Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «Консультанат Плюс» 1 Голышев Николай Андреевич, старший преподаватель факультета права Государственного Университета – Высшая Школа Экономики К вопросу о правовом режиме земель внутреннего водного транспорта Российская Федерация располагает самой большой в мире сетью внутренних водных путей, используемых для транспортного судоходства1. Не смотря на это, уровень правового регулирования отношений вокруг внутренних водных путей, остается на очень невысоком уровне. Особенно остро ощущаются проблемы с определением земельноправового режима данного объекта. Действующее земельное законодательство не позволяет решить множество проблем возникающих в данной сфере отношений. В настоящее время в «недрах» Минтранс РФ готовится проект ФЗ «О внутренних водных путях», в котором предполагается закрепить ряд норм закрепляющих правовой режим данной категории земель. В связи с этим необходимо выделить ряд важных вопросов возникающих в практике правового регулирования: I. Определенную нормативную нагрузку хотя и взял на себя Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 года N 24-ФЗ2 (далее КВВТ РФ) и сосредоточил ряд очень важных норм касающихся некоторых аспектов правового регулирования внутриводных отношений, однако предметом его регулирования являются «отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, и определяет их права, обязанности и ответственность» (п. 1. ст. 1 КВВТ РФ). Основной характер данного акта заключается в правовом регулировании судоходной деятельности на внутренних водных путях между различными субъектами отношений. Место регулированию отношений по поводу собственно объекта - внутренних водных путей крайне не значительное. Это показывает и анализ норм ККВТ РФ. Не смотря на то, что хотя в нем и имеется отдельная глава 2 посвященная внутренним водным путям, но шесть статей входящих в данную главу создают недостаточный правовой фундамент для регулирования. II. Среди первостепенных задач необходимо назвать доработку определения понятия внутренних водных путей РФ. В соответствии со ст. 3 КВВТ РФ внутренние водные пути Российской Федерации естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства. Анализируя определение внутренних водных путей РФ можно увидеть несколько правовых проблем. Исходя из данного легального определения признаками внутренних водных путей являются: это федеральные пути сообщения (естественно или искусственно созданные); эти пути обозначены навигационными знаками или иным способом; цель назначения данных путей – использование для судоходства. Анализируя признаки внутренних водных путей можно отметить ряд очень важных моментов. 1) Определение внутренних водных путей происходит через использование термина «федеральные пути сообщения». Уточнение его в действующем законодательстве не происходит, не смотря на то что данный термин содержится в п. «и» ст. 71 Конституции РФ, в которой говорится о ведении Российской Федерации на федеральные пути сообщения. Фактически же происходит использование водных объектов, т.е. внутренние водные пути пролегают по водным объектам, но не на всех из их частей, а лишь там, где есть обозначение с помощью навигационных знаков. В настоящее время необходимо произвести разграничение понятий «внутренние водные пути», «федеральные пути сообщения» и «водный объект». Необходимо при этом определить правовой режим и земельных участков находящихся под данными объектами. Являясь составной частью единой транспортной системы России, они обеспечивают транспортно-экономические связи 68 субъектов Российской Федерации и имеют водохозяйственное значение в решении важных государственных задач по водоснабжению, выработке электроэнергии, орошению, поддержанию экологического равновесия, развитию туризма и отдыха и др. Общая протяженность эксплуатируемых внутренних водных путей составляет 101,6 тыс. км, из них путей с гарантируемыми габаритами – 42 тыс. км, с освещаемыми и светоотражательными знаками – 27 тыс. км. На водных путях находятся около 700 судоходных гидротехнических сооружений, 128 портов. Эксплуатируется более 10000 транспортных судов. См.: Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ 5 декабря 2001 г. N 848 // Собрание законодательства РФ. 2001. N 51. Ст. 4895. 2 Собрание законодательства РФ. 2001. N 11. Ст. 1001 1 Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «Консультанат Плюс» 2 2) То, что внутренние водные пути обозначаются навигационными знаками или иным способом, данное положение закона имеет практическое и юридическое значение. Это означает, что не вся часть водного объекта используется для судоходства, а лишь ограниченная такими знаками, т.е. ограниченная судовым ходом. Это указание закона имеет значение при разграничении сферы деятельности и компетенции различных органов (в частности, Минтранс и МПР). Кроме того, в КВВТ РФ не определен тот перечень «иных способов» обозначения внутренних водных путей. 