрос политики репатриации этнических казахов на историческую родину. Как было изложено ранее, Правила включения в квоту иммиграции оралманов с учетом критериев будут действовать с 1 января 2008 года. До этого правовые критерии включения в квоту не были обозначены ни в Законе «О миграции населения», ни в других нормативно-правовых актах. Квота на прием оралманов в каждую область была введена с 1993 года. В 2004 году многим оралманам, прибывшим в Павлодарскую область, до 1993 года и, не получившим дома были выделены денежные компенсации. Таких семей было около 300, из них только 113 получили денежные компенсации. Остальные люди без официальных и объективных причин были лишены этой возможности. По каким критериям отбирались те, кто получил компенсацию, людям не объяснили. В 2006 году в Прокуратуру Северо-Казахстанской области поступило 20 жалоб на действия должностных лиц Управления комитета по миграции СКО. Преобладающее большинство жалоб сводилось к тому, что семьи оралманов не были включены в квоту иммиграции и не получили льгот. Причиной отказа включения в квоту, по мнению сотрудников Управления по миграции области является неполное оформление и отсутствие необходимых документов, неграмотный перевод фамилий и имен с иностранных языков. В филиал Казахстанского Международного бюро по правам человека и соблюдению законности в Павлодарской области в 2006 году имело место обращение гражданки Л., которая хотела остаться на постоянное место жительство в г. Павлодаре и быть включенной в квоту иммиграции, тем более, что там проживала ее пожилая мама. Но в Управлении Комитета по миграции ответили, что переселение и обустройство семей оралманов из Кыргызстана в Павлодарскую область в 2005-2007 годах не предусмотрено. Это проблема географических ограничений, связанных со страной происхождения. Оралманы, прибывающие из Узбекистана нашли выход из подобной ситуации. После получения отказа во включение в квоту иммиграции в Южно-Казахстанской, Жамбылской областях, из-за географических ограничений или заполнения квоты, они едут в северные области СевероКазахстанскую и Павлодарскую область, иногда в Мангистаускую, и ЗападноКазахстанскую области. Получив денежные пособия, многие из них возвращаются в южные регионы страны, которые для них наиболее удобны и с точки зрения географического расположения и по климатическим условиям. 94 Тем более, что первые переселенцы из Узбекистана начали селиться именно в южных регионах, а значит те, кто прибывает позже в той или иной мере находятся с ними в родственных отношениях. В соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права, Конституция РК устанавливает, что «каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом» (п.1 ст.21). Так как оралманы действуют в рамках конституционного права, нарушения законов с их стороны нет. Ситуация указывает на серьезные недоработки по внесению предложений по проекту формирования квоты иммиграции оралманов территориальными органами в Комитет по миграции. Можно провести отдельное серьезное исследование для поиска оптимального расселения оралманов, с возможным изучением опыта этнической интеграционной политики зарубежных стран. Языковая проблема Одним из показателей успешной интеграции для иммигрантов является знание языка принимающего общества. В Павлодарской области взаимоотношения с органами государственной власти были осложнены проблемой незнания языка: русского со стороны оралман и казахского языка со стороны основного количества чиновников миграционных органов. Результатом чего многие проблемы оралманов остаются нерешенными, ввиду отсутствия понимания со стороны государства. Оралманы из Китая и Монголии, проживающие в Алматинской области в большинстве своем, не знают русского языка, и это иногда создает трудности в общении с населением, а так же при обращении в госорганы. Языковой барьер является одной из причин, затрудняющих их трудоустройство. Многие оралманы не имеют образования и не умеют писать и читать на казахском языке. Согласно статье 29-3 Закона «О миграции населения» местные исполнительные органы обеспечивают создание условий для изучения государственного и русского языков. Тем не менее, правительством до сих пор не разработана специальная языковая программа русского и казахского языков для оралманов. Также, языковая проблема выражается в несоответствии фамилий, имен и отчеств оралманов, которые подвергаются неправильному переводу и транскрипции в разных документах. Одна неправильная буква в фамилии или имени, зафиксированная в документе удостоверяющем, личность может оставить данное лицо без прошлого: наличия трудового стажа, образования и т.д., без которых нельзя устроиться на работу, получить пенсию, пособие. Еще одна проблема, с которой часто сталкиваются оралманы в Алматинской области это наличие в национальном паспорте только одного 95 имени, без фамилии и, тем более, отчества. Казахстанское удостоверение выдается на основании национального паспорта, откуда соответственно берутся сведения об имени, согласно нотариально заверенному переводу, либо легализованному варианту перевода в посольстве Казахстана в иностранном государстве. Отсутствие в удостоверении одного или двух составляющих Ф.И.О. не противоречит национальному законодательству, но по такому удостоверению оралману сложно даже получить кредит в банке, поскольку сотрудники ссылаются на необходимость наличия в сведениях как минимум фамилии и имени. Получение видов на жительство иностранного гражданина. Волокита при рассмотрении заявлений оралманов на получение гражданства РК Жалобы на отказ в приеме заявлений на получение видов на жительство – одна из часто встречаемых категорий жалоб. Сотрудники отделений миграционной полиции по необоснованным причинам могут отказать в приеме заявления. Так, в письме начальника Департамента миграционной полиции г-на М. Нукенова от 17 мая 2003 года начальникам УПМ ГУВД-УВД областей, г. Астана и Алматы, было рекомендовано, осуществлять регистрацию на постоянное место жительства одновременно с приемом материалов по ходатайству о принятии гражданства РК. Это привело к тому, что на местах не принимали документы оралманов на регистрацию по месту жительства, если они не сдают одновременно и документы на получение гражданства Республики Казахстан. Отказ противоречил законодательству РК, по которому регистрация является обязанностью и имеются сроки в течение которого каждый должен пройти регистрацию и нарушение сроков приводит к ответственности, а получение гражданства Республики Казахстан является правом и нет обязывающих определенных сроков, в течение которого он должен воспользоваться этим правом. Как было указано ранее, документами на право постоянного проживания в Республике Казахстан являются: для иностранного гражданина – вид на жительство в РК иностранного гражданина, для лица без гражданства - удостоверение лица без гражданства, которые выдаются органами внутренних дел при положительном решении вопроса об оставлении на постоянное место жительство. Согласно статьи 7 п. 71 Инструкции по применению Правил въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан и организации оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению незаконной миграции иностранных граждан на территории Республики Казахстан, в случае обращения оралманов с ходатайствами о приеме их в гражданство Республики Казахстан, вид на жительство может не выдаваться. В 2006 году в Алматинской области были освобождены от занимаемой должности четыре сотрудника Ескельдинского и Аксуйского районных 96 подразделений за допущение волокиты в рассмотрении документов граждан, которые обратились с жалобами к руководству Управления. С начала 2007 года поступило 26 жалоб и заявлений различного характера, в том числе и в отношении сотрудников миграционной полиции, по вопросам сложностей при получении гражданства, вида на жительство, удостоверения лица без гражданства. Основные причины жалоб – сроки рассмотрения и выдачи вышеуказанных документов. Жалобы на несоблюдение сроков рассмотрения ходатайств по приему в гражданство Республики Казахстан имеются и в Северо-Казахстанской области. В соответствии с п. 10 Инструкции по рассмотрению органами внутренних дел Республики Казахстан, утвержденного приказом Министра внутренних дел РК от 23.08.2002 года срок рассмотрения заявлений в местных органах Республики Казахстан не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов, а в совокупности в соответствии со статьей 32 Закона РК «О гражданстве Республики Казахстан» - шести месяцев. Срок подачи жалоб на действия должностных лиц нарушающих порядок рассмотрения дел по вопросам гражданства законодателем не ограничен, в случае нарушения указанных требований оралманы вправе незамедлительно обратиться вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд в соответствии со статьей 41 Закона РК «О гражданстве Республики Казахстан». В нарушение Закона о порядке рассмотрения государственными органами обращений граждан при подаче заявлений на получение гражданства РК, в отделах миграционной полиции УМП ДВД РК трудно получить документ, удостоверяющий дату приема вышеуказанных заявлений. (Справку о сдаче документов в органы миграционной полиции на получение гражданства РК требуют с оралманов территориальные органы Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения после включения их в квоту иммиграции). В Законе РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» от 12.01.2007 г. указано о недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений как одного из основных принципов регулирования правоотношений, связанных с рассмотрением обращений физических и юридических лиц. Согласно этого закона обращения граждан подлежат обязательному приему, регистрации, учету и рассмотрению. Отказ в приеме обращений запрещается. Заявителю, непосредственно обратившемуся к субъекту, выдается талон с указанием даты и времени, фамилии и инициалов лица, принявшего обращение. Данная норма направлена на совершенствование процедуры учета обращения и является гарантией того, что обращение принято уполномоченным органом. 