экономической системой - Высшая школа экономики

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
“ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”»
На правах рукописи
Григорьева Валерия Анатольевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВА
В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ
Специальность 12.00.02 —
конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор
Мазаев Владимир Дмитриевич
Москва — 2014
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Стр.
Введение ……………………………………………………………………
4
Глава 1. Теоретические и методологические основы исследования
конституционно-правового
положения
государства
в
экономической системе России …………………………………………..
18
1.1. Понятие и методология исследования конституционноправовых основ экономической системы……………………………. 18
1.1.1. Методологические подходы исследования…………….
18
1.1.2. Экономическая система как объект конституционноправового исследования……………………………………..…
1.2.
Конституционно-правовые
основы
27
экономической
системы.………………………………………………………………... 42
1.3. Понятие и структура конституционно-правового положения
государства в экономической системе………………………………
Глава
2.
Элементы
конституционно-правового
63
положения
государства в экономической системе…………………………………… 89
2.1. Конституционно-правовые цели государства в экономической
системе…………………………………………………………………. 89
2.2.
Конституционно-правовые
функции
государства
в
экономической системе……………………………………….………
101
2.2.1. Регулятивная функция…………………………………… 104
2.2.2. Хозяйственно-распорядительная функция……………... 114
2.2.3. Программно-стратегическая функция………………….. 120
2.2.4. Стимулирующая функция………………………………
2.3.
Конституционно-правовой
экономической
статус
государства
129
в
системе……………………………………………... 138
2.3.1. Конституционно-правовые полномочия государства…. 138
2.3.2.
Конституционно-правовая
ответственность
3
государства……………………………………………………… 163
2.4.
Конституционно-правовые
пределы
государственного
вмешательства в экономику………………………………………..
173
Заключение …………………………………………………………...
188
Список использованных источников …………………………….
199
Приложение
1.
Сравнительно-правовой
анализ
положений
конституций зарубежных стран на предмет закрепления основ
экономической системы………………………………………………
249
Приложение 2. Модель критериев эффективного государства
в экономической системе……………………………………………..
252
Приложение 3. Методы диссертационного исследования………… 257
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена
необходимостью уточнения конституционно-правовой роли российского
государства в экономическом развитии страны. Конституцией РФ 1993г.
провозглашены цели обеспечения благополучия и процветания России,
создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие каждого человека. Успешное движение к ним возможно только в
случае адекватной реализации государством своего конституционноправового положения в экономической системе, основанного на балансе
ценностей рыночной экономики и социального государства.
В России в должной мере не сформировались предпосылки для
перехода к более высокой инновационной стадии экономического
развития. Это объясняется, в том числе, диспропорциями в структуре
экономики, в связи с ее энергосырьевой ориентацией, неразвитостью
конкуренции, низким уровнем инвестиций в науку, инновации и
образование, высокой степенью износа основных фондов, низкой
производительностью
труда1.
Основной
международный
показатель
экономического развития страны - индекс развития человеческого
потенциала - в России постепенно достиг в 2009 году уровня 1990 года
(0,817), а затем опять снизился (в 2010 году – 0,719, в 2013 году – 0,788)2.
Среди причин такого состояния, в частности, недостаточно эффективная
реализация государством своих конституционно-правовых функций в
экономике, а также отсутствие действенных механизмов взаимодействия
государства с гражданским обществом, вовлечения частных лиц в решение
публичных задач.
Кочкурова Е. В. Структурные изменения в экономике современной России: политико-экономические
аспекты: дисс. ... канд. эконом. наук. М., 2012. С. 90–94.
2 См. подробнее об этом: Там же. С.5; Индекс человеческого развития стран мира 2013. Режим доступа:
http://gtmarket.ru/ratings/human-development-index/human-development-index-info
(дата
обращ.:
12.11.2013 г.)
1
5
В России, как и в большинстве развитых демократических стран
мира, с середины XX века наблюдается усиление роли государства в
экономике, в связи с расширением его социальных задач, необходимостью
компенсации
негативных
явлений
рыночной
системы3,
а
также
соответствующее увеличение конституционно-правового регулирования в
данной сфере. Анализ зарубежных конституций показывает, что многие
иностранные государства стремятся подробно урегулировать основы
экономической системы путем выделения для этого иногда целых глав в
основных законах (Италия, Швейцария, Испания). В конституциях находят
закрепление такие вопросы, как: цели, задачи и функции государства в
экономике; основы государственного экономического планирования;
порядок использования имущества в публичных интересах, осуществление
частными субъектами публично–значимой деятельности, предоставление
концессий; государственная поддержка приоритетных отраслей народного
хозяйства и отдельных территорий.
В России усиление участия государства в экономике проявляется в
расширении
публично-правового
регулирования
экономических
отношений (увеличении объема конституционно-правового регулирования
по вопросам государственного управления экономикой, публичной
собственности, усилении императивных начал в законодательстве о
хозяйственных обществах, о несостоятельности, о предпринимательской
деятельности), принятии множества целевых программ по экономическому
развитию и увеличении разнообразия форм участия государства в
экономических отношениях (государственные компании, государственные
корпорации, государственно-частное партнерство).
Указанные тенденции не получили на сегодня соответствующего
конституционно-правового регулирования и научного осмысления, что
См. подробнее об этом: Мау В. А. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. М.,
1999. С. 35–69; Конституционная экономика: учеб. для юрид. и экон. вузов / П. Д. Баренбойм и др. М.,
2006. С. 29–41; Мусалова З. М. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений в
России: федеральный и региональный аспекты: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 21–30.
3
6
подтверждает актуальность и общественную значимость целей и задач
настоящего
исследования,
в
том
числе
таких,
как:
определение
конституционно-правовых целей, функций, полномочий государства в
построении
социально-ориентированной
экономики,
исследование
сущности и критериев эффективного государства, основания и формы
привлечения
частных
субъектов
к
реализации
государственных
полномочий в экономике.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа
исследования. Проблемы основ общественного строя, конституционной
модели экономических отношений, роли государства в становлении
современной экономики все в большей степени находят отражение в науке
конституционного права.
Особенно важно выделить исследования
конституционных
экономического
федерализма
и
основ
разграничения
предметов
строя4,
экономического
ведения
и
полномочий
Российской Федерации и ее субъектов5, публичной собственности6,
конституционно-правовой модели взаимосвязи государства и экономики7.
Значительное число работ посвящено экономическим правам человека, их
защите и гарантиям8, что позволяет более полно представить задачи
современного государства в экономическом развитии Весомый вклад в
Кузнецова Л. Ю. Конституционные основы экономического строя современной России: дис. ... канд.
юрид. наук. Саратов, 2006 ; Дорошенко Е. Н. Конституционно-правовое регулирование экономических
отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
5
Хвощин А. А. Конституционно-правовые аспекты экономического федерализма в Российской
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007; Московская П. Г. Разграничение предметов ведения
и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в экономической сфере: На примере Приволжского
Федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
6
См.: Мазаев В. Д. Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации: дис. ...
докт. юрид. наук. М., 2004; Мустафин В. Я. Конституционно-правовые основы управления
государственной и муниципальной собственностью в субъектах Российской Федерации: автореф. дисс.
… канд. юрид. наук. М., 1998; Талапина Э. В. Конституционно-правовое регулирование разграничения
государственной собственности в Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
7
Чернышов В. В. Конституционно-правовая модель взаимосвязи государства и экономики и
юридические средства ее реализации в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006.
8
Гаджиев Г. А. Основные экономические права: сравн. исслед. конституц. правовых ин-тов: дисс. ... докт.
юрид. наук: М., 1996; Федотов И. А. Экономические права человека и гражданина в социальном
государстве: современный опыт России: дисс. ... канд. юрид. наук: М., 2009; Гвоздева О. М.
Конституционные основы обеспечения реализации социально-экономических прав граждан на уровне
субъекта Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2008; Гаврилова Ю. В.
Конституционно-правовое регулирование экономических прав граждан в Российской Федерации: дисс.
... канд. юрид. наук. М., 2006; Вагина А. М. Экономические права человека и гражданина в Российской
Федерации: конституционно-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.
4
7
системное изучение принципов социально ориентированной рыночной
экономики, конституционно-правовых основ экономической системы
внесли такие ученые, как Г.Н. Андреева9, Г.А. Гаджиев10, В.Д. Мазаев11.
Особое значение для темы настоящего исследования имеют достижения
конституционной экономики - нового научного направления, предметом
которого
является
экономической
изучение
принципов
целесообразности
с
оптимального
сочетания
достигнутым
уровнем
конституционного развития, отраженным в нормах конституционного
права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность
государства12. Признавая достигнутые научные результаты по вопросам
исследования
конституционной
модели
современной
российской
экономики и отдельных ее элементов, следует отметить, что при этом, в
недостаточной степени изучены особенности конституционно-правового
положения российского государства в экономической системе, его цели,
функции, полномочия и ответственность.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных
и зарубежных авторов в области конституционного права, теории права и
государства, административного, хозяйственного законодательства, а
также
экономики.
Использованы
достижения
ученых,
которыми
разработаны фундаментальные категории общей теории государства и
права (включая вопросы функций государства, правового положения и
правового статуса субъектов права): работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина,
Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, С.А. Керимова, М.М. Ковалевского, В.А.
Кучинского, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова,
Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах: монография. Москва: Наука, 2006.
Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики: развитие основ гражд. права в
решениях Конституционного Суда Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2004.
11
Мазаев В.Д. Конституционно-правовая институционализация российской экономической системы.
В кн.: Судьбы конституционализма в России и современном мире. Москва: Юрист, 2012. C. 152-174;
Мазаев В.Д. Конституционно-правовые и экономические институты: направления взаимодействия и
оценки. В книге: Институты конституционного права / Отв. ред.: Андриченко Л.В., Постников А.Е. - М.:
Юриспруденция, 2011. – С.125-137.
12
См.: Конституционная экономика: учеб. для юрид. и экон. вузов / П. Д. Баренбойм [и др.]. - М., 2006.
С.10.
9
10
8
Л.А. Морозовой, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, В.О.
Халфиной, З.Ф. Хусаинова, Г.З. Щербаковского.
В основу рассмотрения вопросов конституционно-правовых основ
экономической
системы,
конституционно-правовой
конституционно-правового
ответственности
и
ряда
статуса,
других
общетеоретических проблем конституционного права положены научные
исследования
С.А.
Авакьяна,
Г.Н.
Андреевой,
М.В.
Баглая,
П.Д.
Баренбойма, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, М.М. Борисовой, Н.В.
Бутусовой, С.В. Васильевой, В.А. Виноградова, Б.Н. Габричидзе, Г.А.
Гаджиева, И.Г. Дудко, Т.Д. Зражевской, А.Е. Козлова, А.А. Кондрашева,
М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, А.Н.
Лебедева, В.Д. Мазаева, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, М.М.
Султыгова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е.
Чиркина, Б.С. Эбзеева.
При анализе вопросов экономической системы и ее элементов, роли
государства и права в экономике использовались работы отечественных и
зарубежных экономистов: Н.И. Базылева, В.В. Бархатова, Е.Ф. Борисова,
А.С. Булатова, Н.В. Василенко, А.Ю. Воронина, В.Г. Герасимова, Н.П.
Кононковой, Т.В. Корчагиной, Н.Н. Лебедевой, В.А. Мау, Д. Норта,
А.Р. Нуртдинова, М.И. Плотницкого, Р.А. Познера, М.А. Сажиной,
П.А. Самуэльсона, А.Н.
Тура,
А.С.
Улюкаева,
В.В.
Шапкин,
А.Е.
Шаститко, А.В. Федорова, Н.Д. Эриашвили, Е.Г. Ясина.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения,
складывающиеся
в
сфере
конституционно-правового
регулирования положения государства в российской экономической
системе.
Предмет исследования – конституционно-правовое положение
государства в экономической системе (включая цели, функции, статус и
пределы вмешательства государства в экономику), практика реализации
9
конституционно-правовых норм в этой сфере, а также представленные в
научной литературе подходы, затрагивающие исследуемую тему.
Целью
диссертационного
исследования
является
раскрытие
понятия, структурных элементов и содержания конституционно-правового
положения государства в экономической системе, его значения для целей
построения в России социально ориентированной рыночной экономики, а
также выявление особенностей его реализации.
Для достижения этой цели были определены следующие частные
задачи:
-
уточнить
понятие
и
структуру
экономической
системы
применительно к целям конституционно-правового исследования;
- раскрыть современное содержание конституционных основ
экономической системы в России и за рубежом;
- предложить понятие и структуру конституционно-правового
положения российского государства в экономической системе;
-
выявить
содержание
конституционно-правового
положения
государства в экономической системе через раскрытие его элементов
(целей, функций, полномочий, ответственности, пределов вмешательства
государства в экономику);
-
выявить
содержание
конституционно-правовой
и
особенности
функции
реализации
российского
каждой
государства
в
экономической системе на современном этапе;
- обосновать предложения по совершенствованию законодательства.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для
достижения поставленной цели и решения частных задач использовался
комплексный подход, предполагающий одновременное использование
ряда
методов:
диалектического,
системного,
исторического,
абстрагирования, анализа и синтеза, сравнительно-сопоставительного,
функционального
статистического,
анализа,
формально-юридического,
моделирования.
Дополнительной
экономико-
методологической
10
основой для выработки научных понятий (категорий) являлись законы
формальной логики и лингвистики. Метод сравнительного правоведения
применялся при анализе конституционного законодательства России,
конституций советского периода и конституций зарубежных государств.
Особое значение для настоящего исследования имеет методология
конституционной
экономики,
предусматривающая
одновременное
рассмотрение общественных отношений с позиции конституционного
права и экономической науки.
Нормативную основу исследования составили Конституция России,
федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской
Федерации,
нормативные
деятельности,
правовые
управления
программного
характера;
акты
в
государственным
конституции
сфере
экономической
имуществом,
(уставы),
законы
и
акты
иные
нормативные правовые акты субъектов Федерации, постановления и
определения
Конституционного
исследования.
изучаемого
В
процессе
предмета
Суда
РФ,
исследования
автором
связанные
с
историко-правовых
проанализированы
темой
основ
конституционно-
правовые акты периода РСФСР, СССР и 50 конституций зарубежных
государств.
В
информационную
базу
исследования
включены
макроэкономические показатели России и динамика их изменения (объемы
ВВП, инвестиций, промышленного производства, торгового оборота,
доходов населения, оценка безработицы, индекс потребительских цен и
цен производителей); иные аналитические материалы, касающиеся
инвестиционного и предпринимательского климата РФ, роста экономики
России в целом и на уровне отдельных субъектов, отчеты ведущих
мировых рейтинговых агентств об индексах развития человеческого
потенциала, экономической свободы и конкурентоспособности.
Эмпирической базой исследования являются материалы научнопрактических конференций, семинаров по вопросам рыночной экономики,
11
управления государственной собственностью, практики государственночастного партнерства в России и за рубежом, арбитражная судебная
практика;
результаты
экономической
деятельности
конкретных
предпринимательских структур, материалы юридической печати.
Полученные
результаты
и
их
научная
новизна.
В
диссертационной работе проведено одно из первых комплексных
исследований
государства
юридическая
конституционно-правового
в
экономической
конструкция
системе,
положения
российского
разработана и
обоснована
конституционно-правового
положения
российского государства в указанной системе общественных отношений,
включающая в себя конституционно-правовые цели, функции, статус
(полномочия и ответственность) государства в экономике, пределы
государственного вмешательства в экономику. В работе выделены и
охарактеризованы
конституционно-правовые
функции
российского
государства в экономической системе на современном этапе: регулятивная,
хозяйственно-распорядительная,
программно-стратегическая
и
стимулирующая. На основании сформированного понятийного аппарата в
исследуемой
сфере
предложены
критерии
оценки
эффективности
реализации названных конституционно-правовых функций государства.
Новые практические результаты и их значимость:
1. На основе комплексного подхода и учета научно-практического
потенциала
выводов
смежных
наук
(экономики)
и
отраслей
законодательства (административного, гражданского) расширены научнометодологические
возможности
анализа
конституционно-правового
положения государства в экономике и выработаны по его итогам
предложения
по
совершенствованию
правового
регулирования
рассматриваемых общественных отношений.
2.
Положения,
выводы
и
рекомендации,
содержащиеся
в
диссертации, могут быть использованы в практической деятельности
органов государственной власти при разработке мер, направленных на
12
повышение эффективности реализации полномочий в экономической
сфере, в том числе путем привлечения частных субъектов для
осуществления
публично-значимой
деятельности
и
управлением
объектами государственной собственности.
3. Разработана
модель критериев эффективного государства,
которая предполагает учет десяти показателей, позволяющих оценить
результативность
реализации
конституционно-правовых
функций
государства в экономической системе. Модель может быть использована и
в качестве научного инструмента, и в прикладных целях.
4.
Материалы
диссертационного
исследования
могут
быть
использование в учебном процессе при подготовке курсов лекций и
учебно-методических пособий по дисциплинам «Конституционное право
Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран»,
«Конституционная
экономика»,
«Теория
государства
и
права»,
«Предпринимательское право Российской Федерации».
На
защиту
выносятся
следующие
основные
положения,
обладающие элементами научной новизны:
1.
Обосновано,
государства
в
что
конституционно-правовое
экономической
системе
положение
представляет
собой
установленные нормами конституционного права цели, функции и
полномочия государства по обеспечению общественного благосостояния и
стабильного экономического развития. Его структура включает в себя
конституционно-правовые
цели,
функции,
статус
(полномочия
и
ответственность) государства в экономической системе, конституционноправовые пределы государственного вмешательства в экономику.
2. Аргументировано выделение в системе конституционноправовых целей общих (основных) и конкретизирующих (специальных)
целей.
Основной
государства
в
конституционно-правовой
экономике
предложено
целью
рассматривать
российского
обеспечение
13
благосостояния
настоящих
и
будущих
поколений
путем
сбалансированного развития всех отраслей экономики и регионов страны,
реализуемого на основе научного прогнозирования и планирования,
рационального
специальных
использования
целей
природных
российского
ресурсов.
государства:
Выделен
1)
ряд
обеспечивать
комплексный подход государства к решению экономических задач - с
учетом социальных и экологических последствий этих решений; 2)
распределять
публичные
задачи
между
государственными
и
негосударственными структурами с учетом требований максимальной
эффективности их решения; 3) достигать цели социально-экономического
развития с использованием минимальных экономических ресурсов; 4)
обеспечивать
воспроизводство
природных
ресурсов
и
сохранение
существующих экосистем с учетом экономических и иных интересов
будущих поколений.
3. Разработана классификация конституционно-правовых функций
российского государства в экономической системе на современном
этапе:
а)
регулятивная
(правовое
регулирование
экономических
отношений, создание организационно-процедурных условий реализации
этого регулирования), б) хозяйственно-распорядительная (управление
государственным имуществом в процессе экономической деятельности
государства), в) программно-стратегическая (выработка экономической
политики, принятие документов программного характера в различных
отраслях хозяйствования), г) стимулирующая (поощрение эффективной,
инновационной, экологически-безопасной экономической деятельности
субъектов экономической системы).
4.
Предложена
классификация
полномочий
государства
реализации
на:
1)
в
конституционно-правовых
экономической
властные
системе
полномочия
по
формам
(осуществляемые
государственными органами); 2) властно-корпоративные полномочия
(осуществляемые специально созданными государством юридическими
14
лицами); 3) делегированные полномочия (реализуемые частными лицами,
в силу их особого статуса или на основании договора).
Обосновано, что наличие делегированных полномочий отражает
фактически сложившуюся, но в достаточной степени нормативно (в
первую очередь, конституционным путем) не регламентированную
практику передачи российским государством своих полномочий в
экономической системе частным субъектам. В связи с этим, предложено
ввести в законодательство понятие публично-значимой деятельности деятельности по реализации отдельных публичных функций гражданами и
организациями
в
порядке
и
на
условиях,
установленных
законодательством, - а также регламентировать принципы, порядок и
формы такой деятельности в специальном федеральном законе.
5. Доказана особая значимость позитивной конституционноправовой ответственности государства перед нынешними и будущими
поколениями
за
эффективную
реализацию
своих
конституционно-
правовых функций в экономической системе в целях обеспечения
«благополучия и процветания России» (преамбула Конституции РФ). В
целях гарантирования ее реализации автором разработана модель
критериев
эффективного
государства
в
экономической
системе,
основанная на учете 10 показателей, отражающих результаты реализации
конституционно-правовых функций государства в экономической системе.
6.
Предложена
классификация
конституционно-правовых
ограничений (пределов) государственного вмешательства в экономику
на три группы: 1) общие ограничения (обусловленные особенностями
положения публично-властного субъекта в правовом государстве); 2)
инструментальные ограничения (связанные с механизмом реализации
государством
своих
полномочий
через
органы);
3)
специальные
(обусловленные особенностями экономической системы). Обосновано, что
специальным конституционно-правовым пределом выступает естественноэкономический предел, который выражается в необходимости соблюдения
15
государством экономических
законов, действующих в конкретный
исторический период.
7. В целях совершенствования законодательного регулирования
конституционно-правового
положения
государства
в
экономике
предлагается:
В
7.1.
целях
совершенствования
конституционно-правового
регулирования основ экономической системы в России, - принять
федеральный закон «Об основах экономической системы», в котором
закрепить: принцип социально ориентированной экономики и его
содержание; цели и задачи государства в области экономического
развития; основы правового положения земли, полезных ископаемых (в
первую очередь, нефти и газа), иных природных ресурсов, принципы их
использования; основы государственного экономического планирования;
основы
осуществления
частными
лицами
публично-значимой
деятельности.
7.2. С целью ликвидации пробелов правового регулирования
передачи государственных полномочий в экономической системе частным
субъектам
(осуществления
частными
лицами
публично-значимой
деятельности):
7.2.1. Дополнить Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»
положениями,
предусматривающими,
что
федеральные
органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления могут
привлекать к осуществлению своих полномочий частных субъектов в
порядке
и
на
условиях,
установленных
законодательством
об
осуществлении публично-значимой деятельности.
7.2.2. Принять федеральный закон «Об осуществлении публичнозначимой деятельности», в котором установить: а) закрытый перечень
16
публично-значимых сфер, в рамках которого возможно привлечение
частных лиц; б) перечень форм осуществления частными лицами
публично-значимой деятельности, в том числе механизмы государственночастного
партнерства;
в)
гарантии
и
меры
поощрения
лиц,
осуществляющих публично-значимую деятельность; г) принципы и
способы бюджетного финансирования публично-значимой деятельности,
осуществляемой частными лицами; д) порядок государственного и
общественного
контроля
за
осуществлением
публично-значимой
деятельности.
7.3.
В
соответствия
целях
учета
ограничений
деятельности
конституционно-правового
принципа
права на свободу предпринимательской
требованиям
необходимости,
соразмерности,
пропорциональности, обеспечения равновесия между общественными и
частными интересами, - изложить пункт 2 статьи 5 Федерального закона от
01.12.2007 №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в следующей
редакции: «2.Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи
обязательного
членства
субъектов
профессиональной деятельности
предпринимательской
или
в саморегулируемых организациях.
Обязательное членство может быть установлено только в отношении
видов деятельности имеющих особую публичную значимость, в том числе
затрагивающих интересы неопределенного круга лиц, потенциально
опасных для жизни и здоровья граждан, окружающей среды».
Апробация
результатов
диссертационного
исследования
осуществлялась в следующих формах:
1) при участии в работе Экспертного совета НП «Центр развития
государственно-частного
партнерства»13;
автор
принимал
Некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства» является
некоммерческой организацией, созданной при поддержке Торгово-промышленной палаты Российской
Федерации с целью объединения ресурсов государства и бизнеса, консолидации экспертного сообщества
13
17
непосредственное участие в подготовке экспертных заключений по
региональным законопроектам об участии субъектов в государственночастном партнерстве (Владимирская область, Волгоградская область,
Республика Якутия)14;
2) при участии в рабочей группе Автономного учреждения
Воронежской области «Институт регионального законодательства» по
разработке проекта закона Воронежской области о государственночастного партнерстве (закон был принят в 2011 г.)15.
Основные итоги работы были опубликованы автором в восьми
научных статьях общим объемом 5,6 п. л., среди которых пять в ведущих
рецензируемых
изданиях,
рекомендуемых
Высшей
аттестационной
комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Также они были использованы в ходе выступлений на конституционных
чтениях кафедры конституционного права России и зарубежных стран
ГОУ ВПО «Воронежского государственного университета».
в области государственно-частного партнерства для привлечения инвестиций и компетенций в развитие
общественной инфраструктуры. Режим доступа: // http://pppcenter.ru/ru/ (дата обращ.: 12.10.2013 г.).
14
Экспертные заключения представлены на сайте Центра развития государственно-частного
партнерства. Режим доступа: http://pppcenter.ru/ru/projects/expertise (дата обращ.: 12.10.2013 г.).
15
Закон Воронежской области от 01.11.2011 № 151-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в
Воронежской области» // Молодой коммунар. № 124. 08.11.2011.
18
Глава 1. Теоретические и методологические основы
исследования конституционно-правового положения государства в
экономической системе России
1.1. Понятие и методология исследования конституционноправовых основ экономической системы
1.1.1. Методологические подходы исследования
Конституционно-правовая значимость экономической области жизни
общества предопределена рядом факторов. Во-первых, экономические
отношения выступают в роли базиса гражданского общества, они
складываются из отношений собственности, производства, обмена,
распределения и потребления материальных и духовных благ 16; как
следствие, в них вовлечен огромный круг субъектов. Во-вторых,
достижение экономической стабильности является залогом успешной
реализации
всех функций
государства (политической, социальной,
обороны границ и др.). Именно экономические ценности являются
материально-правовой базой для любого иного вида деятельности.
В
конституционном
праве
вопросы
экономической
системы
традиционно исследуются в контексте основ конституционного строя.
Основы конституционного строя представляют собой совокупность
конституционных принципов, которые определяют основные черты
экономической
и
политической
системы
общества,
организации
государства, правового положения личности, взаимоотношений личности,
общества и государства17. В свою очередь, под основами экономической
Бондарева Е. А. Правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов
Российской Федерации: анализ законодательства областей Центрально-Черноземного региона: дисс. ...
канд. юрид. наук. Воронеж, 2001. С. 35.
17
Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий / под ред. Б. Н. Топорнина.М., 1997.
С. 164.
16
19
системы (или экономического строя)18 общества понимается совокупность
важнейших институтов и принципов экономической системы, к которым
относятся формы собственности, принципы конституционно-правового
регулирования экономических отношений, принципы формирования,
разграничения, управления и распоряжения материальными благами19.
В
науке
конституционного
права
активно
исследуются
конституционные принципы экономики России: социальной рыночной
экономики (ч. 1, ст. 7); единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8);
свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8);
разграничения предметов ведения в области экономических отношений
между федеральными и региональными органами власти (ст. 70, 71);
свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8); многообразия и защиты
равным образом всех форм собственности (ч. 2 ст. 8); поддержки
конкуренции (ч. 1 ст. 8)20. Разрабатывается концепция социального
рыночного хозяйства как конституционно-правовой модели экономики
России21, делаются первые выводы о формировании в конституционном
праве комплексного правового института конституционно-правовых основ
экономической системы22.
В правовой науке на данный момент не имеется однозначного
понимания таких часто употребляемых, в том числе в законодательстве,
терминов,
как
экономика,
экономическая
система,
экономическая
деятельность, экономическое развитие, экономические отношения, что
В литературе данные понятия используются как синонимы; в настоящей работе они также будут
взаимозаменяемыми. См. об этом: Кузнецова Л. Ю. Конституционные основы экономического строя
современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 14.
19
Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведений / С. В. Васильева,
В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. М., 2010. С. 182; Конституционное право России: учебник / под ред.
А. Е. Постникова. М.: Проспект, 2007. С. 70.
20
Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики: развитие основ гражд. права в
решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Юристъ, 2004. С. 8–9; Брызгунова О. В.
Конституционные принципы регулирования экономических отношений в Российской Федерации и
субъектах Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Пенза, 2010; Кузнецова Л. Ю. Указ. соч.
21
Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по
специальности «Юриспруденция» / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин; 4-е изд. М.: Проспект, 2010. С. 153;
Конституционное право Российской Федерации: учебник / М. В. Баглай. 9-е изд. М.: Норма: ИНФРА-М,
2011. С. 136; Гаджиев Г. А. Указ. соч., 2004. С. 137.
22
Мазаев В. Д. Конституционно-правовая институционализация российской экономической системы.
В кн.: Судьбы конституционализма в России и современном мире. М.: Юрист, 2012. C. 158–159.
18
20
обусловлено
переплетением
в
этих
категориях
правового
и
экономического содержания. Поэтому представляется необходимым в
самом начале установить методологические подходы к познанию
основных понятий настоящего исследования, которые в силу его
предмета часто имеют экономическое происхождение.
В правовой науке юридическая терминология подразделяется на
терминологию права (закона) и правоведения (науки). Основной массив
является общим, однако в науке, безусловно, шире используется более
сложная и узкоспециальная юридическая лексика23. Юридические термины
делятся на: 1) общеупотребительные (например, деятельность, порядок,
система и др.); 2) специальные технические; 3) специальные юридические
(суверенитет, дееспособность, эмансипация и др.). Общеупотребительные
термины могут использоваться, как в обыденном значении, так и в узком,
установленном нормативном акте. Специальные технические термины
приходят в нормы права из различных отраслей знания — медицины,
экономики, искусства — и должны использоваться в их специальном
отраслевом значении (кроме случаев, когда закон дает им свое
толкование)24.
Одним
из
основных
требований
к
использованию
юридической терминологии является стабильность и устойчивость
употребления.
Замена
одного
термина
другим,
использование
в
нормативных актах разных понятий с одним значением затрудняет
восприятие смысла25.
Исходя из сказанного, методологически верным при определении
понятий экономической системы, экономических отношений (и любых
иных понятий экономического происхождения в дальнейшем) будет
обращение к их значению в экономической науке.
Черекаев А. В. Юридическая терминология в российском публичном праве: проблемы применения и
совершенствования: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 23.
24
Там же. С. 24–25.
25
Там же. С. 68.
23
21
Однако определение понятия (дефиниция) и установление сущности,
содержания, элементного состава того или иного экономического явления
— это совсем другое дело. Поэтому еще одной фундаментальной
методологической задачей является выявление наиболее эффективного
инструментария познания сущности тех явлений, которые входят в
предмет настоящего исследования и часто имеют экономико-правовую
природу.
В науке конституционного права используются следующие методы
исследования:
исторический,
метафизический,
диалектический,
системный, абстрагирования, анализа и синтеза, формально-юридический,
сравнительно-правовой,
методы
формальной
логики,
метод
функционального анализа, метод моделирования, обращения к другим
наукам. В той или иной мере каждый из них используется в настоящей
работе26. Особым образом необходимо остановиться на применении двух
из них — исторического и сравнительно-правового анализа.
Сравнительно-правовое
аналогичных
институтов
по
объекту
или
норм,
исследование
регулирования
действующих
предполагает
анализ
конституционно-правовых
в
разных
государствах.
М. М. Ковалевский определяет, что цель этого метода в том, чтобы
«выделить в особую группу сходные у различных народов на сходных
ступенях их развития обычаи и учреждения, дать тем самым материал для
построения истории прогрессивного развития форм общежития и их
внешнего выражения права»27. Однако значение данного метода не только
в выявлении общего и различного в конституционных положениях
отдельных стран, но и в выявлении «магистральных» путей общемирового
правового (а также социального, экономического и т. д.) развития
человечества на основе базовых ценностей, отражения их в нормах и
Сущность названных методов и область их применения в диссертационном исследовании изложена в
Приложении № 3.
27
Ковалевский М. М. Историко-сравнительный метод в юриспруденции и приемы изучения права. М.,
1880. С. 5.
26
22
институтах права28. Кроме того, сравнительно-правовое исследование
предполагает
определение
заимствования
опыта
возможности
иностранного
и
целесообразности
правового
регулирования
в
отечественном правовом поле.
Для целей настоящей работы автором был проделан сравнительноправовой анализ конституций 50 стран на предмет конституционноправового закрепления основ экономической системы29. Для рассмотрения
были выбраны страны, имеющие как более высокий уровень социальноэкономического развития, чем Россия (32 страны), так и более низкий (18
стран); в качестве показателей использовались индекс человеческого
развития и валовой национальный доход (ВНД) на душу населения30.
Избранные государства имеют разные политические режимы и находятся
на разных континентах. Результаты проведенного анализа позволили
сделать
ряд
выводов
в
отношении
тенденций
конституционного
регулирования основ экономической системы на мировом уровне.
Применение исторического метода в конституционном праве имеет
глубокие корни. Первые упоминания о нем встречаются в трудах
российских
ученых
Славатинский,
XIX
века
(И. Е. Андреевский,
Д. Ю. Шульженко)31. Профессор
Д. В. Романович-
И. Е. Андреевский в
период коренных государственно-правовых реформ Александра Второго
писал: «Если исторический метод в каждом праве…самый надежный и
плодотворный, то в деле русского государственного права это —
единственный верный и надежный путь. Особенно плодотворным
представляется
мне
такое
историческое
изучение
русского
государственного права в настоящее время: великие преобразования,
совершаемые…
Царем-Освободителем,
могут
быть
поняты
и
Эбзеев Б. С. Сравнительное конституционное право: размышления в связи с книгой проф.
Р. В. Енгибаряна // Государство и право. 2006. № 3. С. 118.
29
Приложение № 1 к диссертации.
30
По данным Доклада о человеческом развитии 2013. Режим доступа:
http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2013/download/ru/ (дата обращ.: 12.11.2013 г.).
31
Беломестных Л. Л. Наука конституционного права России: понятие, функции, методология
(углубленный курс лекций). М.: Учлитвуз, 2010. С. 518.
28
23
осуществлены только при верном изучении их в связи с прошедшим,
заменяемым»32.
С 90-х годов XX века в России идет коренная конституционноправовая перестройка государства, связанная с принятием и действием
новой Конституции 1993 года, изменением всего социально-политического
и экономического уклада. И в этих условиях накопленный опыт
государственного строительства приобретает особое значение благодаря
своей статичности, законченности, исторический объективности. Он
становится инструментом, который помогает понять и оценить процессы и
явления, которые происходили в прошлом, происходят сейчас и
предположить перспективы будущего33. Использование исторического
метода в настоящем исследовании позволило проследить трансформацию
отечественного конституционного регулирования основ экономической
системы и роли государства в экономике.
В
работе
междисциплинарного
применялись
и
исследования,
специфические
обусловленные
методы
необходимостью
установления закономерностей взаимодействия конституционного права и
экономики. Для более глубокого изучения категорий и явлений,
находящихся на границе различных наук и сфер общественной жизни,
необходимо
руководствоваться
конституционного
права,
как
таким
принципом
комплексность
методологии
исследования,
предполагающим тесное взаимодействие науки конституционного права с
другими общественными науками для решения научных задач, изучения
сложных социально- и экономико-правовых явлений34. В данном случае
речь идет прежде всего о рассмотрении таких явлений одновременно с
позиции конституционного права и экономики.
32
Андреевский И. Е. Русское государственное право. Т. 1. Введение и ч. 1. О правительстве. М., 1866. С.
2.
Беломестных Л. Л. Указ. соч. С. 519–520.
См.: Беломестных Л. Л. Наука конституционного права России: понятие, функции, методология
(углубленный курс лекций). М., 2010. С. 449–464.
33
34
24
Первыми
начали
изучать
вопросы
взаимодействия
права
и
экономики представители экономической науки, а именно, Генри Саймонс,
Рональд Коуз, Гэри Беккер и Генри Мен35. В результате проведенных ими
исследований норм законодательства, в частности антимонопольного,
налогового и корпоративного, в период 60–70-х годов XX века
сформировалось отдельное направление — экономическое право, или
экономика права, или экономическая теория права36 (используются как
синонимы), направленное на объяснение правовых феноменов с помощью
экономики37. Предметом изучения этого направления стали принципы
оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым
уровнем развития частного и публичного права, отраженным в нормах
различных отраслей права, определяющих экономическую политику и
регламентирующих экономическую деятельность в государстве38. Обратим
внимание, что дисциплина «право и экономическая теория» уже заняла
прочное место в системе юридического образования в США и в ряде
европейских высших учебных заведений, чего нельзя сказать о России39.
Экономическая теория права использует при анализе правовых норм
основное допущение экономической теории — о рациональности
человеческого поведения, соответственно пытается объяснить правовые
институты как средства, существующие для обеспечения эффективной
аллокации ресурсов40 и максимизации благосостояния общества41.
Развитие идеи экономического права получили в 80-е годы XX века
применительно к конституционному законодательству и выразились в
См. подобнее: Познер Р. А. Экономический анализ права: в 2 т. Т. 1 / пер. с англ. под ред.
В. Л. Тамбовцева. СПб., 2004. С. 30–32.
36
Обратим внимание, что еще одним самостоятельным научным направлением стала «эффективностная
теория общего права», изучающая экономические цели определенной совокупности правовых норм или
правовых институтов.
37
Познер Р. А. Указ. соч. С. 34–35.
38
См.: Экономическое право: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по экон. специальностям
и направлениям : хрестоматия / Борисов А. С. (рук.) и др. СПб., 2004. С. 85.
39
Познер Р. А. Указ. соч. С. XIV.
40
Аллокация ресурсов — распределение экономических ресурсов между разными отраслями, регионами,
видами деятельности; размещение ресурсов // Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б.
Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 495.
41
См. подобнее: Познер Р. А. Указ. соч. С. 21, 31.
35
25
появлении такого междисциплинарного научного направления, как
конституционная экономика. Термин «конституционная экономика» был
предложен
американским
экономистом
Ричардом
МакКинзи
при
определении главного предмета обсуждения на конференции, прошедшей
в 1982 году в Вашингтоне42. Стройная концепция конституционной
экономики впервые была сформулирована экономистом Джеймсом
Бьюкененом43, за что он получил в 1986 году Нобелевскую премию44.
Предметом новой науки стало изучение принципов оптимального
сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем
конституционного развития, отраженным в нормах конституционного
права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность
государства45. Методология конституционной экономики предполагает
оценку
эффективности
взаимосвязи
экономических
отношений
и
конституционных положений46.
Представителями
конституционной
экономики
с
помощью
методологии междисциплинарного исследования изучаются вопросы
взаимосвязи
конституционных
конституционных
норм
на
и
экономических
экономическое
реформ,
поведение
влияния
субъектов,
последствий для экономической системы тех или иных конституционных
преобразований.
Например,
учеными
в
результате
рассмотрения
экономических реформ во Франции периода формирования Пятой
Республики (вторая половина 50-х годов) и Великобритании в период
правления Маргарет Тэтчер сделан вывод о том, что существенное
значение для проведения этих реформ сыграла конституционно-правовая
модель распределения полномочий между различными ветвями власти. В
См. подробнее: Баренбойм П. Д. Конституционная экономика: двадцать пять лет в мире и десять лет в
России // Законодательство и экономика. 2007. № 6.
43
Правда, журнал он назвал все-таки «Конституционная политическая экономика». Buchanan J. The
Domain of Constitutional Economics // Constitutional Political Economy. 1990. Vol. 1. № 1.
44
Нобелевские лауреаты по экономике. Джеймс Бьюкенен. М.: Таурус Альфа, 1997.
45
См.: Конституционная экономика: учеб. для юрид. и экон. вузов / П. Д. Баренбойм и др. М., 2006. С.
10.
46
Мазаев В. Д. Метод конституционного права и конституционная экономика // Сравнительное
конституционное обозрение. 2010. № 2. С. 66.
42
26
иной ситуации часть реформ либо была заблокирована, либо проводилась
бы рывками, непоследовательно и менее эффективно47.
Применение метода конституционной экономики можно увидеть и в
практике
Конституционного
Суда
РФ.
Объективная
социально-
экономическая тенденции усиления роли российского государства в
регулировании экономики и социализации экономических процессов48
нашли отражение в решениях Конституционного Суда РФ 49. Во-первых,
Суд сделал выводы о роли публичной собственности как материальной,
имущественной основы обеспечения функций государства и местного
самоуправления, а также полномочий их органов50. Во-вторых, Суд
определил особую роль лесного фонда как достояния народа, основы
«сбалансированного
развития
экономики
и
улучшения
состояния
окружающей природной среды»51, обуславливающую его особый правовой
режим. В. Д. Мазаев приходит к выводу, что указанные позиции
Конституционного
Суда
РФ
представляют
собой
толкование
конституционных институтов с использованием метода конституционной
экономики52.
Полагаем, что появление конституционной экономики отражает
общую научно-методологическую тенденцию комплексного рассмотрения
всех протекающих в мире процессов, осознания их глубинной взаимосвязи
Конституционная экономика: учеб. для юрид. и экон. вузов / П. Д. Баренбойм и др. М., 2006. С. 468–
487.
48
См., например, Гаджиев Г. А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и
современность // Правоведение. 2009. № 2; Мазаев В. Д. Конституционная модель российской
экономической системы: образ и реальное наполнение // Журнал российского права. 2008. № 12.
49
См. подробнее об этом: Мазаев В. Д. Конституционно-правовые и экономические институты:
направления взаимодействия и оценки // Институты конституционного права / отв. ред.:
Андриченко Л. В., Постников А. Е. М.: Юриспруденция, 2011. С. 125–137.
50
См.: Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2
статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса
Российской Федерации... // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803; Постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П
по делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22
августа 2004 года № 122-ФЗ... // СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 3117; эта идея была также подтверждена и
развернута в Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
51
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке
конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
52
Мазаев В. Д. Конституционно-правовые и экономические институты. С. 130.
47
27
и зависимости. Иначе ее можно назвать синергетическим подходом к
научному
исследованию.
Синергетика
представляет
собой
теорию
эволюции и самоорганизации сложных систем, дающую общие ориентиры
для научного поиска, прогнозирования и моделирования процессов, в том
числе в сложных социальных системах53. Спецификой подхода является
его междисциплинарный и коммуникативно-деятельностный характер54.
Сегодня принципы и методология синергетики в юридической науке
рассматриваются учеными как в общетеоретическом плане55, так и для
целей изучения относительно узко-прикладных вопросов56.
Учитывая
конституционной
предмет
настоящего
экономики
исследования,
представляется
наиболее
методология
приемлемой,
поскольку позволяет добиться более глубокого понимания сущности
рассматриваемых явлений, прийти к единообразию терминологии57,
использовать выводы экономической науки для обоснования или
опровержения существующих мнений в правовой науке, в том числе в
отношении эффективности конкретных норм права. Данный метод
применяется в настоящей работе при исследовании таких вопросов, как:
экономическая система и ее элементы, роль конституционного права в
этой системе, цели и пределы государственного вмешательства в
экономику, эффективность реализации государством своих функций в
экономике.
1.1.2. Экономическая система как объект конституционноправового исследования
См. подробнее: Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Принципы коэволюции сложных систем и социальное
управление // Синергетика и социальное управление. М.: Изд-во РАГС, 1998. С. 8.
54
Аршинов В. И. Синергетика как феномен постнеоклассической науки. М., 1999. С. 4.
55
См., например: Ветютнев Ю. Ю. Синергетика в праве // Государство и право. 2002. № 4. С. 64;
Честнов И. Л. Современные типы правопонимания: феноменология, герменевтика, антропология и
синергетика права. СПб., 2002; Радев О. Синергетика и право. Варна, 1995.
56
См.: Глигич-Золотарева М. В., Добрынин Н. М. Синергетика федерализма // Право и политика. 2006.
№ 11. С. 12.
57
Нередко экономическая и правовая науки используют одни и те же термины в разном значении.
53
28
Исследование экономической системы следует начать с уяснения
более
общего
термина
«экономика»,
который
употребляется
в
экономической литературе в настоящий момент в нескольких значениях:
1) хозяйство семьи, субъекта хозяйствования, отрасли, территории
(страны, региона)58; 2) наука о хозяйстве, способах его ведения людьми,
отношениях между людьми в процессе производства и обмена товаров,
закономерностях протекания хозяйственных процессов59; 3) совокупность
производственных
отношений,
исторически
определенный
способ
производства (например, феодальная экономика, рыночная экономика)60.
Хозяйственная деятельность традиционно подразделяется на четыре
стадии: производство, распределение, обмена и потребление.
Слово «экономика» в первом своем значении нередко используется в
качестве синонима терминам «экономическая сфера» и «экономическая
система»61, что обусловлено его обобщающим характером. В одном
экономическом словаре дается такое определение экономической системе:
«представление экономики страны в виде системы, состоящей из
совокупности элементов»62. Соответственно, в определенных контекстах
эти слова можно использовать как синонимы, понимая, что экономическая
система отражает элементно-структурную характеристику экономики.
Несмотря на то, что категория экономической системы (далее также
— ЭС) является одной из широко используемых в экономической науке,
однозначности в трактовке ее понятия и элементов нет. Традиционно
экономическую систему (или экономический строй) определяют как
исторически возникшую или установленную в стране совокупность
принципов, правил, законодательно закрепленных норм, определяющих
форму и содержание основных экономических отношений в процессе
Новая экономическая энциклопедия / Е. Е. Румянцева. 3-е изд. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 771.
Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.:
ИНФРА-М, 2006. СПС «КонсультантПлюс».
60
Экономический словарь: 14500 терминов / под ред. А. Н. Азрилияна. М., 2007. С. 589.
61
Корчагина Т. В. Мериторные блага в условиях формирования экономической системы нового типа:
дисс. ... канд. экон. наук. М., 2011. С. 46.
62
Новая экономическая энциклопедия. М., 2008. С. 775–776.
58
59
29
производства, распределения, обмена и потребления экономического
продукта63 (понятия «экономическая система» и «экономический строй»
часто рассматриваются в качестве синонимов). В экономической науке
экономическая система рассматривается и через призму общественных
отношений,
например
как
«упорядоченная
совокупность
всех
экономических отношений и видов хозяйственной деятельности общества,
осуществляющаяся
в
формах
определенных
производственных
и
социальных отношений и социальных институтов, целью которой является
удовлетворение потребностей общества в материальных благах и
услугах»64.
В юридической литературе в основном используется подход,
акцентирующий внимание на общественные отношения65. По мнению
Д. А. Шкиттиной, экономическая система — это совокупность отношений
собственности и отношений по производству, распределению, обмену и
потреблению материальных
и нематериальных благ, регулируемая
определенными механизмами и институтами общества (правовыми,
организационными, этическими, техническими и др.)66. Г. З. Щербаковский
под
экономической
системой
предлагает
понимать
совокупность
производственных сил и средств, находящихся во взаимосвязи и
взаимозависимости, образующих целостность, определяемую общностью
производственной цели и в которой выражается сущность экономики как
социального феномена67.
Последнее
определение
представляется
наиболее
удачным,
поскольку именно отношения собственности (опосредующие процессы
присвоения благ, а также результатов экономической деятельности) и
Кузнецова Л. Ю. Указ. соч. С. 13.
Экономическая теория: системный курс: Учеб. пособие для эк. спец. вузов. / под ред.
Плотницкого М. И., Тура А. Н. Мн.: Мисанта., 2000. С. 29.
65
См., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник в 4 т. / отв. ред.
Страшун Б. А. 3-е изд. Т. 1–2: Общая часть. М., 1999. С. 193.
66
Шкиттина Д. А. Особенности конституционно-правового регулирования экономической системы
Китайской Народной Республики: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 20.
67
Щербаковский Г. З. Государство и экономическая система общества: теоретико-правовые и
праксиологические основания соотношения и взаимодействия: дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2006. С.22.
63
64
30
отношения
в
процессе
хозяйствования
составляют
содержание
экономических процессов; однако данное понятие не отражает субъектный
состав и цели существования данной системы. Учитывая, что традиционно
предметом
правового
регулирования
считаются
общественные
отношения68, предлагается для целей настоящего исследования под
экономической
системой
структурированные
понимать
общественные
определенным
отношения,
образом
складывающиеся
в
процессе хозяйственной деятельности, а также по поводу обладания
материальными
и
нематериальными
удовлетворение
потребностей
благами,
общества
и
направленные
отдельных
граждан,
на
и
регулируемые правовыми нормами и иными правилами неформального
характера.
Элементный состав экономической системы учеными называется
разный; условно можно выделить четыре основные точки зрения. Согласно
первой,
экономическая
система
—
это
социально-экономические
отношения, формирующиеся на сложившихся формах собственности,
организационные формы хозяйственной деятельности и хозяйственный
механизм69. В соответствии со второй точкой зрения, ЭС представляет
сферу взаимодействия экономических субъектов с индивидуальными
интересами, средствами и результатами взаимодействия которых являются
экономические институты70. В соответствии с третьей, экономическая
система — это единство трех элементов: отношений собственности,
механизма
хозяйствования
и
основных
организационных
форм
хозяйствования. Представители четвертой точки зрения описывают
экономическую систему через совокупность разнородных экономических
явлений, таких как механизмы и институты принятия и реализации
См. подробнее об этом: Лукашев М. А. Предмет правового регулирования как категория теории
государства и права: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 25–53.
69
Экономика: учебник / под ред. Булатова. М., 1997. С. 15.
70
Мещеряков Р. Д. Институциональная динамика экономической системы России: дисс. ... канд. экон.
наук. Саратов, 2007. С. 16–17.
68
31
решений,
касающихся
производительные
производства,
силы,
дохода
экономические
и
потребления71;
отношения,
ресурсы,
общественное разделение труда и его комбинация, производительные
возможности, результаты, эффективность72; субъекты экономической
деятельности, взаимоотношения, средства и формы производства и
распределения благ и услуг, которые основываются на экономической
инфраструктуре73;
средства,
условия,
процессы
и
результаты
материального производства, а также разнообразные отношения между
людьми по поводу производства, обмена, распределения и потребления
жизненных благ74. Наличие большого количества определений показывает
сложность предмета исследования и возможность его рассмотрения
с различных позиций.
Рассмотрение какого-либо феномена в правовых целях требует
установления таких его характеристик, которые имеют именно правое
значение и могут быть изучены правовыми инструментами. Именно
поэтому нормативные акты, определяя те или иные явления, фиксируют не
все, а только наиболее значимые с юридической точки зрения его
свойства75. Более того, настоящее исследование ограничено не только
обще-правовыми рамками, но и специально-правовыми — предметом
конституционного права.
В связи с этим представляется, что ряд явлений, называемых
экономистами, не имеют конституционно-правового значения и не должны
включаться в элементный состав экономической системы для целей
настоящего
исследования.
К
таким
элементам
следует
отнести
Переходная экономика: модели, закономерности, перспективы. М., 1995. С. 32–33.
Экономическая система новой цивилизации / Бархатов В. В. и др. М.: Российская экономическая акад.
им. Г. В. Плеханова; Тамбов: Тамбовское региональное отд-ние Вольного экономического о-ва России,
2010. С. 21.
73
Шамхалов Ф. И. Государство и экономика. Власть и бизнес. Изд. 2-е изд., М.: Экономика 2005. С. 90.
74
Герасимов В. Г. Экономическая система: генезис, структур, развитие науки. Мн., 1991. С. 25–26.
75
Например, статья 2 Водного кодекса РФ определяет водные ресурсы как поверхностные и подземные
воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы, при этом
норма не включает характеристику физических или химических свойств воды. См.: Водный кодекс
Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.06.2006. № 23. Ст.
2381.
71
72
32
хозяйственный механизм, институты принятия и реализации решений,
касающихся производства, дохода и потребления, производительные силы,
общественное разделение труда и его комбинация, производительные
возможности, результаты, эффективность, средства и формы производства
и распределения благ и услуг, условия, процессы и результаты
материального производства.
Соответственно, для целей конституционно-правового исследования
предлагается структурными элементами экономической системы
рассматривать: 1) субъекты; 2) экономические ресурсы (материальные и
нематериальные); 3) экономические отношения 4) институты (правовые
нормы
и
механизмы,
обеспечивающие
их
соблюдение76).
Ниже
охарактеризуем каждый из названных элементов.
Основными
субъектами
экономической
системы
являются
государство, муниципальные образования, граждане (в том числе
индивидуальные предприниматели), организации, государственные органы
и органы местного самоуправления. Нормами конституционного права
урегулированы основы правового положения каждого из них, включающие
права и свободы, ответственность, обязанности субъекта в экономике.
Например, в главе 2
Конституции
РФ перечисляются основные
экономические права человека и гражданина, которые распространяются
также
на
организации77.
индивидуальных
В
главе
8
предпринимателей
Конституции
РФ
и
коммерческие
изложены
основы
конституционного положения местного самоуправления, в том числе
основы его экономической самостоятельности (ст. 132).
Василенко Н. В., Шапкин В. В. Экономические институты и управление: монография. СПб., 2010. С. 11;
Институциональная экономика. Новая институциональная экономическая теория: учебник /
В. Л. Тамбовцев и др., под общ. ред. А. А. Аузана. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 22.
77
См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 20.05.1997 № 8-П «По делу о проверке
конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в
связи с запросом Новгородского областного суда» // Российская газета. № 104. 29.05.1997.
76
33
Вместе с тем для предмета настоящего исследования наибольшее
значение представляет такой субъект экономической системы, как
государство.
Государство является самостоятельным субъектом конституционноправовых отношений в целом и в том числе складывающихся в экономике.
Государство не сводимо к какому-либо из органов государственной власти,
оно имеет собственную компетенцию, которая первична по отношению к
компетенции органов, а также оно несет самостоятельную ответственность
за ненадлежащее выполнение своих обязанностей или нарушение прав
иных
субъектов78.
