Дзидоев Р.М., Цорионов И.В. Правительство Российской
advertisement
Р.М. ДЗИДЗОЕВ, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского госуниверситета И.В. ЦОРИОНОВ, соискатель кафедры конституционного права Института им. К.В. Россинского (г. Краснодар) ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Правительство занимает особое место в системе исполнительной власти. В статье 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство России именуется высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в стране. Хотя федеральная Конституция исполнительной не именует власти, она Правительство в то же РФ время высшим органом устанавливает, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110). Отсутствие в этой конституционной формуле предлога «в» позволяет утверждать, что «тем самым Правительству РФ вверяется полный объем исполнительной власти России, что, безусловно, должно быть исходным моментом в определении его правового статуса»1. Конечно, Правительством РФ исполнительная власть не исчерпывается, она включает многие другие элементы, образующие единую систему органов исполнительной власти. В то же время просматривается особое отношение Основного закона к правовому положению Правительства РФ. Из системы исполнительной власти Конституция выделяет лишь Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 71. 1 федеральное Правительство, умалчивая об иных уровнях и носителях этой власти. Другие органы упомянуты как федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 77, 112). Глава 6 Конституции «Правительство Российской Федерации» характеризует лишь один орган исполнительной власти – федеральное Правительство, и не дает предметного представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти. Из этого следует, что Правительство Российской Федерации выступает непосредственным и высшим носителем исполнительной власти в целом, цементирующим ее единство. Правительство, располагая общими свойствами исполнительной власти, призванной к практической реализации законодательных положений, обладает качествами, которые выделяют его в системе исполнительной власти, превращают в орган, определяющий государственную политику в сферах управления. Основные качественные особенности Правительства РФ в системе исполнительной власти состоят в следующем: 1. В отличие от иных федеральных органов исполнительной власти, Правительство РФ формируется публичным образом, с участием народного представительства, что позволяет говорить о представительских началах в деятельности этого органа. Председатель Правительства РФ, который определяет основные направления деятельности Правительства и формирует его текущую политику, назначается на должность Президентом РФ с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). Подобное согласование имеет целью назначение главой федерального Правительства лица, устраивающего Государственную Думу как органа парламентского представительства. Следует учитывать, что в широком смысле Президент РФ также является Примечательно, лицом что представительным, наука и всенародно законодательство представительную ветвь государственной власти: не избранным. выделяют президент и парламент относятся к разным ветвям власти, имея идентичный механизм формирования. Образование Правительства государственной власти сообщает ему РФ выборными органами представительские качества, позволяет говорить о мандате народного доверия в его деятельности. Если представительство имеет политические степени, то Правительство России позволительно именовать представительством второй степени, в отличие от прямого представительства, осуществляемого парламентом и Президентом. Роспуск Государственной Думы после трехкратного отклонения ею представленных главой государства кандидатур Председателя Правительства РФ предполагает использование механизма прямого народовластия в формировании Правительства России. Досрочные парламентские выборы в этом случае будут носить и характер референдума о составе Правительства. Формируя Государственную Думу в прежнем или аналогичном партийном составе, избиратели тем самым отдают предпочтение ее позиции по кандидатуре премьера, с которой Президенту придется считаться. Представительский характер Правительства России доказывается и следующим обстоятельством. Конституция РФ называет представительным и законодательным органом Российской Федерации Федеральное Собрание в целом (ст. 94), состоящее из двух палат. Представительным органом, таким образом, оказывается и Совет Федерации, который, однако, формируется на основе только косвенного представительства. Причем степень федерального представительства членов Совета Федерации оказывается даже ниже, нежели Председателя Правительства РФ и возглавляемого им Правительства, члены которого назначаются Президентом по его предложению. Сказанное позволяет утверждать, что Правительство Российской Федерации, чья деятельность объединяется и направляется Председателем Правительства, назначаемым с участием парламентской палаты, в отличие от иных федеральных органов исполнительной власти, в своем статусе обладает представительными элементами, позволяющими ему выступать основным проводником государственной политики, вносящими элементы публичности во всю исполнительную государственную деятельность. Примечательно, что члены Правительства РФ законодательно не относятся к государственным служащим, хотя и занимают государственные должности, что отделяет Правительство от бюрократической, чиновничьей части исполнительного аппарата. 2. Правительство РФ является органом, реализующим государственную политику в ее целостном виде, что отражено в статутном законе о Правительстве РФ, согласно которому Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации (ст. 13). В соответствии с Конституцией России именно Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет меры реализации внешней политики государства (ст. 114). Именно в деятельности Правительства России внутренняя и внешняя политика, формируемая главой государства, обретает материальное выражение и становится государственной практикой. Если доминирующей политико-правовой формой определения основных направлений государственной политики служат ежегодные послания Президента России, то Правительство выступает основным субъектом реализации президентских посланий. В основании деятельности Правительства по реализации президентских посланий лежат конкретные поручения главы государства. Так, например, 11 мая 2005 г. Президент направил главе Правительства М.