Отношения России и Европейского союза
advertisement
1 Доклад «Отношения России и Европейского союза: современная ситуация и перспективы» Доклад подготовлен на основе ситуационного анализа, организованного в 21 января 2005 г. Институтом Европы РАН, журналом «Россия в глобальной политике», Институтом стратегических оценок и анализа и Советом по внешней и оборонной политике. СИТУАЦИОННЫЙ АНАЛИЗ ПОД РУКОВОДСТВОМ С.А. КАРАГАНОВА ОТНОШЕНИЯ РОССИИ И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СОВРЕМЕННАЯ СИТУАЦИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДОКЛАД (КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ), ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ Москва 2005 Настоящий доклад и рекомендации подготовлены сценарной группой в составе С.А. Караганова (руководитель ситанализа), Бордачева Т.В., Гусейнова В.А., Лукьянова Ф.А. и Суслова Д.В. на основании материалов ситуационного анализа, состоявшегося 21 января 2005 года. Ситанализ проведен при поддержке Института Европы РАН, Института стратегических оценок и анализа, ОАО «Аэрофлот», Совета по внешней и оборонной политике и редакции журнала «Россия в глобальной политике». Авторы доклада и рекомендаций выражают свою признательность всем участникам ситуационного анализа за их научный вклад в его успешное проведение. Вместе с тем, участники ситанализа не несут ответственности за идеи и выводы, изложенные в данном материале. Эту ответственность несут только члены сценарной группы, готовившей доклад. УЧАСТНИКИ СИТУАЦИОННОГО АНАЛИЗА 2 Арбатова Надежда Константиновна – заведующая сектором ИМЭМО РАН; научный директор комитета «Россия в объединенной Европе» Барановский Владимир Георгиевич – заместитель директора ИМЭМО РАН Бордачев Тимофей Вячеславович – заместитель главного редактора журнала «Россия в глобальной политике»; директор по исследованиям СВОП Борко Юрий Антонович – руководитель Центра исследований европейской интеграции Института Европы РАН Григорьев Леонид Маркович – президент Ассоциации независимых центров экономического анализа; заместитель директора Экспертного института при РСПП Гринберг Руслан Семенович – директор ИМЭПИ РАН Гусейнов Вагиф Алиовсатович – директор Института стратегических оценок и анализа Данилов Дмитрий Александрович – заведующий отделом европейской безопасности Института Европы РАН Евдокимов Михаил Николаевич – заместитель начальника департамента общеевропейского сотрудничества МИД РФ Зонов Сергей Иванович – начальник отдела ЕС департамента внешнеэкономических связей МЭРит РФ Караганов Сергей Александрович – председатель Редакционного совета журнала «Россия в глобальной политике»; заместитель директора Института Европы РАН; председатель Президиума СВОП Кошляков Лев Сергеевич – заместитель генерального директора, директор департамента по связям с общественностью, ОАО «Аэрофлот» Лихачев Василий Николаевич – член Совета Федераций Федерального собрания РФ, представитель республики Ингушетия Лукьянов Федор Александрович – главный редактор журнала «Россия в глобальной политике» Милов Владимир Станиславович – президент Института энергетической политики Сидоров Алексей Альбертович – директор департамента международных связей ОАО «Аэрофлот» Слизков Алексей Владимирович – заместитель директора департамента внешнеэкономических отношений МЭРит РФ Соколов Сергей Олегович – директор департамента международных связей Минтранс РФ Суслов Дмитрий Вячеславович – заместитель директора по исследованиям СВОП Фейгин Владимир Исаакович – исполнительный директор Исследовательского центра «ЭНГО» Штилькинд Теодор Израилевич – заместитель директора ОО НИИ Газэкономика Энтин Марк Львович – директор Института европейского права МГИМО (У) МИД РФ Ястржембский Сергей Владимирович – помощник Президента РФ, специальный представитель Президента по вопросам отношений с Европейским союзом 3 Оглавление Введение Executive Summary 1. Общая оценка ситуации (краткое содержание дискуссии) 1.1. Современные тенденции развития ЕС 1.2. Политические отношения Россия – ЕС 1.3. Экономические отношения Россия – ЕС 1.4. Правовая база отношений и проблема «четырех общих пространств» 1.5. Политика ЕС в отношении России 1.6. Сценарии развития отношений Россия – ЕС 1.7. Уровень и качество работы с ЕС и его официальными органами, знаний о Европейском союзе 2. Выводы и рекомендации ситуационного анализа 2.1. Определение долгосрочной цели и стратегии России в отношении ЕС и европейской интеграции 2.2. Наиболее приемлемый для России сценарий развития отношений с ЕС 2.2.1. Выработка «российской» модели отношений с ЕС 2.3. Правовая база отношений, включая вопрос т.н. «четырех общих пространств» 2.4. Торгово-экономические отношения с ЕС и вопрос вступления России в ВТО 2.5. Решение ряда проблем в связи с Калининградской областью 2.6. Изменения в работе российских административногосударственных органов на направлении ЕС 2.7. Повышение роли частного бизнеса 2.8. Улучшение качества знаний о ЕС 3. Приложения (см. на сайтах www.svop.ru, www.globalaffairs.ru, www.isoa.ru, www.ieras.ru) 4 Введение Отношения с Европейским союзом (ЕС) занимают уникальное место в системе внешних связей Российской Федерации. Насколько важную роль ЕС играет во внешнеэкономических связях России и человеческих контактах ее граждан за рубежом, настолько же невелика, как показывает опыт последнего времени, степень взаимопонимания большей части элит России и Европы. Отношения России и ЕС находятся сейчас в противоречивом и даже кризисном состоянии, при котором серьезные расхождения в политической сфере и жесткая конкуренция в области экономики сочетаются с программой сотрудничества, нацеленной на восприятие Россией европейских правил и норм, называются «стратегическим сотрудничеством». Каковы реальные масштабы взаимозависимости и сотрудничества между Россией и ЕС? Что хотят партнеры от этого сотрудничества? Как могут в дальнейшем развиваться отношения между Россией и объединенной Европой, и какая из возможных моделей сотрудничества наиболее выгодна России? Может ли Россия в перспективе стать членом ЕС? С целью приблизиться к ответам на эти вопросы Институт Европы РАН, редакция журнала «Россия в глобальной политике», ОАО «Аэрофлот» Совет по внешней и оборонной политике и Институт стратегических оценок и анализа организовали ситуационный анализ «Россия и Европейский союз: современная ситуация и перспективы». В ситуационном анализе в качестве экспертов приняли участие ведущие российские специалисты в области отношений с ЕС, представители профильных министерств и ведомств (Администрация Президента, МИД РФ, МЭРиТ РФ, Министерство транспорта РФ) и бизнеса. Кроме обсуждения проблем, вынесенных на ситанализ, эксперты ответили на вопросы, поставленные в анкетах, подготовленных сценарной группой. Данный доклад обобщает выводы, к которым пришли участники ситуационного анализа, и указывает на степень их согласия или несогласия по тому или иному вопросу. Кроме того, в докладе предлагаются рекомендации органам государственной власти России, сделанные на основе материалов ситуационного анализа. При подготовке доклада учитывались результаты анонимного анкетирования экспертов по ряду ключевых вопросов российско-европейских отношений. Данный доклад состоит из трех частей. В первой части (Общая оценка ситуации) излагается сделанная участниками ситанализа краткая оценка состояния отношений Россия – ЕС. Выделяются ключевые проблемы и болевые точки российско-европейских отношений на современном этапе. Во второй части доклада (Рекомендации ситуационного анализа) в концентрированном виде представлены заключения, касающиеся основных направлений взаимоотношений с ЕС. Рекомендации касаются: мер по выходу из ситуации, сложившейся в настоящее время, определения стратегической линии России в отношениях с ЕС, 5 наиболее приемлемой для России правовой базы отношений; приоритетов в развитии торгово-экономических отношений с ЕС. Кроме того, излагаются рекомендации относительно требуемых изменений в работе российского административного аппарата и улучшения качества знаний о Евросоюзе в России. В Приложении, рассчитанном преимущественно на научные круги и профессуру, содержится более подробное изложение хода дискуссии. Естественно, что формат ситанализа не позволил сделать всеобъемлющий анализ отношений между Россией и ЕС. В соответствии с планом-сценарием, эксперты концентрировались только на группе проблем, представляющихся сейчас наиболее важными. Предполагается изучение других аспектов данной темы. Участники ситуационного анализа в своем абсолютном большинстве сошлись во мнении, что необходимо внести предельную ясность в понимание российских приоритетов в отношениях с Европейским союзом. Продолжение существующей двусмысленности и противоречивости в подходах и самих отношениях Россия – ЕС представляется не просто бесперспективным, но и откровенно вредным для будущего России и Европы, их отношений. Россия должна выработать собственную стратегическую повестку дня отношений с ЕС и реформировать систему взаимодействия со своей стороны. Необходимо самоопределение России в отношении стратегических целей взаимодействия с ЕС, новой Европой и ее политической культурой. 6 Executive Summary Главной проблемой российской политики на европейском направлении является отсутствие у России стратегического видения своего места в общеевропейском контексте. России необходимо определиться. Заявленный «европейский выбор» не получает практического подтверждения ни во внешней, ни во внутренней политике РФ. Недоразвиты и специфические механизмы взаимодействия с Евросоюзом. Политика в отношении ЕС страдает не только от отсутствия стратегического вектора, но и еще более – от слабости ее бюрократического обеспечения. По результатам обсуждения на ситуационном анализе было выявлено, что в настоящее время Россия может пойти по пути повторения ошибок прошлого, заменяя конкретные проекты широковещательными декларациями, за которые партнеры могут к тому же потребовать односторонних уступок. Международно-правовой «упаковкой» такого сценария может стать комплекс соглашений по т.н. «четырем общим пространствам» России и ЕС. В связи с этим большинство участников ситуационного анализа не советует российской стороне идти на поспешное заключение формальных соглашений по «пространствам», особенно если речь в них пойдет не о стратегических направлениях сотрудничества, а о конкретных уступках. Вместо этого необходимо сосредоточиться на подготовке нового «большого» договора Россия – ЕС, который должен будет придти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС) 1994 г., а также на продвижении конкретных проектов сближения. Участники ситуационного анализа пришли к выводу, что не существует непреодолимых препятствий объективного характера для принципиальной постановки вопроса о формальном вступлении России в ЕС. Решение данного вопроса зависит, в первую очередь, от дальнейшей эволюции самого Евросоюза (федеративное «квазигосударство» или «общий рынок плюс») и развития России (авторитарная стагнация или стабильно развивающаяся демократия). Уже сейчас и при любом сценарии развития отношений России необходимо кардинально усиливать «европейский» компонент своего государственного аппарата и начать реализовывать серьезную программу повышения уровня знаний о ЕС и способах практического взаимодействия с ним. 7 I. Общая оценка ситуации: краткое изложение дискуссии 1.1. Современные тенденции развития ЕС 1.1.1. В Европейском союзе идут сложные и иногда разнонаправленные процессы. С одной стороны, его внутреннее единство укрепляется за счет перетекания все новых полномочий к наднациональным органам ЕС в Брюсселе. С другой стороны, остаются неясными перспективы сотрудничества стран ЕС в сфере внешней политики, безопасности и обороны. Масштабное расширение ЕС делает его более рыхлым, трудноуправляемым. Образуются соперничающие группировки. Внешние силы (США) пытаются играть на разногласиях, не допустить превращения ЕС в единого и мощного игрока на международнополитической арене. Пока процесс согласования в Брюсселе «поедает» внешнеполитическое влияние наиболее мощных игроков. Не ясно, продолжится ли эта тенденция после вступления в силу Конституции ЕС, если оно произойдет, и введения должности министра иностранных дел Европы. Участники ситуационного анализа сошлись во мнении, что, хотя во внешней политике ведущих стран-членов ЕС усиливается общеевропейский элемент, ждать от таких государств, как Великобритания, Франция, ФРГ или Италия отказа от суверенных прав в ряде вопросов пока рано. Не исключалось, что этого не произойдет и в обозримом будущем. 1.1.2. Большинство участников (80 %) выразили, тем не менее, убеждение, что европейский проект жизнеспособен, он будет развиваться и вглубь, и вширь. Законы, правила, новая политическая культура Евросоюза будут оказывать растущее влияние на прилежащие территории, в долгосрочной перспективе – на все республики западной части бывшего СССР. Это изменяет контекст почти всех аспектов внешней и внутренней политики России, требует адекватного понимания, реакции и приспособления к новым реальностям. 1.1.3. Характер и направление эволюции самого Евросоюза, его институциональной структуры и процесса принятия решений имеют огромное значение в процессе выработки конечной цели России применительно к отношениям с ЕС. На сегодняшний день эта эволюция носит противоречивый характер, сочетая элементы централизации и децентрализации, усиления его наднационального характера и «размывания» власти между странами-членами, в зависимости от конкретных вопросов и областей. 1.1.4. В целом участники ситанализа согласились, что евробюрократия и некоторые страны-члены (малые страны, часть «новичков») заинтересованы в углублении наднационального характера интеграции, повышении роли Комиссии ЕС (КЕС) и Европейского парламента (ЕП), централизации процесса принятия решений. Официально Евросоюз идет по этому пути. Однако такое движение сталкивается с объективными трудностями. Эти трудности 8 спровоцированы расширением ЕС, усиливающим его «рыхлость» и гетерогенность и подрывающим единую нормативно-ценностную платформу интеграции. Существует определенная вероятность того, что нынешнее и дальнейшее расширения ЕС (Балканы, Турция, Украина), а также трудности институциональной реформы и введение Конституции, приведут к тому, что Евросоюз будет развиваться в рамках формулы «общий рынок плюс» 1. Но большинство экспертов выразили мнение, что, несмотря на «болезни роста», вектор на централизацию и углубление единства ЕС останется преобладающим. 1.1.5. Большинство участников согласились с тем, что российским интересам в большей мере соответствует гетерогенный, нежели суперцентрализованный ЕС. Но возможности Москвы влиять на реализацию того или иного сценария близки к нулю. Вместе с тем, сохраняется возможность поиска союзников, как среди стран-членов, так и среди институтов Евросоюза, и формирования «коалиций желающих» для принятия выгодных РФ решений. Важно, чтобы подобные «коалиции» выстраивались на стадиях первоначальных обсуждений в ЕС, а не вынесения итоговых решений. Но главное, что необходимо – налаживание механизмов взаимодействия с центральными органами ЕС – КЕС и Европарламентом. 1.2. Политические отношения Россия – ЕС 1.2.1. Несмотря на продолжительный опыт диалога, внешне весьма активного, развитую систему связей на многих уровнях и накопленную солидную правовую базу, отношения России и Европейского союза пребывают в состоянии неопределенности. Главным ее признаком является неспособность сторон совместно сформулировать стратегические цели отношений, определить общие ценности и интересы, задачи двустороннего сотрудничества. 1.2.2. В первую очередь это касается России, политика которой страдает от отсутствия ясности на таком важнейшем направлении, как европейское. В настоящее время единственным ясно сформулированным тезисом национальной политики в отношении ЕС является утверждение, что «Россия не стремится к членству в Евросоюзе». Вряд ли это может считаться адекватной программой действий и стратегической повесткой дня. 1.2.3. При этом в качестве обоснования гипотетической невозможности вступления в ЕС и с российской, и с европейской стороны выдвигаются аргументы о некой «особой ментальности» России, или констатация ее значительных географических размеров и относительной экономической отсталости. В целом эти утверждения Под «общим рынком плюс» понимается модель эволюции Евросоюза, при которой главной областью интеграции будет оставаться экономика и социальная сфера. При этом права принятия решений по вопросам внешней политики и безопасности останутся преимущественно за столицами стран-членов. Иными словами, ЕС вернется к «домаастрихтской» модели «Общего рынка» при сохранении общеевропейской валюты и некоторых дополнительных элементов. Полномочия Комиссии будут урезаны, процесс принятия решений будет децентрализован, и между наднациональной и межправительственной моделями интеграции преимущественно будет избрана последняя. 1 9 соответствуют действительности, но их не следует возводить в абсолют. Как отмечали участники ситанализа, многие страны, вступившие или вступающие в ЕС, имеют более низкие показатели экономического развития, или сильно отличную от условной «европейской» ментальность (самый яркий пример – Турция). Размеры же вряд ли имеют серьезное значение в эпоху современных средств коммуникации и, по крайней мере, уравновешиваются ресурсной базой России. Кроме того, по утверждению самих представителей европейских институтов, в ЕС территориальный фактор перестает иметь решающее значение. 1.2.4. По результатам состоявшегося голосования подавляющее большинство участников ситанализа (80 %) согласились с возможностью постановки вопроса о вступлении России в ЕС в долгосрочной перспективе (15–20 лет). Многое будет зависеть от того, по какому пути пойдет дальше ЕС (квазифедерация или социальный и экономический союз с некоторой внешнеполитической и оборонной составляющей) и сама Россия (стагнирующая и слабеющая авторитарная держава или динамичная страна, развивающаяся в сторону демократии). В квазифедеративное государство России будет вступать гораздо сложнее. 