97 Об установлении определенного дня недели органами внутренних дел по регистрации на постоянное место жительства и получения вида на жительство, а также приемов заявлений о получении гражданства Такой факт имеет место в Байзакском районном отделе миграционной полиции Жамбылской области. При обращении ОО «Отандастар» с вопросом правомочности установления определенного дня недели органами внутренних дел по приему заявлений оралманов о получении гражданства РК в Жамбылскую областную прокуратуру в декабре месяце 2007 году был получен ответ, что нормативными актами периодичность, время, а также сроки подачи таких заявлений не предусмотрены. При имеющихся фактах неправомерного установления дня недели по приему заявлений связанных с этим вопросом можно обратиться в территориальные органы прокуратуры. Трудоустройство Обращения оралманов по вопросу трудоустройства касаются отказов в трудоустройстве в связи с отсутствием гражданства или отсутствием СИКа (социального индивидуального кода), притом, что имеется регистрация по месту постоянного проживания и статус оралмана. Информация о количестве оралманов и их трудоустройстве (по состоянию на 01.01.2008)13 98 В Отраслевой программе миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы говорилось о максимальном обеспечении мер по приему, размещению, обустройству на новом месте жительства и адаптации, бывших соотечественников, возвращающихся в Казахстан, на свою историческую родину. Для решения данного вопроса Отраслевой Программой была предусмотрена разработка ежегодных региональных программ «Трудоустройство оралманов - занятость, профессиональное обучение, самозанятость», создание условий по увеличению рабочих мест по возрождению национального ремесла, а также содействие им в предпринимательской деятельности, в сфере малого бизнеса и фермерского хозяйства на основе законодательных актов республики. Однако, на основе обращений оралманов, можно сделать вывод, что государственные органы, уполномоченные заниматься вопросами трудоустройства репатриантов, зачастую относятся к этой проблеме формально. Законодательством предусмотрено оказание помощи оралманам в освоении новой профессии, если специальности которым он владеет не востребованы. В Законе РК «О занятости населения» от 23 января 2001 г. определено, что государство гарантирует в сфере занятости населения содействии в подборе работы и трудоустройства при посредничестве уполномоченных органов. Согласно статьи 29-3 Закона РК «О миграции населения» местные исполнительные органы обеспечивают оказание помощи оралманам в трудоустройстве, повышении квалификации и освоении новой профессии. В случаях отказа в получении вида на жительство, волокиты с рассмотрением заявления о приеме в гражданство РК более шести месяцев, а иногда и года, оралманы не могут получить СИК (социальный индивидуальный код) и легально устроиться на работу (при трудоустройстве требуется наличие СИКа). Выход из этой ситуации предлагался в Аналитической записке МОМ «Сравнительный опыт интеграции иммигрантов». В нем говорится, что «налоговое законодательство определяет только две категории налогоплательщиков: резидентов и нерезидентов, и два соответствующих графика налогообложения. Логически, на оралманов без гражданства не распространяется график налогообложения для резидентов. Так же обстоит дело с трудовым законодательством, выделяющим только две категории работников (резиденты и нерезиденты) и не устанавливающим специальный правовой режим для оралманов, признанных нерезидентами. Таким образом, если работодатель решит принять на работу оралмана, ему придется получать специальную лицензию, а это всегда далеко не просто». Характеристика статуса оралмана, то есть, какими правами оралман обладает после присвоения этого статуса и какие на него возлагаются обязанности, внесены в новую редакцию Закона РК «О миграции населения». 99 Специальные положения необходимо внести в другие законодательные акты, закрепляющие характеристику статуса оралмана, то есть какие льготы, и компенсации оралман имеет с точки зрения налогового, трудового законодательства. В 2002-2003 годах в Жамбылской области у некоторых оралманов пенсионного возраста не принимали документы на гражданство, выдавая лишь виды на жительство. Сейчас мы имеем ситуацию, когда срок действия видов на жительство у пенсионеров заканчивается, а документы на получение гражданства РК не были сданы. Таким образом, характер выявленных нарушений прав оралманов показывает, что оралманы не всегда знают свои права. Прежде всего, они не знают, куда и в каком порядке могут обратиться с жалобой в случае нарушения их права. При разработке системы мер по адаптации и интеграции оралманов в казахстанское общество необходимо предусмотреть специальные меры обучению оралманов правовым основам национального законодательства с привлечением общественных организаций, работающих в области миграции. Оралманы 100 5. Деятельность государственных органов Для управления миграционными процессами в декабре 1992 года был образован Департамент по миграции населения при Министерстве труда Республики Казахстан. В соответствии с Положением о Департаменте (Постановление Кабинета Министра от 15 декабря 1992 г. № 1055 с последующими изменениями), к задачам Департамента отнесена разработка и реализация программ добровольного переселения и размещения семей и лиц казахской национальности, обеспечения их конституционных прав. В функции Департамента по миграции входило осуществление регистрации, учета и рассмотрение ходатайств граждан (семей) о переселении в республику, координация работы областных миграционных служб по созданию условий для приема, обустройства, социальной защиты мигрантов, организация с заинтересованными ведомствами перевозки семей. Задачи государственных органов в области иммиграции определяются Правительством в виде постановлений, касающихся организации переселения беженцев-репатриантов, изъявивших желание вернуться на историческую родину. Для успешной интеграции иммигрантов-репатриантов в казахстанское общество центральным и местным органам дается ряд поручений, среди которых решение вопросов трудоустройства, подготовки и переподготовки необходимым профессиям, социального обеспечения, целевого финансирования соответствующих расходов. Предусматривается организация в каждой области пунктов адаптации, приема, обустройства, компактного расселения беженцев – репатриантов. В реализации иммиграционной политики в пределах своей компетенции участвуют Пограничная служба КНБ РК, Министерство труда и социальной защиты населения (Комитет по миграции), Министерство образования и науки (территориальные департаменты образования), Министерство иностранных дел (консульский отдел), Министерство обороны (местные военкоматы), Министерство внутренних дел (территориальные департаменты миграционной полиции), местные акиматы. Для регулирования миграционных и демографических процессов в РК Указом Президента РК в декабре 1997 года было образовано Агентство по миграции и демографии, основными задачами которого являлись управление миграционными процессами и обеспечение политики по росту численности населения. Агентство в основном отвечало за вопросы трудоустройства, социальной защиты и интеграции репатриантов. В октябре 2004 года образован Комитет по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК. Основными задачами Комитета является осуществление государственной политики в сфере регулирования миграционных процессов, межотраслевая координация, специальные исполнительные, разрешительные и контрольно-надзорные функции. 101 Комитет обеспечивает реализацию закрепленных в Конституции РК прав человека и свободный выбор места проживания, свободу передвижения, реализацию государственной миграционной политики. Основными функциями Комитета является анализ и прогнозирование миграционных процессов; выработка предложений о мерах по регулированию миграции населения; разработка и осуществление реализации программ и нормативно-правовых актов по вопросам миграции населения; координация работы по вопросам миграции; определение порядка присвоения статуса оралмана и беженца; определение порядка пребывания оралманов и членов их семей в центре временного размещения; определение порядка и времени пребывания оралманов и членов их семей в центре адаптации и интеграции оралманов и оказания им адаптационных услуг; осуществление регистрации, учета прибывших оралманов и беженцев; осуществление выплат единовременных пособий и компенсаций оралманам и членам их семей, прибывших по квоте иммиграции оралманов; принятие решений по жалобам об отказе территориальными органами уполномоченного органа о присвоении статуса беженца, оралмана и включение в квоту иммиграции оралманов. Следует отметить, что если ранее в функции Комитета, входило принятие решений по ходатайствам иммигрантов о признании их оралманами, или об отказе им в этом, то в новой редакции Закона РК «О миграции населения» от 06.07.2007 года право рассматривать заявления о присвоения статуса оралмана, а также принятие решений по данному вопросу в течение двух месяцев со дня регистрации получили территориальные органы уполномоченного органа. В целях регулирования прибытия в страну переселенцев, их равномерного расселения Президент Республики Казахстан по представлению Правительства Республики Казахстан устанавливает квоту иммиграции оралманов на предстоящий год и (или) на перспективу. При Парламенте РК в июне 2000 года была создана Совместная комиссия Палат Парламента РК по миграции и связям с соотечественниками. Комиссия принимает участие в разработке законопроектов по вопросам социально-экономического политического и правового положения и статуса соотечественников за рубежом, мигрантов и оралманов внутри страны. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Республики Казахстан осуществляет ассмотрение материалов по вопросам, связанным с гражданством, в том числе оралманами. Миграционная полиция МВД осуществляет проверку, контроль пребывания и перемещения иностранных граждан по территории республики, учет и регистрацию на постоянное место жительство оралманов, выдачу видов на жительство, прием заявлений на получение гражданства РК оралманами. Министерство финансов РК занимается вопросами финансового обеспечения иммиграционной политики. Оралманам, прибывшим по квоте иммиграции оралманов, выплаты дополнительных льгот, компенсаций и 102 единовременных пособий, предусмотренных в статье 29-4 Закона РК «О миграции населения» осуществляются из республиканского бюджета. Для решения отдельных, специальных проблем, связанных с проблемами миграции населения, создаются специальные межведомственные рабочие группы, работающие на временной основе. Отраслевая миграционная политика Республики Казахстан на 2001-2010 года была разработана одной из таких групп: Межведомственной рабочей группой по разработке и реализации миграционной политики РК. В Программе предусматривалось два этапа реализации: среднесрочный (2001-2005г.г.) и долгосрочный (2005-2010). Основная деятельность на первом этапе в области миграции должна была быть направлена на снижение отрицательного сальдо миграции, содействию возвращению соотечественников из-за рубежа, совершенствованию системы управления и законодательства. Одними из инструментов регулирования иммиграционных процессов должно было быть территориальное размещение иммигрантов на основе оптимального выбора места жительства; максимальное обеспечение мер по приему, размещению, обустройству на новом месте жительства бывших соотечественников, возвращающихся в Казахстан, на свою историческую родину. На втором этапе Программа ставит целью регулирование внешних миграционных процессов с целью достижения положительного сальдо миграции, также дальнейшего совершенствования правовых, экономических и социальных основ, обеспечивающих необходимые условия по реализации прав мигрантов. В результате проведенной работы по реализации отраслевой Программы, одна из основных задач по регулированию миграционных процессов выполнена, в 2004 году достигнуто положительное сальдо миграции, численность населения республики составила 15.3 млн. человек.14 Управление по миграции Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения Управление по миграции является территориальным органом Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения. Одними из основных функций Управления являются: обеспечение выполнения основных направлений, концепций и программ по миграции населения; прием, регистрация, учет и размещение оралманов в Центрах временного размещения; оказание им помощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства; выплата им в установленном порядке пособий и других предусмотренных законодательством льгот; оказание консультативной помощи иммигрантам по вопросам законодательства Республики Казахстан. Кроме того, Управление принимает решение и направляет оралманов в органы внутренних дел для регистрации по постоянному месту жительства и получения вида на жительства, согласовывает с Акимом области предложения по проекту формируемой квоты иммиграции и внесение его в Комитет по миграции. 