основанным
на
Россия
является
государственной
федеративным
целостности,
государством,
единстве
системы
государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3
ст. 5 Конституции РФ). Поэтому в настоящей работе под государством
понимается Российская Федерация и составляющие ее субъекты РФ, кроме
случаев, когда специально оговорено иное.
Основная особенность государства как субъекта экономической
системы в том, что оно одновременно выступает и в роли регулятора
экономических отношений (создателя правил экономических отношений,
гаранта их исполнения), и в роли хозяйствующего субъекта. Наличие
властных
полномочий
значительным
у
образом
государства
определяет
как
его
публичного
субъекта
конституционно-правовое
положение в экономической системе. Государство обладает особыми
полномочиями
по
функционирования
обеспечению
всей
устойчивости
экономической
и
системы,
эффективного
соблюдению
установленных правил экономической деятельности всеми субъектами
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001.С. 335–351; Н. В. Бутусова. Указ. соч. С.
17; Основин В. С. Советские государственно-правовые отношения. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Л.,
1965. С. 39.
78
34
экономической
системы,
материальному
обеспечению
публичных
интересов путем управления государственной собственностью.
Уникальность положения государства в экономике отражена и в
конституционных нормах (прямо или косвенно). Так, государство обязано
обеспечить признание, соблюдение и защиту экономических прав граждан
и их объединений на собственность, свободу экономической деятельности,
поддержку конкуренции (ст. 8, 34, 35), особую правовую защиту земле и
природным
ресурсам
(ч. 2
ст. 36),
создать
условия
для
единого
экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и
финансовых средств (п. 1 ст. 8). Согласно статье 71 Конституции РФ,
к предметам ведения Российской Федерации относятся: установление
правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
федеральная
государственная
собственность
и
управление
ею;
федеральные экономические службы, включая федеральные банки.
Конституционными полномочиями экономического характера наделены
отдельные государственные органы — Федеральное Собрание РФ
(принятие
законов,
регулирующих
экономические
отношения),
Правительство РФ (управление федеральной собственностью) и др.
Вместе с тем для того чтобы реализовать свои конституционные
полномочия по управлению публичной собственностью государство
должно вступать в гражданско-правовые отношения и действовать в
условиях
частно-правового
регулирования.
Российская
Федерация,
субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемые
гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками
этих отношений — гражданами и юридическими лицами (статья 124 ГК
РФ). В этой норме ясно прослеживается самоограничение государства, его
властных
полномочий
в
целях
обеспечения
устойчивости
и
предсказуемости гражданского оборота. С другой стороны, по своей
35
природе государство «не может оставить принадлежащую ему власть за
пределами гражданских правоотношений»79.
В связи с этим важной представляется позиция Конституционного
Суда РФ о том, что Российская Федерация и субъекты Российской
Федерации участвуют в гражданско-правовых отношениях как субъекты
со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой
природы
не
совпадает
с
правоспособностью
других
субъектов
гражданского права — граждан и юридических лиц80. Следовательно,
законодатель правомочен устанавливать особенности правосубъектности
Российской Федерации и ее субъектов в сфере частного права для
обеспечения достижения конституционно-правовых (публичных) целей
государства, в том числе в экономической системе, на данном этапе
исторического развития.
К таким особенностям правового регулирования участия государства
в экономической деятельности можно отнести: 1) наличие особых форм
такого участия (унитарные предприятия, государственные корпорации и
государственные компании); 2) наличие значительного числа публичноправовых императивных норм, изменяющих общий порядок реализации
правомочий государства как участника гражданско-правовых отношений
(законодательство о приватизации, о закупках товаров, работ и услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд и др.); 3)
ограничение
государства
рамками
утвержденного
бюджета
при
распоряжении своими денежными средствами.
Более подробно все элементы конституционно-правового положения
государства в экономической системе рассматриваются во второй главе
диссертации.
Ким В. Д. Государство как субъект права собственности: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 40.
Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.1998 № 168-О «По запросу Администрации
Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015
Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 1.
79
80
36
Вторым
элементом
экономической
системы
являются
экономические ресурсы или блага, которые по своим характеристикам,
во-первых, способны удовлетворять определенные потребности и, вовторых, имеются в ограниченном количестве81. Экономические блага
представляют собой предмет и цель экономической деятельности.
Правовой режим экономических ресурсов устанавливается в основном
отраслевым законодательством. Наиболее полная классификация благ,
которые участвуют в экономической деятельности, а соответственно, в
связи с этим и в гражданском обороте представлена в главе 6
Гражданского кодекса РФ82 (ГК РФ). Статья 128 ГК РФ к объектам
гражданских прав относит вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное
имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги;
охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к
ним
средства
индивидуализации
(интеллектуальная
собственность);
нематериальные блага. В гражданском законодательстве закреплены
основы определения оборотоспособности объектов, способности их
выступать
предметами
гражданско-правовых
сделок,
а
значит,
и
экономических отношений (ст. 129 ГК РФ).
Конституционную
регламентацию
получили
лишь
наиболее
значимые материальные экономические блага, а именно, земля и
природные ресурсы (ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36), которые определены как «основа
жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории».
Особенности
правового
режима
этих
объектов
урегулированы природно-ресурсным законодательством83.
Корчагина Т. В. Указ. соч. С. 15.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета.
№ 238-239. 08.12.1994.
83
Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон от 23.02.1995 № 26ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный
закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Закон РФ
от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о
сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
81
82
37
Объекты повышенной публичной значимости, как правило, имеют
особый правовой статус, накладывающий определенные ограничения.
Ограничения могут быть разного характера: 1) ограничения круга
собственников
(владельцев)
такого
имущества
(например,
лесные
участки84, большая часть водных объектов85, акции ОАО «Российские
железные
дороги»86
могут
находиться
только
в
федеральной
собственности); 2) необходимость соблюдения определенных правил при
использовании объектов (например, геологическое изучение и разведка
месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добыча
осуществляются
на
основании
лицензий87);
3)
ограничения
при
совершении сделок с объектами (например, при продаже земельного
участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской
Федерации имеет преимущественное право покупки такого земельного
участка, и продавец обязан сначала предложить купить свой участок
ему88).
Наиболее публично значимой группой экономических благ можно
рассматривать национальное экономическое достояние, являющееся
составной частью национального достояния России. Национальное
достояние включает в себя объекты, характеризующиеся уникальностью,
значимостью для социального воспроизводства многонационального
народа,
народов,
проживающих
на
соответствующей
территории,
населения муниципальных образований89. В некоторых странах эта
категория объектов получила свое конституционно-правовое закрепление:
См.: ч. 1 ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 11.12.2006. № 50. Ст. 5278.
85
См.: ч. 1 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 05.06.2006. № 23. Ст. 2381.
86
Статья 7 Федерального закона от 27.02.2003 № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения
имуществом железнодорожного транспорта» // Российская газета. № 42. 05.03.2003.
87
Часть 1 Статьи 15 Федерального закона от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и
драгоценных камнях» // Российская газета. № 67. 07.04.1998.
88
Статья 8 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» // Российская газета. № 137. 27.07.2002.
89
Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: Городец, 2004. С. 58–
65.
84
38
«национальное достояние» в Венгрии, «общенародная собственность» в
Китае, «национальное богатство» в Болгарии и Греции.
Конституционный Суд РФ в нескольких решениях также указал на
особую конституционную значимость объектов национального достояния
(или «публичного достояния»), к которым он отнес лесной фонд 90,
землю91.
Третий элемент экономической системы — институты —
представляет собой правила и нормы (формальные, неформальные)
поведения людей в конкретном сообществе, а также механизмы,
обеспечивающие соблюдение данных правил (например, государственное
принуждение
в
отношении
нормативно-правовых
предписаний).
Институты отражают сложность социально-экономической и правовой
реальности, поэтому одни институты являются более значимыми и
крупными, другие — нет; одни институты могут представлять составную
часть других более значимых институтов92. Некоторые институты
включают, помимо правил поведения, еще и механизмы, обеспечивающие
их исполнение.
Наиболее
крупными
институтами
экономической
системы
выступают институт рынка, институт собственности. В состав института
собственности, например, можно включить: а) собственно отношения
между людьми в процессе производства, распределения, обмена и
потребления по поводу присвоения и отчуждения благ93, б) правовые
нормы (в том числе конституционные), регулирующие приобретение,
Как указал Конституционный Суд, «ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и
значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития
(сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в
условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею
соответствующих международных обязательств)». Постановление Конституционного Суда РФ от
09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 19.01.1998. № 3. Ст. 429.
91
Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-П «По делу о проверке
конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской
областной Думы» // Собрание законодательства РФ. 03.05.2004. № 18. Ст. 1833.
92
Василенко Н. В., Шапкин В. В. Указ. соч. С. 25–30.
93
Общая экономическая теория: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по
направлению 080100 «Экономика» (квалификация (степень) «бакалавр») / под ред. А. Ю. Воронина.
СПб., 2012. С. 55.
90
39
отчуждение
и
защиту
права
собственности;
в)
механизмы,
обеспечивающие охрану права собственности (государственные органы
регистрации права собственности на недвижимость, третейские суды,
арбитражные суды).
Совокупность всех институтов составляет институциональную
среду, которая задает ограничительные рамки субъектам экономической
системы,
создает
альтернативы
для
их
поведения
с
помощью
«встроенных» в их содержание отрицательных и положительных
стимулов. Например, институциональную среду организаций в том числе
составляют: институт права (совокупность всех нормативно-правовых
норм, которыми руководствуется лицо в процессе своей деятельности),
институт собственности, институт налогообложения, общественного
выбора (регулирует процесс принятия решений в условиях демократии),
обеспечения производства общественных благ (регулирует достижение
равновесия между предельной общественной пользой и предельными
издержками на их производство)94.
К институтам относится и конституционно-правовое регулирование,
которое выполняет несколько функций в экономической системе95. Вопервых, конституционные нормы описывают конституционно-правовой
статус субъектов экономической системы — их права, обязанности и
ответственность. Во-вторых, они определяют конституционно-правовые
основы использования экономических ресурсов. И в-третьих, они
закрепляют конституционные основы экономических отношений.
Институциональная
часть
экономической
системы
довольно
подвижна, в ней постоянно происходят определенные изменения,
связанные с отмиранием и нарождением новых, более эффективных
правил
и
норм
поведения.
Изменения
институтов могут
носить
Василенко Н. В., Шапкин В. В. Указ. соч. С. 37–38.
Обратим внимание, что в экономической литературе под конституционными правилами иногда
понимают и локальные акты отдельных организаций, имеющие для последних основополагающий
характер. См., например: Лебедева Н. Н. Институциональная экономика: учебник. М., 2014. С. 37.
94
95
40
спонтанный
и
целенаправленный
характер.
Применительно
к
конституционно-правовым нормам можно говорить только о втором типе,
который еще называют «институциональным проектированием»96. В
данном случае государство как самый сильный субъект, обладающий
правом властного принуждения, вводит или меняет конституционные
правила, а также механизмы, обеспечивающие их исполнение. Примером
наиболее радикальных конституционно-институциональных изменений
является принятие Конституции РФ, которая коренным образом поменяла
основы всего политико-экономического устройства страны, создала новые
правила и институты социально ориентированной рыночной экономики,
разрушив прежний командно-административный уклад.
В экономической теории исследуются механизмы возникновения и
распространения институциональных изменений, принципы и методология
институционального
проектирования,
эффект
институциональной
инерции97. Выводы экономистов могут быть полезными для ученыхконституционалистов, изучающих конституционные реформы, поскольку
в них раскрываются причины и особенности поведения субъектов
экономической системы при введении или изменении норм и правил,
выстраиваются теоретические и методические концепции проведения
институциональных преобразований.
Последний,
четвертый
элемент
экономической
системы
—
экономические отношения. Они складываются между различными
субъектами
в
процессе
производства,
распределения,
обмена
и
потребления экономических благ и делятся экономистами на два основных
вида:
социально-экономические
и
организационно-экономические
отношения.
Социально-экономические
хозяйственные
связи
между
отношения
большими
представляют
социальными
собой
группами,
Институциональная экономика / под ред. проф. А. А. Аузана. 2-е изд. М., 2011. С. 291–294.
Институциональная экономика. М., 2011. С. 283–312; Петросян Д. С. Институциональная экономика.
М., 2014. С. 71–98.
96
97
41
отдельными коллективами и членами общества, включают в себя
отношения собственности, отношения в процессе производства, а также в
процессе распределения благ и услуг. Эта группа отношений напрямую
связана
с
типом
социально-экономического
уклада
государства
(рыночным, традиционным, командно-административным) и получает
наиболее подробное конституционно-правовое регулирование.
В
свою
определяют
очередь,
организационно-экономические
организационные
начала
хозяйственной
отношения
деятельности,
включая такие вопросы, как кооперация труда и разделение труда на
отдельные виды; формы организации хозяйственной деятельности;
управление экономическими процессами. Эта группа отношений в
большей степени носит универсальный характер и мало зависит от
политической системы государства98, регулируется она нормами частноправового характера.
Экономические
отношения
являются
предметом
правового
регулирования, существенную часть которого составляет специальноотраслевое законодательство. Вместе с тем основополагающие принципы
экономических отношений (имеется в виду первая рассмотренная группа)
относятся к конституционно-правовым основам экономической системы.
Конституционно-правовое регулирование играет значительную роль для
обеспечения стабильности и нормальной реализации экономических
отношений, в том числе конституционные нормы: 1) устанавливают
основы экономической системы; 2) закрепляют пределы и содержание
экономической свободы субъектов экономической системы; 3) формируют
социальные условия осуществления рассматриваемых отношений; 4)
создают предпосылки для функционирования гражданского общества и
для возможности последнего влиять на экономическую политику
Борисов Е. Ф. Экономическая теория: учебник для студентов высших учебных заведений. 2-е изд.,
перераб. и доп. М.: Проспект, 2011. С. 57–60.
98
42
государства99. В науке достаточно подробно исследовано конституционноправовое регулирование экономических отношений100, в настоящей работе
этот вопрос рассматривается в следующем параграфе.
Подводя итог рассмотрению экономической системы в качестве
объекта конституционно-правового исследования, необходимо отметить
следующее: 1) экономическая система как категория экономической науки
шире по своему содержанию, чем экономическая система в рамках
конституционно-правового рассмотрения, поскольку последняя включает в
себя только элементы, имеющие конституционно-правовую значимость; 2)
ее структурными элементами выступают субъекты, экономические
ресурсы, институты и экономические отношения; 3) государство занимает
особое положение среди субъектов экономической системы, поскольку
оно одновременно выступает и в роли регулятора экономических
отношений,
и
выполняемой
в
роли
роли,
хозяйствующего
государство
субъекта;
всегда
независимо
преследует
от
единые
конституционно-правовые цели в экономической системе; специальная
правоспособность государства отражается и в наличии значительного
публично-правового
элемента
в
регулировании
экономической
деятельности государства.
1.2. Конституционно-правовые основы экономической системы
В науке под основами экономической системы (или экономического
строя) общества понимается совокупность важнейших институтов и
принципов экономической системы, к которым относятся формы
собственности,
принципы
конституционно-правового
регулирования
экономических отношений, принципы формирования, разграничения,
См. подробнее: Дорошенко Е. Н. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений:
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 47–63.
100
См., например: Дорошенко Е. Н. Указ. соч.; Брызгунова О. В. Указ. соч.; Мусалова З. М.
Конституционно-правовое регулирование экономических отношений в России: федеральный и
региональный аспекты: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010.
99
43
управления
и
распоряжения
конституционно-правовые
материальными
основы
благами101.
экономической
То
системы
—
есть
это
совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих важнейшие
институты экономической системы и выступающих в связи с этим
фундаментом этой системы.
Термин «конституционно-правовые основы» по своему содержанию
шире, нежели «конституционные основы», поскольку включает нормы не
только Конституции РФ, но и других нормативных актов. Л. Ю. Кузнецова
под
конституционными
основами
экономического
строя
понимает
совокупность конституционных принципов и норм, закрепляющих
экономические основы конституционного строя, формы собственности и
гарантии их защиты, провозглашение определенной системы обеспечения
социальных потребностей общества в различных областях жизни,
экономические права и свободы человека, государственное регулирование
экономики102.
Г. А. Гаджиев,
подчеркивает,
что
принципы,
устанавливающие основы экономического строя, являются частью основ
конституционного
строя
и
представляют
собой
«экономическую
конституцию». Содержанием последней выступают конституционные
принципы (свободы экономической деятельности, защите конкуренции и
др.), экономические права и свободы, нормы об экономическом публичном
порядке (принципы государственного регулирования экономической
деятельности; нормы о возможном ограничении экономических прав и
свобод; нормы о разграничении полномочий между федеральными и
региональными органами власти по экономическим вопросам).
На основании подробного анализа существующих в науке точек
зрения Г. Н. Андреева приходит к выводу, что в основном под
«экономической конституцией» в правовом смысле понимают: 1) правовые
Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведений / Васильева С. В.,
Виноградов В. А., Мазаев В. Д. М., 2010. С. 182; Конституционное право России: учебник / под ред.
А. Е. Постникова. М.: Проспект, 2007. С. 70.
102
Кузнецова Л. Ю. Указ. соч. С. 34–35.
101
44
нормы, обеспечивающие деятельность и управление в экономической
сфере (в широком смысле); 2) правовые положения об экономике,
включенные в текст конституции (в узком смысле)103.
Соответственно, термины «конституционные основы экономической
системы»,
«конституционные
«экономическая
основы
конституция»
(в
экономической
узком
строя»
смысле)
и
являются
распространенными в правовой науке и в большей мере тождественными в
своем значении, что показывает возможность их использования в качестве
синонимов. При этом автор полагает, что использование термина
«экономическая система» (а не «строй») является более предпочтительным
по следующим причинам. Во-первых, об экономической системе говорит
Хартия
экономических
прав
и
обязанностей
государств
(принята
12.12.1974 г. Резолюцией 3281 на 29-й сессии Генеральной Ассамблеи
ООН). В ней каждому государству предоставлено суверенное право
«выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего
народа»104. Во-вторых, использование этого понятия имеет историческипреемственную значимость: экономической системе была посвящена
отдельная глава Конституции РСФСР 1978 г.105, а сам термин исследовался
еще советской государственно-правовой наукой106. В-третьих, это понятие
позволяет терминологически дистанцироваться от экономических основ
конституционного строя, закрепленных в первой главе Конституции РФ,
которые являются только составной частью основ экономической
системы107.
В-четвертых,
понятие
экономической
системы
России
Андреева Г. Н. К вопросу о понятии экономической конституции // Конституционное и
муниципальное право. 2010. № 7. С. 9–13.
104
Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного
права, 1997. С. 135–145.
105
Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
106
Конституционное право России: учебник / С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. М., 2011.
С. 182.
107
Подробнее о четырех составляющих конституционного содержания экономического строя, одной из
которых являются экономические основы конституционного строя см.: Кузнецова Л. Ю. Указ. соч. С. 34.
103
45
используется в действующем законодательстве (статья 1193 Гражданского
Кодекса РФ) и подзаконном регулировании108.
В. Д. Мазаев приходит к выводу о формировании в отрасли
конституционного
права
комплексного
правового
института
конституционно-правовых основ экономической системы, включающего
две группы институтов: 1) экономические основы конституционного строя
(составная часть основ конституционного строя); 2) иные институты
(экономические
права
функционирования
человека
единой
и
гражданина,
экономической
организация
системы
страны,
государственное хозяйствование, экономический федерализм)109.
Конституционно-правовые
основы
экономической
системы
составляют весь объем конституционно-правового регулирования. При
этом для целей изучения этот объем может быть поделен и структурирован
разными способами: по элементам экономической системы, по объектам
правового регулирования и иным образом. Например, по элементам
экономической системы можно выделить комплексные конституционноправовые институты: 1) конституционно-правового положения субъектов
экономической системы (государства, государственных органов, местного
самоуправления, граждан и организаций); 2) конституционного положения
экономических ресурсов; 3) конституционно-правового регулирования
экономических отношений; 4) отдельных институтов экономической
системы: института собственности, рынка, налогообложения и др.
Комплексный
характер
названных
конституционно-правовых
институтов обусловлен наличием в их содержании норм иных отраслей
права. При этом соотношение норм конституционного и иных отраслей
Постановление Правительства РФ от 09.08.2006 № 478 «О Федеральной целевой программе
“Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы”» //
Собрание законодательства РФ. 21.08.2006. № 34. 3671; Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012
№ 2575-р «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года» // Собрание
законодательства РФ, 14.01.2013. № 2. Ст. 109; Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р
«О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года» // Собрание законодательства РФ. 24.11.2008. № 47. Ст. 5489.
109
Мазаев В. Д. Конституционно-правовая институционализация российской экономической системы //
Судьбы конституционализма в России и современном мире. М.: Юрист, 2012. C. 158–159.
108
46
права в различных институтах неодинаковое. В содержании институтов
конституционно-правового положения субъектов частного характера,
экономических ресурсов, относящихся к категории «иных благ» (по ранее
приведенной классификации), значительное место занимают нормы
гражданского законодательства, которое закрепляет основы гражданской
правосубъектности
(предопределяющей
возможность
осуществления
конкретной экономической деятельности) и оборотоспособности объектов
гражданских
прав.
Нормы
земельного
и
природно-ресурсного
законодательства регулируют оборот и использование наиболее публично
и конституционно значимых экономических ресурсов, таких как земля,
воды,
лес,
природные
ископаемые.
Конституционно-правовое
регулирование экономических отношений включает конституционные
принципы
государственного
регулирования
названного
блока
общественных отношений, а также нормы отраслевого законодательства, в
которых
данные
принципы
получили
конкретное
содержательное
наполнение. В частности, принцип поддержки конкуренции и запрета
монополистической
законодательства
деятельности
о
защите
раскрывается
конкуренции
и
в
положениях
об
ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках110.
Исторический анализ конституционного законодательства в России
показывает, что основы экономической системы традиционно широко
регламентировались в советских конституциях. Произошедшая в России
коренная смена экономического уклада ограничивает возможность
преемственности конституционного регулирования, однако не исключает
учета определенного опыта.
Конституционный
опыт
социалистической
модели
советского
государства был построен на иных принципиальных основах воздействия
государства
на
экономику.
Вместе
с
тем
нельзя
не
учитывать
Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Российская газета. № 162.
27.07.2006; Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. № 16. Ст. 499.
110
47
конституционную
технологию
регулирования
социальных
и
экономических вопросов советской модели, элементы которой можно
встретить во многих демократических развитых странах мира с социально
ориентированной рыночной экономикой.
Конституция РСФСР 1937 г. содержала 7 статей, посвященных
вопросам экономического характера. Отдельные статьи были посвящены
собственности, особой категории объектов — «всенародному достоянию»,
земле, занимаемой колхозами, мелким частным хозяйствам, праву личной
собственности. О плановом характере хозяйственной деятельности говорит
статья 11, в ней же заявлены цели этой деятельности: «в интересах
увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального
и
культурного
уровня
трудящихся,
укрепления
независимости
социалистического государства и усиления его обороноспособности».
В Конституции РСФСР 1978 года содержится отдельная специальная
глава «Экономическая система», в которой 9 статей. Помимо положений о
собственности, отдельного рассмотрения заслуживают статьи о целях и
способах достижения благосостояния граждан:
— «источником роста общественного богатства, благосостояния
народа
и
каждого
советского
человека
является
свободный
от
эксплуатации труд советских людей» (ст. 14);
— «высшая цель общественного производства при социализме —
наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных
потребностей людей; опираясь на творческую активность трудящихся,
социалистическое
соревнование,
достижения
научно-технического
прогресса, совершенствуя формы и методы руководства экономикой,
государство обеспечивает рост производительности труда, повышение
эффективности производства и качества работы, динамичное, планомерное
и пропорциональное развитие народного хозяйства» (ст. 15);
—
«руководство
экономикой
осуществляется
на
основе
государственных планов экономического и социального развития, с учетом
48
отраслевого
и
территориального
принципов,
при
сочетании
централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и
инициативой предприятий, объединений и других организаций. При этом
активно используются хозяйственный расчет, прибыль, себестоимость,
другие экономические рычаги и стимулы» (ст. 16).
В статье 18 упоминаются интересы настоящих и будущих поколений
в РСФСР, для соблюдения которых принимаются меры для охраны и
научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр,
водных ресурсов, иных природных богатств.
Положения об экономической системе в Конституции 1978 года
занимают ведущее место: они располагаются во второй главе (сразу за
главой о политической системе) и занимают такое же количество статей,
сколько и первая. Это отражает высокую конституционную значимость
данной проблематики в советском государстве. В выступлениях высших
должностных лиц и юридической литературе советского периода
подчеркивался приоритет экономического развития и совершенствования
инструментов (в том числе конституционно-правовых), обеспечивающих
данное развитие111.
В сравнении с конституциями советского периода, а также многими
зарубежными конституциями, Конституция РФ 1993 года оказывается
намного
более
экономической
лаконичной
системы.
в
вопросах
Структуру
регламентации
конституционных
основ
основ
экономической системы можно представить следующим образом:
а) конституционные принципы экономики: свободы экономической
деятельности, единого экономического пространства (в том числе запрет
на установление внутренних таможенных границ, наличие единой
валюты),
многообразия
и
защиты
равным
образом
всех
форм
собственности, поддержки конкуренции (ст. 8, ч. 1 ст. 74, ч. 1 ст. 75),
Скрипко В. П. Конституционные основы государственного руководства экономикой развитого
социализма: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 3–5.
111
49
социального характера государства (ст. 7), особой роли земли и природных
ресурсов (ст. 9);
б) основные экономические права и свободы человека (ст. ст. 34– 37,
53), пределы их реализации и возможности их ограничения (ст. 55, 56);
в) разграничение предметов ведения в области экономических
отношений между федеральными и региональными органами власти
(ст. 71–73, 76)112.
По сравнению с советскими конституциями в Конституции РФ не
нашли отражения такие вопросы, как объекты особой публичной
значимости и защиты («всенародного достояния»), цели национальной
экономической политики, способы их достижения, роль государства в
экономическом развитии, что на наш взгляд, полезно для реализации идей
современного социального рыночного хозяйства.
С середины XX века наблюдается общая мировая тенденция к
увеличению объема конституционного регулирования экономических
отношений в государствах, имеющих развитые общедемократические
модели правления, что связано с признанием в мировом сообществе
расширения
социальных
задач
демократического
государства,
необходимости компенсации «провалов рынка»113. По словам президента
Всемирного банка Джеймса Д. Вульфенсона, сказанным еще в 1997 году,
«минималистичное государство не причиняет вреда, но и не может
принести много пользы»114. К началу XXI века экономисты приходят
к выводу, что крайние концепции государственного участия в экономике
(полного его устранения и, напротив, тотального контроля) страдают
Специальному исследованию основ экономического строя посвящены работы: Кузовкин Д. В.
Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации: Конституционно-правовое
исследование: дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Кузнецова Л. Ю. Указ. соч.; Курилов А. Е.
Экономические основы конституционного строя Российской Федерации: Вопросы теории и практики:
дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. Исследование конституционных принципов рыночной
экономики – Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004.
113
См.: Мау В. А. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. М., 1999. С. 35–69;
Баренбойм П. Д., Гаджиев Г. А., Лафитский В. И., Мау В. А. Указ. соч. С. 29–41; Мусалова З. М. Указ.
соч. С. 21–30.
114
Государство в меняющемся мире (Всемирный банк Отчет о мировом развитии-1997. Краткое
содержание) // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4.
112
50
однобокостью, вступают в противоречие с реалиями жизни, поскольку не
существует вечных, постоянных экономических связей и законов; теории
должны изменяться, приближаясь к реальности115.
Многие
экономисты
среди
причин
длительности,
сложности
экономических преобразований в странах бывшего СССР, а также наличия
значительного количества их негативных социальных последствий
указывают отсутствие «адекватных и действенных форм и методов
государственного воздействия на экономику»116, поскольку без них
рыночная экономика обречена на бесконечные кризисы117.
Большая часть исследованных зарубежных конституций118 (43 из 50)
была принята после 1945 года, то есть после окончания Второй мировой
войны. Ни в одном основном законе, принятом ранее этой даты, не
встречается специальных глав или разделов, посвященных экономической
системе государства; среднее количество статей, в которых имеются
упоминания о вопросах экономического характера, составляет три-четыре
статьи. В Конституции РФ напрямую вопросам экономической системы
посвящены 7 статей, косвенное значение имеют еще 4 статьи.
Россия в рейтинге стран занимает 55 место и относится к странам
второй категории (с высоким уровнем жизни)119. Автором были
исследованы конституции стран, имеющих как более высокий уровень
социально-экономического развития, чем Россия (32 страны), так и более
низкий (18 стран); в качестве показателей использовались индекс
человеческого развития и валовой национальный доход (ВНД) на душу
Сажина М. А. История экономических учений. М.: НОРМА, 2007. С. 45.
Алиева Р. Р. Совершенствование системы государственного управления экономикой региона: на
примере Республики Дагестан: дисс. ... канд. экон. наук. Махачкала, 2003. С. 3.
117
См. подробнее: Мусалова З. М. Указ. соч. С. 21–23; Строев Е. Экономические реформы в России:
взгляд в будущее // Вопросы экономики. 2001. № 6. С. 4; Путь в XXI век: стратегические проблемы
перспективы российской экономики / рук. Д. С. Львов. М., 1999. С. 95; Федоров А. В. Формирование
эффективной экономической политики государства: методология, теория, практика: дисс. ... докт. экон.
наук. Саратов, 2007. С. 279.
118
Приложение № 1 к диссертации. Сравнительно-правовой анализ положений конституций зарубежных
стран на предмет закрепления основ экономической системы.
119
Доклад о человеческом развитии 2013. Режим доступа:
http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2013/download/ru/ (дата обращ.: 12.11.2013г.)
115
116
51
населения120.
Избранные
государства
имеют
разные
политические
режимы121 и находятся на разных континентах. Проделанный таким
образом анализ подтверждает отмечаемую в литературе мировую
тенденцию
расширения
конституционного
регулирования
основ
экономической системы, а также показывает независимость этого процесса
от уровня развития и местоположения государства.
Из 43 конституций периода после 1945 года четырнадцать (то есть
32,5 %) содержат специальную главу, посвященную экономическим
отношениям122. Название у таких разделов разное: «Экономические
отношения» (Италия), «Экономика» (Швейцария, Республика Корея),
«Экономические, социальные и культурные права и принципы» (Андорра),
«Экономика
общества»
и
финансы»
(Португалия),
«Экономические
основы
(Испания),
«Экономическая
«Народное
хозяйство
и
общества»
(Узбекистан).
организация
труд»
При
(Литва),
этом
17
конституций (почти 40 %), в которых не менее 10 статей касаются
вопросов экономики. Среди рассмотренных 32 стран с высоким и очень
высоким уровнем человеческого развития123 в 10 странах конституции
содержат специальную главу, посвященную экономическим отношениям, а
в 11 — количество статей об экономической системе составляет более 9.
Если обратиться к странам среднего уровня (которые находятся в верхней
трети группы стран среднего уровня по рейтингу), то из десяти
исследованных в конституциях 4 стран есть специальная глава об
экономических отношениях, а в 6 конституциях количество статей об
экономической системе составляет более 9.
Там же.
Подавляющее большинство стран имеют либерально-демократические режимы, но некоторая часть
пока находятся в переходном периоде к ним (например, Турция, Узбекистан, Гондурас).
122
Здесь и далее использованы тексты конституций зарубежных стран по материалам сайта
«Конституции стран мира». Режим доступа: http://www.uznal.org/constitution.php (дата обращения:
20.06.2013 г.).
123
Доклад о человеческом развитии 2013. Режим доступа:
http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2013/download/ru/ (дата обращ.: 12.11.2013 г.).
120
121
52
Содержательный анализ зарубежных конституций показывает, что
государства стремятся в конституциях заложить правовые основы
наиболее важных экономических отношений и институтов. В основных
законах находят закрепление такие подробно не регламентированные в
Конституции РФ вопросы, как:
1)
системное описание основ и/или принципов экономического
строя или экономической системы (Швейцария, Словакия, Боливия,
Бразилия, Монголия, Южная Корея);
2)
подробное закрепление конституционного статуса отдельных
природных ресурсов (земли, недра, воды и др.), включая принципы,
ограничения и условия эксплуатации (15 стран, включая Андорру,
Германию, Испанию, Португалию);
3)
основные задачи и функции государства в экономической
сфере (Лихтенштейн, Португалия, Гватемала);
4)
основы государственного экономического планирования: цели,
сроки, ответственные субъекты, разработка и выполнение планов
(Испания, Индия, Китай, Турция);
5)
порядок использования имущества в публичных интересах,
осуществления частными субъектами публично-значимой деятельности,
предоставление
концессий
(Бразилия,
Мексика,
Доминиканская
республика, Венесуэла, Гватемала, Гондурас);
6)
наличие
экономическим
специального
вопросам
государственного
(Национальный
органа
экономический
совет
по
в
Бразилии; Совет по социально-экономическим вопросам в Португалии,
Франции; Консультативный совет по вопросам национальной экономики в
Южной Корее);
7)
особая
роль
кооперативов,
принципы
их
деятельности
(Венгрия, Мексика, Боливия, Турция, Португалия);
8)
принципы осуществления отдельных видов экономической
деятельности, направления государственной поддержки приоритетных
53
отраслей народного хозяйства и отдельных территорий (Швейцария,
Лихтенштейн, Южная Корея, Португалия).
Наибольшую ценность среди всех названных блоков представляют
первые
пять.
Во-первых,
фундаментальных
они
вопросов,
содержат
определяют
регулирование
характер
наиболее
экономического
развития и государственного участия в нем. Во-вторых, частично эти
вопросы
регулировались
конституциями
советского
периода,
следовательно, они имеют конституционно-исторические корни в России.
Основы
экономического
строя
как
сущностная
правовая
характеристика всей экономической системы государства в некоторых
конституциях зарубежных стран получают сконцентрированное емкое
определение.
Экономика
Словацкой
Республики
основывается
на
принципах «социально и экологически ориентированного рыночного
хозяйства». Экономический порядок Бразилии должен быть организован в
соответствии с «принципами социальной справедливости, сочетая свободу
инициативы с ростом ценности человеческого труда». Экономический
строй Республики Корея основывается на «уважении свободы и
творческой инициативы коммерческих организаций и отдельных лиц в
сфере экономических отношений». Согласно Конституции Боливии 1947
года,
экономическая
система
должна
соответствовать
«принципам
социальной справедливости, направленным на обеспечение всем жителям
условий
жизни,
достойных
человека».
Принципам
социальной
справедливости отвечает и идея социальной функции собственности,
получившая
Например,
выражение
статья
14
в
некоторых
Конституции
послевоенных
ФРГ
1949
года
конституциях.
гласит,
что
«собственность обязывает», «ее использование должно одновременно
служить общему благу».
Конституционно-правовой режим публичной собственности, а также
отдельных природных ресурсов, в первую очередь земли и недр, имеет
общие черты во многих странах. Термин «публичная собственность»
54
используется в зарубежных конституциях в двух пониманиях: 1)
государственная и муниципальная собственность (ч. 3 ст. 127 Конституции
Молдовы, ч. 2 ст. 17 Конституции Болгарии); 2) собственность всех
граждан, всего общества (например, на леса, пляжи, море, пр.) — п. 2
ст. 132 Конституции Испании. Иногда наиболее значимая часть публичной
собственности
во
«национальное
втором
смысле
достояние»
именуется
(Монголия,
«всенародное»
Венгрия),
или
«общенародная
собственность» (Китай), «национальное богатство» (Болгария, Греция).
Государства, таким образом, придают особый статус этим объектам,
признавая, что они не могут принадлежать какому-то одному субъекту
(даже самому государству), а являются собственностью всего народа.
Выбор таких объектов в каждой стране свой, хотя определенные
совпадения есть.
В испанской Конституции провозглашено, что «все богатства страны
в самых разных формах и независимо от характера собственности
подчинены общим интересам (ст. 128). В ней же установлены принципы
публичного
имущества:
неотчуждаемость,
неприменимость
срока
давности, невозможность обращения на него взыскания, а также охрана
его от использования не по назначению. К публичному имуществу
относится то, которое указано законом, и во всех случаях — прибрежная
зона, пляжи, территориальные воды, природные ресурсы экономической
зоны и континентальный шельф (ст. 132.1).
Специальные правовые режимы для земель и природных ресурсов
содержат конституции Испании, Литвы, Хорватии, Китая, Узбекистана,
Монголии, Гватемалы. Довольно характерной является формулировка
Конституции Болгарии 1991 года о правовом положении земли: «земля
является основным национальным богатством, которое пользуется особой
защитой государства и общества. Обрабатываемая земля используется
только для сельскохозяйственных целей. Изменение ее назначения
55
допускается в порядке исключения в случае доказанной необходимости и
при условиях и в порядке, определенных законом».
В свете экологических проблем современного мира, в первую
очередь с пресной водой124 и плодородными почвами125, предоставление
конституционно-правовой охраны природным ресурсам является важным
шагом в обеспечении стратегической безопасности государства. Для
России значимость природных ресурсов, особенно нефти и газа
определяется еще и тем, что, по разным данным, от 40 до 50 % ВВП
формируется за счет экспорта сырья126. С одной стороны, такой показатель
отражает значительную уязвимость экономики страны. С другой стороны,
он обуславливает важность определения конституционного статуса данных
объектов.
Задачам и функциям государства иногда посвящены специальные
разделы и статьи конституций, подробный анализ которых приведен ниже
в диссертации.
Государственному планированию некоторые государства также
посвящают специальные разделы своих основных законов (например,
Турция, Индия, Португалия). В соответствии с Конституцией Турции 1982
года,
в
план
включаются
меры,
предусматривающие
укрепление
национального процветания и производства, обеспечение стабильности в
ценах и балансах во внешнеторговых сделках, поддержание инвестиций и
Сегодня 2 млрд людей в 80 странах мира живут в условиях ограниченного обеспечения питьевой
водой; за прошедшие 150 лет количество питьевой воды на человека уменьшилось в 4 раза; в 2025 году с
дефицитом воды столкнутся 48 стран с общим населением 3 млрд человек. См. подробнее об этом:
Пономаренко В. В ближайшие 25 лет запасы пресной воды в мире сократятся в 2 раза. Режим доступа:
http://www.discoverbaikal.ru/node/94 (дата обращ.: 12.11.2013 г.).
125
Во многих регионах темпы потери почв превышают темпы образования новых почв по меньшей мере
в 10 раз. Согласно оценкам, на сельскохозяйственных землях в мире ежегодно теряется (смывается в
океан) около 24–25 млрд тонн верхнего почвенного слоя; по прогнозам, к 2030 г. количество пахотной
земли в расчете на душу населения снизится до 0,19 га, то есть станет на 1/3 меньше. См.: Устойчивое
развитие Земли: миф или реальность. Режим доступа: http://ustoj.com/Soils.htm (дата обращ.:
10.04.2013 г.).
126
См.: 40 процентов ВВП России создается за счет экспорта сырья. Режим доступа:
http://newsland.com/news/detail/id/818154 (дата обращ.: 10.09.2013 г.); Возмущенный сырьевой
зависимостью России Медведев призвал уменьшить вдвое долю доходов от нефти и газа. Режим доступа:
http://korrespondent.net/business/economics/1513135-vozmushchennyj-syrevoj-zavisimostyu-rossii-medvedevprizval-umenshit-vdvoe-dolyu-dohodov-ot-nefti-i-ga (дата обращ.: 10.09.2013 г.).
124
56
их использование, определяется цель эффективного использования
ресурсов (статья 166).
Порядок использования имущества в публичных интересах и
предоставление концессий частным лицам регламентируется по-разному.
Конституция Италии содержит общую норму о том, что в целях общей
пользы закон может передать государству, публичным учреждениям,
специальным объединениям определенные «предприятия или категории
предприятий, относящиеся к основным публичным службам или к
источникам энергии или обладающие монопольным положением и
составляющие предмет важных общественных интересов» (статья 43).
Аналогичные положения есть в конституциях Испании (статья 128.1),
Венесуэлы (статья 53).
Порядок и цели установления концессий подробно закреплены в
основных законах Мексики, Гондураса и Гватемалы. В Конституции
Мексики прямо обозначены направления хозяйствования (производство
электрической
энергии,
использование
территориальных
вод,
горнодобывающая промышленность и др.), осуществлять которые вправе
только те лица, которые получили концессию от государства. Прямо
запрещены концессии, связанные с нефтью и углеводородами (эти ресурсы
и их эксплуатация относятся к исключительной компетенции государства).
В Гватемале публично-значимыми являются добыча и использование
древесины, древесных смол, каучука и подобных материалов. Сроки
концессий варьируются от 10 до 90 лет. Конституция Гватемалы
закрепляет требования к содержанию договоров о предоставлении
концессий.
Опыт конституционного регулирования использования имущества
повышенной публичной значимости, а также основания и порядок
передачи такого имущества частным лицам является крайне полезным для
России. В России нет опыта такого регулирования, притом, что на
практике сложились отношения по делегированию частным лицам
57
публичных функций и функций управления объектами публичной
значимости. Этот вопрос подробнее будет рассмотрен в следующих
параграфах диссертации.
Конституцией России закреплены основы либеральной модели
рыночной экономики127, предусматривающие: а) признание и защиту
равным образом разных форм собственности при приоритетности
института частной собственности; 2) закрепление принципов рыночной
экономики
(свободы
экономической
деятельности,
поддержки
конкуренции и др.); 3) отсутствие обременений публичного характера у
частной собственности; 4) отсутствие инструментов регулирования
экономики с учетом социальной природы государства (планирование,
способы распределения национальных богатств и др.); 5) отсутствие
ограничений в использовании важнейших объектов собственности,
которые традиционно относятся к национальному богатству (земля,
ресурсы, уникальные исторические ценности и др.)128.
Однако за годы конституционной практики содержание основ
российской экономической системы не осталось неизменным. В научной
литературе выделяют два основных вектора изменений: 1) увеличение
социальной
составляющей конституционной
модели экономической
системы («социализация» основ экономической системы); 2) увеличение
роли
государства
основ»)129.
Одним
экономической
в
экономике
из
(«огосударствление
результатов
такой
экономических
трансформации
системы стало появление концепции
основ
«социального
рыночного хозяйства» как конституционно-правовой модели экономики
России130. Основанием для «наполнения конституционных положений
Конституционное право России: учебник / С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. М.:
Эксмо, 2011. С. 170; Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики. С. 52.
128
Мазаев В. Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и реальное
наполнение // Журнал российского права. 2008. № 12.
129
Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведений / С. В. Васильева,
В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. М., 2011. С. 198–199.
130
См. подробнее: Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин; 4-е изд., перераб. и
127
58
либеральной рыночной модели современным социальным содержанием»131
стала статья 7 Конституции РФ.
В статье 7 Конституции закреплено, что Россия — социальное
государство, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта
конституционная установка задает вектор всей деятельности государства, в
том числе и в области экономических отношений. Социальный характер
экономики означает, что государство всеми возможными для него
методами (правовыми и неправовыми) создает условия для обеспечения
населения работой, охраны труда, справедливого перераспределения
доходов через бюджет, равномерного развития регионов, свободного
развития предпринимательства и проч.
Само понятие «социальное рыночное хозяйство» появилось в
экономической науке послевоенной Германии (ученые Л. Эрхард,
А. Мюллер-Армак) и со временем стало частью экономической политики
стран так называемого «рейнского капитализма»: Германии, Швейцарии,
Бельгии, Голландии132. В. В. Невинский определил реализуемую в ФРГ
политику построения такого хозяйства как политику построения «системы
социально-экономических отношений, основанной на признании человека
в качестве цели государства, приоритете жизни и достоинства человека в
ряду общественных ценностей, на сочетании экономической свободы с
государственным
регулированием
экономики,
совместном
участии
человека и государства в социальной сфере»133. Успех реформ в Германии
доп. М., 2010. С. 153; Конституционное право Российской Федерации: учебник / М. В. Баглай. 9-е
изд. М., 2011. С. 136; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. С. 137.
131
Мазаев В. Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и реальное
наполнение // Журнал российского права. 2008. № 12. СПС «КонсультантПлюс».
132
См. подробнее: Сигарев А. В. Конституционные основы социального государства в Российской
Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Новосибирск, 2004. С. 110–111.
133
Невинский В. В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии. Барнаул: Изд-во
Алтайского ун-та, 1997. С. 55.
59
также подтверждает, что синтетические, комплексные подходы к
реформированию переходных экономик являются более эффективными134.
Несколько конституций в мире содержат положения о следовании
модели социального рыночного хозяйства; например, Конституция
Словакии 1992 года, Конституция Перу 1993 года, Конституция Польши
1997 года.
Понятие социально ориентированной экономики встречается в
преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ135 (далее
— Закон №122). В самом законе положений, разъясняющих данное
понятие,
нет.
Конституционный
Суд
РФ,
будучи
официальным
толкователем норм Конституции, в двадцати четырех своих решениях136
также использует названный термин (большая часть из них связана с
исследованием норм Закона №122). Конституционный Суд РФ в своих
решениях
соотносит
социально
ориентированную
экономику
с
конституционными ценностями социального правового государства, в
котором гарантируются социально-экономические права человека. Суд
признал, что целям социально ориентированной экономики отвечают
законы, предусмотревшие следующее:
а) введение для субъектов малого и среднего предпринимательства
упрощенного механизма реализации права на приватизацию арендуемого
ими имущества, так как такая практика направлена на поддержку
экономической самостоятельности более широкого круга лиц, что
См. подробнее: Смирнов А. Людвиг Эрхард. Возрождение Германии и немецкое экономическое чудо.
Режим доступа: http://www.kreml.org/opinions/161904433 (дата обращ.: 10.09.2013г.)
135
Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные
акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»”» // Собрание
законодательства РФ. 07.08.1995. № 32. Ст. 3198.
136
По состоянию на 27 сентября 2013 года.
134
60
содействует обеспечению занятости населения и права каждого на защиту
от безработицы137;
б) нормы о том, что образованные дробные акции при консолидации
размещенных акций, произведенной по решению общего собрания
акционеров акционерного общества, в результате конвертации двух или
более акций в одну новую акцию той же категории (типа), подлежат
выкупу обществом по рыночной стоимости, поскольку государство в
данном случае исходит из того, что оно не вправе лишать акционерные и
другие хозяйственные общества их правомочий, составляющих основное
содержание конституционного права на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской деятельности138;
в)
наличие
стимулирования
налоговых
для
лиц,
и
иных
внедряющих
льгот,
мер
наилучшие
экономического
экологические
технологии, нетрадиционные виды энергии, использующих вторичные
ресурсы, а также понижение размера платы за размещение отходов при
внедрении технологий, обеспечивающих уменьшение их количества,
соответствует целям Российской Федерации как правового социального
государства, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека139;
г) выбор организационно-правовых форм и механизмов реализации
права на получение пенсии относится к компетенции федерального
законодателя, но правовое регулирование в этой области должно
Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 № 22-П «По делу о проверке
конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона “Об особенностях
отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов
Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и
среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации” в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // СПС «КонсультантПлюс».
138
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 № 3-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона “Об акционерных
обществах”, регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и
выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании “Кадет Истеблишмент” и запросом
Октябрьского районного суда города Пензы» // СПС «КонсультантПлюс».
139
Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-П «По делу о проверке
конституционности положения подпункта “б” пункта 4 Постановления Правительства Российской
Федерации “Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” в связи с
запросом Верховного суда Республики Татарстан» // СПС «КонсультантПлюс».
137
61
учитывать социальную ценность трудовой и иной общественно полезной
деятельности, особое значение пенсии для поддержания материальной
обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей
пенсионеров140.
Очевидно, что в решениях Конституционного Суда невозможно
обнаружить полного изложения концепции социально ориентированной
экономики,. В то же время они позволяют заключить, что социально
ориентированная экономика предусматривает такое взаимодействие
государства,
отдельных
граждан
и
организаций,
при
котором
создаваемые материальные блага распределяются между ними с учетом
основных конституционных ценностей — достойной жизни и свободного
развития человека, защиты равным образом всех форм собственности,
свободы экономической деятельности, защиты конкуренции, поддержки
социально незащищенных слоев населения, охраны окружающей среды.
В региональном законодательстве можно отметить позитивную
практику по включению в свои основные законы положений, подобных
таким: «основа экономики Республики Адыгея — социальное рыночное
хозяйство,
обеспечивающее
свободу
экономической
деятельности,
предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм
собственности, их правовую защиту, добросовестную конкуренцию и
общественную пользу» (статья 12 Конституции Республики Адыгея 1995
года). Похожие нормы содержатся в основных законах Татарстана,
Карелии, Новосибирской области. Такие положения наглядно показывают
нормативное
воплощение
нового
конституционного
содержания
принципов рыночной экономики, закрепленных в Конституции РФ, в
соответствии с тенденциями конституционной практики.
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-П «По делу о проверке
конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона “О трудовых пенсиях в
Российской Федерации” и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в
расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и
Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С.
Муратова и Т.В. Шестаковой» // СПС «КонсультантПлюс».
140
62
Из
всего
вышесказанного
следует,
что
существующее
конституционное регулирование основ экономической системы в России
недостаточно учитывает мировой опыт и экономические реалии. Вопервых, с середины XX века сложилась тенденция увеличения объема
конституционного
демократических
регулирования
развитых
экономических
основ
странах
исследований
экономической
мира.
Во-вторых,
подтверждают
системы
в
результаты
необходимость
государственного участия в экономике для снижения социальных
издержек рыночной экономики, а также обеспечения сбалансированного
экономического развития. В-третьих, за 20 лет был накоплен богатый опыт
конституционного
толкования
принципов
рыночной
экономики,
воплотившийся в концепцию социально ориентированной экономики,
отражение которой в конституционном законодательстве стало бы
закономерным шагом развития всей системы законодательства. Кроме
того, по части вопросов (объекты особой публичной значимости и защиты
(«всенародного
достояния»),
государства
экономическом
в
цели
национальной
развитии)
экономики,
возможно
роль
использование
положительного отечественного конституционного опыта.
Наиболее системным шагом в связи с этим является введение в
Конституцию РФ специальной главы «Основы экономической системы»
или принятие федерального закона «Об основах экономической системы»,
в которых получили бы закрепление следующие вопросы:
1)
принцип
социально
ориентированной
экономики
и
его
содержание;
2)
задачи государства по развитию экономики;
3)
основы правового положения земли, полезных ископаемых (в
первую очередь, нефти и газа), иных природных ресурсов, принципы их
использования;
4)
конституционные основы государственного экономического
планирования;
63
5)
конституционные основы осуществления частными лицами
публично-значимой деятельности в экономической сфере, а также
принципы
использования
частными
лицами
объектов
публичной
значимости.
1.3. Понятие и структура конституционно-правового
положения государства в экономической системе
Введение термина, правовой категории или правовой конструкции в
научный оборот обуславливается целями познания и систематизации,
логического построения накопленного знания. Для достижения целей
настоящего исследования требуется использовать такие методы познания,
которые позволят наиболее полно описать конституционно-правовую роль
государства в экономической системе во всей ее сложности. В этой связи
представляется, что юридическая конструкция конституционно-правового
положения государства в экономической системе решает такую задачу
наилучшим образом.
Юридическая конструкция как особое научное средство познания
представляет
собой
структурированное
модельное
описание
сложносоставного правового явления. В науке существуют разные взгляды
на понятие и сущность юридической конструкции141. В широком
понимании, юридическая конструкция — это метод познания права, а
также толкования норм права142. Ряд ученых разделяет юридические
конструкции
на
нормативные,
представляющие
собой
результаты
нормотворческой деятельности, и теоретические, представляющие собой
результаты теоретического моделирования (В. М. Баранов, Ю. Л. Мареев,
См.: Пономарев Д. Е. Генезис и сущность юридической конструкции: дисс. … канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2005. С. 10–29; Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М., 2012;
Богданов В. М. Информация как объект гражданских прав: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2005. С. 6; Чевычелов В. В. Юридическая конструкция: Проблемы теории и практики:
дисс. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2005. С. 11–69.
142
Чевычелов В. В. Указ. соч. С. 55.
141
64
В. В. Чевычелов)143. А. Ф. Черданцев, в свою очередь, справедливо
указывает, что между нормативной и теоретической юридической
конструкцией «нет грани, которая бы полностью отделяла одну от
другой»,
«можно
говорить
осуществляющей
о
различные
единой
юридической
функции:
конструкции,
гносеологическую
и
нормативную»144.
Познавательная ценность юридической конструкции состоит в том,
что она позволяет: а) объединить в единое целое объективные и
субъективные
элементы
части
социальной
действительности,
урегулированной правовыми нормами; б) составить общее представление
об изучаемой сфере явлений в их многообразии; в) выработать
собирательный доктринально-правовой образ отдельного юридического
явления, его понятийно-категориального статуса145.
В каждой отрасли права складываются собственные отраслевые
юридические конструкции, в конституционном праве к таким относятся
конституционно-правовой статус личности, конституционно-правовой
статус государства146.
Создание в процессе
конституционно-правового
исследования
юридической конструкции есть разновидность применения системного
метода, который предполагает использование методологических подходов
и приемов изучения и конструирования государственно-правовых явлений
как систем. Этот метод предполагает, что система: а) это комплекс
взаимосвязанных элементов; б) образует единство со средой; в) как
правило, представляет собой элемент системы более высокого порядка147.