1.2.5. К такому выбору Россию подталкивает не только объем экономических отношений (их лучше максимально диверсифицировать), сколько геополитические и культурные реальности. России будет трудно развиваться и даже выжить в одиночку в нынешнем и будущем окружении. К югу нарастает нестабильность, тесный союз с Китаем в силу ряда причин невозможен. Большинство, если не все западные и юго-западные страны бывшего СССР входят или войдут в евроатлантическую зону и зону притяжения ЕС. Украина в обозримом будущем (2–4 года) скорее всего вступит в НАТО и начнет процесс переговоров о вступлении в ЕС. Этим же путем поведут и Молдову и вероятно, после политических изменений, Белоруссию. 1.2.6. Пока же, крупнейшими причинами, которые мешают преодолеть двусмысленность и кризис доверия, признаны ценностные различия, между обществами и особенно элитами, которые сейчас даже возрастают, неготовность Европы начать реальный интеграционный процесс с Россией и недееспособность российской бюрократии на европейском направлении. 1.2.7. Россия и ЕС не рассматривают друг друга как противников на международной арене. Показательным является стремление сторон выявить позитив в любой, даже самой конфликтной ситуации. Вместе с тем, у России и ЕС отсутствует совместное понимание термина «стратегическое партнерство», который применяется сейчас для официального определения характера отношений. На практике такое партнерство подчас подменяется со стороны ЕС самой жесткой и мелочной конкуренцией по конкретным экономическим вопросам. Большинство участников ситанализа (75 %) сошлись во мнении, что ЕС рассматривает Россию как потенциального противника процесса расширения и стремится нейтрализовать ее действия. Одновременно с этим, сама Россия не была главным приоритетом политики Евросоюза, что отразилось на качестве его российской политики. 1.2.8. В последние полтора-два года и в России, и в Европейском союзе усиливается чувство взаимного разочарования или даже раздражения. Сужается повестка двусторонних саммитов и 10 содержательная часть принимаемых на них документов. В этой связи участники диалога всерьез задумываются над вопросом сокращения регулярности встреч на всех уровнях в пользу повышения их содержательности. По мнению большинства участников ситанализа, России действительно стоило бы временно «снизить градус» в отношениях с ЕС, чтобы не создавать нереалистичных ожиданий и соответственно – разочарований, и заняться реализацией проектов более низкого конкретного уровня, что позволит привести формальные рамки сотрудничества в соответствие с его реальными политическими и экономическими показателями. Одновременно следует инициативно начать готовить новую политико-правовую основу отношений взамен истекающего в 2007 г. СПС, чтобы не оказаться как всегда в положении реагирующего. С последним утверждением согласились все участники ситанализа. 1.2.9. Вместе с тем, отдельные участники высказали предположение, что выход из сложившейся ситуации может быть найден и путем повышения планки взаимоотношений, провозглашения более амбициозных задач. Такое решение представляется рациональным, однако только в случае принятия российским руководством стратегического решения о реальном развитии России по т.н. «европейскому пути», что в данный момент находится за пределами экспертных оценок. 1.2.10. Подавляющая часть участников ситуационного анализа признала, что система личных связей Президента России с лидерами ведущих держав ЕС, налаженная в период 2000–2003 гг., и дававшая существенные дивиденды, становится менее эффективной. Во-первых, это происходит в результате усиления влияния на политику ЕС малых стран, ряд из которых предвзято и традиционно критически настроены по отношению к России (Австрия, Дания, большинство новых странчленов региона Центральной и Восточной Европы). В результате, сочувствующие Москве лидеры (Ж. Ширак, Г. Шредер, С. Берлускони) оказываются в меньшинстве и не способны определять принимаемые ЕС решения, а их обещания повисают в воздухе. Во-вторых, лидеры крупных стран-членов все меньше способны противостоять критическому напору собственных СМИ и общественного мнения, весьма негативно относящихся к происходящим в России изменениям, либо обескуражены действиями российской стороны в ряде мелких практических вопросов (Т. Блэр). В результате российская политика на европейском направлении все чаще дает сбои. 1.3. Экономические отношения Россия – ЕС 1.3.1. В настоящее время на долю ЕС приходится порядка 48,6 % внешнеторгового оборота России. Вместе с тем, абсолютное большинство российского экспорта составляют природные энергоносители и продукты их первичной переработки. В самом ЕС на долю России приходится 7,6 % совокупного импорта и 4,4 % совокупного экспорта. В целом Россия занимает пятое место среди торговых партнеров Евросоюза (после США, Швейцарии, Китая и Японии). Несмотря на то, что такая асимметрия в торговле уже сейчас становится заметным ограничителем двусторонних отношений, Россия объективно нуждается не столько в снижении общей доли ЕС во 11 внешней торговле, сколько в диверсификации экспорта и развитии других направлений, в том числе и для традиционных товаров. Это – единое мнение участников ситанализа. 1.3.2. Особое внимание участники ситуационного анализа обратили на транспортную составляющую сотрудничества. Российская Федерация занимает уникальное положение наиболее удобного и безопасного на данное время маршрута движения Европа – Азия. Потенциально Россия могла бы извлекать из своего географического положения существенные экономические выгоды. В настоящее время Европейский союз стремится к усилению своего присутствия на российских транзитных магистралях, в первую очередь – воздушной. С этой целью КЕС ведет борьбу за отмену выплат европейскими компаниями компенсационных платежей за пролеты по транссибирской магистрали. В случае положительного для ЕС решения данного вопроса будет создан важнейший прецедент, который позволит странам Евросоюза наращивать масштаб перевозок через российскую территорию, существенно теснить позиции российских авиаперевозчиков и не компенсировать России финансовые потери. Одновременно Россия недостаточно использует потенциал железнодорожных перевозок Европа – Азия, который способствовал бы ее реальной интеграции с Европой и в мировое хозяйство в целом. Повышение экологических требований затруднит проекты по транспортировке российских энергоносителей через Балтийское море. 1.3.3. Участники ситуационного анализа сошлись во мнении, что существует прямая зависимость между качеством экономической политики внутри России и состоянием торгово-экономических отношений с ЕС. В связи с этим улучшение их состояния невозможно без внутренних изменений в России, модернизации ее экономики и повышения качества государственного управления экономикой. 1.3.4. Участники ситуационного анализа считают, что в настоящее время структура российского экспорта на рынок ЕС полностью отражает и соответствует реальной конкурентоспособности российской продукции. Более того, экспорт российских нефти и газа в страны ЕС имеет традиционный характер и выступает в качестве своеобразной «подушки безопасности» против непредсказуемого осложнения политических отношений. Но для углубления отношений с Евросоюзом этого недостаточно. Расширение товарной номенклатуры и изменение соотношения отдельных ее статей возможны только через развитие производства конкурентоспособных товаров и услуг внутри России. 1.3.5. Сами страны ЕС, по мнению участников ситанализа, не проявляют чрезмерной заинтересованности в расширении спектра товаров российского экспорта, рассматривают и, в среднесрочной перспективе, будут рассматривать Россию скорее как сырьевой придаток. В сочетании с поддержанием элементарной политической стабильности, обеспечение устойчивых поставки энергоресурсов являются главными приоритетами политики ЕС. 1.3.6. При этом нельзя забывать, что сами страны ЕС стремятся к развитию новых источников природных энергоресурсов с целью обезопасить себя от потенциальных внутрироссийских катаклизмов и лишить Россию теоретической возможности использовать свои энергоресурсы в качестве инструмента политического влияния. 1.3.7. В целом у участников ситуационного анализа не вызвало возражений суждение о том, что политико-экономические системы 12 России и ЕС сейчас малосовместимы. Российские реформы изначально проходили под сильным влиянием т.н. англосаксонской модели и не ориентировались на континентальные стандарты Евросоюза. Несмотря на то, что влияние европейских образцов постепенно усиливается, эта тенденция не является превалирующей в развитии российского законодательства, в том числе из-за неясных перспектив отношений с Евросоюзом. Как Россия не определилась с «европейским выбором», так и ЕС не определился с долгосрочной политикой в отношении России. 1.3.8. Относительно отношений с ЕС в контексте вступления России в ВТО эксперты разошлись во мнениях о том, как расценивать условия, на которых Россия подписала с Евросоюзом протокол о завершении переговоров, а также каким образом использовать это с максимальной выгодой. 1.3.9. Большинство участников придерживаются мнения, что, несмотря на позитивное значение подписания протокола, уступки, на которые Евросоюз заставил пойти Россию, могут нанести значительный урон как российской экономике в целом, так и отдельным российским корпорациям. Среди последних – ОАО «Аэрофлот», РАО «Газпром», РАО РЖД (повышение «калининградских» тарифов) и др. Неясен и вопрос о балансе выгод и ущерба в результате ратификации Россией Киотского протокола. Вместе с тем, подавляющее большинство участников ситанализа согласилось с тезисом, что сам факт «закрытия» темы ВТО позитивен, так как снимает с российско-европейской повестки дня один из главных раздражителей, если разумеется, КЕС не попытается его снова открыть. 1.3.10. Участники ситанализа согласились, что в настоящее время практически нет механизмов и инструментов защиты интересов российского частного бизнеса на уровне отношений Россия – Евросоюз. Во-первых, за редкими исключениями сам российский бизнес не готов серьезно инвестировать в создание такой лоббистской инфраструктуры, а, во-вторых, современный формат взаимоотношений бизнеса и властей в России не способствует защите интересов российских предпринимателей вовне. 1.3.11. Сложность отношений между властью и бизнесом в современной России является, по мнению подавляющего большинства участников ситуационного анализа, одной из главных причин общей незащищенности российских экономических игроков в отношениях с ЕС. 1.3.12. Во многом поэтому переговорный процесс Россия – ЕС остается закрытым и непрозрачным для российского бизнессообщества, что приводит к недостаточному и неполному учету его интересов ответственными ведомствами. Консультации с представителями бизнеса ведутся только на самой ранней стадии переговорного процесса с Брюсселем. Часто для решения политических задач российские представители на переговорах с ЕС жертвуют материальными интересами бизнеса, даже если это касается крупных корпораций с государственным участием. КЕС действует ровно противоположным образом: скрупулезно торгуется даже по мелким вопросам. 13 1.4. Правовая база отношений и проблема «четырех общих пространств» 1.4.1. Договорно-правовая база отношений Россия – ЕС устарела, да и с самого начала была не вполне адекватной. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) России и ЕС, заключенное в 1994 г., выполняется сторонами в минимальном объеме, а большинство его ключевых элементов потеряют свою актуальность после вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО). В настоящее время адекватной замены СПС, истекающему в 2007 г., не готовится. Участники ситанализа единогласно считают первостепенно необходимым начать работу по подготовке нового «большого» договора Россия – Европейский союз. 1.4.2. Продолжается работа по выработке новых механизмов сотрудничества, определяемых в настоящий момент как проект «четырех общих пространств» России и ЕС 2. Руководствуясь административной инерцией, российские и европейские представители ведут работу над масштабным пакетом соглашений, выполнение которых, возможно, потребует от России длительного времени и значительных усилий. В ходе ситуационного анализа также выявлено, что возможно достижение согласия по вопросу общих пространств в сфере экономики и культуры включая образование. По вопросам же внутренней и внешней безопасности сохраняются значительные расхождения. При этом содержание, глубина и продолжительность действия «пространств» остаются неясными, и для большинства участников ситанализа (75 %) выглядят в лучшем случае малообещающими, в худшем – просто опасными. 1.4.3. Переговорный процесс рассредоточен по разным российским ведомствам, плохо координируется, к участию в нем почти не привлекаются представители российского бизнеса. На стадии согласования переговорной позиции России участие бизнеса также является во многом формальным. В результате у представителей ЕС появляется возможность играть на этой ситуации и проталкивать собственные варианты решений, особенно в экономической области. Очень часто эти действия нацелены на получение односторонних преимуществ. 1.4.4. Было высказано суждение, что сама концепция «пространств» может оказаться своего рода общей рамкой отношений, наполнение которой конкретными делами и проектами будет осуществляться по ходу дела. Другие участники высказались в том смысле, что на практике такой сценарий может оказаться невыгодным для России, поскольку, учитывая слабые переговорные возможности Москвы, позволит европейской стороне наполнять повестку дня собственными инициативами и блокировать инициативы российской стороны. Компромисса по данному вопросу достичь не удалось. Однако большинство экспертов считает нецелесообразным заключение в нынешнем формате формальных соглашений по всем «четырем пространствам». Особенно если брюссельские партнеры будут знать, 2 Общее экономическое пространство, общее пространство внешней безопасности, общее пространство внутренней безопасности и общее пространство в сфере культуры, включая аспекты образования. 14 что российские переговорщики должны заключить соглашение и действуют в условиях цейтнота. «Пространства» скорее всего, окажутся очередными пустыми декларациями, маскирующими отсутствие реального сотрудничества. Также в соглашения по «пространствам» могут быть «всунуты» элементы, выполнение которых невыгодно России. Именно на это нацелена нынешняя линия КЕС. И тот, и другой варианты создадут дополнительные раздражители. Работу по «пространствам», считают эксперты, нужно продолжить, но перенацелить на подготовку нового «большого» договора Россия – ЕС и конкретных соглашений по отдельным проектам. 1.5. Политика ЕС в отношении России 1.5.1. Европейский союз действует по отношению к России все более наступательно. В первую очередь это касается ситуации на «постсоветском пространстве» и конкурентной борьбы за рынки и экономические артерии будущего. В определенном смысле, Евросоюз, сохраняя заявленную цель «европеизации» России и кооперативистскую повестку дня, выступает жестким соперником и конкурентом РФ в экономической области. С последним утверждением согласились практически все участники ситанализа. 1.5.2. Выдвигая предложения по сотрудничеству с приграничными регионами России, ЕС, по мнению некоторых экспертов, выступает до известной степени, конкурентом Москвы уже на внутреннем российском пространстве. Главным инструментом здесь становится экономическая притягательность ЕС для части российских регионов. В первую очередь это касается Калининградской области и регионов СевероЗапада России, где предложения о совместном с ЕС финансировании проектов развития неизменно сопровождаются желанием Брюсселя оказывать прямое, и не всегда выгодное России, влияние на государственное управление. 1.5.3. Особую и неоднозначную роль играют и новые страны-члены ЕС, вступившие в Евросоюз весной 2004 года. Большинство из них отстаивает откровенно жесткую линию по отношению к современной России, стремится блокировать пророссийские инициативы Франции, Германии или Италии внутри ЕС, закрепиться в роли «главных авторов» политики ЕС в отношении России и расширить свое влияние на пространстве СНГ. Вместе с тем, как отметил ряд участников ситанализа, сохраняющиеся торгово-экономические и человеческие связи с бывшими союзниками СССР по «социалистическому лагерю» дают российской стороне некоторые дополнительные возможности в отношениях с ЕС, которые было бы ошибочно игнорировать. Новые страны подчас испытывают дискомфорт в связи с усилением централизации принятия решений в ЕС. Это также создает для России определенное пространство для маневра. 1.5.4. С недавним расширением ЕС связана и проблема калининградского транзита. По мнению всех участников ситанализа, России не стоит рассчитывать на введение ЕС каких-либо специальных режимов передвижения российских граждан на данном направлении. Единственным условием, при котором такой спецрежим может быть введен, является гипотетическое установление контроля Евросоюза 15 над регионом и де-факто утеря российского суверенитета над данной территорией. 1.5.5. Подавляющая часть экспертов (85 %) согласилась, что согласованное на сегодняшний день «решение» проблемы свободы передвижения людей и грузов между Калининградом и другими регионами России не удовлетворительно, и может рассматриваться как провал российской стороны. Де-факто существующий формат транзита ничем не отличается от полноценного визового режима, причем право предоставления транзитных документов принадлежит иностранным государствам и носит разрешительный характер. Происходит резкое удорожание грузового транзита. 