О некоторых вопросах правового регулирования прохождения военной службы сотрудниками органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации

О некоторых вопросах правового регулирования прохождения военной службы сотрудниками органа внешней
разведки Министерства обороны Российской Федерации
Крейс И.В., полковник юстиции, начальник юридической службы Главного управления Генерального штаба
Вооруженных Сил Российской Федерации
Современная геополитическая обстановка в мире характеризуется комплексом острых противоречий исторического,
политического, экономического и социального характера. Значительные изменения в мире, произошедшие в
различных областях в конце ХХ в., оказали на Россию самое прямое и кардинальное воздействие в большей степени,
чем на другие государства. Оно сказалось практически на всех сторонах ее международного и внутреннего
положения. Это выдвигает на первое место проблему обеспечения военной безопасности государства, в которой, по
существу, фокусируется вся сложность процессов преобразований, проходящих в Российской Федерации.
Российская Федерация с ее огромной территорией, населением и природными ресурсами не может не иметь
достаточной военной силы, и как следствие обеспечение военной безопасности страны является важнейшим
направлением деятельности системы государственной власти. В Концепции национальной безопасности Российской
Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 24, отмечается, что
национальные интересы России в военной сфере заключаются в защите ее независимости, суверенитета,
государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников,
в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства.
Существовавшая до недавнего времени эйфория, связанная с преодолением противостояния двух противоположных
социальных систем, прошла. Однако мир после этого не стал более безопасным. На протяжении столетий
небезосновательно считалось, что безусловные гарантии безопасности обеспечиваются силой или угрозой применения
силы (сдерживанием). Несмотря на то, что на современном этапе все чаще используются политические,
экономические, научно-технические, гуманитарные, морально-этические и другие несиловые формы обеспечения
национальной безопасности, в подавляющем большинстве случаев они применяются в совокупности с силовыми.
В мире, где каждое государство имеет свои интересы, которые чаще всего не совпадают, где органы коллективной
безопасности пока недостаточно эффективны, где сила по-прежнему остается основным аргументом в
межгосударственных отношениях, каждое государство, проводящее самостоятельную политику, обречено на то,
чтобы содержать сильную армию.
Военная сила по-прежнему выступает ключевым аргументом в отношениях между государствами. Именно с
позиции силы пытаются сегодня решать большие и малые международные проблемы не только США и НАТО
(Югославия, Афганистан, Ирак), но и даже призванная способствовать миру Организация Объединенных Наций
(Ирак, Сомали, Югославия). В этих условиях усиливается зависимость отношений Российской Федерации с другими
странами от состояния наших Вооруженных Сил, поскольку слабость армии влечет за собой и слабость внешней
политики.
Один из самых мощных инструментов внешней политики — внешняя разведка, которая является составной частью
сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призвана защищать безопасность личности, общества и
государства от внешних угроз с использованием специальных методов и средств. Внешняя разведка Российской
Федерации представляет собой совокупность специально создаваемых государством органов — органов внешней
разведки Российской Федерации. В настоящее время ими являются: Служба внешней разведки Российской
Федерации, орган внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации, орган внешней разведки
Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Каждый из них осуществляет разведывательную
деятельность в определенных для них действующим законодательством сферах. Так, орган внешней разведки
Министерства обороны Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий разведывательную
деятельность в интересах обороны страны и безопасности государства в военной, военно-политической, военнотехнической, военно-экономической и экологической областях, планирует и организует в Вооруженных Силах
Российской Федерации военную разведку. По словам Президента Российской Федерации В.В. Путина, когда мы
говорим о военной разведке, это еще и очень важная составляющая государства.
В соответствии с Федеральным законом «О внешней разведке» разведывательная деятельность осуществляется в
целях:
— обеспечения Президента Российской Федерации, Федерального Собрания и Правительства Российской
Федерации разведывательной информацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической,
оборонной, научно-технической, и экологической областях;
— обеспечения условий, способствующих успешной реализации политики Российской Федерации в сфере
безопасности;
— содействия экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны и военно-техническому
обеспечению безопасности Российской Федерации.
Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий
Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности
обеспечения безопасности Российской Федерации иными способами.
Решение задач обеспечения безопасности Российской Федерации (в том числе такой ее составляющей, как военная)
военными и другими специальными методами в целях сохранения суверенитета, целостности и независимости
Российской Федерации составляет сущностное предназначение военной службы. Федеральным законом «О воинской
обязанности и военной службе» военная служба предусмотрена в Вооруженных Силах Российской Федерации и, в
частности, в органах внешней разведки Российской Федерации.
По мнению А.В. Кудашкина, с которым согласен автор, военную службу следует рассматривать как особый вид
федеральной государственной службы, представляющий собой деятельность граждан, которым присваиваются
воинские звания, на воинских должностях Вооруженных Сил Российской Федерации, а также в других войсках,
воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и военной
безопасности государства, в которых она учреждается в соответствии с законом1.
Военная служба в органе внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации характеризуется
следующим:
— в политическом плане — это решение задач государственной важности в интересах Президента Российской
Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, определяемых Президентом
Российской Федерации федеральных органов исполнительной и судебной власти, а также организаций;
— в социологическом плане — это осуществление от имени государства и по поручению государства общественно
полезной деятельности сотрудниками органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации,
проходящими в нем военную службу;
— в юридическом плане — это установление военно-служебных отношений в области выполнения военными
разведчиками функций по планированию, организации, осуществлению и обеспечению разведывательной
деятельности, при реализации которых достигается практическое выполнение должностных обязанностей и
осуществление полномочий сотрудников органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации, в
котором они проходят военную службу.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» на военнослужащих органов внешней разведки
Российской Федерации распространяется действие федеральных законов, регулирующих прохождение военной
службы, с учетом установленных Федеральным законом «О внешней разведке» и иными федеральными законами
особенностей, обусловленных спецификой выполняемых указанными военнослужащими функций. Приведенная
норма имеет большое не только теоретическое, но и прикладное значение, поскольку является базовой для
законотворческой и правоприменительной практики в части установления и учета особенностей выполнения
сотрудниками органов внешней разведки возложенных на них функций. Она полностью согласуется с трактовкой в
правовой теории понятия правового статуса военнослужащего в целом и сотрудника органа внешней разведки в
частности.
Военнослужащие — сотрудники органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации
подразделяются на две основные категории: военнослужащие кадрового состава и не входящие в кадровый состав
военнослужащие, добровольно поступившие на военную службу в орган внешней разведки. К кадровому составу
органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации относятся назначенные на соответствующие
должности военнослужащие, чьи функциональные обязанности непосредственно связаны с осуществлением
разведывательной деятельности. Перечень должностей кадрового состава определен изданным в 2000 г. Указом
Президента Российской Федерации и является приложением к Положению об органе внешней разведки Министерства
обороны Российской Федерации.
В настоящее время сотрудником органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации может
быть гражданин Российской Федерации, способный по своим профессиональным качествам, возрасту, образованию и
состоянию здоровья выполнять возложенные на него обязанности. Постоянно совершенствующаяся практика отбора
сотрудников для прохождения военной службы в органах внешней разведки диктует необходимость более четкого и
по возможности расширенного перечня требований, предъявляемых к кандидатам на службу в разведке. Тем более
что за долгие годы существования военной разведки некоторые требования, хотя и не приобрели пока нормативного
закрепления, но также принимаются во внимание наряду с требованиями, уже установленными нормативными
правовыми актами, изданными по вопросам разведки.
Так, по нашему мнению, в Федеральном законе «О внешней разведке» в число требований к кандидатам следовало
бы включить позицию, касающуюся того, что они не должны иметь иного гражданства, помимо гражданства
Российской Федерации. От этого, в частности, по понятным причинам напрямую зависит собственная безопасность
органа внешней разведки и безопасность осуществления разведывательной деятельности. Наряду с этим, с учетом
специфики разведывательной деятельности, было бы целесообразно предусмотреть возможность для органов внешней
разведки в зависимости от конкретных обстоятельств делать отдельные исключения из этого правила.