Системный анализ позволяет выявить функциональные связи между
элементами, установить факторы, обеспечивающие единство системы.
Чевычелов В. В. Указ. соч. С. 98–106.
Черданцев А. Ф. Указ. соч. С. 150.
145
Чевычелов В.В. Там же.
146
См.: Чевычелов В. В. Указ. соч. С. 83; Должиков А. В. Конституционные критерии допустимости
ограничения основных прав человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. Тюмень, 2003; Бутусова Н. В. Указ. соч. С. 63.
147
Беломестных Л. Л. Указ. соч. С. 477.
143
144
65
В свете сказанного в настоящей работе конституционно-правовое
положение государства в экономической системе рассматривается как
особая юридическая конструкция, по своей сути представляющая систему
взаимосвязанных элементов.
В юридической литературе под правовым положением (или
статусом) субъекта в самом общем плане понимается нормативно
установленная совокупность его прав и обязанностей148. При этом одни
ученые буквальным образом отождествляют понятия правового положения
и правового статуса субъекта, предлагая их рассматривать в качестве
синонимов (Н. И. Матузов, Л. Д. Воеводин)149. Другие ученые отделяют их
друг от друга, определяя положение как более широкую правовую
категорию, включая в нее, помимо статусных, иные внестатусные
элементы (Е. А. Лукашева, Н. В. Витрук, В. А. Кучинский150). Например,
ряд авторов особым образом разделяет «предстатусные» элементы (как
предпосылки правового статуса) — гражданство, правосубъектность и
«послестатусные» элементы — гарантии, законные интересы, юридическая
ответственность151.
Семантически «положение» и «статус» идентичны — «статус» (от
латинского «status») переводится как положение, состояние152. Однако
согласно толковому словарю русского языка, слова «положение» и
«статус» имеют разное значение. Слово «положение» определяется в том
числе как местонахождение в пространстве; состояние кого-нибудь, чегонибудь, обстоятельства, сложившиеся для кого-нибудь, чего-нибудь;
совокупность
общественно-политических
отношений,
обстановка
См., например: Конституционное право / А. Е. Козлов. М., 1996. С. 223; Воеводин Л. Д. Юридический
статус личности в России. М., 1997. С. 12.
149
Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 45–71; Воеводин Л. Д. Указ. соч.
150
См. подробнее: Шашенков А. А. Конституционно-правовое положение молодежи в Российской
Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 38–40.
151
Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева; Комис. по правам человека при
Президенте Рос. Федерации. Ин-т государства и права РАН. М., 1999. С. 92; Михнева С. В. Правовой
статус муниципального служащего в России: Нижневолжский регион: дисс. ... канд. юрид. наук.
Волгоград, 2003. С. 10.
152
Бутусова Н. В. Конституционно-правовой статус российского государства. Воронеж, 2006. С. 42.
148
66
общественной жизни; место, роль кого-нибудь в общественной жизни153.
Слово «статус» толкуется как «совокупность прав и обязанностей
гражданина или юридического лица»154. В связи с этим с точки зрения
лексики справедливо рассматривать эти понятия как самостоятельные.
Н. В. Витруком была разработана системная теория правового
положения личности, в рамках которой он предложил понимать под
правовым положением личности «все элементы закрепленного в праве
состояния личности, находящиеся между собой в определенных связях, в
социальном плане обусловленные тем местом, какое личность занимает в
системе общественных отношений»155. Элементами правового положения
личности автор называет правовой статус (права, свободы, обязанности,
законные интересы), гражданство, правосубъектность, гарантии, принципы
правового положения. Другие авторы, также разделяющие широкий
подход, включают в правовое положение несколько иной набор элементов,
однако
основные
составляющие
(права,
обязанности,
гарантии,
ответственность) признаются практически всеми.
Н. В. Витрук предлагает использовать выявленные элементы для
раскрытия
содержания
специальных
видов
правового
положения
личности, к которым относится и конституционно-правовое положение156.
В. А. Кучинский обосновывает позицию, согласно которой правовое
положение личности — понятие более широкое, чем статус, и
представляет собой «единство статических и динамических, объективных
и субъективных моментов, выражающих не только правовое закрепление,
но и реализацию в определенных юридических формах свободу
личности»157. К элементам правового статуса он относит статусные права,
обязанности, основания и виды ответственности158.
Словарь русского язык: около 60000 слов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов; под общ.
ред. Л. И. Скворцова. 25-е изд., испр. и доп. М.: Мир и образование, 2007. С. 544.
154
Там же. С. 952.
155
Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 26.
156
Там же. С. 26–32.
157
Кучинский В. А. Современное учение о правовых отношениях. Минск, 2008. С. 110.
158
Там же. С.102.
153
67
В своем монографическом исследовании Н. А. Богданова приходит к
выводу, что сущностная характеристика статуса состоит в том, что он
«обладает устойчивостью, относительным постоянством, внутренней
согласованностью и системообразующей значимостью» и ближе по своему
содержанию
к
таким
элементам
правоотношения,
как
права
и
обязанности159. Статус характеризует природу субъекта, его место в
системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и
обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом
акты или совершаемые действия160.
Анализ федерального законодательства показывает, что большее
единообразие сложилось в использовании термина «статус». Несколько
законов определяют его как права, обязанности, ответственность и
гарантии
(в
отношении
статусов
военнослужащих,
члена
Совета
Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации161). При этом под статусом столицы Российской
Федерации
понимается
обусловленное
правовое
установленными
положение
законом
города
особенностями
Москвы,
прав
и
обязанностей федеральных органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с
осуществлением
городом
Москвой
функций
столицы
Российской
Федерации162.
Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 47.
См. подробнее: Притулина О. В. Конституционно-правовой статус национально-культурных
автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа:
дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 99.
161
Преамбула Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе
депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" гласит, что данный
закон определяет права, обязанности и ответственность члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - член Совета Федерации,
депутат Государственной Думы соответственно), их помощников, предусматривает основные правовые и
социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий» // Российская газета. № 88. 12.05.1994;
В Федеральном законе от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» статус военнослужащих
определяется, как «совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и
ответственности военнослужащих, установленных настоящим Федеральным законом, федеральными
конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации» // Российская газета. № 104. 02.06.1998.
162
Статья 2 Закона РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» // Ведомости
СНД РФ и ВС РФ. 13.05.1993. № 19. Ст. 683.
159
160
68
Конституционно-правовое положение (и конституционно-правовой
статус) субъекта является специальным видом его правового положения (и
статуса)163. Конституционно-правовой статус — понятие более широкое,
нежели конституционный статус, так как последнее складывается только
из характеристик, закрепленных в Конституции РФ, а первое включает в
себя нормы иных источников права164.
Изучению конституционно-правовых статусов отдельных субъектов
посвящено много работ, большую часть из которых занимают труды по
конституционно-правовому статусу личности165. В отношении иных
субъектов конституционно-правовых отношений (государство, народ,
органы
государственной
власти,
местное
самоуправление)
работ
значительно меньше166.
При определении элементов конституционно-правового статуса
ученые-конституционалисты в основном опираются на изложенные выше
теоретические
(положения),
представления
а
также
о
содержании
руководствуются
правового
особенностями
статуса
правового
регулирования в отношении конкретного субъекта. Условно можно
выделить
широкий
и
узкий
подход
к
определению
элементов
конституционно-правового статуса. Сторонники узкого подхода включают
в его состав права и обязанности (всегда), а также гарантии их
См. подробнее о специальных правовых статусах: Кучинский В. А. Указ. соч. С. 105.
Там же. С. 99.
165
Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: учеб. пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1997 ;
Конституционный статус личности в СССР / Б. Н. Топорнин, Л. Д. Воеводин, В. С. Шевцов и др. М.:
Юрид. лит., 1980; Клевцов С. В. Конституционно-правовой статус личности в РФ и зарубежных странах:
сравнительная характеристика. Орел: ОрЮИ МВД России, 2009; Чепурнов А. А. Правовой статус в
Российской Федерации: конституционные основы гарантирования: дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-наДону, 2006.
166
Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов советского государства. М., 1972; Несмеянова
С. Э. Понятие и структура конституционно-правового статуса органа государственной власти (на
примере Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 5–9;
Ирхин И. В. Проблемы правового статуса народа как суверенного носителя власти в государстве (в
контексте народного представительства) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 47–
50; Коренев М. В. Понятие и сущность конституционно-правового статуса депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Государственная
власть и местное самоуправление. 2009. № 12. С. 16–22.
163
164
69
осуществления и (или) меры ответственности (дополнительно)167. Ученые,
разделяющие широкий подход, предлагают более сложную структуру
статуса, включая в него также конституционные характеристики субъекта;
политическую и государственно-правовую характеристику субъекта;
конституционные принципы статуса; законные интересы; конституционно
установленные пределы реализации прав; конституционные ограничения
прав, цели и способы их введения; конституционные обязанности и
ответственность;
гарантии
регламентированные
реализации
принципы
и
защиты
осуществления
прав
субъекта;
определенного
вида
деятельности; основы компетенции168.
Имеются
также
исследования,
посвященные
конституционно-
правовому положению отдельных субъектов, например религиозных
организаций, коренных малочисленных народов, молодежи169. Надо
отметить, что в них практически не уделяется внимания разграничению
понятий конституционно-правового статуса и конституционно-правового
положения;
авторы
опираются
на
вышеприведенные
позиции
представителей теории права или понимают под конституционноправовым положением весь массив нормативно-правового регулирования
конкретного объекта исследования170. А. А. Шашенков в своей работе
придерживается точки зрения, что правовое положение является более
Чепурнов А. А. Указ. соч. С. 27; Тарасевич И. А. Конституционно-правовое положение религиозных
организаций в Российской Федерации: учебное пособие. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2007.
С. 51; Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная
модель, практика). М., 1999. С. 29.
168
Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 10–11;
Логачева Н. Ю. Коммерческие организации как субъекты конституционно-правовых отношений в
Российской Федерации: дис... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 128; Лаврентьев С. В. Основные
принципы конституционного статуса личности: Теоретико-конституционный анализ: дисс. ... канд. юрид.
наук. Волгоград, 2005. С. 19–21; Борисова М. М., Дудко И. Г. Конституционно-правовой статус субъекта
Российской Федерации. М., 2010. С. 8–10; Притулина О. В. Указ. соч. С. 98–99.
169
Тарасевич И. А. Конституционно-правовое положение религиозных организаций в Российской
Федерации: учебное пособие. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2007; Скопцова Е. А. Правовое
положение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2005; Шашенков А. А. Конституционно-правовое положение молодежи в Российской
Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Конституционно-правовое положение коренных
малочисленных народов Приамурья / А. Н. Бабай, Е. А. Киселев. Хабаровск: Дальневост. юрид. ин-т
МВД России, 2005.
170
Напр.: Тарасевич И. А. Указ. соч.; Конституционно-правовое положение коренных малочисленных
народов Приамурья / А. Н. Бабай, Е. А. Киселев. Хабаровск, 2005.
167
70
широкой категорией, включающей в себя правовой статус171, и под
конституционно-правовым положением человека и гражданина предлагает
понимать
юридически
закрепленную
Конституцией
РФ
систему
взаимоотношений человека с обществом и государством, в основе которой
лежат права, свободы и обязанности172.
В
работах,
посвященных
непосредственно
конституционно-
правовому статусу России или ее субъектов, также нет единства в
определении понятия и содержания статуса. Условно можно разделить
существующие позиции на три группы.
Представители первой группы следуют сложившимся теоретическим
представлениям о статусе как совокупности прав, обязанностей, гарантий
их реализации, ответственности173. К этой группе можно отнести
Н. В. Бутусову, которая определяет конституционно-правовой статус
государства как «правовое положение данного субъекта, которое
представляет собой научно обоснованную конституционно закрепленную
систему его целей, прав и обязанностей (полномочий), ответственности по
отношению к обществу, народу, человеку и гражданину, реализуемых по
предметам ведения государства как субъекта конституционно-правовых
отношений»174.
Ко
второй
категории
конституционно-правовой
статус
относятся
России
ученые,
или
раскрывающие
субъекта
РФ
через
перечисление их конституционно значимых характеристик (наличия
территории, системы права, государственной собственности, единого
гражданства, системы органов государственной власти и вооруженных сил
Шашенков А. А. Конституционно-правовое положение молодежи в Российской Федерации: дисс. ...
канд. юрид. наук. М., 2004. С. 36–39.
172
Шашенков А. А. Указ. соч. С. 40.
173
Постников А. Е. Институты конституционного права. С. 21–214; Умнова И. А. Конституционные
основы российского федерализма. М., 2000. С. 14; Пристяжнов П. В. Конституционно-правовой статус
субъектов Российской Федерации: на примере Центрального федерального округа: дисс. ... канд. юрид.
наук. СПб., 2006. С. 18.
174
Бутусова Н. В. Указ. соч. С. 63.
171
71
и проч.)175. Э. В. Габрелян конституционно-правовым статусом государства
называет состояние России как единого конституционно-организованного
федеративного государства (объем понятия конституционно-правового
статуса), сущностными чертами которого выступают государственный
суверенитет,
государственная
государственной
власти,
а
целостность,
также
предметы
единство
ведения
системы
(содержание
понятия)176.
Третья точка зрения объединяет все вышеназванные элементы из
первой и второй групп, включая в конституционно-правовой статус
конституционно-значимые
признаки,
права
и
обязанности,
ответственность, гарантии статуса177 и иногда принципы статуса178. Среди
элементов конституционно-правового статуса субъекта РФ, выделенных
Е. А. Соловьевой, к конституционно-значимым признакам можно отнести
такие: учредительная власть субъекта; наличие системы органов власти;
собственная территория; наличие административного центра, собственных
государственных символов. М. М. Борисова и И. Г. Дудко среди элементов
прямо называют атрибутивные признаки179.
Представляется,
что
второй
подход
является
наименее
предпочтительным, в первую очередь в связи с его несоответствием ранее
рассмотренному понятийному аппарату теории права. Если вопрос о
ценности подхода, разграничивающего категории правового статуса и
правового положения, еще обсуждается, то общепринятость рассмотрения
Конституционное право России: учебник / С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. М.:
Эксмо, 2011. С. 255–260; Конституционное право России: учеб. для студентов вузов / Е. И. Козлова, О. Е.
Кутафин. М., 2003. С. 301–345; Ермакова Ю. М. Правовой статус Российской Федерации: Проблема
укрепления ее гос. единства: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 48; Кациева Р. К. Конституционноправовой статус субъекта Российской Федерации – Кабардино-Балкарской Республики: дисс. ... канд.
юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 50–51.
176
Габрелян Э. В. Конституционно-правовой статус Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук.
М., 2007. С. 44.
177
Плющ А. А. Конституционно-правовой статус области как субъекта Российской Федерации: на
примере Пензенской области: дисс. ... канд. юрид. наук. Пенза, 2010. С. 7; Соловьева Е. А.
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации: проблема асимметрии: дисс. ...
канд. юрид. наук. М., 2006. С. 11.
178
Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: основы концепции, конституционная модель,
практика. М., 1999. С. 73; Борисова М. М., Дудко И. Г. Конституционно-правовой статус субъекта
Российской Федерации. М., 2010. С. 22.
179
Борисова М. М., Дудко И. Г. Указ. соч. С. 22.
175
72
правового статуса через права и обязанности очевидна. При этом полагаем,
что конституционные характеристики государства, а также принципы
правового статуса (а точнее, правового положения) должны входить в
содержание
его
конституционно-правового
положения,
а
не
конституционно-правового статуса.
Учитывая научную дискуссионность вопроса об использовании
понятий
статуса
и
положения,
особое
значение
приобретает
складывающаяся конституционная практика их употребления. Термин
«правовое положение» («конституционно-правовое положение») в ней
широко
употребим
и
чаще
всего
подразумевает
все
правовое
регулирование какого-то объекта; элементы его структуры не уточняются.
Приведем
некоторые
примеры
использования
данного
термина
Конституционным Судом РФ: «неблагоприятное воздействие на правовое
положение лиц, которых оно затрагивает, должно осуществляться таким
образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к
закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной
стабильности правового регулирования и недопустимость внесения
произвольных изменений в действующую систему норм»180; «публично
значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое
положение которых определяется Гражданским кодексом РФ (статьи 113115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ»181;
«урегулировать правовое положение политических партий, в том числе
Постановление Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П «По делу о проверке
конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления
Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных
размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь"» // СПС
«КонсультантПлюс».
181
Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке
конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного
Собрания Ростовской области"» // СПС «КонсультантПлюс».
180
73
решить вопрос о процедуре государственной регистрации и об условиях
признания политической партии в качестве юридического лица»182.
Термин «правовой статус» («конституционно-правовой положение»)
используется Судом намного более определенно; в решениях можно
увидеть, что Суд разделяет элементы, входящие в правовой статус (или
конституционно-правовой статус), и иные элементы, определяющие
содержание статуса конкретного субъекта.
В нескольких решениях Конституционный Суд РФ указывает, что
правовой статус гражданина включает «права и обязанности, а также
государственные гарантии их реализации и меры ответственности»183. В
правовой статус некоторых категорий лиц (например, сотрудников
правоохранительных органов) Судом включаются и другие элементы,
например, налагаемые на данных лиц ограничения, а также гарантии их
социальной защиты184.
В
отношении
факторов,
которые
обуславливают
или
предопределяют правовой статус субъекта, наиболее общим образом Суд
высказался в своем постановлении 2010 года; в этом деле исследовался
правовой статус граждан, являющихся учредителями (участниками)
организаций, осуществляющих коммерческую деятельность (в частности,
вопрос о гарантиях социальной защиты таких лиц). Суд пришел к выводу,
что
правовой
статус
формируется
федеральным
законодателем
посредством включения в него специального набора прав, обязанностей,
государственных гарантий их реализации и мер ответственности, исходя
из
существа
осуществляемой
субъектом
общественно
полезной
Определение Конституционного Суда РФ от 28.06.2012 № 1251-О «По жалобе гражданина Тюлькина
Виктора Аркадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 25 Федерального
закона "О политических партиях"» // СПС «КонсультантПлюс».
183
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.2013 № 2-П «По делу о проверке
конституционности абзаца десятого статьи 2 Закона Российской Федерации "О занятости населения в
Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 июля 1999 года № 175-ФЗ в связи с
жалобой гражданина К.В. Чумакина» // Российская газета. № 27. 08.02.2013.
184
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2002 года № 17-П, от 15
июля 2009 года № 13-П, от 20 октября 2010 года № 18-П // СПС «КонсультантПлюс».
182
74
деятельности, ее целевой направленности и фактического положения лица
в порождаемых этой деятельностью отношениях185.
Во многих других решениях Суд непосредственно исследовал
названные существо и цели осуществляемой субъектом рассматриваемых
отношений деятельности (в первую очередь, является ли она публично
значимой), особенности фактического положения субъекта. Объектом
изучения Конституционного Суда стали правовые (конституционноправовые) статусы судей, государственных служащих, военнослужащих,
органов власти и самой Российской Федерации.
В отношении правового статуса судей Суд высказался таким
образом: а) выполнение судьей конституционно значимых функций по
отправлению правосудия предопределяет конституционно-правовой статус
судьи, включающий особые гарантии186; б) судьи «реализуют публичноправовые
цели
предъявлять
к
правосудия»,
ним
как
федеральный
носителям
законодатель
судебной
власти
должен
особые
квалификационные и иные требования187. Специфика государственной
службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов, по
мнению Суда, предопределяет особый правовой статус государственных
служащих, подразумевающий в том числе возможность установления
Постановление Конституционного Суда РФ от 25.05.2010 № 11-П «По делу о проверке
конституционности абзаца десятого статьи 2 Закона Российской Федерации "О занятости населения в
Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.И. Гущина»// Российская газета. № 124.
09.06.2010.
186
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.11.2012 № 27-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации", пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и пунктов 1 и 3
статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с жалобой
гражданки И.Ю. Фроловой» // Российская газета. № 277. 30.11.2012.
187
Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2009 № 14-П «По делу о проверке
конституционности статьи 7.1 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской
Федерации", части первой статьи 1, части третьей статьи 8 и статьи 297 Уголовно-процессуального
кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Милехина» // Российская газета. №
143. 05.08.2009.
185
75
законодателем предельного возраста для нахождения на государственной
должности188.
Судом неоднократно подчеркивалась конституционная значимость
службы в органах внутренних дел, военной службы как деятельности,
связанной с обеспечением общественного порядка, законности, прав и
свобод граждан, сопряженной со значительным риском для жизни и
здоровья и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Суд
прямо указал, что лица, несущие такого рода службу, выполняют
конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой
статус, а также содержание и характер обязанностей государства по
отношению к ним189.
Фактором, предопределяющим конституционно-правовой статус
законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации,
Конституционный
Суд
назвал
организационную
и
функциональную самостоятельность органов законодательной власти190. В
другом
деле
«необходимый
Суд
указал,
качественный
что
суверенитет
признак
представляет
Российской
Федерации
собой
как
государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус»191. Из
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 года № 7-П,
определения от 3 октября 2002 года № 233-О, от 27 мая 2004 года № 192-О.
189
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.2012 № 7-П «По делу о проверке
конституционности положений части второй статьи 29 Закона Российской Федерации "О милиции" и
пункта 1 части 3 статьи 43 Федерального закона "О полиции" в связи с запросом Железнодорожного
районного суда города Пензы"; Постановление Конституционного Суда РФ от 26.12.2002 № 17-П "По
делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона
"Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан,
призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел
Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов
уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции" в связи с
жалобой гражданина М.А. Будынина».
190
Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 № 9-П «По делу о проверке
конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации" // "Собрание
законодательства РФ", 11.12.2006, № 50, ст. 5371; Постановление Конституционного Суда РФ от
28.02.2008 № 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1 и 12.1 Закона
Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и статей 21, 22 и 26 Федерального
закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Г.Н.
Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой» // СПС «КонсультантПлюс».
191
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. № 118. 21.06.2000.
188
76
данной позиции следует, что суверенитет (качественный признак
государства) влияет на конституционно-правовой статус последнего.
При рассмотрении положения арбитражных управляющих Суд
отметил, что требование законодательства о регистрации управляющих в
качестве индивидуальных предпринимателей, с учетом статьи 2 ГК РФ о
предпринимательской деятельности как самостоятельной, осуществляемой
на свой риск деятельности, направленной на систематическое получение
прибыли,
не
арбитражного
сочетается
с
реальным
управляющего
как
характером
лица,
деятельности
осуществляющего
преимущественно публичные функции. В связи с этим Суд пришел к
выводу, что «публичные функции, возложенные на арбитражного
управляющего,
выступают
в
качестве
своего
рода
пределов
распространения на него статуса индивидуального предпринимателя»192.
То есть Суд в данном случае рассмотрел ситуацию, когда у одного лица
имеется два правовых статуса (частно-правовой и публично-правовой),
находящихся в определенном противоречии друг с другом. Важно, что
внестатусный элемент (выполняемая данным лицом публично-значимая
функция) был назван Судом в качестве фактора, определяющего
превалирующий правовой статус (в данном случае, публично-правовой, а
не частно-правовой).
На основании сказанного полагаем, что разграничение категорий
правового
(конституционно-правового)
положения
субъекта
и
его
правового (конституционно-правового) статуса является продуктивным
подходом к исследованию сложного явления, которым является правовое
состояние субъекта.
Во-первых, он содействует терминологической ясности и позволяет
употреблять термин «конституционно-правовой статус» в привычном,
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке
конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности
(банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Собрание законодательства РФ.
16.01.2006. № 3. Ст. 335.
192
77
более устоявшемся значении как совокупности прав, обязанностей, их
гарантий и ответственности субъекта193.
Во-вторых, подход соответствует сложившейся конституционной
практике,
которая
показывает,
что
Конституционный
Суд
при
рассмотрении правового положения отдельных субъектов выделяет
факторы (характеристики), оказывающие существенное влияние на
правовой статус субъекта. К таковым Суд относит функции, цели
деятельности, фактическое положение субъекта в отношениях. Данные
характеристики должны входить в конституционно-правовое положение
субъекта.
В-третьих, используя данный подход, можно более полно описать
особенности субъекта во всей сложности его взаимосвязей с участниками
конкретных общественных отношений. Каждая сфера отношений имеет
специфику,
которая
проявляется
в
особенностях
ее
правового
регулирования и правого положения ее субъектов. Какие-то сферы
требуют
подробного
нормативного
регулирования
(например,
политическая), а какие-то, наоборот, в демократическом правовом
государстве должны иметь минимальную регламентацию (например,
вопросы личных семейных отношений). Если права, обязанности и
ответственность субъекта имеют в целом общую правовую характеристику
независимо от сферы отношений, то иные элементы проявляются именно в
связи с этой спецификой.
Применительно
к
теме
исследования
широкая
категория
конституционно-правового положения государства позволяет выйти за
рамки формального права и использовать метод «право — экономика», в
рамках
которого
можно
рассмотреть
конституционно-правовые
отношения, возникающие в экономической сфере с участием государства,
В настоящей работе под правовым статусом понимается данная совокупность элементов, в том числе,
в связи с вышеприведенными позициями Конституционного суда РФ.
193
78
с точки зрения их экономического содержания194. Отметим, что примеры
использования метода «право — экономика» в судебной практике России
уже есть: международная экономико-правовая доктрина деловой цели
получила отражение в Постановлении Пленума ВАС РФ №53 от
12.10.2006
г.
«Об
оценке
арбитражными
судами
обоснованности
получения налогоплательщиком налоговой выгоды»195.
В
свете
вышесказанного
предлагается
понимать
под
конституционно-правовым положением государства установленные в
конституционно-правовых нормах признаки, цели деятельности, функции,
полномочия государства, определяющие его роль и назначение в
отношениях с народом, личностью, различного рода организациями и
иностранными
государствами.
Ядром
конституционно-правового
положения государства является его конституционно-правовой статус,
складывающийся из основных прав и обязанностей (полномочий)
государства, гарантий их реализации, а также мер ответственности.
Обратим внимание, что природа прав и обязанностей публичного субъекта
предполагает тесную связь и переплетение их в некую общую
правообязанность, или «полномочие», то есть то, что нельзя не
реализовывать в публичных интересах196. Поэтому применительно к
государству представляется более корректным использование термина
«полномочия» вместо привычного применительно к частным субъектам
термина «права и обязанности».
Экономическая система на современном этапе исторического
развития России, роль государства в ней предопределяют особенности
специального
конституционно-правового
положения
государства
—
конституционно-правового положения государства в экономической
системе.
См. подробнее: Конституционная экономика / отв. редактор Гаджиев Г.А. М., 2010. С. 102–103.
Вестник ВАС РФ. № 12. Декабрь. 2006.
196
См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56; Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2.
М.: Юрид. лит., 1981. С. 115.
194
195
79
Место, роль и функции государства в современной экономической
системе являются важными объектами исследования конституционной
экономики197, однако для конституционного права такие объекты
непривычны. Видится, что такая ситуация сложилась в том числе в связи с
отсутствием
соответствующих
инструментов
познания.
И
таким
инструментом юридической конструкцией является конституционноправовое положение государства в экономической системе198.
Элементами
рассматривать:
данной
1)
юридической
полномочия
и
конструкции
ответственность
предлагается
государства
в
экономической системе (конституционно-правовой статус); 2) цели
государства
в
(направления
экономической
его
системе;
деятельности)
в
3)
функции
экономической
государства
системе;
4)
конституционно-правовые пределы государственного вмешательства в
экономику.
Как говорилось выше, статусные элементы представляют собой
наиболее устойчивый, тесно связанный с нормами права каркас
конституционно-правового положения; специфика же конституционноправового
положения
специального
государства
в
экономической
конституционно-правового
положения
системе
как
государства
проявляется в большей мере в характере иных элементов.
Выделение целей и функций государства в экономической системе
как
отдельных
элементов
конституционно-правового
положения
обусловлено рядом причин. Во-первых, на значимость целей деятельности
и функций субъекта для определения содержания конституционноправового
статуса
указал
Конституционный
Суд
РФ.
Во-вторых,
положением государства, которое даже в условиях частно-правового
регулирования (а значительная часть экономических отношений находится
в его области) «не может оставить принадлежащую ему власть за
Конституционная экономика / отв. редактор Гаджиев Г. А. М., 2010. С. 96.
Принимаем во внимание, что обособление отдельных видов конституционно-правовых образований
(статусов, институтов) зависит от многих факторов, один из которых – потребности научного анализа.
197
198
80
пределами гражданских правоотношений»199. Соответственно, в случаях,
когда государство одновременно является носителем двух статусов
(частно-правового и публично-правового), именно выполняемая в данных
правоотношениях функция будет определять превалирующий статус и
соответствующие, подлежащие применению нормы права.
В-третьих,
для
государства
конституционно-правовыми
нормами
функции
и
предопределены
защищаемым
публичным
интересом, в этой связи государство ими связано200, оно обязано (а не
вправе) осуществлять свои функции, поскольку несет ответственность
перед народом. То есть природа функций частных субъектов и публичных
разная. Частные субъекты действуют свободно, в собственном интересе,
реализуют те или иные экономические действия добровольно, в любой
момент
могут
менять
экономическую
деятельность, а
значит,
и
экономическую функцию, принуждение к труду или иной деятельности
законом запрещено. Поэтому говорить о функциях граждан или
юридических лиц в экономической системе в разрезе их конституционноправового положения проблематично, конституционными нормами не
предписывается им каких-то конкретных задач и целей.
Все цели государства в экономической системе имеют публичноправовой характер, направлены на обеспечение общественного блага,
служение гражданскому обществу и защиту интересов последнего201. Цель
представляет собой желаемый положительный результат, поэтому она
является мотивом, побуждающим к деятельности. Именно цели являются
причиной и смыслом всей деятельности, составляющей содержание
конкретной функции. Эти явления настолько связаны, что в литературе
даже высказывается позиция, что конституционные цели и задачи
Ким В. Д. Государство как субъект права собственности: дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
С. 40.
200
В данном случае уместно вспомнить, что в правовой науке отмечается наличие у государства и иных
публичных субъектов не прав и обязанностей, а правообязанностей, полномочий. См., напр.: Бутусова
Н. В. Указ. соч. С. 63.
201
Тихомиров Ю. А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 5.
199
81
государства входят в содержание его функций202. Полагаем, что не совсем
обоснованно
полностью
объединять
эти
элементы,
поскольку
конституционные цели часто имеют широкий характер и могут определять
характер и содержание сразу нескольких функций государства. Например,
цель
построения
социального
государства
и
создания
условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1
ст. 7 Конституции РФ), можно отнести к целям как социальной, так и
экономической и охранительной функций государства.
Цели государства в экономике могут быть общие и конкретные,
долговременные и краткосрочные. К наиболее общим и долгосрочным
можно отнести достижение «благополучия и процветания России»
(преамбула
Конституции
РФ), создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие каждого человека (ст. 7
Конституции РФ). Более конкретные цели в отдельных отраслях народного
хозяйства
закрепляются
в
текущем
законодательстве
и
актах
стратегического характера (доктринах, концепциях, целевых программах).
Государство в рамках экономических отношений выступает в
нескольких ролях одновременно (суверена и хозяйствующего субъекта), а
роли предполагают свой спектр полномочий и принципов деятельности.
Каждая
такая
роль
представляет
собой
функцию
государства
и
раскрывается через особый круг деятельности. В юридической литературе
функция трактуется как действие, деятельность, обязанность, назначение,
но чаще всего, как направление деятельности.203
М.И. Байтин отмечал, что функции государства выражают и
конкретизируют его «сущность, служебную роль, задачи и цели,
закономерности развития»204. То есть цели государства выступают одним
См.: Бутусова Н. В. Указ. соч. С. 106–107.
Федосеева Н. Н. Основные подходы к определению категории «функции государства» //
Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 8. СПС «КонсультантПлюс».
204
Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 190.
202
203
82
из элементов механизма реализации функции государства205, а функции
имеют синтезирующий характер, поскольку в них отражаются основные
цели и задачи, социальная роль государства на данном этапе его развития.
В этой связи справедлив вывод, что система функций носит конкретноисторический характер и меняется не только под воздействием условий, в
которых действует государство, но и применительно к задачам, решаемым
ими в тот или иной исторический период206.
Исходя из вышесказанного, конституционно-правовые функции
российского государства в экономической системе, во-первых, тесно
связаны с конституционными целями государства в экономике, во-вторых,
предопределяются
социально-экономическими
и
политическими
условиями конкретного исторического этапа и_ в-третьих, коррелируют со
структурой экономической системы, поскольку деятельность государства в
той или иной мере затрагивает все ее элементы.
Следовательно,
государства
в
обусловленные
под
конституционно-правовыми
экономической
системе
предлагается
конституционно-правовыми
нормами
функциями
понимать
направления
деятельности государства по регулированию основ экономической
системы, достижению высокого уровня общественного благосостояния, а
также
по
обеспечению
прав
и
законных
интересов
субъектов
экономических отношений, сложившиеся на настоящем историческом
этапе.
Для
конституционно-правового
положения
государства
в
экономической системе функции имеют структурирующее значение,
поскольку в рамках функций (конкретных направлений деятельности)
государством осуществляются конкретные полномочия (элемент статуса),
Милюков А. М. Экономическая функция российского государства и роль таможенных органов в ее
реализации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 7.
206
Калентьева Т. А. Правовые формы реализации экономической функции Российского государства в
условиях перехода к рыночным отношениям: дисс. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 11.
205
83
и в случае ненадлежащего осуществления, — применяются меры
ответственности (элемент статуса).
Функции государства исторически находятся в постоянном развитии:
некоторые из них сохраняются (изменяя содержание), некоторые
отмирают, а некоторые появляются. Например, регулятивная функция
связана с имманентно присущими государству как институту публичной
власти
исключительными правами на принятие общеобязательных
законов. Государство регулирует экономические отношения, принимая
«правила игры» для их субъектов, а также создает организационнопроцедурные условия для реализации этих норм. Относительно новой и
динамично развивающейся функцией российского государства можно
назвать стимулирующую. Это направление деятельности государства,
направленное на изменение сложившегося неэффективной экстенсивной
экономической модели, основанной на экспорте сырья, а также на
стимулирование более активного участия в экономической деятельности
частных субъектов.
Следующий элемент — пределы вмешательства государства в
экономику
характеризует
конституционно-правовое
положение
государства, поскольку только публичный субъект обладает властью для
такого вмешательства. Только государство может создавать обязательные
правила поведения и осуществлять действия, существенным образом
влияющие на состояние всей экономической системы в национальном
масштабе.
Исследование
пределов
государственного
вмешательства
в
экономику имеет несколько аспектов, они могут рассматриваться с
позиции: а) объективных экономических потребностей государственного
регулирования на конкретном историческом этапе; б) конституционноправовых целей и принципов участия государства в экономике; в)
экономической компетенции государства и отдельных государственных
органов.
84
Построение
в
России
социально
ориентированной
рыночной
экономики требует выявление идеального сочетания «государственного
регулирующего рыночного компонента и свободы личной экономической
деятельности»207.
Экономисты
отмечают,
что
определение
такого
идеального сочетания, так же как и сам переход от командноадминистративной
к
рыночной
экономике,
—
сложный
и
многоступенчатый процесс, который занимает долгий период времени.
Кроме того, на начальных этапах перехода к рыночной системе
экономически и социально оправданным может быть заметное усиление
государственного
регулирования
в
экономике,
обусловленное
необходимостью создания и отлаживания рыночных институтов и
механизмов в обществе, а также сглаживания социальных издержек
преобразований (дифференциации доходов населения, высокой инфляции,
снижения уровня жизни)208. И наоборот, полный уход государства из
экономики может повлечь крайне губительные последствия для экономики
и населения209. То есть границами для государственной деятельности
служат сами объективные законы экономики и общественного развития.
Без учета принципов экономического развития, управления в отдельных
отраслях
народного
хозяйства,
производственных
процессов
государственное регулирование и участие в экономической системе будет
неэффективным.
С
точки
зрения
конституционно-правового
регулирования
государство ограничено на высшем уровне конституционными нормами, в
которых устанавливаются основы экономического строя, важнейшие права
и обязанности всех субъектов экономической системы, цели и принципы
Базылев Н. И. Экономическая теория: учеб. для студентов экон. специальностей вузов / Н. И. Базылев,
С. П. Гурко, М. Н. Базылева. М.:ИНФРА-М, 2003. С. 168.
208
Базылев Н. И. Указ. соч. С. 190–194.
209
См., например, оценки последствий российских экономических реформ 1992–1999 гг.: Калентьева
Т. А. Правовые формы реализации экономической функции Российского государства в условиях
перехода к рыночным отношениям: дисс. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 45.
207
85
государственного участия в экономике и регулирования экономических
отношений.
На уровне конкретных правоотношений, в которые государство
вступает через определенные органы, особое значение приобретают
пределы полномочий этих конкретных органов.
Конституционно-правовой статус государства в экономической
системе складывается из основных конституционно обусловленных
полномочий государства по отношению к иным субъектам экономической
системы, а также мер конституционно-правовой ответственности за
неисполнение своих обязанностей или нарушение прав иных субъектов
экономической системы.
Полномочия государства в экономической системе многообразны,
поэтому
для
их
изучения
имеют
особое
значение
различные
классификации: по сфере возникновения, по субъектам, по характеру и др.
Функции государства в экономической системе также могут выступать
основанием для разделения прав и обязанностей на соответствующие
группы.
По степени конкретизации полномочий государства в экономической
системе можно выделить общие и специальные. Общие права и
обязанности относятся в целом к государству. Например, часть 2 ст. 67
Конституции
РФ
говорит,
что
Российская
Федерация
обладает
суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном
шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Специальными полномочиями наделены отдельные государственные
органы, реализующие компетенцию в экономической системе. Так,
Правительство
РФ
обеспечивает
проведение
единой
финансовой,
кредитной и денежной политики, осуществляет управление федеральной
собственностью (ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Ответственность государства в экономической системе предполагает
наличие негативных последствий для него в случае неисполнения им своих
86
обязанностей
по отношению к иным субъектам ЭС. При этом
ответственность может иметь как публично-правовой, так и частноправовой характер, в зависимости от конкретных экономических
правоотношений. Важность данного элемента обуславливается тем, что
неотвратимость
и
соразмерность
мер
ответственности
характеру
нарушений является составляющей обеспечения устойчивости всей
экономической системы. Иные субъекты экономической системы могут
действовать свободно, открыто и экономически эффективно, только
осознавая, что государство будет соблюдать созданные им самим правила
игры, а в случае нарушения (в силу разных причин) — понесет наказание и
возместит причиненный ущерб.
Исходя
из
вышесказанного,
предлагается
определить
конституционно-правовое положение государства в экономической
системе
как
взаимосвязанные,
обусловленные
конституционными
нормами цели, функции и полномочия государства по обеспечению
общественного благосостояния и стабильного экономического развития.
Выводы по первой главе диссертации
1.
Изучение
вопросов
экономической
системы
требует
использования методологии междисциплинарного исследования, прежде
всего методов конституционной экономики, исследующей взаимное
влияние экономических отношений и конституционных положений друг
на друга. Такая методология позволяет более глубоко понять сущность
явлений, находящихся на стыке экономики и права, что актуально при
исследовании таких вопросов, как экономическая система и ее элементы,
пределы государственного вмешательства в экономику, эффективность
реализации государством своих функций в экономике.
2. Для целей конституционно-правового исследования основными
структурными
элементами
экономической
системы
предлагается
рассматривать: субъекты, экономические ресурсы (материальные и
87
нематериальные), экономические отношения и институты (совокупность
норм и правил, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение).
3. Существующее отечественное конституционное регулирование
основ экономической системы в России недостаточно, принимая во
внимание мировой опыт и сложившиеся экономические реалии. Наиболее
системным шагом в связи с этим является принятие федерального закона
«Об
основах
экономической
системы»,
в
которой
получили
бы
закрепление следующие вопросы: принцип социально ориентированной
экономики и его содержание; задачи государства по развитию экономики;
основы правового положения земли, полезных ископаемых (в первую
очередь, нефти и газа), иных природных ресурсов, принципы их
использования;
конституционные
основы
государственного
экономического планирования; конституционные основы осуществления
частными лицами публично-значимой деятельности в экономической
сфере, а также принципы использования частными лицами объектов
публичной значимости.
4. Разграничение категорий конституционно-правового положения и
конституционно-правового статуса субъекта является продуктивным
научным подходом, поскольку содействует терминологической ясности,
соответствует сложившейся конституционной практике и позволяет более
полно описать особенности субъекта во всей сложности его взаимосвязей с
участниками конкретных общественных отношений.
5.
Конституционно-правовое
положение
государства
в
экономической системе является специальным конституционно-правовым
положением
государства
и
представляет
собой
взаимосвязанные,
обусловленные конституционными нормами цели, функции и полномочия
государства по обеспечению общественного благосостояния и стабильного
экономического развития. Его структура включает в себя конституционноправовой статус государства в экономической системе (полномочия и
ответственность),
цели
и
функции
государства
(направления
его
88
деятельности)
в
экономической
системе,
конституционно-правовые
пределы государственного вмешательства в экономику.
89
Глава 2. Элементы конституционно-правового положения
государства в экономической системе
2.1. Конституционно-правовые цели государства
в экономической системе
Конституционные цели российского государства в экономической
системе обусловлены, во-первых, характером экономических отношений,
во-вторых, конституционно-правовыми основами их регулирования, втретьих, совокупностью публичных задач, меняющихся в зависимости от
исторических, социальных и политических условий. Поэтому особое
значение для определения конституционно-правового предназначения
российского
государства
в
экономике
приобретает
анализ
складывающейся экономической ситуации в стране и во всем мире, а
также
анализ
тенденций
конституционно-правовой
науки
и
законодательства в понимании задач государства, исходя из этой
экономической ситуации.
В толковом словаре русского языка «цель» определяется как
«предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить»210. Цель
представляет собой желаемый положительный результат, поэтому она
является мотивом, побуждающим к деятельности. При этом цель
объективна в той мере, в которой она определяется конкретными
жизненными обстоятельствами211.
Следовательно, справедливо расценивать цели государства как
центральный элемент механизма реализации функции государства212.
Именно цели являются причиной и смыслом всей деятельности,
составляющей
содержание
конкретной
функции.
В
юридической
Ожегов C. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 873.
Иванова О. М. Основания, цели и задачи юридической ответственности: дисс. … канд. юрид. наук.
Самара, 2009. С. 96–97.
212
Милюков А. М. Экономическая функция российского государства и роль таможенных органов в ее
реализации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 7.
210
211
90
литературе
рыночного
выделяют
следующие
хозяйства:
1)
цели
современного
достижение
социального
максимально
высокого
благосостояния; 2) обеспечение экономически эффективной и социально
справедливой денежной системы, то есть в особенности обеспечение
стабильности
цен;
3)
социальная
обеспеченность,
социальная
справедливость и социальный прогресс, прежде всего защита семьи,
справедливое распределение доходов и имущества213.
В Конституции РФ отсутствует прямое закрепление целей и задач
государства в отличие от многих зарубежных конституций (об этом ниже).
Н. В. Бутусова в связи с этим отмечает, что в случае принятия новой
редакции Конституции РФ следует такие нормы внести214. Цели
государства могут быть общие и конкретные, долговременные и
краткосрочные. К наиболее общим и долгосрочным можно отнести
достижение
«благополучия
и
процветания
России»
(преамбула
Конституции РФ), создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие каждого человека (ст. 7 Конституции РФ).
Более конкретными в ближайшей перспективе выступают цели,
устанавливаемые в текущем законодательстве по отдельным сферам
общественной жизни. Эти цели именуются в текстах законов по-разному:
«цели законодательства», «цели государственной политики». Однако
нормы,
их
закрепляющие,
государственной
учитывает
при
исполнительный
власти
обращены
(государству):
дальнейшем
—
в
непосредственно
законодательный
регулировании
процессе
подзаконного
к
органам
орган
конкретной
их
сферы,
нормотворчества
и
правоприменения, судебный — в ходе разрешения конкретного спора.
Анализ положений Конституции РФ показывает, что в ней не
раскрываются ни общие, ни конкретизирующие цели государства в
Чернышов В. В. Конституционно-правовая модель взаимосвязи государства и экономики и
юридические средства ее реализации в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006.
С. 45–46.
214
Бутусова Н. В. Указ. соч. С. 112–113.
213
91
экономике. Конституционное регулирование исчерпывается принципами
рыночной экономики, основными экономическими правами и свободами
человека,
пределами
их
реализации
и
условиями
ограничения,
разграничением предметов ведения в области экономических отношений
между федеральным и региональным уровнями власти.
Цели
государства
в
экономике
по-разному
закрепляются
в
конституциях зарубежных стран — где-то через прямое перечисление
обязанностей, задач или функций государства (Португалия, Лихтенштейн),
а где-то путем «растворения» в нормах, регулирующих отдельные вопросы
экономической системы (Бразилия, Италия, Испания).
Исторический
и
сравнительно-правовой
анализ
конституций
показывает, что в конституциях советского периода, а также во многих
конституциях зарубежных государств уделяется гораздо больше внимания
таким вопросам, как цели национальной экономики, способы их
достижения,
функции
экономического
(задачи,
развития.
обязанности)
Опыт
государства
конституционного
в
сфере
регулирования
рассматриваемых вопросов в России (в том числе советского периода, при
этом акцентируем внимание на формально-юридическом аспекте такого
закрепления) и зарубежных странах может послужить основой для
формирования новых
конституционно-правовых
норм, отражающих
реальный уровень развития социально-экономических отношений в
современной России.
В системе конституционно-правовых целей предлагается выделить
общие (или основные) и конкретизирующие (специальные) цели. Такая
дифференциация соответствует практике конституционного закрепления
целей как в России, так и зарубежных странах. Кроме того, осуществлять
контроль достижения специальных целей намного легче в силу их
характера.
Анализ различных конституций показывает, что главным смыслом
(или общей целью) государственного участия в экономике признается в
92
разных формулировках общая польза. Идея общего блага, общей пользы
является одной из наиболее концептуальных в правой науке 215. Она имеет
высокий
уровень
обобщения,
поэтому
часто
используется
в
конституционных актах. Однако необходимо понимание ее воплощения в
конкретных общественных отношениях. Благо «для всех» должно иметь
четкие параметры, по которым возможно отследить, достигнуто оно или
нет; если нет — то, в какой мере достигнуто, какие есть препятствия к
достижению.
Общими
целями
государства
в
экономике
в
зарубежных
конституциях называются: обеспечение развития всех отраслей хозяйства,
увеличение национального богатства, обеспечение человеку условий для
достойного существования, общественное благосостояние, справедливое
распределение доходов, установление гармонии между субъектами
экономической деятельности. Например, в конституции Греции говорится
о
координации
и
регулировании
государством
экономической
деятельности с целью обеспечить экономическое развитие всех отраслей
национального хозяйства для укрепления социального мира и защиты
общих интересов (ст. 106 Конституции Греции 1975 года). Государство
Гватемала обязано направлять национальную экономику по пути полного
развития, стремиться к увеличению и укреплению национального
богатства и к обеспечению для каждого гватемальца средств достойного и
полезного для общества существования (ст. 212 Конституции Гватемалы
1956 года). Высшей обязанностью государства Лихтенштейн объявлено
содействие общественному благосостоянию, для чего государство «будет
заботиться об издании и соблюдении законов и об охране религиозных,
нравственных и экономических интересов народа» (ст. 14 Конституции
Лихтенштейна 1921 года).
Идея
справедливого
распределения
и
иные
демократические
ценности в контексте целей государства в экономике используются в
215
См., напр.: Дедов Д. И. Общее благо. М., 2003.
93
положениях Конституции Республики Корея; она закрепляет цели
государства следующим образом: обеспечить справедливое распределение
доходов, предупредить доминирование на рынке и неправомерное
использование экономического влияния, демократизировать экономику
путем
установления
гармонии
между
субъектами
экономической
деятельности (ст. 119 Конституции Республики Корея 1948 года).
Отражением идеи общего блага в Конституции РФ является
положение статьи 7 о том, что Российская Федерация является социальным
государством, а также сложившаяся в конституционной науке и практике
концепция социально ориентированной рыночной экономики (о которой
говорилось выше). В контексте решений Конституционного Суда РФ, цель
государства с социально ориентированной рыночной экономикой можно
сформулировать
так:
обеспечение
такого
взаимодействия
между
государством, отдельными гражданами и организациями, при котором
создаваемые материальные блага распределяются с учетом основных
конституционных ценностей: достойной жизни и свободного развития
человека, защиты равным образом всех форм собственности, свободы
экономической деятельности, защиты конкуренции, поддержки социально
незащищенных слоев населения, охраны окружающей среды. Иными
словами, государство должно обеспечивать справедливое в свете
конституционных ценностей распределение экономических благ между
всеми субъектами экономической системы.
В советских конституциях также отводилось определенное место
целям государства в экономике, которые предопределялись жесткими
мировоззренческими установками. В статье 11 Конституции РСФСР 1937
года указывается, что хозяйственная жизнь направляется государством в
целях «увеличения общественного богатства, неуклонного подъема
материального
и
культурного
независимости
социалистического
уровня
трудящихся,
государства
и
укрепления
усиления
его
обороноспособности». В Конституции РСФСР 1978 года основная цель
94
сформулирована
в
статье
15:
государство
обеспечивает
рост
производительности труда, повышение эффективности производства и
качества работы, динамичное, планомерное и пропорциональное развитие
народного хозяйства, опираясь на «творческую активность трудящихся,
социалистическое
соревнование,
достижения
научно-технического
прогресса, совершенствуя формы и методы руководства экономикой».
Исходя из вышесказанного, наиболее общей целью современного
демократического государства в экономике можно считать обеспечение
общественного благосостояния и благополучия граждан страны.
Конкретные
российского
(специальные)
государства
в
конституционно-правовые
экономической
системе
цели
получают
регламентацию как в конституциях, так и в подзаконных и политических
актах России, актах международного уровня, которые отражают вектор
развития и реальное содержание рассматриваемых категорий (ведь идеи,
получающие конституционное закрепление, сначала формируются в
правовом и политическом сознании). В политико-правовом поле на
международном уровне концептуальным воплощением представлений о
конкретных целях и задачах государства в экономике стали идеи
эффективного государства и устойчивого развития.
Политика
рациональное
эффективного
распределение
государства
публичных
подразумевает
задач
между
наиболее
всеми
—
государственными и негосударственными структурами. Роль государства в
этом процессе — определить, какие задачи и в какой форме могут быть
решены частными лицами, а какие должны остаться в исключительной
компетенции публичного субъекта216. Эксперты Всемирного
называют
первым
условием
эффективного
банка
государственного
регулирования способность правительства избавить бизнес от чрезмерного
бремени государственного управления, от рисков и неопределенности в
См. подробнее об эффективном государстве: Затонский В. А. Эффективная государственность. М.,
2006. С. 91; Зятьков А. Е. Политико-правовые основы государственно-частного партнерства в
современной России: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 87.
216
95
правовом поле217. Оценка эффективности государства уже более 10 лет
проводится международными организациями (Всемирный банк, МВФ,
ВТО и др.)218.
Концепция устойчивого развития была сформулирована членами
Римского клуба в 70-х годах XX века, пришедшими к выводу, что мир как
целостная система имеет ограниченные пределы роста, природные ресурсы
почти исчерпаны, а рост индустрии подошел к границе, за которой
человечество
ждет
глобальная
катастрофа219.
Концепция
получила
правовое закрепление в документах, принятых на двух крупнейших
международных встречах220.
На сегодняшний день отдельные элементы концепций эффективного
государства и устойчивого развития находят отражение в конституции
России и других стран. В Конституции РФ говорится об «ответственности
за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями», осознании
себя «частью мирового сообщества» (Преамбула). Концепция устойчивого
развития упоминается в основном законе Португалии в контексте
обязанности государства обеспечивать рост благосостояния и качества
жизни людей (ст. 81 Конституции Португалии 1976 года).
В Италии основной закон предусматривает возможность передачи
негосударственным структурам основных публичных служб или публично
значимых предприятий, если это отвечает «общей пользе» (ст. 43
Конституции 1947 года). В Турции обязанностью государства является
быстрое сбалансированное и гармоничное развитие промышленности и
сельского хозяйства по всей стране, а также эффективное использование
Файсканова А. Б. Эффективность государственного регулирования экономики: дисс. ... канд. экон.
наук. Б. м., 2004. С. 131.
218
См., напр.: Осадчая И. Государство в меняющемся мире: ставка на эффективность // Мировая
экономика и международные отношения. 2001. № 6. С. 111–116.
219
Нуртдинов А. Р. Институциональное обеспечение устойчивого развития в условиях экологоэкономического неравновесия: дисс. ... канд. экон. наук. Казань, 2011. С. 37–38; Черкасова Т. П.
Посткризисный экономический рост в современной России (факторы, концептуальная модель,
государственная политика): дисс. ... докт. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2012. С. 375.
220
Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию (ЮНСЕД), состоявшейся в июне 1992 г.
в Рио-де-Жанейро, и Всемирном саммите по устойчивому развитию, проведенном в сентябре 2002 г. в
Йоханнесбурге.
217
96
национальных ресурсов на основе всестороннего анализа и оценки (ст. 166
Конституции 1982 года). Согласно статье 31 Конституции Андорры 1993
года, государство осуществляет надзор за рациональным использованием
почв и всех природных ресурсов, чтобы гарантировать каждому достойное
качество жизни, а также восстановление и сохранение для будущих
поколений рационального экологического баланса.