103 Штатная численность сотрудников Управлений по миграции составляет от шести человек в Северо-Казахстанской области до десяти в Карагандинской и Алматинской областях. Стаж работы сотрудников Управления в среднем от одного года до восьми лет. Большинство сотрудников Управлений Комитета по миграции в порядке очередности проходят плановые курсы по повышению квалификации кадров Министерства труда и социальной защиты населения. Начальник Управления и начальник отдела миграции Карагандинской области приняли участие на семинаре – совещании, организованном УВКБ ООН «Права человека и мигрантов: международные нормы и национальное законодательство» в октябре 2006 года; сотрудник Управления по миграции Северо-Казахстанской области принял участие в тренинге «Обеспечение прав беженцев: национальное законодательство и международные стандарты». Процесс переселения этнических казахов в Казахстан осуществляется двумя путями: по квоте иммиграции оралманов и вне квоты иммиграции оралманов. Квота иммиграции оралманов: 1993-2007 20000 15000 10000 5000 15000 15000 15000 10000 7000 10000 5000 4000 5000 2200 3000 500 500 600 2655 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Первые переселенцы в начале 90-х годов приезжали в Казахстан не в счет квоты (в то время понятие квоты отсутствовало), а по трудовому соглашению или из-за гражданской войны, начавшейся в Таджикистане. Если этнические казахи из Монголии, приехавшие по соглашению прибывали в северные области, например в Павлодарскую область, то казахи из Таджикистана в основном переселялись в южные области Казахстана. Оралманы в Павлодарской области получали землю и дома, но многие не смогли оформить выделенные земли на свое имя. Последующее расформирование колхозов и совхозов, вынудило оралманов, потерявших свои дома переехать в южные области и уже на собственные средства приобрести недорогие по тем временам землю и жилье. Именно эта категория лиц, прибывших до установления квоты в 1993 году на прием оралманов в каждую область стала категорией риска, требующей в конце 90-х годов жилья или выплат денежных компенсаций. В конце 2000 года в Казахстане этим лицам были выделены денежные компенсации на покупку домов. В Павлодарской области для этих целей было закуплено 254 дома, а в 2004 году оралманам, которые не смогли получить 104 дома, были выделены денежные компенсации. Таких семей было 300, из них только 113 получили денежные компенсации. Остальные люди без официальных и объективных причин были лишены этой возможности. Если до декабря 2004 года Комитет по миграции мог удовлетворять такие требования оралманов в соответствии со статьёй 29 Закона РК «О миграции населения», согласно которой «оралманы не воспользовавшиеся льготами, предусмотренными настоящей статьей, в полном объеме сохраняют право на них и после приобретения гражданства Республики Казахстан», то после внесения изменений и дополнений внесенных в указанный Закон в декабре 2004 года этот пункт Закона был исключен. Таким образом, в соответствии с законом категории лиц, получивших гражданство и не включенных в квоту иммиграции в 2006 году, Министерством экономики и бюджетного планирования РК в просьбе Управления по миграции совместно с Акимом Павлодарской области, при участие общественного объединения «Асар» в порядке исключения оказать содействие в выделении средств оралманам, которые прибыли вне квоты было отказано. Приказами начальников Управлений ежегодно создаются областные комиссии по включению в квоту иммиграции оралманов. В рамках работы с оралманами, имеются случаи отказов в приеме в квоту. Основные причины отказов вызваны неполным оформлением и отсутствием необходимых документов, неграмотным переводом фамилий и имен и т.д. В случаях смешанных семей, где муж (жена) - казах, а жена (муж) другой национальности семья включается в квоту и все члены семьи получают положенные денежные средства, однако статус оралмана жена (муж) не получит, по причине того, что она (он) не являются лицами коренной национальности. По количеству оралманов, Алматинская область занимает третье место в Казахстане после Южно-Казахстанской и Мангыстауской областей. Однако из 87 260 оралманов только 10 % имеют возможность получить квоту иммиграции и соответствующие выплаты. Традиционно сложности возникают на почве языкового барьера, отсутствия жилья и работы. Кроме того, необходимо отметить, что местные жители многих районов, соседствующих с оралманами, жалуются на них, в части несоблюдения последними элементарных правил общежития. Со слов самих оралманов, если бы они заранее знали, что на их исторической родине власти не могут всем прибывающим оралманам оказать помощь, они бы не торопились с возвращением. Кроме стран, из которых традиционно прибывают в Казахстан оралманы – Китай, Монголия, Узбекистан и другие, в Алматинскую область также организовано переселение оралманов из Турции. Переселение организуется при дипломатической поддержке обоих государств. Основная проблема, препятствующая получению квоты, это несоответствие размеров квоты иммиграции оралманов и их фактического количества в регионе. Количество оралманов, прибывающих в Алматинскую 105 область, ежегодно растет, в то время как объем квоты существенно недостаточен. Только за шесть месяцев 2007 года в область прибыло 2746 семей, то есть 7340 оралманов, что уже превысило размер установленной годовой квоты из 1260 семей на 110 %. Более того, только 14 из 929 семей оралманов, то есть 1,5 %, прибывших в 2-м квартале 2007 года, включены в квоту иммиграции оралманов на 2007 год. Кроме того, невозможность получения квоты иногда складывается по вине самих оралманов, которые, приехав в Казахстан, сразу подают документы на оформление гражданства, а уже потом на зачисление в квоту оралманов. По мнению начальника отдела по контролю за миграцией Управления миграционной полиции, основная проблема оралманов заключается в риске потерять статус оралмана после получения гражданства и соответственно права на получение полагающихся выплат. В некоторых регионах сотрудники миграционной полиции при регистрации только прибывших оралманов незамедлительно требуют предоставления документов на оформление гражданства Казахстана. В этом случае последние могут потерять возможность войти в квоту иммиграции оралманов. Оралманы, отказывающиеся по прибытии подать документы на получение гражданства, ожидают квоту в течение нескольких лет. В то же время, оралманы, уже получившие гражданство, согласно законодательству, не могут рассчитывать на статус оралмана и полагающеюся материальную помощь. Большой проблемой оралманов является отсутствие жилья. Соответствующих выплат на приобретение жилья не достаточно при интенсивном росте цен на недвижимость. Жить в домах, предоставляемых государством в отдаленных районах, где нет работы, а иногда даже воды, оралманы не хотят, а приобрести жилье в заселенных районах, где имеются коммуникации, у них нет возможностей. К примеру, в городе Текели Алматинской области проживают более 1000 семей оралманов. Многие снимают квартиры, частично жилье находится в собственности, однако есть семьи и, к сожалению, их не мало, которые вынуждены ставить юрты, поскольку не имеют средств для приобретения жилья. По данным Управления Жамбылской области, как и в Алматинской области на протяжении нескольких лет количество фактически прибывших оралманов намного превышает установленную квоту. В 2002 году из 960 семей прибывших оралманов в квоту были включены 100 семей, в 2005 году из 2862 семей оралманов в квоту иммиграции оралманов вошли 980 семей. За период с 1993 по 1 июля 2007года в Жамбылскую область прибыло 10015 семей из 13 стран мира в количестве 58072 человек. Вошли в квоту иммиграции 4717 семей в количестве 27897 человек или 48%. Сверх (вне) квоты иммиграции оралманов прибыло 5298 семей в количестве 30175 человек или 52%. После получения отказа во включение в квоту иммиграции в Жамбылской области из-за заполнения квоты, оралманы едут в северные области Северо-Казахстанскую и Павлодарскую область, иногда в Мангистаускую и Западно-Казахстанскую области. Получив денежные 106 пособия, многие из них возвращаются в южные регионы страны, где процент присутствия оралманов очень высок. Это объясняется как климатическими условиями, так и близостью страны происхождения. Немаловажную роль играет и уровень распространения казахского языка в том или ином регионе, родственники, ранее прибывшие в Казахстан и успешно прошедшие адаптацию, отношение местного населения и многое другое. Как было указано ранее, для обеспечения прозрачности процессов включения в квоту иммиграции в порядок подачи и рассмотрения заявлений о включении в квоту иммиграции целесообразно предусмотреть пункт, обязывающий, территориальные органы обеспечить оралманам свободный доступ к утвержденному списку (Информационный стенд) через определенный срок -5 дней и запретить внесение любых изменений после утверждения решения территориальным органом уполномоченного органа Списка включенных в квоту иммиграции оралманов. При проведении мониторинга Павлодарской и Северо-Казахстанской области не удалось точно определить количество, проживающих в области оралманов. По данным Министерства труда и социальной защиты населения РК в Павлодарской области количество лиц, имеющих статус оралмана, на 2006 год составляет 3067 человек. По данным Управления комитета по миграции на 2006 год была выделена квота на прием оралманов в количестве 950 семей, в то время как основное количество оралманов прибывает вне квоты. Вместе с тем тенденция показывает неуклонный рост количества оралманов, с каждым годом. В 2006 году – 650 семей, в 2007 году – 950 семей. В целом, сведения Министерства труда и социальной защиты населения РК очень сложно принимать в расчет, учитывая несоответствие многих данных. К примеру, при общем количестве оралманов в Павлодарской области 3067 человек, количество женщин (1789) и детей (1590) вместе составляет 3379 человек, что больше общего количества на 312 человек. В таком случае, количество мужского населения, из числа лиц, имеющих статус оралмана равняется минус 312, что едва ли возможно. В Северо-Казахстанской области несоответствие данных уполномоченного органа с данными территориального по количеству оралманов сотрудники Управления объяснили следующим образом. Данные Комитета по миграции показывают количество лиц, получивших статус оралмана индивидуально, не входя в квоту (студенты, приехавшие самостоятельно поступать в казахстанские вузы, холостые оралманы без семьи, прибывшие с целью найти работу и т.