Качество работы правоохранительной системы РФ: оценка

Авторы доклада:
Яковлев А.А.
директор Института анализа предприятий и рынков (ИАПР), Национальный
исследовательский университет «Высшая школа экономики», Москва (НИУ ВШЭ)
Казун А.П.
стажер-исследователь Международного центра изучения институтов и развития в ИАПР,
НИУ ВШЭ
Качество работы правоохранительной системы РФ: оценка адвокатов
Quality of Law Enforcement System in Russia: an Assessment of Attorneys
Тенденцией последних лет является изменение роли права в жизни общества. Она
проявляется как в расширении государственного регулирования на новые сферы
деятельности, так и в усилении ответственности за несоблюдение требований
законодательства. В этих условиях повышается роль адвокатов, которые выступают
законными представителями интересов граждан в их контактах с судебной и
правоохранительной системой.
Вопрос о качестве работы правоохранительной системы РФ неоднократно ставился
на повестку дня как представителями гражданского общества, так и руководством нашей
страны. В последние годы был предпринят целый ряд попыток реформирования системы:
реформа МВД в 2009 г., разделение Следственного комитета и Прокуратуры в 2011 г.,
продолжающаяся судебная реформа (одним из последних проявлений которой стало
объединение Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда). Однако для успешного
осуществления каких-либо преобразований необходимо создание достаточно объективной
системы оценки качества работы судебной и правоохранительной системы систем,
мониторинга
происходящих
в
ней
изменений.
В
России
качество
работы
правоохранительной системы на протяжении всей новейшей истории оценивалось почти
исключительно на основании внутренней отчетности самих ведомств, что создавало
стимулы к искажению данных сотрудниками ведомств и привело к укреплению так
называемой «палочной системы отчетности».
В
развитых
странах
существуют
дополнительные
внешние
механизмы
общественного контроля за судебной и правоохранительной системой через НКО и СМИ,
которые в России не обладают достаточной степенью влияния. Кроме того, важным
инструментом контроля деятельности полицейских и следователей в Европе и США
выступает сама судебная система, которая обладает реальной независимостью. Для России
и других стран бывшего социалистического лагеря характерен так называемый
«обвинительный уклон» в правосудии (менее 1% уголовных дел, дошедших до суда,
заканчиваются оправдательным приговором), что косвенно свидетельствует об отсуди
реальной независимости у судов.
Альтернативным методом внешней оценки состояния правоохранительной системы
являются опросы общественного мнения. Однако население не обладает достаточными
знаниями и опытом для такой оценки, поскольку обычные граждане как правило не
взаимодействуют
с
ними,
а
типичные
контакты
как
правило
сопряжены
с
неблагоприятными событиями в жизни. Мы считаем, что адвокатское сообщество может
стать источником для внешней, независимой и профессиональной оценки состояния
правоохранительной и судебной системы в России. С одной стороны, адвокаты регулярно
взаимодействуют с этой системой в ходе осуществления своей профессиональной
деятельности. С другой стороны, эти представители юридического сообщества сохраняют
определенную степень независимости от вертикали власти. Последнее обстоятельство
делает их также группой, наиболее доступной для контакта с исследователями.
В 2013 г. Институт анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ (ИАПР НИУ ВШЭ)
при поддержке «Ассоциации юристов России» провел пилотный опрос 372 адвокатов в 9
регионах России. В данный опрос в частности были включены вопросы о частоте, с который
адвокаты сталкиваются с нарушениями прав своих клиентов различными представителями
правоохранительной системы. Пилотный опрос показал наличие существенных вариаций
как между регионами, так и между отдельными ведомствами (хуже всего оценивали МВД,
СК и прокуратуру оценивали несколько лучше). Кроме того, существенным образом
отличались и оценки адвокатов различной специализации. Те из них, кто работал с
бизнесом, хуже оценивали СК и прокуратуру, чем те, кто преимущественно работал с
населениям (эта группа адвокатов сильнее критиковала МВД). Результаты пилотного
исследования вызвали немалый интерес внутри адвокатского сообщества и обсуждались на
различных площадках.
В сентябре 2014 г. ИАПР НИУ ВШЭ совместно с Институтом проблем
правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге и при поддержке
Федеральной палаты адвокатов запустил всероссийский опрос адвокатов в 39 регионах
России. В данный опрос также были включены вопросы об оценке качества работы
правоохранительной системы, а заявленный охват должен обеспечить возможность
регионального сравнения. Наше исследование строится на двух типах выборок: в 9
регионах проводится сплошной опрос адвокатов (по 150-300 человек), а еще в 28 регионах
проводится выборочный опрос 40-50 адвокатов. По особому сценарию (случайная выборка
адвокатских образований) также проводятся опросы в Москве и Ленинградской области.
Ориентировочный размер выборки составит 2000-2500 респондентов (всего в России
зарегистрировано около 68 тыс. адвокатов). На текущий момент собрано около трети
данных, полное завершение опроса намечено на декабрь 2014, а заверение ввода данных на
январь 2015 г.
Данное исследование позволит не только получить подробную информацию об
адвокатском сообществе в России (ранее подобных исследований не проводилось), но и
даст возможность оценить качество работы правоохранительной системы.
Ранее на основе результатов пилотного опроса [Казун, Яковлев, 2014] нами была
показана связь между частотой столкновения с правонарушениями и спросом адвокатов на
коллективные действий (в частности, работу сильной профессиональной ассоциации).
Адвокаты, которые часто сталкиваются с нарушениями прав клиентов, стремятся что-то
изменить, но не могут делать это самостоятельно – именно поэтому они заинтересованы в
создании сильных профессиональных ассоциаций, которые могли бы представлять
интересы адвокатского сообщества перед государством, контролировать качество
юридического образования, решать вопросы профессиональной этики и т.д.
Дополнительной
объясняющей
переменной
в
этой
модели
выступала
профессиональная этика адвокатов (на основе тех же вопросов ранее было проведен опрос
студентов-юристов в трех российских вузах [Казун, 2013]). Вопросы о профессиональной
этике в частности позволяют разделить адвокатов на группы, ориентированных на выгоду
или профессиональную ответственность. Представители различных кластеров по-разному
оценивают состояние правоохранительной системы. По нашей гипотезе адвокатское
сообщество является очень разнородным: в нем есть как недобросовестные представители,
работающие внутри системы и выступающие «посредниками» между клиентом и
правоохранительными органами, так и добросовестные адвокаты, ориентированные на
помощь клиентам в рамках закона.
Различные
вопросы
анкеты
позволят
нам
проконтролировать
оценку
правоохранительной системы по целому ряду параметров, таких как опыт работы,
специализация, этика и т.д. Таким образом, мы сможем сделать выводы о том, насколько
велики нарушения прав клиентов в тех или иных регионах представителями тех или иных
ведомств, связать эти оценки с опытом и этикой местных адвокатов и предположить
причины сложившейся ситуации. Сплошная выборка в 9-и регионах позволит провести
глубокий анализ причинно-следственных связей, тогда как выборочное исследование в 27
регионах позволят нам сделать выводы о ситуации во всей России.