В Конституции РСФСР 1978 года о конкретных задачах и
обязанностях государства в экономике упоминается в 11 статьях221.
Некоторые из них отражают отдельные идеи концепции эффективного
государства.
Конституция
закрепляла
обязанности
государства:
1)
обеспечивать рост производительности труда, повышение эффективности
производства и пропорциональное развитие народного хозяйства; 2)
принимать меры для охраны и научно обоснованного, рационального
использования земли и ресурсов; 3) обеспечивать развитие науки и
внедрение результатов научных исследований в народное хозяйство.
В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно упоминается
о том, что государство обеспечивает конституционные права граждан с
учетом имеющихся у него ресурсов222. Наиболее емкой является
формулировка в Постановлении Конституционного Суда РФ от 06.12.2012
№31-П: «принцип социального государства… обязывает публичную
власть надлежащим образом осуществлять охрану труда и здоровья людей,
государственную поддержку семьи… это, в частности, предполагает
наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи
эффективную защиту, адекватную в том числе … уровню экономического
При этом ряд статей находятся не во второй главе «Экономическая система», а в третьей «Социальное
развитие и культура», что обусловлено смешанным характером некоторых социально-экономических
отношений (например, вопросы труда и занятости, научно-технического развития, рационального
хозяйствования, развития села и др.).
222
Определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2011 № 129-О-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданина Гасанова Романа Мамедовича на нарушение его конституционных
прав пунктами 3 и 5 статьи 20.1 и пунктом 7 статьи 35 Федерального закона "О воинской обязанности и
военной службе» // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 №
434-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горбунова Антона Николаевича на
нарушение его конституционных прав частью четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской
Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
221
97
развития и финансовым возможностям государства»223. Таким образом, в
решениях Суда нашло отражение существующее противоречие между
уровнем экономического развития и финансовыми возможностями
государства и целями социального государства по обеспечению достойной
жизни каждому человеку. Следовательно, необходимо определение
конституционного
баланса
конституционно-значимых
между
ценностей
обеспечением
государства
и
реализации
имеющимися
ограниченными экономическими ресурсами на конкретном историческом
этапе при учете интересов будущих поколений. Полагаем, что основой
такого баланса должны выступать концепции эффективного государства и
устойчивого
развития,
государственной
предусматривающие
экономической
политики
достижение
целей
минимальными
экономическими ресурсами, при активном взаимодействии с частными
субъектами, а также с учетом социальных и экологических последствий ее
реализации для настоящих и будущих поколений.
О задаче построения эффективного государства говорится и в
программных правовых актах, в том числе в Послании Президента РФ
Федеральному Собранию РФ 2005 года224, в Перечне государственных
программ Российской Федерации225. Основные направления деятельности
Правительства РФ на период до 2012 года226 содержат специальный раздел
«Эффективное государство», регламентирующий пять приоритетных
Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2012 № 31-П «По делу о проверке
конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального
закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки
Л.А. Пугиевой» // СПС «КонсультантПлюс».
224
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005 // Российская газета. № 86.
26.04.2005.
225
Он содержит группу программ «Эффективное государство», включающую подгруппы «управление
федеральным имуществом», «управление государственными финансами», «развитие финансовых и
страховых рынков, создание международного финансового центра», «внешнеполитическая
деятельность», «юстиция». Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении
перечня государственных программ Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
22.11.2010. № 47. Ст. 6166.
226
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N1663-р «Об утверждении основных направлений
деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации» //
Собрание законодательства РФ. 01.12.2008. № 48. Ст. 5639.
223
98
направлений
совершенствования
государственного
управления227,
в
соответствии с которыми Правительство РФ строило свою деятельность по
достижению целей государственной политики в экономике.
В Указе Президента РФ от 01.04.1996 №440 «О Концепции перехода
Российской
Федерации
рассматриваемой
к
концепции
устойчивому
называется
развитию»228
сбалансированное
целью
решение
социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной
окружающей
среды
и
природно-ресурсного
потенциала
в
целях
удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Также идея устойчивого развития выражена в Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года229, определяющей
систему приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней
политики. К приоритетам устойчивого развития в Стратегии отнесены:
экономический рост, наука, технологии, образование, здравоохранение и
культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и
совершенствования государственно-частного партнерства; рациональное
природопользование;
стратегическая
стабильность
и
равноправное
несколько
специальных
стратегическое партнерство.
Обобщая
вышесказанное,
конституционно-правовых
государства,
реализующего
целей
выделим
современного
политику
демократического
эффективного
государства
и
устойчивого развития: достижение сбалансированного развития всех
отраслей
национального
хозяйства,
повышение
эффективности
1) создание системы стратегического управления; 2) повышение ориентированности деятельности
федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат; 3) оптимизация
функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг, упразднение
функций, избыточных с точки зрения стратегических целей государства; 4) повышение эффективности
государственного сектора экономики (состав государственного имущества должен отвечать
полномочиям и функциям государства); 5) открытость государственного управления, взаимодействие
государства с бизнесом и гражданским обществом (значительная часть функций, которые исполняют
государственные органы, будет передана в негосударственный сектор через механизмы
государственного заказа, государственных закупок и использование возможностей саморегулируемых
организаций).
228
Собрание законодательства РФ. 08.04.1996. № 15. Ст. 1572.
229
Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства РФ.
18.05.2009. № 20. Ст. 2444.
227
99
производства, научно обоснованное, рациональное использование земли и
ресурсов, внедрение результатов научных исследований в народное
хозяйство, комплексный подход к решению экономических задач с учетом
социальных и экологических последствий этих решений; привлечение к
решению публичных задач негосударственных структур; обеспечение
воспроизводства природных ресурсов и сохранение существующих
экосистем с учетом экономических и иных интересов будущих поколений.
Особой
специальной
целью
российского
государства
в
экономической системе на современном этапе является обеспечение
перехода экономики на инновационный путь развития. Об этой цели
говорится
в
Основных
направлениях
деятельности
Правительства
Российской Федерации на период до 2018 года (далее — Основные
направления230)
—
повышение
инвестиционной
и
деловой
привлекательности российской экономики, усиление инновационной
составляющей экономического развития. В Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года (далее — Концепция долгосрочного социально-экономического
развития) была сформулирована такая цель государства, как переход к
новому
«инновационному
социально
ориентированному
типу
экономического развития» от прежней «экспортно-сырьевой» модели. В
Концепции обосновывается, что выбор инновационного пути позволит
обеспечить достижение высокого уровня социально-экономического
развития, характерного для развитых постиндустриальных стран, в том
числе
за
счет:
а)
интенсивности
инновационного
обновления
обрабатывающих производств и динамики производительности труда; б)
интенсивности
повышения
качества
человеческого
капитала
и
формирования среднего класса. Однако ключевое значение имеет, на наш
взгляд, фактор повышенной устойчивости инновационно-ориентированной
Текст документа опубликован на сайте Правительства РФ. Режим доступа: http://www.government.ru
(дата обращ.: 01.02.2013 г.).
230
100
экономики к возможному падению мировых цен на нефть и сырьевые
товары, а также к общему ухудшению мировой динамики231. На
сегодняшний день 40 % ВВП России создается за счет экспорта сырья232,
что показывает уязвимость всей экономической системы России от цен на
нефть и газ. Преодоление данной негативной ситуации должно являться
приоритетом государственной экономической политики и учитываться в
конституционно-правовом целеполагании.
Исходя из всего вышесказанного, на наш взгляд, в группе общих и
конкретных конституционных целей российского государства в экономике
следует выделить основную конституционно-правовую цель российского
государства в экономике. Она может быть представлена следующим
образом: обеспечить благосостояние настоящих и будущих поколений
путем сбалансированного развития всех отраслей экономики и всех
регионов страны, реализуемого на основе научного прогнозирования и
планирования, рационального использования природных ресурсов.
Специальными конституционно-правовыми целями предлагается
считать следующие: 1) обеспечивать комплексный подход государства к
решению экономических задач с учетом социальных и экологических
последствий этих решений; 2) распределять публичные задачи между
государственными
и
негосударственными
структурами
с
учетом
требований максимальной эффективности их решения; 3) достигать целей
социально-экономического развития с использованием минимальных
экономических ресурсов; 4) обеспечивать воспроизводство природных
ресурсов и сохранение существующих экосистем с учетом экономических
и иных интересов будущих поколений; 5) обеспечить переход на
инновационный путь развития экономики.
См. более подробно об этом в следующем параграфе.
40 процентов ВВП России создается за счет экспорта
http://newsland.com/news/detail/id/818154 (дата обращ.: 10.09.2013 г.).
231
232
сырья.
Режим
доступа:
101
2.2. Конституционно-правовые функции
государства в экономической системе
В параграфе о структуре конституционно-правового положения
государства в экономической системе была рассмотрена такая особенность
функций, как их историчность, изменчивость содержания. Система
функций государства складывается в зависимости от конкретных
социально-экономических условий (внутри страны и в мире), а также
конституционно-правовых целей государства на конкретном историческом
этапе. Вопрос о функциях в этой связи находится не только в плоскости
«должного», но и «сущего». Поэтому рассмотрение функций как элемента
конституционно-правового положения, тесно взаимосвязанного с внешней
средой (самой экономической системой), предполагает анализ не только
норм права, но и «живой материи», которой выступают материалы
судебной практики, статистического и экономического анализа. Такой
инструментарий
соответствует
и
методологии
конституционной
экономики.
Соответственно, выделение конституционно-правовых функций
российского государства в экономической системе на современном этапе
основывается на анализе: а) конституционно-правовых целей государства;
б)
нормативно-правового
регулирования,
в
том
числе
в
актах
стратегического характера; в) фактической деятельности государства в
экономике.
Необходимо
отметить,
что
любая
классификация
функций
государства имеет субъективный характер и обуславливается целями
конкретного исследования. Поэтому представляемая ниже классификация
не претендует на то, чтобы являться единственно правильной и
исчерпывающей. Напротив, она намеренно не касается некоторых
специфических направлений государственной деятельности (например, в
сфере
налогообложения,
денежного,
валютного
и
банковского
102
регулирования,
международных
экономических
отношений,
экономической безопасности) в целях более глубокого освещения иных,
наиболее базовых для экономики, на взгляд автора.
В
экономической
литературе
много
внимания
уделяется
экономическим функциям государства, но, как и в правовой науке,
единства
в
определении
И. К. Бабайцева
их
обосновывает
количества
систему
и
содержания
экономических
нет233.
функций,
включающую в себя регулирующую (направлена на компенсацию
неэффективности рынка, упорядочивание хозяйственной деятельности),
предпринимательскую
(осуществление
государством
хозяйственной
деятельности) и защитную (направлена на обеспечение стабильности и
безопасности экономики, в том числе на международном уровне). При
этом она обращает внимание на то, что содержание и реализация этих
наиболее общих функций зависит от факторов всеобщего (достижение
границ
соответствия
современного
уровня
национальной
мирового
экономической
экономического
системы
развития),
и
общего
(содержание национальной экономической системы, национальный уклад
хозяйственного развития и его исторический этап) и единичного
(конкретные социально-экономические условия страны, определяющие
цели государственного вмешательства в экономику) характера234.
В теории государства и права традиционно выделяется единая
экономическая функция государства, в содержании которой выделяются
или отдельные элементы235, или подфункции236, представляющие собой
конкретные
направления
деятельности
государства
в
экономике.
См. подробнее об этом: Бабайцева И. К. Экономические функции государства и механизм их
реализации в условиях рыночной экономики: дисс. ... докт. экон. наук. Саратов, 2006. С. 58–59.
234
Бабайцева И. К. Указ. соч. С. 64.
235
См., напр.: Хусаинов З. Ф. Экономическая функция российской государственности: вопросы теории,
истории и политико-правовой практики: дисс. ... докт. юрид. наук. Казань, 2008. С. 14; Кудря В. С.
Функции правового государства, находящегося в становлении: На примере Российской Федерации: дисс.
... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 141–154; Купцова О. Б. Экономическая функция современного
Российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2002. С. 9.
236
См.: Калентьева Т. А. Указ. соч. С. 105–127; Радько Т. Н. Теория государства и права: учебник 2-е
изд. М.: Проспект, 2011. С. 118; Милюков А. М. Экономическая функция российского государства и роль
таможенных органов в ее реализации: дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 7-8.
233
103
З. Ф. Хусаинов
государства:
выделяет
правовое
стабилизация
такие
элементы
регулирование
экономики;
экономической
функции
экономической
деятельности;
социально-ориентированное
распределение
ресурсов; обеспечение социальной защиты и социальных гарантий237.
А. М. Милюков в систему подфункций включает: развитие энергетической
системы; развитие агропромышленного комплекса; кредитно-денежная и
фискальная политика; развитие наукоемкой экономики; инвестиционная
политика;
управление
государственным
сектором
экономики;
внешнеэкономическая деятельность238.
Как говорилось выше, в Концепции долгосрочного социальноэкономического развития был закреплен курс на
переход к новому
«инновационному социально ориентированному типу экономического
развития» . Основные направления деятельности Правительства РФ на
период до 2018 года определили более конкретные задачи экономической
политики, среди которых усиление инновационной составляющей в
национальном хозяйстве, обеспечение развитие системы стратегического
планирования, а также разработка и реализация государственных
(муниципальных) программ как основного инструмента повышения
эффективности бюджетных расходов.
Учитывая современные исторические реалии России и стоящие
перед
ней
экономические
задачи,
предлагается
выделить
четыре
конституционно-правовые функции государства в экономической системе:
регулятивную,
программно-стратегическую,
распорядительную
и
стимулирующую.
Первые
хозяйственнодве
являются
традиционными для государства. Вторые две обусловлены целями
современного
политико-правового
курса
модернизации
российской
экономической системы, нашедшими отражение в конституционной
практике и программно-стратегических актах. При этом функции не
237
238
Хусаинов З. Ф. Указ. соч. С. 14.
Милюков А. М. Указ. соч. С. 7-8.
104
осуществляются изолированно, и некоторые конституционно-правовые
цели и полномочия государства в экономической системе имеют
полифункциональное значение.
2.2.1. Регулятивная функция
Регулятивная
присущими
функция
государству
государства
как
связана
институту
с
имманентно
публичной
власти
исключительными правами на принятие общеобязательных нормативноправовых актов. Государство регулирует экономические отношения,
принимая «правила игры» для их субъектов, а также создает условия для
реализации
этих
норм.
Соответственно,
составляющими
частями
регулятивной функции государства в экономической системе являются два
направления
деятельности:
экономических
1)
отношений,
по
нормативному
установлению
регулированию
правового
положения
экономических субъектов и экономических ресурсов; 2) по созданию
институциональных условий для реализации принятых норм.
Первое направление является основой для второго, имеющего в
большей мере гарантирующий характер, поэтому ему будет посвящена
большая
часть
параграфа.
В
отношении
институтов
реализации
необходимо отметить следующее. Значительная их часть находится в
области
частного
права,
а
среди
институтов
публично-правового
характера, которые обеспечивают реализацию прав и обязанностей
субъектов экономических системы, наиболее значимыми являются: а)
институты корпоративного права: процедура эмиссии ценных бумаг,
обязательное раскрытие обществом информации, обязательный выкуп
акций обществом у их владельцев, обязательное предложение о
приобретении акций открытого общества; процедуры обязательного
одобрения некоторых сделок; б) банкротство; в) регистрационные
процедуры;
г)
лицензирование; д) обязательная
сертификация;
е)
105
получение
разрешений
на
осуществление
определенных
видов
деятельности; ж) ограничение и запрет оборота некоторых объектов
имущества; з) обязательное проведение торгов; и) публичный договор; к)
антимонопольные требования к деятельности крупных хозяйствующих
субъектов; л) обязательное членство в саморегулируемых организациях.
Каждый из названных институтов обеспечивает определенный публичный
контроль в сфере экономических отношений. Однако их наличие и
реализация не должны препятствовать экономической деятельности и
нарушать конституционные принципы осуществления последней.
Конституционной основой регулятивной функции государства в
экономике являются все нормы, закрепляющие основы экономической
системы (они были рассмотрены в первой главе диссертации). Однако
помимо них некоторые основные законы зарубежных стран иногда
содержат
положения
об
особых
полномочиях
государства
по
регулированию экономических отношений в определенных случаях или
общие принципы такого регулирования.
В Конституции Бразилии 1988 года основанием для вмешательства
государства в экономическую деятельность, монополизации отраслей
промышленности или видов экономической деятельности выступает
публичный
интерес
(ст.
146).
Обеспечение
эффективного
функционирования рынка является обязанностью Португалии (ст. 81
Конституции Португалии 1976 года), а значит, предопределяет характер
всей деятельности государства в экономике. В ряде стран закреплены
основы наиболее значимых аспектов государственной экономической
политики. В Конституции Швейцарии 1998 года получили закрепление
основы
политики
в
отношении
конкуренции,
экономической
конъюнктуры, структурной политики и по вопросам сельского хозяйства.
Конституционно
определены
случаи
вмешательства
экономику при некоторых обстоятельствах.
государства
в
106
Похожие положения об основах государственной экономической
политики содержат конституции Турции, Португалии и Республике Корея.
Нормативно-правовое
осуществляться
регулирование
государством
на
в
основе
экономике
глубокого
должно
понимания
экономических законов и принципов, складывающихся общественных
отношений и взаимосвязей, оказывать стимулирующее воздействие на
хозяйствующих субъектов и в своей основе преследовать достижение
конституционно-значимых целей социальной стабилизации и общего
благосостояния всех граждан.
Правовым
фундаментом
всего
экономико-ориентированного
законодательства (состоящего из норм, регулирующих экономические
отношения)239 выступают нормы конституционного права. Они задают
направление для всего разнородного отраслевого регулирования.
Все экономически значимое нормативно-правовое регулирование
можно разделить условно на четыре блока:
1) системо-формирующие нормы: конституционные принципы
экономики;
устанавливающие
конституционный
режим
наиболее
значимых экономических ресурсов; закрепляющие порядок создания,
реорганизации
и
ликвидации
хозяйствующих
субъектов;
регламентирующие порядок осуществления экономической деятельности,
ее стандарты и нормативы; устанавливающие денежно-кредитный и
налоговый
режим;
закрепляющие
порядок
внешнеэкономических
отношений (содержатся в Конституции РФ и Налоговом кодексе РФ,
Гражданском кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ и пр.);
2) стратегически ориентирующие нормы, отражающие направления
экономической политики государства в целом и в определенных отраслях
(содержатся в концепциях, стратегиях, доктринах, посланиях Президента
Российской Федерации и пр.);
См. подробнее об экономико-ориентированных отраслях права: Андреева А. Г. Правовое
регулирование экономических отношений: теоретико-правовой аспект: дисс. ... канд. юрид. наук.
Краснодар, 2006. С. 127–129.
239
107
3)
специально-институциональные
нормы,
закрепляющие
функционирование отдельных экономических институтов и механизмов;
особых экономически значимых объектов и режимов (режим особых
экономических зон, земельный кадастр, лицензирование и пр.);
4)
охранительные
нормы,
которые
закрепляют:
составы
экономических деликтов; меры ответственности за нарушения правил
экономической деятельности; порядок привлечения к ответственности;
систему контрольно-надзорных и правоохранительных органов и их
полномочий
и
пр.
(нормы
об
экономических
преступлениях
и
правонарушениях, арбитражном суде, антимонопольных и налоговых
органах и др.).
Экономико-ориентированное законодательство строится на системоформирующих нормах, из которых наивысшей правовой значимостью
обладают конституционные положения. Анализ последних приведен в
первой главе диссертации; при этом в рамках данного параграфа
необходимо определить: а) каким образом и в какой мере конституционнозначимые
ценности
и
принципы
воплощаются
в
экономико-
ориентированном законодательстве; б) как именно государство должно
регулировать те или иные блоки экономических отношений, исходя из
них?
Полагаем, что содержательно ответить на эти вопросы позволит
выделение
конституционно-правовых
принципов
осуществления
государством правового регулирования в экономической системе. К таким
принципам предлагается отнести: 1) принцип оптимального соотношения
частноправовых
и
публично-правовых
элементов
в
правовом
регулировании; 2) принцип баланса прав и обязанностей всех субъектов
экономических отношений; 3) принцип соответствия ограничений права на
свободу предпринимательской деятельности требованиям необходимости,
соразмерности, пропорциональности, обеспечения равновесия между
общественными и частными интересами.
108
Принцип оптимального соотношения частноправовых и публичноправовых элементов в правовом регулировании экономических отношений
применяется к частно-правовым институтам, имеющим публичную
значимость. Такие институты имеют частно-правовое происхождение и
назначение, однако в силу некоторых обстоятельств также обладают и
свойствами
публичной
значимости,
а
значит,
повышенного
конституционно-правового внимания.
Во-первых,
публичная
значимость
может
быть
обусловлена
вовлеченностью в отношения относительно широкого круга субъектов. К
таким институтам можно отнести институт банкротства, основы которого
заложены статьями 61, 65 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Процедуры банкротства носят публично-правовой характер, поскольку
«разрешаемые в ходе процедур банкротства вопросы влекут правовые
последствия для широкого круга лиц (должника, текущих и реестровых
кредиторов, работников должника, его учредителей и т.д.)»240. Позиции
Конституционного Суда, разъясняющие конституционный смысл и
публичную значимость института банкротства, активно применяют
арбитражные суды для разрешения конкретных спорных ситуаций241.
Во-вторых, особая публичная значимость может быть связана с
заведомой «неравноправностью» сторон правоотношения, то есть имеется
выраженная «слабая» сторона, которую и призваны защитить «публичные
элементы»
правового
регулирования
частно-правового
института.
Конституционный Суд РФ в одном из постановлений прямо указал, что
«конституционная свобода договора, провозглашаемая и в числе основных
Постановление Конституционного Суда РФ от 22.07.2002 № 14-П «По делу о проверке
конституционности ряда положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных
организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в
связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав
акционеров и вкладчиков" и жалобой ОАО "Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных
устройств"» // Собрание законодательства РФ. 05.08.2002. № 31. Ст. 3161.
241
См., например: Постановление ФАС Поволжского округа от 13.09.2007 по делу № А65-6663/2007СА2-34, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11.01.2010 по делу № А53-9187/2009,
Постановление ФАС Уральского округа от 29.11.2011 № Ф09-7405/10 по делу № А60-41592/2009 // СПС
«КонсультантПлюс».
240
109
начал гражданского законодательства, и лежащее в ее основе юридическое
равенство сторон не исключают предоставление определенных гарантий
экономически слабой стороне…с тем чтобы реально обеспечивалось
соблюдение принципа равенства сторон в договоре в соответствии со
статьями 19 и 34 Конституции РФ»; в рассмотренном деле Суд назвал
слабой стороной гражданина-вкладчика в договоре банковского вклада242.
В акционерном законодательстве таким «слабым» субъектом выступает
миноритарный акционер243. В трудовом правоотношении экономически
более слабую сторону представляет работник244.
Принцип оптимального соотношения частноправовых и публичноправовых элементов означает выявление законодателем в рамках
определенных
экономических
отношений
признаков
публичности
(интересы широкого круга лиц, наличие слабой стороны) и использование
при нормативно-правовом регулировании публичных элементов: особых
правовых режимов, дополнительных гарантий, ограничений, механизмов
отчетности и контроля245. В своей сущности такое положение представляет
собой публично-правовой элемент регулирования рыночных отношений.
Постановление Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 № 10-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О
реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан"» // СПС
«КонсультантПлюс».
243
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.04.2003 № 5-П «По делу о проверке
конституционности пункта 1 статьи 84 Федерального закона "Об акционерных обществах" в связи с
жалобой открытого акционерного общества "Приаргунское"»; Постановление Конституционного Суда
РФ от 28.01.2010 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 3 и
пункта 4 статьи 44 Федерального закона "Об акционерных обществах" в связи с жалобами открытых
акционерных обществ "Газпром", "Газпром нефть", "Оренбургнефть" и Акционерного коммерческого
Сберегательного банка Российской Федерации (ОАО)"» // СПС «КонсультантПлюс».
244
Постановление Конституционного Суда РФ от 15.03.2005 № 3-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской
Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" в
связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда
города Ставрополя и жалобами ряда граждан» // СПС «КонсультантПлюс».
245
Так, Конституционный Суд признал социально необходимой и публично значимой деятельность по
оказанию услуг по перевозке пассажиров воздушным транспортом. Суд указал, что федеральный
законодатель был вправе предусмотреть льготные условия проезда для детей от 2 до 12 лет. При этом
отсутствие норм о возмещении понесенных в связи с такой льготой авиаперевозчиком расходов Суд не
расценил, как вмешательство в свободу предпринимательской деятельности. См. Постановление
Конституционного Суда РФ от 20.12.2011 № 29-П «По делу о проверке конституционности положения
подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами
242
110
Второй принцип — принцип баланса прав и обязанностей всех
участников экономических отношений должен применяться в ходе
правового регулирования правоотношений, в которых взаимодействуют
субъекты
экономической
взаимоисключающими
системы
интересами.
Такая
с
различными,
ситуация
даже
складывается,
например, при управлении хозяйственным обществом, в процедурах
банкротства.
Конституционный Суд признал, что «в силу различных, зачастую
диаметрально противоположных интересов лиц, участвующих в деле о
банкротстве, законодатель должен гарантировать баланс их прав и
законных интересов, что, собственно, и является публично-правовой
целью
института
обществом
также
банкротства»246.
часто
При
конфронтируют
управлении
акционерным
различные
интересы
—
кредиторов и акционеров, акционеров и менеджмента, акционеров —
владельцев крупных пакетов акций и миноритарных акционеров.
Конституционный Суд указал, что в связи с этим «одной из основных
задач законодательства об акционерных обществах является обеспечение
баланса их законных интересов»247.
Правовое
регулирование,
основанное
на
признании
баланса
экономических интересов различных субъектов правоотношения, должно
предусматривать: а) гибкие механизмы согласования воль участников
отношений, в том числе с привлечением третьей, независимой стороны
(арбитражного управляющего, специального посредника, суда); б) жестко
регламентированные процедуры принятия решений; в) компенсационные
меры. Названные инструменты широко представлены в корпоративном
закрытого акционерного общества "Авиационная компания "Полет" и открытых акционерных обществ
"Авиакомпания "Сибирь" и "Авиакомпания "ЮТэйр"» // СПС «КонсультантПлюс».
246
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке
конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности
(банкротстве)" в связи с жалобой гражданина» // СПС «КонсультантПлюс».
247
Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 № 714-О-П «По жалобе гражданина Петрова
Александра Федоровича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 84.8
Федерального закона "Об акционерных обществах"» // СПС «КонсультантПлюс».
111
законодательстве и законодательстве о несостоятельности, нормах о
саморегулируемых организациях, положениях о порядке осуществления
отдельных видов хозяйственной деятельности, в праве интеллектуальной
собственности.
Принцип
соответствия
предпринимательской
ограничений
деятельности
права
требованиям
на
свободу
необходимости,
соразмерности, пропорциональности и обеспечения равновесия между
общественными и частными интересами. Сфера государственного
вмешательства в экономическую деятельность субъектов обусловлена
необходимостью защиты публичных конституционно значимых интересов.
Конституционный
Суд
РФ
указал,
что
предпринимательская
деятельность может приводить к нарушению прав и законных интересов
значительного числа лиц, прежде всего клиентов и контрагентов субъекта
предпринимательской деятельности, поэтому федеральный законодатель
правомочен
«устанавливать
условия
ее
осуществления
в
целях
согласования частной экономической инициативы с интересами других
лиц и общества в целом»; при этом устанавливаемые ограничения права на
свободу
предпринимательской
«конституционным
критериям
деятельности
необходимости,
должны
отвечать
соразмерности
и
пропорциональности, обеспечивая равновесие между общественными и
частными интересами»248.
Соответственно, законодатель правомочен определять условия
осуществления
предпринимательской
деятельности,
предъявлять
определенные требования к лицам, занимающимся отдельными видами
деятельности, связанными с повышенной опасностью для окружающих,
Постановление Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 № 17-П «По делу о проверке
конституционности ряда положений статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в связи с
запросом Арбитражного суда Псковской области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова»; Постановление
Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений
статей 6 и 7 Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения
таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае" в связи с жалобой граждан В.А.
Береснева, В.А. Дудко и других».
248
112
предусматривать механизмы государственного контроля и надзора.
Мерами ограничивающего характера, применяемыми государством в
экономике,
являются
лицензирование,
аккредитация,
сертификация,
обязательное членство в саморегулируемых организациях. Каждая из мер
накладывает на хозяйствующего субъекта дополнительные обязанности, а
значит, прямо или косвенно создает препятствия для предпринимательской
деятельности.
Перечисленные методы имеют административно-правовой характер,
однако в их реализации есть важный конституционно-значимый аспект —
их соответствие конституционным началам и критериям ограничения
права на свободу экономической деятельности.
Как
следует
из
положений
части
1
статьи
2
Закона
о
лицензировании249, лицензирование осуществляется государством в целях
соблюдения прав граждан, охраны жизни и здоровья людей, охраны
окружающей среды, безопасности страны, защиты этих приоритетных
направлений государственной деятельности от возможного причинения им
ущерба; осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в
иных целях не допускается. В статье 6 Федерального закона от 27.12.2002
№ 184-ФЗ «О техническом регулировании»250 указано, что технические
регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан,
имущества физических или юридических лиц, государственного или
муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или
здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в
заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения
энергетической
эффективности
и
ресурсосбережения.
Требования
технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению
предпринимательской
деятельности
в
большей
степени,
чем
это
Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» //
Российская газета. № 97. 06.05.2011.
250
Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Российская газета. №
245. 31.12.2002.
249
113
минимально необходимо (пункт 2 статьи 7); закреплены общие требования
к содержанию регламентов (статья 7).
Из вышеприведенных правовых норм следует, что законодатель
использует методы лицензирования, сертификации и аккредитации
исключительно целевым образом — для защиты жизни или здоровья
граждан,
имущества,
охраны
окружающей
среды,
обеспечения
энергетической эффективности и ресурсосбережения. При этом критерии
для лицензионных требований и требования к содержанию технических
регламентов прямо прописаны в законе.
Иным образом законодательно регламентировано обязательное
членство в саморегулируемых организациях (далее — СРО). На
сегодняшний день такая обязанность распространяется на следующие
категории лиц: арбитражных управляющих; оценщиков; аудиторов и
аудиторских организаций; строительных, проектных и изыскательских
организаций; субъектов, осуществляющих энергетическое обследование. В
Федеральном законе от 01.12.2007 №315-ФЗ «О саморегулируемых
организациях»251 (далее — Закон о СРО) указано, что федеральными
законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства
субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в
саморегулируемых организациях. При этом не перечислены ни цели, ни
критерии отнесения определенных видов деятельности к тем, которые
требуют такого членства, что не соответствует требованиям формальной
определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и
их согласованности в системе действующего правового регулирования,
вытекающим
из принципа
юридического
равенства252.
Исходя
из
Российская газета. № 273. 06.12.2007.
На необходимость их соблюдения в ходе правового регулирования неоднократно указывал
Конституционный Суд РФ. См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29.06.2012 № 16-П
«По делу о проверке конституционности положения части десятой статьи 13 Федерального закона "Об
оружии" в связи с жалобами граждан Г.В. Белокриницкого и В.Н. Тетерина»; Постановление
Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 № 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой
и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой» // СПС
«КонсультантПлюс».
251
252
114
вышесказанного, считаем необходимым внести изменения в положения
Закона о СРО, а именно, изложить пункт 2 статьи 5 в следующей
редакции:
«2. Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи
обязательного
членства
субъектов
профессиональной деятельности
предпринимательской
в саморегулируемых
или
организациях.
Обязательное членство может быть установлено только в отношении
видов деятельности, имеющих особую публичную значимость, в том числе
затрагивающих интересы неопределенного круга лиц, потенциально
опасных для жизни и здоровья граждан, окружающей среды».
2.2.2. Хозяйственно-распорядительная функция
Хозяйственно-распорядительная функция не является традиционной
для государства как публичного субъекта, однако в условиях российской
действительности игнорировать ее наличие невозможно. Российское
государство владеет значительным объемом различных экономических
ресурсов, управляет им, что предполагает активное осуществление
хозяйственной
деятельности
в
различных
формах.
В
литературе
отмечается появление новых направлений развития конституционного
права, связанных с расширением позиции государства как суверенного
собственника и участника хозяйственного оборота (то есть усиления
рассматриваемой функции) на современном этапе: укрепление статуса
различных уровней и объектов публичной собственности, выделение
субъектов с особым правовым статусом в экономике (госкорпорации,
госкомпании), централизация основных природных ресурсов, а также
энергетики, связи, транспорта в федеральной собственности и др.253
См. подробнее: Мазаев В. Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и
реальное наполнение // Журнал российского права. 2008. № 12. СПС «КонсультантПлюс».
253
115
Конституционные нормы, составляющие основу хозяйственнораспорядительной функции государства, включают в себя положения о
публичной собственности и ее правовом режиме, формах, способах и
принципах
государственного
хозяйствования,
государственной
монополии, предоставлении специальных прав на отдельные виды
экономической деятельности (в том числе концессий).
Конституция РФ не регламентирует напрямую указанные вопросы
хозяйственной деятельности государства, а также не устанавливает
государству каких-либо запретов в данной сфере. Она кратко закрепляет
основы государственной формы собственности и управления ею (ст. 8, п.
«д» ст. 71, п. «г» ст. 72, п. «г» ч. 1 ст. 114), правового статуса земли и
природных ресурсов, владения и пользования ими (ст. 9, п. «в» ст. 72).
Следовательно, в большей степени этот предмет регулируется текущим
законодательством.
Во многих зарубежных конституциях вопросы государственного
хозяйствования,
государственной
монополии,
предоставления
специальных прав на отдельные виды экономической деятельности (в том
числе концессий) получили намного большее регулирование (например, в
конституциях Испании, Гватемалы, Греции, Италии и Коста-Рики).
Российское
собственников,
которому
нематериальные
валютные
государство
ресурсы,
ценности,
выступает
принадлежат
включая
доли
в
одним
различные
земли,
уставных
из
крупнейших
материальные
природные
капиталах
и
ископаемые,
коммерческих
организаций и прочее. По данным Федерального агентства по управлению
государственным имуществом (далее — Росимущество), на 01 января 2012
года 1 369 446 объектов учтено в реестре федерального имущества,
1 007 930 198
гектаров
земли
зарегистрировано
в
собственности
116
Российской Федерации, 2 933 хозяйственных обществ с государственным
участием находится в управлении Росимущества254.
Современная
собственности
конституционно-правовая
строится
на
концепция
функционально-целевом
публичной
принципе
—
неразрывной связи объектов публичной собственности с предметами
ведения РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также с
полномочиями соответствующих органов государственной власти и
местного самоуправления255. Конституционный Суд РФ в свое время
сформулировал позицию, согласно которой публичная собственность
является
материальным,
имущественным
обеспечением
функций
государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов
(этот вывод изначально был сделан относительно правового режима
бюджетных средств256, а позже распространен и на всю сферу
государственного и муниципального имущества257).
Указанный принцип имеет универсальный характер и относится ко
всем государственным полномочиям и объектам имущества. Однако
применительно
к
осуществлению
государством
хозяйственно-
распорядительной функции он должен конкретизироваться в силу
следующих обстоятельств: только в рамках рассматриваемой функции
государство целенаправленно оказывается в непривычной для себя роли
хозяйствующего субъекта, поскольку фактически (прямо и опосредованно)
осуществляет экономическую деятельность.
Предусмотренное Конституцией РФ государственное полномочие по
управлению
государственной
собственностью
(ст.
71)
по
своему
По информации официального сайта Росимущества. Режим доступа: http://www.rosim.ru/ (дата обращ.:
12.09.2013 г.).
255
См. подробнее: Винницкий А. В. О современной концепции публичной собственности в Российской
Федерации // Журнал российского права. 2009. № 5.СПС «КонсультантПлюс».
256
См.: Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П по делу о проверке конституционности пункта
2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса
Российской Федерации... // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.
257
См.: Постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П по делу о проверке конституционности ряда
положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ... // СЗ РФ. 2006.
№ 8. Ст. 3117; Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской
области...» // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.
254
117
содержанию является широким и включает в себя: 1) использование
объектов собственности как материальной основы жизнедеятельности
государства и его органов (осуществляется в ходе реализации всех
функций государства); 2) использование объектов в целях экономической
деятельности (осуществляется в рамках хозяйственно-распорядительной
функции).
Понятие экономической деятельности означает сочетание действий,
приводящих к получению определенной продукции; осуществляется такая
деятельность при объединении ресурсов (оборудование, рабочая сила,
технологии, сырье и материалы) и производственного процесса для
создания конкретных товаров и услуг258. Близкими по значению к
«экономической
деятельность»
деятельности»
и
являются
«предпринимательская
понятия
«хозяйственная
деятельность»,
поэтому
целесообразно рассмотреть, как они разграничиваются между собой.
В нормативных актах имеются такие определения «хозяйственной
деятельности»: а) деятельность, осуществляемая в ходе производственной
деятельности индивидуальным предпринимателем или юридическим
лицом, независимо от формы собственности и от того, носит она
коммерческий или некоммерческий характер259; б) совокупность действий,
направленных, в частности, на пополнение запаса материальных благ и
обеспечение возможной полноты удовлетворения потребностей, которым
они призваны служить260. Исходя из этих определений, хозяйственная
деятельность
представляет
собой
всегда
активную
деятельность,
направленную на создание определенных материальных благ, но не
обязательно имеющую целью извлечение прибыли. Предпринимательская
Новая экономическая энциклопедия / Е. Е. Румянцева. 3-е изд. М., 2008. С. 772.
ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и
определения. Утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 03.07.2003 № 235-ст. М., ИПК
Издательство стандартов, 2003.
260
Приказ Роспатента от 25.07.2011 № 87 «О введении в действие Руководства по экспертизе заявок на
изобретения» // СПС «КонсультантПлюс».
258
259
118
деятельность, напротив, всегда преследует цель — получение дохода (ст. 2
Гражданского кодекса РФ).
Применительно к государству все рассмотренные выше понятия
преломляются в соответствии с особенностями его правового статуса,
главными из которых являются следующие: а) наличие у государства
публичного интереса при вступлении в любые правоотношения; б)
преимущественно опосредованное участие государства в экономических
отношениях (через специально созданные юридические лица). С учетом
сказанного,
под
экономической
деятельностью
государства
предлагается понимать хозяйственную и иную связанную с ней
деятельность, осуществляемую государством прямо и опосредованно и
направленную
на
эффективное
управление
государственной
собственностью и обеспечение публичных интересов в экономике.
Экономическая деятельность государства — это исключительная
ситуация, связанная с временной необходимостью устранения негативных
явлений в экономике (создание рабочих мест в условиях экономического
кризиса),
управлением
экономическими
объектами
стратегической
важности или предоставлением общественных благ, которые в силу
разных обстоятельств частный сектор предоставить всему населению не
может
(например,
услуги
образования,
здравоохранения,
дороги,
общественный транспорт). Объем и сферы экономической деятельности
государства
в
каждой
стране
предопределяются
ее
уникальными
конституционно-правовыми и социально-историческими условиями. В
основных законах, как правило, получают регламентацию только наиболее
значимые вопросы экономической деятельности государства, а также
принципы передачи в частные руки отдельных наиболее ценных
экономических объектов и производств.
В Италии конституционно урегулирована ситуация, когда в целях
общей пользы закон может закрепить или передать частным лицам
определенные предприятия или категории предприятий (относящиеся к
119
основным
публичным
службам
или
к
источникам
энергии
или
обладающие монопольным положением и составляющие предмет важных
общественных интересов) при условии выплаты компенсации (ст. 43). В
Испании признается право публичной инициативы в экономической
деятельности: закон может закреплять за публичным сектором важнейшие
ресурсы, службы, монополии, а также разрешать государственное
вмешательство в деятельность предприятий, когда того требуют общие
интересы (ст. 128).
В Бразилии только на основании федерального разрешения или
концессии
возможно
использование
минеральных
ресурсов
и
гидроэнергии (ст. 153 Конституции Бразилии 1988 года); специальным
законом устанавливается правовой режим деятельности организаций,
получающих концессии на предоставление публичных услуг (ст. 151). В
Доминиканской
республике
на
основе
законом
предусмотренных
концессий или контрактов частным лицам могут быть предоставлены
налоговые и иные льготы в связи их деятельностью, способствующей
развитию национальной экономики или представляющей общий интерес
(ст. 90 Конституции Доминиканской республики 1947 года). В Коста-Рике
запрещены монополии частного характера, а установление монополий в
пользу государства или муниципалитетов возможно только по решению
парламента (ст. 46 Конституции Коста-Рики 1949 года).
Необходимо
отметить,
нормативно-правовой
управлении
акт,
принадлежащим
что
в
России
определяющий
ему
отсутствует
участие
имуществом,
в
единый
государства
том
числе
в
по
осуществлению прав акционера в отношении акционерных обществ с
государственным участием; при этом имеется значительное количество не
согласованных между собой подзаконных актов в данной сфере261. На
См. об этом, например: Молотников А. Е. Особенности реализации государством права на управление
акционерными обществами // Предпринимательское право. 2009. № 3. СПС «КонсультантПлюс»;
Круглый стол «Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы» (редакционный
материал) // Предпринимательское право. 2009. № 3. СПС «КонсультантПлюс».
261
120
уровне
регионов
и
муниципальных
образований
в
абсолютном
большинстве принимаются законы об управлении и распоряжении
публичной
собственностью262.
Однако
в
отношении
федерального
имущества такого закона нет, вопросы государственной экономической
деятельности и управления государственным имуществом затрагиваются
множеством нормативных актов разной юридической силы.
2.2.3. Программно-стратегическая функция
В современных условиях хозяйствования имеются объективные
обстоятельства, которые обуславливают потребность в государственном
планировании, а именно: неспособность механизма свободного рынка
обеспечить макроэкономическую устойчивость национальной экономики;
появление более сложных форм взаимодействия между хозяйствующими
субъектами и отраслями экономики в результате диверсификационных и
интеграционных процессов; рост масштабов воздействия человека на
природу263. В юридической литературе также отмечается, что в условиях
рыночной
экономики
стабильного
планы
функционирования
координирующий
характер,
выступают
средством
национальной
ориентируют
обеспечения
экономики,
имеют
предпринимателей
и
стимулируют приток инвестиций в отдельные отрасли народного
хозяйства264.
Программно-стратегическая
функция
представляет
собой
направление деятельности государства по выработке экономической
политики и принятию документов программно-стратегического характера
в
различных
отраслях
хозяйствования.
М. А. Краснов
определяет
экономическую политику как «систему средств правового, материального,
На январь 2012 года законы об управлении и распоряжении государственным имуществом приняты в
56 субъектах России.
263
Государственное регулирование национальной экономики. М., 2008. С. 81.
264
Морозова Л. А. Ограничение прав и свобод человека в сфере частного права. «Круглый стол» журнала
«Государство и право»// Государство и право. 1998. № 8. С. 57; Хусаинов З. Ф. Указ. соч. С. 93–94.
262
121
организационного и иного законного воздействия на экономические
отношения и их субъектов для достижения определенных органами
публичной власти стратегических приоритетов, направлений, целей и
тактических задач»265.
Экономическая политика определяет долговременные и текущие
цели хозяйственного развития страны266, а также выбирает методы их
достижения. На основе избранных приоритетов экономического развития
государством
осуществляется
разработка
программно-стратегических
документов, включающих целевые параметры в конкретных областях,
прогнозные
данные,
критерии
оценки
достижения
планируемых
показателей.
Конституционные
основы
программно-стратегической
функции
государства составляют нормы о государственном планировании. В
Конституции РФ не регламентируется процесс выработки экономической
политики, роль отдельных государственных органов в этом процессе.
Статьей 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и
федеральные программы в области экономического развития России
отнесены к вопросам ведения Российской Федерации. Конституция РФ
наделила отдельными полномочиями по выработке экономической
политики такие органы власти, как Федеральное Собрание РФ (принимает
законы по экономическим вопросам — ч. 3, 4 ст. 75), Президент РФ
(определяет направления внутренней и внешней политики — ч. 3 ст. 80) и
Правительство РФ (обеспечивает проведение в Российской Федерации
единой финансовой, кредитной и денежной политики — ч. 1 ст. 114).
Рассматриваемые вопросы получили конституционное закрепление у
государств как с плановой экономикой (Китай), так и с рыночным укладом
(Испания, Португалия, Индия, Турция). Детальной регламентацией
Краснов М. А. Конституционно-правовой механизм выработки экономической политики России //
Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. № 3. С. 65.
266
Хусаинов З. Ф. Экономическая функция российской государственности: вопросы теории, истории и
политико-правовой практики: дисс. ... докт. юрид. наук. Казань, 2008. С. 218.
265
122
отличается Конституция Португалии 1976 года, в которой содержится
специальный раздел «Планы», включающий цели планов, а также порядок
их разработки и выполнения. Конституция указывает, что планы
экономического и социального развития нацелены на стимулирование
экономического роста, гармонизированного и целостного развития
секторов и областей, справедливого распределения между лицами и
областями
национального
продукта,
координации
экономической
политики с социальной политикой и политикой в области образования и
культуры, защиты сельской местности, сохранения экологического
равновесия, охраны окружающей среды и качества жизни португальского
народа. Во Франции в выработке планов участвует Экономический и
социальный совет, являющийся консультативным органом, состоящим из
представителей
государства,
местного
самоуправления,
а
также
представителей коммерческих организаций.
Россия является федеративным государством, поэтому особое
значение
имеет
стратегического
планирование
сбалансированного
экономического развития всех регионов, поскольку на сегодняшний день
наблюдается существенный разрыв между экономическими показателями
субъектов России. По данным Росстата за 2012 год, валовой региональный
продукт Москвы — 10 021,5 млрд руб., Тюменской области — 4091,6 млрд
руб., Республики Ингушетия — 26,1 млрд руб., Калмыкии — 28,8 млрд
руб.267
На конституционном уровне, а также на уровне федерального
законодательства не закреплены основы региональной экономической
политики. В Конституции РФ одна статья говорит о том, что федеральные
программы в области экономического развития России (к которым можно
отнести и программы регионального экономического развития) отнесены к
вопросам ведения Российской Федерации (ст. 71). В Федеральном законе
Россия в цифрах – 2013. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/
statistics/publications/catalog/doc_1135075100641 (дата обращ. 10.11.2013 г.).
267
123
от
20.07.1995
№115-ФЗ
«О
государственном
прогнозировании
и
программах социально - экономического развития Российской Федерации»
268
(далее — Закон №115) о региональном развитии упоминается вскользь
два раза (ст. 2 и 4). В положениях о прогнозировании и о концепции
социально-экономического
развития
на
долгосрочную
перспективу
региональная политика не упоминается. Предусмотренный законом
порядок разработки концепции Правительством РФ до сих пор не принят
(с 1995 года), в Правилах разработки прогноза социально-экономического
развития269 о региональном аспекте также ничего не сказано.
При этом в конституциях зарубежных стран с федеративным
устройством находят закрепление цели и методы сбалансированного
территориального экономического развития, порядок участия регионов в
формировании программ такого развития.
Конституция ФРГ 1949 года предусматривает, что федерация
участвует в выполнении задач земель, если они имеют значение для
улучшения условий жизни всей страны, то есть имеют характер общих
задач; к таким относится улучшение региональной экономической
структуры
(ст. 91-а).
Также
установлено,
что
федерация
может
предоставлять землям финансовую помощь для покрытия особо важных
расходов земель и общин, если это необходимо для предотвращения
нарушения общего экономического равновесия, выравнивания возможных
экономических различий на территории федерации, оказания помощи в
экономическом развитии. Такая финансовая помощь предоставляется на
основании закона или административного соглашения, принимаемого в
соответствии с федеральным законом о бюджете.
Российская газета. № 143. 26.07.1995.
Постановление Правительства РФ от 22.07.2009 № 596 «О порядке разработки прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации" (вместе с "Правилами разработки прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации")» // Собрание законодательства РФ. 27.07.2009. № 30.
Ст. 3833.
268
269
124
На современном этапе представляется необходимым расширение
конституционно-правового
регулирования
регионального
аспекта
государственного экономического планирования.
В литературе под сущностью государственной стратегии как
конституционно-правового
института
понимается
система
норм,
охватывающих в соответствии с установками Конституции РФ механизмы
целеполагания, мониторинга и анализа, прогнозирования и планирования
развития
законодательства
в
определенной
сфере
общественных
отношений (в зависимости от объекта и субъектов стратегического
планирования)270.
Государственная
стратегия
в
экономической
области
имеет
специфику, обусловленную характером и кругом субъектов экономических
отношений. Процесс экономического стратегического планирования
состоит из шести этапов: 1) прогнозно-аналитические обоснования и
расчеты; 2) формирование концепции развития национальной экономики
(которая содержит стратегические цели и средства их реализации); 3)
разработка стратегического плана; 4) разработка программ мероприятий
стратегического плана, создание государственных целевых программ; 5)
определение механизма реализации мероприятий стратегического плана
(включает
конкретные
стимулирования);
методики,
6)
контроль
государственный
за
реализацией
заказ,
меры
мероприятий
стратегического плана271.
Рассмотренный
процесс
предполагает
прогнозирование
и
планирование в отношении не только законодательства, но и иных
областей государственной деятельности, а также инструменты контроля
итогов
реализованных
мероприятий
стратегии.
Поэтому
под
государственной стратегией в экономической сфере предлагается
понимать
систему
норм
конституционного
права,
регулирующих
Маланыч И. Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и
муниципальное право. 2007. № 13. С. 13.
271
Государственное регулирование национальной экономики. М., 2008. С. 83–86.
270
125
подготовку,
реализацию
и
контроль
исполнения
актов
в
сфере
целеполагания, мониторинга, анализа, прогнозирования и планирования
экономического развития.
В науке отмечается, что «в конституционном законодательстве при
отсутствии должной правовой регламентации сложилась практика, когда
целеполагающие
акты
стратегического
характера
принимаются
бессистемно, в отсутствие их установленной иерархии, классификации,
структуры и содержания»272. Все этапы экономического планирования
находят отражение в различных нормативных актах стратегического
характера, таких как прогноз, стратегия, доктрина, концепция, программа.
На настоящий момент в России действует множество правовых актов
стратегического характера с подобными названиями, однако их правовой
статус, система и соподчинение нормативно не определены273.
Данная проблема актуальна и в отношении актов стратегического
характера
в
экономике.
М. А. Краснов,
анализируя
полномочия
и
деятельность Президента РФ, Правительства РФ и Федерального собрания
РФ в области экономической политики, приходит к выводу, что механизм
ее выработки «является в целом моносубъектным» ввиду существенно
преобладающей
роли
Президента
РФ274.
Учитывая
высокую
конституционную значимость вопросов экономического планирования,
сложившуюся ситуацию можно оценить как негативную и отражающую
дисбаланс в системе разделения властей в пользу исполнительной ее ветви.
Основным законом в области экономического стратегического
планирования выступает Закон №115, который «не заложил эффективной
правовой
основы
планирования
и
прогнозирования
социально-
экономического развития России»275. Закон №115 содержит всего 6 статей
Маланыч И. Н. Указ. соч. С. 13.
См. подробнее об этом: Григорьева В. А. Стратегическое экономическое планирование государства:
конституционно-правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 8. С. 958–966.
274
Краснов М. А. Указ. соч. С. 80.
275
Чертков А. Н. Правовое обеспечение стратегического планирования территориального развития
Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 5–14.
272
273
126
и на сегодняшний день не отражает сложившуюся сложную систему актов
государственного планирования.
На январь 2013 года принято 53 нормативных акта с наименованием
«стратегия». Подавляющая часть стратегий утверждена распоряжениями
Правительства РФ276, однако имеются такие, которые утверждены указами
Президента России277 и актами различных министерств и ведомств по
своим профильным вопросам278. Имеется даже стратегия, принятая
совместным заявлением Правительства РФ и Банка России279. Похожая
ситуация с концепциями: на начало 2013 года их действует более ста;
принимаются они распоряжениями и постановлениями Правительства
РФ280, указами Президента РФ281, актами министерств и ведомств282.
Структурное сравнение стратегий и концепций показывает, что и
стратегии, и концепции в 80 % случаев содержат планы мероприятий по их
реализации, а содержание в зависимости от предмета регулирования может
быть как подробным и конкретным, так и довольно общим (например,
Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий
См., например: Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2012 № 559-р «Об утверждении Стратегии
развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020
года»; Распоряжение Правительства РФ от 18.11.2011 № 2074-р «Об утверждении Стратегии социальноэкономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года».
277
Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики
Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 24.12.2012. № 52. Ст.
7477; Указ Президента РФ от 09.06.2010 № 690 «Об утверждении Стратегии государственной
антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ.
14.06.2010. № 24. Ст. 3015.
278
Приказ Росрыболовства от 30.03.2009 № 246 «Об утверждении Стратегии развития
рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года»; Приказ Минтранса РФ
от 12.05.2005 № 45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020
года».
279
Заявление Правительства РФ № 1472п-П13, Банка России № 01-001/1280 от 05.04.2011 «О Стратегии
развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года» // Вестник Банка России.
№ 21. 20.04.2011.