д.) Тогда как данные Управления Комитета по миграции СКО отражают количество оралманов, получивших статус в соответствии с квотой, определенной ежегодно для каждой области. В квоту включают оралманов, прибывших вместе с семьей. В Управлении за показатель принимается число оралманов по квоте. Также в СКО сложилась ситуация, когда Управление комитета по миграции СКО заявляет о том, что наибольшое количество оралманов в регион прибывает из России, по причине географической близости Северо107 Казахстанской области, но согласно сведениям миграционной полиции наибольшее количество оралманов, получивших гражданство Казахстана прибыли из Узбекистана – 7768 человек. Далее идут Россия и Монголия, также 12 оралманов, получивших гражданство, прибыли из Кыргызстана. Таким образом, Комитету по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК необходимо рассмотреть вопрос о разработке единых критериев учета оралманов в Казахстане. В ходе проведения мониторинга выяснилось, что в работе Управлений Комитета по миграции имеются проблемы внутреннего характера. Начиная с 1 января 2007 года была отменена действовавшая ранее отчетная форма №3, согласно которой Управление миграционной полиции предоставляло в Управление Комитета по миграции сведения о количестве оралманов, принявших гражданство Республики Казахстан. В настоящее время данная форма исключена из делопроизводства, что создает ситуацию, в которой уполномоченный государственный орган, ответственный за работу с оралманами не имеет сведений о том, сколько оралманов получило гражданство, таким образом, не имея возможности отслеживать судьбу оралманов до их полной интеграции в Казахстане. За всеми Управлениями закреплены Центры временного размещения (ЦВР) оралманов, а в Северо-Казахстанской области Центр адаптации и интеграции. Центры являются структурным подразделением Управления по миграции и должны обеспечивать временное пребывание лиц и членов их семей, ходатайствующих о включении в квоту иммиграции. Для этих целей в 2001 году были закуплены либо квартиры (4 комнаты), как в Северо-Казахстанской области, либо отдельно стоящее одноэтажное здание барачного типа с тремя комнатами, с одновременным размещением людей в количестве 30-35 человек, как в Павлодарской области, где имеется комната матери и ребенка, комната для мужчин и комната для женщин, но вместе с тем отсутствует канализация. В городе Талдыкорган, в целях временного размещения оралманов при Управлении имеется Адаптационный центр, который действует с 2003 года. Акимат выделил две однокомнатные квартиры, для раздельного мужского и женского проживания, по восемь человек в каждом помещении. Центр представляет собой благоустроенные апартаменты с удобствами, проживание в которых можно охарактеризовать как комфортное. За каждой квартирой закреплена штатная единица сотрудника, который осуществляет общий контроль и уход. Однако, с учетом большого количества оралманов, прибывающих в область, Центр, рассчитанный на 16 мест, не в состоянии обеспечить рациональное расположение оралманов, не имеющих возможности даже временно устроиться, в целях ожидания своей очереди на комиссию. В Жамбылской области Центром временного размещения оралманов являются 2 комнаты в 4-х этажном здании, совершенно не приспособленные для этих целей: нет комнаты матери и ребенка, нет комнаты отдыха, отсутствует санузел и вода, туалет на первом этаже (платный). В одной из 108 комнат, находится руководство Центра, а в другой размещаются лица, временно проживающие и ожидающие присвоения им статуса оралмана и включения в квоту. По штатному расписанию в центре работает 4 сотрудника по трудовому контракту. Ежемесячно в центре пребывает в среднем 10 семей. В Центре адаптации и интеграции оралманов в г. Петропавловске Северо-Казахстанской области с 2001 года до настоящего года проживало 2170 человек. Средний период пребывания в центре около 20 дней, в течение которых должен быть решен вопрос о включении оралмана в квоту или об отказе. В целях осуществления контроля за Центром Управлением закреплена должность заведующего. Регулярно заполняется журнал проживания, назначаются дежурные, ежемесячно проводится санитарная обработка помещений. Таким образом, эти центры не являются учреждением, в котором оралманы могут получить реальные услуги по адаптации. Под реальными услугами можно понимать содействие в трудоустройстве путем профессионального обучения, переподготовки, обучению компьютерным навыкам, по необходимости языковому обучению оралманов и самое главное предоставление консультаций, касающихся прав оралманов: разъяснение законодательства. В плане трудоустройства оралманов, ситуация одинаково сложная для всех, и решение этой проблемы зависит скорее от личных и профессиональных качеств каждого оралмана, от ситуации на рынке труда. Например, почти в каждой школе Жамбылской области есть преподаватели – оралманы, в райбольницах и поликлиниках врачи, есть журналисты, создаются крестьянские хозяйства. В Северно-Казахстанской области в среде оралманов, можно встретить уже твердо стоящих на ногах предпринимателей, занимающихся животноводством и зерноводством. Большинство оралманов, прибывающих из сельских районов, часто вынуждены искать неформальные виды трудоустройства такие, как мелкорозничная торговля на рынках, овощеводство путем сезонной аренды земли. С появлением оралманов на селе появились стихийные биржи подденого труда. Много молодежи в поисках работы едут в Алматы, Астану, Атырау, Актау, где нередки случаи невыплаты им заработанных денег. В большинстве случаев, это сезонные работы и они не уменьшают количество безработных оралманов. Безработица оралманов может вылиться в отчужденность и изоляцию. Таким образом, в Казахстане необходимо разработать специальную Программу содействия в трудоустройстве. Программа может включать профессиональное обучение и курсы переподготовки, Программу льготного возвратного кредитования оралманов для поддержки занятости и развития предпринимательства, программу бесплатного обучения компьютерным навыкам и знаниям, языкам. В ходе проведения мониторинга в Павлодарской области Управления комитета по миграции, сотрудниками был озвучен ряд проблем, оказывающих 109 негативное влияние на эффективность работы их ведомства, характерных для всего Казахстана: 1. Низкая штатная численность личного состава. При большом объеме работы эффективное осуществление своих функций сотрудниками становится практически невыполнимым. 2. Несовершенство законодательства об оралманах. Сотрудники Управления выразили необходимость отдельного закона об оралманах. 3. Усложненная система государственного управления миграционными процессами. В Казахстане этими вопросами занимаются разные ведомства Министерства труда и социальной защиты, МВД РК, МИД РК. Управление миграционной полиции. Руководствами Управлений миграционной полиции не было представлено Положение об Управлении со ссылкой на то, что данная информация носит служебный характер и может быть представлена только с согласия вышестоящего руководства. Тогда как статья 18 Конституции РК устанавливает право доступа к документированной информации, которая непосредственно затрагивает права и интересы: «Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации. В соответствии с законодательством Управления миграционной полиции осуществляют проверку, контроль пребывания и перемещения иностранных граждан по территории республики, учет и регистрацию на постоянное место жительство оралманов, выдачу видов на жительство, прием заявлений на получение гражданства РК оралманами. Штат сотрудников Управлений миграционной полиции в среднем от 13 до 15 сотрудников в каждой области. Средний стаж сотрудников от 4,5 лет в Северо-Казахстанской области до 10 лет в Павлодарской области. Сотрудники Управлений миграционной полиции не оставляют без внимания процесс повышения квалификации. Они проходят курсы в Учебном центре по подготовке специалистов по борьбе с нелегальной миграцией и торговлей людьми при Карагандинском институте МВД РК, а также на базе Юридического института Академии МВД РК. Также сотрудники принимают участие в семинарах, организуемых Международной организацией по миграции, УВКБ ООН. Начальник отдела миграционной полиции г. Талдыкоргана участвовал и в семинаре по проблемам оралманов, проведенном обществом «Всемирная ассоциация казахов» в г. Алматы. В 2006 году один сотрудник отдела был слушателем высшего курса, проводимого в Астане Комитетом национальной безопасности РК совместно с МВД РК, по изучению информационной системы «Беркут». Если Управлением миграционной полиции Карагандинской области налажено активное сотрудничество с филиалом Казахстанского международного Бюро по правам человека и соблюдению законности, то в 110 Павлодарской области Управление активно взаимодействует с общественным объединением «Асар». Благодаря сотрудничеству решаются многие проблемы оралманов. Основной проблемой оралманов из Узбекистана в северных регионах Казахстана является смена места жительства сразу после получения гражданства РК. Всего в областях на постоянное место жительства остаются 30-40% оралманов, остальные уезжают обратно в южные регионы. Следует отметить, что у Департамента внутренних дел СевероКазахстанской области в рамках действия проекта электронного правительства появился сайт, размещенного по адресу http.//police.sko.kz/6/ index.html. На данном сайте у Управления миграционной полиции есть своя собственная страница, на которой можно найти информацию о оралманах, сроках пребывания в РК иностранных граждан, о порядке оформления временной регистрации, оформления видов на жительство и т.д. Это говорит о расширении пределов информирования населения, включая беженцев и оралманов посредством применения информационных технологий. Фактов привлечения к ответственности оралманов не отмечено, за исключением уголовного дела, которое было возбуждено в результате хулиганских действий, совершенных местными жителями и оралманами в поселке Кызыл-агаш. В целом, если совершенное преступление носит бытовой, а не миграционный характер, его рассмотрение будет находиться в ведении криминальной полиции ДВД города, миграционная полиция в данном случае только извещается соответствующим образом. Точное количество привлеченных к ответственности оралманов за нарушение сроков пребывания не известно, поскольку отдельно по оралманам учет не ведётся. Освещение работы миграционной полиции в СМИ осуществляется в различных формах, в том числе выступления по телевидению, в рамках которых оралманам предоставляется возможность задавать вопросы в прямом эфире. Наиболее активным в этой сфере было управление миграционной полиции Северо-Казахстанской области в 2006 году: большое количество публикаций, три брифинга и два прямых эфира на телевидении, в эфир вышло около ста выступлений сотрудников Управления на предмет освещения проблем трудовой миграции. Слабым звеном в работе Управлений миграционной полиции является волокита при рассмотрении заявлений оралманов в приобретении гражданства Республики Казахстан, неправомерных отказов в получение видов на жительство, что негативно сказывается на успешной адаптации оралманов в социальную среду. Случаи увольнений сотрудников управлений по отрицательным мотивам единичны. В 2006 году в Управлении миграционной полиции Алматинской области по итогам оперативного совещания освобождены от занимаемой должности четыре сотрудника Ескельдинского и Аксуйского районных подразделений за допущение волокиты в рассмотрении документов граждан, которые обратились с жалобами к руководству Управления. 