1.5.6. Также маловероятно заключение отдельных двусторонних соглашений об облегчении режима транзита, не противоречащих Шенгенским правилам, как в случае с аналогичными соглашениями между Россией и Германией, Россией и Францией. 1.6. Сценарии развития отношений Россия – ЕС 1.6.1. Что касается наиболее благоприятного, с точки зрения развития России и будущего отношений с ЕС, сценария развития отношений после 2005–2007 гг., то мнения экспертов, принявших участие в дискуссии, разделились. 1.6.2. Большая часть экспертов (65 %) считает, что России выгодна тактическая пауза (но никак не замораживание) отношений, которую можно было бы использовать для нивелирования негативных аспектов нынешнего формата отношений, их внутреннего переосмысления, подготовки более устойчивой платформы на будущее и проведения в жизнь конкретных проектов. 1.6.3. В первую очередь это связано с тем, что российская экономика и бизнес пришли к стадии более тесных отношений с ЕС неподготовленными. В отечественной бизнес-среде и даже правительственном аппарате отсутствуют достаточные знания о механизмах функционирования Евросоюза, а сам бизнес плохо защищен государством от конкурентного давления со стороны хозяйствующих субъектов и бюрократии Евросоюза. В результате российские корпорации уже сейчас несут прямые убытки и могут потерять ряд важных рынков сбыта своих товаров и услуг. 1.6.4. Часть экспертов высказалась в пользу интенсификации диалога с ЕС, выражая опасение, что пауза превратится в спад. При этом, как уже указывалось, подавляющее большинство экспертов высказались против быстрого подписания соглашения о «четырех общих пространствах». Правда, в ответах на вопросы анкет данное большинство не было подавляющим (60 %). 16 1.7. Уровень и качество работы с ЕС и его официальными органами, знаний о Европейском союзе 1.7.1. Эксперты пришли к выводу о том, что российский административный аппарат в его нынешнем виде не соответствует масштабу задач, стоящих перед российской политикой на европейском направлении. Структуры, осуществляющие взаимодействие с ЕС, организационно разобщены и располагают явно недостаточным количеством квалифицированных сотрудников для продуктивной работы с мощнейшей бюрократической машиной Брюсселя. 1.7.2. Отдельные российские ведомства «ведут» свои направления сотрудничества и взаимодействуют с профильными подразделениями КЕС и других органов Евросоюза, очень слабо координируясь друг с другом. В ЕС, как правило, существует жесткая координация позиций отдельных ведомств и департаментов. 1.7.3. В российском обществе, политико-образующем классе, в бюрократии, налицо недостаток понимания того, как функционирует Европейский союз. Количество людей, которые хорошо знают, как работает ЕС, ничтожно (исчисляется десятками) и практически не увеличилось за последние годы. Кроме того, даже то увеличение численности квалифицированных кадров, которое произошло в 1990-е гг., было «компенсировано» их оттоком из госаппарата в бизнес, где они либо вообще не применяют эти знания, или не могут применить их в полном масштабе. В результате представители КЕС часто берут процесс подготовки и принятия совместных решений под свой исключительный контроль. У нас же зачастую просто нет людей и времени, чтобы готовить свои проекты общих решений. 1.7.4. Чрезвычайно слабым или почти не существующим признан аппарат представительства российских интересов в Брюсселе. Лишь единичные российские компании имеют лоббистов и юридических агентов при ЕС. Увеличение численности персонала российского постоянного Представительства при ЕС – позитивный шаг, но лоббистский аппарат остается явно недостаточным. 17 2. Выводы и рекомендации ситуационного анализа 2.1. Определение долгосрочной цели и стратегии России в отношении ЕС и европейской интеграции 2.1.1. По единодушному мнению участников ситуационного анализа, ключевой проблемой российской политики в отношении Евросоюза является отсутствие у нее стратегического видения места России в общеевропейском контексте. Главный вывод и рекомендация всех участников обсуждения состоит в следующем: российскому политико-образующему классу и обществу необходимо самоопределиться как по вопросу модели развития России, так и по поводу стратегической цели отношений с ЕС. 2.1.2. По мнению экспертов, реально существуют лишь две возможные модели: а) стратегической целью России в отношении ЕС является интеграция, конечным пунктом которой может стать вступление в будущий Евросоюз; б) сотрудничество без каких-либо формально интеграционных элементов (наподобие сближения законодательства) двух независимых центров силы (России и ЕС), каждый из которых принадлежит к сообществу развитых наций. (Определения последнего могут различаться – «сообщество демократии», «евроатлантическое сообщество», мировой «центр», и т. д.). Участники ситанализа не рассматривали модель отношений в случае развития России по пути стагнации, дальнейшей политической деградации и развала. 2.1.3. Выбирая из этих двух вариантов, подчеркивали участники ситанализа, необходимо учитывать, что при продолжении нынешних тенденций, в том числе и во внутреннем развитии России, в ближайшие несколько лет большинство (если не все) республики западной части бывшего СССР войдут в евроатлантическую военнополитическую систему и будут стремиться стать членами ЕС. 2.1.4. Подавляющее большинство участников ситанализа пришли к выводу, что процесс дальнейшего расширения Евросоюза на постсоветское пространство остановить невозможно, и он должен восприниматься как объективная реальность. В перспективе цивилизационный, военно-политический и экономический разлом может пройти по границам западных областей России. Одновременно необходимо учитывать, что ЕС образца 2015 и тем более 2030 года будет серьезным, если не коренным образом отличаться от того объединения, которым он является сейчас. России следует ориентироваться именно на будущий, а не на нынешний ЕС. 18 2.2. Наиболее приемлемый для России сценарий развития отношений с ЕС 2.2.1. Подавляющее большинство участников ситанализа согласилось с тем, что сохранение статус-кво в российско-европейских отношениях, продолжение нынешней модели сотрудничества и выход из нынешнего скрытого кризиса отношений путем «спускания ситуации на тормозах» неприемлемы. 2.2.2. Участники ситанализа не пришли к единому мнению относительно того, какой сценарий дальнейшего развития событий выгоден России. При этом эксперты согласились, что именно стратегическая цель России должна определять выбор конкретной модели взаимодействия (отказ от интеграции с ЕС, понижение уровня и формата отношений, переход на более высокий интеграционный уровень отношений). Если РФ согласится на выстраивание того или иного формата отношений, не имея четкой цели, российская сторона, как минимум, создаст положение, при котором ее роль будет сведена к реагированию на то, что предложит ЕС, а также обречет себя на односторонние уступки. 2.2.3. Учитывая возможность эволюции ЕС в направлении «общего рынка плюс» (вместо квазифедеративного государства), а также в случае подтверждения самоидентификации России как европейского государства и с учетом интересов ее модернизации, часть участников рекомендовала уже сегодня поставить в теоретическом плане вопрос о членстве РФ в Евросоюзе, переходя тем самым, к выстраиванию более высокого интеграционного уровня отношений. Прозвучало мнение о том, что Москве необходимо начать с ЕС переговоры о замене СПС Договором об ассоциации. 2.2.4. Это мотивируется тем, что, во-первых, Россия находится в существенной экономической зависимости от Евросоюза. Во-вторых, из большинства российских внешнеполитических партнеров и соседей ЕС является наиболее предсказуемым, цивилизованным и привлекательным. В-третьих, с учетом острого демографического кризиса в РФ, а также усиливающегося отставания в области научно-технического прогресса от передовых государств мира, ее роль в качестве одного из самостоятельных глобальных центров силы будет неизбежно уменьшаться. В этой связи наиболее рациональным, прагматичным и выигрышным, по мнению отдельных экспертов (меньшинства) было бы отказаться от нереалистических претензий на статус полностью самостоятельного «полюса» и взять курс на сближение с Евросоюзом. 2.2.5. Однако более значительная часть экспертов, также придерживающихся мнения о том, что наиболее выгодной для России политикой будет переход к более высокому уровню отношений с ЕС, сочла рекомендацию уже сейчас разрабатывать Договор об ассоциации преждевременной. По их мнению, необходимо, отказавшись от нынешнего формата отношений, двигаться к более глубокой степени интеграции в два этапа. 2.2.6. Нынешние системные противоречия в российско-европейских отношениях и кризис доверия слишком велики для того, чтобы с ходу ставить задачу перехода на более высокий, интеграционный уровень отношений. Кроме того, это бесперспективно с учетом особенностей складывающегося политического режима в России, а также 19 необходимости ЕС «переварить» 10 новых стран-членов (плюс Болгарию и Румынию) и провести институциональную реформу. В настоящее время, когда политика ЕС на российском направлении фактически заключается в выбивании из России экономических и политических уступок, одностороннего перенесения европейского (а не международного) законодательства постановка вопроса о повышении уровня отношений не будет воспринята всерьез и может привести лишь к усилению нажима Брюсселя. Поэтому, промежуточным шагом может стать ревизия российскоевропейских отношений и сознательное исключение того, что не соответствует объективным интересам России. 2.2.7. Во-первых, из российско-европейских отношений на время должна быть удалена интеграционная составляющая (особенно перенесение на российскую почву европейского законодательства). Приоритетом России должна стать адаптация к международному, а не европейскому законодательству через присоединение к ВТО. Именно соответствие законов и законоприменения в России международным нормам и практике позволит в будущем перейти на более высокий интеграционный уровень отношений с ЕС. 2.2.8. Во-вторых, должен быть выработан и подписан новый Договор, предполагающий тесные экономические и политические отношения России и ЕС как двух независимых друг от друга и не интегрирующихся субъектов мировой экономики и политики. 2.2.9. В-третьих, отношения с ЕС, которые сегодня фактически рассматриваются в качестве основного приоритета российской внешней политики, должны быть пока формально и содержательно понижены во внешнеполитической иерархии РФ. Подобная перестановка, по мнению сценарной группы, будет соответствовать и риторике ЕС в отношении России, называющего ее в одном ряду с другими «стратегическими партнерами»: США, Япония, Китай, Индия. Это позволит России и ЕС в перспективе вернуться к выстраиванию более высокого уровня интеграции не с нынешнего негатива, а с относительно «чистого листа». 2.2.10. Меньшая часть участников ситанализа выразила точку зрения, что понижение уровня российско-европейских отношений и отказ от интеграционной составляющей должны стать не промежуточным, а итоговым форматом отношений. По их мнению, переход к более высокому уровню интеграции имеет смысл только в том случае, если это приведет к полномасштабному членству в Евросоюзе. Промежуточные же этапы будут, по сути, повторять формат, реализуемый в настоящее время – со всеми его недостатками. По этой логике, полномасштабное членство в ЕС (даже в случае его эволюции к модели «общий рынок плюс») вредно для долгосрочных интересов России как державы мирового значения. Кроме того, Россия и ЕС выступают объективными конкурентами по ряду вопросов мировой политики: будущее постсоветского пространства, отношения с США и прочее. Наконец, в силу менталитета и политической культуры Россия не в состоянии согласиться с позицией в «одного из многих» лидеров внутри ЕС. 2.2.11. Однако, эксперты, придерживающиеся этой точки зрения остались в меньшинстве, так как большая часть участников 20 посчитала, что России в среднесрочной и тем более в долгосрочной перспективе «не потянуть» в одиночку глобальную роль в международной системе, а примыкание к иным центрам силы (например, Китай) либо малореалистично, либо просто опасно. 2.2.1. Выработка «российской» модели отношений с ЕС 2.2.1.2. Участники ситанализа пришли к единому мнению о том, что ни одна из ныне существующих моделей отношений ЕС с внешними партнерами (ЕС–США, «новое соседство», «швейцарская» и «норвежская» модели, и так далее) в чистом виде России не подходит. Все они основаны на особой, уникальной для каждого из примеров, исторической, экономической, политической и культурной платформе и не могут автоматически проецироваться на Россию. 2.2.1.3. При этом эксперты согласились, что из всего разнообразия моделей отношений ЕС с внешними партнерами наихудшими для России являются примеры «интеграции без членства». К ним относятся модели отношений ЕС с Норвегией, а также все иные, предполагающие сближение национального законодательства с европейским без предоставления прав на участие в его выработке. Чуть более приемлемой может в перспективе оказаться «швейцарская» модель, предполагающая восприятие только тех норм и стандартов ЕС, которые представляются выгодными. 2.2.1.4. Соответственно, участники ситанализа рекомендовали тщательно изучать каждую из существующих моделей отношений ЕС с внешними партнерами и брать из них то, что могло бы отвечать российским интересам. То же относится и к европейскому законодательству. На российскую почву необходимо переносить не все европейское законодательство целиком, а лишь те его элементы, которые объективно выгодны как в плане отношений с ЕС, так и сами по себе. 2.2.1.5. При этом подавляющее большинство участников согласилось с тем, что любые интеграционистские элементы в отношениях с ЕС будут успешны лишь в том случае, если Россия, учитывая национальные особенности, все-таки будет стремиться к общей с Евросоюзом модели демократии. В ситуации же, когда ценности нынешней правящей элиты России и ЕС расходятся, как это происходит в настоящее время, заимствование интеграционных элементов отношений приведет лишь к дополнительным негативным результатам. 2.2.1.6. Эксперты единогласно согласились с тем, что главным критерием отбора позитивных для России элементов других моделей отношений ЕС с внешними партнерами должна стать определенность с конечной целью российско-европейских отношений: членство в ЕС или же интенсивное сотрудничество двух разных субъектов. 2.2.1.7. Участники ситанализа считают, что Россия, выбирая выгодные для нее элементы сотрудничества с ЕС, должна учитывать те объективные и субъективные ограничения, которые накладывают на возможный формат отношений природа Евросоюза, логика его функционирования и взаимодействия с внешними партнерами. При выстраивании условной «российской модели» необходимо ориентироваться не только на то, что выгодно РФ, но и на то, что ЕС реально ей позволит. 21 Подобными ограничениями являются: собственная внутренняя повестка дня ЕС, связанная с необходимостью адаптировать 10 (плюс Болгария и Румыния) новых стран-членов; постоянное стремление Евросоюза экстраполировать собственное законодательство и нормативно-правовую базу на третьи страны как условие сотрудничества; интеграционистская природа ЕС, не позволяющая ему серьезно отходить от единого комплекса стандартов и правил ввиду угрозы дезинтеграции. 2.2.1.8. Было высказано мнение, что смягчить подобные ограничители можно посредством проведения курса, направленного на адаптацию России к международному законодательству и международным стандартам экономической, судебной и прочей деятельности. 2.3. Правовая база отношений, включая вопрос «четырех общих пространств» 2.3.1. Участники пришли к выводу, что концепция «четырех общих пространств» не может рассматриваться в качестве адекватной замены Соглашения Россия – ЕС от 1994 года. Вместе с тем велика угроза того, что именно «пространства», а не новый Договор, станут подобной базой отношений. С правовой точки зрения концепция «четырех общих пространств» полностью лежит вне юридического понятийного аппарата. С точки зрения политических отношений, содержание «дорожных карт» России и ЕС не приносит ей серьезных дополнительных дивидендов. 2.3.2. В связи с этим большинство участников ситуационного анализа рекомендовали российским официальным органам не спешить с завершением работы над совместными документами Россия – ЕС по «общим пространствам». Большинство экспертов согласились с тем, что главными двигателями продолжения работы на данном направлении является административная и переговорная инерция обеих сторон, а также опасения, что срыв переговоров усилит взаимный негативизм. Существуют серьезные опасения, что сохраняющаяся на сегодняшний день позитивная повестка дня и без того слишком мала, чтобы вносить в отношения дополнительные раздражающие факторы. 2.3.3. Однако, по мнению большинства участников ситуационного анализа (80 %), незавершенность работы над совместными документами по «четырем пространствам» не является препятствием для продолжения сотрудничества с ЕС в отдельных областях, а также для заключения нового «большого» Договора с Европейским союзом. Более того, «четыре пространства» создадут ложное впечатление прогресса отношений, что будет подрывать стимулы для создания и претворения в жизнь конкретных проектов. По мнению подавляющего большинства экспертов, принявших участие в обсуждении, в ближайшие 2–3 года российской стороне стоит воздержаться от подписания обязывающих документов с ЕС. Необходимо объяснить европейским партнерам России, что в сложившихся обстоятельствах и с учетом необходимости подготовки нового 22 Договора Россия – ЕС, лучше не стремиться к скоропалительному заключению отдельных соглашений или – тем более – «пакета» документов по пространствам. Особенно, если КЕС, что весьма вероятно, попытается внести в соглашения односторонние уступки российской стороны. Если документы или часть из них все-таки подписывать, то они должны быть «соглашениями о стратегических намерениях». И не более того. Дальнейшие уступки вызовут в российском обществе «синдром Горбачёва-Козырева», когда политика по типу «чего изволите» вызвала отторжение, до сих пор затрудняющее конструктивное развитие отношений с Западом. Переговоры по «пространствам» необходимо переводить в подготовку нового «большого» Договора Россия-ЕС, который должен заменить СПС 1994 года. Уже сейчас необходимо сформировать внутрироссийский рабочий механизм подготовки собственного варианта нового основополагающего документа. 