3) Указание в КВВТ РФ на судоходство как единственной цели использования внутренних водных путей, означает невозможность их использования для других целей. В ст. 3 КВВТ РФ дается понятие судоходства под которым понимается деятельность, связанная с использованием на внутренних водных путях судов для перевозок грузов, пассажиров и их багажа, почтовых отправлений, буксировки судов и иных плавучих объектов, проведения поисков, разведки и добычи полезных ископаемых, строительных, путевых, гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ, лоцманской и ледокольной проводки, спасательных операций, осуществления мероприятий по охране водных объектов, защите их от загрязнения и засорения, подъема затонувшего имущества, санитарного и другого контроля, проведения научных исследований, учебных, спортивных, культурных и иных целей. Если же посмотреть на данное определение, то перечень видов деятельности вмещаемых в понятие «судоходство» не является исчерпывающим. III. Что касается земельно-правовых проблем возникающих в данной области то их можно выделить несколько блоков: 1) Соотношение законодательных актов различной отраслевой направленности. Нормы, определяющие правовой режим земельных участков используемых для целей осуществления внутреннего водного транспорта (в том числе для использования внутренних водных путей) содержатся в ряде законодательных и иных нормативных правовых актов. Среди них следует выделить: Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (далее ЗК РФ), Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 года N 24-ФЗ (далее КВВТ РФ), Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (далее ВК РФ), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ О безопасности гидротехнических сооружений 3. В соответствии со ст. 2 КВВТ РФ законодательство в области внутреннего водного транспорта РФ состоит из Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, КВВТ РФ, иных федеральных законов. Отношения, связанные с деятельностью на внутреннем водном транспорте РФ, регулируются также соответствующими нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, которые не должны противоречить КВВТ РФ и иным федеральным законам. Как видно из данной нормы, регулирование отношений в области внутреннего водного транспорта РФ и отношений, связанных с деятельностью на внутреннем водном транспорте РФ осуществляется только актами федерального уровня. Однако, в настоящее время ряд субъектов РФ осуществляет свое собственное правовое регулирование по ряду вопросов связанных с внутренним водным транспортом. В некоторых актах субъектов РФ говорится о необходимости согласования ряда вопросов с территориальным органом управления речным транспортом и с Государственной речной судоходной инспекцией. Это необходимо, например, в соответствии с п. 2.3. Правил пользования поверхностными водными объектами при добыче нерудных полезных ископаемых, торфа и сапропеля, а также при строительстве и эксплуатации сооружений под его дном и производстве других работ не связанных с добычей полезных ископаемых на территории Республики Башкортостан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 2 октября 2000 г. N 289 при осуществлении деятельности на внутренних судоходных путях водных объектов. Однако в соответствии со ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. При этом, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. 2) Разграничение государственной собственности на внутренние водные пути. В соответствии с п. 1 ст. 7 КВВТ внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения находятся в федеральной собственности. Распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 2002 г. N 1800-р утвержден Перечень внутренних водных путей Российской Федерации 4. Следует учитывать, что водные объекты, по которым могут проходить внутренние водные пути могут находиться в собственности субъекта РФ. В соответствии со ст. 37 Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 N 167-ФЗ это возможно, если водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории 3 4 Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3589. Собрание законодательства РФ. 2002. N 51. Ст. 5130. Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «Консультанат Плюс» 3 соответствующего субъекта РФ и не отнесенные к федеральной собственности. В законодательстве нет оговорки, что в федеральной собственности находятся те водные объекты, по котором проходят внутренние водные пути РФ. В результате дноуглубительных работ ранее не судоходные водные объекты приобретают статус внутренних водных путей. Однако механизм закрепления такого статуса в законодательстве конкретно не оговаривается. Очень резко встают вопросы разграничения государственной собственности на внутренние водные пути особенно при изменении их месторасположения. На сегодняшний день стоит проблема финансирования мероприятий по разграничению государственной собственности на земельные участки (в том числе в части расходов на межевание). Действующий ФЗ О разграничении государственной собственности на землю от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ5 предполагает регистрацию конкретного перечня земельных участков принадлежащих различным субъектам. Это приводит к необходимости уточнения границ землепользований и проведения межевания. В связи с имеющимся конфликтом в ряде регионов РФ между Комитетами по имуществу субъектов РФ и территориальными органами Росземкадастра предполагается заключение двусторонних соглашений с этими органами по вопросам разграничения государственной собственности на землю. 