111 Есть случаи установления отделениями миграционной полиции определенных дней для приема заявлений оралманов на регистрацию, на получение вида на жительство, на получение гражданства РК, что не предусмотрено нормативными актами. Таким образом, можно сделать вывод о несоблюдении отделами миграционной полиции на местах, пункта 10 Инструкции по рассмотрению органами внутренних дел РК вопросов, связанных с гражданством Республики Казахстан, утвержденной приказом Министра внутренних дел РК от 23.08.2002 года, в части срока рассмотрения заявлений в местных органах Республики Казахстан, который не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов, а в совокупности в соответствии со статьей 32 Закона РК «О гражданстве Республики Казахстан» - шести месяцев. Прокуратура В системе отправления правосудия и восстановления нарушенных прав человека важная роль отводится органам прокуратуры. В рамках проекта были проведены встречи с представителями прокуратуры по надзору за применением международных договоров в уголовно-правовой сфере. Анализ жалоб оралманов, поступающих в прокуратуру, показывает, что в основном, преобладают жалобы на не включение в квоту иммиграции оралманов, на волокиту рассмотрения документов и на недостаточное знание государственного языка сотрудника миграционной полиции. Согласно официальным данным жалобы оралманов на действия чиновников в Алматинской области отсутствуют, однако по сведениям, полученным от представителей неправительственных организаций, такие жалобы имели место, и более того, прокуратурой по факту жалоб были проведены проверки. Со слов представителей НПО сотрудниками прокуратуры проводилась проверка Управления комитета по миграции Алматинской области, в результате которой были выявлены многочисленные факты нарушений прав оралманов, в том числе и по включению в квоту иммиграции оралманов. В целом, информации, подтверждающей факт проведения проверки и выявления нарушений, сотрудниками прокуратуры предоставлено не было. В качестве материалов по данному вопросу прокуратурой была предоставлена копия газетной статьи, содержащая информацию о результатах проверки. В 2004 году прокуратурой Северо-Казахстанской области имела место экстрадиция оралмана, который состоял в розыске за совершенное преступление в Узбекистане. Миграционные службы при определении личности оралмана проверяют судимость только главы семьи. В данном случае, главой семьи была определена супруга разыскиваемого, которая по данным правоохранительных служб к ответственности не привлекалась. Муж, как член семьи, на предмет судимости и нахождения в розыске не был подвергнут процедуре проверки. Таким образом, ему удалось миновать проверку и скрыть обстоятельства, которые могли препятствовать в 112 предоставлении статуса оралмана. После экстрадиции в Узбекистан он был осужден и уже по истечении срока наказания вернулся в Казахстан к семье. В случае если оралман, включенный в квоту, разыскивается за совершение преступления в другом государстве, он должен быть выдан, поскольку на данный момент еще не является гражданином Казахстана, а следовательно, не находится под защитой Республики Казахстан. Согласно статистическим данным Управления правовой статистики и специальных учетов по СКО, в 2005 году правоохранительными органами области возбуждено 3 уголовных дела в отношении оралманов за совершение преступлений, в 2006 году – 4 уголовных дела. Данные уголовные дела расследованы с направлением в суд с обвинительными заключениями. В этой же области имел место экстрадиционный запрос российских правоохранительных органов в отношении оралмана, приехавшего в Казахстан из города Тюмени Российской Федерации. Данный человек зарегистрировался в качестве оралмана, затем уехал в Тюмень и совершил там преступление, после чего его задержали и отпустили под подписку о невыезде. Нарушив подписку, он вернулся в Казахстан, получив все полагающиеся льготы, а также казахстанское гражданство, при этом находясь под следствием российских правоохранительных органов. Выдать этого человека уже нельзя, поскольку он является гражданином Казахстана. Прокуратура Республики Казахстан призвана осуществлять высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента РК и иных нормативно-правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Как орган, непосредственно подотчетный Главе государства, прокуратура вправе принимать меры по выявлению любых нарушений законности. Полагаем, что органам прокуратуры необходимо принимать меры по своевременному выявлению и надлежащему реагированию любых нарушений законности в отношении прав оралманов. Сотрудничество прокуратуры со средствами массовой информации носит нерегулярный характер. Для любых действий и совместных мероприятий необходимо разрешение Генеральной прокуратуры РК. Прокуратурами областей проводится работа по разъяснению миграционного законодательства, законодательства, регулирующего пребывание иностранных граждан в Республике Казахстан. Активность журналистов в освещении проблем, связанных с оралманами носит эпизодический характер. По освещению проблем оралманов все управления принимают участие в прямом эфире местных телекомпаний, таких как «Жетiсу», «Алатау», «Казахстан-Тараз», «Арт-ТВ», «Ирбис» и др., а также на телеканале «Казахстан». Освещение деятельности Управлений на полосах местных газет осуществляется по мере накопления информации. В Северо-Казахстанской области в СМИ всегда даются разъяснения по любым вопросам, связанным с оралманами. В областной газете «Сары-Арка» 113 специально этому вопросу был выделен один номер. Освещение деятельности миграционной полиции по вопросам оралманов ограничено с областным телеканалом «Ирбис», реже удается опубликовать информацию на телеканале «Хабар». В целом сотрудники Управления по миграции отмечают особую роль СМИ в сфере взаимоотношений государственных органов и оралманов. При разработке систем мер по адаптации и интеграции оралманов Министерством труда и социальной защите населения можно включить разработку интеграционной программы для предоставления информационных и справочных услуг оралманам; проведение теле-радиопередач по разъяснению прав оралманов и праве на защиту своих прав. К работе в этом направлении можно привлечь правозащитные организации РК. 6. Деятельность неправительственных организаций С момента обретения независимости Республики Казахстан, одним из показателей общественных преобразований в стране является развитие неправительственного сектора, необходимого для функционирования гражданского общества. Неправительственные организации вносят значительный вклад в решение острых социальных проблем общества. В Казахстане, действуют около 15 неправительственных организаций работающих с оралманами, которых можно разделить на две группы. В первую группу входят организации, созданные самими оралманами. Все их программы и проекты направлены на содействие успешной интеграции оралманов в казахстанское общество. Это такие организации как РОО «Асар», ОО «Отандастар» в Жамбылской области, ОО «Арулар» и «Оралман» в Южно-Казахстанской области, ОФ «Нур» в Алматы и др. Вторую группу представляет «Казахстанское Международное бюро по правам человека и соблюдению законности», филиалы которого занимаются проблемами оралманов по мере их обращения, Общество Красного Полумесяца в Республике Казахстан, филиалы которого в 2002 году реализовали несколько проектов, поддержанных Международной организацией миграции (МОМ) и после окончания которых они продолжают помогать оралманам. Есть и другие организации, которые по мере своих возможностей помогают оралманам в адаптации на новом месте проживания. Неоценимую помощь в развитии НПО, работающих с оралманами, оказала МОМ. Международная организация по миграции в 2003-2005 году реализовала проект, целью которой являлось внесение вклада в укрепление потенциала и устойчивого развития неправительственных организаций, работающих в области миграции. В декабре 2003 года МОМ получила средства для осуществления небольшого проекта, направленного на улучшение инфраструктуры поселка Байбесик близ Алматы заселенного более, чем 150 семьями оралманов. Жители поселка были обеспечены безопасной для здоровья питьевой водой, 114 материалами для завершения строительства своих домов, а также материалами для строительной мастерской, открытой в поселке. В январе 2004 года МОМ собрала 15 НПО, работающих в области миграции в Казахстане, для участия в первой национальной конференции, провела 5-дневный обучающий семинар-тренинг, а также предоставила техническое оборудование многим из них. В начале 2005 года МОМ в рамках проекта по развитию НПО, работающих в области миграции, профинансировала печать буклетов-флаеров о деятельности своих НПО-партнеров. Также в 2005 году Комитетом по миграции Министерства труда и социальной защиты населения РК при финансовой поддержке Международной организации по миграции был выпущен сборник по правам оралманов «Оралманның құқықтық жаднамасы» в количестве 3000 штук, который распространялся не только через государственные органы, но и через общественные организации, работающие с оралманами. Наиболее крупная неправительственная организация, имеющая сеть филиалов по всему Казахстану, - «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности» (КМБПЧиСЗ). Главной целью организации является постоянный контроль за ситуацией с правами человека, сбор и распространение информации о нарушениях прав человека, формирование общественного мнения и оказания всевозможного влияния на решение конкретных проблем в области защиты прав человека. Обращения оралманов в Павлодарский филиал КМБПЧиСЗ, директором которого является Татьяна Шнейдер, носят регулярный характер. Основной причиной обращения является то, что оралманы не имеют представления о своем статусе и правовом положении, сталкиваясь с ежедневными проблемами. Жалобы касаются вопросов включения в квоту, пособий, сложностями с трудоустройством и жильем. В филиал бюро оралманы продолжают обращаться и после получения гражданства РК. Юристы бюро отмечают особенность менталитета оралманов, которая является главным препятствием на пути решения их проблем. Если заявитель не получает результат своего обращения в течение месяца, то он пытается решить вопрос простым, но не всегда законным путем. В результате работа, на которую было вложено много усилий, прерывается из-за отсутствия самого заявителя. В случае, когда необходимы какие-либо материалы или документы, люди тоже не всегда охотно их предоставляют и это затягивает дело. Взаимодействие филиала Бюро с органами государственной власти по вопросам оралманов не встречало препятствий. На поставленные запросы чиновники по возможности стараются ответить полностью и в установленные сроки. В Алматинский областной филиал КМБПЧиСЗ, возглавляемый Ахмедиевой Алией, часто обращаются оралманы, за правовыми консультациями и социальной поддержкой. В 2006 году к юристам Бюро обращались китайские оралманы из Енбекшиказахского района по жилищному вопросу. В данном случае имело 115 место мошенничество, выразившееся в присвоении дома, который был ранее приобретен на средства заявителя, но оформлен на чужого человека, вследствие отсутствия документов, необходимых для приобретения жилья в собственность. Юристы Бюро помогали оралманам Коксуйского района Алматинской области при обращении в акимат с просьбой выдать последним разрешение на ремонт брошенных домов за собственный счет, с последующим заселением. Запрос был направлен, однако своевременного ответа не последовало. В Республике Казахстан уже много лет действует Общество Красного Полумесяца (ОКП), к приоритетным направлениям деятельности которого относится расширение деятельности, направленной на оказание помощи уязвимым слоям населения, к которым относятся и оралманы. Помощь оралманам со стороны Общества не ограничивается гуманитарной помощью, выдаваемой в виде одежды и определенных продуктов питания. В 2002 году филиалы общества реализовали проекты МОМ, направленные на содействие для адаптации оралманов на новом месте проживания. Карагандинский филиал ОКП, возглавляемый Сыздыковым Маргуланом, в 2001 году оказывал гуманитарную помощь оралманам, выдавая определенные виды продуктов питания. В 2002 году ОКП была предпринята попытка реализации более крупного гуманитарного проекта, в рамках которого оралманам выдавали овец для разведения скота, чтобы они могли адаптироваться к проживанию на новом месте. В некоторых других регионах для этих целей оралманам выдавали швейные и деревообрабатывающие машины. К сожалению, проект не смог достичь поставленных целей в силу того, что координаторами на местах были поставлены люди из числа местного населения, которые не совсем добросовестно относились к своим обязанностям. В конечном счете скот был распродан или забит на потребительские нужды еще до окончания срока проекта. К сожалению, Карагандинский областной комитет-филиал Общества Красного Полумесяца РК не предрасположен к активному