2.3.4. Это особенно важно для того, чтобы Москва в очередной раз не столкнулась с необходимостью исключительно реагировать на проекты, подготовленные КЕС. Участники ситуационного анализа сошлись во мнении, что необходимо качественно повысить инициативность российской стороны в контактах с Евросоюзом. России следует подготовить и предложить собственный вариант «большого» договора с ЕС на период после 2007 г., а также варианты соглашений по отдельным направлениям сотрудничества и конкретным проектам. 2.3.5. При этом эксперты вновь и вновь подчеркивали, что содержание и характер нового договора должны вырабатываться и определяться не вследствие необходимости «сближения» или административной инерции, а как функция от определения Россией конечной цели в отношении Евросоюза. Ясность цели должна опережать договор, а не наоборот. Соответственно, от целей РФ в отношении ЕС должно зависеть то, будет ли новый договор являться договором об ассоциации, или же в нем, наоборот, вообще не будет серьезных интеграционных элементов. 2.4 Торгово-экономические отношения с ЕС и вопрос вступления России в ВТО 2.4.1. Большинство участники согласны с тем, что необходимо стремиться к общей диверсификации экспорта и к выходу на новые рынки. Рост совокупного российского экспорта не должен зависеть исключительно от состояния рынка ЕС, который и так уже насыщен товарами и услугами. Вместе с тем, именно ЕС является наиболее вероятным источником прямых иностранных инвестиций в российскую экономику, требуемых для развития новых отраслей и выхода на перспективные экспортные рынки, повышения экологической и технической культуры. 2.4.2. Потенциал усиления конкурентоспособности России – развитие трансконтинентальной транспортной инфраструктуры. В этой связи 23 нынешний российский подход к транзиту, увязывающий этот вопрос прежде всего с проблемами обеспечения национальной безопасности, нуждается в ревизии. Создание новых и модернизация существующих железнодорожных магистралей, систем авианавигации и управления авиапотоками, современных транзитных аэропортов, сохранение системы компенсационных выплат за беспосадочные перелеты по перспективному транссибирскому маршруту – важные шаги в этом направлении. 2.4.3. Некоторые эксперты рекомендовали уже сейчас всерьез обратить внимание на экологический аспект торговли России с ЕС. В недалеком будущем экологические требования станут мощным оружием в руках Евросоюза, и Россия должна быть к этому готова. Необходимо упредить возможные обвинения России в экологическом социальном демпинге. 2.4.4. России следует использовать факт завершения переговоров по ВТО для решения конкретных проблем: отношения на пространстве СНГ, вопросы, связанные с Калининградской областью, выработка нового договора Россия – ЕС и определение судьбы концепции «четырех общих пространств». Ранее необходимость заключения протокола по ВТО вынуждала российскую сторону идти на уступки, которых добивался ЕС, регулярно увязывая ту или иную проблему с вопросом ВТО, теперь же этот «дамоклов меч» устранен, и российские переговорщики получили большую свободу маневра. Кроме того, если удастся перевести переговоры по «пространствам» в контекст выработки нового договора Россия-ЕС, то новую повестку дня придется заполнять, в том числе конкретными проектами, а не очередными декларациями. 2.5. Решение ряда проблем в связи с Калининградской областью 2.5.1. По мнению подавляющего большинства участников ситанализа (95 %), решение калининградской проблемы в части транзита и свободы передвижения невозможно в отрыве от проблемы свободы передвижения между Россией и ЕС в целом. Вариант заключения специального договора, делающего особые исключения из «Шенгенского соглашения» и фактически устраняющего транзитные визы, исключен. 2.6. Изменения в работе российских административногосударственных органов на направлении ЕС 2.6.1. По единодушному мнению участников ситуационного анализа, работа российских официальных органов, осуществляющих повседневное взаимодействие с ЕС, нуждается в серьезном совершенствовании. Это совершенствование должно происходить путем как количественного наращивания сил и средств профильных российских структур, так и 24 через повышение их профессионального уровня, а также посредством структурных изменений в российских органах, ответственных за взаимодействие с Евросоюзом, усилением скоординированности политики. 2.6.2. Часть экспертов предложила рассмотреть вопрос о консолидации российских переговорных ресурсов в рамках одного из существующих ведомств, либо, в перспективе, в рамках специального ведомства по делам ЕС. Это позволит снять значительную часть существующих проблем, связанных с несогласованностью российской позиции, и лишить КЕС возможности проталкивать свои решения, пользуясь нескоординированностью позиций различных российских ведомств. 2.6.3. На переходный период в качестве такого координирующего министерства чаще всего предлагался МИД РФ, при соответствующем усилении его кадровых возможностей на направлении ЕС. МИД располагает наибольшим опытом ведения многосторонних переговоров и кадрами сильных переговорщиков. При этом, роль отдельных министерств, осуществляющих сейчас диалог с ЕС, не следует умалять. Их представители должны участвовать в переговорах с ЕС как на уровне согласования российской позиции в рамках межведомственных комитетов, так и путем участия в специальных межведомственных рабочих группах. 2.6.4. Последняя опция (межведомственные рабочие группы) также обсуждалась в ходе ситанализа как возможная промежуточная форма взаимодействия. В ходе дискуссии получил положительную оценку американский опыт в данном вопросе, который, однако, подразумевает четкое подчинение данной группы высшему правительственному чиновнику, наделенному достаточным объемом властных полномочий. При этом высказано сомнение, что при существующих качестве и административной культуре российского аппарата такая система будет работать. Если не удастся отдать координацию работы с ЕС под эгиду одного из существующих ведомств, приоритетной должна стать перспективная задача создания отдельного ведомства, задача которого – координация выработки и претворения в жизнь единой российской позиции по всем направлениям отношений с ЕС, которая к тому времени должна быть уже сформулирована и ясна. К его работе, по мнению участников ситанализа, необходимо активно привлекать представителей российского экспертного сообщества. В частности, обсуждалась перспектива создания широкого общественноконсультативного совета по отношениям с ЕС, который мог бы как оценивать текущее состояние отношений, так и выступать с новыми инициативами, направленными на сближение с Евросоюзом. 2.6.5. Учитывая возрастающую роль Европейского парламента (ЕП), необходимо активизировать российские связи с ним на уровне межпарламентских и общественных организаций, объединений бизнеса. Нужно выходить за рамки существующего межпарламентского диалога и переходить к прямому представительству российских интересов при Европарламенте. Высказана идея о создании в Федеральном собрании РФ специальных комитетов (подкомитетов) по отношениям с ЕС. Такой опыт существует в целом ряде стран. 25 2.6.6. Учитывая острейший, угрожающий важнейшим интересам России, ее национальной безопасности дефицит кадров специалистов по ЕС, участники ситанализа высказались за введение специальных надбавок для специалистов по ЕС для привлечения их на службу в госорганы. 2.6.7. В целом дискуссия выявила недовольство существующей системой управления отношениями с ЕС, хотя полного согласия относительно путей изменения такой ситуации не было достигнуто. Выявились межведомственные разногласия. 2.7. Повышение роли частного бизнеса 2.7.1. Участники ситуационного анализа практически единогласно сошлись во мнении, что необходимо системно расширять участие российских бизнес-кругов как в выработке практических действий в отношении ЕС, так и в защите интересов российской экономики в Брюсселе. Для этого нужно, в первую очередь, установить четкие «правила игры» (разграничение компетенции) в сотрудничестве между официальными российскими органами и частным бизнесом. 2.7.2. Необходимо создавать новые цивилизованные механизмы защиты и продвижения российских экономических интересов в отношениях с ЕС. Делать это следует на основе координации и взаимной поддержки частных и государственных структур. 2.7.3. Во-первых, необходимо активизировать работу по взаимодействию между бизнес-сообществом и официальными российскими органами при ЕС (Представительство). Во-вторых, российскому бизнесу следует более активно привлекать юридические структуры при ЕС и создавать собственную инфраструктуру влияния на процесс выработки решений в Евросоюзе. В-третьих, российскому бизнесу и государственным органам необходимо более широко и целенаправленно задействовать в работе на данном направлении российское экспертное сообщество и содействовать его укреплению. С этой целью участники ситуационного анализа предлагают привлекать финансовые ресурсы российского бизнеса в создаваемую систему повышения качества знаний о ЕС в России. 2.7.4. В отношениях с ЕС необходимо активизировать решение вопроса о создании представительства российского бизнес-сообщества в Брюсселе с сильным аналитическим и юридическим потенциалом, в том числе распределять соответствующие заказы между российскими научными и образовательными центрами, в которых остались группы специалистов, занимающихся ЕС. 2.8. Улучшение качества знаний о ЕС 2.8.1. Участники ситуационного анализа выразили единое убеждение в том, что России срочно нужна государственная программа изучения Европейского союза. Причем вместо работы на сугубо теоретическом уровне, как это происходило и происходит в системе академических институтов или вузах (описание институтов ЕС и его истории), 26 необходимо развивать изучение и обучение специалистов в России и за рубежом всем механизмам работы Европейского союза, в первую очередь, конечно, европейского права. Смысл такой программы состоит в получении прикладных знаний о ЕС и его работе, которые позволят грамотно и квалифицированно отстаивать и продвигать российские позицию и интересы. 2.8.2. Идея создания Европейского колледжа на базе МГИМО (У) МИД РФ признана участниками ситуационного анализа положительной, но явно недостаточной. Речь должна идти о массовой подготовке сотен россиян – студентов, аспирантов и молодых специалистов – в европейских университетах, создании специализированных курсов в России. Первый этап – подготовка соответствующей российской профессуры. Массовая подготовка специалистов по Евросоюзу могла бы стать предметом специальной договоренности с ЕС. Возможно, было бы целесообразно поставить перед ЕС вопрос о совместном выделении средств на эти цели. 2.8.3. По мнению всех участников ситуационного анализа, отправка российских специалистов для обучения и стажировок в специализированных учебных заведениях и учреждениях ЕС позволит им не только получить уникальные знания и опыт, почувствовать себя «в шкуре» европейского бюрократа, но и даст им возможность создать сеть личных связей с сотрудниками КЕС и других органов Евросоюза, будет содействовать налаживанию сетевых связей между молодыми российскими элитами и элитами других европейских стран. 2.8.4. Необходима поддержка организаций гражданского общества, налаживающих связи с Европой на уровне личных, профессиональных и политических связей. Приложение I Подробное изложение хода ситуационного анализа I. Современное состояние отношений России и ЕС 1.1. Системный кризис или временные трудности? 1.1.1. Исходной точкой дискуссии на ситуационном анализе стало утверждение о том, что отношения России и Европейского союза находятся сейчас в тупике, который знаменует собой возможное начало нового переломного этапа. С этим тезисом, определяющим, кроме 27 всего прочего, главную причину проведения ситуационного анализа, согласилось подавляющее большинство присутствующих экспертов. 1.1.2. Вместе с тем, мнения участников ситуационного анализа разделились по вопросу о том, как следует более точно квалифицировать современную ситуацию в отношениях Россия – ЕС. Часть участников поддержала суждение, что имеет место системный кризис отношений. Причина данного кризиса, по мнению ряда выступивших, состоит в несоответствии между существующим правовым форматом отношений (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 1994 г.) и реальным их наполнением, а также целями сторон. 1.1.3. Другая часть участников считает, что системного кризиса в отношениях нет, а текущие проблемы имеют тактический и рабочий характер. Россия и Европейский союз довольно успешно и продуктивно, относительно стартовых условий начала 1990-х гг., развивают свои взаимоотношения. Более того, на взгляд некоторых участников Россия выстраивает гармоничные отношения, как с ЕС, так и с другими евроатлантическими структурами, особенно если учитывать, что начинались эти отношения с максимально далеких позиций. Реальное сближение происходит при этом в области торговых отношений и сотрудничества в ряде секторов: энергетика, космос, наука и техника. «…мы сидим, ругаемся, но вырабатываем какие-то решения. Иногда – лучше, иногда хуже». Участник ситуационного анализа 1.1.4. Часть участников указывает, что состояние отношений России и ЕС находится в прямой зависимости от внутренних процессов в России. При этом степень данной зависимости существенно выше, чем это имеет место во взаимоотношениях России с большинством других соседей и партнеров на международной арене. Поэтому одной из главных и наиболее существенных причин существующих проблем является на сегодняшний день низкая совместимость политико-экономических систем России и ЕС. В сфере экономики в России строилась отличная от европейской системы модель функционирования рыночных отношений и их правового обеспечения. В политическом плане наиболее существенной проблемой является неготовность России воспринимать европейские нормы политического устройства, отношений между государством и гражданами, получившие в последние годы определение «европейские ценности». Как отмечали участники 28 ситанализа, Россия и ЕС не могут выработать совместное определение и видение этих «ценностей». 1.1.5. По мнению некоторых участников, значительная часть российского общества и бизнеса интегрировалась в европейское пространство, но это не относится к мировосприятию подавляющей части российской политической элиты. К тому же возросшее в разы количество контактов на уровне граждан и экономических субъектов, не привело к реальному сближению и выравниванию в правах россиян и других европейцев. Это постоянно подогревает в России антиевропейские настроения. В конце концов, жители Российской Империи могли свободно путешествовать по всей Европе. По мнению ряда участников ситанализа, физическое присутствие российских граждан в странах ЕС в качестве студентов, бизнесменов или туристов стало простым следствием глобализации и не имеет связи с собственно российско-европейскими отношениями. Более того, российские граждане остаются в ЕС (по сравнению с гражданами третьих стран) фактически людьми «второго сорта» – в том, что касается прав, свободы передвижения, трудоустройства и ведения бизнеса. 1.1.6. На основании выступлений на ситанализе можно сделать вывод о том, что наиболее важным достижением России и ЕС за последние 10 лет стало формирование постоянного механизма диалога, а также то, что стороны не воспринимают друг друга как противников. Возникла своеобразная «переговорная комната», в пределах которой стороны осознают четкие ограничители свободы, пределы жесткости действий. Однако эти совместные структуры России и ЕС (Постоянный совет партнерства и сотрудничества, регулярные саммиты и т.д.) стали не движущим мотором сближения или даже интеграции, а инструментом для поиска компромисса, согласования подчас кардинально различных позиций сторон. При обсуждении тематики отношений России и ЕС, в том числе и в ходе ситанализа, происходило постоянное смешение понятий диалог и сближение, означающих качественно разные вещи. 1.1.7. Кроме того, по мнению ряда участников ситуационного анализа, сам факт того, что отношения России и ЕС (Запада в целом) строятся путем создания специализированных форматов (special arrangements), не применяемых с другими партнерами, свидетельствует об ущербном характере партнерства. В том случае, если бы Россия была сейчас «нормальной» страной, ей и Западу не требовалось бы изобретать новые специфические формы согласования интересов. 29 1.1.8. Участники ситанализа согласились с выводом о том, что даже в рамках существующего диалога поведение сторон далеко не соответствует духу заявленного партнерства и сближения. Более того, с начала 2004 г. усиливается взаимное разочарование и раздражение сторон, усиливающееся по ходу изменения внутренней расстановки сил в ЕС, развития внутриполитических процессов в России, а также недовольством результатами сотрудничества. Так для многих в России стала очевидной неоправданность уступок по Калининграду, не приведших к удовлетворительному решению проблем. Стороны все больше ощущают себя соперниками по возрастающему количеству конкретных ситуаций и особенно экономических, где ЕС последовательно и жестко давит на Россию. Последовательно снижается объем совместных документов саммитов России и ЕС, нацеленных по определению на выявление позитива в отношениях и обозначение общих позиций. Общего мнения участников ситанализа по вопросу квалификации современного состояния отношений России и ЕС достичь не удалось. Хотя определения «кризис» или «скрытый кризис» превалировали. 