3) В законодательстве требуется четче закрепить земельно-правовой статус бассейновых органов государственного управления на внутреннем водном транспорте. Являясь государственным учреждением в соответствии со ст. 20 ЗК РФ бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте вправе иметь земельные участки на праве на праве постоянного (бессрочного) пользования. При этом законодатель ограничил сферу деятельности этих органов, закрепив в п. 4 ст. 20 ЗК РФ ту норму, что юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Это положение законодательства серьезно тормозит и ограничивает осуществление государственных задач бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. 4) Проблемы определения правового режима отдельных объектов и территорий используемых для целей осуществления судоходства на внутренних водных путях. В соответствии со ст. 90 ЗК РФ землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов внутреннего водного транспорта и права, на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время отсутствует специальный нормативно-правовой акт, регулирующий отношения по использованию земель внутреннего водного транспорта. Ранее такие нормы содержались в Положении о землях транспорта, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 8 января 1981 г. N 24, однако после принятия ЗК РФ оно не применяется. 5) Проблемы закрепления правового режима территорий занимаемых портами и территорий зарезервированных под развитие портов. На основании ст. 3 КВВТ речной порт - комплекс сооружений, расположенных на земельном участке и акватории внутренних водных путей, обустроенных и оборудованных в целях обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта. В соответствии с п. 1 ст. 55 КВВТ территорию порта составляют земельные участки, отведенные порту в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации, в том числе зоны, необходимые для его перспективного развития. Сложность определения территории порта заключается в том, что кроме земельного участка в его территорию входит акватория внутренних водных путей. Это создает сложность межевания и определения на местности данной территории. Эта же проблема относится и к пунктам отстоя, под которым, в соответствии со ст. 3 ККВТ РФ понимается земельный участок и акватория поверхностного водного объекта, обустроенные и оборудованные в целях ремонта, отстоя в летнее и зимнее время года, технического осмотра судов и иных плавучих объектов. Многие порты находятся на территории земель поселений. В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Необходимо в рамках федерального законодательства установления ряда рамочных норм, касающихся зонирования территории портов. Следует учитывать, что не во всех поселениях утверждены правила землепользования и застройки. В настоящее время готовится проект Федерального закона «О зонировании территорий». В данном законе должны найти свое отражение положения касающиеся зон, необходимых для перспективного развития портов. 5 Собрание законодательства РФ. 2001. N 30. Ст. 3060. Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «Консультанат Плюс» 4 В соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе речных портов, вокзалов, сооружений навигационного обеспечения судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров относятся к числу ограниченных в обороте. Такие участки не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В законодательстве требует своей разработки вопросы передачи портов из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, а также передача из собственности субъекта РФ в муниципальную собственность. 6) Проблемы закрепления правового режима территорий занимаемых судоходными гидротехническими сооружениями. В соответствии со ст. 3 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ О безопасности гидротехнических сооружений гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов. При этом, территория гидротехнического сооружения (далее ГТС) - территория в пределах границ землеотвода, установленных в соответствии с земельным законодательством РФ. В настоящее время все судоходные ГТС находятся в ведении бассейновых органов государственного управления на внутреннем водном транспорте. В связи с особой важностью данных объектов необходимо урегулировать вопросы охранных зон вокруг гидротехнических сооружений, а также вопросы охраны ГТС. Для этой цели необходимо создать охранную организацию при бассейновых управлениях. Ранее при строительстве гидротехнических сооружений осуществлялось строительство и жилых домов для проживания в них сотрудников ГТС. В территорию ГТС включались и земельные участки занятые этими домами. В настоящее время происходит процесс передачи этих домов с баланса Минтранс на баланс органов местного самоуправления. Однако вопрос о передаче земель под этими объектами требует своего разрешения. Не решен вопрос передачи ГТС в пользование частным субъектам. 