280
См., например: Распоряжение Правительства РФ от 24.09.2012 № 1762-р «Об одобрении Концепции
развития национальной системы стандартизации РФ на период до 2020 года» // Собрание
законодательства РФ. 01.10.2012. № 40. Ст. 5485; Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 №
1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской
Федерации»// Собрание законодательства РФ. 27.09.1999. № 39. Ст. 4626.
281
См., например: Указ Президента РФ от 01.07.1996 № 1008 «Об утверждении Концепции развития
рынка ценных бумаг в Российской Федерации» // Российская газета. № 125. 05.07.1996.
282
Приказ Минпромторга РФ от 24.09.2009 № 854 «Об утверждении Концепции государственной
поддержки организаций народных художественных промыслов на период до 2015 года»; Приказ
Минфина РФ от 01.07.2004 № 180 «Об одобрении Концепции развития бухгалтерского учета и
отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу»// СПС «КонсультантПлюс».
276
127
федерального значения на период до 2020 года283) и схематичным
(например, Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020
года284).
Анализ содержания принятых на настоящий момент концепций и
стратегий показывает, что они не обладают какими-то принципиальными
отличиями по содержанию, структуре или порядку реализации285.
Полагаем, что в целях оптимизации и достижения определенности
правового регулирования следует четко разграничить предметы этих
документов, а также достигнуть единообразия наименований.
В сфере экономического планирования предлагается оставить
единственную концепцию в данной сфере регулирования — Концепцию
долгосрочного
Федерации.
социально-экономического
Все
законодательно
предлагается
иные
закрепить
развития
документы
именовать
требования
к
законодательно
закрепить
их
Российской
стратегиями,
содержанию.
необходимость
и
Также
публично
представления результатов реализации стратегий по окончанию их сроков.
Для
достижения
единообразия
наименований
предлагается
переименовать национальные стратегии в стратегии. На март 2013 года
имеется
две
стратегии,
требующие
такого
переименования,
—
Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы,
Национальная стратегия противодействия коррупции286.
Распоряжение Правительства РФ от 22.12.2011 № 2322-р «Об утверждении Концепции развития
системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года»
(вместе с "Планом мероприятий по реализации Концепции развития системы особо охраняемых
природных территорий федерального значения на период до 2020 года") // СПС «КонсультантПлюс».
284
Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности
Российской Федерации (Основных положениях)»; Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2003 №
1493-р «О Концепции развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта
промышленной продукции в Российской Федерации»; Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2010 №
2378-р «Об утверждении Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года» // СПС
«КонсультантПлюс».
285
См. более подробно об этом: Григорьева В. А. Стратегическое экономическое планирование
государства: конституционно-правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 8.
С. 958–966.
286
Указ Президента РФ от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на
2012–2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 04.06.2012. № 23. Ст. 2994; Указ Президента РФ от
13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане
противодействия коррупции на 2010–2011 годы» // Российская газета. № 79. 15.04.2010.
283
128
На январь 2013 года принято восемь доктрин287, одна из которых
имеет название «национальная доктрина»288, что также не способствует
единству терминологии. Доктрины, в отличие от стратегий и концепций,
на 80 % состоят из норм — деклараций, воплощение которых никак не
конкретизируется, то есть никакой регулятивной ценности доктрины не
представляют. Если бы они имели силу закона (были общеобязательны),
декларативные положения можно было использовать для понимания
общего характера и «духа» правового регулирования той или иной сферы,
соотнося с ними нормы подзаконного регулирования. В существующей
ситуации они лишены практического применения. Полагаем, что в данном
виде
доктрины
являются
неэффективным
правовым
средством
государственного планирования.
Программ разного характера на начало 2013 года принято более 200;
утверждаются они, как и ранее рассмотренные документы, и Президентом
РФ, и Правительством, и ведомствами федерального уровня. Именно
государственные программы — наиболее востребованный и методически
разработанный289 инструмент государственного планирования, в том числе
поскольку именно они получают бюджетное финансирование290. Несмотря
на это законодательство не закрепляет основных начал и принципов
разработки этих актов также.
Указ Президента РФ от 05.02.2010 №146 «О Военной доктрине Российской Федерации»; Указ
Президента РФ от 30.01.2010 №120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности
Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 13.06.1996 № 884 «О доктрине развития российской
науки»; Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 № 751 «О национальной доктрине образования в
Российской Федерации»; Распоряжение Президента РФ от 17.12.2009 № 861-рп «О Климатической
доктрине Российской Федерации»; Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 №1225-р «Об
Экологической доктрине Российской Федерации»; «Морская доктрина Российской Федерации на период
до 2020 года», утв. Президентом РФ 27.07.2001; «Доктрина информационной безопасности Российской
Федерации», утв. Президентом РФ 09.09.2000 № Пр-1895 // СПС «КонсультантПлюс».
288
Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 № 751 «О национальной доктрине образования в
Российской Федерации» // Российская газета. № 196. 11.10.2000.
289
В 2010 году Правительством был принят Порядок разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации // Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 №
588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных
программ Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 09.08.2010. № 32. Ст. 4329.
290
За 2012 год общий объем финансирования только федеральных целевых программ составил 779, 6
млрд.
руб.
Официальный
сайт
ФЦП
России.
Режим
доступа:
http://faip.vpk.ru/cgibin/uis/faip.cgi/SummaryForms/ChartPre?id=54 (дата обращ.: 12.10.2013 г.).
287
129
Рассмотренные
правовые
инструменты
государственного
стратегического планирования позволяют дать определение программностратегической функции России. Под ней предлагается понимать
направление деятельности государства по социально-экономическому
прогнозированию, формированию и реализации экономической политики,
а также по контролю достижения ее целей.
2.2.4. Стимулирующая функция
Стимулирующая функция российского государства в экономической
системе, так же как и хозяйственно-распорядительная, не является
традиционной функцией государства, однако в современных условиях ее
значение
усиливается
и
получает
свое
конституционно-правовое
наполнение.
В Конституции РФ нет нормы, регламентирующей направления
государственного стимулирования в экономике, однако ряд статей
упоминает о «поощряемой» деятельности государством, а именно: а)
поощряются
добровольное
социальное
страхование,
создание
дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность
(ч. 3 ст. 39); б) органы государственной власти и органы местного
самоуправления поощряют жилищное строительство (ч. 2 ст. 40); в)
поощряется
деятельность,
способствующая
укреплению
здоровья
человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и
санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41).
Из данных статей можно сделать вывод, что Конституция РФ, вопервых, придает особое значение отдельным видам деятельности, вовторых, наличие «поощряемой» деятельности должно выражаться в мерах
поощрения, которые лежат на государстве. И в текущем законодательстве
можно найти нормативные акты, предусматривающие стимулирование
названных сфер: Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О
130
содействии развитию жилищного строительства»291, Федеральный закон от
11.08.1995
№135-ФЗ
«О
благотворительной
деятельности
и
благотворительных организациях»292, Постановление Правительства РФ от
11.01.2006 № 7 «О Федеральной целевой программе “Развитие физической
культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы”»293 и др.
В некоторых зарубежных конституциях стимулирующая функция
получила
государства
подробное
регулирование.
устанавливают
В
приоритет
своих
основных
инновационного
законах
развития,
стимулирование научной и рационализаторской деятельности, а также
называют приоритетные отрасли хозяйствования, имеющие в связи с этим
особый правовой статус, льготы и др. Многие конституции имеют общие
формулировки, как, например, испанская: «публичные власти заботятся о
модернизации и развитии всех отраслей экономики, и в частности,
земледелия,
животноводства,
рыболовства
и
ремесел,
в
целях
выравнивания уровня жизни всех испанцев» (ст. 130.1 Конституции
Испании).
В конституциях Швейцарии, Республики Кореи, Лихтенштейна,
Португалии
регламентируются
основы
государственной
поддержки
отдельных отраслей экономики (сельского хозяйства, промышленности,
торговли и др.).
В конституциях Китая и Республики Кореи прямо установлена
обязанность государства по стимулированию научной деятельности,
внедрению инноваций, созданию системы национальных стандартов. В
статье 127 Конституции Республики Корея сформулировано следующим
образом: «государство прилагает все усилия по улучшению национальной
экономики путем развития науки и технологий, информационных и
трудовых ресурсов, а также способствуя внедрению технических
новшеств. Государство устанавливает систему национальных стандартов».
Российская газета. № 160. 30.07.2008.
Собрание законодательства РФ. 14.08.1995. № 33. Ст. 3340.
293
Собрание законодательства РФ. 16.01.2006. № 3. Ст. 304.
291
292
131
За последние годы в России сложилась экономика с сильной
сырьевой ориентацией. По данным Института проблем естественных
монополий, 40 % ВВП России создается за счет экспорта сырья.
Машиностроение, электроника и другие высокотехнологичные отрасли
формируют 7-8 % отечественного ВВП. Экспорт высокотехнологичной
продукции составляет всего 2,3 % от промышленного экспорта России (для
сравнения: в США эта цифра равна 32,9 %, в Китае — 32,8 %)294. Об
опасности такой ситуации постоянно говорится высшими должностными
лицами страны295 и экономистами296. При всех попытках государства
стимулировать развитие отраслей реального производства и особенно
инновационного характера результаты незначительны.
Государственное
стимулирование
отдельных
направлений
экономической деятельности не противоречит принципам социально
ориентированной рыночной экономической системы. В экономической
литературе подчеркивается, что в сложившихся внутренних и внешних
условиях
для
обеспечения
стабильного
роста
экономики
России
необходима активная экономическая государственная политика, не
сужающая
роль
государства,
а
направленная
на
«максимальное
использование его административного, управленческого, патерналистского
ресурса»297.
Реализация стимулирующей функции государства предполагает
создание
государством
благоприятных
условий
для
новаторской,
эффективной, экологически безопасной экономической деятельности всех
субъектов, основанной в том числе на партнерских отношениях
40 процентов ВВП России создается за счет экспорта сырья. Режим доступа:
http://newsland.com/news/detail/id/818154 (дата обращ.: 10.09.2013 г.).
295
Возмущенный сырьевой зависимостью России Медведев призвал уменьшить вдвое долю доходов от
нефти и газа. Режим доступа: http://korrespondent.net/business/economics/1513135-vozmushchennyj-syrevojzavisimostyu-rossii-medvedev-prizval-umenshit-vdvoe-dolyu-dohodov-ot-nefti-i-ga (дата обращ.: 10.09.2013
г.).
296
Академик РАН Александр Татаркин принял участие в III Всероссийской конференции по проблемам
государственной ценовой и тарифной политики. Режим доступа: http://www.uiec.ru/news/13/15716.html
(дата обращ.: 10.09.2013 г.).
297
Черкасова Т. П. Указ. соч. С. 374.
294
132
государства
и
частного
сектора,
осознающего
свою
социальную
ответственность. В рамках стимулирования экономической деятельности
государство использует налоговые льготы, предоставление субсидий,
бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по
обязательствам,
создание
территорий
с
режимом
особого
благоприятствования и другие меры. На современном этапе можно
выделить
три
приоритетных
направления
государственного
стимулирования: поддержка малого и среднего предпринимательства,
развитие отдельных территорий страны и отраслей народного хозяйства,
высокотехнологичный (инновационный) сектор экономики.
Развитию малого предпринимательства посвящен специальный
закон298, в котором перечисляются разные меры государственной
поддержки этой категории хозяйствующих субъектов. При этом в
литературе отмечаются недостатки закрепленной в данном законе системы
поддержки предпринимательства (например, то, что поддерживают
организации, составляющие инфраструктуру поддержки, а не самих
предпринимателей)299.
Стимулирование развития отдельных территорий страны и отраслей
народного хозяйства ведется в основном путем создания особых
экономических зон (ОЭЗ)300 и принятия федеральных целевых программ
(ФЦП). Сейчас в России действуют 24 особые экономические зоны, 13
наукоградов, в 12 регионах развиваются технопарки в сфере высоких
технологий301.
По
данным
Правительства
России,
в
2012
году
реализовывались 44 ФЦП, их общий объем финансирования (включая и
Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации» // Российская газета. № 164. 31.07.2007.
299
См. подробнее: Клочкова Е. В. Формы и механизмы поддержки субъектов малого и среднего
предпринимательства в Российской Федерации // Гражданское право. 2011. № 4. С. 15–18.
300
Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской
Федерации» // Российская газета. № 162. 27.07.2005.
301
Веселкова Е. Е. Правовые аспекты функционирования особых экономических зон в инфраструктуре
инновационной деятельности // Законодательство и экономика. 2012. № 5. С. 46–50.
298
133
внебюджетные источники) составил 8 243 38 млн руб.302. В рамках
целевых программ предусматриваются меры по развитию многих отраслей
хозяйства
(фармацевтической
и
медицинской
промышленности,
транспортной системы, водохозяйственного комплекса, радиоэлектроники
и др.)303, а также отдельных регионов (национальных республик,
Курильских островов и др.)304.
При всей важности названных направлений, все-таки центральным
вектором экономического стимулирования для России уже больше 10 лет
является
экономики
поддержка
знаний.
инновационного
Начиная
с
наукоемкого
конца
90-х
производства
годов
и
реализуются
многочисленные программы и концепции, направленные на обеспечение
перехода российской экономики на инновационный путь, который, в свою
очередь,
должен
повлечь
устойчивое
экономическое
развитие
государства305.
К настоящему моменту уже истекли сроки нескольких программных
документов, закреплявших пути и способы построения инновационной
Объемы
софинансирования
федеральных
целевых
программ.
Режим
доступа:
http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Graphics/page_co_finans_static/2013/?yover=2012
(дата
обращ.: 12.10.2013 г.).
303
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 «О Федеральной целевой
программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)"» // Собрание законодательства
РФ. 17.12.2001. № 51. Ст. 4895; Постановление Правительства РФ от 26.11.2007 № 809 «О федеральной
целевой программе "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008–2015
годы"» // Собрание законодательства РФ. 17.12.2007. № 51. Ст. 6361; Постановление Правительства РФ
от 17.02.2011 № 91 «О федеральной целевой программе "Развитие фармацевтической и медицинской
промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу"» //
Собрание законодательства РФ. 21.03.2011. № 12. Ст. 1628; Постановление Правительства РФ от
19.04.2012 № 350 «О федеральной целевой программе "Развитие водохозяйственного комплекса
Российской Федерации в 2012–2020 годах» // Собрание законодательства РФ. 30.04.2012. № 18. Ст. 2219.
304
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 24.12.2009 № 1087 «Об утверждении федеральной
целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010–2016 годы"» //
Собрание законодательства РФ. 04.01.2010. № 1. Ст. 100; Постановление Правительства РФ от
07.12.2001 № 866 «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до
2015 года» // Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4974; Постановление
Правительства РФ от 09.08.2006 № 478 «О Федеральной целевой программе "Социально-экономическое
развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы» // Собрание законодательства
РФ. 21.08.2006. № 34. Ст. 3671.
305
См. подробнее: Богданова Н. А. Основные права и свободы человека и гражданина в связи с
инновационной политикой Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление.
2009. № 2. // СПС «КонсультантПлюс».
302
134
системы в России306. Декларируемые цели в этих документах похожи.
Наиболее структурным документом являются Основные направления
политики Российской Федерации в области развития инновационной
системы на период до 2010 года. Реализация Основных направлений
должна была к 2010 году привести к структурным преобразованиям в
экономике: к росту доли в валовом внутреннем продукте наукоемких
высокотехнологичных
отраслей
экономики,
сферы
сложных
организационных, технических и бытовых услуг; выведению экономики
страны из зоны экспортно-сырьевого развития и поддержке динамики
роста перерабатывающих отраслей, обеспечению конкурентоспособности
России в мировом сообществе.
Однако заявленные цели достигнуты не были: в структуре
производства и экспорта продолжают преобладать полезные ископаемые и
иная сырьевая продукция. О неэффективности государственных программ
и институтов инновационного развития свидетельствуют приведенные
выше данные, а также отчетная информация уполномоченных органов и
мнения экспертов307.
Постановление Правительства РФ от 24.07.1998 № 832 «О Концепции инновационной политики
Российской Федерации на 1998–2000 годы»; Приказ Минобразования РФ от 06.06.2000 № 1705 «О
Концепции научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской
Федерации на 2001–2005 годы»; «Основные направления политики Российской Федерации в области
развития инновационной системы на период до 2010 года» (утв. Правительством РФ 05.08.2005 №
2473п-П7); Постановление Правительства РФ от 21.08.2001 № 605 «О Федеральной целевой научнотехнической программе "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и
техники" на 2002–2006 годы»; «Основные направления политики Российской Федерации в области
развития инновационной системы на период до 2010 года» (утв. Правительством РФ 05.08.2005 №
2473п-П7).
307
В отчете по итогам реализации ФЦП № 605 «Исследования и разработки по приоритетным
направлениям развития науки и техники» указано следующее: а) данные по важнейшим инновационным
проектам государственного значения не позволяют сделать однозначное заключение об инновационной
эффективности проектов: в течение срока реализации программы из 12 «мегапроектов» только по 9-ти
достигнуты ощутимые результаты и произведена продукция, причем из 9 проектов по 3 допущено
отставание от плановых показателей; б) по 114 инновационным проектам, не входящим в категорию
«важнейшие инновационные проекты государственной важности», отсутствуют данные об
эффективности; в) не в полной мере раскрыта бюджетная эффективность коммерциализированных
проектов, не приведены положительные эффекты (числовые значения в денежном выражении) от
дополнительных налоговых поступлений и иных обязательных платежей в связи с организацией новых
технологических производств, дополнительного производства и реализации высокотехнологичной
продукции, создания новых рабочих мест. Источник: официальный сайт ФЦП России. Режим доступа:
http://faip.vpk.ru/cgi-bin/uis/faip.cgi/SummaryForms/ChartPre?id=54 (дата обращ.: 12.10.2013 г.).
306
135
На настоящий момент в России сложились многочисленные
институты инновационной деятельности: особые экономические зоны,
Российская венчурная компания, наукограды, специализированные фонды,
центры трансфера технологий, инновационный центр «Сколково», бизнесинкубаторы,
инновационные
кластеры,
технопарки308.
Специалисты
отмечают, что данные формы соответствуют тем, которые сложились в
мировой практике309, однако их эффективность настолько низка, что это
позволяет говорить об «имитационном» характере сложившейся в России
бизнес-инновационной инфраструктуры310.
Недостатков нормативно-правового регулирования инновационного
развития экономики России довольно много. На настоящий момент
очевидно наличие значительного числа нормативных актов, в основном
подзаконного уровня, затрагивающих вопросы инновационного развития и
не обладающих в целом единой структурой, соподчиненностью и
непротиворечивостью. Это влечет размытость приоритетов, затруднение в
отслеживании результатов и распыление ответственности. Только на
уровне Президента и Правительства России на начало 2013 года действует
более двадцати таких различных актов311.
Законодательным актом, в целом регулирующим государственную
деятельность в области инноваций, является Федеральный закон от
23.08.1996 №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической
См. подробнее об этом: Раздел 2 «Состояние инновационной сферы» Стратегии инновационного
развития Российской Федерации на период до 2020 года.
309
Условия инновационного развития экономики / А. П. Горн, Д. Т. Новиков, А. С. Субботин. Тюмень:
Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2012. С. 307.
310
Там же.
311
См., например: Указ Президента РФ от 30.05.2009 № 609 «О государственной поддержке проектов
инновационных образовательных программ творческих коллективов образовательных учреждений
системы Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от
16.11.2012 № 1172 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти в области
государственной поддержки инновационной деятельности»; Постановление Правительства РФ от
22.02.2012 № 156 «Об утверждении Правил отнесения акций российских организаций, обращающихся на
организованном рынке ценных бумаг, к акциям высокотехнологичного (инновационного) сектора
экономики»; Постановление Правительства РФ от 09.04.2010 № 219 «О государственной поддержке
развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего
профессионального образования» // СПС «КонсультантПлюс».
308
136
политике»312 (далее — Закон №127-ФЗ); в 2011 году закон был дополнен
отдельной главой IV.1 «Государственная поддержка инновационной
деятельности». При анализе становится очевидным рамочный характер ее
положений. Во-первых, заявленные принципы государственной поддержки
инновационной деятельности в большей мере являются декларативными.
Принцип «доступности государственной поддержки на всех стадиях
инновационной деятельности» должен в первую очередь отражаться в
создании системы такой поддержки, процедур ее получения. Однако
перечисляемые
в статье
16.3
формы
государственной
поддержки
сформулированы самым общим образом и простым перечислением.
Никаких реальных государственных мер поддержки для организаций,
внедряющих инновации, в законе нет, норма исключительно бланкетного
характера.
Во-вторых,
о
называемых
в
статье
16.3
закона
формах
государственной поддержки. Помимо того, что они сформулированы
простым
перечислением,
этот
перечень
к
тому
же
является
неисчерпывающим. В главе нет ни слова о ряде уже существующих
институтов инновационного развития, таких как технико-внедренческие
зоны313,
специализированные
фонды
(Российский
научный
фонд,
Российский фонд фундаментальных исследований, Фонд содействия
развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере и др.),
центры трансфера технологий314, инновационный центр «Сколково»315 и
др.
В-третьих, законодатель в рамках данной главы не закрепил в целом
правовой режим инноваций. Помимо определения термина «инновации»,
Собрание законодательства РФ. 26.08.1996. № 35. Ст. 4137.
Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской
Федерации» // Российская газета. № 162. 27.07.2005.
314
См. подробнее: Приложение № 4 к Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации
на период до 2015 года, утв. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике
(протокол от 15.02.2006 № 1); Астапов К. Л. Законодательные основы государственного регулирования
инновационной деятельности // Законодательство и экономика. 2012. № 1. С. 18–28.
315
Федеральный закон от 28.09.2010 N244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» // Российская
газета. № 220. 30.09.2010.
312
313
137
требуется нормативная регламентация всего комплекса правоотношений,
связанных с самими инновациями и инновационной деятельностью.
Вышесказанное показывает, что наличие специальной главы в законе
о науке и государственной научно-технической политике пока не решает
проблему отсутствия системного правового регулирования вопросов
стимулирования инновационной активности частных предпринимателей.
Ведущая роль научных исследований в развитии инновационной
системы отмечается и в правовой науке, и в программно-политических
документах316. Однако функции государства в объединении и координации
всей
научно-исследовательской,
научно-технической,
в
том
числе
инновационной, деятельности неясны. Конституция РФ, как единственный
на сегодня стратегический акт законодательного характера, должна
определить место государства в национальной инновационной системе.
Если обратиться к статье 15 Международного пакта от 16.12.1966
«Об экономических, социальных и культурных правах» (далее — Пакт)317,
то можно увидеть более разностороннюю регламентацию рассматриваемой
свободы318.
При
сравнении
с
приведенными
нормами
становится
очевидным, что в Конституции РФ нет указания на право каждого
человека на пользование результатами научного прогресса и их
практическое применение, за государством напрямую не закреплена
обязанность принимать меры по развитию и распространению достижений
науки,
не
отражена
задача
государственного
стимулирования
международных контактов и сотрудничества в научной области.
См., например: Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года;
Авакьян С. А. Государственная инновационная политика и ее организационно-правовое обеспечение //
Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. СПС «КонсультантПлюс».
317
Бюллетень Верховного Суда РФ. № 12. 1994. СПС «КонсультантПлюс».
318
Пакт предусматривает, что Участвующие государства: а) признают право каждого человека на
пользование результатами научного прогресса и их практическое применение, пользование защитой
моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или
художественными трудами, автором которых он является; б) для полного осуществления этого права
принимают меры, включающие те, которые необходимы для охраны, развития и распространения
достижений науки и культуры; в) обязуются уважать свободу, безусловно необходимую для научных
исследований и творческой деятельности; г) признают пользу, извлекаемую из поощрения и развития
международных контактов и сотрудничества в научной и культурной областях.
316
138
Учитывая
вышеприведенные
доводы,
представляется
целесообразным в случае внесения изменений в текст Конституции РФ
изложить часть 1 статьи 44 в следующей редакции: «1. Каждому
гарантируется свобода литературного, художественного, научного,
технического
и
других
видов
творчества,
преподавания.
Интеллектуальная собственность охраняется законом. Государство
принимает программы развития науки и искусств, популяризирует
достижения культуры, науки и техники.
Государство
поощряет
различные
формы
научной
и
иной
творческой деятельности граждан, создает условия для внедрения
отечественных
инноваций
и
изобретений,
принимает
меры
для
налаживания и укрепления международного сотрудничества в научной и
культурной областях».
2.3. Конституционно-правовой статус государства
в экономической системе
2.3.1. Конституционно-правовые полномочия государства
Конституция
РФ
предусматривает
полномочия
государства,
связанные с его особым положением в экономической системе. Некоторые
из них прямо закреплены в тексте (прямые), а некоторые выводятся путем
системного толкования конституционных норм и принципов (скрытые)319.
Так, Российская Федерация обязана обеспечить признание, соблюдение и
защиту экономических прав граждан и их объединений на собственность,
свободу экономической деятельности, поддержку конкуренции (ст. 8, 34,
35), особую правовую защиту земле и природным ресурсам (ч. 2 ст. 36),
создание условий для единого экономического пространства, свободного
См. подробнее о делении конституционных обязанностей на прямые и скрытые: Никулина Т. В.
Проблемы конституционной ответственности в Российской Федерации и ее субъектах: на примере
Республики Коми: дисc. ... канд. юрид. наук. Сыктывкар, 2001. С. 27.
319
139
перемещения товаров, услуг и финансовых средств (п. 1 ст. 8), управление
федеральной государственной собственностью (п. «д» ст. 71).
Конституционные полномочия государства в экономической системе
реализуются
государством
на
двух
уровнях
—
федеральном
и
региональном. Основы разграничения предметов ведения и полномочий
между ними закреплены в статьях 71 (предметы исключительного ведения
России) и 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации) Конституции РФ.
Все полномочия экономического характера, упомянутые в них,
можно поделить по элементам экономической системы:
1) полномочия по обеспечению прав и свобод субъектов ЭС
(исключительные: регулирование и защита экономических прав и свобод
человека и гражданина; совместного ведения: защита экономических прав
и свобод человека и гражданина);
2)
полномочия
(исключительные:
по
управлению
федеральная
экономическими
государственная
ресурсами
собственность
и
управление ею; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,
расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения,
информация и связь; деятельность в космосе; определение статуса и
защита
территориального
исключительной
экономической
моря,
зоны
воздушного
и
пространства,
континентального
шельфа
Российской Федерации; совместные: вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и другими природными
ресурсами; разграничение государственной собственности);
3) полномочия по обеспечению функционирования институтов
экономической
системы
(исключительные:
федеральный
бюджет;
федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального
развития;
установление правовых основ единого рынка; финансовое,
валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия,
основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая
140
федеральные
банки;
совместные:
установление
общих
принципов
налогообложения и сборов в Российской Федерации);
4)
полномочия
по
вопросам
регулирования
экономических
отношений (исключительные: гражданское, гражданско-процессуальное и
арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование
интеллектуальной
бухгалтерский
собственности;
учет;
официальный
внешнеэкономические
статистический
отношения
и
Российской
Федерации; установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области экономического развития Российской Федерации;
совместные: координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров
Российской Федерации).
В науке отмечается, что фактически из ведения субъектов России в
последние годы были изъяты такие вопросы совместного ведения, как
владение, пользование, распоряжение землей, недрами, водными и
другими
природными
ресурсами,
разграничение
государственной
собственности, защита прав и свобод. Это происходит в связи с тем, что
данные вопросы на федеральном уровне были полностью урегулированы.
О том, что такая ситуация нарушает конституционный баланс предметов
ведения и полномочий, нарушает права регионов, высказывались многие
ученые320, мнение которых считаем справедливым.
Конституционно-правовые полномочия государства также можно
классифицировать по функциям государства в экономической системе на:
1)
регулятивные
полномочия
(принятие
законов
по
вопросам
экономического характера, создание институтов их реализации); 2)
хозяйственно-распорядительные
полномочия
(по
управлению
государственным имуществом, участию в экономической деятельности); 3)
полномочия программно-стратегического характера (по принятию актов
стратегического
320
характера
Московская П. Г. Указ. соч. С. 28–29.
в
сфере
экономического
развития);
4)
141
стимулирующие полномочия (направленные на поощрение отдельных
видов экономической деятельности частных субъектов).
Описанная ранее специфика места государства в экономической
системе, выступающего одновременно и как регулятор экономических
отношений, и как активный их участник321, накладывает свои особенности
на содержание и реализацию конституционно-правовых полномочий
государства.
Например,
государство
наделено
полномочиями
по
управлению публичной собственностью, однако осуществление этих
полномочий
невозможно
без
вступления
в
гражданско-правовые
отношения, которые предполагают наличие у государства гражданскоправовых прав и обязанностей. При этом государство никогда не перестает
быть лицом публичного права, действующим исключительно в публичном
интересе322. Участие государства в любых отношениях преследует единые
конституционно-правовые
цели,
что
обеспечивает
единство
конституционно-правового положения государства в экономической
системе.
Механизм
реализации
государством
своих
конституционно-
правовых полномочий в экономической системе включает в себя
различные
элементы323,
отличительной
чертой
которых
является
смешанный частно-публичный характер. Среди таких элементов выделим
два
наиболее
наглядных:
1)
нормативно-правовое
регулирование
полномочий; 2) формы осуществления полномочий. Рассмотрим эти
элементы подробнее.
Имеется в виду вступление государством в различные гражданско-правовые сделки, осуществление
прав акционера или учредителя юридических лиц, осуществление заказа на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, реализация проектов государственночастного партнерства.
322
Это признается и в работах цивилистов: Абдулвагапова Р. Р. Публично-правовые образования как
субъекты гражданского права и участники обязательственных правоотношений. Казань, 2008. С. 35;
Гражданское право: в 4 т. Общая часть: учебник / отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп.
Т. 1. М., 2005. С. 376–377.
323
В правовой механизм могут включаться различные правовые средства, а именно - сами нормы права,
правоотношения между субъектами, принципы юридической деятельности, презумпции, сроки, акты
реализации прав и обязанностей и другие регулятивные феномены, см.: Шундиков К. В. Правовые
механизмы как комплексные юридические средства: общетеоретический аспект // Вопросы теории
государства и права. 2003. № 4. С. 32.
321
142
Дуализм правового положения публично-правового образования в
условиях экономических отношений проявляется в одновременном
регулировании его деятельности нормами публичного и частного права,
что
потенциально
является
основой
для
противоречий.
Такое
противоречие было рассмотрено О. О. Солдатенковым на механизме
реализации права публичной собственности на природные ресурсы. Автор
исходит из того, что государство — это в первую очередь собственник в
гражданско-правовом смысле, и поэтому недопустимо делегирование
полномочий Российской Федерации как собственника природных ресурсов
в пользу субъектов Российской Федерации. О. О. Солдатенков указывает,
что «осуществление права публичной собственности — исключительная
прерогатива самого собственника соответствующего природного ресурса.
Передача правомочий, в том числе и публичного собственника, должна
осуществляться механизмами частного права, поскольку тем самым
реализуется гражданско-правовая часть правосубъектности публичного
образования»324. С мнением О. О. Солдатенкова сложно согласиться.
Обозначенное автором противоречие связано с наличием разных
подходов
в
науке
к
институту
публичной
собственности:
какое
соотношение в нем частно- и публично- правовых элементов и какие из
них имеют приоритет? На сегодняшний день институт собственности
рассматривается как комплексный, включающий нормы разных отраслей
права (Е. А. Суханов, Л. А. Морозова, А. Н. Медушевский)325. При этом
между учеными нет единства в определении приоритетного отраслевого
регулирования внутри данного института. Если цивилисты настаивают на
преобладании гражданского права (и отражением такого понимания
Солдатенков О. О. Делегирование полномочий в механизме реализации права публичной
собственности на природные ресурсы // Юрист. 2009. № 1. СПС «КонсультантПлюс».
325
См.: Морозова Л. А. Государство и собственность (Проблемы межотраслевого института) //
Государство и право. 1996. № 12. С. 19; Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и
политические институты. М., 2002. С. 377–378; Суханов Е. А. Право собственности и иные вещные права
в России // Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 310.
324
143
является
ранее
приведенная
позиция
О. О.
Солдатенкова),
то
конституционалисты — права конституционного326.
Основная цель частно-правового регулирования — обеспечение
стабильности и предсказуемости гражданского оборота, участниками
которого являются автономные, равноправные субъекты, преследующие
интересы своей выгоды. Но государство, даже вступая в отношения
гражданского оборота, не становится на один уровень с такими
участниками. Это косвенно следует и из положений Гражданского кодекса
РФ: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных
началах с иными участниками этих отношений — гражданами и
юридическими
лицами;
к
этим
субъектам
применяются
нормы,
определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или
особенностей данных субъектов (статья 124 ГК РФ).
Особенность публичных субъектов состоит в том, что они наделены
властью самим народом и конституцией, поэтому любое ограничение их
властных полномочий должно оставаться в поле конституционноправового, а не гражданско-правового регулирования327. Даже формальноюридически нормы гражданского права (текущего законодательства) не
могут ограничить или изменить правоспособность публичного субъекта,
установленную актом высшей юридической силы. Конституционноправовой статус государства имеет первичный характер по отношению к
его гражданско-правовому статусу, государство вступает в гражданскоправовые отношения постольку, поскольку это не противоречит его
конституционно-правовым
целям,
функциям
и
полномочиям
как
публичного субъекта.
См. подробнее: Мазаев В. Д. Конституционные основы публичной собственности в Российской
Федерации: дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 127–132.
327
В. Д. Мазаев обосновывает, что ограничение конституционного статуса субъектов публичной власти
должно происходить через институты конституционного права. Подробнее см.: Там же. С. 133.
326
144
Рассматривая существующее гражданско-правовое регулирование
государственной хозяйственной деятельности, ряд ученых приходит к
выводу о его архаичности, не соответствии реалиям времени, отсутствию
инструментов защиты конституционных целей публичной собственности
(обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина,
обороноспособности страны)328. В таких условиях учеными ставится
вопрос разработки законодательства об основных принципах управления
публичной собственностью329.
Второй рассматриваемый элемент механизма реализации — это
формы осуществления государством своих конституционно-правовых
полномочий в экономической системе. Если регулятивные полномочия
государства в экономике осуществляются традиционным образом, то
хозяйственные
полномочия
часто
требуют
частно-правовых
форм
реализации. В целях систематизации предлагается разделить полномочия
государства в экономической системе по формам реализации на: 1)
властные полномочия (осуществляемые государственными органами); 2)
властно-корпоративные
(осуществляемые
специально
созданными
государством юридическими лицами); 3) делегированные (реализуемые
частными лицами, в силу их особого статуса или на основании договора).
Первая группа полномочий (властные полномочия) является
наиболее
понятной
полномочиями
и
привычной.
экономического
Конституционно-правовыми
характера
наделены
многие
государственные органы. При этом одни органы имеют исключительно
экономическую компетенцию, а другие специализируются на иных
вопросах, однако в том числе имеют ряд полномочий экономического
характера. Государственные органы каждой из ветвей власти вовлечены в
См. подробнее об этом: Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс
России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М., 1998. С. 62; Ершова И. В.
Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001.
329
Мазаев В. Д. Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации: дисс. ...
докт. юрид. наук. М., 2004. С. 130.
328
145
процесс реализации конституционно-правовых функций государства в
экономической системе.
Законодательные органы отвечают за осуществление полномочий
государства по регулированию экономических отношений, установлению
правового положения субъектов экономической системы и экономических
ресурсов,
«правил
экономического
игры»
на
развития.
рынке,
определению
Законодательное
приоритетов
регулирование
в
экономической сфере осуществляют представительные органы России и
субъектов. Решение экономических споров отнесено к полномочиям
специальных судебных органов — арбитражных судов330. Участие
исполнительных
органов
затрагивает
все
области
экономических
отношений, поскольку в их компетенции находятся выработка политики в
конкретных отраслях экономики, административные процедуры по
регистрации юридических лиц, прав на имущество, полномочия по выдаче
разрешений для ведения отдельных видов деятельности, предоставлению
льгот и субсидий, взиманию налогов и иных обязательных платежей,
осуществление контрольно-надзорных полномочий и проч.
Властно-корпоративные полномочия связаны с использованием
государством организационно-правовых форм частного характера в целях
достижения
своих
конституционных
задач
и
реализации
своих
конституционно-правовых функций в экономической системе. К таким
организационно-правовым
формам
относятся:
а)
государственные
унитарные предприятия; б) хозяйственные общества с государственным
участием; в) учреждения; г) государственные компании и государственные
корпорации.
В
данных
формах
государство
осуществляет
свою
экономическую деятельность. Волеизъявление названных юридических
лиц полностью подчинено государству как учредителю или участнику, и
оно полностью осуществляет контроль над их деятельностью путем
С конца 2013 года начат процесс реформирования судебной системы, предусматривающий
ликвидацию Высшего арбитражного суда РФ и передачу его полномочий Верховному суду РФ, однако
арбитражные суды низших инстанций продолжают осуществлять свою деятельность в прежнем статусе.
330
146
формирования органов управления, участия в их работе и процедуры
обязательного одобрения сделок. Соответственно, можно сказать, что
полный контроль публичного образования за деятельностью этих лиц
«делает в большей степени формальным их статус как юридических лиц
частного права»331.
Из перечисленных организационно-правовых форм хозяйственные
общества
и
унитарные
предприятия
являются
коммерческими
организациями, остальные — некоммерческими.
Государственные
предприятия
имеют
специальную
правосубъектность, создаются только в случаях, предусмотренных
законом332, и должны сочетать решение предпринимательских задач с
удовлетворением публичных потребностей333. Хозяйственные общества с
государственным участием в основном выполняют задачу управления
государственным имуществом, поскольку являются сугубо коммерческими
по
характеру деятельности
специальной
и
правосубъектности
не имеют ограничений, присущих
унитарных
предприятий.
Форма
учреждения традиционно в меньшей степени служила целям участия
государства
в
экономических
отношениях,
поскольку
учреждения
создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или
иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 Гражданского
кодекса
РФ).
Однако
последние
изменения
законодательства
подкорректировали эту ситуацию: с 2006 года была введена такая форма,
как автономное учреждение, спецификой которой является «совмещение
Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый
Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / отв. ред.
А.Л.Маковский. М., 1998. С. 219–220.
332
Часть 4 статьи Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях» предусматривает, что государственное предприятие может быть создано,
например, в случае: необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том
числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации
определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и
товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; необходимости
осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для
государственных унитарных предприятий. // Собрание законодательства РФ. 02.12.2002. № 48. Ст. 4746.
333
См. подробнее: Кондаков Д. А. Правовое положение государственных и муниципальных унитарных
предприятий: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 47.
331
147
некоммерческой формы и коммерческого содержания»334. Похожей по
характеру задач формой является форма бюджетных учреждений335.
Государственные
компании
(далее
—
госкомпании)
и
государственные корпорации (далее — госкорпорации)336 имеют сходный
между собой статус.
Все
существующие
на
настоящий
момент
госкорпорации337
выполняют в той или иной мере задачи экономического характера. Среди
основных
особенностей
госкорпораций
следующие:
а)
имущество,
переданное ей государством, становится собственностью государственной
корпорации (то есть частной собственностью338); б) она не отвечает по
обязательствам России, а последняя — не отвечает по обязательствам
госкорпорации; в) создается на основании специально принятого
федерального закона; г) обладает специальной правосубъектностью, цели
ее создания определяются в законе о ее создании; д) порядок управления
госкорпорацией устанавливается в законе о ее создании, по факту —
высшие должностные лица назначаются Президентом или Правительством
РФ.
Цыганков Э. Формы государственного предпринимательства // ЭЖ-Юрист. 2012. № 31. С. 1, 4–5.
См. о противоречивости статуса бюджетных и автономных учреждений, а также их роли как формы
государственного участия в экономической жизни: Полотовская Е. Ю. Государственные
(муниципальные) учреждения как новая форма реализации полномочий органов власти в социальной
сфере // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1. С. 9–12; Козлова С. А. Являются ли
органы власти казенными учреждениями? // Административное и муниципальное право. 2011. № 12. С.
16–23; Бутенко А. В. Развитие экономического статуса бюджетных учреждений как условие
совершенствования системы обеспечения прав и свобод граждан России // Конституционное и
муниципальное право. 2011. № 4. С. 66–68.
336
См. подробнее о данных формах: Бандурина Н. В. Правовые особенности отчетности и аудита
государственных корпораций по законодательству РФ // Журнал российского права. 2009. № 9; Богданов
Э. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. № 5; Курбатов
А. Я. Сферы деятельности государственных корпораций // Корпоративный юрист. 2009. № 6; Мозолин В.
П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на
принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. № 1; Семенов А.В., Серегина Т. А.
Государственная корпорация в системе некоммерческих организаций // Законы России: опыт, анализ,
практика. 2009. № 4.
337
На настоящий момент их четыре: Банк развития и внешнеэкономической деятельности
(Внешэкономбанк), Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию
города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой), Государственная корпорация по
содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции
(Ростехнологии), Государственная корпорация по атомной энергии (Росатом).
338
Это позволяет некоторым ученым говорить о том, что создание госкорпораций является «иной
формой приватизации», поскольку де-факто выступает формой приватизации, не поименованной в
законодательстве о приватизации. См.: Талапина Э. В. Государственная корпорация как новый субъект
права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 2.
334
335
148
Госкомпания представляет собой некоммерческую организацию, не
имеющую членства и созданную Российской Федерацией на основе
имущественных
взносов
для
оказания
государственных
услуг
и
выполнения иных функций с использованием государственного имущества
на основе доверительного управления339. «Управленческие» функции для
государственной компании не предусмотрены, главная их задача —
оказание
государственных
услуг
и
доверительное
управление
государственным имуществом. В этом смысле госкомпании больше
похожи на юридическое лицо, нежели госкорпорации, которые имеют
много общего с государственным органом.
Анализ положений законов о госкорпорациях340 показывает, что у
некоторых из них имеется определенный объем публичных функций и
властных полномочий, очень схожий с компетенцией государственного
органа. Показательной является Государственная корпорация по атомной
энергии
«Росатом»,
которой
фактически
перешли
все
функции
упраздненного Министерства атомной промышленности. Федеральный
закон от 01.12.2007г. №317-ФЗ «О Государственной корпорации по
атомной энергии “Росатом”» (далее — Закон о Росатоме) наделяет
корпорацию полномочиями принимать нормативные правовые акты в
данной сфере деятельности, признавать не действующими на территории
Российской Федерации акты органов власти России и бывшего СССР
(статья 8). Корпорации переданы в полном объеме полномочия,
составляющие компетенцию органа государственной власти (статьи 7-14
Закона о Росатоме), предоставлены полномочия в области распоряжения
На сегодня действует только одна государственная компания – «Российские автомобильные дороги»,
см.: Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О государственной компании "Российские
автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
340
Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития» (статьи 3, 6, 10, 15) // Российская
газета. № 108. 24.05.2007; Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации
"Ростехнологии"» (статьи 1, 3, 6, 7, 11, 15) // Российская газета. № 264п. 26.11.2007; Федеральный закон
от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и
развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (статьи 3, 6, 10, 19) // Российская газета. №
247. 03.11.2007; Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по
атомной энергии "Росатом"» (статьи 4, 6, 7-14, 23) // Российская газета. № 272. 05.12.2007.
339
149
бюджетными средствами (ст. 241 Бюджетного кодекса РФ). Такой
существенный
круг
полномочий
потребовал
даже
внесения
соответствующих изменений в антимонопольное законодательство341.
Делегированные полномочия представляют собой осуществление
конституционно-правовых функций и полномочий государства частными
субъектами, воля которых юридически никак не подчинена государству.
Этот вид полномочий реализуется частными лицами, чья деятельность
имеет публичную значимость или на основании особого договора (в
рамках государственно-частного партнерства). Частные субъекты при этом
полностью независимы от государства и в определенном роде добровольно
и по своему желанию осуществляют публичные функции в экономической
системе. Данная группа полномочий отражает фактически сложившуюся,
но нормативно (в первую очередь, конституционным путем) не
регламентированную практику делегирования российским государством
своих полномочий в экономической системе частным субъектам.
На исполнение публично-правовых функций лицами в силу их особого
рода деятельности неоднократно обращал внимание Конституционный
Суд РФ в своих решениях. Судом к таким лицам были отнесены
нотариусы, саморегулируемые организации и, при некоторых действиях,
аудиторские организации, банки.
Публично-правовой статус нотариата, как указал Конституционный
Суд РФ342, обусловлен осуществлением нотариальных функций от имени
государства343.
Особые
публично-правовые
функции
исполняют
Федеральный закон от 01.12.2007 № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации
по атомной энергии "Росатом» // Российская газета. №272. 05.12.2007.
342
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате» // СПС «КонсультантПлюс».
343
Публично-правовое предназначение нотариальных палат в том, что они контролируют исполнение
нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей, обращаются в
суд с ходатайствами или представлениями о лишении их права нотариальной деятельности за нарушение
законодательства, а также оказывают содействие в развитии частной нотариальной деятельности,
организации стажировки претендентов на должность нотариуса, повышении профессиональной
подготовки нотариусов, возмещении затрат на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с
341
150
саморегулируемые
обязательным
организации,
условием
членство
осуществления
в
которых
определенной
является
деятельности
(оценочной, аудиторской, деятельности арбитражного управляющего и
др.): контролирование профессиональной деятельности своих членов,
защита репутационных прав, обращение в суд за защитой прав и законных
интересов своих членов, обеспечение информационной открытости своей
деятельности344. Конституционный Суд разъяснял, что банки реализуют
публичные цели при исполнении функции по перечислению налоговых
платежей
в
бюджет345,
аудиторские
организации
—
в
процессе
осуществления обязательных аудиторских проверок346, а оценщики — при
проведении обязательной оценки347.
Другой формой делегирования является практика государственночастного партнерства (далее — ГЧП)348, реализуемая на основании
специального соглашения или договора между публичным и частным
субъектом.
Политико-правовая
концепция
государственно-частного
партнерства, или Public-Private Partnership (англ. яз.), начала активно
разрабатываться и применяться на практике в развитых странах (США,
Великобритания, Франция, Германия) с середины XX века как одна из
деятельностью нотариусов, организации страхования нотариальной деятельности для обеспечения
возмещения возможного ущерба от нотариальных действий.
344
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке
конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности
(банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // СПС «КонсультантПлюс».
345
Постановление Конституционного Суда РФ от 12.10.1998 № 24-П «По делу о проверке
конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об
основах налоговой системы в Российской Федерации"», Определение Конституционного Суда РФ от
10.01.2002 №4-О «По жалобе открытого акционерного общества "Пивовар - Живое пиво" на нарушение
конституционных прав и свобод положениями абзаца первого пункта 2 статьи 45 Налогового кодекса
Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
346
Постановление Конституционного Суда РФ от 01.04.2003 № 4-П «По делу о проверке
конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" в
связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной» // СПС «КонсультантПлюс».
347
Определение Конституционного Суда РФ от 10.02.2009 № 461-О-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданина Мисовца В.Г. на нарушение его конституционных прав положениями
статей 15 и 24.6 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СПС
«КонсультантПлюс».
348
В отношении термина ГЧП в отечественной доктрине существуют споры, однако оно является
наиболее устоявшимся на сегодня. См. подробнее об этом: Белицкая А. В. Правовое регулирование
государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. С. 28–32.
151
составляющих частей политики «эффективного государства»349. По ряду
причин государства в этот период стали брать на себя множество функций
социально-экономического характера, ранее не исполнявшихся ими.
Успешно
справляться
с
таким
количеством
задач
оказалось
невозможным350. Выходом из такой ситуации стало привлечение частных
лиц к исполнению публичных обязанностей на партнерской основе. При
этом в каждой стране сложились настолько уникальные формы и способы
такого привлечения, что это не позволяет рассмотреть их в рамках единой
«всеобъемлющей типологии»351.
В самом общем плане государственно-частное партнерство (далее —
ГЧП) предполагает, что публичный субъект для достижения социальнозначимых целей привлекает частных лиц для выполнения конкретных
услуг,
работ,
поставки
товаров, при
этом
в ряде случаев
это
сопровождается наделением последних соответствующими властными
полномочиями352.
Количество проектов ГЧП в России каждый год растет. Среди
крупных проектов ГЧП — Орловский тоннель под рекой Невой в СанктПетербурге, развитие объектов наземной инфраструктуры в аэропортах
Омск (Федоровка), Домодедово, Толмачево, Норильск и Внуково,
программа замены бытовых и промышленных ламп накаливания на
энергосберегающие
лампы
на
основе
государственно-частного
партнерства, Курганская ТЭЦ-2353.
Зятьков А. Е. К вопросу о применении механизмов государственно-частного партнерства в
реализации отдельных функций публичной власти // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД
России. 2008. № 4 (40). С. 58–59.
350
Глобализация мирового хозяйства и национальные интересы России / Под. ред. В.П. Колесова. М.:
ТЕИС, 2002. С. 89–90.
351
Белицкая А. В. Указ. соч. С. 95.
352
Попондопуло В. Ф. Концессионное соглашение – правовая форма государственно-частного
партнерства // Правоведение. 2007. № 6. С. 255–269; Губанов И. А. Государственно-частное партнерство
в реализации функций Российского государства: вопросы теории и практики: автореф. дисс. … канд.
юрид. наук. СПб., 2010. С. 4.
353
Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование:
автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 21.
349
152
На сегодняшний день в России существует научная дискуссия в
отношении понятия, форм, принципов и способов реализации ГЧП, что
объясняется
отсутствием
системного
правового
регулирования,
устоявшихся теоретико-правовых представлений в этой области, а также
междисциплинарным характером рассматриваемого явления354.
В юридической и экономической литературе существуют различные
мнения о понятиях355 и формах ГЧП. В экономических исследованиях к
формам ГЧП относят государственные контракты с инвестиционными
обязательствами частного инвестора, аренду, совместное участие в
акционерном капитале, концессии, соглашения о разделе продукции,
контракты с обязательствами по софинансированию356.
Юристами предлагаются различные классификации. А. В. Белицкая,
рассматривая ГЧП в рамках предпринимательского права как вид
инвестиционной деятельности, делит все формы ГЧП на договорные
(разные
типы
концессионных
соглашений,
соглашения
о
разделе
продукции, договоры аренды с инвестиционными условиями, договор
доверительного управления) и корпоративные (создание юридического
лица или совместного предприятия)357. «Иными формами», не вошедшими
в типологию, автор называет режим особых экономических зон и
аутсорсинг
административно-управленческих
процессов
(публичных
услуг). И. А. Губанов, изучая применение ГЧП в реализации функций
российского государства, помимо вышеназванных форм, включает в
перечень целевые программы доверительное управление имуществом 358. В
ГЧП является предметом исследований экономических, политических и социологических наук.
См., напр.: Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. 2006.
№ 8. С. 3–7; Амунц Д. А. Государственно-частное партнерство // Справочник руководителя учреждения
культуры. 2005. № 12. С. 10–16; Варнавский В. Г. Концептуальные экономические и правовые основы
концессионной деятельности. Режим доступа: http://www.irex.ru/press/pub/polemika/13/var/#_ednref6 (дата
обращ.: 10.12.2013 г.); Матвеев Д. Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский
опыт. СПб.: Наука, 2007. С. 56–87; Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора. Режим
доступа: http://www.ruseconomy.ru/nomer18_200501/ ec24.html (дата обращ.: 10.12.2013 г.).
356
Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М., 2010. С. 38.
357
Белицкая А. В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах
// Предпринимательское право. 2009. № 2.
358
Губанов И. А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства:
вопросы теории и практики: дисс. СПб., 2010. С. 53–65.
354
355
153
разных
сферах
государственной
политики
автор
обнаруживает
собственные формы ГЧП (например, благотворительные, научные фонды и
совместно финансируемые проекты в образовании359).
В Концепции административной реформы на 2006–2010 годы360
напрямую указывается о такой форме ГЧП, как аутсорсинг361. Концепция
называет аутсорсинг средством оптимизации исполнения функций органов
исполнительной власти, представляющим собой механизм выведения
определенных
видов деятельности за рамки полномочий органов
исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними
исполнителями на конкурсной основе.
На федеральном уровне отсутствует законодательное регулирование
понятия, форм, принципов реализации ГЧП, а на региональном уровне
принято уже более 40 законов362, анализ которых показывает отсутствие
единого подхода по названным вопросам363. Надо отметить, что
законотворческий процесс стал заметно интенсивнее и единообразнее
после разработки Модельного закона «Об участии субъекта Российской
Федерации, муниципального образования в проектах государственночастного партнерства» Экспертным советом по законодательству о
государственно-частном
партнерстве
Комитета
по
экономической
политике и предпринимательству Государственной Думы РФ364.
Губанов И. А. Указ. соч. С. 166.
Концепция административной реформы на 2006–2010 гг. утверждена Распоряжением Правительства
РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
361
О необходимости использовать аутсорсинг указано и в Концепции снижения административных
барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и
Плане мероприятий по реализации указанной Концепции, утв. Распоряжением Правительства РФ от
10.06.2011 № 1021-р.
362
Актуальная информация о принятых региональных законах о ГЧП, а также тексты нормативных актов
на сайте: Федеральный портал «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России».
Режим доступа: http://www.pppi.ru/laws/russian/ (дата обращ.: 12.08.13 г.).