1.2. Цели России и ЕС 1.2.1. Что касается целей в отношениях, то участники ситанализа согласились с тем, что Россия не смогла добиться полноправного включения в евроатлантические процессы. Было обращено внимание на то, что в начале 90-х Россия делала заявку на достаточно углубленную форму сотрудничества с ЕС, вплоть для подготовки соглашения об ассоциации, адаптированной формой которого стало Соглашение 1994 года. По прошествии же 10 лет, Европейский союз остается для России внешней силой, действующей по своему усмотрению и часто в ущерб российским политическим и экономическим интересам. Крайне жестким был торг по ВТО, который долгое время доминировал в отношениях и был их главным раздражителем. «И с одной, и с другой стороны отсутствует понимание, чего мы хотим друг от друга». Участник ситуационного анализа 1.2.2. Вместе с тем, было высказано мнение, что Россия и не стремилась к углубленным отношениям с ЕС. Исходя из собственной самооценки России как самостоятельной мировой 30 ядерной державы, формально подкрепленной членством в Совете Безопасности ООН, ей удалось добиться главной своей цели в отношениях с ЕС – нейтрализовать, в целом, попытки «европеизации» и сохранить в полном объеме государственный суверенитет и независимость принятия решений. Особенно это касается осуществления внутренней политики и военнополитической области, которые были и остаются одними из главных приоритетов для российского руководства. В этой связи, недовольство российской стороны соревновательным поведением и жесткими действиями ЕС выглядит не совсем обоснованно. Россия сама добровольно отказалась идти на кардинальное сближение с Европейским союзом. По мнению большинства экспертов, России не удалось осуществить заявленную цель сотрудничества с ЕС – сделать Евросоюз своим союзником на международной арене и перевести экономическое сотрудничество в выгодное для себя русло. 1.2.3. По мнению большинства участников ситанализа, со стороны ЕС в отношении России ставились четыре основные цели: демократизация самой России, нейтрализация ее возможного негативного влияния на процесс расширения ЕС, обеспечение бесперебойных поставок российских энергоресурсов на европейский рынок, получение экономических уступок. «Мы сами же преувеличиваем их внимание к нам. Им нужно, по большому счету, энергоносители, газ и чтобы на нашей территории было все спокойно». Участник ситуационного анализа 1.2.4. Первая из этих целей, по мнению большинства экспертов, осталась нереализованной. За 15 лет Европейский союз не смог достичь своей главной цели – добиться «европеизации» России, понимаемой как восприятие европейских норм политической и экономической жизни. Также Европейский союз не смог сформировать механизмы влияния на процесс принятия внутриполитических решений в России, хотя и стремился к этому. 1.2.5. Участники ситанализа признали, что ЕС не сумел создать в России устойчивое проевропейское лобби, на что были направлены значительные средства программ технического содействия (ТАСИС). Даже по самым завышенным оценкам, ЕС находится сейчас в процессе создания такого лобби в России, что, после стольких лет сотрудничества, не может оцениваться как большое достижение. 31 1.2.6. Как уже отмечалось, не произошло и сближения в плане т.н. «европейских ценностей», однозначно толкуемых в определениях Совета Европы (СЕ) и с 1993 г. в значительной степени инкорпорированных в право Европейского союза. Россия, хоть и является членом СЕ, не находит точек соприкосновения с большинством в данной организации по таким существенным вопросам как критерии оценки выборов и права человека. 1.2.7. Вместе с тем, как стало очевидно в ходе ситанализа, Европейскому союзу удалось втянуть Россию в интеграционную парадигму отношений, взять в свои руки инициативу по формированию повестки дня и тем самым добиваться от российской стороны значительных уступок. Наиболее ярко данная проблема проявляется сейчас, в ходе подготовки т.н. «дорожных карт» «четырех общих пространств» России и ЕС, в особенности – в области экономики. 1.2.8. В части реализации второй задачи ЕС сумел полностью устранить российский фактор из вопроса расширения. Более того, сам факт расширения ЕС воспринимался в России до последнего времени как положительный противовес «негативному» процессу расширения НАТО. Здесь действия ЕС большинством участников ситанализа были признаны успешными, хотя для отношений ЕС – Россия это и сыграло негативную роль. Решая собственные проблемы, Евросоюз, условно выражаясь, отодвигал Россию «на дальнюю горелку». Активизация на российском направлении носила спорадический характер и была спровоцирована экстраординарными событиями в самой России. Так, появление «Коллективной стратегии ЕС в отношении России» в 1999 г. было, во многом, вызвано российским финансовым кризисом августа 1998 г. и явилось, на взгляд части участников ситанализа, попыткой «подхватить» «падающую» Россию. Необходимо в этой связи заметить, что по истечении данной «Стратегии» в 2003 г. попытки продления ее действия или выработки нового аналогичного документа сделано не было. Главным выводом данной части дискуссии стала констатация того, что у России и Европейского союза не только нет совместного видения целей взаимоотношений на долгосрочную перспективу, но даже и собственных сбалансированных представлений по этому поводу. По результатам обсуждения стало ясно, что России необходимо определиться со стратегическим видением своего будущего в общеевропейском контексте. Без этого она не сможет сформировать сбалансированную политику в отношении Евросоюза. 32 1.3. Торгово-экономические отношения 1.3.1. По мнению участников ситуационного анализа, российские экономические реформы изначально проводились без ориентации на т.н. «модель ЕС», и строились преимущественно по англосаксонским образцам. Последние оказывали наиболее существенное влияние и на формирование российской правовой системы в 90-е годы. Кроме того, российская экономика, по признанию участников ситанализа, остается преимущественно сырьевой и не может таким образом быть включена в интеграционные процессы и внутриотраслевую кооперацию с экономиками стран «общего рынка». 1.3.2. Участники ситуационного анализа согласились с тем, что проблема экономических отношений с ЕС связана, в первую очередь, с внутренней экономической политикой России. До тех пор пока в России отсутствует внятная и последовательная внутренняя экономическая политика, ожидать прорыва в экономических отношениях с ЕС не стоит. То же касается и масштабной проблемы защиты интересов российского бизнеса в отношениях с Евросоюзом. До тех пор, пока отношения между властью и бизнесом внутри России будут оставаться сложными и запутанными, прогресса в отстаивании интересов российских хозяйствующих субъектов за рубежом ожидать не стоит. 1.3.3. Большинство участников ситанализа считают углубление экономических отношений с ЕС, как и вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) мощнейшими инструментами внутренней модернизации России. При этом не стоит рассчитывать на то, что Брюссель будет создавать особые условия для России. 1.3.4. Другим главным вопросом, на который обратили внимание участники ситанализа при обсуждении современного состояния торгово-экономических связей России и ЕС, стала независимость двусторонней торговли от состояния политических взаимоотношений. Известно, что во времена «холодной войны» СССР успешно экспортировал в страны Западной Европы свои природные энергоресурсы и получал в обмен товары народного потребления и инвестиционные товары. Насколько радикально изменилась ситуация к 2005 году? 1.3.5. В настоящее время на долю ЕС приходится порядка 48.6 % внешнеторгового оборота России. В самом ЕС на долю России приходится 7.6% совокупного импорта и 4.4% совокупного экспорта. В целом Россия занимает пятое место среди торговых партнеров Евросоюза (после США, Швейцарии, Китая и Японии). При этом более 60 % российского экспорта в страны «общего рынка» составляют природные энергоресурсы. В 2003 г. 33 товарооборот России и ЕС составил 84 млрд. евро. Вместе с тем, товарооборот России и ЕС имеет ярко выраженный асимметричный характер. Ограниченными являются масштабы торговли услугами – главным экспортным продуктом ЕС на мировом рынке. Сейчас данный сегмент достигает всего 2 % от общего товарооборота. Но высокая доля в торговле России не означает интегрированности России и ЕС. «Габон тогда очень интегрирован в Европу, потому что у него 80 % торговли идет с Европой. А Чад – на 95 %, поскольку он ни с кем больше не торгует». Участник ситуационного анализа 1.3.6. По мнению ряда участников ситанализа, такой объем товарооборота может рассматриваться как своеобразная «подушка безопасности», не дающая отношениям скатиться в конфронтационное русло. Естественная близость рынков и взаимное проникновение бизнеса заставляют политиков России и ЕС «выкручиваться» в любой конфликтной ситуации. Таким образом, двусторонний товарооборот – это позитивный фундамент, на котором можно строить российско-европейские отношения. 1.3.7. Что же касается энергетического доминирования в торговле, то оно естественным образом отражает реальную конкурентоспособность продукции и с той и с другой стороны. России сейчас нечего предложить европейскому рынку помимо нефти и газа. В том же случае, если Россия сможет развивать конкурентоспособное производство в неэнергетических отраслях, она сможет выходить с этой продукцией на географически близкий европейский рынок. 1.3.8. Вместе с тем, Россия объективно нуждается не столько в снижении общей доли ЕС в своей внешней торговле, сколько в наращивании диверсификации товаров своего экспорта. Одновременно России нужно развивать другие экспортные направления, в том числе и для традиционных товаров. Европейский рынок, по мнению ряда участников ситанализа, является в целом гораздо менее перспективным для России, нежели другие, поскольку он и так заполнен товарами и услугами, в том числе и природными энергоресурсами. 1.3.9. Сейчас страны ЕС стремятся к непрерывному снижению энергоемкости собственного производства и потребления, ищут новые источники и поставщиков природных энергоресурсов. В этой связи на ситанализе прозвучало суждение, что попытки диверсификации поставщиков, осуществляемые ЕС, не несут существенной угрозы для традиционного российского экспорта. Наличие альтернативных поставщиков, без 34 вытеснения России с рынка, становится для ЕС подстраховкой, особенно в связи с тенденцией усиления контроля над российскими энергоресурсами со стороны государства. Участники ситуационного анализа пришли к выводу, что торгово-экономические отношения России и ЕС отличаются от существовавших в период «холодной войны» только количественно. Серьезного перехода от экономического сотрудничества к интеграции, основным показателем которого могут служить наличие или отсутствие внутриотраслевой кооперации, сближение законодательств за последние годы не произошло. Также, по мнению большинства участников, асимметрия в двусторонней торговле и превалирование ЕС среди внешнеэкономических партнеров России становится заметным раздражителем двусторонних политических отношений. Для того чтобы снять данный раздражитель, Россия должна а) диверсифицировать свои экспортные направления; б) модернизировать собственную экономику с целью выходить на европейский и другие рынки с новыми товарами. Вместе с тем, как заключил председательствующий, страны Евросоюза являются наиболее реальным источником прямых инвестиций в модернизирующуюся российскую экономику. В связи с этим, Россия сможет расширить спектр товаров своего экспорта только в условиях стабильных отношений с Европейским союзом. 1.3.11. На ситуационном анализе был выявлен и относительно новый аспект экономических отношений России и ЕС – рост значимости экологических требований Евросоюза. По мнению участников ситанализа, вводимые ЕС экологические ограничения уже сейчас превращаются в проблему для российского экспорта. 1.3.12. Особое внимание было обращено участниками ситуационного анализа на транспортную составляющую сотрудничества России и ЕС. Российская Федерация занимает уникальное положение наиболее удобного и безопасного на данное время маршрута движения Европа – Азия. Потенциально Россия могла бы извлекать из своего географического положения существенные экономические выгоды. Но этому начинает противодействовать ЕС. 1.3.13. В настоящее время Европейский союз стремится к усилению своего присутствия на российских транзитных магистралях, в первую очередь – воздушной. С этой целью КЕС ведет борьбу за отмену выплат европейскими компаниями компенсационных платежей за пролеты по транссибирской магистрали и так, как считает ряд участников ситанализа, являющихся неоправданно низкими. В случае положительного для ЕС решения вопроса будет создан важнейший прецедент, который позволит странам ЕС наращивать в будущем 35 масштаб своих перевозок через российскую территорию, существенно теснить позиции российских авиаперевозчиков и не компенсировать России финансовые потери. По существу, речь идет о стратегическом контроле над важнейшим международным транспортным маршрутом из Европы в Азию. 1.4. Правовая база отношений и проблема т.н. «четырех общих пространств» 1.4.1. Большинство участников ситуационного анализа согласились с тем, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) России и ЕС от 1994 г. не было адекватно ни заявленным целям партнеров, ни требованиям поддержки внутренних реформ в России. 1.4.2. В настоящее время Россия и ЕС ведут работу над концепцией строительства т.н. «четырех общих пространств» (экономика, внутренняя безопасность и права человека, внешняя безопасность, культура, включая аспекты образования) и «дорожных карт» к ним. Европейская сторона, а с ее подачи и российская, рассматривает «общие пространства» в качестве промежуточного формата взаимоотношений, призванного заполнить временной промежуток до 2007 г., когда формально истекает срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года (СПС). Между тем, участники согласились, что реализация «четырех пространств» в их сегодняшнем понимании потребует нескольких десятилений. Тем самым, «пространства» могут стать не промежуточным, а долгосрочным форматом отношений, подменяющим собой выработку нового договора Россия-ЕС. 1.4.3. В ходе ситуационного анализа нашло подтверждение то, что ЕС ведет дело к наполнению «дорожных карт» перечнем конкретных действий с российской стороны, направленных на достижение сопрягаемости с нормами и правилами общего рынка ЕС. При этом еще в начале 2004 г. ЕС развязал себе руки, официально заявив о том, что будет впредь руководствоваться в отношениях с Россией только собственными интересами. Тезис о необходимости восприятия Россией т.н. европейских ценностей был при этом отложен в сторону, уступив место прагматичным соображениям получения немедленной экономической выгоды. 1.4.4. В ходе ситанализа было выявлено, что Россия проявляет наибольшее упорство, отстаивая свои взгляды по тем направлениям (отношения в регионе СНГ и стремление ЕС к совместной ответственности, права человека и борьба с терроризмом), которые в данный 36 момент являются для ЕС периферийными. Вместе с тем, когда речь заходит о вопросах экономических отношений и интеграции, Россия гораздо чаще идет на встречу Евросоюзу. Оценивая важность достижения согласия по тому или иному «пространству», нужно учитывать, что Европейский союз не располагает и, в среднесрочной перспективе не будет располагать, серьезными инструментами политического воздействия на таких партнеров, как Россия. Поэтому для него принципиально важно создать рычаги влияния на развитие российской экономики и получить от этого материальные выгоды. 1.4.5. Главным вопросом обсуждения на данной сессии стало то, нужен ли России проект «четырех пространств» в принципе? На взгляд некоторых из участников, интересам России отвечает, в первую очередь, совместная работа над концепцией «четырех пространств». В этой связи было отмечено, что именно в период данной работы российская и европейская стороны фактически впервые начали готовить документы совместно. 1.4.6. В большинстве своем, участники ситанализа признали, что в современных обстоятельствах любой прогресс в деле выстраивания «общих пространств», в особенности – в сфере экономики, может обусловливаться Евросоюзом продвижением интересов своих компаний и односторонними уступками России. Последствиями этого будут разочарования и обиды на политическом уровне отношений и попытки саботировать выполнение Россией своих обязательств на уровне ее хозяйствующих субъектов. «если мы будем ориентироваться на точку зрения нынешних чиновников, у нас нет перспективы вообще, мы – Алжир, мы такая вот соседняя страна, большая, конечно, страна». Участник ситуационного анализа 1.4.7. По мнению, высказанному рядом участников ситанализа, концепция «общих пространств» в ее современном виде, фактически подменяет Соглашение 1994 г. (СПС) как единственную пока правовую базу отношений и не предполагает четкой перспективы развития институциональных отношений между Россией и ЕС. С юридической точки зрения, как отметили участники ситанализа, концепция «пространств» лежит полностью вне понятийного аппарата, и речи о выстраивании с ее помощью некой системности в отношениях Россия – ЕС идти в принципе не может. Большинство участников ситанализа считают, что главная проблема концепции «пространств» состоит в том, что на практике она зависит от индивидуального понимания и 37 толкования каждой из сторон. В этой связи и за редкими исключениями она представляется вредной и может негативно сказаться на будущем отношений России и Европы. Помимо всего прочего, подмена, пусть даже и несовершенного, СПС «общими пространствами» создаст широкие возможности для произвольного наполнения двусторонней повестки дня новыми уступками, как правило, с российской стороны. При этом участники ситанализа согласились с тем, что отсутствие формальных договоренностей по «пространствам» не является препятствием для интенсивного взаимодействия в целом ряде областей. Например – в вопросах миротворчества и поддержания международной безопасности. 