7) Проблемы закрепления правового режима земельных участков в пределах береговой полосы. Требуется дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего порядок пользование береговой полосой в пределах внутренних водных путей и земельными участками, используемыми или занимаемыми организациями внутреннего водного транспорта. В соответствии с п. 4 ст. 90 ЗК РФ береговая полоса внутренних водных путей выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий поселений. При этом порядок выделения береговой полосы и пользования ею определяется КВВТ РФ. В ст. 10 КВВТ определяется ряд аспектов такого использования. В пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий городских поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега. Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2003 г. N 71 было утверждено Положение Об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации 6. Следует подчеркнуть, что в указанном Положении не до конца были раскрыты вопросу пользования береговой полосой. Более того, оно содержит в себе ряд норм противоречащих ЗК РФ. Так, в п. 6 Положения отмечается, что юридическим или физическим лицам участок береговой полосы может быть предоставлен во временное пользование. Действующий ЗК РФ не предусматривает титула «временное пользование». В данном случае следовало бы использовать институт публичных сервитутов. В п. 7 Положения говорится, что на временное пользование участком береговой полосы бассейновый орган, в ведении которого находится этот участок береговой полосы, выдает юридическому или физическому лицу разрешение на срок, устанавливаемый этим органом. Из данной нормы не ясно пользование будет осуществляться на возмездной или безвозмездной основе. Кроме того, необходимо принять типовую форму такого разрешения, а также установить критерии определения срока ее действия. Следует учитывать, что земельные участки в пределах береговой полосы могут находиться в частной собственности. В ст. 10 КВВТ РФ предоставлено бассейновым органам государственного управления на внутреннем водном транспорте право: использовать безвозмездно для проведения работ по обеспечению судоходства грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы. Безусловно, в этом случае не миновать нарушения прав собственников, землепользователей, землевладельцев, 6 Собрание законодательства РФ. 2003. N 7. Ст. 645 Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «Консультанат Плюс» 5 арендаторов. Поэтому требуется детальная проработка вопросов предоставления и использования данных участков, тем более что в ряде случаев занятие их будет означать фактическое изъятие (например, в случае установки на береговой полосе береговых средств навигационного оборудования и навигационных знаков). П. 8. ст. 10 КВВТ РФ закрепил, что право пользования береговой полосой не распространяется на особо охраняемые природные территории, территории гидротехнических сооружений, земельные участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные земельным законодательством РФ и иным законодательством РФ. Простая отсылка к земельному и иному законодательству в данном случае является нецелесообразной, т.к. ЗК РФ не содержит перечня таких земель. Формирование перечня таких земельных участков должно происходить с учетом п. 6 ст. 1 ЗК РФ, в которой закреплен принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. 8) Проблемы закрепления правового режима земельных участков, которые расположены за пределами прибрежной полосы и на которых находятся навигационные знаки. Расположение навигационных знаков непосредственно связано с границами внутренних водных путей и фарватером. В случае изменения расположения этих границ возникает необходимость изменения расположения навигационных знаков. Это обстоятельство создает правовую проблему нахождения навигационных знаков на земельных участках за пределами прибрежной полосы. Эта ситуация обостряется еще и тем, что навигационные знаки могут находиться на значительном расстоянии от береговой полосы на территории различных категорий земель (сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель обороны и др.). В законодательстве отсутствует механизм решения данной проблемы. Наиболее целесообразно урегулировать данные отношения с использованием механизма публичного сервитута. В п. 2 ст. 10 КВВТ РФ бассейновым органам государственного управления на внутреннем водном транспорте предоставлено право осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек. Установка береговых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным законодательством РФ и водным законодательством РФ. Требуется урегулировать порядок распоряжения срубленной древесиной. 9) Ключевыми проблемами землепользования на внутренних водных путях стали вопросы проведения землеустройства. Особенность объектов включаемых в данную сферу отношений предъявляет необходимость поиска специальных подходов при решении задач определения их границ. На сегодняшний момент требует своей дальнейшей нормативной разработки проблема межевания земельных участков под портами, гидротехническими сооружениями. В связи с особой сложностью и высокой стоимостью работ на данных объектах, многие организации в чьем ведении находятся данные объекты, не имеют документов на земельные участки. Кроме того, бассейновыми управлениями неучтен их земельный потенциал. В качестве варианта решения возникшей проблемы может быть создание своего землеустроительного органа при бассейновых органах государственного управления на внутреннем водном транспорте.