363
Григорьева В. А. Конституционно-правовая значимость государственно-частного партнерства в
России как особой модели взаимодействия власти, общества и бизнеса // Политико-правовые проблемы
взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран: материалы
Международной научно-практической конференции (1-2 июля 2011 г., в г. Саратове): сборник статей /
под ред. Комков Г.Н. Саратов, 2012. С. 46–50.
364
22 апреля 2009 года он был рекомендован к принятию законодательными собраниями субъектов РФ
руководителям законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. См.: Львов Н. В. Об
итогах использования в 2009 году модельного регионального закона «Об участии субъекта Российской
Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» и
359
360
154
В свете вышесказанного, а также применительно к экономическим
правоотношениям
предлагается
под
государственно-частным
партнерством понимать сотрудничество публичного и частного субъектов
в реализации общественно значимых проектов в социально-экономической
сфере, осуществляемое в формах, установленных законом.
Реализация проектов ГЧП как форма делегирования государством
части
своих
полномочий
частным
лицам
должна
иметь
строго
определенные нормативно-правовые рамки на всех этапах продвижения
проекта, поэтому нормативно должны быть установлены цели и принципы
ГЧП, порядок заключения соглашений о ГЧП, способы публичного
контроля в процессе реализации проектов, а также методы оценки
эффективности.
Проекты
ГЧП
должны
быть
жестко
привязаны
к
целям
стратегического государственного экономического планирования. В связи
с этим целесообразно в программно-стратегические акты включать
специальный
раздел,
предусматривающий
перечень
общественно
значимых проектов, планируемых к реализации на основе ГЧП.
Соответственно, под общественно значимым проектом предлагается
понимать предусмотренный актами стратегического характера комплекс
мероприятий, направленный на создание, эксплуатацию, реконструкцию
или модернизацию объектов общественной инфраструктуры, а также на
предоставление публичных услуг. Общественная инфраструктура — это
объекты,
комплексы
объектов,
используемые
для
удовлетворения
общественных потребностей.
Законодательно необходимо установить цели проектов ГЧП. На
региональном уровне такими целями могут являться: развитие публично
значимой инфраструктуры и повышение эффективности ее эксплуатации;
эффективное
использование
и
управление
государственной
предложениях по внесению в него изменений и дополнений. Режим доступа: http://www.ppplawrussia.ru/ekspert/anal/dokl-for-28-lv.htm (дата обращ.: 12.10.13 г.).
155
собственностью; реализация приоритетных направлений в социальноэкономической сфере развития субъекта РФ; повышение качества
предоставляемых публичных услуг населению; повышение инновационной
составляющей
отечественных
товаров
и
услуг
и
их
конкурентоспособности на мировом рынке.
Реализация проектов ГЧП должна строиться на публично-правовых
принципах
общего
и
специального
характера.
Общие
принципы
реализации проектов ГЧП характерны для всех правоотношений: это
принципы законности, соблюдения прав и законных интересов всех
участников
проекта,
добросовестности
сторон
ГЧП.
Специальные
принципы отражают особенности реализации проектов ГЧП. К ним
следует отнести принципы: а) гласности и доступности информации о
проектах государственно-частного партнерства (государство должно
обеспечить
общедоступность
сведений
об
общественно
значимых
проектах, предлагаемых к реализации на основе ГЧП, о проводимых
конкурсах на участие в проектах ГЧП, о результатах реализации проектов
ГЧП); б) социальной значимости (все проекты ГЧП направлены на
улучшение условий жизни населения, поэтому у населения должны быть
средства контроля за реализацией данных проектов); в) эффективного
использования
государственного
предполагает
использование
имущества
бюджетных
(реализация
средств
проектов
и
объектов
государственной собственности, поэтому должны быть предусмотрены
методики оценки эффективности реализации проектов).
Решающее
значение
для
принятия
решения
о
реализации
конкретного проекта на условиях ГЧП должна иметь предварительная
оценка его эффективности. В связи с тем что ГЧП представляет собой
делегирование
необходимы
государством
правовые
своих
средства
полномочий
определения
частным
лицам,
целесообразности
делегирования в конкретном случае. Поэтому необходимым условием
принятия решения о проведении конкурса на заключение соглашения о
156
ГЧП должны являться положительные результаты оценки эффективности
использования механизма ГЧП365.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что в России широко
применяются
механизмы
опосредованной
реализации
полномочий
государства в экономике. Субъектами частного права осуществляется
предоставление публичных услуг, публично значимая деятельность и даже
отправление
властных
полномочий.
Закономерен
вопрос
о
конституционно-правовой основе такой практики.
В одном из своих решений Конституционный Суд РФ разъяснил, что
практика делегирования в России является конституционной, поскольку
Конституция РФ «не запрещает государству передавать полномочия
исполнительных
органов
власти
негосударственным
организациям,
участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти»366. Из
данной позиции следует, что Конституционный Суд РФ указал на
возможность передачи только отдельных функций и лишь функций
исполнительной власти. То есть нельзя передавать законодательные и
судебные полномочия, а также полностью заменять негосударственными
организациями органы власти.
В связи с этим возникает вопрос о соответствии Конституции РФ
Закона о Росатоме и части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006
№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части полной передачи Росатому и
Олимпстрою функций органа государственной власти. Государственные
корпорации никаким образом законодательно не выделены в особый род
Вышеприведенные авторские позиции по определению понятий государственно-частного
партнерства, общественно значимого проекта, общественной инфраструктуры, ряда целей и принципов
реализации проектов ГЧП, а также необходимости учета эффективности при принятии решения о
реализации проекта на условиях ГЧП были апробированы при разработке проекта закона Воронежской
области о ГЧП. Автор являлся членом рабочей группы по разработке проекта закона Воронежской
области о ГЧП. Закон был принят: Закон Воронежской области от 01.11.2011 № 151-ОЗ «О
государственно-частном партнерстве в Воронежской области» // Молодой коммунар. № 124. 08.11.2011.
366
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате» // СПС «КонсультантПлюс».
365
157
юридических лиц, поэтому предоставление им функций органа власти не
представляется на настоящий момент обоснованным.
В
отношении
государственных
иных
механизмов
полномочий
также
опосредованной
представляется
реализации
необходимым
разработка законодательства, предусматривающего основания, формы и
порядок делегирования публичных функций частным субъектам, а также
меры ответственности за ненадлежащее их осуществление.
Практика
органами
передачи
отдельных
государственной
полномочий,
власти,
частным
осуществляемых
субъектам
широко
распространена за рубежом, в частности в Германии, Франции, США,
Великобритании367. В немецком праве существует правовая концепция
непосредственного и опосредованного государственного управления. При
непосредственном управлении государственные функции реализуются
органами власти, а при опосредованном — юридическими лицами
публичного
права
и
лицами
частного
права.
Опосредованное
государственное управление именуется «приватизацией» (Privatizierung) и
охватывает все способы передачи государственных функций в «частные
руки». В немецком праве приватизация представляет собой комплексный
правовой
институт,
включающий
в
себя
нормы
европейского,
конституционного, административного, бюджетного и некоторых других
отраслей права368.
Опосредованное
государственное
управление
отражает
реализующуюся на практике в Германии концепцию «государствагаранта»369. Данная концепция строится на следующем. Во-первых, на
разделении труда и ответственности между обществом и государством.
Частные лица отвечают непосредственно за предоставление определенной
государственной
услуги
(«общественное
саморегулирование»),
а
Талапина Э. В. Публичное право и экономика. С. 268–276.
См.: Васильева А. Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права //
Правоведение. СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2008. № 2. С. 66.
369
Васильева А. Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России:
сравнительно-правовой анализ: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 31.
367
368
158
государство ответственно за гарантирование публичных услуг путем
осуществления
регулирования
и
контроля
(«государственное
регулирование»). То есть вместо непосредственного предоставления
публичных услуг государство осуществляет регулирование публичных
услуг. Необходимость такого разделения была обусловлена увеличением
государственных функций, уменьшением эффективности государства,
осознанием ограниченных возможностей права регулировать социальные
процессы370. Во-вторых, в правовом поле появляются новые формы
публичного управления, в которых есть место частным лицам как
поставщикам публичных услуг. В Германии привлечение частных лиц
осуществляется путем государственного заказа и инструментов ГЧП371.
Опыт регулирования Германии представляется полезным в целях
научного осмысления феномена государственно-частного партнерства и
делегирования отдельных государственных полномочий частным лицам
(пусть даже и созданным государством). Отметим, что отечественной
конституционно-правой наукой отношения в сфере опосредованного
исполнения публичных функций не исследованы. При этом очевидно, что
конституционно-правовой аспект этого правового явления значителен372.
Ни в федеральном законодательстве, ни в актах Конституционного
Суда РФ не установлены принципы, порядок, условия и границы такого
делегирования. При этом в публичном праве действует фундаментальный
принцип — «все, что не разрешено, запрещено», который подразумевает
абсолютную определенность полномочий и порядка деятельности органов
Там же. С.32.
Там же. С. 33.
372
Вопрос о соотношении частно- и публично-правового начал является одним из наиболее острых в
современной правовой дискуссии. См.: Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное:
конституционно-правовой аспект. М., 2008.; Ефанов И. А. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании земельных отношений в пореформенной России : вторая
половина XIX – начало XX вв.: дисс. ... канд. юрид. наук. Самара, 2011; Соотношение частных и
публичных интересов в условиях реформирования законодательства Российской Федерации / под ред. О.
Ю. Бакаевой. М.: Юрлитинформ, 2010; Публично-правовые образования в частном праве: постатейный
комментарий главы 5 Гражданского кодекса Российской Федерации: к 15-летию вступления в силу части
первой Гражданского кодекса РФ / под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2010.
370
371
159
власти. Этот принцип получил обоснование как в правовой науке373, так и
в позициях Конституционного Суда374.
Следовательно,
отсутствие
правовой
регламентации
в
сфере
делегирования властных полномочий частным субъектам противоречит
основам публично-правового регулирования. Свобода усмотрения у
государства при выборе средств реализации своих обязанностей должна
быть
уравновешена
возможностью
контроля
за
разумностью
и
эффективностью распоряжения этой свободой.
В свете сказанного представляется необходимой конституционноправовая регламентация сложившихся форм опосредованной реализации
государством своих полномочий в экономической системе. Для этого
предлагается введение в законодательство категории публично-значимой
деятельности375, под которой предлагается понимать деятельность по
реализации отдельных публичных функций гражданами и организациями в
порядке и на условиях, установленных законодательством. Признаки такой
деятельности следующие: а) затрагивает интересы неопределенного круга
лиц; б) по характеру является реализацией определенной публичной
функции; в) предполагает дополнительные обязанности и обременения для
лица ее осуществляющего; г) находится под особым контролем со стороны
государства.
Полагаем, что «публично-значимая деятельность» более удачный
термин, нежели «социально-значимая деятельность», поскольку последнее
понятие
уже
получило
законодательстве
собственное
социально-значимая
правовое
регулирование.
деятельность
связывается
В
с
Сергеев С. Г. Учреждающая и ограничивающая роль Конституции: опыт внеконституционных
политических институтов в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3.
С. 5–7; Тихомирова Л. А. Законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды:
проблемы реализации // СПС «КонсультантПлюс».
374
Постановление Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. «По делу о проверке
конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об образовании Министерства
безопасности и внутренних дел РСФСР"» // Конституционный Суд Российской Федерации:
Постановления. Определения. 1992–1996. М., 1997. С. 45.
375
Понятия «деятельность публичной значимости» и «публично-значимая деятельность»
рассматриваются автором как синонимичные.
373
160
некоммерческой деятельностью, направленной на решение социальных
проблем, развитие гражданского общества376, закрепляются формы ее
поддержки377.
Безусловно, не все функции и полномочия могут быть переданы в
частные руки в силу исключительной ценности (полномочия в сфере
обороны, безопасности, отправления правосудия и проч.). Поэтому
предлагается классифицировать государственные полномочия по признаку
возможности
делегирования
классификация
исключительных
позволит
их
создать
государственных
частному
«зону
субъекту.
Во-первых,
неприкосновенности»
полномочий,
не
для
подлежащих
делегированию. Во-вторых, она определит те сферы публично-значимой
деятельности, в которых передача функций возможна и эффективна.
Предлагается классифицировать государственные полномочия на: а)
исключительные
полномочия
(могут
осуществляться
только
государственными органами); б) относительные полномочия (могут быть
переданы частному субъекту, относятся к деятельности публичной
значимости). Каждая из названных категорий может быть уточнена, исходя
из текущей политической, социальной и экономической ситуации.
К исключительным полномочиям следует отнести те, которые имеют
ярко выраженную политическую сущность и высшую конституционную
значимость:
формирование
осуществление
ими
представительных
законотворческой
органов
деятельности;
власти
и
определение
Статьи 2, 31.1. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях»предусматривают, что социально ориентированные некоммерческие организации –
некоммерческие организации, созданные в предусмотренных законом формах и осуществляющие
деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в
Российской Федерации, а также определенные виды деятельности (социальная поддержка и защита
граждан; подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических,
техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; охрана окружающей среды и
защита животных; профилактика социально опасных форм поведения граждан; благотворительная
деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества и др.).
377
Среди принципов установления арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, появился принцип учета необходимости поддержки
социально значимых видов деятельности. Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 «Об
основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы,
а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.07.2009. № 30. Ст. 3821.
376
161
политики во всех общественных сферах; деятельность в сфере защиты
прав
человека
и
охраны
правопорядка;
обеспечение
обороны
и
безопасности государства; представление интересов государства на
международном
уровне.
В
действующем
законодательстве
даны
разъяснения в отношении видов деятельности, имеющих стратегическое
значение для обеспечения обороны и безопасности государства378.
Относительными полномочиями будут являться все остальные,
которые связаны с предоставлением разного рода публичных услуг
(социальной
защиты,
образования,
здравоохранения,
регистрации,
лицензирования и др.), обеспечением материальной базы государственной
деятельности (строительство дорог, зданий, обучение государственных
служащих и пр.), социально-экономическим развитием государства.
В
свете
вышесказанного,
во-первых,
предлагается
принять
федеральный закон РФ «Об основах осуществления публично-значимой
деятельности гражданами и организациями», регулирующий основные
условия, принципы и ограничения при передаче государством отдельных
публичных функций частным субъектам. В законе должны быть
установлены: а) закрытый перечень сфер, в рамках которых возможно
привлечение
частных
лиц
к
осуществлению
публично-значимой
деятельности; б) перечень форм осуществления частными лицами
публично-значимой деятельности, в том числе формы государственночастного партнерства; в) гарантии и меры поощрения для лиц,
осуществляющих
публично-значимую
финансирования
публично-значимой
государственного
и
общественного
деятельность;
г)
деятельности;
контроля
за
принципы
д)
формы
осуществлением
публично-значимой деятельности.
Во-вторых,
предлагается
дополнить
Федеральный
закон
от
06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
В статье 6 Федерального закона РФ № 57-ФЗ от 29 апреля 2008г. «О порядке осуществления
иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения
обороны страны и безопасности государства» // Российская газета. № 96. 07.05.2008.
378
162
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»379 (далее — Закон №184-ФЗ) такими
положениями:
а) перечень принципов пункта 1 статьи 1 «Принципы деятельности
органов
государственной власти
субъекта Российской Федерации»
дополнить подпунктом и):
«и) эффективного привлечения частных субъектов для
осуществления публично-значимой деятельности в рамках своей
компетенции федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления».
б) в статью 1 «Принципы деятельности органов государственной
власти субъекта Российской Федерации» внести пункт 7:
«7. Федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления могут привлекать к осуществлению своих
полномочий
частных
субъектов
в
порядке
и
на
условиях,
установленных законодательством об осуществлении публичнозначимой деятельности».
в) дополнить статью 3.1 «Ответственность органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» третьим абзацем:
«В случае привлечения органами государственной власти
частных субъектов к исполнению своих полномочий названные
органы несут ответственность за действия последних как за свои
собственные».
г) изложить пункт 1 статьи 26.3.2. «Оценка эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации» в редакции:
379
Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
163
«1.
Перечень
показателей
для
оценки
эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации и Перечень показателей для оценки эффективности
осуществления частными лицами публично-значимой деятельности
в субъекте Российской Федерации утверждаются Президентом
Российской Федерации».
2.3.2.Конституционно-правовая ответственность государства
Конституционно-правовая ответственность государства перед иными
субъектами экономической системы — важный элемент структуры
конституционно-правового статуса.
В науке вопрос о конституционной ответственности государства
является
дискуссионным,
ряд
авторов
полагает,
что
субъектом
ответственности может быть только государственный орган380.
Аргументами в пользу конституционно-правовой ответственности
самого государства являются следующие: а) Конституция РФ содержит
прямую норму об ответственности государства: государство обязано
возместить любому лицу вред, причиненный незаконными действиями
(или бездействием) органов государственной власти или их должностных
лиц (статья 53); б) государство, будучи абстрактным субъектом, во вне
всегда действует через свои органы (как и юридическое лицо), что
нисколько не лишает его своей публично-правовой и субъектной
самостоятельности; в) формой реализации конституционно-правовой
ответственности государства является обязанность Российской Федерации
отвечать
перед
международным
сообществом
за
установленные
международными органами нарушения прав граждан в порядке ч. 3 ст. 46
Конституции РФ.
Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционноправовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 30; Виноградов В. А.
Субъекты конституционной ответственности: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 17.
380
164
Разграничение государства и государственных органов как разных
субъектов
означает,
что
конституционно-правовая
ответственность
государства не сводится к ответственности отдельных должностных лиц.
Во-первых, последние могут подвергаться мерам ответственности опятьтаки от государства (в лице иных органов). Во-вторых, даже когда
установлено конкретное должностное лицо, совершившее нарушение прав
при исполнении служебных обязанностей, материально за его действия
отвечает
государство,
что
показывает
«надличностную»
природу
ответственности государства381. В-третьих, возможна ситуация когда вся
политика государства в конкретный исторический период не соответствует
общеправовым принципам правового справедливого и демократического
государства (режимы тоталитаризма или авторитаризма). И при смене
политического курса государство в своем преображенном виде может
брать ответственность за неправовые, но легитимные с точки зрения
действовавшего законодательства действия прошлого государственного
аппарата382.
Основанием
конституционно-правовой
ответственности,
таким
образом, является факт недолжного поведения в конституционно-правовой
сфере, сфере непосредственного действия не только Конституции РФ, но и
высших принципов права и справедливости.
В науке выделяются два аспекта конституционной ответственности
— негативный (ретроспективный) и позитивный (перспективный)383.
Ретроспективная ответственность подразумевает обусловленную нормами
Статья 242.2 Бюджетного кодекса РФ предусматривает порядок исполнения судебных актов по искам
к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в
результате незаконных действий (бездействия) государственных органов за счет средств казны
государства.
382
См., например, преамбулу Закона РФ от 18.10.1991 № 1761-1 (ред. от 30.11.2011) «О реабилитации
жертв политических репрессий»: Осуждая многолетний террор и массовые преследования своего народа
как несовместимые с идеей права и справедливости, Федеральное Собрание Российской Федерации
выражает глубокое сочувствие жертвам необоснованных репрессий, их родным и близким, заявляет о
неуклонном стремлении добиваться реальных гарантий обеспечения законности и прав человека. //
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 31.10.1991. № 44. Ст. 1428.
383
Отметим, что не все ученые считают целесообразным такое разделение, например О. Е. Кутафин
предлагает от него отказаться, чтобы не размывать предназначение ответственности как регулятора
поведения. См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 400.
381
165
Основного закона необходимость субъекта отвечать за свое юридически
значимое
поведение
в
установленном
порядке
и
действовать
в
соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае
отклонения — претерпевать определенные лишения, предусмотренные
санкцией правовой нормы384.
Под
позитивной
ответственностью
государства
понимается
состояние (общего правоотношения) подотчетности и подконтрольности
государства перед человеком, народом и обществом385. Позитивная
(иногда ее называют политической386) ответственность складывается на
основе всей совокупности конституционных норм, предусматривающих
гарантирующую роль государства в воплощении на практике прав и
свобод
граждан, конституционных
закрепляющих
приоритеты
норм-целей
и
государственного
норм-принципов,
развития,
это
ответственность «органов и должностных лиц перед народом за
эффективное
руководство
государством»387.
Примерами
санкций
позитивной ответственности в некоторых странах является роспуск
парламента в случае отказа депутатов сформировать правительство или в
случае непринятия в срок определенных законов388.
Ответственность как элемент конституционно-правового статуса
государства в экономической системе имеет как позитивный, так и
негативный аспекты.
Государство несет общую позитивную ответственность перед
нынешними и будущими поколениями за обеспечение «благополучия и
процветания России» (преамбула Конституции РФ). Эта ответственность
шире по своему содержанию, чем совокупность всех обязанностей
экономического характера конкретных государственных органов. Она
Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 283; Виноградов
В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 41.
385
Бутусова Н. В. Указ. соч. С. 72.
386
Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: дисс. ...
докт. юрид. наук. М., 2011. С. 41.
387
Там же. С. 45.
388
Там же. С.47–48.
384
166
вытекает из конституционных норм-принципов и норм-целей, положений
программных нормативных актов (например, Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года), определяющих цели и функции государства в экономической
системе.
Соответственно,
государство
позитивно
ответственно
за
эффективную реализацию таких целей и функций.
К позитивной конституционной ответственности за действия
государства в экономике можно отнести принятие Государственной Думой
РФ и Советом Федерации РФ постановлений, содержащих негативную
оценку сложившейся ситуации в экономике, перечень мер по выводу
России из кризиса389, а также конкретные просьбы и рекомендации
высшим
органам
Правительству
постановлениях
РФ,
государственной
Генеральной
палаты
Парламента
власти
—
прокуратуре
указывают
Президенту
РФ.
на
В
РФ,
данных
сложившиеся
негативные явления в экономике и экономической политике государства и
предлагают принятия конкретных мер для их устранения, что показывает
принятие на себя парламентом ответственности за ситуацию в стране,
которая сложилась в результате деятельности всего государственного
аппарата.
На необходимость эффективного (как качественной оценочной
характеристики) исполнения государством своих функций неоднократно
указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях в различных
контекстах. Суд упоминает об эффективном выполнении государством
Постановление СФ ФС РФ от 15.10.1998 № 447-СФ «О социально-экономической ситуации в
Российской Федерации и неотложных мерах по выводу страны из кризиса» // Собрание законодательства
РФ. 26.10.1998. № 43. Ст. 5256; Постановление ГД ФС РФ от 20.03.1998 № 2317-II ГД «Об обращении
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Президенту Российской
Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство
Российской Федерации о первоочередных мерах по выводу России из кризиса и обеспечению социально
- экономического развития страны» // Собрание законодательства РФ. 06.04.1998. № 14. Ст. 1530;
Постановление ГД ФС РФ от 23.10.1998 № 3157-II ГД «О Программе законодательных мер,
направленных на преодоление экономического и финансового кризиса в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 02.11.1998. № 44. Ст. 5449.
389
167
своих
публичных
функций390,
эффективном
исполнении
органами
государственной власти субъектов их конституционных обязанностей391,
необходимости создания эффективно действующего государственного
аппарата392, эффективной системы государственной поддержки института
семьи393 и эффективной системы судебной защиты394. В свете такой
практики вопросы эффективности уже не могут рассматриваться как
область сугубо административного регулирования, они приобретают
конституционное
значение.
Конституционно-правовые
аспекты
эффективности деятельности отдельных органов государственной власти
также становились предметом научного рассмотрения395.
Необходимость государства в лице его органов действовать
эффективно (как составляющая часть его позитивной ответственности)
находит отражение в положениях Федерального закона №184-ФЗ от 6
октября 1999 г. — статье 26.3.2 «Оценка эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Указом
Президента от 21.08.2012 г. утвержден Перечень показателей для оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Определение Конституционного Суда РФ от 18.01.2011 № 45-О-О «По запросу Ленинградского
окружного военного суда о проверке конституционности положения части 1 статьи 1 Федерального
закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на
исполнение судебного акта в разумный срок"».
391
Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // СПС
«КонсультантПлюс».
392
Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 № 25-П «По делу о проверке
конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального
закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки
В.Ю. Боровик» // СПС «КонсультантПлюс».
393
Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2011 № 28-П «По делу о проверке
конституционности части четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с
жалобой гражданина А.Е. Остаева» // СПС «КонсультантПлюс».
394
Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2011 № 16-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 4 части первой статьи 24 и пункта 1 статьи 254 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.И. Александрина и Ю.Ф.
Ващенко» // СПС «КонсультантПлюс».
395
Павлов П. В. Правовая оценка эффективности деятельности законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск,
2004; Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: Государственно-правовые,
социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования: дисс. ... докт. юрид. наук.
СПб., 1998.
390
168
РФ396, в котором названы в том числе объем инвестиций в основной
капитал (за исключением бюджетных средств), оборот продукции (услуг),
производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями,
и индивидуальными предпринимателями.
Позитивная
конституционная
ответственность
государства
в
экономической системе должна предусматривать критерии эффективности
реализации государством каждой своей функции в экономической системе
и наличие санкций за их неэффективное исполнение.
Вопросы
эффективности
государственного
регулирования
и
управления в экономике в целом и в отдельных ее отраслях в частности
плодотворно исследуются экономистами397. В результате ученые приходят
к выводу, что единой системы оценки эффективности государственного
регулирования экономики пока предложить невозможно, но такая оценка
может
носить
индикативный
характер398.
Так,
исследуя
вопросы
эффективности участия государства в экономике, А. Б. Файсканова
приходит к выводу, что на современном этапе происходит повышение
результативности мер государственного регулирования и качественное
развитие самого понятия эффективности, оно становится многогранным и
многоуровневым399. Ею предложен ряд составляющих эффективного
государства:
функциональная,
экономическая,
телеологическая,
Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.08.2012.
№ 35. Ст. 4774.
397
Мишина А. В. Механизм государственного регулирования экономики и направления повышения его
эффективности в России: дисс. ... канд. экон. наук. Воронеж, 2009; Звягинцев В. В. Повышение
эффективности государственного регулирования сельскохозяйственного производства: дисс. ... канд.
экон. наук. Курск, 2008; Миннегалиев Р. Х. Организационные аспекты повышения эффективности
государственного управления инновациями в региональной экономике: на примере Республики
Татарстан: дисс. ... канд. экон. наук. Казань, 2001; Василовская М. В. Оценка эффективности
государственного управления экономикой издательства: дисс. ... канд. экон. наук. М., 2005; Иванникова
Н. Г. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного управления
экономикой региона: дисс. ... канд. экон. наук. Воронеж, 2004.
398
Ракшня А. С. Эффективность государственного регулирования экономики: дис. ... канд. экон. наук. С.
101; Аксенова Н. А. Инновационная модель оценки эффективности системы государственного
управления: дисс. ... канд. экон. наук. Б.м., 2011. С. 105.
399
Файсканова А. Б. Эффективность государственного регулирования экономики: дисс. ... канд. экон.
наук. Б.м., 2004. С. 80.
396
169
экологическая,
международная,
инновационная,
адаптивная
и
социальная400.
Такой
комплексный
экономическо-правовых
государства
в
системность
подход
критериев
экономической
и
необходим
определения
эффективности
системе.
многофакторность
для
Он
как
деятельности
отражает
сложность,
конституционно-правового
регулирования, так и самих экономических отношений. Методологически
такой подход согласуется с конституционной экономикой, одним из
направлений которой является использование экономических моделей,
инструментов и закономерностей для толкования конституционных
принципов и ценностей401.
Исходя
из
эффективного
выводов
экономистов
о
комплексном
государства, а также методологии
характере
конституционной
экономики, автором предлагается модель критериев эффективного
государства в экономической системе (приведена в Приложении №2 к
диссертации),
основанная
на
учете
10
показателей,
отражающих
результаты реализации конституционно-правовых функций государства в
экономической системе. Некоторые показатели имеют общий характер
(социальный, демографический, экологический, общественного мнения,
экономический), а некоторые характеризуют реализацию конкретной
функции
(для
регулятивной
—
судебный,
для
хозяйственно-
распорядительной — фактор публичного сектора, для программностратегической — реализации программ, для
стимулирующей
—
энергетический, инновационный).
Модель представлена в виде диаграммы с отметками целевых
значений (идеальных для рассматриваемого периода), фактических
значений и величины отклонения. Показателей каждого направления
может быть несколько, главное — определить функциональную формулу,
400
401
Там же. С. 130.
Конституционная экономика / отв. ред Г.А. Гаджиев. М., 2010. С. 21.
170
которая позволит привести эти показатели к единой интегрированной
цифре. Последняя и должна участвовать непосредственно в построении
модели, отражающей степень эффективности реализации конституционноправовых функций государства в экономической системе.
Предложенная модель может быть использована и в качестве
научного инструмента, и в прикладных целях. Предлагается ее применять
в
Концепции
долгосрочного
социально-экономического
развития
Российской Федерации. Во вводной части концепции (итоги предыдущего
периода) целесообразно отражать сложившуюся модель по итогам
предыдущего периода развития, а в разделе о целевых ориентирах —
зафиксировать конкретные показатели, к которым государство планирует
прийти за период действия новой концепции402.
Вопросы ответственности приобретают особую значимость и в свете
упоминавшейся выше практики делегирования публичных функций
частным лицам (саморегулируемым организациям, государственным
корпорациям).
предусматривать
Конституционно-правовое
меры
ответственности,
регулирование
порядок
должно
привлечения
к
ответственности всех лиц, которые осуществляют государственные
полномочия. В случае передачи каких-либо публично-значимых функций в
частные руки государство и общество должны иметь инструменты
контроля за исполнением этих функций и оценки результатов, чтобы
определить целесообразность делегирования.
При неэффективности или наличии прямого ущерба публичным
интересам государство в лице своих органов должно возвращаться к
непосредственному управлению конкретной сферой. Если же такого
возврата не происходит, конституционно-правовые нормы должны
предусматривать меры ответственности государства за ненадлежащее
исполнение своих полномочий.
Названия разделов указаны в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от
17.11.2008 № 1662-р. СПС «КонсультантПлюс».
402
171
Государство в лице своих органов несет ретроспективную
(негативную)
конституционную
ответственность
перед
субъектами
экономической системы за нарушение их экономических прав и свобод
или
несоблюдение
ретроспективной
своих
обязанностей
юридической
перед
ответственности
ними.
государства
Вопросы
и
его
представителей получили освещение в теории права403.
Государство
несет
ответственность
за
конституционные
правонарушения (деяния, не соответствующие конституционным нормам и
влекущие применение мер ответственности). Объектами таких деликтов
выступают общественные отношения, признаваемые Конституцией РФ
наиболее
значимыми404.
Видовыми
объектами
конституционных
правонарушений государства по элементам экономической системы можно
назвать общественные отношения: 1) в сфере прав и свобод субъектов
экономической системы; 2) в сфере использования экономических
ресурсов; 3) в сфере функционирования институтов экономической
системы; 4) в сфере экономических отношений.
При рассмотрении ретроспективной ответственности представляют
важность
два
момента.
Первый
—
это
установление
именно
конституционно-правового нарушения, являющегося основанием для
применения конституционно-правовой ответственности. И второй —
сочетание конституционно-правовой и иной отраслевой ответственности.
Нередко возможно одновременное наличие в действиях государства как
конституционного, так и иного отраслевого правонарушения. Более того,
часто конкретные меры ответственности и порядок их применения
устанавливаются
именно
в
отраслевом
законодательстве;
то
есть
конституционные нормы в определенной мере «гарантируются другими
Толстова И. А. Юридическая ответственность государства и его представителей: дисс. ... канд. юрид.
наук. Владимир, 2010.
404
Колосова Н. М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: дисс. ...
докт. юрид. наук. М., 2006. С. 151–152.
403
172
отраслями
права»405.
Как
пишет
О. Е.
Кутафин,
необходимость
использования всех видов юридической ответственности для защиты
конституционно-правовых
отношений
обусловлена
особенностями
конституционно-правовых санкций, которые, как правило, «не носят ни
карательного, ни компенсационного характера»406.
В этой связи имеет смысл разграничить собственно конституционноправовую ответственность (когда санкции установлены в конституционноправовых
нормах)
и
усеченную
конституционно-правовую
ответственность (когда санкции предусматриваются иным отраслевым
регулированием). В целом, в литературе отмечается, что система санкций,
используемых для защиты норм конституционного права, нуждается в
совершенствовании407.
В законодательстве мало примеров установления конституционных
деликтов
экономического
наступление
собственно
характера,
совершение
конституционно-правовой
которых
влечет
ответственности
государства. К таким можно отнести ненадлежащее исполнение органами
государственной власти субъектов РФ полномочий экономического
характера, которое выразилось в: а) возникновении просроченной
задолженности субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных
обязательств, которая превышает более чем на 30 % собственные доходы
бюджета субъекта в последнем отчетном году; б) установленном
соответствующим судом нарушении Конституции РФ, федерального
закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ
(при осуществлении полномочий за счет предоставления субвенций из
федерального бюджета) (статья 26.9 Закона №184-ФЗ). В этих случаях
предусмотрены
введение
следующие
временной
конституционно-правовые
финансовой
администрации;
санкции:
2)
1)
принятие
Гороховцев О. В. Конституционная ответственность в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид.
наук. М., 2008. С. 55.
406
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 393.
407
Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 419.
405
173
Правительством РФ решения о временном осуществлении федеральными
органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых
органом власти субъекта допущены соответствующие нарушения.
В большинстве же случаев за ненадлежащее исполнение полномочий
в экономической системе государство несет иные виды ответственности —
гражданско-, уголовно-, административно-правовую, то есть имеет место
усеченная конституционно-правовая ответственность.
Важно,
что
ответственности
государство
в
случае
не
вправе
причинения
освобождать
ущерба
иным
себя
от
субъектам
экономической системы. Возмещение вреда государством не должно
производиться в порядке, предусматривающем более сложные или долгие
процедуры, чем у иных субъектов. В этой связи приобретает значение
реальность
правового
механизма
привлечения
государства
к
ответственности и применения к нему соответствующих мер, наличие
гарантий ответственности государства и его органов перед частными
лицами.
2.4. Конституционно-правовые пределы государственного
вмешательства в экономику.
Правовые ограничения — это установленные в праве границы, в
пределах
которых
субъекты
должны
действовать,
исключение
определенных возможностей в деятельности лиц408. Ограничения (или
пределы) государства в экономической системе — это границы его
дискреционных полномочий, его императивно-властного воздействия на
элементы экономической системы — субъектов, экономические ресурсы и
экономические отношения.
Малько А. В., Вырлеева-Балаева О. С. Правовые ограничения государственной власти: понятие и
система // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 17.
408
174
В любой области человеческой деятельности имеются общественные
отношения,
подлежащие
государственному
регулированию
и
не
подлежащие, то есть те, «нормальное состояние которых поддерживается
путем саморегулирования и самоорганизации»409. Поэтому главная задача
государства — определить для себя эти «нижние» границы регулирования,
исходя из особенностей конкретной области общественных отношений, в
нашем случае экономической.
В правовой науке вопрос ограничений государства является
предметом дискуссии410. Под конституционно-правовыми средствами
ограничения
государственной
предусмотренный
власти
конституционными
М. М.
Султыгов
нормами
понимает
инструментарий
(установления и (или) технологии), выполняющий функции сдерживания
государственной трансгрессии и способствующий установлению баланса
публичных и частных интересов в целях поддержания оптимального
состояния функционирования социума411. А. А. Троицкая определяет
ограничение как императивное, основанное на положениях конституции,
предпринятое
определяемыми
в
установленных
ею
ею
требованиями
целях
и
в
нормативное
соответствии
сужение
с
круга
возможностей того или иного субъекта конституционного права412.
Учеными называются различные правовые явления в качестве
ограничений или пределов государственной власти «государства —
суверена». М. М. Султыгов относит к таковым механизм «сдержек и
противовесов»;
институты
представительного);
народовластия
территориальное
(непосредственного
структурирование
и
публичной
Ершов Н. Н. Правовые пределы вмешательства российского государства в сферу экономики: дисс. ...
канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 1999. С. 131.
410
См.: Троицкая А.А. Конституционно-правовые пределы и ограничения свободы личности и публичной
власти : дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Султыгов М. М. Конституционно-правовой режим
ограничения государственной власти: дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2005; Филиппова И. С. Концепции
ограничения государственной власти: теоретико-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. наук.
Нижний Новгород, 2006.
411
Султыгов М. М. Указ. соч. С. 356.
412
Троицкая А. А. Указ. соч. С. 40.
409
175
политической
власти;
институт
конституционного
правосудия413.
А. А. Троицкая называет пределами принцип народовластия, разделения
властей и децентрализации414. И. С. Филиппова считает выражением
самоограничения
власти
принцип
верховенства
права,
институт
ответственности государства и институт прав человека415. А. В. Малько и
О. С. Вырлеева-Балаева говорят о взаимной ответственности государства и
личности416.
Рассмотрим
конституционно-правовое
закрепление
понятия
«пределы» по отношению к государству и его органам.
В
Конституции
Российской
Федерации
понятие
«предел»
встречается девять раз. Можно выделить четыре вида пределов: 1) пределы
полномочий (ст. 12); 2) территориальные пределы (ст. 27, ч. 1 и 2 ст. 61, п.
«г» ч. 1 ст. 102); 3) пределы ограничения прав (ст. 56); 4) пределы ведения
(ст. 73, ч. 4 ст. 76, ч. 2 ст. 77). В статье 56 напрямую говорится об
ограничении
прав
человека
(о
случаях
ограничения,
пределах),
аналогичной статьи применительно к государству нет.
Рассмотрение каких-либо пределов государства, публичной власти в
прикладном аспекте всегда будет означать изучение ограничений в
деятельности органов власти. Поэтому обратимся к двум законам,
регулирующим принципы организации и деятельности органов публичной
власти для выяснения: имеются ли в них упоминания о пределах.
В Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»417 (далее — Закон №184) понятие «предел» в различных
вариантах встречается 19 раз. Можно выделить пять видов упоминаемых
им пределов: 1) пределы законодательного и правового регулирования (ст.
Султыгов М. М. Указ. соч. С. 356.
Троицкая А.А. Указ. соч. С. 114.
415
Филиппова И. С. Указ. соч. С. 180–184.
416
Малько А. В., Вырлеева-Балаева О. С. Указ. соч. С. 19.
417
Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
413
414
176
26.3.1); 2) пределы полномочий (ч. 1 ст. 5, ч. 4 ст. 9, ч. 3 ст. 17, ч. 2 ст. 21,
ст. 26); 3) пределы ведения (ч. 3 ст. 17); 4) пределы материальных ресурсов
и финансовых средств (ст. 26.20); 5) территориальные пределы (ст. 19). В
Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»418
понятие «предел» в различных вариантах встречается 24 раза. Помимо уже
названных видов пределов, закон говорит о пределах компетенции (ст. 20).
Все выявленные примеры употребления слова «предел» позволяют
сделать вывод о конкретности в понимании законодателем пределов
деятельности публичной власти. Эти пределы выражаются в точно
закрепленной сфере полномочий органа власти (или его компетенции),
территориальных границах его деятельности, лимитах финансовой
(бюджетной) обеспеченности.
Учитывая
вышесказанное,
можно
выделить
три
группы
конституционно-правовых ограничений государственного вмешательства в
экономику:
1)
общие
ограничения
(обусловленные
особенностями
положения публично-властного субъекта в правовом государстве); 2)
инструментальные ограничения (связанные с механизмом реализации
государством
своих
(обусловленные
полномочий
особенностями
через
органы);
экономической
3)
специальные
системы).
Общие
ограничения включают в себя: а) принцип верховенства права; б) принцип
разделения властей; в) принцип народовластия; г) федерализм; д) институт
ответственности
государства;
Инструментальными
и)
права
ограничениями
и
свободы
выступают:
а)
человека.
компетенция
(предметы ведения и полномочия); б) территориально-географические
границы;
в)
лимиты
финансовой
(бюджетной)
обеспеченности
полномочий.
Вопрос
определения
специальных
конституционно-правовых
ограничений государственного вмешательства в экономику тесно связан с
418
Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
177
особенностями функционирования экономической системы, её законами,
тенденциями и принципами. Экономические законы — это необходимые,
устойчиво
повторяющиеся,
взаимодействия
причинно-обусловленные
экономических
явлений
в
процессе
связи
и
производства,
распределения, обмена и потребления товаров, работ и услуг419.
Существуют как всеобщие экономические законы (присущие всем без
исключения способам производства), так и специфические (связанные с
конкретными
социально-историческими
условиями
страны,
сложившимися формами производства, распределения и потребления)420.
Экономические
законы
существуют
независимо
от
общественного
сознания и предваряют его, а законы правовые следуют за ним и
определяются степенью осознания обществом экономических законов421.
Т. В. Милушева указывает, что экономика ограничивает государство
общим объемом ее материальных ресурсов, а также «объективными
факторами функционирования рынка» (спрос, предложение и др.). Автор
отмечает, что деятельность государства должна быть также ограничена
только теми функциями, которые государство может исполнять лучшим
образом по сравнению с рынком, однако в реальности на такой процесс
разграничения влияет множество субъективных факторов422.
В
свете
сказанного
предлагается
выделить
естественно-
экономический предел как специальный конституционно-правовой предел
государственного
необходимости
вмешательства
соблюдения
в
экономику,
государством
выражающийся
экономических
в
законов,
действующих в конкретный исторический период.
Общие
характер,
и
инструментальные
поскольку
ограничивают
пределы
имеют
государство
в
универсальный
рамках
любых
См.: Васильев А. В. Правовое регулирование экономических отношений. Теория и опыт Российской
Федерации. М., 1995. С. 87.
420
Валиуллин Р. Р. Совершенствование механизма антикризисного управления в регионе: на примере РТ:
дисс. ... канд. экон. наук. Казань, 2009. С. 42–43.
421
Васильев А. В. Указ. соч. С. 22.
422
Милушева Т. В. Пределы деятельности государственной власти в России. Саратов, 2011. С. 67–69.
419
178
правоотношений. Применительно к теме исследования представляется
наиболее важным рассмотреть действие принципа верховенства права, его
ограничивающий характер для деятельности государства в экономической
системе, а также, конечно, специальный естественно-экономический
предел.
Принцип верховенства права в своей основе означает подчиненность
государства нормам права, запрет на выход государства за правовые
рамки423. Экономические права и свободы граждан и организаций также
служат объективным препятствием вторжению государства, поскольку
защищаются специальными механизмами. В первой главе диссертации
было
рассмотрено
конституционно-правовое
регулирование
экономической системы. Однако применительно к рассматриваемой
проблематике имеет значение уже не просто содержание норм, а их
система,
конституционная
логика
регулирования.
Необходимо
установление границ для российского государства в рамках сложившейся
на современном этапе конституционного развития модели социально
ориентированной рыночной экономики, основанной на совмещении
принципов социального государства и рыночной экономики.
Принцип социального государства предопределяет вмешательство
государства в экономику для обеспечения общественного баланса,
стабильности, защиты прав более слабого лица в правоотношении
экономического характера. Это значит, что государство особым образом
защищает потребителей, миноритарных акционеров в акционерном
обществе, работников по отношению к работодателям, потребителей услуг
компаний-монополий. Однако действия государства не должны приводить
к экономической дисфункции каких-либо субъектов в результате такого
вмешательства,
нарушать
конституционные
экономической
деятельности,
конкуренции.
принципы
свободы
Государство
обязано
См. подробнее: Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного
правосудия. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 185–195.
423
179
действовать дифференцированно: в отношении социально благополучных
лиц оно должно проводить политику стимулирования их экономическиактивной деятельности, влекущей естественное развитие экономики и
пополнение бюджета за счет налогов; по отношению к слабым категориям
государство должно вести иную политику: предоставлять льготы, пособия
и иную материальную помощь, создавать возможности для физической и
профессиональной адаптации, создавать дополнительные механизмы
правовой защиты их интересов и пр. Эту задачу можно обозначить так:
«стимулировать
развитие
экономически-активных
и
защищать
экономически-слабых субъектов», а в совокупности социальный характер
государственного участия не должен подрывать рыночных оснований
экономики.
В своих актах Конституционный Суд РФ неоднократно указывает на
необходимость такой дифференциации и соблюдения баланса прав и
интересов различных субъектов экономической системы. В решениях Суда
указывается на необходимость соблюдения баланса прав и законных
интересов местного самоуправления и лиц, занятых в сфере малого и
среднего предпринимательства424; баланса интересов кредиторов и
акционеров, акционеров и менеджмента, акционеров — владельцев
крупных пакетов акций и миноритарных425; соблюдения экономических
интересов перевозчиков и обеспечения доступности предоставляемых ими
услуг для пассажиров426.
Пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 № 22-П «По
делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона "Об
особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности
субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами
малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // СПС
«КонсультантПлюс».
425
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 № 3-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных
обществах", регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и
выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании "Кадет Истеблишмент" и запросом
Октябрьского районного суда города Пензы» // СПС «КонсультантПлюс».
426
Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2011 № 29-П «По делу о проверке
конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской
Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Авиационная компания "Полет" и
424
180
Из вышесказанного следует, что государство ограничено всей
конституционной
моделью
социально
ориентированной
рыночной
экономики, что выражается в необходимости: а) не нарушать баланс
интересов всех лиц, вовлеченных в правоотношение экономического
характера; б) эффективно использовать частноправовые и публичноправовые элементы для поощрении деятельности экономически-активных
субъектов и помощи социально- и экономически-слабым лицам.
Специальный естественно-экономический предел государственного
вмешательства в экономику не закреплен законодательно, но он следует,
во-первых, из самой природы права, которое не изобретает, но фиксирует
сложившиеся закономерности и правила поведения. Согласимся с
С. В. Белых, что непонимание места права как «формы», а самих
общественных отношений как «содержания» (в философской паре «форма
— содержание»), влечет «нормативистский “произвол”» — представление,
что
«с
помощью
общественные
правовых
отношения
в
средств
любую
можно
сторону»427.
трансформировать
Непонимание
и
неправильное, искаженное отражение в нормах конституционного права
тех
или
иных
экономических
явлений,
отношений
влечет
их
неэффективность, а в худшем случае приносит вред. Как минимум,
«разрыв конституционно установленного и реально существующего не
безобиден, поскольку располагает цели конституционного развития далеко
за рамками жизненного пути развития индивидов, подрывает у них
ощущение действенности государственно подкрепленного слова»428. Вовторых, этот предел обусловлен высшей целью государства, которая есть
«безопасность и благополучие всех и каждого из членов оного»429, а также
открытых акционерных обществ "Авиакомпания "Сибирь" и "Авиакомпания "ЮТэйр» // СПС
«КонсультантПлюс».
427
Белых С. В. Свобода предпринимательской деятельности как конституционно-правовая категория в
Российской Федерации. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2005. С. 8–9.
428
Сонина Л. В. Восприятие конституционных идей общественным сознанием // Проблемы науки
конституционного права / отв.ред. А.Н.Кокотов и М.И.Кукушкин. Екатеринбург, 1998. С. 37.
429
Арсеньев К. Начертание статистики Российского государства. Ч. 2. СПб., 1819. С. 108.
181
реализация
конституционных
приоритетов
процветания
России
и
достойной жизни каждого ее гражданина.
Различного рода эксперименты в экономике, не основанные на
знании экономических законов и принципов, могут привести государство к
системному кризису, поскольку все сферы жизнедеятельности общества
тесно взаимосвязаны. Более того, необходимость глубоких экономических
преобразований часто связана именно со сложившейся в стране кризисной
ситуацией — в результате социальных, политических или экономических
потрясений.
Показательным
является
период
экономических
реформ
на
постсоветском пространстве в 80-90-х годах XX века. Все страны
социалистического лагеря оказались в условиях перехода от командноадминистративной системы хозяйствования к рыночной с примерно
одинаковым набором инструментов реформирования (приватизация,
прекращение контроля цен, поддержка конкуренции). Безусловно, имелись
и специфические реалии в каждом государстве (уровень экономического
развития,
природно-ресурсный
потенциал,
наличие
сложившихся
элементов рыночного хозяйствования, клановый или относительно
справедливый
характер
концентрации
собственности,
наличие
межрегиональных конфликтов), влиявшие на процесс реформирования.
Однако при некотором упрощении можно признать ситуацию в странах
схожей. В ее условиях, по мнению экономистов, одной из основных
составляющих успеха была правильная оценка текущей экономической
ситуации и выбор соответствующего ей комплекса непротиворечивых
поступательных реформ430.
Практически во всех бывших социалистических странах проводилась
политика «шоковой терапии», однако последствия ее стали разными.
Наиболее сильное падение ВВП и глубокий экономический спад
Дьячков В. Р. Системные преобразования и формирование рыночной экономики в России: Вопросы
теории: дисс. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 8.
430
182
наблюдался
в
бывших
республиках
СССР;
легче
всех
процесс
трансформации пережили Вышеградские страны (Чехия, Венгрия, Польша
и Словакия). Объем валового производства большинства стран СНГ
сокращался с 1990 по 1998 год и упал в целом на 40 %, в то время как в
странах Вышеградской группы спад продлился 2-4 года и составил 1518 %431. Похожие отличия сложились и в социальных показателях реформ:
почти во всех странах СНГ наблюдались резкое падение уровня жизни,
подушевого дохода и сильная дифференциация доходов; наименьшие
социальные
издержки
продемонстрировали
Венгрия,
Болгария
и
Белоруссия432.
В России начальный этап реформирования проходил в условиях
острой дискуссии о методах и стратегии преобразований. Правительство
избрало путь радикальных быстрых перемен, «шоковой терапии»; такая
политика имела положительный эффект в истории — в США в 30-е годы и
в ФРГ в 30–40-е, то есть в условиях сложившихся рыночных традиций.
Радикальная либерализация советской, полностью зарегулированной
командно-административной экономики началась с полной отмены
контроля над ценами, снятия внешнеторговых барьеров, введения свободы
обращения иностранной валюты. При этом структурных сдвигов в
экономике
не
происходило,
сохранялась
фактическая
монополия
производителей. В результате в первый год реформ инфляция составила
1500 %,
произошел
производителей
и
лавинообразный
катастрофический
рост
спад
взаимных
неплатежей
производства.
Среди
положительных результатов реформ — расширение сферы услуг,
увеличение объема частной собственности, достижение конвертируемости
рубля, формирование основ капиталистической рыночной экономики433.
Герасимова Р. Г. Сравнительный анализ экономического развития и рыночных реформ в странах с
переходной экономикой в 1990–2009 годы: дисс. ... канд. экон. наук. М., 2010. С. 12.
432
Там же. С. 15.
433
Дьячков В. Р. Указ. соч. С. 100–101; Илларионов А. Наши разногласия // Вопросы экономики. 1994. №
5. С. 27.
431
183
На
фоне
первых
итогов
государство
провело
масштабную
приватизацию, фактически предоставив узкому кругу частных лиц
возможность
бесконтрольно
распоряжаться
огромной
массой
национального имущества434. К 1998 году такая политика преобразований
привела
к
системному
социально-экономическому
кризису:
деиндустриализации (промышленный потенциал страны за время реформ
уменьшился
вдвое)435,
колониально-сырьевой
стратегической
структуре
зависимости
экономики,
от
разрушению
импорта,
научно-
технического потенциала, поляризации общества на богатых и бедных,
росту социально обездоленных категорий населения, скачку смертности
населения, падению обороноспособности страны436. Немалая часть
экономистов приходит к выводу, что процесс реформирования в России не
был достаточным образом научно-методически обоснован и адаптирован к
сложившейся на тот период экономической ситуации437. В более широкой
перспективе выбранный путь реформ в том числе замедлил переход
экономики от индустриальной к постиндустриальной стадии развития,
определил ее сырьевой характер, низкий удельный вес производства
конечной продукции438.
Болгария, по сравнению с Вышеградскими странами, имела одни из
самых неблагоприятных условий на начало проведения реформ (огромный
государственный долг, отсутствие каких-либо рыночных механизмов,
зависимость от экономики СССР). Предложенная правительством в 1990
году программа либеральных реформ в отсутствие политического
консенсуса не была одобрена парламентом, поэтому реализовывались
только отдельные ее меры. Итогами такой политики стали волнообразные
См. подробнее о проведенных реформах: Никитов А. В. Рыночные реформы и циклы трансформации
российской экономики: Вопросы теории: дисс. ... канд. экон. наук. М., 2004. С. 69–76; Дьячков В. Р. Указ.
соч. С. 123.
435
Гаврин Д.А. Российская промышленность в период радикальных экономических реформ в 1990-х гг.:
дисс. ... канд. истор. наук. СПб., 2011. С. 184.
436
Никитов А. В. Указ. соч. С. 78–80.
437
Смехов Д. Международный валютный фонд: современные тенденции и наши интересы. М., 1993.
С. 216.
438
Гаврин Д. А. Указ. соч. С. 184.
434
184
колебания экономического роста, инфляционных процессов, курса лева. С
1994 года к власти приходят новые политические силы, которым удается
сформулировать
понятную
программу
экономических
реформ,
последовательное осуществление которой в итоге приводит к устойчивому
экономическому росту начиная с 1998 года вплоть до 2008 года439.
Эти
примеры
экономическое
показывают,
состояние
страны
как
и,
сильно
зависят
соответственно,
социальноблагополучие
отдельных граждан и всего населения от избранного пути, используемых
методов и способов для достижения конституционных целей рыночной
экономики. Поэтому на государстве лежит ответственность перед народом
не только за признание и защиту конституционных ценностей рыночной
экономики, но и за выбор оптимальных экономических инструментов их
воплощения с наименьшими социальными издержками.