Поскольку такой критерий, как образование, носит формальный характер (достаточно только наличия диплома об
окончании образовательного учреждения), кандидаты для качественного выполнения возложенных на сотрудников
обязанностей должны иметь и необходимый уровень профессиональной подготовки. Также немаловажным для
службы в разведке является и такой критерий, как моральные (личные) качества. И хотя понятие «личные качества»,
на первый взгляд, не является юридическим, представляется, что его вполне можно наполнить конкретным правовым
содержанием, не допускающим двоякого толкования. Полагаем, что оба указанные в настоящем абзаце критерия
должны найти свое закрепление в законе.
Одновременно необходимо установить, что несоответствие сотрудника одному из критериев для поступления на
службу в орган внешней разведки является основанием для отказа ему в прохождении военной службы в разведке, а
обнаружившееся в процессе прохождения военной службы несоответствие критериям отбора является основанием для
перевода сотрудника на другие воинские должности вне органа внешней разведки, а при невозможности перевода —
основанием для увольнения с военной службы.
Прохождение военной службы в органе внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации
осуществляется по призыву и по контракту. Заключение контрактов с военнослужащими, проходящими военную
службу на территории Российской Федерации, осуществляется в общем порядке, который установлен Федеральным
законом «О воинской обязанности и военной службе».
1
См.: Кудашкин А.В. Военная служба Российской Федерации. СПб., 2003. С. 101.
Из смысла ч. 5 ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» следует, что с военнослужащими,
командируемыми за пределы территории Российской Федерации, а также со слушателями образовательных
учреждений, находящихся в ведении органов внешней разведки, должны заключаться самостоятельные контракты.
Причем содержание таких контрактов и порядок их заключения с сотрудниками военной разведки, а также
возможность привлечения сторон контракта за невыполнение его условий к материальной ответственности
устанавливаются ведомственным нормативным правовым актом — приказом министра обороны Российской
Федерации. Необходимость такой нормы в отношении сотрудников, направляемых для выполнения задач за границу,
очевидна и обусловливается тем, что они остаются военнослужащими своего государства со всеми правами,
связанными с этим положением, за исключением тех, от которых они в добровольном порядке отказываются. При
этом на них налагаются особые обязанности, которые в интересах Родины они выполняют в процессе пребывания за
пределами своего государства на территории, где осуществляет свою юрисдикцию другое государство.
Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» в ст. 49 определен общий предельный возраст
пребывания на военной службе. В соответствии со ст. 3 указанного Закона правовую основу военной службы
составляют также другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области
обороны и статуса военнослужащих. Федеральным законом «О внешней разведке» закреплен особый механизм
построения служебно-правовых отношений с сотрудниками кадрового состава, достигшими предельного возраста,
установленного Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе».
Предельный возраст пребывания на военной службе такой категории сотрудников органа внешней разведки
Министерства обороны Российской Федерации устанавливается министром обороны Российской Федерации в
порядке, определенном Президентом Российской Федерации. Такой порядок содержится в п. 2 Указа Президента
Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237, утвердившего Положение о порядке прохождения военной
службы, где министру обороны предписывается при установлении предельного возраста пребывания на военной
службе сотрудников кадрового состава руководствоваться специальным нормативным правовым актом — Указом
Президента Российской Федерации от 21 апреля 1996 г. № 574.
Порядок и особенность установления предельного возраста состоят в том, что сотруднику кадрового состава органа
внешней разведки устанавливается новый, отличный в большую сторону от содержащегося в Федеральном законе «О
воинской обязанности и военной службе» и не ограниченный по верхней планке предельный возраст пребывания на
военной службе. Установление нового предельного возраста осуществляется путем продления срока пребывания
сотрудника на военной службе. Решение о продлении срока пребывания на военной службе реализуется путем
заключения с каждым сотрудником контракта о прохождении военной службы сроком на один год, три года или пять
лет. Причем следует отметить, что норма, которая ограничивала бы по количеству раз возможность применения такой
процедуры к конкретному сотруднику (однократно, не более двух раз и т. д.), отсутствует.