1.5. Роль и значение «внешних» факторов в отношениях Россия – ЕС 1.5.1. Поводом к последнему осложнению отношений Россия – ЕС стали факторы, не связанные напрямую с отмеченными выше особенностями формата и практики российскоевропейских отношений и попавшие в повестку дня как следствие внешней и внутренней политики России и ЕС в целом. Ввиду несовершенства отношений Россия-ЕС эти факторы стали критическими как для одной, так и для другой стороны, в особенности для России. По мнению сценарной группы, этими факторами стали: Растущее понимание «пустоты» повестки дня отношений Россия-ЕС по контрасту с далеко идущими заявлениями обеих сторон; Разногласия ЕС и России в отношении стран СНГ (Украина, Молдова, Грузия, Белоруссия) и постсоветского пространства в целом; Проблема Калининградской области и подходы к ней в Москве и Брюсселе; Особенности международного позиционирования России как самостоятельного полюса силы в многополярной системе; Переговоры об условиях вступления России в ВТО и подход к этой проблеме ЕС; Столкновения (позднее преодоленные) по поводу условий торгово- экономических отношений России с новыми членами ЕС. 1.5.2. Несовершенство формата российско-европейских отношений, эгоизм ЕС по «внешним» вопросам повестки усугубляется новой политикой самого Брюсселя. 38 Европейский союз стремится позиционировать себя как единого актора на международной арене и найти, а затем «отработать», наиболее эффективный способ взаимодействия с другими важными внешними партнерами ЕС (США, Китай, Япония). Как представляется многим в Москве, Россию в данном контексте пытаются сделать своеобразным полигоном для «обкатки» внешнеполитического инструментария Евросоюза. 1.5.3. Подобные факторы, а также аналогичные им (проблема прав человека в Чечне, предоставление политического убежища представителям чеченских сепаратистов, и др.) присутствовали в российско-европейских отношениях и раньше, что придавало им отношениям цикличный характер, приводило к непрерывному чередованию потеплений и охлаждений. Тем не менее, именно в 2004 г. сформировалась критическая масса внешних раздражителей, поставившая нынешний формат отношений Россия – ЕС под вопрос. 1.5.4. По мнению сценарной группы, главными причинами того, что «внешние» факторы российско-европейских отношений привели к настолько сильному их охлаждению, стали расширение Евросоюза и внутриполитическая эволюция РФ. Евросоюз вплотную приблизился к постсоветскому пространству, и его притягательное воздействие на странычлены СНГ значительно возросло. На уровне самих стран-членов и институтов ЕС стал вмешиваться в те проблемы и регионы, которые ранее рассматривались Россией как зона своего безусловного доминирования. Одновременно выяснилось исчерпанность прошлой весьма поверхностной повестки дня. Свою новую повестку дня Россия предложить не сумела. «Как кратко можно определить с экономической точки зрения расширение ЕС? Это передел рынка административными методами». Участник ситуационного анализа 1.5.6. Таким образом, именно осенью 2004 – зимой 2005 годов внешние факторы и противоречия российско-европейских отношений стали затрагивать жизненно важные интересы сторон и ставить под сомнение сложившиеся модели, практику и философию развития, сложившуюся идентичность. В первую очередь это касалось России. Это обусловило тот факт, что именно она стала главным инициатором обострения. В ходе ситанализа было выявлено, что единственным способом конструктивного решения «внешних» для российско-европейских отношений проблем, а также недопущения повторения их негативного воздействия в будущем, является изменение всего формата и 39 практики отношений с ЕС. В случае же, если «внутренние» проблемы российскоевропейских отношений (отсутствие доверия и общих целей, асимметричные торговоэкономические отношения и неадекватная правовая база) останутся в нынешнем виде, то «внешние» факторы будут по-прежнему оказывать негативное воздействие, приводя к регулярным кризисам в отношениях России и Европейского союза. 1.6. Политика ЕС и России в отношении стран СНГ (Украина, Молдова, Грузия, Белоруссия) и постсоветского пространства в целом. 1.6.1. Участники ситанализа единогласно согласились с тем, что регион СНГ на протяжении длительного времени будет оставаться мощным раздражителем российскоевропейских отношений, и его значимость будет постоянно усиливаться. Изменение формата и практики российско-европейских отношений способно лишь смягчить этот фактор, но не сможет устранить его полностью. 1.6.2. Суть «проблемы СНГ» в российско-европейских отношениях, по мнению участников ситанализа, сводится к двум вопросам: 1.6.2.1. Во-первых, это постепенная внешнеполитическая переориентация на ЕС вплоть до вступления в него тех стран, которые на протяжении всего периода после распада СССР были ориентированы на Россию – как политически, так и экономически. Теряется один из несущих столпов региона СНГ, который де-факто заключался в том, чтобы отношения между странами внутри СНГ были всегда более интенсивны, чем отношения стран СНГ с третьими государствами и организациями, в том числе с ЕС. Распадается ориентированная на Россию система безопасности на пространстве СНГ. 1.6.2.2. Украина, Грузия и (косвенно) Молдова уже заявили о своем отказе или намерении отказался от участия в ориентированной на РФ системе безопасности (ОДКБ) и в нацеленном на нее экономическом интеграционном проекте (Единое экономическое пространство) в пользу интеграции с ЕС. Вероятна смена политического режима в Белоруссии поставит эту страну на тот же путь. Если она будет инициирована и поддержана Западом. Кроме того, даже сейчас, несмотря на Договор о едином союзном государстве, реально участие Белоруссии в российском интеграционном пространстве и пространстве безопасности весьма нестабильно. В дальнейшем к этим странам могут присоединиться Армения и Азербайджан. 40 Эти процессы связаны прежде всего с ростом привлекательности ЕС, падением социально-экономической и политической привлекательности России, особенно в последние два года, неудачами российской дипломатии на пространстве бывшего СССР. 1.6.2.3. В результате Россия может оказаться еще дальше отброшенной от Европы, и ее способность оказывать влияние на процесс принятия решений по ключевым вопросам европейской безопасности сократится. Не случайно то, что ряд участников ситанализа обратили внимание на фактическую замену международно-правового пространства в Европе правовым пространством Европейского союза. «тема экономической интеграции в рамках СНГ будет существовать только в том отношении, в каком это приближает эти страны к Европейскому союзу» Участник ситуационного анализа 1.6.2.4. Кроме того, дальнейшее ослабление СНГ как геополитической единицы будет означать необходимость системного изменения внешней политики России на всех направлениях. В настоящее время политика России в отношении ЕС, США, Китая и других центров силы «отталкивается» от факта априорного существования СНГ как ориентированной на Россию части мира и внешнеполитического приоритета Москвы. В случае же размывания этого полюса (которое уже становится реальностью) все внешнеполитическое позиционирование России в мире, в том числе в отношении ЕС, должно быть пересмотрено. 1.6.2.5. Вторым вопросом, определяющим проблемный характер СНГ как «внешнего» фактора российско-европейских отношений, является вмешательство ЕС в дела СНГ в качестве посредника и миротворца. Прецедент подобного вмешательства имел место осенью 2004 г. применительно к Украине. Тогда посредниками между противостоящими сторонами (Л. Кучма, В. Янукович – В. Ющенко) выступили Верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности Х. Солана и главы двух сопредельных с Украиной глав государств-членов ЕС: президент Польши А. Квасьневский и президент Литвы В. Адамкус. ЕС, не имея даже серьезных возможностей претендует на участие в разрешении ряда «замороженных» конфликтов на территории бывшего СССР. 1.6.2.6. Ранее Евросоюз де-факто признавал монополию России на миротворчество и роль верховного арбитра в регионе СНГ, а также занимал выжидательную позицию. Основными конкурентами за влияние на постсоветское пространство выступали Россия и США, при этом в 2002 – 2004 гг. позиции России укреплялись. Первый крупный «сбой» 41 произошел осенью 2003 г. в Грузии. На Украине же (ввиду резко пошатнувшегося имиджа Л. Кучмы на Западе) ситуация по-прежнему сохранялась в пользу России. Вмешательство ЕС в кризис на Украине серьезно ослабило позиции России на постсоветском пространстве. 1.6.3. Участники ситанализа не пришли к единому мнению в вопросе о том, насколько велики евроинтеграционные перспективы Украины, Молдовы, Грузии и Белоруссии в средне- и долгосрочной перспективе. 1.6.4. Часть экспертов придерживается мнения о том, что членство Украины, а тем более Молдовы, Грузии и Белоруссии в ЕС исключено вплоть до вступления в Евросоюз Турции. До этого времени ЕС будет предлагать этим странам самые разнообразные формы «продвинутого, усиленного, стратегического» и прочего сотрудничества, тем самым поощряя их экономическую и внешнеполитическую ориентацию на себя, но воздерживаясь от обозначения четкой «европейской перспективы», то есть от декларации готовности принять эти страны в ЕС и называния приблизительных сроков вступления. 1.6.5. Однако, большая часть участников обсуждения пришла к выводу о том, что перспективы относительно скорого вступления Украины, Молдовы, Грузии и Украины в ЕС отнюдь не исключены. Некоторые эксперты даже заявили о том, что Украина станет членом ЕС раньше Турции. То есть – около 2015 года. 1.6.6. Разумеется, начало процесса вступления в ЕС Грузии и Молдовы возможно только после разрешения проблем Абхазии, Нагорного Карабаха и Приднестровья, чему Брюссель будет уделять в ближайшее время все большее внимание. Что касается Белоруссии, то ее евроинтеграционная перспектива откроется после смены режима в этой стране и ухода А. Лукашенко. В случае же с Украиной, по мнению сценарной группы, ЕС уже начинает подготовительную работу (на уровне общественного и бюрократического обсуждения) к пересмотру отношений с этой страной и их перевода из области сотрудничества в область интеграции. Нельзя исключать скорого подписания договора об ассоциации между ЕС и Украиной и даже начала переговоров о присоединении. 1.7. Проблема Калининградской области и подходы к ней в Москве и Брюсселе. 1.7.1. Большинство участников ситанализа согласились с тем, что проблема Калининградской области будет длительное время оставаться раздражителем отношений 42 РФ-ЕС. При этом вопрос заключается не только в транзите через территорию новых странчленов ЕС (Литва и Польша) в Калининградскую область с основной территории РФ и обратно, но и в общем удручающем социально-экономическом положении российского анклава, окруженного гораздо более успешными государствами и регионами. 1.7.2. При этом большая часть экспертов согласилась, что согласованное на сегодняшний день «решение» проблемы свободы передвижения людей и грузов между Калининградом и другими регионами России не удовлетворительно, и не может рассматриваться как успех российской стороны. Де-факто существующий формат транзита ничем не отличается от полноценного визового режима, причем право предоставления транзитных документов принадлежит иностранным государствам и носит разрешительный характер, тем самым, подрывая суверенитет России и нарушая конституционное право российских граждан на свободу передвижения. Резко возросла стоимость грузового транзита. 1.7.3. Однако, согласились большинство участников ситанализа, наиболее острый этап данной проблемы уже позади, и теперь и Россия и ЕС будут делать вид, что конструктивное решение найдено, и оно более-менее удовлетворяет обе стороны. Озабоченность российской стороны остается, но она не выльется в острое противостояние и конфликт с ЕС. Скорее, споры вокруг Калининградской области будут носить длительный и вялотекущий характер, не подрывая сотрудничество, но служа постоянным раздражителем, особенно для российского общественного мнения. «Калининград будет больным зубом для отношений Россия-ЕС» Участник ситуационного анализа 1.7.4. По мнению участников ситанализа, решение калининградской проблемы в части транзита и свободы передвижения невозможно в отрыве от проблемы свободы передвижения между Россией и ЕС в целом. Вариант заключения специального договора, противоречащего Шенгенскому соглашению и фактически устраняющего транзитные визы, теперь уже исключен. Также маловероятно заключение отдельных двусторонних соглашений об облегчении визового режима, не противоречащих Шенгенским правилам, как в случае с аналогичными соглашениями между Россией и Германией, Россией и Францией. Причина заключается в общем негативном характере политических отношений, в особенности на фоне событий на Украине. 43 1.8. Вступление России в ВТО и подход к этой проблеме ЕС. 1.8.1. По вопросу вступления России в ВТО все без исключения участники согласились с тем, что это вступление необходимо. Между тем, эксперты разошлись во мнениях по тому, как можно расценивать условия, на которых РФ подписала с Евросоюзом протокол о завершении переговоров по вступлению России в ВТО, а также каким образом использовать факт завершения переговоров с максимальной выгодой для РФ. 1.8.2. Большинство участников придерживаются мнения, что, несмотря на позитивное значение подписания протокола, уступки, на которые Евросоюз заставил пойти Россию, могут нанести значительный урон как экономике РФ в целом, ее конкурентоспособности относительно экономики ЕС, так и отдельным российским корпорациям. 1.8.3. В целом большая часть экспертов согласилась с тем, что российский бизнес не готов к тому, чтобы принять условия ВТО в том виде, в каком они согласовываются в настоящее время правительством РФ, а потому пребывает в состоянии отложенного шока. При этом полностью отсутствует экспертная поддержка, способная подсказать, каким образом тем или иным экономическим агентам выйти из складывающегося положения. В особенности это касается регионов России. В перспективе недовольство бизнеса может привести к крайне негативным последствиям для государства в целом, - как социальноэкономического, так и политического характера. 1.8.4. Соответственно, участники ситанализа не пришли к единому мнению по тому, нуждается ли курс вступления в ВТО в некоторой корректировке. Часть экспертов высказала мысль о необходимости привнести в российский курс в отношении ВТО политику модернизации. По их мнению, в настоящее время российское руководство соглашается применительно к ВТО на такие условия, которые в значительной степени исключают модернизацию экономики РФ после вступления, ее перевод с энергетической и добывающей основы на перерабатывающую промышленность и высокотехнологическое производство. Некоторые участники, однако, отстаивали точку зрения о том, что курс России в отношении вступления в ВТО должен остаться неизменным. Более того, большинство экспертов согласились, что само вступление РФ в ВТО является мощным стимулом повышения конкурентоспособности РФ. 1.8.5. При этом большинство участников согласилось с тезисом о том, что, даже если условия подписания Россией и ЕС протокола о завершении переговоров по ВТО были 44 невыгодны, сам факт «закрытия» этой темы позитивен, так как снимает с российскоевропейской повестки один из факторов взаимного раздражения. 1.8.6. России следует использовать факт завершения переговоров по ВТО с Евросоюзом не только в плане общего улучшения отношений, но и решения иных конкретных проблем повестки: СНГ, Калининградская область, выработка нового договора Россия-ЕС взамен истекающего СПС, определение судьбы концепции «четырех общих пространств», разработка «большого» соглашения в области авиации (или отказ от такого соглашения). Если ранее необходимость заключения протокола по ВТО вынуждала российскую сторону идти на те уступки и условия, которых добивался ЕС, регулярно увязывая ту или иную проблему с вопросом вступления РФ в ВТО, то теперь подобный «дамоклов меч» устранен, и российские переговорщики стали обладать большей свободой маневра. 1.8.7. В этой связи участники ситанализа настоятельно рекомендуют государству активнее взаимодействовать с российским бизнесом как в процессе выработки позиции на переговорах по вступлению в ВТО, так и в ходе самого переговорного процесса. Не политический заказ, а интересы российских экономических субъектов должны направлять действия и шаги российских переговорщиков и бюрократического аппарата. Контакты государственных структур с бизнесом не должны носить формальный, и тем более «придворный» характер. Наоборот, они должны стать главным ресурсом для выработки российской позиции. 1.8.8.Участники ситанализа согласились с тем, что в более долгосрочной перспективе вступление России в ВТО создаст условия для выработки более благоприятных отношений с ЕС. Во-первых, это выявит (частично уже выявило) явно устаревшие и ненужные положения, содержащиеся в СПС, включение которых в новый договор не будет иметь смысла. С другой стороны, в том случае, если Россия поставит цель интеграции в Евросоюз, ее вступление в ВТО создаст необходимый базис для проведения соответствующей политики. 1.8.9. Наконец, вступление в ВТО придаст России большую сопротивляемость попыткам ЕС навязать ей собственные стандарты, преследуя конкурентные задачи и отстаивая интересы своих экономических субъектов. 