сотрудничеству с государственными органами, неправительственными организациями и средствами массовой информации. Совсем иная ситуация сложилась в Алматинском областном комитетфилиале ОКП в г. Талдыкоргане, председателем которого является Коржекенова Сауле Сейтхамзаевна. Взаимодействие с неправительственными организациями осуществляется активно. Реализуется совместный проект с Международной организацией миграции, Международной Федерацией Красного Креста, а так же Посольством Королевства Нидерландов. Филиал ОКП за время своей работы, успешно реализовал множество проектов, часть которых была направлена на оказание помощи оралманам. В 2002-2007 годах при поддержке МОМ были организованы три Центра поддержки женщин оралманов. Целью проекта было оказание социальной поддержки женщинам, вовлечение их в активную работу, оказание помощи в скорейшей адаптации и интеграции в новой для них жизни. В результате было 116 оказано содействие в организации малого бизнеса, в том числе приобретении минимельницы, организации животноводческого хозяйства, миницеха по пошиву меховых головных уборов, а также гинекологического кабинета. Совместно с Посольством Королевства Нидерландов был реализован проект по созданию крупной животноводческой фермы с целью получения широких возможностей для оказания материальной и социальной помощи нуждающимся, предоставлении рабочих мест для безработных, бесплатного предоставления приплода скота остронуждающимся семьям и создания возможностей для развития своего домашнего хозяйства. В результате закуплено 15 голов крупного рогатого скота, трудоустроено на ферме 8 человек. За 1,5 года существования фермы 20 семьям был бесплатно предоставлен приплод скота. В 2002-2004 годах ОКП получила лицензию, которая позволяла обучать людей некоторым профессиональным специальностям. Лицензия позволила обучать детей оралманов русскому языку в целях преодоления языкового барьера. За время проекта было обучено 175 детей. Также это позволило бесплатно осуществить профессиональное переобучение оралманов по специальностям повар-пекарь, парикмахер, оператор ЭВМ. Но в 2005 году краткосрочные лицензии были запрещены, и проект приостановился. В Енбекском районе Алматинской области имеется специальная первичная организация ОКП, которая реализует проект выделения минигрантов для оралманов по линии Международной Федерации Красного Креста. В 2006 году деятельность ОКП Павлодарской области, возглавляемый Шамышевой Индирой, не имела перспектив: отсутствовал офис, осталась задолженность. В настоящее время активизируется все ресурсы ОКП, расширен штат, публикуются материалы в СМИ. Принимается гуманитарная помощь из Швеции. Помощь оралманам осуществляется посредством материальной поддержки иностранных организаций с Арабских Эмиратов, которые имеют представительство в Казахстане, в рамках этой помощи оралманам предоставляются продовольственные пакеты и одежда. Ведется активное сотрудничество с Управлением Комитета по миграции, который предоставил в ОКП список оралманов по области. Управление по миграции осуществило распространение 15 пакетов материальной помощи среди многодетных семей оралманов, переданных для этой цели Обществом Красного Полумесяца. Республиканское общественное объединение «Асар» начало свою деятельность в 1999 году, имеет филиалы в некоторых областях Казахстана, является одним из учредителей Национальной сети организаций, работающих в области миграции. Руководителем ОО «Асар» является Кайрат Бодаухан, выходец из Монголии. ОО «Асар» активно взаимодействует с Управлением миграционной полиции Павлодарской области, в организации и проведении совместных круглых столов. Также благодаря сотрудничеству выявляются и впоследствии решаются многие проблемы оралманов, начало которым было 117 положено в 90-х годах, когда первые оралманы, приняв гражданство, не получали от государства никакую помощь, предусмотренную для оралманов. В области филиалы организации оказывают помощь оралманам в правильном оформлении документов и их переводе. Управление по миграции не принимает материалы с ошибками, и в этом отношении «Асар» успешно выполняет свою роль корректора. Кроме того, организация оказывает помощь по жилищным вопросам, земельным участкам, а также в настоящее время ведет разработку программы по развитию бизнеса. Устройство оралманов является проблемой, требующей внимания. Многие приезжие не имеют ни родственников, ни друзей в Казахстане. Центр временного размещения оралманов при Управлении Комитета по миграции Павлодарской области, не отвечает даже минимальным коммунальнобытовым стандартам, чтобы помочь всем желающим. Трудности встречаются и в плане трудоустройства оралманов. Одним из показателей успешной интеграции для принимающего общества является терпимость и открытость, готовность принимать оралманов. Многие работодатели, по словам представителей ОО «Асар», отказываются принимать на работу человека, именно по причине того, что он оралман. Подобная дискриминация незаконна, и вызвана недостаточно развитой культурой местного населения и повышенным уровнем ксенофобии. Тем не менее, около 70% оралманов Павлодарской области заняты работой. Многие имеют свое дело, используя скот и землю, присутствуют и высококвалифицированные специалисты, такие как врачи, педагоги и журналисты. Многие оралманы имеющие профессию востребованы. В Управлении Комитета по миграции работает сотрудник, в прошлом оралман Жаксылык Мухит, имеющий два высших образования. В Жамбылской области с 2001 года действует ОО «Отандастар», возглавляемое Ильясовым Дастаном Ганиевичем. Деятельность организации направлена на оказание информационной поддержки, повышения образовательного уровня и правовой грамотности оралманов, оказание консультационной и технической помощи в оформлении различных документов, защиту прав и лоббирование интересов целевой группы, разработку и реализацию проектов и программ, способствующих успешной социальной адаптации, активизации гражданских инициатив. Организация активно сотрудничает с государственными органами, местными, республиканскими, международными неправительственными организациями, со СМИ, является членом Совета по взаимодействию с общественными организациями при Акиме области, членом республиканской коалиции «От гражданских инициатив к местному самоуправлению», является одним из учредителей Национальной сети организаций, работающих в области миграции. За время своей деятельности ОО «Отандастар» успешно реализовывает проекты самостоятельно и в партнерстве с другими НПО. Был создан вэбсайт, освещающий процесс интеграции оралманов в казахстанское общество, ресурсный центр для работы с оралманами. С самого начала деятельности 118 оказывает консультационную и техническую помощь иммигрантаморалманам в оформлении документов на получение гражданства Республики Казахстан. В 2003 году организация провела исследование «Гражданство и оралманы – проблемы и пути решения», цель исследования: воздействие Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Закон РК «О гражданстве РК» от 17 мая 2002 года на изменение положения в области получения гражданства РК оралманами и выявление причин, затягивающих этот процесс. В 2003-2004 году был успешно реализован проект по повышению языковой грамотности оралманов через обучение чтению и письму на казахском языке оралманов из дальнего зарубежья, поддержанный Фондом Сорос-Казахстан. ОО «Отандастар» было координатором проектов: по созданию «Воскресной школы женского лидерства», направленный на повышение информированности населения по правам человека, развитию социальной активности и гражданских инициатив; по подготовке организации и проведении семинаров по правам женщин; по продвижению идей местного самоуправления; по проведению исследования по выявлению социальноуязвимых слоев населения и выяснению причин сельской бедности. С октября месяца 2007 года организация работает по проектам по противодействию принудительной подписке и по повышению языковой грамотности оралманов через обучение чтению и письму на английском языке при содействии волонтера Корпуса Мира США Ф.По. В Южно-Казахстанской области действуют общественные объединения «Оралман» в г. Шымкенте, возглавляемое Султоновой Зулайхо Мусаевной, и «Арулар» в с. Турара Рыскулова ЮКО, возглавляемое Мусаевой Замирой Юсуповной. Обе организации реализовали проекты, поддержанные Международной организацией по миграции, Посольством Германии по открытию швейного цеха в 2004 году. Организация «Арулар» обучила 10 человек изготовлению гардин для штор, 15 человек кулинарному искусству, тем самым оралманки обретя новые навыки смогли заниматься надомным трудом. ОО «Оралман» при содействии Среднеазиатского филиала Crossrooads International Clobal Hand обеспечила колясками 6 оралманов с ограниченными возможностями. После окончания проектов общественные объединения предоставляют консультации по правовым, социальным вопросам. Неправительственные организации оралманов действуют в Мангистауской, Западно-Казахстанской, Актюбинской областях. Организации, осуществляющие помощь оралманам, в СевероКазахстанской области отсутствует. По информации Департамента внутренней политики акимата Северо-Казахстанской области, с 2000 по 2002 годы в Петропавловске действовало общественное объединение «Оралман», задачей которого являлось оказание помощи оралманам в целях их успешной адаптации в Казахстане. По неизвестным причинам организация прекратила 119 свое существование. В свое время с этой организацией активно сотрудничали Северо-Казахстанский комитет-филиал Общества Красного Полумесяца РК, ОО «Центр поддержки женщин». В настоящее время огромное количество оралманов, прибывающих в Северо-Казахстанскую область, не имеют возможности получить поддержку и помощь в тех ситуациях, когда в отношении с государственными органами у них возникают проблемы. Как альтернатива традиционным неправительственным организациям, в районах Северо-Казахстанской области действуют Советы оралманов, которые на начальном этапе, решают некоторые проблемы оралманов. Кроме того, по заявлению сотрудников Управления Комитета по миграции СКО, оралманы не всегда в состоянии решать свои проблемы самостоятельно, прибегая в таких случаях к помощи Советов, которые в свою очередь, уже от имени оралманов обращаются в государственные органы. В области осуществляет свою деятельность ОО «Центр поддержки женщин», в который обращались женщины-оралманки по поводу бытового насилия в семье. По мнению руководителя Центра специфика таких дел такова, что эти проблемы никак не решаются, по причине отсутствия у женщин твердого намерения раз и навсегда обеспечить свою безопасность от мужей и они выбирают жизнь с насильником. Общая картина социальной поддержки НПО в Алматинской области показывает отсутствие разграничений в среде местного населения, независимо от наличия статуса оралмана. Оралманы, беженцы и простые граждане получают помощь наравне со всеми другими группами населения. Отдельной программы оказания помощи оралманам или беженцам нет. Активно действует в Алматинской области общественное объединение Талдыкорганский региональный Центр поддержки женщин. Аналогичный филиал успешно функционирует так же в городе Петропавловск СевероКазахстанской области. Центр сотрудничает с Международной организацией миграции, которая помогает в реализации многих программ. В Центр поддержки женщин обращаются в основном для получения анонимных телефонных консультаций. К примеру, в 2007 году обращалась женщина оралман для получения совета в решении семейных проблем бытового характера, вызванных сложными взаимоотношениями с супругом. Основные проблемы оралманов, с которыми они обращаются в центр, связаны с трудоустройством. Благодаря усилиям Центра в 2007 году, проводились бесплатные 2-х месячные курсы для оралманов по изучению русского языка, в которых обучалось около 20 человек. Кроме изучения языка, в рамках курсов осуществлялась подготовка обучающихся компьютерной грамотности. Существующий в Алматинской области Фонд содействия занятости в течение 2-х лет проводит курсы, благодаря которым безработная часть населения, в том числе и оралманы, имеют возможность получить сертификаты определенной специальности, что в последствии позволяет им трудоустроиться. 