В одном из своих решений Конституционный Суд РФ акцентировал
внимание на том, что «при внесении изменений в действующее правовое
регулирование
федеральный
законодатель
обладает
достаточной
дискрецией, в рамках которой он вправе избирать способы защиты или
восстановления нарушенного права с учетом объективных экономических
закономерностей»440.
Следовательно,
сущность
естественно-
экономического предела состоит в том, что государственная власть
ограничена объективными экономическими законами и принципами,
нарушение которых влечет негативные последствия и для правового
регулирования (его неэффективность), и для всех сфер общественного
развития в целом.
Исходя из всего вышесказанного, под конституционно-правовыми
пределами вмешательства государства в экономику предлагается понимать
Герасимова Р. Г. Указ. соч. С. 48–49.
Определение Конституционного Суда РФ от 10.02.2009 № 372-О-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы компании "Ланкренан Инвестментс Лимитед" на нарушение конституционных
прав и свобод положениями статей 84.8 и 84.9 Федерального закона "Об акционерных обществах",
статьи 7 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных
обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" и статьи 53
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
439
440
185
предопределенные конституционными нормами и факторами экономикоправового характера границы государственных полномочий, нарушение
которых
влечет
негативные
последствия
социально-экономического
характера (падение уровня производства, безработицу, инфляцию и др.).
Основные выводы второй главы
1. Важность конституционного закрепления целей государства в
экономической системе обуславливается самой сущностью целей как
выражения
смысла
государственной
деятельности.
На
основе
проделанного анализа предлагается определить основную и специальные
конституционно-правовые цели российского государства в экономике. При
этом основная цель может быть сформулирована следующим образом:
обеспечить благосостояние настоящих и будущих поколений путем
сбалансированного развития всех отраслей экономики и всех регионов
страны,
реализуемого
на
основе
научного
прогнозирования
и
планирования, рационального использования природных ресурсов.
2. Конституционно-правовые функции российского государства в
экономической системе предопределяются конституционно-правовыми
целями государства; особенностями текущей мировой экономической
ситуации, текущим законодательством, а также интенсивностью, формами
и
методами
Предлагается
фактической
выделить
деятельности
четыре
государства
в
экономике.
конституционно-правовые
функции
государства в экономической системе: регулятивную, программностратегическую, хозяйственно-распорядительную и стимулирующую.
3. Под регулятивной функцией государства в экономической системе
следует понимать направление деятельности государства по нормативному
регулированию экономических отношений, установлению правового
положения экономических субъектов и экономических ресурсов, созданию
институциональных
Конституционными
условий
для
принципами
реализации
принятых
осуществления
норм.
государством
186
нормативно-правового
оптимальное
регулирования
соотношение
в
экономике
частно-правовых
и
являются:
1)
публично-правовых
элементов в правовом регулировании; 2) баланс прав и обязанностей всех
субъектов экономических отношений; 3) соответствие ограничений права
на
свободу
предпринимательской
необходимости,
соразмерности,
деятельности
требованиям
пропорциональности,
обеспечения
равновесия между общественными и частными интересами.
4. Стимулирующая функция имеет особую значимость для России на
современном этапе, поскольку в случае успешной реализации обеспечит
структурную перестройку экономики и снизит ее зависимость от мировых
цен на энергоресурсы. Осуществление данной функции предполагает
создание
государством
благоприятных
условий
для
новаторской,
эффективной, экологически безопасной экономической деятельности всех
субъектов, основанной в том числе на партнерских отношениях
государства
и
частного
сектора,
осознающего
свою
социальную
ответственность.
5.
Конституционно-правовые
классифицированы:
по
элементам
полномочия
могут
экономической
системы;
быть
по
конституционно-правовым функциям государства в экономике; по формам
реализации.
По
формам
реализации
конституционно-правовые
полномочия государства в экономической системе предложено разделить
на:
1)
властные
органами);
2)
полномочия
(осуществляемые
властно-корпоративные
государственными
(осуществляемые
специально
созданными государством юридическими лицами); 3) делегированные
(реализуемые частными лицами в силу их особого статуса или на
основании договора).
Делегированные полномочия представляют собой осуществление
конституционно-правовых функций и полномочий государства частными
субъектами, воля которых юридически никак не подчинена государству.
Эта
группа
полномочий
отражает
фактически
сложившуюся,
но
187
нормативно
(в
первую
очередь,
конституционным
путем)
не
регламентированную практику делегирования российским государством
своих полномочий в экономической системе частным субъектам.
Представляется
необходимым
опосредованной
реализации
закрепление
государством
сложившихся
форм
своих
полномочий
в
ответственность
государства
в
экономической системе в специальном законе.
6.
Конституционно-правовая
экономической системе имеет позитивную и негативную составляющие.
Государство несет позитивную конституционную ответственность перед
нынешними и будущими поколениями за эффективную реализацию своих
конституционно-правовых функций в экономической системе. Механизм
реализации
позитивной
ответственности
должен
предусматривать
возможности ее оценки, в связи с чем предложена модель критериев
эффективного государства в экономической системе, основанная на учете
10 показателей, отражающих результаты реализации конституционноправовых функций государства в экономической системе.
7.
Конституционно-правовыми
пределами
вмешательства
государства в экономику являются предопределенные конституционными
нормами
и
факторами
экономико-правового
характера
границы
государственных полномочий, нарушение которых влечет негативные
последствия
социально-экономического
характера
(падение
уровня
производства, безработицу, инфляцию и др.). Выделено три группы таких
ограничений: 1) общие ограничения (обусловленные особенностями
положения публично-властного субъекта в правовом государстве); 2)
инструментальные ограничения (связанные с механизмом реализации
государством
своих
полномочий
через
органы);
(обусловленные особенностями экономической системы).
3)
специальные
188
Заключение
В диссертационном исследовании с помощью особой совокупности
методов (методов конституционной экономики, сравнительно-правового,
исторического, логического, моделирования) были получены следующие
выводы.
1.
Изучение
вопросов
экономической
системы
требует
использования методологии междисциплинарного исследования, прежде
всего методов конституционной экономики, исследующей взаимное
влияние экономических отношений и конституционных положений друг
на друга. Такая методология позволяет более глубоко понять сущность
явлений,
находящихся
на
стыке
экономики
и
права,
прийти
к
единообразию терминологии, использовать выводы экономической науки
для обоснования или опровержения существующих мнений в правовой
науке, в том числе в отношении эффективности конкретных норм права.
Применение такой методологии позволило рассмотреть ключевые вопросы
настоящего исследования во взаимосвязи конституционного права и
экономической науки.
2. Для целей конституционно-правового исследования обоснованы
следующие структурные элементы экономической системы: субъекты,
экономические ресурсы (материальные и нематериальные), экономические
отношения и институты (совокупность норм и правил, а также
механизмов, обеспечивающих их соблюдение).
Самостоятельным институтом экономической системы выступает
конституционно-правовое
регулирование,
выполняя
ряд
значимых
функций: 1) учреждающую — устанавливает конституционно-правовой
статус субъектов экономической системы — их права, обязанности и
ответственность;
2)
определения
конституционно-правовых
основ
использования различных экономических ресурсов; 3) закрепления
конституционных
основ
экономических
отношений
субъектов
189
экономической системы между собой, а также отношений по поводу
оборота экономических ресурсов.
3. Государство является уникальным субъектом экономической
системы, поскольку оно одновременно выступает и в роли регулятора
экономических отношений (создателя правил экономических отношений,
гаранта их исполнения), и в роли хозяйствующего субъекта. В правовом
регулировании эта специфика проявляется в следующем: 1) наличие
особых форм такого участия (унитарные предприятия, государственные
корпорации и государственные компании); 2) наличие значительного
числа публично-правовых императивных норм, изменяющих общий
порядок реализации правомочий государства как участника гражданскоправовых отношений (законодательство о приватизации, о закупках
товаров,
работ
и
услуг
для
обеспечения
государственных
и
муниципальных нужд и др.); 3) ограничение государства рамками
утвержденного
бюджета
при
распоряжении
своими
денежными
средствами.
4.
Существующее
конституционное
регулирование
основ
экономической системы в России недостаточно, учитывая мировой опыт,
экономические реалии тенденции «социализации» и «огосударствления»
основ экономической системы. Наиболее системным шагом в связи с этим
является принятие федерального закона «Об основах экономической
системы».
5. Разграничение категорий конституционно-правового положения и
конституционно-правового статуса субъекта является продуктивным
научным подходом, поскольку он: а) содействует терминологической
ясности и позволяет использовать термин «правовой статус» в привычном,
более устоявшемся значении как совокупности прав, обязанностей, их
гарантий и ответственности субъекта; б) соответствует сложившейся
конституционной практике: Конституционный Суд отдельно выделяет
правовой статус субъекта и факторы (характеристики), оказывающие
190
существенное влияние на него (то есть не входящие в статус, но тесно
взаимодействующие
с
ним),
например
функции,
осуществляемые
субъектом, цели его деятельности; в) позволяет более полно описать
особенности субъекта во всей сложности его взаимосвязей с участниками
конкретных общественных отношений.
6.
Под
конституционно-правовым
положением
государства
предложено понимать установленные в конституционно-правовых нормах
признаки,
цели
деятельности,
функции,
полномочия
государства,
определяющие его роль и назначение в отношениях с народом, личностью,
различного рода организациями и иностранными государствами
Юридическая конструкция конституционно-правового положения
государства
в
экономической
системе
в
контексте
настоящего
исследования выступает инструментом для конституционно-правового
описания места, роли и функций государства в экономике.
Конституционно-правовое положение государства в экономической
системе является специальным конституционно-правовым положением
государства и представляет собой взаимосвязанные, обусловленные
конституционными нормами цели, функции и полномочия государства по
обеспечению
общественного
благосостояния
и
стабильного
экономического развития. Его структура включает в себя конституционноправовой статус государства в экономической системе (полномочия и
ответственность),
цели
деятельности)
экономической
в
и
функции
государства
системе,
(направления
его
конституционно-правовые
пределы государственного вмешательства в экономику.
7. Важность конституционного закрепления целей государства в
экономической системе обуславливается самой сущностью целей как
выражения
смысла
государственной
деятельности.
В
системе
конституционно-правовых целей предлагается выделить общие (или
основные) и конкретизирующие (специальные) цели. В политико-правовом
поле на международном уровне воплощением представлений о конкретных
191
целях и задачах государства в экономике стали концепции эффективного
государства и устойчивого развития, отдельные элементы которых
получили отражение в конституции России и других стран.
Основной конституционно-правовой целью российского государства
в
экономике
благосостояние
предложено
настоящих
рассматривать
и
следующую:
будущих
обеспечить
поколений
путем
сбалансированного развития всех отраслей экономики и всех регионов
страны,
реализуемого
на
основе
научного
прогнозирования
и
планирования, рационального использования природных ресурсов.
8. Конституционно-правовые функции российского государства в
экономической системе предопределяются конституционно-правовыми
целями государства, особенностями текущей мировой экономической
ситуации, текущим законодательством, а также интенсивностью, формами
и методами фактической деятельности государства в экономике. Учитывая
современные исторические реалии России и стоящие перед ней задачи,
обосновано выделение четырех конституционно-правовых функций:
регулятивной,
программно-стратегической,
хозяйственно-
распорядительной и стимулирующей.
9. Содержание регулятивной функции государства в экономической
системе составляют два направления деятельности: 1) по нормативному
регулированию экономических отношений, установлению правового
положения экономических субъектов и экономических ресурсов; 2) по
созданию институциональных условий для реализации принятых норм.
Конституционными
принципами
осуществления
государством
нормативно-правового регулирования в экономике являются следующие:
1) оптимального соотношения частноправовых и публично-правовых
элементов в правовом регулировании; 2) баланса прав и обязанностей всех
субъектов экономических отношений; 3) соответствия ограничений права
на
свободу
предпринимательской
деятельности
требованиям
192
необходимости,
соразмерности,
пропорциональности,
обеспечения
равновесия между общественными и частными интересами.
10. В рамках хозяйственно-распорядительной функции государство
целенаправленно
оказывается
в
несвойственной
для
себя
роли
хозяйствующего субъекта, поскольку фактически (прямо и опосредованно)
осуществляет экономическую деятельность. Экономическая деятельность
государства — это хозяйственная и иная связанная с ней деятельность,
осуществляемая государством прямо и опосредованно и направленная на
эффективное управление государственной собственностью и обеспечение
публичных интересов в экономике. Осуществление данной деятельности
— это исключительная ситуация, связанная с временной необходимостью
устранения негативных явлений в экономике (создание рабочих мест в
условиях
экономического
кризиса),
управлением
экономическими
объектами стратегической важности или предоставлением общественных
благ, которые в силу разных обстоятельств частный сектор предоставить
всему
населению
не
может
(например,
услуги
образования,
здравоохранения, дороги, общественный транспорт).
11. В рамках программно-стратегической функции государство
осуществляет формирование экономической политики, планов и прогнозов
социально-экономического развития. Закон №115 — единственный закон,
регламентирующий экономическое планирование и прогнозирование —
требует коренной модернизации.
12. Реализация стимулирующей функции российского государства
предполагает
создание
государством
благоприятных
условий
для
новаторской, эффективной, экологически безопасной экономической
деятельности всех субъектов, основанной в том числе на партнерских
отношениях
государства
и
частного
сектора,
осознающего
свою
социальную ответственность. На современном этапе можно выделить три
приоритетных направления государственного стимулирования: поддержка
малого и среднего предпринимательства, развитие отдельных территорий
193
страны
и
отраслей
народного
хозяйства,
высокотехнологичный
(инновационный) сектор экономики.
13.
Конституционно-правовые
полномочия
государства
в
экономической системе могут быть классифицированы по элементам
экономической
системы;
по
конституционно-правовым
функциям
государства в экономике; по формам реализации. По формам реализации
конституционно-правовые полномочия государства в экономической
системе
предложено
разделить
на:
1)
властные
полномочия
(осуществляемые государственными органами); 2) властно-корпоративные
(осуществляемые специально созданными государством юридическими
лицами); 3) делегированные (реализуемые частными лицами, в силу их
особого статуса или на основании договора). Особое значение для целей
исследования
имеют
вторые
две
группы.
Властно-корпоративные
полномочия связаны с использованием государством организационноправовых
форм
частного
характера
в
целях
достижения
своих
конституционных задач и реализации своих конституционно-правовых
функций в экономической системе.
Делегированные полномочия представляют собой осуществление
конституционно-правовых функций и полномочий государства частными
субъектами, воля которых юридически никак не подчинена государству.
Этот вид полномочий реализуется частными лицами, чья деятельность
имеет
публичную
организации)
или
значимость
на
основании
(нотариусы,
особого
саморегулируемые
договора
(в
рамках
государственно-частного партнерства). Эта группа полномочий отражает
фактически сложившуюся, но нормативно не регламентированную
практику делегирования российским государством своих полномочий в
экономической системе частным субъектам. В целях устранения пробела
правового регулирования предлагается принять федеральный закон РФ
«Об осуществлении публично-значимой деятельности».
194
14.
В
России
с
общественно-значимых
каждым
годом
проектов,
увеличивается
реализуемых
на
количество
основании
специального соглашения или договора между публичным и частным
субъектом (государственно-частное партнерство). Реализация проектов
ГЧП как форма делегирования государством части своих полномочий
частным лицам должна иметь строго определенные нормативно-правовые
рамки на всех этапах продвижения проекта, однако на сегодняшний день
развитие законодательства о ГЧП происходит только на региональном
уровне, на федеральном уровне нет соответствующего законодательства.
Представляется
целесообразным
включить
апробированные
на
региональном уровне положения о понятиях государственно-частного
партнерства,
общественно
значимого
проекта,
общественной
инфраструктуры, целях, принципах, формах и этапах реализации проектов
ГЧП, а также необходимости учета требований эффективности при
принятии решения о реализации проекта на условиях ГЧП в предлагаемый
федеральный
закон
деятельности»,
в
РФ
«Об
специальный
осуществлении
раздел
о
публично-значимой
государственно-частном
партнерстве.
15.
Конституционно-правовая
ответственность
государства
в
экономической системе имеет позитивную и негативную составляющие.
Особое значение для достижения конституционно-правовых целей
государства в экономике представляет позитивная конституционноправовая ответственность государства перед нынешними и будущими
поколениями
за
эффективную
реализацию
своих
конституционно-
правовых функций в экономической системе. Механизм реализации
позитивной ответственности должен предусматривать возможности ее
объективной оценки, в связи с чем предложена модель критериев
эффективного государства в экономической системе, основанная на учете
10 показателей, отражающих результаты реализации конституционноправовых функций государства в экономической системе.
195
Конституционно-правовыми
16.
пределами
вмешательства
государства в экономику являются предопределенные конституционными
нормами
и
факторами
экономико-правового
характера
границы
государственных полномочий, нарушение которых влечет негативные
последствия
производства,
социально-экономического
безработицу,
инфляцию
характера
и
др.).
(падение
уровня
Рассматриваемые
ограничения по своему характеру неоднородны, в связи с чем предлагается
их разделить на три группы: 1) общие ограничения (обусловленные
особенностями положения публично-властного субъекта в правовом
государстве); 2) инструментальные ограничения (связанные с механизмом
реализации
государством
своих
полномочий
через
органы);
3)
специальные (обусловленные особенностями экономической системы).
Специальным
пределом
является
естественно-экономический
предел, сущность которого состоит в том, что государственная власть
ограничена объективными экономическими законами и принципами,
нарушение которых влечет негативные последствия и для правового
регулирования (его неэффективность), и для всех сфер общественного
развития в целом.
На основании сделанных выводов предлагаются следующие
меры по совершенствованию законодательства и подзаконных актов с
целью более полного отражения конституционно-правового положения
государства в экономической системе.
1. Принять федеральный закон «Об основах экономической
системы», в котором закрепить: принцип социально ориентированной
экономики и его содержание; цели и задачи государства в области
экономического развития; основы правового положения земли, полезных
ископаемых, иных природных ресурсов, принципы их использования;
основы
государственного
экономического
планирования;
основы
осуществления частными лицами публично-значимой деятельности.
196
2. Внести следующие изменения в Федеральный закон от 06.10.1999
№184-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»:
а) перечень принципов пункта 1 статьи 1 дополнить подпунктом и):
«и) эффективного привлечения частных субъектов для осуществления
публично-значимой
федеральными
деятельности
органами
в
рамках
своей
исполнительной
компетенции
власти,
органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления»;
б) в статью 1 внести пункт 7: «7. Федеральные
исполнительной
власти,
органы
исполнительной
власти
органы
субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления могут
привлекать к осуществлению своих полномочий частных субъектов в
порядке
и
на
условиях,
установленных
законодательством
об
осуществлении публично-значимой деятельности»;
в) дополнить статью 3.1 третьим абзацем: «В случае привлечения
органами государственной власти частных субъектов к исполнению своих
полномочий названные органы несут ответственность за действия
последних как за свои собственные»;
г) изложить пункт 1 статьи 26.3.2. в следующей редакции: «1.
Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Перечень
показателей для оценки эффективности осуществления частными лицами
публично-значимой деятельности в субъекте Российской Федерации
утверждаются Президентом Российской Федерации».
3. Принять Федеральный закон РФ «Об осуществлении публичнозначимой деятельности», в котором закрепить способы делегирования
публичных полномочий частным субъектам, а также указать все иные
сложившиеся институты, в рамках которых частные субъекты решают
197
публично-значимые задачи. В законе должны быть установлены: а)
закрытый перечень публично-значимых сфер, в рамках которого возможно
привлечение частных лиц; б) перечень форм осуществления частными
лицами публично-значимой деятельности, в том числе механизмы
государственно-частного
партнерства;
в)
гарантии
и
меры
государственного поощрения лиц, осуществляющих публично-значимую
деятельность; г) принципы и способы бюджетного финансирования
публично-значимой деятельности, осуществляемой частными лицами; д)
порядок государственного и общественного контроля за осуществлением
публично-значимой деятельности.
4. Изложить пункт 2 статьи 5 Федерального закона от 01.12.2007
№315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в следующей редакции:
«2. Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи
обязательного
членства
субъектов
предпринимательской
или
профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях.
Обязательное членство может быть установлено только в отношении
видов деятельности, имеющих особую публичную значимость, в том числе
затрагивающих интересы неопределенного круга лиц, потенциально
опасных для жизни и здоровья граждан, окружающей среды».
5. Внести изменения в Федеральный закон от 20.07.1995 №115-ФЗ
«О
государственном
прогнозировании
и
программах
социально-
экономического развития Российской Федерации»:
5.1. Дополнить статью 1 частью 4 следующего содержания:
«4. Стратегия в сфере социально-экономического развития Российской
Федерации — это комплексная система целей, задач, сроков и
мероприятий, планируемых государством в соответствии с Концепцией
долгосрочного
социально-экономического
развития
Российской
Федерации в определенной области социальной жизни или экономической
деятельности».
5.2. Дополнить статьей 5.1. «Стратегии в сфере социально-
198
экономического развития Российской Федерации», предусматривающей
следующее: а) стратегии разрабатываются на основе прогнозов социальноэкономического
развития
и
концепции
социально-экономического
развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (которая
является единственной концепции в данной сфере регулирования); б)
требования к содержанию стратегий; в) необходимость представления
отчетов о реализации стратегий по окончанию их сроков.
6. В целях отражения стимулирующей функции государства в
законодательстве предлагается:
6.1. Изменить в Федеральный закон от 23.08.1996 №127-ФЗ «О науке
и государственной научно-технической политике» с целью предоставления
бюджетного финансирования не только на проведение фундаментальных
научных исследований, но и на коммерциализацию научных и научнотехнических результатов, для чего внести соответствующие дополнения в
пункт 4 и 4.1 статьи 6.
6.2. Дополнить Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд» статьей 15.1 «Статья
15.1. Особенности участия субъектов инновационной деятельности в
размещении заказа».
199
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Международно-правовые акты, Конституции РФ, РСФСР
1.
Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических,
социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. —
№12. — 1994.
2.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ) // Российская газета. — № 7. — 21.01.2009.
3.
Постановление
XII
Всероссийского
Съезда
Советов
от
11.05.1925 «Об утверждении текста Конституции (Основного Закона)
РСФСР (вместе с Конституцией (Основным законом) Российской
Социалистической Федеративной Советской Республики) // СУ РСФСР. —
1925. — № 30. — Ст. 218.
4.
Конституция (Основной закон) РСФСР от 21.01.1937 г. //
История Советской Конституции (в документах). 1917–1956. — М.:
Юридическая литература, 1957. — С. 749–771.
5.
Конституция РСФСР (Основной закон) Российской Федерации
– России, принятая ВС РСФСР 12.04.1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. —
1978. — № 15. — Ст. 407.
Федеральные законы РФ, законы РФ, законы РСФСР,
нормативные акты субъектов Российской Федерации
6.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от
30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 02.11.2013) // Российская газета. — № 238239. — 08.12.1994.
200
7.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №
145-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998.
— № 31. — Ст. 3823.
8.
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-
ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. — 17.06.1996. —
№ 25. — Ст. 2954.
9.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-
ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. — 29.10.2001. —
№ 44. — Ст. 4147.
10.
Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ
(ред. от 12.03.2014) // Российская газета. — № 277. — 08.12.2006.
11.
Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ
(ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. — 05.06.2006. — №
23. — Ст. 2381.
12.
Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 23.07.2013)
«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская
газета. — № 88. — 12.05.1994.
13.
Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 07.05.2013)
«О животном мире» // Российская газета. — № 86. — 04.05.1995.
14.
Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 23.07.2013)
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)
народов Российской Федерации» // Российская газета. — № 116-117. —
29.06.2002.
15.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (ред. от
28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 06.10.2003.
— № 40. — Ст. 3822.
201
16.
Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ (ред. от
07.06.2013) «О саморегулируемых организациях» // Российская газета. —
№ 273. — 06.12.2007.
17.
Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от
02.07.2013) «О Государственной корпорации по атомной энергии
«Росатом» // Российская газета. — № 272. — 05.12.2007.
18.
Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 02.07.2013)
«О лицензировании отдельных видов деятельности» // Российская газета.
— № 97. — 06.05.2011.
19.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от
28.12.2013)
«Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. —
18.10.1999. — № 42. — Ст. 5005.
20.
Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ (ред. от
23.12.2010) «О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях» // Собрание законодательства РФ. — 14.08.1995. — № 33.
— Ст. 3340.
21.
Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 28.12.2013)
«Об особо охраняемых природных территориях» // Российская газета. —
№ 57. — 22.03.1995.
22.
Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от
28.12.2013)
«О
государственных
и
муниципальных
унитарных
предприятиях» // Собрание законодательства РФ. — 02.12.2002. — № 48.
— Ст. 4746.
23.
Федеральный закон от 17.05.2007 №82-ФЗ (ред. от 25.06.2012)
«О банке развития» // Российская газета. — №108. — 24.05.2007.
24.
Федеральный
закон
от
17.07.2009
№
145-ФЗ
«О
государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о
202
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // Российская газета. — № 131п. — 20.07.2009.
25.
Федеральный закон от 20.07.1995 №115-ФЗ (с изм. от
09.07.1999)
«О
государственном
прогнозировании
и
программах
социально-экономического развития Российской Федерации» // Российская
газета. — № 143. — 26.07.1995.
26.
Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от
28.12.2013) «О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов» // Российская газета. — № 284. — 23.12.2004.
27.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ (ред. от
28.12.2013) «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»
и
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства
РФ. — 07.08.1995. — № 32. — Ст. 3198.
28.
Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от
23.07.2013) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» //
Российская газета. — № 162. — 27.07.2005.
29.
Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ (ред. от 28.12.2013)
«О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и
курортах» // Российская газета. — № 44. — 01.03.1995.
30.
Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ (ред. от
02.11.2013) «О науке и государственной научно-технической политике» //
Собрание законодательства РФ. — 26.08.1996. — № 35. — Ст. 4137.
203
Федеральный закон от 23.11.2007 №270-ФЗ (ред. от 04.03.2013)
31.
«О Государственной корпорации «Ростехнологии» // Российская газета. —
№ 264п. — 26.11.2007.
Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от
32.
28.12.2013) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» //
Российская газета. — № 137. — 27.07.2002.
Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от
33.
28.12.2013) «Об акционерных обществах» // Российская газета. — № 248.
— 29.12.1995.
Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от
34.
28.12.2013)
«О
несостоятельности
(банкротстве)»
//
Собрание
законодательства РФ. — 28.10.2002. — № 43. — Ст. 4190.
Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от
35.
28.12.2013) «О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации» // Российская газета. — № 164. — 31.07.2007.
Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ (ред. от
36.
23.07.2013) «О содействии развитию жилищного строительства» //
Российская газета. — № 160. — 30.07.2008.
Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ (ред. от
37.
28.12.2013) «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. — 27.07.2009. — № 30. — Ст. 3735.
Федеральный закон от 26.03.1998 № 41-ФЗ (ред. от 21.11.2011)
38.
«О драгоценных металлах и драгоценных камнях» // Российская газета. —
№ 67. — 07.04.1998.
Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите
39.
конкуренции» (ред. от 28.12.2013) // Российская газета. — № 162. —
27.07.2006.
40.
«Об
Федеральный закон от 27.02.2003 № 29-ФЗ (ред. от 21.11.2011)
особенностях
управления
и
распоряжения
имуществом
204
железнодорожного транспорта» // Российская газета. — № 42. —
05.03.2003.
41.
Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 28.12.2013)
«О статусе военнослужащих» // Российская газета. — № 104. —
02.06.1998.
42.
Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом
регулировании» (ред. от 28.12.2013) // Российская газета. — № 245. —
31.12.2002.
43.
Федеральный закон от 28.09.2010 №244-ФЗ (ред. от 28.12.2013)
«Об инновационном центре «Сколково» // Российская газета. — № 220. —
30.09.2010.
44.
Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ (ред. от 02.07.2013)
«О библиотечном деле» // Собрание законодательства РФ. — 02.01.1995.
— № 1. — Ст. 2.
45.
07.05.2013)
Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ (ред. от
«О
Государственной
корпорации
по
строительству
олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического
курорта» // Российская газета. — № 247. — 03.11.2007.
46.
Закон РФ от 14.05.1993 № 4973-1 «О зерне» (ред. от
18.07.2011) // Российская газета. — № 102. — 29.05.1993.
47.
Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1(ред. от 26.06.2007) «О
статусе столицы Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ.
— 13.05.1993. — № 19. — Ст. 683.
48.
Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 28.12.2013) «О
недрах» // Собрание законодательства РФ. — 06.03.1995. — № 10. — Ст.
823.
49.
Закон РФ от 25.10.1991 № 1807-1 (ред. от 02.07.2013) «О
языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.
— 12.12.1991. — № 50. — Ст. 1740.
205
50.
Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 (ред. от 26.07.2006) «О
конкуренции
и
ограничении
монополистической
деятельности
на
товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 18.04.1991. — № 16.
— Ст. 499.
51.
Закон Воронежской области от 01.11.2011 №151-ОЗ «О
государственно-частном партнерстве в Воронежской области» // Молодой
коммунар. — № 124. — 08.11.2011.
Послания, указы Президента Российской Федерации
52.
Послание
Президента
РФ
Федеральному
Собранию
от
25.04.2005 // Российская газета. — № 86. — 26.04.2005.
53.
Указ Президента РФ от 01.06.2012 № 761 «О Национальной
стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы» // Собрание
законодательства РФ. — 04.06.2012. — № 23. — Ст. 2994.
54.
Указ Президента РФ от 05.02.2010 №146 «О Военной доктрине
Российской Федерации» // Российская газета. — № 27. — 10.02.2010.
55.
Указ Президента РФ от 09.06.2010 № 690 «Об утверждении
Стратегии государственной антинаркотической политики Российской
Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. — 14.06.2010.
— № 24. — Ст. 3015.
56.
Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» //
Собрание законодательства РФ. — 18.05.2009. — № 20. — Ст. 2444.
57.
стратегии
Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной
противодействия
коррупции
и
Национальном
плане
противодействия коррупции на 2010–2011 годы» // Российская газета. —
№ 79. — 15.04.2010.
58.
Указ Президента РФ от 13.06.1996 № 884 «О доктрине
развития российской науки» // Российская газета. — № 115. — 20.06.1996.
206
Указ Президента РФ от 19.12.2012 №1666 «О Стратегии
59.
государственной национальной политики Российской Федерации на
период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. — 24.12.2012. —
№ 52. — Ст. 7477.
Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 «О государственной
60.
стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных
положениях)» // Собрание законодательства РФ. — 29.04.1996. — № 18. —
Ст. 2117.
Указ Президента РФ от 30.01.2010 №120 «Об утверждении
61.
Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. — 01.02.2010. — № 5. — Ст. 502.
Указ Президента РФ от 30.05.2009 № 609 «О государственной
62.
поддержке
творческих
проектов
инновационных
коллективов
образовательных
образовательных
программ
учреждений
системы
Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. — 01.06.2009. — № 22. — Ст. 2699.
63.
Указ Президента РФ от 01.04.1996 №440 «О Концепции
перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // Собрание
законодательства РФ. — 08.04.1996. — № 15. — Ст. 1572.
Постановления, распоряжения Правительства Российской
Федерации, федеральных министерств и ведомств
64.
Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 № 751 «О
национальной доктрине образования в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. — 09.10.2000. — № 41. — Ст. 4089.
65.
Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 № 751 «О
национальной доктрине образования в Российской Федерации» //
Российская газета. — № 196. — 11.10.2000.
207
66.
Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 «О
Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России
(2010–2015 годы)» // Собрание законодательства РФ. — 17.12.2001. — №
51. — Ст. 4895.
67.
Постановление Правительства РФ от 07.12.2001 № 866 «О
Федеральной целевой программе развития Калининградской области на
период до 2015 года» // Собрание законодательства РФ. — 24.12.2001. —
№ 52 (ч. 2). — Ст. 4974.
68.
Постановление Правительства РФ от 09.04.2010 № 219 «О
государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в
федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального
образования» // Российская газета. — № 81. — 16.04.2010.
69.
Постановление Правительства РФ от 09.08.2006 № 478 «О
Федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие
Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы» //
Собрание законодательства РФ. — 21.08.2006. — № 34. — Ст. 3671.
70.
Постановление Правительства РФ от 09.08.2006 № 478 «О
Федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие
Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы» //
Собрание законодательства РФ. — 21.08.2006. — № 34. — Ст. 3671.
71.
Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 «О
Концепции управления государственным имуществом и приватизации в
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 27.09.1999.
— № 39. — Ст. 4626.
72.
Постановление Правительства РФ от 11.01.2006 № 7 «О
Федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта
в Российской Федерации на 2006–2015 годы» // Собрание законодательства
РФ. — 16.01.2006. — № 3. — Ст. 304.
73.
Постановление Правительства РФ от 16.11.2012 № 1172 «О
полномочиях федеральных органов исполнительной власти в области
208
государственной поддержки инновационной деятельности» // Российская
газета. — № 268. — 21.11.2012.
74.
Постановление Правительства РФ от 17.02.2011 № 91 «О
федеральной
целевой
программе
«Развитие
фармацевтической
и
медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020
года и дальнейшую перспективу» // Собрание законодательства РФ. —
21.03.2011. — № 12. — Ст. 1628.
75.
Постановление Правительства РФ от 19.04.2012 № 350 «О
федеральной целевой программе «Развитие водохозяйственного комплекса
Российской Федерации в 2012–2020 годах» // Собрание законодательства
РФ. — 30.04.2012. — № 18. — Ст. 2219.
76.
Постановление Правительства РФ от 21.08.2001 № 605 «О
Федеральной целевой научно-технической программе «Исследования и
разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на
2002– 2006 годы» // Собрание законодательства РФ. — 04.08.2008. — №
31. — Ст. 3739.
77.
Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 156 «Об
утверждении
Правил
отнесения
акций
российских
организаций,
обращающихся на организованном рынке ценных бумаг, к акциям
высокотехнологичного (инновационного) сектора экономики» // Собрание
законодательства РФ. — 05.03.2012. — № 10. — Ст. 1244.
78.
порядке
Постановление Правительства РФ от 22.07.2009 № 596 «О
разработки
прогноза
социально-экономического
развития
Российской Федерации» (вместе с «Правилами разработки прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации») // Собрание
законодательства РФ. — 27.07.2009. — № 30. — Ст. 3833.
79.
Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об
утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности
государственных
программ
Российской
Федерации»
законодательства РФ. — 09.08.2010. — № 32. — Ст. 4329.
//
Собрание
209
80.
Постановление Правительства РФ от 24.07.1998 №832 «О
Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998–2000
годы» // Собрание законодательства РФ. — 10.08.1998. — № 32. — Ст.
3886.
81.
Постановление Правительства РФ от 24.12.2009 № 1087 «Об
утверждении федеральной целевой программы «Социально-экономическое
развитие Республики Ингушетия на 2010–2016 годы» // Собрание
законодательства РФ. — 04.01.2010. — № 1. — Ст. 100.
82.
Постановление Правительства РФ от 26.11.2007 № 809 «О
федеральной целевой программе «Развитие электронной компонентной
базы
и
радиоэлектроники»
на
2008–2015
годы»
//
Собрание
законодательства РФ. — 17.12.2007. — № 51. — Ст. 6361.
83.
Основные направления политики Российской Федерации в
области развития инновационной системы на период до 2010 года,
утверждены Правительством РФ 05.08.2005 № 2473п-П7 // СПС
«КонсультантПлюс».
84.
Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р «Об
утверждении перечня государственных программ Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. — 22.11.2010. — № 47. — Ст. 6166.
85.
Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2003 № 1493-р «О
Концепции
развития
государственной
финансовой
(гарантийной)
поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. — 20.10.2003. — № 42. — Ст. 4093.
86.
Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2012 № 559-р «Об
утверждении
Стратегии
развития
пищевой
и
перерабатывающей
промышленности Российской Федерации на период до 2020 года» //
Собрание законодательства РФ. — 30.04.2012. — № 18. — Ст. 2246.
87.
Концепции
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О
долгосрочного
социально-экономического
развития
210
Российской
Федерации
на
период
до
2020
года»
//
Собрание
законодательства РФ. — 24.11.2008. — № 47. — Ст. 5489.
88.
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 №1663-р «Об
утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на
период до 2012 года и перечня проектов по их реализации» // Собрание
законодательства РФ. — 01.12.2008. — № 48. — Ст. 5639.
89.
Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2010 № 2378-р «Об
утверждении Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020
года» // Собрание законодательства РФ. — 10.01.2011. — № 2. — Ст. 401.
90.
Распоряжение Правительства РФ от 18.11.2011 № 2074-р «Об
утверждении Стратегии социально-экономического развития СевероЗападного федерального округа на период до 2020 года» // Собрание
законодательства РФ. — 19.12.2011. — № 51. — Ст. 7542.
91.
Распоряжение Правительства РФ от 22.12.2011 № 2322-р «Об
утверждении Концепции развития системы особо охраняемых природных
территорий федерального значения на период до 2020 года» (вместе с
«Планом мероприятий по реализации Концепции развития системы особо
охраняемых природных территорий федерального значения на период до
2020 года») // Собрание законодательства РФ. — 16.01.2012. — № 3. — Ст.
452.
92.
Распоряжение Правительства РФ от 24.09.2012 №1762-р «Об
одобрении Концепции развития национальной системы стандартизации
РФ на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. —
01.10.2012. — № 40. — Ст. 5485.
93.
Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р «О
Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020
года» // Собрание законодательства РФ. — 14.01.2013. — № 2. — Ст. 109.
94.
Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 №1225-р «Об
Экологической
доктрине
Российской
Федерации»
законодательства РФ. — 09.09.2002. — № 36. — Ст. 3510.
//
Собрание
211
95.
Распоряжение Президента РФ от 17.12.2009 №861-рп «О
Климатической
доктрине
Российской
Федерации»
Собрание
//
законодательства РФ. — 02.05.2011. — № 18. — Ст. 2680.
96.
Приказ Минобразования РФ от 06.06.2000 № 1705 «О
Концепции научной, научно-технической и инновационной политики в
системе образования Российской Федерации на 2001–2005 годы» //
Бюллетень Минобразования РФ. — № 11. — 2000.
97.
Приказ Минпромторга РФ от 24.09.2009
утверждении
Концепции
государственной
поддержки
№ 854 «Об
организаций
народных художественных промыслов на период до 2015 года» // СПС
«КонсультантПлюс».
98.
Приказ Минтранса РФ от 12.05.2005 №45 «Об утверждении
Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» //
СПС «КонсультантПлюс».
99.
Приказ Минфина РФ от 01.07.2004 № 180 «Об одобрении
Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской
Федерации на среднесрочную перспективу» // Российская Бизнес-газета. —
№ 27. — 20.07.2004.
100.
Приказ Роспатента от 25.07.2011 № 87 «О введении в действие
Руководства
по
экспертизе
заявок
на
изобретения»
//
СПС
«КонсультантПлюс».
101.
Заявление Правительства РФ № 1472п-П13, Банка России №
01-001/1280 от 05.04.2011 «О Стратегии развития банковского сектора
Российской Федерации на период до 2015 года» // Вестник Банка России.
— № 21. — 20.04.2011.
Постановления, Определения Конституционного Суда Российской
Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда
РФ, решения арбитражных судов
212
102.
Постановление Конституционного Суда РФ от 01.04.2003 № 4-
П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7
Федерального закона «Об аудиторской деятельности» в связи с жалобой
гражданки И.В. Выставкиной» // Собрание законодательства РФ. —
14.04.2003. — № 15. — Ст. 1416.
103.
Постановление Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 №
10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О реструктуризации
кредитных организаций» и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона
«О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в связи с
жалобами ряда граждан» // Российская газета. — № 130. — 11.07.2001.
104.
Постановление Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-
П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона
«Об охране окружающей среды» и постановления Правительства
Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды,
размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с
жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» //
Российская газета. — № 56. — 15.03.2013.
105.
Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2012 №
31-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и
подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с
жалобой гражданки Л.А. Пугиевой» // Российская газета. — № 295. —
21.12.2012.
106.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 №
10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
213
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Российская газета. — № 118. — 21.06.2000.
107.
Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-
П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской
Федерации»// СЗ РФ. — 1998. — № 3. — Ст. 429.
108.
Постановление
Конституционного
Суда
Российской
Федерации от 6 июня 1995 года № 7-П // Собрание законодательства РФ.
— 12.06.1995. — № 24. — Ст. 2342.
109.
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.04.2003 № 5-
П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 84
Федерального закона «Об акционерных обществах» в связи с жалобой
открытого
акционерного
общества
«Приаргунское»;
Постановление
Конституционного Суда РФ от 28.01.2010 № 2-П «По делу о проверке
конституционности положений абзаца второго пункта 3 и пункта 4 статьи
44 Федерального закона «Об акционерных обществах» в связи с жалобами
открытых
акционерных
обществ
«Газпром»,
«Газпром
нефть»,
«Оренбургнефть» и Акционерного коммерческого Сберегательного банка
Российской Федерации (ОАО)» // Российская газета. — № 74. —
17.04.2003.
110.
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-
П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2
статьи 13 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской
Федерации» и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов,
включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами
Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда
Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С.
Муратова и Т.В. Шестаковой» // Российская газета. — № 150. —
13.07.2007.
111.
Постановление Конституционного Суда РФ от 12.10.1998 №
24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона
214
Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой
системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — №
42. — 19.10.1998. — Ст. 5211.
112.
Постановление Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 №
17-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статьи 19
Федерального закона «О государственном регулировании производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в
связи с запросом Арбитражного суда Псковской области и жалобой
гражданина А.Н. Гасанова» // Российская газета. — № 233. — 18.11.2003.
113.
Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 №
16-П «По делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7
Закона
Краснодарского
края
«Об
организации
транспортного
обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в
Краснодарском крае» в связи с жалобой граждан В.А. Береснева, В.А.
Дудко и других» // Вестник Конституционного Суда РФ. — № 5. — 2010.
114.
Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-
П «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б»
пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об
утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за
загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие
виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда
Республики Татарстан» // Собрание законодательства РФ. — 01.06.2009. —
№ 22. — Ст. 2752.
115.
Постановление Конституционного Суда РФ от 15.03.2005 № 3-
П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 278
и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго
пункта 4 статьи 69 Федерального закона «Об акционерных обществах» в
связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области,
Октябрьского районного суда города Ставрополя и жалобами ряда
граждан» // Российская газета. — № 57. — 23.03.2005.
215
116.
Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2009 №
14-П «По делу о проверке конституционности статьи 7.1 Закона
Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», части
первой статьи 1, части третьей статьи 8 и статьи 297 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой
гражданина В.В. Милехина» // Российская газета. — № 143. — 05.08.2009.
117.
Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 №
19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1
статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом
Законодательного
Собрания
Ростовской
области»
//
Собрание
законодательства РФ. — 30.07.2012. — № 31. — Ст. 4470.
118.
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 №
15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о
нотариате» // Собрание законодательства РФ. — № 22. — 01.06.1998. —
Ст. 2491.
119.
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.11.2012 №
27-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 7 статьи
20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской
Федерации», пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и
пунктов 1 и 3 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в
Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки И.Ю. Фроловой» //
Российская газета. — № 277. — 30.11.2012.
120.
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 №
12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1
статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в
связи
с
жалобой
гражданина
А.Г.
Меженцева»
законодательства РФ. — 16.01.2006. — № 3. — Ст. 335.
//
Собрание
216
121.
Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 №
12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1
статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в
связи с жалобой гражданина» // Российская газета. — № 293. — 28.12.2005
(Постановление).
122.
Постановление Конституционного Суда РФ от 20.05.1997 № 8-
П «По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и
статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с
запросом Новгородского областного суда» // Российская газета. — № 104.
— 29.05.1997.
123.
Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 №
22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2,
3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения
недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности
субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и
арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска» //
Собрание законодательства РФ. — 03.01.2011. — № 1. — Ст. 264.
124.
Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2011 №
29-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта 3
пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с
жалобами закрытого акционерного общества «Авиационная компания
«Полет» и открытых акционерных обществ «Авиакомпания «Сибирь» и
«Авиакомпания «Ютэйр» // Российская газета. — № 2. — 11.01.2012.
125.
14-П
«По
Постановление Конституционного Суда РФ от 22.07.2002 №
делу
о
проверке
конституционности
ряда
положений
Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций»,
пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности
(банкротстве)» в связи с жалобами граждан, жалобой региональной
217
общественной организации «Ассоциация защиты прав акционеров и
вкладчиков» и жалобой ОАО «Воронежское конструкторское бюро
антенно-фидерных устройств» // Собрание законодательства РФ. —
05.08.2002. — № 31. — Ст. 3161.
Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-
126.
П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса
Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы»
// Собрание законодательства РФ. — 03.05.2004. — № 18. — Ст. 1833.
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 № 3-
127.
П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей
74
и
77
Федерального
закона
«Об
акционерных
обществах»,
регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного
общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании
«Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда города
Пензы» // Собрание законодательства РФ. — 01.03.2004. — № 9. — Ст.
830.
Постановление Конституционного Суда РФ от 25.05.2010 №
128.
11-П «По делу о проверке конституционности абзаца десятого статьи 2
Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской
Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.И. Гущина» // Российская
газета. — № 124. — 09.06.2010.
Постановление Конституционного Суда РФ от 26.12.2002 №
129.
17-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго
пункта
4
статьи
государственном
11
Федерального
страховании
жизни
закона
и
«Об
здоровья
обязательном
военнослужащих,
граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего
состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной
противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовноисполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой
218
полиции» в связи с жалобой гражданина М.А. Будынина» // Собрание
законодательства РФ. — 06.01.2003. — № 1. — Ст. 152.
130.
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.2012 № 7-
П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи
29 Закона Российской Федерации «О милиции» и пункта 1 части 3 статьи
43
Федерального
закона
«О
полиции»
в
связи
с
запросом
Железнодорожного районного суда города Пензы» // Российская газета. —
№ 76. — 06.04.2012.
131.
Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2008 № 3-
П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1 и
12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской
Федерации» и статей 21, 22 и 26 Федерального закона «Об органах
судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами
граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А.
Филатовой» // Собрание законодательства РФ. — 10.03.2008. — № 10 (2
ч.). — Ст. 976.
132.
Постановление Конституционного Суда РФ от 29.06.2012 №
16-П «По делу о проверке конституционности положения части десятой
статьи 13 Федерального закона «Об оружии» в связи с жалобами граждан
Г.В. Белокриницкого и В.Н. Тетерина»; Постановление Конституционного
Суда РФ от 25.04.1995 № 3-П «По делу о проверке конституционности
частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с
жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой» // Собрание законодательства РФ. —
16.07.2012. — № 29. — Ст. 4168.
133.
Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 № 9-
П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента
Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
— 11.12.2006. — № 50. — Ст. 5371.
134.
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.2013 № 2-
П «По делу о проверке конституционности абзаца десятого статьи 2 Закона
219
Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»
в редакции Федерального закона от 17 июля 1999 года № 175-ФЗ в связи с
жалобой гражданина К.В. Чумакина» // Российская газета. — № 27. —
08.02.2013.
135.
Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г.
№ 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155,
пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного
кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации
Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края,
Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия //
СЗ РФ. — 2004. — № 27. — Ст. 2803.
136.
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г.
№ 8-П по делу о проверке конституционности ряда положений части 11
статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «По
делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154
Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими
силу
некоторых
законодательных
актов
Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы» // СЗ РФ. — 2006.
— № 8. — Ст. 3117.
137.
Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.1998 № 168-
О «По запросу Администрации Московской области о проверке
конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015
Гражданского
кодекса
Российской
Конституционного Суда РФ. — 1999. — № 1.
Федерации»
//
Вестник
220
138.
Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 № 714-
О-П «По жалобе гражданина Петрова Александра Федоровича на
нарушение
его
Федерального
конституционных
закона
«Об
прав
положениями
акционерных
статьи
обществах»
//
84.8
СПС
«КонсультантПлюс».
139.
Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 № 233-
О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке
конституционности положений статьи 25 Федерального закона «Об
основах государственной службы Российской Федерации», статьи 43
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 14
Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской
Федерации»
и
муниципальной
статьи
20.1
службы
в
Федерального
Российской
закона
«Об
Федерации»
//
основах
Собрание
законодательства РФ. — 24.03.2003. — № 12. — Ст. 1174.
140.
Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 434-
О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горбунова
Антона Николаевича на нарушение его конституционных прав частью
четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации» // СПС
«КонсультантПлюс».
141.
Определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2011 № 129-
О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гасанова
Романа Мамедовича на нарушение его конституционных прав пунктами 3
и 5 статьи 20.1 и пунктом 7 статьи 35 Федерального закона «О воинской
обязанности и военной службе» // СПС «КонсультантПлюс».
142.
Определение Конституционного Суда РФ от 10.01.2002 №4-О
«По жалобе открытого акционерного общества «Пивовар - Живое пиво» на
нарушение конституционных прав и свобод положениями абзаца первого
пункта 2 статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник
Конституционного Суда РФ. — № 4. — 2002.
221
143.
Определение Конституционного Суда РФ от 10.02.2009 № 461-
О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мисовца
В.Г. на нарушение его конституционных прав положениями статей 15 и
24.6 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской
Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. — № 5. — 2009.
144.
оценке
Постановление Пленума ВАС РФ №53 от 12.10.2006 г. «Об
арбитражными
судами
обоснованности
получения
налогоплательщиком налоговой выгоды» // Вестник ВАС РФ. — № 12. —
Декабрь. — 2006.
145.
Постановление ФАС Поволжского округа от 13.09.2007 по
делу № А65-6663/2007-СА2-34 // СПС «КонсультантПлюс».
146.
Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11.01.2010
по делу № А53-9187/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
147.
Постановление ФАС Уральского округа от 29.11.2011 № Ф09-
7405/10 по делу № А60-41592/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
Книги, монографии, учебные издания
148. Абдулвагапова
субъекты
гражданского
Р.Р.
Публично-правовые
права
и
участники
образования
как
обязательственных
правоотношений. — Казань: Познание. 2008. — 79 с.
149.
Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой
ответственности // Конституционно – правовая ответственность: проблемы
России, опыт зарубежных стран. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. — 473 с.
150.
Андреевский И.Е. Русское государственное право. Сочинение
Ивана Андреевского, докт. госуд. права, орд. проф. пролицейс. пр. в
Императорском С.-петербургском Университете. — Т. 1, введение и часть
1. О правительстве. СПб. 1866: рецензия // Журнал Министерства
юстиции. Т. 30. — СПб.: Типография Правительствующего Сената, 1866.
— 189 с.
222
151.
Арсеньев К. Начертание статистики Российского государства.
Ч. 1 О состоянии народа / Составленное Главного Педагогического
Института Адъюнкт-Профессором Константином Арсеньевым. СПб. В
Типографии Императорского Воспитательного Дома, 1818. — 255 с.
152.
Аршинов В.И. Синергетика как феномен постнеоклассической
науки. М.: ИФРАН 1999. — 200с.
153.
Базылев Н.И. Экономическая теория: Учеб. для студентов
экон. специальностей вузов / Н.И. Базылев, С.П. Гурко, М.Н. Базылева. —
М.: ИНФРА-М, 2003. — 670 с.
154.
Байтин
М.И.
Сущность
и
основные
функции
социалистического государства. — Саратов: Изд-во СГУ, 1979. — 302 с.
155.
Белицкая
А.В.
Правовое
регулирование
государственно-
частного партнерства. — М.: Статут, 2012. — 190 с.
156.
Беломестных Л.Л. Наука конституционного права России:
понятие, функции, методология (углубленный курс лекций). — М.:
Учлитвуз, 2010. — 582 с.
157.
Белых С.В. Свобода предпринимательской деятельности как
конституционно-правовая категория в Российской Федерации. — СПб.:
Юрид. центр Пресс, 2005. — 186 с.
158.
Богданова Н.А. Система науки конституционного права. — М:
Юристъ, 2001. — 254 с.
159.
Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете
конституционного правосудия. — М.: Норма, Инфра-М, 2011. — 543 с.
160.
Борисов Е. Ф. Экономическая теория: учебник для студентов
высших учебных заведений. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект,
2011. — 535 с.
161.
Борисова М. М., Дудко И. Г. Конституционно-правовой статус
субъекта Российской Федерации: монография. — М.: Юрлитинформ, 2010.
— 262 с.
223
162.
Бутусова. Н.В. Конституционно-правовой статус российского
государства. — Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2006. — 372 с.
163.
Варнавский В.Г. ГЧП: Государственно-частное партнерство
теория и практика: учебное пособие / В. Г. Варнавский и др. — М.: Изд.
дом Гос. ун-та Высш. шк. экономики, 2010. — 284 с.
164.
Василенко Н.В., Шапкин В.В. Экономические институты и
управление: монография. — СПб.: Санкт-Петербургский гос. ун-т сервиса
и экономики, 2010. — 135 с.
165.
Васильев
А.В.
Правовое
регулирование
экономических
отношений. Теория и опыт Российской Федерации. — М.: Рос. акад. гос.
службы, 1995. — 205 с.
166.
Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны
конституционного строя. — М.: Ин-т права и публ. политики, 2005. —
419 с.
167.
Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. —
М.: Норма, 2008. — 447 с.
168.
Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учеб.
пособие. — М.: Изд-во Моск. ун-та; ИНФРА-М: Норма, 1997. — 298 с.
169.
Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского
государства. — М.: Юрид. лит., 1982. — 184 с.
170.