1.8.10. Некоторые участники подчеркивали, что в условиях глобализации, а также с учетом международно-политического положения и потенциала России гораздо перспективнее соответствовать международным, а не европейским стандартам. Последние, 45 напротив, будучи стандартами регионального образования, способны негативно сказаться на российской конкурентоспособности и качестве интеграции России в мировую экономику в силу того, что сама Россия членом ЕС не является. Членство в ВТО поможет России выстроить с Евросоюзом такую модель отношений, которая исключит пагубную для РФ модель «интеграции без членства» и будет больше соответствовать отношениям ЕС с прочими мировыми центрами силы: США, Япония, Китай, Индия. 46 II. Эволюция ЕС и российско-европейские отношения Значимым фактором, повлиявшим на состояние российско-европейских отношений в последние годы, стала эволюция, происходившая и происходящая внутри Евросоюза. Органичными частями данной эволюции стали как развитие процесса политической интеграции после заключения Маастрихтского договора (первая половина 90-х гг.), когда закладывались основы нынешних отношений Россия – ЕС, так и процессы периода 2000-х гг. – расширение и внутренняя реформа. 2.1 Направленность внутренней эволюции Евросоюза, его институциональные изменения и интересы России. 2.1.1. Участники ситанализа пришли к выводу о том, что внутреннее развитие ЕС отличается высокой степенью противоречивости, и конечный результат его эволюции попрежнему не до конца определен. С одной стороны, основные программные и нормативные документы ЕС (Маастрихтский и Амстердамский договоры, Конституция ЕС), а также реализуемая в настоящее время институциональная реформа свидетельствуют о том, что ЕС развивается по т.н. «маастрихтскому сценарию», в сторону большей наднациональной интеграции. Это предполагает централизацию принятия решений, усиление роли Комиссии ЕС, суда ЕС и Европарламента, а также относительное сокращение значимости отдельных стран-членов в выработке и проведении той или иной политики Евросоюза, в том числе в отношении России. свидетельствуют В пользу предусматриваемые централизованного Конституцией наднационального посты президента и сценария министра иностранных дел. 2.1.2. Свидетельства подобной централизации имеют место уже сегодня. Например, КЕС добивается все больших полномочий по торгово-экономическим переговорам с Россией (вопрос о компенсационных выплатах за транссибирские перелеты и заключение «большого» соглашения в области авиации) с тем, чтобы в дальнейшем получить мандат на переговоры по большему числу вопросов с США. Постоянно имеют место попытки КЕС забрать себе принятие решений и проведение политики по тем сферам, которые традиционно являются прерогативой Совета ЕС (межправительственный орган, представляющий собрание стран-членов ЕС на разных уровнях). 46 47 2.1.3. С другой стороны, значительное расширение ЕС на 10 новых стран-членов, формально завершившееся в 2004 году, а также перспективы его дальнейшего расширения на государства Балканского полуострова, Турцию и, возможно, некоторые нынешние страны-члены СНГ (Украина, Белоруссия, Молдова) вносит большие сложности и неразбериху в процесс принятия решений Евросоюза. Также это подрывает централизацию ЕС и нивелирует курс на наднациональную интеграцию. Предвидя подобное развитие событий, еще до расширения некоторые страны-члены ЕС официально призвали к модели разноуровневой и равноскоростной интеграции, в значительной степени противоречащей прежней логике развития Евросоюза, которая базируется на его гомогенности и неизменности общих для всех норм, правил и стандартов. В этом случае степень централизации существенно сократится. Поэтому, часть экспертов высказала мнение, что ЕС на практике эволюционирует обратно к модели общего рынка с некоторыми существенными добавлениями («общий рынок плюс»). 2.1.4. По данному вопросу эксперты разделились, но большая их часть склоняется к вероятности осуществления первого сценария, хотя и со многими трудностями и изъянами. 2.1.5. Ряд участников высказали мнение, что подобное противоречие не приведет к непременному окончательному выбору ЕС между наднациональной и межгосударственной моделями интеграции, и что подобное двойственное положение способно сохраняться и впредь. Более того, по каждому отдельному вопросу вектор развития ЕС будет отличаться. По одним вопросам ЕС будет становиться более наднациональным и централизованным, по другим – рыхлым и гетерогенным. Экономически ЕС будет становиться более единым, на политическом же уровне будут продолжаться разобщения и противоречия. 2.1.6. Россия, по мнению большинства участников ситанализа, должна проводить в отношении ЕС политику похожую на ту, которую проводит США: поддерживать европейскую интеграцию в ее наднациональном формате, приветствовать принятие Конституции ЕС, на деле выстраивать «коалиции желающих» с теми или иными странами, ведомствами и институтами внутри ЕС по тому или иному интересующему РФ вопросу. Вместе с тем, Россия не должна идти по пути, по которому, судя по многим признакам пошел Вашингтон: препятствовать развитию интеграции, особенно в политической и военнополитической сфере. 2.1.7. В ходе ситанализа было высказано несколько аргументов в пользу заинтересованности России в меньшей централизации Евросоюза. 47 48 2.1.7.1. Сложившаяся на сегодняшний день практика отношений России с ЕС предполагает, что Москва добивается принятия выгодных для себя решений ЕС посредством двусторонней работы с так называемыми «традиционными союзниками» в Европе: Германией, Францией, Италией и Великобританией. Этот механизм все чаще дает сбои. Преувеличивается степень реального воздействия «союзников» РФ на процесс принятия решений в Евросоюзе, а также их стремление проводить политику, соответствующую интересам России и противоречащую общей позиции или стандартам ЕС и его институтов. При этом в силу внутриполитических изменений в самой России личные отношения президента В. Путина с его европейскими коллегами начинают остывать. 2.1.7.2. У России пока нет необходимых бюрократических, экспертных и политических возможностей для эффективного взаимодействия с наднациональным ЕС. Российская бюрократия будет постоянно проигрывать, идти на уступки, нанося ущерб экономическим и политическим интересам страны. Россия будет обречена на то, чтобы выступать в качестве младшего партнера ЕС. Когда Россия нарастит соответствующий бюрократический потенциал, она будет в большей степени готова и заинтересована работать с «централизованным» ЕС. 2.1.7.3. При этом было подчеркнуто, что, несмотря на напряженные политические отношения в целом, по ряду вопросов партнерами и союзниками России могут выступать даже страны Центральной и Восточной Европы. Последние испытывают в настоящее время огромные трудности, адаптируясь к сложному и во многом авторитарному процессу принятия решений в ЕС. Указывалось, что на подобную роль вполне может претендовать Польша, учитывая ее проамериканскую внешнюю политику, несоответствующую общей внешней политике ЕС и политике безопасности, а также ввиду ее активности в процессе обсуждения Европейской Конституции. 2.1.7.4. Большинство экспертов согласилось с тем, что российский бизнес не готов иметь дело с усиленным наднациональным и централизованным ЕС. Сегодня экономические субъекты РФ поддерживают свою конкурентоспособность относительно Европы во многом благодаря политике «разделяй и властвуй», играя на противоречиях и конкуренции между европейскими компаниями, договариваясь с каждой из компаний отдельно или делегируя право российскому государству договариваться с государством той или иной компании отдельно. В случае дальнейшей централизации ЕС подобная «лазейка» будет закрыта. Российский бизнес сохраняет относительную эффективность, работая на двустороннем уровне, однако полностью не приспособлен к работе с ЕС в целом. 48 49 2.1.7.5. В том случае, если ЕС будет двигаться к модели «общий рынок плюс», то в перспективе это открывает возможность вступлению в ЕС самой России. 2.1.8. Между тем, значительная часть участников ситанализа высказала мнение, что в интересах России все же целостный, наднациональный и централизованный ЕС. 2.1.8.1. Во-первых, потому, что только целостный Евросоюз способен проводить внятную и сбалансированную политику в отношении России. У рыхлого же ЕС вообще никакой политики не будет. 2.1.8.2. Во-вторых, потому, что в «рыхлом» Евросоюзе на роль главных авторов российской политики будут претендовать страны Центральной и Восточной Европы, попрежнему находящиеся в плену антироссийских стереотипов и фобий. Предполагается, что наднациональный централизованный ЕС будет эти фобии сдерживать. 2.1.8.3. Прозвучала также точка зрения о том, что, несмотря на то, что в наибольшей степени интересам России отвечает «рыхлый» Евросоюз, реальность заключается в его неуклонной централизации, и что эту реальность следует принимать как данность, приспосабливаясь к ней по мере сил. Эта точка зрения отражает позицию некоторых административных кругов России. Вне зависимости от того, по какому сценарию будет развиваться Евросоюз, все участники ситанализа согласились с необходимостью искать союзников внутри ЕС и выстраивать «коалиции желающих» по тому или иному интересующему РФ вопросу. Полное согласие вызвал тезис о том, что работать с этими разными странами, институтами и группировками ЕС следует на ранней стадии согласования, задолго до того, как вынесено окончательное решение ЕС. Эксперты также согласились в том, что наиболее благоприятное время для выстраивания этих «коалиций» именно сегодня, так как, во-первых, и новые и старые страны-члены и институты ЕС пребывают в состоянии «шока друг от друга», а, во-вторых, именно сейчас начинается процесс адаптации ЕС новых стран-членов. Если этот процесс пройдет без российского участия, то время будет упущено и фактор новых стран-членов будет для РФ потерян. По каждому важному для России вопросу должна быть сформирована отдельная «коалиция», к которой должен быть отдельный «локомотив» для защиты российских интересов среди стран-членов ЕС. 49 50 2.2. Расширение ЕС и роль новых стран-членов в определении российской политики ЕС. 2.2.1. Большая часть экспертов пришла к выводу, что расширение ЕС негативно отразилось на российско-европейских отношениях и будет еще длительное время оказывать такое влияние. Причина заключается в росте антироссийских настроений в Евросоюзе после расширения за счет стран ЦВЕ и в особенности стран Балтии. 2.2.2. Политика «новичков» во многом направлена на ужесточение подхода ЕС в отношении России, ее сдерживание и удаление от европейских интеграционных процессов, а также на отрыв стран СНГ (в особенности Грузии и Украины) от российских интеграционных проектов. Государства Восточной Европы и Балтии исходят из того, что Россия должна находиться однозначно за пределами Европы. При этом они выражают недовольство тем, что российская политика ЕС была сформулирована без их участия, а те предложения, которые эти страны выносили, часто отвергались. Соответственно, сегодня «новички» активно выступают за пересмотр политики ЕС в отношении России и постсоветского пространства в целом. В этом их поддерживают «малые» страны ЕС из числа «старых» членов. Как показала встреча глав МИД «новичков» и «малых» стран-членов Евросоюза в октябре 2004 г. в Люксембурге, подобное стремление может достигнуть определенного успеха. 2.2.3. Участники ситанализа согласились с тем, что некоторые тенденции российской внутренней политики (частичный отказ от европейского и западного вообще понимания демократии) и внешнеполитические шаги (неудачное участие в выборах на Украине и в Абхазии) дополнительно способствуют тому, чтобы политика ЕС на российском направлении была переформулирована в сторону ужесточения. Рядом своих внешне- и внутриполитических действий российское руководство невольно убеждает европейскую бюрократию и традиционных союзников и партнеров из числа «старых» и «крупных» стран ЕС в правоте восточноевропейцев. Демонстрацией слабости своей дипломатии Россия сама создает благоприятную среду для усиления антироссийских настроений в ЕС. 2.2.4. Наконец, участники подчеркнули, что расширение Евросоюза приблизило к СНГ мощный полюс притяжения, привлекательности которого России в ее нынешнем виде нечего противопоставить. Непосредственное соседство с Евросоюзом и активная политика «новичков» ослабляет и без того слабую, выстраиваемую в последнее время исключительно на староэлитных связях модель взаимодействия на постсоветском пространстве, привнося в российско-европейские отношения дополнительный фактор раздражения. 50 51 2.2.5. Между тем, подавляющее большинство участников считает, что России следует, вне зависимости от старых стереотипов и фобий, работать со всеми странами-членами ЕС, в том числе и с «новичками». Москва должна проводить курс на улучшение двусторонних отношений с ними, а не только пытаться обходить их через наднациональные институты ЕС и крупные страны-члены. Улучшив двусторонние отношения с новыми странами-членами ЕС, Москва сможет частично снять нынешний антироссийский накал, найти тактических союзников и членов «коалиций желающих». 2.2.6. Несмотря на болезненные для России долгосрочные последствия расширения, в краткосрочной перспективе влияние расширения ЕС на процесс принятия решений в Союзе в целом (не обязательно в отношении РФ) может иметь позитивный для России характер. Прежде всего, участники ситанализа отметили неизбежный этап адаптации новых странчленов, «притирки» старых и новых стран друг к другу, обучения новичков тому, как функционируют европейские институты и так далее. В течение этого переходного этапа ЕС будет отличать большая занятость собой, что автоматически приводит к меньшему вниманию к происходящему за его пределами. Разумеется, если происходящее вне ЕС не противоречит базовым фундаментальным ценностям всех стран-членов (демократия, права человека). 2.2.7. Это предоставляет РФ потенциальную возможность постепенно, пользуясь временной относительной бюрократической вялостью ЕС решить некоторые конкретные проблемы отношений в свою пользу, а также выдвинуть ряд собственных инициатив на повестку дня. 2.3. Усиление внутренней противоречивости ЕС и политика в отношении постсоветского пространства. 2.3.1. По мнению большинства участников ситанализа, нынешняя политика Евросоюза на российском направлении и в СНГ в целом потенциально нестабильна, так как вскрывает фундаментальные противоречия в логике функционирования самого ЕС, и стимулирует его к окончательному выбору между наднациональной моделью развития и моделью «общий рынок плюс». В то время как интересы Евросоюза (становление ЕС влиятельным политическим центром силы, сопоставимым с США) стимулируют все более наступательную политику в отношении СНГ и сохранение нынешнего полуинтеграционного 51 52 формата в отношениях с Россией, интеграционистская платформа ЕС накладывает на реализацию этих интересов существенные ограничения. 2.3.2. С 1950-х годов смыслом существования ЕС являлась интеграция, базировавшаяся на определенном наборе разделявшихся всеми участниками интеграционного проекта ценностей, стандартов, норм и законодательных актов. Согласно этой модели уклонение от стандартов неизбежно ведет к дезинтеграции, а необходимость контроля над их соблюдением толкало к усилению наднациональных органов и системы принятия решений. Напротив, политика и тем более геополитика в качестве направляющих принципов Евросоюза не принимались. 2.3.3. Сегодня подобная нормативно-ценностная платформа ЕС входит в противоречие с его усиливающимися геополитическими устремлениями. Эта проблема возникла, но была обойдена вниманием, в ходе принятия решения о расширении ЕС на 10 государств Центральной и Восточной Европы. Именно в связи с этим противоречием восточная граница расширения ЕС оказывается размытой. Интересы Евросоюза сдвигают ее вплоть до границ России, однако нормативно-ценностная платформа снимает этот вопрос в принципе, так как согласно ей членами ЕС могут стать только те страны, которые удовлетворяют общим стандартам Евросоюза. 2.3.4. На сегодняшний день политика ЕС в отношении СНГ имеет весьма серьезные ограничения. Причем они сохранятся вне зависимости от выбора эволюционной модели ЕС. В случае его эволюции по наднациональному сценарию неизбежно усиление роли нормативно-ценностной и «стандартной» составляющей в политике ЕС, что заблокирует принятие Евросоюзом решений, противоречащих этим ценностям и стандартам. В том числе – интеграции или предоставления преференций странам СНГ. 2.3.5. В случае эволюции ЕС по сценарию «общий рынок плюс» преобладающее значение будет иметь составляющая интересов, и шансы на то, что политика в отношении СНГ будет наступательной, существенно возрастут. И все же, в этом случае главное значение для политики ЕС будет иметь результирующая внешней политики всех членов, в том числе более сдержанно подходящих к России и ее политике в СНГ «крупных» стран. 2.3.6. В любом случае, Брюссель будет всячески стимулировать «европейский выбор» Украины, Молдовы, Грузии, Белоруссии, Армении, Азербайджана поощрять их отказ от участия в инициированных Россией интеграционных проектах, постоянно заявлять об их европейской идентичности, а также поддерживать приход новых проевропейских элит к 52 53 власти в других странах-членах СНГ. Однако в силу собственных ценностно-нормативных ограничений Евросоюз будет воздерживаться от предоставления данным странам четких обязательств и обещаний относительно вступления в ЕС, а также от экономических уступок в их пользу, нарушающих европейские стандарты и законодательство (снятие визовых или торговых ограничений). 2.3.7. В случае эволюции ЕС в направлении модели «общий рынок плюс» составляющая интересов в определении европейской политики на постсоветском пространстве будет увеличиваться, повышая вероятность дальнейшего расширения Евросоюза. В данном случае, как заявили некоторые эксперты, единственной возможностью для России не остаться окончательно изолированной не только от Европы, но и от запада постсоветского пространства, выступает курс на вступление в Евросоюз вслед за Украиной, Молдовой, Белоруссией и Грузией. 