120 В Центр содействия демократии оралманы обращались с целью получить консультации по организации собственного дела в рамках малого бизнеса. Со слов сотрудников Центра, оралманы обладают стремлением к организации собственного бизнеса, однако часто встречают сопротивление и давление со стороны контрольных государственных органов, в том числе налоговых, и вследствие правовой неграмотности, не могут отстоять свои интересы, в трениях с сотрудниками госорганов, по вопросам льготного налогообложения и т.д. Таким образом, в Казахстане действует и оказывает существенную помощь оралманам незначительное количество общественных организаций, которые могут реально оказывать информационные услуги, бесплатные юридические консультации, тесно взаимодействуя с другими НПО, работающими в области миграции, а также с государственными органами. Отсутствие информационного обмена между существующими организациями является препятствием к совместному представлению интересов в государственных органах, в СМИ, эффективному влиянию на решение актуальных проблем оралманов. Следствием этого, можно считать закрытие существующих организаций, работающих непосредственно с оралманами в Северо-Казахстанской, Алматинской областях. 7. Выводы и рекомендации Для реализации политики репатриации этнических казахов в Казахстане были созданы необходимые институты, была разработана нормативноправовая база, подписаны международные соглашения. Вместе с тем управление массовым возвращением казахов, когда количество прибывших в Казахстан намного превышает установленную квоту иммиграция оралманов, не всегда можно назвать успешным. Политика, проводимая в Казахстане, помогла большому количеству оралманов прибыть на историческую родину и натурализоваться, тем не менее существуют проблемы, связанные с соблюдением прав оралманов. 1. Не решена задача обеспечения оралманов жильем. В планы мероприятий по реализации отраслевой программы развития миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2005 годы входила разработка механизма выделения средств семьям репатриантов (оралманов) для приобретения жилья на возвратной основе. Однако, данные меры не получили достаточного развития. 2. Необеспеченность жильем приводит к повторной внутриреспубликанской миграции оралманов в поисках более удобного для проживания региона. Иммиграционные потоки в настоящее время имеют элементы стихийности. Отсутствует мониторинг нерегулируемых миграционных потоков. В результате не учитываются реальные возможности социальной инфраструктуры, увеличивается диспропорция региональных рынков труда, что создает условия для социальной напряженности. 121 3. Вторичная иммиграция внутри страны приводит к проблеме эффективного отслеживания работы по интеграции. В ходе мониторинга выявилась проблема отсутствия четкого представления по количеству оралманов, прибывших в Казахстан за каждый год. Неясно сколько из них было включено в квоту, сколько из них получили гражданство или вид на жительство и т.д. У государственных органов отсутствуют единые критерии учета оралманов. По этой причине отсутствуют сведения о реальном количестве лиц, получивших квоту из числа оралманов, о количестве лиц, получивших гражданство и вид на жительство также из числа этих категорий населения Казахстана. Отсутствие централизованной, постоянно обновляемой базы данных по оралманам, механизма обмена данными между органами, работающими с оралманами, приводит к трудностям в управлении процессом возвращения государственными органами. 4. Управлениями миграционной полиции нарушаются права оралманов посредством несоблюдения сроков рассмотрения заявлений оралманов о приобретении гражданства Республики Казахстан, неправомерных отказов в получении видов на жительство, что негативно сказывается на интеграции оралманов в социальную среду. Имеются нарушения при расходовании финансовых средств, направленных на социальную поддержку оралманов. 5. До настоящего времени остается серьезной проблемой незнание большинством оралманов из стран дальнего зарубежья казахского языка, несмотря на это Правительством не разработаны специальные языковые курсы базового казахского языка. Единичные попытки НПО не способны повлиять на ситуацию кардинальным образом. 6. Доступ на рынок труда осложняется правовыми препятствиями, связанными с недостаточным определением статуса оралмана в законодательстве, отсутствием у оралманов востребованных на рынке труда специальностей, компьютерных навыков. Действующие нормативные правовые акты не предусматривают право лица на повторное ходатайство о включении в квоту, ущемляют право оралмана на трудоустройство, т.к. система ГЦВП отказывает в выдаче СИК по причине отсутствия у заявителя вида на жительство или если лицо прибыло из страны, не подписавшей Соглашения об упрощенном порядке приобретения гражданства. 7. Крайне слаба государственная система правового просвещения иммигрантов, недостаточно используются для этого СМИ. В этой связи считаем необходимым: обеспечить оптимальное распределение между государственными органами центрального и местного уровня регулирующих функций (МТЗСН, МВД, МИД, КНБ), повысить уровень координации и межведомственного взаимодействия; 122 Министерствам внутренних дел и труда и социальной защиты населения усилить ведомственный контроль за деятельностью своих территориальных управлений по миграции и миграционной полиции. Внести необходимые изменения и дополнения в законодательство в части создания условий для интеграции оралманов в новую общественную среду. В частности, рассмотреть возможность разработки программы жилищной адаптации оралманов, предусматривающей строительство и предоставление общежитий, доступного жилья или специальных кредитных льгот, государственных жилищных займов на строительство собственного жилья. Министерству труда и социальной защиты населения совместно с министерствами экономики и бюджетного планирования, индустрии и торговли разработать систему расселения мигрантов с учетом размещения производственных сил, региональных рынков труда. Требуют дополнительного упрощения процедуры регистрации, включения в квоту, получения вида на жительство и гражданства оралманами. В частности, необходимо дополнить порядок подачи и рассмотрения заявлений о включении в квоту иммиграции положением об обязанности территориальных органов обеспечить оралманам свободный доступ к утвержденным в установленный срок списку включенных в квоту иммиграции оралманов, и списку, получивших отказ во включении в квоту иммиграции оралманов, с указанием количества набранных баллов. Местным исполнительным органам: разработать программы трудовой переориентации, предусматривающей комплекс мероприятий по переобучению профессиям, востребованных на рынке труда, рассмотреть вопрос о разработке специальных программ содействия в трудоустройстве оралманов на базе Центров временного размещения и Центров адаптации оралманов - принять меры по развитию перспективных населенных пунктов и обеспечить оралманов рабочими местами; - разработать специальную интеграционную программу для предоставления информационных и справочных услуг оралманам, а также по языковому обучению, включающую организацию бесплатных курсов по обучению оралманов базовому казахскому языку; - проводить работу по обучению оралманов правовым основам национального законодательства, с привлечением работников миграционной полиции, правозащитных организаций; - увеличить количество материалов в СМИ относительно прав оралманов. 123 Заключение Углубляющиеся процессы глобализации не могут не влиять на ситуацию с беженцами в современном мире. Анализ ситуации с правами беженцев и оралманов в Казахстане вызывает глубокую обеспокоенность и подтверждает необходимость определения ориентиров в дальнейшем совершенствовании механизмов реализации прав человека. Актуальным является укрепление законодательной базы и совершенствование практики по соблюдению прав беженцев и оралманов, требуют решения вопросы, возникающие в сфере смешанных миграционных потоков, преодоления и сокращения нелегальной миграции. Отсутствие специального закона о беженцах приводит к неполноте и несогласованности нормативного регулирования разного уровня и статуса, непрозрачности системы предоставления убежища, информационной необеспеченности лиц, нуждающихся в международной защите. В целом проблема соблюдения прав беженцев является одной из тех, по которым мы можем и должны сотрудничать с международными партнерами, обмениваться информацией и опытом. Важным звеном в процессе создания надежной системы работы с беженцами и лицами, ищущими убежище, является сотрудничество с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Нельзя не отметить важную положительную роль, которую УВКБ ООН играет в развитии системы убежища в Казахстане и укреплении регионального сотрудничества. На сегодняшний день имплементация Конвенции о статусе беженцев и Протокола к ней остается одной из ключевых задач, выполнение которой необходимо для обеспечения соблюдения прав этой группы населения, подвергающейся немалым лишениям в ходе международных и внутренних конфликтов. Особое беспокойство вызывают проблемы социализации оралманов на местах. Вопросы обустройства оралманов должны рассматриваться в тесной взаимосвязи с решением долгосрочных задач социально-экономического развития страны, проблем демографии, гуманитарной адаптации. В ближайшей перспективе на повестке дня стоят вопросы повышения эффективности адаптации оралманов, в том числе их трудоустройства, правового просвещения, необходимо усилить контроль за деятельностью государственных органов, занимающихся вопросами приема и обустройства оралманов, включая введение данного контроля со стороны Парламента и соответствующих маслихатов. В заключение хотел бы выразить надежду на то, что данный доклад будет способствовать созданию необходимых условий для реализации прав беженцев и оралманов и дальнейшему повышению эффективности работы государственных органов. 124 ПРИЛОЖЕНИЯ Сведения по беженцам в Республике Казахстан № п/п 1. Наименование 2001 параметра Количество лиц, 661 имеющих статус беженца в Республике Казахстан 2002 2003 2004 2005 2006 2007 643 662 646 674 582 451 2. Количество обращений о предоставлении статуса беженца 100 68 57 52 200 86 3 Количество лиц, которым 20 было отказано в получении статуса беженца Количество лиц, чьи ходатайства о предоставлении статуса беженца находятся на стадии рассмотрения Количество жалоб, поступивших от беженцев и лиц, ищущих убежища, на действия государственных органов о нарушении их прав 19 25 18 6 67 27 - - - - - - - - - - 11 - Количество удовлетворенных жалоб Количество вынесенных отказов по жалобам Количество переадресованных жалоб Количество детей из числа лиц, имеющих статус беженца Количество женщин из числа лиц, имеющих статус беженца Количество в системе среднего образования специальных школ для детей-беженцев и мигрантов - - - - - - - - - - - - 11 - - - - - - - - 280 262 264 248 262 213 168 286 263 268 271 288 252 188 - - - - - - - 4 5 6 7 8 9 10 11 85 125 Информация по социальной поддержке оралманов (01.01.2008 г.) Количество оралманов Наименование областей 2 сем. чел. 3 4 Из общего числа оралманов трудосп. возраста из них чел. имеют не работу имеют работу 5 6 дошко льного возра ста Количество детей школьн шк.