Гаджиев
Г.А.
Конституционные
принципы
рыночной
экономики: развитие основ гражд. права в решениях Конституционного
Суда Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2004. — 284 с.
171.
Герасимов В.Г. Экономическая система: Генезис. Структура.
Развитие / Редкол.: Э. А. Лутохина и др.; АН БССР, Ин-т экономики. —
Минск: Навука i тэхнiка, 1991. — 349 с.
172.
Глобализация мирового хозяйства и национальные интересы
России: монография / В.П. Колесов, А.А. Пороховский, В.А. Зубенко и др.;
Под. ред. В.П. Колесова. — М.: ТЕИС, 2002. — 631 с.
224
173.
Горн А. П. Условия инновационного развития экономики
России: монография / А. П. Горн, Д. Т. Новиков, А. С. Субботин. Тюмень:
Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2012. — 523 с.
174.
Государственное регулирование национальной экономики :
учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности «Сервис» / Арбузов С. С. и др.; под ред. Н. А.
Платоновой, В. А. Шумаева, И. В. Бушуевой. — М.: Альфа-М : ИНФРА-М,
2008. — 652 с.
175.
Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сб.
памяти С. А. Хохлова / Исслед. центр част. права; Отв. ред. [и авт. ст.] А.
Л. Маковский. — М.: Междунар. центр финансово-экон. развития, 1998. —
475 с.
176.
Гражданское право: учеб. для студентов вузов, обучающихся
по направлению 521400 «Юриспруденция» и по специальности 021100
«Юриспруденция»: в 4-х т. / Ем В. С. и др.; отв. ред. Е. А. Суханов. — 3-е
изд., перераб. и доп. — Т. 1. Общая часть. — М.: Волтерс Клувер, 2005. —
669 с.
177.
Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного
регулирования экономики: монография. — М., 2003. — 274 с.
178.
Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное:
конституционно-правовой аспект. — М.: Волтерс Клувер, 2008. — 123 с.
179.
Затонский В.А. Эффективная государственность / под ред. А.
В. Малько. — М.: Юристъ, 2006. — 286 с.
180.
Институциональная
экономика:
новая
институциональная
экономическая теория: учебник для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по экономическим специальностям / А. А. Аузан и др.; общ.
ред.: А. А. Аузан. — М.: Московский гос. ун-т им. М. В. Ломоносова,
Экономический фак., 2011. — 445 с.
225
181.
Клевцов С.В. Конституционно-правовой статус личности в РФ
и зарубежных странах: сравнительная характеристика: монография. —
Орел: ОрЮИ МВД России, 2009. — 105 с.
182.
Конституционная экономика / отв. ред. Г.А. Гаджиев. — М.:
Юстицинформ, 2010. — 255 с.
183.
Конституционная экономика: учеб. для юрид. и экон. вузов / П.
Д. Баренбойм и др. — М.: Юстицинформ, 2006. — 527 с.
184.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран:
Учебник в 4 т. / отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд. Т. 1-2: Общая часть. — М.:
БЕК, 1999. - 325 с.
185.
Конституционное право: Сб. норматив. правовых актов и док.:
(По состоянию на 1 авг. 1996 г.) / Сост. и авт. вступ. ст. А.Е. Козлов. — М.:
Бек, 1996. — 684 с.
186.
Конституционное право России: учеб. для студентов вузов
обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Е. И. Козлова, О. Е.
Кутафин. — 3. изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2003. — 587 с.
187.
Конституционное право России: учебник / под ред. А. Е.
Постникова. — М.: Проспект, 2007. — 498 с.
188.
высших
Конституционное право России: учебник для студентов
учебных
заведений,
обучающихся
по
направлению
«Юриспруденция» и специальности «Юриспруденция» / С. В. Васильева,
В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев. — М.: Эксмо, 2010 — 559 с.
189.
высших
Конституционное право России: учебник для студентов
учебных
заведений,
обучающихся
по
специальности
«Юриспруденция» / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин; 4-е изд., перераб. и доп.
— М.: Проспект, 2010 — 603 с.
190.
Конституционное право Российской Федерации: учебник для
студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности
«Юриспруденция» / М. В. Баглай. — 9-е изд. — М.: Норма: ИНФРА-М,
2011. — 767 с.
226
191.
Конституционно-правовое
положение
коренных
малочисленных народов Приамурья / А. Н. Бабай, Е. А. Киселев. —
Хабаровск: Дальневост. юрид. ин-т МВД России, 2005. — 193 с.
192.
Конституционный статус личности в СССР / Б. Н. Топорнин,
Л. Д. Воеводин, В. С. Шевцов и др. — М.: Юрид. лит., 1980. — 256 с.
193.
Конституция Российской Федерации: науч.-практ. коммент. /
Абова Т. Е. и др.; Под ред. и со вступ. ст. Б. Н. Топорнина. — М.: Юристъ,
1997. — 715 с.
194.
Концепции развития российского законодательства / Редкол.:
Окуньков Л.А., Орловский Ю.П., Тихомиров Ю.А.; Ред.: Борисова М.А.,
Мункуева Л.А.. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ИЗиСП, 1998. — 256 c.
195.
Крашенинников П. В. Публично-правовые образования в
частном праве : постатейный комментарий главы 5 Гражданского кодекса
Российской Федерации: к 15-летию вступления в силу части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации / П. В. Крашенинников, О.
А. Рузакова; под ред. П. В. Крашенинникова. — М.: Статут, 2010. — 206 с.
196.
Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М.:
Юристъ, 2001. — 443 с.
197.
Кучинский В.А. Современное учение о правовых отношениях.
— Минск: Интегралполиграф, 2008. — 317 с.
198.
Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы
концепции, конституционная модель, практика). — М.: Ин-т государства и
права РАН, 1999. — 197 с.
199.
Лебедева Н.Н. Институциональная экономика: учебник для
студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям
подготовки
«Экономика»,
«Менеджмент»
(квалификация
(степень)
«бакалавр») / Н. Н. Лебедева, И. П. Николаева. — М.: Изд.-торговая
корпорация «Дашков и К°», 2014. — 206 с.
200.
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы
реализации. — М.: Юнити, 2002. — 687 с.
227
201.
Мазаев
В.Д.
Публичная
собственность
в
России:
конституционные основы. — М.: Городец, 2004. — 380 с.
202.
Матвеев
Д.Б.
Государственно-частное
партнерство:
зарубежный и российский опыт. — СПб.: Наука, 2007. — 171 с.
203.
Матузов Н.И. Правовая система и личность. — Саратов: Изд-
во Сарат. ун-та, 1987. — 293 с.
204.
Мау В.А. Экономическая реформа: сквозь призму конституции
и политики. — М.: Ad Marginem, 1999. — 239 с.
205.
Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и
политические институты: курс лекций. — М.: ГУ ВШЭ, 2002. — 512 с.
206.
Милушева Т.В. Пределы деятельности государственной власти
в России: вопросы теории и практики / под ред. О. И. Цыбулевской. —
Саратов: Саратовская гос. акад. права, 2011. — 297 с.
207.
Невинский В.В. Основы современного конституционализма
Австрии и Германии. — Барнаул: Изд-во Алтайского ун-та, 1997. — 122 с.
208.
Новая экономическая энциклопедия / Е. Е. Румянцева. — 3-е
изд. — М.: ИНФРА-М, 2008. — 823 с.
209.
Общая теория права: курс в двух томах. — М.: Юрид. лит.,
1981—1982. — Т. 1. — 360 с.
210.
Общая экономическая теория: учебник для студентов высших
учебных заведений, обучающихся по направлению 080100 «Экономика»
(квалификация (степень) «бакалавр») / Авилова В. В. и др.; под ред. А. Ю.
Воронина. — СПб.: Коста, 2012. — 567 с.
211.
Ожегов C.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка
80000 слов и фразеол. выражений. — 4-е изд., доп. — М.: Азбуковник,
1997. — 939 с.
212.
Основные положения права собственности / У. Маттеи, Е. А.
Суханов. — М.: Юрист и др., 1999. — 383 с.
228
213.
Петросян Д.С. Институциональная экономика. Управление
формированием
и
развитием
социально-экономических
институтов:
учебное пособие. — М.: ИНФРА-М, 2014. — 98 с.
214.
Познер Р.А. Экономический анализ права: в 2 т. / пер. с англ.
А.А.Фофонова под ред. В.Л.Тамбовцева. — СПб.: Экономическая школа,
2004. Т.1. — XX + 522 с.
215.
Постников
А.Е.
Институты
конституционного
права:
монография / отв. ред. Л. В. Андриченко, А. Е. Постников. — М.:
Юриспруденция, 2011. — 493с.
216.
Права человека: Учебник для вузов / Васильева Т. А.,
Карташкин В. А., Колесова Н. С. и др.; отв. ред. Е. А. Лукашева. — М.:
НОРМА-ИНФРА М, 1999. — XII, 560 с.
217.
Публично-правовые
образования
в
частном
праве:
постатейный комментарий главы 5 Гражданского кодекса Российской
Федерации: к 15-летию вступления в силу части первой Гражданского
кодекса РФ / под ред. П. В. Крашенинникова. — М., 2010. — 432 с.
218.
Путь в XXI век: стратегические проблемы перспективы
российской экономики / рук. Д.С. Львов. — М.: Экономика, 1999. — 792 с.
219.
Радев О. Синергетика и право. — Варна, 1995. — 150 с.
220.
Радько Т.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд. М.:
Проспект, 2011. — 744 с .
221.
Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б.
Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. — М.:
ИНФРА-М, 2007. — 495 с.
222.
Сажина М.А. История экономических учений. краткий курс:
учебное пособие. — М.: НОРМА, 2007. — 271 с.
223.
Словарь русского языка: около 60000 слов и фразеологических
выражений / С. И. Ожегов; под общ. ред. Л. И. Скворцова. 25-е изд., испр.
и доп. — М.: Мир и образование, 2007. — 972 с.
229
224.
Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. —
М.: Волтерс Клувер, 2011. — XVI, 500 с.
225.
Тарасевич
И.
А.
Конституционно-правовое
положение
религиозных организаций в Российской Федерации: учебное пособие. —
Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2007. — 245 с.
226.
Тихомиров
Ю.А.
Теория
компетенции.
—
М.:
ЮРИНФОРМЦЕНТР, 2001. — 354 с.
227.
Тихомиров
Ю.А.
Современное
публичное
право:
монографический учебник. — М.: Эксмо, 2008. — 448 с.
228.
Тихомирова Л.А. Законодательство Российской Федерации об
охране окружающей среды: проблемы реализации: монография // СПС
«КонсультантПлюс».
229.
Умнова
И.А.
Конституционные
основы
современного
российского федерализма: учеб. Пособие. — 2. изд., испр. и доп. — М.:
Дело, 2000. — 302 с.
230.
Черданцев
А.
Ф.
Логико-языковые
феномены
в
юриспруденции. — М.: Норма. ИНФРА-М, 2012. — 319 с.
231.
Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. 2-е
изд. — М.: Экономика, 2005. — 714 с.
232.
Экономика: учебник / под ред. Булатова. — М.: БЕК, 1997. —
730 с.
233.
Экономическая система новой цивилизации: монография /
Бархатов В. В. и др. — М.: Российская экономическая акад. им. Г. В.
Плеханова;
Тамбов:
Тамбовское
региональное
отд-ние
Вольного
экономического о-ва России, 2010. — 322 с.
234.
Экономическая теория: системный курс: учеб. пособие для эк.
спец. вузов / под ред. Плотницкого М.И., Тура А.Н. — Мн.: Мисанта, 2000.
— 648 с.
230
235.
Экономический словарь: 14500 терминов / А. Н. Азрилиян, О.
М. Азрилиян, Е. В. 5-е изд. доп. и перераб. — М.: Ин-т новой экономики,
2007. — 1152 с.
236.
Экономическое право: учеб. пособие для студентов вузов,
обучающихся по экон. специальностям и направлениям: хрестоматия /
Борисов А. С. (рук.) и др. — СПб.: Питер, 2004. — Т.1. — 416 с.
237.
Юридическая энциклопедия / Тихомирова Л. В., Тихомиров М.
Ю. — М.: Тихомиров, 1997. — 525 с.
Статьи
238.
Авакьян С.А. Государственная инновационная политика и ее
организационно-правовое обеспечение // Государственная власть и
местное самоуправление. — 2008. — № 11. — СПС «КонсультантПлюс».
239.
Андреева
Г.Н.
К
вопросу
о
понятии
экономической
конституции // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 7.
— С. 9–13.
240.
Астапов К.Л. Законодательные основы государственного
регулирования инновационной деятельности // Законодательство и
экономика. — 2012. — № 1. — С. 18–28.
241.
Бандурина Н.В. Правовые особенности отчетности и аудита
государственных
корпораций
по
законодательству
РФ
//
Журнал
российского права. — 2009. — № 9. — СПС «КонсультантПлюс».
242.
Баренбойм П.Д.. Конституционная экономика: двадцать пять
лет в мире и десять лет в России // Законодательство и экономика. — 2007.
— №6. — С. 4–9.
243.
Белицкая А.В. Правовые формы государственно-частного
партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское
право. — 2009. — № 2. — С. 6–11.
231
244.
Богданов Е. Правовой режим имущества государственной
корпорации // Хозяйство и право. — 2008. — № 5. — С. 111–115.
245.
Богданова Н.А. Основные права и свободы человека и
гражданина в связи с инновационной политикой Российской Федерации. //
Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — № 2. — С.
3–7.
246.
Бутенко А.В. Развитие экономического статуса бюджетных
учреждений как условие совершенствования системы обеспечения прав и
свобод граждан России // Конституционное и муниципальное право. —
2011. — № 4. — С. 60–68.
247.
Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций
субъектам частного права // Правоведение. — СПб.: Изд-во С.-Петербург.
ун-та. — 2008. — № 2. — С. 65–75.
248.
Веселкова Е.Е. Правовые аспекты функционирования особых
экономических зон в инфраструктуре инновационной деятельности //
Законодательство и экономика. — 2012. — № 5. — С. 46–50.
249.
Ветютнев Ю.Ю. Синергетика в праве // Государство и право.
— 2002. — № 4. — С. 64–69.
250.
Винницкий А.В. О современной концепции публичной
собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. —
2009. — №5. — С.125–133.
251.
Гаджиев Г.А. Конституция России как правовая основа
экономики: правовая модель и современность // Правоведение. — 2009. —
№2. — С. 83–90.
252.
Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии –
1997, подготовленный Всемирным банком (краткий вариант) // Вопросы
экономики. — 1997. — №7. — С. 4–10.
253.
Григорьева
В.А.
Конституционно-правовая
значимость
государственно — частного партнерства в России как особой модели
взаимодействия власти, общества и бизнеса // Политико-правовые
232
проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и
зарубежных стран: материалы Международной научно-практической
конференции (1-2 июля 2011 г., в г. Саратове): сборник статей / Под ред.
Комков Г.Н. — Саратов, 2012. — С. 46–50.
254.
Григорьева В.А. Стратегическое экономическое планирование
государства: конституционно — правовой аспект // Актуальные проблемы
российского права. — 2013. — №8. — С. 958–966.
255.
Амунц
Д.А.
Государственно-частное
партнерство
//
Справочник руководителя учреждения культуры. — 2005. — №12. — С.
10–16.
256. Зятьков
А.Е.
К
вопросу
о
применении
механизмов
государственно-частного партнерства в реализации отдельных функций
публичной власти // Вестник Санкт-Петрбургского университета МВД
России. — 2008. — №4. — С. 57–63.
257. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в России //
Право и экономика. — 2006. — № 8. — С. 3–7.
258.
Илларионов А. Наши разногласия // Вопросы экономики. —
1994. — №5. — С. 21–28.
259.
Ирхин
И.В.
Проблемы
правового
статуса
народа
как
суверенного носителя власти в государстве (в контексте народного
представительства) // Конституционное и муниципальное право. — 2010.
— № 3. — С. 47–50.
260.
Клочкова Е.В. Формы и механизмы поддержки субъектов
малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации //
Гражданское право. — 2011. — № 4. — С. 12–18.
261.
Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Принципы коэволюции сложных
систем и социальное управление // Синергетика и социальное управление.
— М.: РАГС, 1998. — С. 8–18.
233
262.
Ковалевский
М.М.
Историко-сравнительный
метод
в
юриспруденции и приемы изучения истории права // Российский журнал
сравнительного права. — № 2. — М.: Юрист, 2002. — С. 165–178.
263.
Козлова
С.А.
Являются
ли
органы
власти
казенными
учреждениями? // Административное и муниципальное право. — 2011. —
№ 12. — С. 16–23.
264.
статуса
Коренев М.В. Понятие и сущность конституционно-правового
депутата
государственной
законодательного
власти
субъекта
(представительного)
Российской
органа
Федерации
//
Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — № 12. — С.
16–22.
265.
Краснов М.А. Конституционно-правовой механизм выработки
экономической политики России // Право. Журнал Высшей школы
экономики. — 2012. — № 3. — С.62–80.
266.
Круглый стол «Участие государства в акционерных обществах:
правовые проблемы» (редакционный материал) // Предпринимательское
право. — 2009. — №3. — СПС «КонсультантПлюс».
267.
Курбатов
А.Я.
Сферы
деятельности
государственных
корпораций // Корпоративный юрист. — 2009. — № 6. — С. 9–12.
268.
М.В. Глигич — Золотарева, Н.М. Добрынин. Синергетика
федерализма: часть 1 // Право и политика. — 2006. — №11. — С. 5–16.
269.
Мазаев
В.Д.
Конституционная
модель
российской
экономической системы: образ и реальное наполнение // Журнал
российского права. — 2008. — №12. — С.52–60.
270.
Мазаев В.Д. Конституционно-правовая институционализация
российской экономической системы // Судьбы конституционализма в
России и современном мире. — М.: Юрист, 2012. — C. 152–174.
271.
Мазаев В.Д. Конституционно-правовые и экономические
институты: направления взаимодействия и оценки. В книге: Институты
234
конституционного права / Отв. ред.: Андриченко Л.В., Постников А.Е. —
М.: Юриспруденция, 2011. — С.125–137.
272.
Мазаев
В.Д.
Метод
конституционного
права
и
конституционная экономика // Сравнительное конституционное обозрение.
— 2010. — № 2. — С.64–69.
273.
Маланыч
И.Н.
Институт
государственной
стратегии
в
конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. —
2007. — № 13. — С. 8–12.
274.
Малько А.В., Вырлеева-Балаева О.С. Правовые ограничения
государственной власти: понятие и система // Конституционное и
муниципальное право. — 2010. — №10. — С. 17–20.
275.
Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и
юридическая природа права собственности на принадлежащее ей
имущество // Журнал российского права. — 2009. — № 1. — С. 20–26.
276.
Молотников А.Е. Особенности реализации государством права
на управление акционерными обществами // Предпринимательское право.
— 2009. № 3. — С. 30–36.
277.
Морозова Л.А. Государство и собственность (Проблемы
межотраслевого института) // Государство и право. — 1996. — №12. —
С. 12–19.
278.
Морозова Л.А. Ограничение прав и свобод человека в сфере
частного права. «Круглый стол» журнала «Государство и право» //
Государство и право. — 1998. — №8. — С. 53–57.
279.
правового
Несмеянова С.Э. Понятие и структура конституционностатуса
органа
государственной
власти
(на
примере
Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право.
2010. — № 7. — С. 5–9.
280.
Осадчая И. Государство в меняющемся мире: ставка на
эффективность // Мировая экономика и международные отношения. —
2001. — № 6. — С. 111–116.
235
281.
Полотовская
Е.Ю.
Государственные
(муниципальные)
учреждения как новая форма реализации полномочий органов власти в
социальной сфере // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2012.
№ 1. — С. 9–12.
282.
Попондопуло В.Ф. Концессионное соглашение – правовая
форма государственно — частного партнерства // Правоведение. — 2007.
— №6. — С. 255–269.
283.
Семенов А.В., Серегина Т.А. Государственная корпорация в
системе некоммерческих организаций // Законы России: опыт, анализ,
практика. — 2009. — № 4. — С. 42–47.
284.
Сергеев
С.Г.
Учреждающая
и
ограничивающая
роль
Конституции: опыт внеконституционных политических институтов в
современной России // Конституционное и муниципальное право. — 2011.
— № 3. — С. 5–7.
285.
Солдатенков О.О. Делегирование полномочий в механизме
реализации права публичной собственности на природные ресурсы //
Юрист. — 2009. — №1. — С. 61–72.
286.
Сонина
Л.В.
Восприятие
конституционных
идей
общественным сознанием // Проблемы науки конституционного права /
отв.ред. А.Н.Кокотов и М.И.Кукушкин. — Екатеринбург, 1998. — С. 30–
38.
287.
Строев Е. Экономические реформы в России: взгляд в будущее
// Вопросы экономики. — 2001. — №6. — С.4–14.
288.
Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект
права // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2009. — № 2. — С. 36–
50.
289.
Тихомиров Ю.А. Публичное право: падение и взлеты //
Государство и право. — 1996. — №1. — С. 5–18.
236
290.
«функции
Федосеева Н.Н. Основные подходы к определению категории
государства»
//
Государственная
власть
и
местное
самоуправление. —2008. — № 8. — С. 9–13.
291.
Цыганков Э. Формы государственного предпринимательства //
ЭЖ — Юрист. — 2012. — № 31. — С. 1–6.
292.
Чертков
А.Н.
Правовое
обеспечение
стратегического
планирования территориального развития Российской Федерации //
Журнал российского права. — 2012. — № 11. — С. 5–14.
293.
Шундиков К.В. Правовые механизмы как комплексные
юридические средства: общетеоретический аспект // Вопросы теории
государства и права. — 2003. — №4. — С. 30–39.
294.
Эбзеев
Б.С.
Сравнительное
конституционное
право:
размышления в связи с книгой проф. Р.В. Енгибаряна // Государство и
право. — 2006. — №3. — С. 115–118.
295.
Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство. В кн.:
Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник
памяти С.А. Хохлова / отв. ред. А.Л. Маковский. — М.: Международный
центр финансово-экономического развития, 1998. — С. 63–65.
Диссертации и авторефераты диссертации
296.
внутренних
Аврутин
дел:
Ю.Е.
Эффективность
деятельности
Государственно-правовые,
органов
социальные
и
организационные аспекты изучения, оценки, проектирования: дисс. ...
докт. юрид. наук: 12.00.02. — СПб., 1998. — 470 с.
297.
Аксенова Н.А. Инновационная модель оценки эффективности
системы государственного управления: дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.05
— Б.м., 2011. — 253 с.
237
298.
Алиева Р.Р. Совершенствование системы государственного
управления экономикой региона: На примере Республики Дагестан: дисс.
... канд. экон. наук: 08.00.05. — Махачкала, 2003. — 146 с.
299.
Андреева
А.Г.
Правовое
регулирование
экономических
отношений: теоретико-правовой аспект: дисс. ... канд. юрид. наук:
12.00.01. — Краснодар, 2006.
300.
Бабайцева И.К. Экономические функции государства и
механизм их реализации в условиях рыночной экономики: дисс. ... докт.
экон. наук: 08.00.01. — Саратов, 2006. — 436 с.
301.
Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие,
содержание, правовое регулирование: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук:
12.00.03. — М., 2011. — 24 с.
302.
Богданов В.М. Информация как объект гражданских прав:
Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.03. — Екатеринбург, 2005. —
24 с.
303.
отношений
Бондарева Е.А. Правовое регулирование основ экономических
на
уровне
субъектов
Российской
Федерации:
анализ
законодательства областей Центрально-Черноземного региона: дисс. ...
канд. юрид. наук: 12.00.02. — Воронеж, 2001. — 249 с.
304.
Брызгунова О.В. Конституционные принципы регулирования
экономических
отношений
в
Российской
Федерации
и
субъектах
Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Пенза, 2010.
— 222 с.
305.
Вагина А.М. Экономические права человека и гражданина в
Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дисс. ...
канд. юрид. наук: 12.00.02. — Челябинск, 2005. — 202 с.
306.
Валиуллин Р.Р. Совершенствование механизма антикризисного
управления в регионе: на примере РТ: дисс. ... канд. экон. наук. — Казань,
2009. — 144 с.
238
307.
Василовская М.В. Оценка эффективности государственного
управления экономикой издательства: дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.05.
— М., 2005. — 221 с.
308.
Васильева А.Ф. Административно-правовое регулирование
публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ:
дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. — СПб., 2009. — 223 с.
309.
Виноградов В.А. Субъекты конституционной ответственности:
автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — М., 2000. — 24 с.
310.
Габрелян Э.В. Конституционно-правовой статус Российской
Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — М., 2007. — 185 с.
311.
Гаврин
Д.А.
Российская
промышленность
в
период
радикальных экономических реформ в 1990-х гг.: дисс. ... канд. истор.
наук: 07.00.02. — СПб., 2011 — 213 с.
312.
Гаджиев Г.А. Основные экономические права: сравнительное
исследование конституционно-правовых институтов: дисс. ... докт. юрид.
наук: 12.00.02. — М., 1996. — 403 с.
313.
Гвоздева
О.М.
Конституционные
основы
обеспечения
реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта
Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Омск, 2008.
— 271 с.
314.
Гаврилова Ю.В. Конституционно-правовое регулирование
экономических прав граждан в Российской Федерации: дисс. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. — М., 2006. — 198 с.
315.
Герасимова
Р.Г. Сравнительный
анализ
экономического
развития и рыночных реформ в странах с переходной экономикой в 1990–
2009 годы: дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.14. — М., 2010. — 157 с.
316.
Гороховцев
О.В.
Конституционная
ответственность
в
Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — М., 2008. —
171 с.
239
317.
Губанов
И.А.
Государственно-частное
партнерство
в
реализации функций Российского государства: вопросы теории и
практики: автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01. — СПб., 2010. —
24 с.
318.
Дорошенко Е.Н. Конституционно-правовое регулирование
экономических отношений: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — М.,
2004. — 191 с.
319.
Дьячков В.Р. Системные преобразования и формирование
рыночной экономики в России: Вопросы теории: дисс. ... канд. экон. наук:
08.00.01. — М., 2002. — 203 с.
320.
Ермакова Ю.М. Правовой статус Российской Федерации:
Проблема укрепления ее гос. единства: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02.
— М., 1997. — 197 с.
321.
Ершов Н.Н. Правовые пределы вмешательства российского
государства в сферу экономики: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. —
Нижний Новгород, 1999. — 191 с.
322.
Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в
хозяйственном обороте: дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.03. — М., 2001. —
442 c.
323.
Ефанов И.А. Соотношение публично-правовых и частно-
правовых начал в правовом регулировании земельных отношений в
пореформенной России: вторая половина XIX — начало XX вв.: дисс. ...
канд. юрид. наук: 12.00.01. — Самара, 2011. — 163 с.
324.
Звягинцев В.В. Повышение эффективности государственного
регулирования сельскохозяйственного производства: дисс. ... канд. экон.
наук: 08.00.05. — Курск, 2008. — 152 с.
325.
Зятьков
А.Е. Политико-правовые
основы
государственно-
частного партнерства в современной России: дисс. ... канд. юрид. наук:
23.00.02. — СПб., 2009. — 204 с.
240
326.
Иванникова Н.Г. Теоретические и методические основы
оценки эффективности государственного управления экономикой региона:
дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.05. — Воронеж, 2004. — 198 с.
327.
Иванова О.М. Основания, цели и задачи юридической
ответственности: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01. — Самара, 2009. —
212 с.
328.
Калентьева Т.А. Правовые формы реализации экономической
функции Российского государства в условиях перехода к рыночным
отношениям: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Самара, 2000. — 235 с.
329.
Кациева
Р.К.
Конституционно-правовой
статус
субъекта
Российской Федерации — Кабардино-Балкарской Республики: дисс. ...
канд. юрид. наук: 12.00.02. — Ростов-на-Дону, 2007. — 181 с.
330.
Ким В.Д. Государство как субъект права собственности: дисс.
... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Тюмень, 2005. — 174 с.
331.
Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности:
природа, особенности, структура: дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.01. —
М., 2006. — 368 с.
332.
Кондаков Д.А. Правовое положение государственных и
муниципальных унитарных предприятий: дисс. ... канд. юрид. наук:
12.00.01. — М., 2009. — 193 с.
333.
Кондрашев
А.А.
Теория
конституционно-правовой
ответственности в Российской Федерации: дисс. ... докт. юрид. наук. — М.,
2011.
334.
Корчагина Т.В. Мериторные блага в условиях формирования
экономической системы нового типа: дисс. ... канд. экон. наук: 12.00.02. —
М., 2011. — 416 с.
335.
Кочкурова
Е.В.
Структурные
изменения
в
экономике
современной России: политико-экономические аспекты: дисс. ... канд.
экон. наук: 08.00.05. — М., 2012. — 177 с.
241
336.
Кудря В.С. Функции правового государства, находящегося в
становлении: На примере Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид.
наук: 12.00.01. — М., 2005 — 190 с.
337.
Кузнецова Л.Ю. Конституционные основы экономического
строя современной России: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Саратов,
2006. — 235 с.
338.
Кузовкин
пространства
Д.В.
Обеспечение
Российской
Федерации:
единства
экономического
Конституционно-правовое
исследование: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Екатеринбург, 2005.
— 199 с.
339.
Купцова
О.Б.
Экономическая
функция
современного
Российского государства: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Нижний
Новгород, 2002 — 207 с.
340.
Курилов А.Е. Экономические основы конституционного строя
Российской Федерации: Вопросы теории и практики: дисс. ... канд. юрид.
наук: 12.00.02. — Ростов-на-Дону, 2004. — 212 с.
341. Лаврентьев С.В. Основные принципы конституционного статуса
личности: Теоретико-конституционный анализ: дисс. ... канд. юрид. наук:
12.00.02. — Волгоград, 2005. — 157 с.
342. Логачева Н.Ю. Коммерческие организации как субъекты
конституционно-правовых отношений в Российской Федерации: дисс. ...
канд. юрид. наук: 12.00.02. — Воронеж, 2008. — 242 с.
343. Лукашев М.А. Предмет правового регулирования как категория
теории государства и права: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. —
Краснодар, 2006. — 220 с.
344. Мазаев В.Д. Конституционные основы публичной собственности
в Российской Федерации: дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.02. — М., 2004.
— 353 с.
242
345. Мещеряков Р.Д. Институциональная динамика экономической
системы России: дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.01. — Саратов, 2007. —
183 с.
346. Милюков А.М. Экономическая функция российского государства
и роль таможенных органов в ее реализации: дисс. ... канд. юрид. наук:
12.00.01. — Владимир, 2006 — 171 с.
347.
Миннегалиев Р.Х. Организационные аспекты повышения
эффективности
государственного
управления
инновациями
в
региональной экономике: на примере Республики Татарстан: дисс. ... канд.
экон. наук: 08.00.05. — Казань, 2001. — 194 с.
348.
Михнева С.В. Правовой статус муниципального служащего в
России: Нижневолжский регион: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. —
Волгоград, 2003. — 223 с.
349.
Мишина А.В. Механизм государственного регулирования
экономики и направления повышения его эффективности в России: дисс. ...
канд. экон. наук: 08.00.01. — Воронеж, 2009. — 144 с.
350.
Московская
П.Г.
Разграничение
предметов
ведения
и
полномочий Российской Федерации и ее субъектов в экономической
сфере: На примере Приволжского Федерального округа: дисс. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. — М., 2004. — 168 с.
351.
Мусалова
З.М.
Конституционно-правовое
регулирование
экономических отношений в России: федеральный и региональный
аспекты: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — СПб., 2010. — 220 с.
352.
Мустафин В.Я. Конституционно-правовые основы управления
государственной
и
муниципальной
собственностью
в
субъектах
Российской Федерации: автореф. дисс. … юрид. наук: 12.00.02. — М.,
1998. — 24 с.
353.
Российской
Непомнящих Е.В. Конституционные основы компетенции
Федерации,
субъектов
Российской
Федерации
и
243
муниципальных образований в сфере налогообложения: дисс. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. — М., 2008. — 197 с.
354.
Никитенко
И.Г.
Компетенция
субъектов
Российской
Федерации в сфере местного самоуправления: дисс. ... канд. юрид. наук:
12.00.02. — Казань, 2006. — 212 с.
355.
Никитов А.В. Рыночные реформы и циклы трансформации
российской экономики: Вопросы теории: дисс. ... канд экон. наук: 08.00.01.
М., 2004. — 186 с.
356.
Никулина Т.В. Проблемы конституционной ответственности в
Российской Федерации и ее субъектах: на примере Республики Коми: дисс.
... канд юрид. наук: 12.00.02. — Сыктывкар, 2001. — 153 с.
357.
Нуртдинов А.Р. Институциональное обеспечение устойчивого
развития в условиях эколого-экономического неравновесия: дисс. ... канд.
экон. наук: 08.00.01. — Казань, 2011. — 195 с.
358.
Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения:
автореф. дисс. … докт. юрид. наук. — Л., 1965. — 40 с.
359.
Павлов П.В. Правовая оценка эффективности деятельности
законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. —
Челябинск, 2004. — 199 с.
360.
Плешивцев
И.Н.
Остаточная
компетенция
субъектов
Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: дисс. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. — Барнаул, 2005. — 259 с.
361.
Плющ А.А. Конституционно-правовой статус области как
субъекта Российской Федерации: на примере Пензенской области: дисс. ...
канд. юрид. наук: 12.00.02. — Пенза, 2010. — 194 с.
362.
Пономарев
Д.Е.
Генезис
и
сущность
юридической
конструкции: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02. — Екатеринбург, 2005.
— 175 с.
244
363.
Пристяжнов П.В. Конституционно-правовой статус субъектов
Российской Федерации: на примере Центрального федерального округа:
дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — СПб., 2006. — 220 с.
364.
Притулина
О.В.
Конституционно-правовой
статус
национально-культурных автономий в субъектах Российской Федерации,
находящихся в пределах Южного федерального округа: дисс. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. — М., 2009. — 213 с.
365.
Ракшня А.С. Эффективность государственного регулирования
экономики: дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.01. — М., 2005. — 142 с.
366.
Сигарев
А.В.
Конституционные
основы
социального
государства в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02.
— Новосибирск, 2004. — 192 с.
367.
Скопцова
Е.А.
Правовое
положение
конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. — М., 2005. — 30 с.
368.
Скрипко В.П. Конституционные основы государственного
руководства экономикой развитого социализма: дисс. ... канд. юрид. наук:
12.00.02. — М., 1984. — 205 с.
369.
Соловьева Е.А. Конституционно-правовой статус субъектов
Российской Федерации: проблема асимметрии: дисс. ... канд. юрид. наук:
12.00.02. — М., 2006. — 196 с.
370.
Сороковая
Е.А.
Конституционно-правовое
регулирование
экономической сферы в странах Южной Америки: дисс. ... канд. юрид.
наук: 12.00.02. — М., 2010. — 169 с.
371.
Султыгов М.М. Конституционно-правовой режим ограничения
государственной власти: дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.01, 12.00.02. —
СПб., 2005. — 389 с.
372.
Талапина
Э.В.
Конституционно-правовое
регулирование
разграничения государственной собственности в Российской Федерации:
автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02. — М., 2000. — 26 с.
245
373.
Толстова И.А. Юридическая ответственность государства и его
представителей: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Владимир, 2010. —
201 с.
374.
Троицкая
А.А.
Конституционно-правовые
пределы
и
ограничения свободы личности и публичной власти: дисс. ... канд. юрид.
наук: 12.00.02. — М., 2008. — 228 с.
375.
Файсканова
А.Б.
Эффективность
государственного
регулирования экономики: дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.01. — Б.м.,
2004. — 166 с.
376.
Федоров А.В. Формирование эффективной экономической
политики государства: методология, теория, практика: дисс. ... докт. экон.
наук: 08.00.01. — Саратов, 2007. — 349 с.
377.
Федотов И.А. Экономические права человека и гражданина в
социальном государстве: современный опыт России: дисс. ... канд. юрид.
наук. — М., 2009. — 205 с.
378.
Филиппова И.С. Концепции ограничения государственной
власти: теоретико-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид наук:
12.00.01. — Нижний Новгород, 2006. — 211 с.
379.
Хвощин
А.А.
Конституционно-правовые
аспекты
экономического федерализма в Российской Федерации: дисс. ... канд.
юрид. наук: 12.00.02. — Тюмень, 2007. — 324 с.
380.
Хусаинов
З.Ф.
Экономическая
функция
российской
государственности: вопросы теории, истории и политико-правовой
практики: дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.01. — Казань, 2008. — 449 с.
381.
Чевычелов В.В. Юридическая конструкция: Проблемы теории
и практики: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Нижний Новгород, 2005.
— 180 с.
382.
Чепурнов А.А. Правовой статус в Российской Федерации:
конституционные основы гарантирования: дисс. ... канд юрид. наук:
12.00.02. — Ростов-на-Дону, 2006. — 239 с.
246
383.
Черекаев А.В. Юридическая терминология в российском
публичном праве: проблемы применения и совершенствования: дисс. ...
канд. юриди. наук: 12.00.01. — М., 2004. — 173 с.
384.
Черкасова
Т.П.
Посткризисный
экономический
рост
в
современной России (факторы, концептуальная модель, государственная
политика): дисс. ... докт. экон. наук: 08.00.01. — Ростов-на-Дону, 2012 —
450 с.
385.
Чернышов В.В. Конституционно-правовая модель взаимосвязи
государства и экономики и юридические средства ее реализации
в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — СПб.,
2006. — 237 с.
386.
Шашенков
А.А.
Конституционно-правовое
положение
молодежи в Российской Федерации: автореф. дисс. ... кандидата
юридических наук: 12.00.02. — М., 2004. — 22 с.
387.
Шкиттина
Д.А.
Особенности
конституционно-правового
регулирования экономической системы Китайской Народной Республики:
дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Москва, 2011. — 206 с.
388.
общества:
Щербаковский Г.З. Государство и экономическая система
теоретико-правовые
и
праксиологические
основания
соотношения и взаимодействия: дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.01. —
СПб., 2006. — 310 с.
Электронные ресурсы
389.
Академик РАН Александр Татаркин принял участие в III
Всероссийской конференции по проблемам государственной ценовой и
тарифной политики. Режим доступа: http://www.uiec.ru/news/13/15716.html
(дата обращ.: 10.09.2013 г.).
390.
Возмущенный сырьевой зависимостью России Медведев
призвал уменьшить вдвое долю доходов от нефти и газа. Режим доступа:
247
http://korrespondent.net/business/economics/1513135-vozmushchennyj-syrevojzavisimostyu-rossii-medvedev-prizval-umenshit-vdvoe-dolyu-dohodov-ot-neftii-ga (дата обращ.: 10.09.2013 г.).
391.
Доклад о человеческом развитии 2013. Режим доступа:
http://hdr.undp.org/en/
reports/global/hdr2013/download/ru/
(дата
обращ.:
12.11.2013 г.).
392.
Индекс человеческого развития стран мира 2013. Режим
доступа:
http://gtmarket.ru/ratings/human-development-index/human-
development-index-info (дата обращ.: 12.11.2013 г.).
393.
Конституции
стран
мира.
Режим
доступа:
http://www.uznal.org/constitution.php (дата обращения: 20.06.2013 г.).
394.
Львов Н.В. Об итогах использования в 2009 году модельного
регионального закона «Об участии субъекта Российской Федерации,
муниципального
образования
в
проектах
государственно-частного
партнерства» и предложениях по внесению в него изменений и
дополнений. Режим доступа: http://www.ppp-lawrussia.ru/ekspert/anal/doklfor-28-lv.htm (дата обращ.: 12.10.13 г.).
395.
Режим
Объемы софинансирования федеральных целевых программ.
доступа:
http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/
Graphics/page_co_finans_static/2013/?yover=2012
(дата
обращ.:
12.10.2013 г.).
396.
Официальный
сайт
ФЦП
России.
Режим
http://faip.vpk.ru/cgi-bin/uis/faip.cgi/SummaryForms/ChartPre?id=54
доступа:
(дата
обращ.: 12.10.2013 г.).
397.
мире
Пономаренко В. В ближайшие 25 лет запасы пресной воды в
сократятся
в
2
раза.
Режим
доступа:
http://www.discoverbaikal.ru/node/94 (дата обращ.: 12.11.2013 г.).
398.
Россия
в
цифрах
—
2013.
Режим
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/
publications/catalog/doc_1135075100641 (дата обращ. 10.11.2013 г.).
доступа:
248
399.
Сайт
Правительства
РФ.
Режим
доступа:
http://www.government.ru (дата обращ.: 01.02.2013 г.).
400.
Смирнов А. Людвиг Эрхард. Возрождение Германии и
немецкое экономическое чудо. Режим доступа: http://www.kreml.org/
opinions/161904433 (дата обращ.: 10.09.2013 г.).
401.
Сорок процентов ВВП России создается за счет экспорта
сырья. Режим доступа: http://newsland.com/news/detail/id/818154 (дата
обращ.: 10.09.2013 г.).
402.
Устойчивое развитие Земли: миф или реальность. Режим
доступа: http://ustoj.com/Soils.htm (дата обращ.: 10.04.2013 г.).
403.
частное
Федеральный портал «Инфраструктура и государственно —
партнерство
в
России».
Режим
доступа:
http://www.pppi.ru/laws/russian/ (дата обращ.: 12.08.13 г.).
404.
частного
Экспертные заключения Центра развития Государственнопартнерства
на
проекты
законов
субъектов
Российской
Федерации о государственно-частном партнерстве. Режим доступа:
http://pppcenter.ru/ru/projects/expertise (дата обращ.: 12.10.2013 г.).
405.
основы
В. Г. Варнавский. Концептуальные экономические и правовые
концессионной
http://www.irex.ru/press/
деятельности.
Режим
pub/polemika/13/var/#_ednref6
(дата
доступа:
обращ.:
10.12.2013 г.).
406.
Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора.
Режим доступа: http://www.ruseconomy.ru/nomer18_200501/ ec24.html (дата
обращ.: 10.12.2013 г.).
249
250
251
252
Приложение 2. Модель критериев эффективного государства в экономической
системе
12
10
8
6
4
Целевое значение
Отклонение
2
Факт
0
Пояснение к модели:
Десять факторов эффективного государства отражают в обобщенном виде
результаты реализации государством своих функций в экономической системе.
Модель представлена в виде диаграммы с отметками целевых значений
(идеальных для рассматриваемого периода), фактических значений и величины
отклонения. Показателей каждого направления может быть несколько, главное —
определить функциональную формулу, которая позволит привести эти показатели к
единой интегрированной цифре. Последняя и должна участвовать непосредственно в
построении модели, отражающей степень эффективности реализации конституционноправовых функций государства в экономической системе.
Экономический фактор отражает уровень экономического роста в стране на
конкретном этапе. В экономической теории преобладает позиция о том, что
экономический рост — это итоговая характеристика развития национальной экономики
за определенный период, измеряемая темпами либо валового национального продукта
(ВНП), либо национального дохода (НД), либо темпами увеличения этих показателей в
расчете на душу населения441.
К основным макроэкономическим параметрам экономического развития
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года также относит: прирост валового внутреннего продукта, рост
экспорта товаров и услуг, доля валового накопления основного капитала в валовом
441
80.
Ракшня А. С. Эффективность государственного регулирования экономики: дис. ... канд. экон. наук. С.
253
внутреннем продукте, доля потребления домашних хозяйств, реальный эффективный
курс рубля.
Фактор публичного сектора. Государство является одним из крупнейших
собственников различных материальных и нематериальных активов. К публичному
сектору экономики относится имущество, необходимое для осуществления публичных
функций органов власти, имущество стратегического значения, большая часть
природных ресурсов (недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство),
унитарные предприятия, государственные корпорации, государственные и
муниципальные учреждения, объекты общественной инфраструктуры (дороги,
вокзалы, аэропорты и проч.), хозяйственные общества с участием публичных
образований. Безусловно, эффективность управления таким огромным экономическим
сектором играет значительную роль в экономической жизни всей страны.
Сложность выбора критериев оценки функционирования публичного сектора
обусловлена специфичностью его задач. Последние имеют сильную социальную
составляющую. Это означает, что неэффективность государственных предприятий (в
узкорыночном, микроэкономическом понимании) может быть оправдана, в случае если
они справляются с функциями стабилизатора макроэкономических и социальных
пропорций442.
Экономистами предлагаются различные критерии оценки эффективности
работы государственных предприятий, использования государственной собственности:
максимизация объема продаж, максимизация темпов роста реальных активов,
совокупная производительность труда443, бюджетная эффективность, чистый
дисконтированный
доход,
объем
капитальных
вложений,
коммерческая
эффективность444.
Демографический фактор должен отражать результаты проведения
демографической политики. Согласно Концепции демографической политики
Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента РФ от
09.10.2007 № 1351), такая политика направлена на увеличение продолжительности
жизни населения, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование
внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья населения и
улучшение на этой основе демографической ситуации в стране. К показателям этого
фактора относятся увеличение/сокращение численности населения, средняя
продолжительность жизни, уровень смертности, уровень заболеваемости.
Экологический и энергетический факторы связаны с рациональным и бережным
использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды. В последние годы
в России было принято несколько десятков нормативно-правовых актов, направленных
на улучшение показателей по этому направлению. Наиболее значимыми среди них
являются: Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о
повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации», Указ Президента РФ от 04.06.2008 №
889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической
эффективности российской экономики», Постановление Правительства РФ от
12.07.2011 № 562 «Об утверждении перечня объектов и технологий, имеющих высокую
энергетическую эффективность, осуществление инвестиций в создание которых
является основанием для предоставления инвестиционного налогового кредита»,
Приказ Минэнерго РФ от 30.06.2010 № 299 «"Об утверждении Положения о
Савченко А. В. Эффективность управления государственной собственностью в рыночной
экономике: дисс. ... докт. экон. наук .СПб., 2005. С. 103.
443
Ломов Е. Е. Факторы и пути повышения эффективности управления государственной собственностью
на уровне региона: дисс. ... канд. экон. наук. Владимир, 2003. С. 41.
444
Попова Е. А. Механизмы повышения эффективности управления государственной собственностью в
корпоративных структурах: дисс. ... канд. экон. наук. М., 2009. С. 73–77.
442
254
формировании перечня проектов использования возобновляемых источников энергии и
перечня проектов использования экологически чистых производственных технологий в
топливно-энергетическом комплексе».
При оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с мая 2010 года
используются показатели, отражающие требования энергоэффективности. К ним
относятся энергоемкость валового регионального продукта; удельная величина
потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода,
природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и
(или) на одного человека); доля энергетических ресурсов (электрическая и тепловая
энергия, вода, природный газ), расчеты за потребление которых осуществляются на
основании показаний приборов учета, в общем объеме энергетических ресурсов,
потребляемых на территории субъекта РФ; доля энергетических ресурсов,
производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме
энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта РФ; удельная
величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия,
вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей
площади и (или) на одного человека)445.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 год (далее – Концепция развития) используются такие
показатели, как удельные уровни воздействия на окружающую среду; число городов с
высоким и очень высоким уровнем загрязнения; количество жителей, проживающих в
неблагоприятных экологических условиях.
Экономистами в 2001 году была разработана для Минэкономразвития система
из 7 базовых эколого-экономических показателей: энергоемкость, коэффициент
обновления основных фондов, выбросы загрязняющих веществ в воздух на единицу
ВВП, количество неиспользованных и необезвреженных токсических отходов,
площади особо охраняемых территорий, ненарушенная хозяйственной деятельностью
территория, выбросы парниковых газов. Индикаторы подобраны так, чтобы отразить
специфику российской экономики, в том числе особенности современного периода
развития446.
Социальный фактор характеризуется показателями качества жизни и развития
человеческого потенциала. Ученые признают, что интегральный показатель качества
жизни может быть определен лишь весьма условно, но можно установить некую
систему показателей, каждый из которых поддается измерению. В международной
практике используются три основных показателя: 1) средняя продолжительность жизни
(интегрально характеризует и состояние здоровья населения, и уровень безопасности, и
экологическую ситуацию, и ряд других факторов); 2) средний уровень материального
благосостояния (валовой внутренний продукт на душу населения); 3) средний уровень
образованности населения.
Мировой банк проводит расчеты сводного «индекса развития человеческого
потенциала» (ИРЧП) как средневзвешенного значения трех названных показателей,
каждый из которых представляет долю некоего идеального значения447.
Указ Президента РФ от 13.05.2010 № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической
эффективности» // СПС «КонсультантПлюс».
446
Садовникова Ю. Ю. Управление устойчивым развитием национальной экономики: теоретикометодологические основы, инструментарий экологического аудита: дисс. ... канд. экон. наук. Ростов-наДону, 2006. С. 43–44.
447
Система муниципального управления: учебник для вузов / Р.В. Бабун, В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова и
др.; под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Питер Пресс, 2007. СПС «КонсультантПлюс».
445
255
Россия находится только на 73-м месте в мире по уровню развития
человеческого потенциала448. Поэтому в социальном направлении предстоит еще очень
много сделать. И не случайно, что в Концепции развития самый большой раздел —
«Развитие человеческого потенциала» — предусматривает множество различных
целевых значений социальных индикаторов: уровень бедности, объем амбулаторной
помощи, доля государственных расходов на систему здравоохранения в валовом
внутреннем продукте, доля граждан, систематически занимающихся физической
культурой и спортом, уровень грамотности и образования, уровень безработицы, объем
ввода жилья и др.
Фактор конфликтности отражает уровень и характер конфликтов между
государством и иными субъектами экономической системы. Данный показатель
должен учитывать количество и результаты судебных дел между государственными
структурами (включаются все органы и организации, наделенные публичными
функциями) и частными субъектами по следующим категориям споров: 1) об
обжаловании нормативных актов экономического характера; 2) об обжаловании
решений и действий (бездействий) органов государственной власти по вопросам
экономического характера (нарушающие экономические права субъектов или
препятствующие их осуществлению). Этот показатель должен определяться как
отношение проигранных государственными структурами дел к общему количеству
споров. Высокий процент отражает неэффективность реализации регулятивной
функции в экономической системе.
Фактор реализации программ должен показывать результативность
государственных экономических программ и стратегий. Каждая федеральная целевая
программа и стратегия содержит раздел об оценке ее социально-экономической
эффективности и конкретную систему целевых показателей. По итогам отчетного
периода на базе всех результатов создается агрегированный показатель реализации
каждой программы и стратегии, отражающий процент достижения поставленных
целей. На основе таких агрегированных показателей определяется общий показатель
фактора реализации программ.
Инновационный фактор напрямую связан с уровнем развития человеческого
потенциала (социальный фактор), поскольку «инновации концентрируются там, где
высока плотность специализированных ресурсов для инновационного развития, —
высококвалифицированных ученых, инженеров, техников, близость университетов и
других исследовательских институтов»449. Следовательно, без создания достойных
условий для жизни, образования и личностного развития человека невозможно будет
построить инновационную экономику, для которой главный ресурс — знания, а его
поставщик — человек. Экономисты определяют национально-инновационную систему
как комплекс, состоящий из взаимосвязанных частей: образование, наука,
производство, потребление450.
Показателями инновационного развития выступают: 1) численность персонала,
занятого НИОКР; 2) расходы федерального бюджета на науку; 3) внутренние затраты
на исследования и разработки; 4) число созданных передовых промышленных
технологий; 5) число выданных патентов; 6) число малых предприятий; 7) доля
инновационной продукции в общем объеме производства451.
Костюков А. Н. Приоритеты конституционно-правового развития современной России //
Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 3–13.
449
Хадиуллина Ю. В. Развитие человеческого капитала в процессе становления инновационной
экономики: дисс. ... канд. экон. наук. Чебоксары, 2006. С. 60.
450
Хадиуллина Ю.В. Там же. С. 78.
451
Митякова О. И. Проблемы устойчивого развития экономики России на основе инновационных
преобразований: дисс ... докт. экон. наук. Нижний Новгород, 2009. С. 202.
448
256
В Концепции развития указано, что она отражает модель инновационного
социально ориентированного развития Российской экономики, которое будет
обеспечиваться «ростом инновационной активности и поддерживаться повышением
расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (за счет всех
источников финансирования) — до 2,2 процента валового внутреннего продукта в 2015
году и 3 процентов валового внутреннего продукта в 2020 году, на образование — до
6,4 процента валового внутреннего продукта в 2015 году и 7 процентов валового
внутреннего продукта в 2020 году (в том числе государственные расходы достигают 5,5
процента валового внутреннего продукта)».
В связи с тем, что государственная политика поддержки человеческого
капитала, особенно в инновационной его части, носит недостаточный характер,
неуклонно возрастает роль гражданского общества452, а значит — фактора публичночастного сотрудничества.
Фактор общественного мнения используется в различных сферах, в том числе
при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. В Перечне показателей эффективности453 указаны такие
критерии,
как:
удовлетворенность
населения
медицинской
помощью,
удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего
профессионального образования, удовлетворенность населения деятельностью органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их
информационной открытостью (процент от числа опрошенных).
Оценка эффективности государства в экономической сфере не может являться
результатом только статистических данных, поскольку выражение воли и мнения
народа — это в определенной мере оценка его субъективного отношения к
сложившейся социально — экономической реальности. Поэтому среди всех
показателей целесообразно ввести фактор, отражающий настроение, психологическую
оценку граждан как непосредственных представителей народа, чьи экономические
права и потребности призвано защищать государство.
Митякова О. И. Там же. С. 166.
Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
452
453
257
258
259