2.3.8. Наконец, практически все эксперты признали полезность и необходимость сближения с ЕС с точки зрения обеспечения экономической и социально-политической модернизации России. Этому сближению нет альтернативы. Вопрос в его модальности. 53 54 III. Выбор модели отношений России с Европейским союзом 3.1. Вероятные сценарии развития отношений 3.1.1. В ходе ситуационного анализа были рассмотрены и изучены три вероятных сценария дальнейшего развития отношений между Россией и ЕС: выход отношений на качественно новый и более высокий уровень; сценарий понижения планки отношений и отказа от формальной интеграции; стагнационный сценарий, являющийся продолжением существующей практики. 3.1.2. По мнению основного выступающего в данной секции, наиболее вероятным сценарием является своего рода спускание ситуации «на тормозах» и продолжение существующей практики отношений. Что касается наиболее предпочтительного сценария, то здесь мнения участников разошлись. Большая часть выступает за усиление российскоевропейской интеграции и выход на уровень ассоциации РФ – ЕС. При этом другие эксперты утверждают, что России необходимо отказываться от формальных интеграционных элементов отношений с ЕС (сближение законодательства), развивая исключительно сотрудничество. Серьезное ухудшение отношений возможно только в случае кардинальных изменений международной обстановки, либо полного и демонстративного перехода России к модели репрессивного авторитаризма. Качественное же улучшение отношений, хоть и представляется наилучшим вариантом, сдерживается отсутствием прогресса России в сторону европейской модели рыночной демократии и неготовностью ЕС реально интегрировать Россию. 3.1.3. В ходе состоявшейся дискуссии было выявлено, что несмотря на его теоретичность фундаментальным вопросом отношений Россия – ЕС является проблема возможности или невозможности для России поставить вопрос о членстве в Евросоюзе. По результатам обсуждения стало очевидно, что и с российской и с европейской стороны тезисами, подтверждающими гипотетическую невозможность вступления в ЕС, остаются утверждение о некой «особой ментальности» России, или констатация ее значительных географических размеров и относительной экономической отсталости. При этом участниками было замечено, что многие страны, вступившие или вступающие в ЕС, имеют более низкие показатели экономического развития, или сильно отличную от условной «европейской» ментальность (самый яркий пример – Турция). Размеры же вряд ли имеют серьезное значение в эпоху современных средств коммуникации и уравниваются ресурсной базой России. 54 55 По результатам состоявшегося голосования подавляющее большинство участников ситанализа (80 %) согласились с возможностью постановки вопроса о вступлении России в ЕС. Многое будет зависеть от того, по какому пути пойдет дальше ЕС (квазифедерация или социальный и экономический союз) и сама Россия (стагнирующая авторитарная держава или динамичная страна, развивающаяся в сторону демократии). 3.2. Неприемлемость современного положения дел 3.2.1. Подавляющее большинство участников ситанализа согласилось с тем, что статускво в российско-европейских отношениях, продолжение нынешней модели сотрудничества и выход из острой фазы кризиса отношений РФ-ЕС путем «спускания ситуации на тормозах» для России малоприемлем. Соответственно, эксперты высказались против пролонгации истекающего в 2007 г. СПС, а также высказались за необходимость выработки нового договора Россия – ЕС уже сейчас. Также была подчеркнута опасность того, что «общие пространства» могут де-факто заменить собой выработку новой модели отношений РоссияЕС, создадут видимость благополучия, тем самым оставляя последние в наиболее невыгодном для российских интересов виде. 3.2.2. Однако, согласившись с непривлекательностью нынешнего формата отношений, своего рода «недоинтеграции», участники ситанализа не пришли к единому мнению относительно того, каким должен быть новый договор между Россией и ЕС, а также как должны развиваться российско-европейские отношения в принципе. В результате дискуссии были выявлены два наиболее вероятных варианта: понижение уровня и формата отношений, отказа от интеграции с ЕС в принципе, или же переход на более высокий интеграционный уровень отношений. 3.2.3. Участники не пришли к единому мнению о том, какой должны быть конечная цель российской политики в отношении Европейского Союза: интеграция в ЕС или же развитие интенсивного сотрудничества двух разных субъектов без элементов интеграции, как, например, отношения ЕС – США. 3.2.4. Часть участников рекомендовала России, с учетом вероятной эволюции ЕС к модели «общего рынка плюс», уже сейчас теоретически ставить вопрос о членстве в Евросоюзе, тем самым переходя к выстраиванию более высокого интеграционного уровня российско-европейских отношений. Прозвучало мнение о том, что Москве уже сейчас необходимо начать переговоры о замене СПС «Соглашением об ассоциации». Это мотивировалось тем, что, во-первых, Россия находится в существенной экономической зависимости от Евросоюза. Во-вторых, из большинства российских внешнеполитических партнеров и соседей ЕС является наименее враждебным, наиболее предсказуемым, 55 56 цивилизованным и привлекательным. В-третьих, с учетом острого демографического кризиса в РФ, а также усиливающегося отставания в области научно-технического прогресса от передовых государств мира, ее роль в качестве одного из глобальных центров силы в рано или поздно обречена на исчезновение. В этой связи наиболее рациональным, прагматичным и выигрышным было бы отказаться от претензий на статус полностью самостоятельного «полюса», а тем или иным образом объединиться с Евросоюзом. 3.2.5. Однако, часть экспертов, также придерживающихся мнения о том, что наиболее выгодной для России политикой будет переход к более высокому интеграционному уроню отношений с ЕС, сочла рекомендации о том, чтобы разрабатывать соглашение об ассоциации уже сейчас, преждевременными. По их мнению, необходимо, отказавшись от нынешнего формата отношений и от идеи «пространств», двигаться к более глубокой степени интеграции РФ-ЕС в два этапа. 3.2.6. Нынешние системные противоречия в российско-европейских отношениях, кризис доверия слишком велики для того, чтобы сходу ставить задачу перехода на более высокий интеграционный уровень отношений. Кроме того, это бесперспективно с учетом особенностей сложившегося внутриполитического режима в России и необходимостью ЕС адаптировать 10 новых стран-членов и провести институциональную реформу. Поэтому, промежуточным шагом от нынешнего формата отношений к выстраиванию более высокого интеграционного уровня должен стать этап временного понижения уровня российскоевропейских отношений путем механического отсечения из нынешнего формата всего того, что не соответствует объективным интересам России. 3.2.7. Меньшая часть участников ситанализа выразила точку зрения, что понижение уровня российско-европейских отношений и отказ от интеграционной составляющей должно стать не промежуточным, а итоговым на ряд лет форматом отношений Россия – ЕС. По их мнению, переход к более высокому уроню интеграции Россия – ЕС имеет смысл только в том случае, если это приведет к полномасштабному членству России в Евросоюзе. Промежуточные же этапы будут, по сути, повторять формат «интеграции без членства», «недоинтеграции», реализуемый в настоящее время – со всеми его недостатками. Полномасштабное же членство в ЕС (даже в случае его эволюции к модели «общий рынок плюс») неприемлемо с точки зрения долгосрочных глобальных интересов России как державы мирового значения. Кроме того, Россия и ЕС выступают объективными конкурентами в возрастающем числе вопросов мировой политики: Расширенный Ближний Восток будущее постсоветского пространства, отношения с США и прочее. Наконец, в силу менталитета, политической культуры и идентичности Россия не в состоянии превратиться в «одного из многих» лидеров внутри ЕС. 56 57 3.2.8. Однако, придерживающиеся этой точки зрения участники остались в меньшинстве, так как большая часть экспертов посчитала, что России «не потянуть» полностью самостоятельную роль в международной системе. Нет ни человеческих, ни материальных ресурсов. Даже при относительно благоприятных сценариях развития страны, ее доля в мировом ВНП и населении уменьшится. 3.2.9. Вне зависимости от того, по какому из указанных путей (интеграция сразу, интеграция «с чистого листа» или сотрудничество без интеграции) пойдет Россия, участники ситанализа пришли к единому мнению о том, что ни одна из ныне существующих моделей отношений ЕС с внешними партнерами (ЕС – США, «новое соседство», «швейцарская» и «норвежская» модели, и так далее) в чистом виде России не подходит. Все они основаны на особом уникальном для каждого из случаев историческом, экономическом, политическом и культурном опытах, которые отличаются от ситуации в отношениях Россия – ЕС. При этом эксперты согласились, что из всего разнообразия моделей отношения ЕС с внешними партнерами худшими для России являются модели «интеграции без членства». К ним относятся модели отношений ЕС с Норвегией и Швейцарией. 3.2.10. Соответственно, России необходимо тщательно изучать каждую из существующих моделей и брать из них то, что могло бы отвечать российским интересам. Эксперты согласились, что «российская» модель отношений с ЕС должна быть похожа на лоскутное одеяло, будучи собрана из крупиц разнообразных других моделей. 3.2.11. То же относится и к европейскому законодательству. На российскую почву необходимо переносить не все европейское законодательство целиком, а лишь те его элементы, которые объективно выгодны российскому бизнесу, интересам развития России, росту ее конкурентоспособности, как в плане отношений с ЕС, так и сами по себе. При этом необходимо отдавать себе отчет в том, что любые интеграционистские элементы в отношениях с ЕС будут успешны для России лишь в том случае, если Россия будет иметь сходную с Евросоюзом модель демократии. 3.2.12. Было озвучено мнение о том, что наиболее приближенная к тому, на что необходимо ориентироваться России, (но не подходящая целиком) модель отношений ЕС с внешними партнерами, это модель отношений ЕС с Мексикой или США. Эксперты единогласно согласились с тем, что главным критерием отбора позитивных для России элементов других моделей отношений ЕС с внешними партнерами должна стать конечная цель российско-европейских отношений и видение главного в конечном формате: членство РФ в ЕС или интенсивное сотрудничество двух разных субъектов. Пока подобной цели у России нет, равно как и нет единства мнений по тому, какой она должна быть. Главной рекомендацией ситуационного анализа является именно всестороннее осмысление и 57 58 выбор российской внешнеполитической элитой и российским экспертным сообществом между двумя этими альтернативами. 3.2.14. При этом участники согласились с тем, что, подбирая выгодные России элементы сотрудничества с ЕС, необходимо учитывать те объективные и субъективные ограничения, которые природа Евросоюза, логика его функционирования и модальность отношений с внешними партнерами, накладывают на тот или иной возможный формат отношений с Россией. Иными словами, при выстраивании «российской модели» необходимо ориентироваться не только на то, что выгодно РФ, но и на то, что ЕС реально ей позволит. 3.2.15. Подобными ограничениями являются расширение ЕС и необходимость адаптировать 10 – 12 новых стран-членов, стремление Евросоюза экстраполировать собственное законодательство и нормативно-правовую базу на третьи страны как условие сотрудничества и интеграционистская природа ЕС, не позволяющая ему отходить от единого комплекса стандартов и правил ввиду угрозы дезинтеграции. 3.2.16. В принципе, с такого рода ограничениями сталкивается не только РФ, но и все другие внешние партнеры Евросоюза и даже сам ЕС. Так, ЕС не в состоянии выстроить подход к странам СНГ, всецело исходя из геополитических интересов и политических императивов, так как подобное было бы нарушением его собственной нормативнозаконодательной базы и стандартов. 58 59 4. Проблема практического взаимодействия с ЕС и улучшения качества знаний о Евросоюзе 4.1. На последней секции ситуационного анализа была рассмотрена проблема соответствия российских государственных органов тем вызовам, на которые Россия должна ответить, вступая в прямое соприкосновение с бюрократической машиной Евросоюза. 4.2. В выступлении основного докладчика данной секции было подчеркнуто, что существующий бюрократически аппарат взаимодействия с ЕС является совершенно неадекватным российским нуждам. В настоящее время он поддерживается усилиями нескольких десятков человек, которые при всем желании не могут отразить напор Брюсселя по всему спектру вопросов или систематически выдвигать собственные инициативы. 4.3. Также было отмечено, что в России существует огромное непонимание того, как на практике функционирует ЕС, а небольшое увеличение кадров на данном направлении в 1990-е гг. было «компенсировано» оттоком специалистов в бизнес. Кроме того, российская политика на европейском направлении страдает от высокой степени некоординированности и децентрализации. Результатом всего этого стала стагнация российской политики в отношении ЕС и ряд серьезных поражений. 4.4. Было высказано предположение о необходимости ряда кардинальных решений. Вопервых, было предложено создать государственную программу изучения Европейского союза, нацеленную на получение практических знаний и, в первую очередь, европейского права. Во-вторых, была подчеркнута необходимость привлечения к отношениям с ЕС российского частного бизнеса, активизации работы по взаимодействию между бизнессообществом и Представительством России при ЕС. «Деловое сообщество имеет ресурсы, деловое сообщество только сейчас начинает понимать, насколько оно зависит от наших отношений с Европейским союзом» Участник ситуационного анализа В-третьих, было предложено усилить работу с Европейским парламентом не только на уровне межпарламентских связей, но и на уровне общественных организаций и экспертного сообщества. И наконец, выступающим была подчеркнута необходимость задуматься над перестройкой всей административной системы взаимодействия с ЕС. В качестве начального этапа было предложено передать координирующие функции в МИД РФ, а в дальнейшем – создать отдельное ведомство по делам ЕС, на которое возложить задачу формирования и защиты единой российской позиции. 4.5. В ходе состоявшейся дискуссии было достигнуто полное согласие по вопросу необходимости качественного улучшения знаний о ЕС. В этой связи участники ситанализа 59 60 поддержали идею создания Европейского колледжа при МГИМО МИД РФ, хотя она и является явно недостаточной. 4.6. Более широкий спектр мнений выявился по вопросу реформы системы взаимодействия с Евросоюзом. Ряд участников предположили, что МИД РФ и в настоящее время координирует весь комплекс отношений с ЕС, хотя и не располагает для этого необходимыми финансовыми и кадровыми возможностями. В этой связи было высказано предположение, что сохранение ответственности отдельных ведомств за условно «свои» вопросы взаимодействия с ЕС является предпочтительной. Также было высказано мнение, что создание отдельного ведомства по делам ЕС было уместно в случае, когда речь шла о странах-кандидатах на вступление в Евросоюз, а в России с ее ментальностью такая идея не пройдет. 4.7. Кроме того, ряд участников считают, что отношения России и ЕС не являются настолько целостными, чтобы их можно было поручать отдельному ведомству. В этой связи был обсужден опыт применения американской модели т.н. “task force”, при которой для решения каждого вопроса создается рабочая группа, которая данный вопрос изучает и ведет с ЕС по нему переговоры. Такая идея встретила многочисленные возражения в том смысле, что для успешной работы по данному сценарию требуется четкая и безукоризненная субординация этой рабочей группы специально уполномоченному высшему государственному чиновнику и высокой государственной дисциплины, которой в России нет. 4.8. Также было отмечено, что координирующий российский орган, если таковой будет создан, должен быть выразителем не узко корпоративных или ведомственных интересов и представлений, а действовать на основе единой позиции, поддерживаемой всеми заинтересованными сторонами. Также было высказано мнение, что на современном этапе главной потребностью является простое повышение дисциплины. Российские ведомства не должны забывать координировать свои действия с МИД РФ и информировать его о готовящихся решениях. В этой связи был приведен пример КЕС, где любой документ по отношениям с Россией должен в процессе выработки быть (иногда неоднократно) завизирован всеми связанными с российско-европейскими отношениями директоратами. 4.9. В результате обсуждения участники ситанализа сформулировали следующие рекомендации: статус-кво в системе практического институционального взаимодействия с ЕС неприемлем; необходима государственная программа подготовки специалистов по ЕС для органов госвласти России; 60 61 в современных обстоятельствах России нужно либо концентрировать координирующие функции по взаимодействию с ЕС в МИД РФ, либо создавать отдельное ведомство (подразделение в аппарате правительства); создание такого ведомства должно быть неразрывно связано с определением стратегических целей России в отношении Европейского союза, европейской интеграции в целом и своего места в этом процессе. Именно это, последнее, и стало главным выводом всего ситанализа. Безотносительно того пути, по которому пойдет в дальнейшем сам Европейский союз, Россия не может и далее уходить от ответа на вопрос о своей геостратегической принадлежности и месте в общеевропейском пространстве. Только так, определив собственную роль и стратегические цели национальной внешней политики на европейском направлении, Россия сможет решить современные проблемы в отношениях с ЕС, которые находятся сейчас в состоянии скрытого системного кризиса. 61