возого та возрас кот.про та ж-ют и обуч-ся в интерн ате 7 8 9 10 Кол-во семей, имеющих подсобное хозяйство шк.возта кот.пос ещают школу по месту житель ства всего в том числе зем-ый скот участо к 11 12 13 14 Акмолинская 7051 36036 20578 16087 4491 5734 7824 83 7743 4962 4962 4446 Актобинская 6076 29734 14910 7915 6987 4331 7997 0 7995 1129 301 970 Алматинская 27306 94810 56769 46577 2082 12942 20946 20946 7140 6765 2925 Атырауская 3229 12604 7130 2751 4379 2070 2993 0 2993 142 0 85 В-Казахстанская 6482 26232 13978 8973 4977 2862 8200 162 8038 3838 3003 3514 11375 66401 30241 16957 13264 9131 23718 0 23712 2981 1965 1016 З-Казахстанская 2819 13008 6749 2357 4392 2359 3345 0 3345 153 73 102 Карагандинская 11437 41033 21932 16981 4951 5129 11890 119 11771 7537 1889 5712 Костанайская 5151 20543 11663 7230 4433 2208 5142 240 4902 946 405 541 Кызылординская 3361 16417 8932 2055 6867 2210 4535 45 4490 93 40 53 23243 80106 49422 33887 14344 11862 16157 0 16157 141 141 503 Павлодарская 5533 25694 11986 4911 7075 4614 7900 82 7818 2020 1840 1600 С-Казахстанская ЮКазахстанская 5586 27808 13749 7613 6132 5567 7371 386 6781 2999 2957 2953 44545 149897 77365 33031 44334 26509 39085 50 38867 418 215 203 г.Алматы 1597 5931 3621 2506 1110 608 1300 52 1248 0 0 0 г.Астана 1070 5045 2493 1833 655 901 1396 4 1388 17 15 2 ИТОГО 165861 651299 351518 211664 130473 99037 169799 1223 168194 34516 24571 24625 Жамбылская Мангистауская АНКЕТА Объект исследования: Беженцы. 1.Считаете ли Вы себя беженцем? a) Да; b) Нет; c) Не знаю 2. Обращались ли вы за получением статуса беженца? 3. Вы получили статус беженца? a) Да. Результат: ________________ a) Да, от государства; b) Нет. Почему: _________________ b) Да, от УВКБ; c) Нет; c) Нет, не имеет смысла d) Не нуждаюсь 126 4. Как долго Вы находитесь в Казахстане? 5. Имеете ли Вы вид на жительство? 6. Какие документы у Вас имеются? a) 1 – 3 месяца; a) Да; a) b) 3 – 6 месяцев; b) Нет; Удостоверение личности гражданина РК; c) 6 – 12 месяцев; c) Не нуждаюсь b) d) более года; e) более 3 лет Удостоверение личности страны своего происхождения; c) Удостоверение беженца; d) Вид на жительство; e) Миграционная карта; f) Иное __________________ 7. Вы приехали с семьей? 8. Чем занимаются Ваши дети? a) a) Учатся; b) Работают; c) Ничем; d) Не знаю Да. Кол-во человек: _____ b) Нет семьи; c) Семью завел уже в Казахстане; d) Семья осталась в ___________; e) 9. Почему Вы покинули свой дом? a) Местные власти не давали жить спокойно; b) Война; c) Голод и нищета; d) Иное _______________ __ Иное ______________ 10. Чем Вы занимались до приезда в Казахстан? 11. На какие доходы живете сейчас? a) a) Предприниматель (свое дело); b) Работаю в частной фирме; c) Не работаю, помогают друзья и родственники; d) Случайные заработки; e) Пенсионер; f) Иное _________________ Предприниматель (свое дело); b) Работал в частной фирме; c) Бюджетная организация; d) Ничем; e) Укажите вашу специальность ________________ 127 12. Почему вы приехали именно в Казахстан? a) В Казахстане можно жить безопасно и спокойно; b) В Казахстане много родственников и друзей; c) Возможность дать детям образование; d) Возможность найти работу; e) Иное _______________ ______________ 13. Задерживали ли Вас сотрудники полиции? 14. Предоставляется ли вам медицинская помощь? a) Нет; a) b) Меня пытались задержать; 15. Какие трудности Вы испытываете в настоящее время? Да, бесплатно в поликлиниках города; b) Да, платно в частных клиниках; c) Сколько раз Вас задерживали? _______ c) Только в случае экстренной помощи; d) Да. Причины: d) Нет, лечимся сами a) Нет регистрации или жилья; b) Нет средств к существованию; c) Местное население нас не принимает; d) Местные власти (полиция) преследуют; e) Меня хотят выслать домой; f) Иное ______________ _____________________ 16. Выезжали ли Вы на свою Родину? 17. Ваши планы на ближайшее будущее? a) Нет; a) b) Да; Остаться в Казахстане, если дадут вид на жительство; 18. Какие у вас сложились отношения с местным населением? c) На какой срок? _____ b) Хочу вернуться домой, когда будет a) спокойно; d) Сколько раз? _______ Местные нас любят и помогают иногда; c) Хочу уехать в другую страну b) Мы друг другу стараемся не мешать; c) Нас обижают (боятся); d) Другое ____________ 19. Какую помощь Вы получаете от государства? a) Пособия; 20. Какую помощь Вы получаете от УВКБ ООН? b) Жилье; a) Пособия; c) Медицинское обслуживание; b) Жилье; d) Образование; c) e) Никакой помощи; Медицинское обслуживание; Образование; 21. Какую помощь Вы получаете от НПО? a) Пособия; b) Жилье; c) Медицинское обслуживание; d) Образование; f) Юридическая помощь; d) e) Никакой помощи; g) Иное ________________ e) Никакой помощи; f) Юридическая помощь; f) Юридическая помощь; g) g) Иное _____________ ___ Иное _______________ _ 128 22, Какие организации помогают Вам приспособиться к жизни в Казахстане? Укажите самостоятельно: 23. Имелись ли какиелибо иные нарушения Ваших прав? Укажите самостоятельно: 24. Какие права Вы имеете как беженец (по Вашему мнению). Укажите самостоятельно: АНКЕТА Объект исследования: Сотрудники государственных органов в РК. 3. Имеете ли вы опыт работы с беженцами? a) Нет, пока не приходилось; b) Меньше года; a) Год и более. 2. В ваши должностные полномочия входит работа с беженцами? 4. Проходили ли вы специальную подготовку для работы с беженцами? a) Да, я работаю именно с беженцами; a) b) Нет, мы не работаем с беженцами; c) Кроме работы с беженцами выполняю еще ряд других функций; d) 6. Принят ли в Казахстане Закон «О беженцах»? d) Да, принят; e) Нет, не принят; f) Утратил силу a) 6 месяцев; b) 1 год; c) 2 года; d) 3 года b) Курсы повышения квалификации; c) Стажировка в УВКБ ООН; c) Нет Не знаю 8. Какой нормативноправовой акт регламентирует положение беженцев в Казахстане? 15. Можете ли вы напрямую применять положения Конвенции 1951 года «О беженцах»? a) Закон РК «О миграции a) населения» от 13 декабря 1997 b) года № 204-I; a) Да, без ограничений; b) Конвенция «О статусе c) беженцев» от 28 июля 1951 г; c) Нет; c) 13. Каков срок действия статуса «беженец»? Тренинги и семинары; Закон РК «О правовом положении иностранцев» от 19 июня 1995 года № 2337 22. Каков общий срок рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца? a) 30 дней со дня регистрации ходатайства; b) 60 дней в течение тридцати дней со дня регистрации ходатайства; c) 90 дней со дня регистрации ходатайства; d) Другой срок ___________ e) Не знаю b) Да, если будет конкретный приказ руководства; d) Не знаю a) f) 10. Мандатные беженцы – это лица, которых: a) Государство признает беженцами; b) УВКБ ООН признает 20. Как Вы думаете, в чем состоит отличие беженца от лица, ищущего убежище? a) Беженец преследуется по национальному признаку, а лицо, ищущее 129 5. Что такое УВКБ ООН? d) Институт повышения квалификации государственных служащих; e) Международная беженцами; убежище, – по политическим мотивам; c) Оралман получает статус беженца организация; f) b) Беженец имеет официальный статус, признанный государством; лицо, ищущее убежище подало прошение о предоставлении статуса, но пока еще его не получило; Юридическая служба; a) НПО a) Беженец и лицо, ищущее убежище – это идентичные понятия 9. Из каких стран в ваш регион прибывают беженцы? a) чеченцы из России; b) уйгуры из Китая; 12. Назовите основные причины, по которым беженцы, проживающие в вашем регионе покидают свою страну: b) Нищета; c) пуштуны из Афганистана; c) Военные действия; d) Преследования по политическим мотивам; d) оралманы из Монголии; b) d) Другое __________ e) Природные катаклизмы; f) Преследования по признаку вероисповедания 16. Насколько, по вашему мнению, беженцы усложняют криминогенную обстановку в стране? a) b) c) Беженцы являются потенциальными преступниками, поскольку считают, что не несут никакой ответственности за свои правонарушения не территории Казахстана; Беженцы не представляют серьезной общественной опасности, но нищета и отсутствие работы толкают их к разным мелким преступлениям; a) Работают либо имеют свое дело; b) Помогают более богатые родственники или друзья; c) Живут на деньги, добытые преступным путем; d) Получают пособия и гуманитарную помощь; e) Другое _________ 23. Какие права имеет беженец в Казахстане? a) Право на трудовую деятельность без приобретения лицензии; b) Право на бесплатную экстренную медицинскую помощь; c) Право на получение документа, подтверждающего статус беженца; Право на получение адресной социальной помощи Беженцы опасны для общества, им не желательно находится на территории Казахстана 18. Что необходимо сделать с лицом, обратившимся к вам ходатайством о предоставлении статуса беженца, не имея при себе никакого документа? a) 17. На какие доходы, по вашему мнению, живут беженцы? Выслать туда, откуда он приехал в качестве «нелегала»; b) Задержать до выяснения личности; c) Принять ходатайство к рассмотрению, известив об этом руководство; 19. При каких обстоятельствах беженец может быть выслан в страну, из которой он бежал? a) В случае, если беженец не имеет удостоверяющих документов; b) В случае, если беженец незаконно пересек границу в поиске убежища; c) Если беженец совершил преступление на 130 21. С какими государственными органами взаимодействует ваше ведомство по вопросам беженцев? a) Комитет по миграции МТиСЗН РК; b) Управление миграционной полиции МВД РК; c) Комитет национальной безопасности РК; d) Министерство иностранных дел РК; d) Сделать официальный запрос в страну происхождения беженца; a) Другое ____________ территории страны убежища; Местные Акиматы и Маслихаты d) Высылать беженца нельзя e) Другое ____________ 25. С какими НПО Вы сотрудничаете по вопросам беженцев? 26. Какие положения национального законодательства в отношении беженцев, на ваш взгляд, необходимо усовершенствовать? 27. Опишите, пожалуйста, коротко ваши действия, если к вам обратилось лицо с ходатайством о предоставлении статуса беженца Доклад "Масштабы и тенденции предоставления убежища в промышленно развитых странах, 2007 год", подготовленного Отделом содействия информации и координации УВКБ ООН, находится на сайте УВКБ ООН www.unhcr. org/statistics. 2 Доклад Специального докладчика г-на Дэвида Вайсбродта, представленный в соответствии с решением 2000/103 Подкомиссии, решением 2000/104 Комиссии и решением 2000/283 Экономического и Социального Совета ООН «Права неграждан: предупреждение дискриминации» 3 «Введение в вопросы защиты прав беженцев» пособие для самообучения, разработанное УВКБ ООН (2005) 4 Сравнительный опыт интеграции иммигрантов. МОМ, 20 декабря 2004 г. 5 Сборник документов по беженцам и лицам, находящихся в ситуациях, приближенных к беженцам в Республике Казахстан, Управление Верховного Комиссара ООН по Делам Беженцев, Алматы, 1998 г. 6 Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам миграции» от 06.07.2007 г. 7 Е.Ю.Садовская . Миграция в Казахстане на рубеже ХХI века: основные тенденции и перспективы. Алматы, 2001 г. 8 Назарбаев Н.А. Концепция 2030 Послание народу. Алматы , 1998 9 Информационный бюллетень Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. Выпуск №3(9), 2007 10 Сравнительный опыт интеграции иммигрантов. МОМ, 20 декабря 2004 г. 11 www.dn.kz. Деловая неделя, 30 ноября 2007 12 Сайт Министерства труда и социальной защиты населения РК www.enbek.kz 13 Сайт Министерства труда и социальной защиты населения РК www.enbek.kz 14 Информационный бюллетень Уполномоченного по правам человека в РК, №3 (9), 2007 г.). 1 131