Ценность изложенного порядка для органа внешней разведки состоит в следующем. Во-первых, реализуется
возможность сохранить на военной службе наиболее ценных сотрудников с точки зрения эффективности решения
разведывательных задач. Во-вторых, известна точная дата увольнения сотрудника, так как после установления нового
предельного возраста он лишается возможности уволиться в любой момент до истечения контракта, в отличие от того
случая, когда, например, с ним в порядке ч. 3 ст. 49 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»
был заключен контракт на прохождение военной службы сверх предельного возраста. В-третьих, исключается
возможность отказа со стороны органов страхования в выплате отдельных страховых сумм, право на получение
которых они нередко увязывают с достижением военнослужащим предельного возраста пребывания на военной
службе.
Буквальное толкование ч. 6 ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» приводит к тому, что сотрудников
кадрового состава органов внешней разведки нельзя рассматривать как субъектов правоотношений, к которым
возможно применение ст. 49 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», установившей общий
для каждого из составов военнослужащих предельный возраст пребывания на военной службе. Исходя из этого, для
сотрудников кадрового состава невозможно также применение содержащегося в ч. 3 ст. 49 Федерального закона «О
воинской обязанности и военной службе» общего порядка заключения контрактов сверх предельного возраста,
поскольку презюмируется, что особый порядок установления предельного возраста для сотрудников разведки должен
быть применен к ним ко всем без исключения. Вряд ли такой подход полностью может быть оправдан. Тем более что
в Указе Президента Российской Федерации от 21 апреля 1996 г. № 574 закрепляется необходимость принимать во
внимание квалификацию, деловые и моральные качества, а также состояние здоровья сотрудника. На практике также
учитывается специфичность и уникальность выполняемых задач, их длящийся характер и в связи с этим
невозможность или нецелесообразность их возложения на других лиц и т. п. Уже сейчас такой порядок применяется
не в отношении всех, а только лишь в отношении некоторой части сотрудников кадрового состава органа внешней
разведки Министерства обороны Российской Федерации. Для устранения отмеченной неоднозначности в правовом
регулировании и понимании указанного вопроса представляется целесообразным изменить редакцию ч. 6 ст. 17
Федерального закона «О внешней разведке», распространив ее действие на отдельные категории сотрудников
кадрового состава, и в практической деятельности использовать как этот порядок, так и общий порядок, закрепленный
в ч. 3 ст. 49 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».
Орган внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации в соответствии со стоящими перед ним
задачами осуществляет постоянный мониторинг военно-стратегической, военно-политической, военноэкономической обстановки в иностранных государствах, степени развития военного дела в мире. Располагая добытой
информацией о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реальных и потенциальных
возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц и предоставляя ее
заинтересованным структурам, орган внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации оказывает
непосредственное влияние на принятие решений различными органами государственной власти. Более того, при
необходимости орган внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации оказывает содействие в
реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.
Указанные мероприятия проводятся конкретными военнослужащими органа внешней разведки Министерства
обороны Российской Федерации — от его руководителя до рядового сотрудника. Добывание достоверной,
объективной разведывательной информации, обеспечение своевременности ее предоставления заинтересованным
потребителям возможно только военными профессионалами. Комплектование военной разведки специалистами на
контрактной основе, прохождение ими военной службы в соответствии с законодательством о воинской обязанности
и военной службе позволяет решать многие социальные проблемы, включая принцип адекватности материального
вознаграждения за воинский труд.
При этом обязательный учет особенностей, обусловленных спецификой и уникальностью выполняемых
сотрудниками органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации функций, способствует
абсолютно обоснованному позиционированию их как социальной группы военнослужащих, имеющих особый статус,
осознающих свои подлинные интересы и потребности, свое место и роль в системе сил обеспечения безопасности
страны. Объективная оценка результатов служебной деятельности сотрудников органа внешней разведки
Министерства обороны Российской Федерации будет способствовать поднятию престижа профессии разведчика,
повышению ее привлекательности. В свою очередь, признание полезности и общественной значимости такой
воинской профессии, как сотрудник органов внешней разведки Российской Федерации, укрепит понятие воинского
долга, патриотизма и верности Отечеству.