Кононов А.М. Актуальные проблемы организации полиции в

Кононов А.М.
Доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Актуальные проблемы организации полиции в системе
МВД России и возможные варианты их решения1
Аннотация: В статье рассматривается роль и место полиции в системе
МВД России, принципы организационного построения органов внутренних
дел, состав и структура полиции, проблемы, связанные с разграничением
полномочий между руководителями территориальных органов внутренних
дел и полиции, распределением численности полиции по субъектам
Российской Федерации, перспективой создания муниципальных сил
правопорядка.
Ключевые слова: система МВД России; территориальные органы
внутренних дел; состав полиции; численность полиции; полномочия
руководителей полиции; муниципальная милиция.
Статья 4 ФЗ «О полиции» определяет, что данный правоохранительный
институт государства является составной частью единой централизованной
системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних
дел. В настоящее время таковым является Министерство внутренних дел
Российской Федерации. На него возложены
реализации
государственной
регулированию
в
сфере
политики
внутренних
функции по выработке и
и
дел,
а
нормативно-правовому
также
по
роль
в
выработке
государственной политики в сфере миграции [1].
МВД
России
принадлежит
ведущая
реализации
правоохранительной функции государства, что объясняется не столько
численностью
сотрудников
органов
внутренних
дел,
сколько
множественностью задач, которые на них возложены. МВД России как
отрасль государственного аппарата в системе правоохранительных органов
1
М.: Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1.
наделена приоритетной ответственностью за состояние правопорядка в
стране.
Организационно
МВД
России
представляет
собой
единую
централизованную многоуровневую систему, в которую входят органы
внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска;
организации
и
подразделения,
созданные
для
выполнения
задач
и
осуществления полномочий, возложенных на МВД России.
Органы
внутренних
дел
и
внутренние
войска
являются
самостоятельными подсистемами МВД России.
В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД
России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД
России),
территориальные
органы
МВД
России,
образовательные
учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторнокурортные организации системы МВД России, окружные управления
материально-технического
снабжения
системы
МВД
России,
представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и
подразделения,
созданные
для
выполнения
задач
и
осуществления
полномочий, возложенных на органы внутренних дел.
В подсистеме органов внутренних дел можно также выделить ряд
территориальных
и
отраслевых
подсистем,
иерархическую структуру, основанную на
имеющих
сочетании
собственную
линейного
и
функционального (отраслевого) принципов построения.
Линейный
принцип
реализуется
в
распределении
полномочий
территориальных органов внутренних дел различного уровня по вертикали и
в целом соответствует принятой в стране организации системы органов
федеральной исполнительной власти.
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248
«Вопросы
Министерства
внутренних
дел
Российской
территориальными органами МВД России являются:
2
Федерации»
- на окружном уровне - главные управления МВД России по
федеральным
округам,
управления
на
транспорте
МВД
России
по
федеральным округам;
-
на
межрегиональном
уровне
-
оперативные
бюро,
центры
специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на
железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
- на региональном уровне - министерства внутренних дел по
республикам, главные управления, управления МВД России по иным
субъектам Российской Федерации;
- на районном уровне - управления, отделы МВД России по районам,
городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким
муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по
закрытым
административно-территориальным
образованиям,
на
особо
важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на
железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД
России на комплексе «Байконур».
Функциональное (отраслевое) построение системы МВД России
представляет
собой
совокупность
различных
отраслевых
подсистем,
реализующих основные задачи (функции) органов внутренних дел. На
протяжении всей истории объем функций, возлагаемых на
внутренних
дел,
постоянно
менялся.
В
функциональному принципу в МВД России
настоящее
органы
время
по
выделены в качестве
относительно самостоятельных подсистем: подразделения полиции, юстиции
и внутренней службы.
В подсистему полиции входят подразделения, организации и службы,
создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей,
непосредственно связанных с реализацией функции по защите жизни,
здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных
граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охране
3
общественного
порядка,
собственности
и
обеспечения
общественной
безопасности.
Подсистему юстиции образуют Следственный департамент МВД
России
и
подчиненные
ему
подразделения,
реализующие
функцию
предварительного расследования преступлений в территориальных органах
внутренних дел.
Подсистема
внутренней
службы
объединяет
организационно-
аналитические (штабные) аппараты, подразделения кадровой и правовой
работы, информационного обеспечения, внешних связей, медико-санитарные
и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные
управления материально-технического снабжения системы МВД России,
представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и
подразделения,
созданные
для
выполнения
задач
и
осуществления
полномочий, возложенных на органы внутренних дел.
Учитывая особую роль и место полиции в системе МВД России,
законодательно установлено, что
реорганизации
Президентом
и
ликвидации
Российской
состав полиции, порядок создания,
подразделений
Федерации.
В
полиции
состав
определяются
полиции
включены
подразделения, организации и службы, образованные для реализации задач,
которые определены
Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250
«Вопросы организации полиции» [2].
Конкретный перечень подразделений и служб полиции утверждается: в
центральном аппарате МВД России - Президентом РФ; в территориальных
органах МВД России - Министром внутренних дел Российской Федерации.
Приказом МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых
организационных вопросах и структурном построении территориальных
органов МВД России» утверждены перечень подразделений полиции,
нормативы формирования территориальных органов и их структурных
подразделений, структуры территориальных органов на окружном и
4
межрегиональном уровне, типовые структуры территориальных органов на
районном уровне, а так же перечень должностей старшего, среднего и
младшего начальствующего состава и соответствующих им предельных
специальных званий в территориальных органах.
Названным приказом определено, что в территориальных органах МВД
России различного уровня могут создаваться управления, центры, части,
отделы, отделения, группы, направления, строевые и иные подразделения
полиции, отделы (отделения, пункты) полиции.
Предусмотрено,
что
установленные
приказом
нормативы
формирования подразделений могут быть изменены, исходя из оперативной
обстановки,
географического
положения
и
плотности
населения
на
территории обслуживания. Вместе с тем в настоящее время проблема
оптимального построения системы территориальных органов внутренних дел
стоит достаточно остро. В ряде субъектов Российской Федерации, прежде
всего Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, при низкой
плотности населения территория обслуживания органов внутренних дел и
подразделений, отделов (отделений, пунктов) полиции крайне велика, что
существенно снижает возможность эффективного решения оперативнослужебных задач. Справедливости ради следует отметить, что осознание
данной проблемы уже привело к изданию распоряжения МВД России от 15
июня 2011 г. № 1/4814 «О разработке нормативов численности», которые, как
предполагается, будут иметь соответствующие научные и финансовоэкономические обоснования.
Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 252 «О предельной
штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации» (в
редакции Указа Президента РФ от 19 сентября 2011 г. № 1204) общая
предельная штатная численность органов внутренних дел (без персонала по
охране и обслуживанию зданий), финансируемая за счет бюджетных
ассигнований федерального бюджета, с 1 января 2012 г. установлена в
5
количестве 1 млн. 106 тыс. 472 единиц, в том числе сотрудников органов
внутренних дел Российской Федерации – 907 тыс.
630 чел. (из них
сотрудников полиции – 782тыс. 106 чел.), федеральных государственных
гражданских служащих – 5тыс., работников – 193 тыс. 842 чел [3].
Таким образом, численность сотрудников органов внутренних дел в
стране в расчете на 100 тыс. населения сократилась с 975,7 до 653,7 человек
(сотрудников полиции – 563,3) и стала соизмеримой со средними
показателями численности сил правопорядка за рубежом.
Например, в
Канаде на каждые 100 тыс. жителей приходится 192 блюстителя порядка. В
Соединенных Штатах, Австралии, Франции, Англии и Уэльсе - от 222 до 562
полицейских [4]. Подобная тенденция имеет место и в большинстве стран,
образовавшихся из республик бывшего СССР (за исключением Белоруссии,
где на равное число жителей приходится 1 тыс. 441,6 сотрудника милиции)
[5].
В то же время, если проследить, как меняется «плотность» полиции на
различных уровнях территориального построения системы МВД России, то
обнаруживается, что по мере приближения непосредственно к населению,
проживающему
на
территории
обслуживаемого
муниципального
образования, численность полиции существенно сокращается. Например,
если считать в целом по Новосибирской области, то на 100 тыс. жителей
приходится примерно 459 сотрудника полиции, в городе Новосибирске – 390,
а непосредственно в районах города – всего от 159 до 234 полицейских на 100
тыс. населения.
Очевидно, что сегодня, после проведенного в рамках реформы МВД
России сокращения численности сотрудников органов внутренних дел,
особую актуальность приобрела проблема оптимального распределения
численности полиции по субъектам Российской Федерации. Необходимо
устранение очевидной диспропорции в численности личного состава полиции
в территориальных органах МВД России, которая оказалась «привязанной»
6
исключительно к численности населения обслуживаемой территории. Так,
например, находящиеся в одном Центральном федеральном округе УМВД по
Тверской области и УМВД по Пензенской области имея практически равную
численность сотрудников (7 тыс. 940 и 7 тыс. 668 чел.) при сопоставимом
количество обслуживаемого населения (1 млн. 369,4 тыс. чел. и 1 млн. 379,8
тыс. чел.) оказались в заведомо не равных условиях: Во-первых, территория
Тверской области почти в два раза превышает территорию Пензенской (84,2
тыс. кв. км. и 43,2 тыс. кв. км.). Во-вторых, в 2010 году в Тверской области
было зарегистрировано 29 тыс. 898 преступлений, а в Пензенской – 16 тыс.
976 (почти вдвое меньше!) [6, C.42-43]. Т.е. пензенская полиция изначально
имеет лучшие условия за счет существенных преимуществ в
меньшей
территории обслуживания и нагрузке на личный состав.
Поэтому
желательно
в
самое
ближайшее
время
провести
перераспределение численность полиции между субъектами Российской
Федерации с учетом не только численности населения, но и размера
территории обслуживания, доли соотношения городского и сельского
населения, а также количества регистрируемых правонарушений.
Проведенная реформа системы МВД России породила ряд проблем и в
руководстве территориальными органами внутренних дел и полицией.
В соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ «О полиции» руководство деятельностью
полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель
федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел,
руководители
территориальных
органов
исполнительной
власти
внутренних
в
сфере
федерального
дел
и
органа
руководители
подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений
несут
ответственность
за
выполнение
возложенных
на
полицию
обязанностей.
Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 в территориальных
органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на окружном и
7
региональном уровнях учреждается должность заместителя начальника
соответствующего территориального органа Министерства - начальника
полиции. Аналогичные должности на основании приказа МВД России от 30
апреля 2011 г. № 333 введены в
структуры территориальных органов
Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне.
Этим же приказом предусмотрены должности начальника отдела (отделения,
пункта) полиции в составе территориального органа МВД России на
районном уровне и начальника линейного отдела (отделения, пункта)
полиции в составе линейного управления МВД России на железнодорожном,
водном
и
воздушном
транспорте,
линейного
отдела
Министерства
внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и
воздушном транспорте.
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об
утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства
внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»
руководитель
территориального
органа
осуществляет
руководство
территориальным органом на основе единоначалия и несет персональную
ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган, в
том числе и на входящую в его состав полицию, задач.
Вместе с тем, такая «двойная» ответственность: начальника органа
внутренних дел и начальника полиции породила проблему разграничения
компетенции между ними. Нормативная неурегулированность в этом вопросе
может
обернуться
размыванием
персональной
ответственности,
либо
конфликтом интересов между начальником органа внутренних дел и его
заместителем – начальником полиции, в непосредственном подчинении
которого находится более 80,0 % личного состава территориального органа
внутренних дел. В качестве варианта решения данной проблемы может быть
рекомендован возврат к реализации в руководстве территориальным органом
8
внутренних дел принципа единоначалия. Для чего предлагается совместить
должность начальника органа и начальника полиции.
Проблема распределения полномочий имеется и в самой полиции. В
настоящее время заместители начальника территориальных отделов полиции
не имеют процессуальных полномочий по рассмотрению постановлений об
отказе в возбуждении уголовных дел, принятия решений по делам об
административных
правонарушениях.
Лишены
таких
полномочий
и
начальники пунктов полиции. Все это существенно сказывается на
эффективности
оперативно-служебной
деятельности
территориальных
подразделений полиции. Серьезность рассматриваемой проблемы столь
очевидна, что она уже стала предметом обсуждения на встрече Президента
РФ Д.А. Медведева с руководящим составом МВД России, которая
проходила 22 октября 2011 г. в г. Твери. И не смотря на некоторое опасение в
увеличении количества процессуальных субъектов, Президентом дано
поручение Администрации Президента совместно с МВД России «взвесить и
найти всё-таки оптимальное количество процессуальных фигур, потому что
это должно быть разумное какое-то количество» [7].
Рассматривая вопросы организации полиции, нельзя не затронуть еще
одну проблему: создания правоохранительных органов на муниципальном
уровне. Сегодня организация системы органов внутренних дел в целом
соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной
исполнительной власти. В тоже время, как показывает опыт зарубежных
стран, полицейская система, как правило, представляет собой определенную
проекцию реализуемой в стране системы публичной власти в целом. При
этом
обязательно
учитывается
наличие
реально
функционирующих
институтов территориального (местного) самоуправления [8, C.16-17].
В Российской Федерации в систему публичной власти включены как
органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. В
9
соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка
отнесена к ведению органов местного самоуправления. Федеральный закон от
6 октября 2003 № 131 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность
создания
правоохранительных
органов
местного
самоуправления
–
муниципальной милиции [9]. Однако таковая в силу ряда политических,
правовых и экономических причин в настоящее время еще не создана и
поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в
муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами
внутренних дел и входящими в ее состав полицией.
В то же время следует отметить, что придание органам внутренних дел
статуса органов исключительно федеральной власти, которое выражается не
только в новом названии территориальных органов внутренних дел, но и в
переводе их на финансирование полностью за счет средств федерального
бюджета, является дополнительным аргументом в пользу необходимости
создания муниципальных сил правопорядка.
Список литературы:
1. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Указ
Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.
2. Вопросы организации полиции. Указ Президента РФ от 1 марта 2011
г. № 250 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1336.
3. О предельной штатной численности органов внутренних дел
Российской Федерации. Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 252 // СЗ
РФ. 2011. № 10. Ст. 1338.
4. Canadeц. http://www.canadets.com/news/17378.html (дата обращения
18.10.2011 г.)
5. Титаев К. Extra Jus: Качество полицейских // Ведомости. 2010. 17
июня.
6. Сведения преступности в России за январь – декабрь 2010 г. М.:
ГИАЦ МВД России, 2011.
7. Стенографический отчёт о встрече с руководящим составом
Министерства внутренних дел. 22 октября 2011 года, г. Тверь // URL:
http://президент.рф/%D0%B2%D1%8B%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%
D0%BB%D0%B5%D0%B8%D1%8F/13176 (дата обращения: 9.11.2011).
10
8. Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных
органов охраны общественного порядка в Российской федерации. Дисс. на
соиск. учен степ. д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 16-17.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131 // СЗ
РФ. 2003. № 40. Ст. 3822
11