Е. Фрадкову Перечень поручений по реализации основных положений Послания Президента Федеральному Собранию на 2005 год, который включал 15 позиций2. Ежегодно Правительство принимает сводные планы действий по реализации посланий Президента РФ, содержащие развернутый перечень первоочередных мероприятий правительственной деятельности, в том числе законопроектной. Практика свидетельствует об участии Правительства России не только в реализации, но и в формировании весьма ответственных аспектов государственной политики, о чем свидетельствуют такие правительственные акты, как постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»3, постановление Правительства РФ от 22 апреля 1994 г. «Основные положения концепции государственной политики по отношению к казачеству»4, «Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года»5. В программах социально-экономического развития Российской Федерации, утверждаемых Правительством РФ, формулируются направления и институты государственной политики. Так, в Программе социально-экономического среднесрочную развития перспективу Российской (2006–2008 годы), Федерации на утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2006 г.6, содержатся основные начала миграционной политики, политики в сфере культуры и массовых коммуникаций, денежно-кредитной и курсовой, антимонопольной, региональной политики. Программа содержит раздел «Развитие институтов гражданского общества», формулирующий приоритеты развития гражданского общества, что далеко выходит за рамки сугубо исполнительной деятельности. 2 http://www.kremlin.ru/text/docs/2005/05/88085.shtml. СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383; 1999. № 10. Ст.1233. 4 СЗ РФ. 1994. № 3. Ст. 210. 5 Утв. письмом Правительства от 5 августа 2005 г. № 2473п-П7 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 6 СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589. 3 Члены Правительства – не карьерные чиновники, а, прежде всего, политические деятели, призванные руководствоваться политическим курсом, представляемым главой государства. 3. В отличие от иных органов исполнительной власти, Правительство РФ обладает общей компетенцией, позволяющей ему осуществлять системное и масштабное руководство многочисленными сферами государственного управления. Правительство обладает неисчерпаемой компетенцией, значительную часть которой формирует самостоятельно. 4. Важнейшим отличительным свойством Правительства РФ является его коллегиальность, требующая участия его членов в рассмотрении и решении правительственных вопросов. Принцип коллегиальности заложен в статутном законе о Правительстве, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы (ст. 26 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Полагаем, что коллегиальность Правительства России может быть повышена. Согласно регламенту Правительства РФ7, на его заседаниях решения принимаются, как правило, общим согласием, т.е. без голосования (ст. 37). Только на основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. Таким образом, даже по предложению члена Правительства РФ решение о проведении голосования принимает председательствующий. На наш взгляд, подобный формат принятия правительственных решений противоречит коллегиальной природе Правительства, снижает его правовые возможности как органа коллективной власти. Даже в советские времена формат общего согласия отсутствовал, решения правительства принимались большинством голосов его членов. Так, 7 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313. в соответствии с Законом РСФСР от 3 августа 1979 г.8 на заседаниях Совета Министров РСФСР и его Президиума решения принимались большинством соответственно членов Совета Министров РСФСР и членов Президиума Совета Министров РСФСР (ст. 30). Представляется, что подобный порядок принятия решений Правительства РФ должен существовать и сегодня. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и в регламенте Правительства следует закрепить, что решения Правительства РФ принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства. В Конституции Чешской Республики, например, записано: «Правительство принимает решения коллегиально. Для принятия постановления Правительства необходимо согласие более половины от общего числа его членов» (ст. 76). Усиление коллегиальности Правительства РФ повышает уровень его государственной самостоятельности. В своих разногласиях с главой государства премьер может опираться не только на свою позицию, но и на коллективное решение Правительства в целом как институционального института конституционного строя. 5. Характерным свойством Правительства является его солидарность, связывающая членов Правительства единой правительственной политикой, программными документами и решениями. Как записано, например, в Конституции Португальской республики, члены Правительства связаны программой Правительства и решениями, принятыми в Совете Министров (ст. 189). Солидарность Правительства исключает право члена Правительства выносить на суд общественности разногласия в Правительстве, допускать без согласия Председателя Правительства публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности Правительства и его курса, если это не входит в его должностные обязанности. 8 Как отмечают британские авторы, Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 783. «если министр лично не согласен с частью курса правительства и не уходит в отставку, то конституционное соглашение предусматривает, что он не может обнародовать свое несогласие»9. Член Правительства, несогласный с общей политикой Правительства, должен подать в отставку. Подобное требование можно обнаружить в зарубежных конституциях. Так, согласно Конституции Казахстана член Правительства, не согласный с проводимой Правительством политикой или не проводящей ее, подает в отставку либо подлежит освобождению от занимаемой должности (ч. 1 ст. 68). Аналогичная норма, как представляется, должна присутствовать и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Солидарность Правительства России подчеркивается его солидарной ответственностью перед Государственной Думой, не обладающей правом персонального вотума недоверия. Государственная Дума, в силу ст. 117 Конституции РФ, вправе выразить недоверие лишь Правительству РФ в целом, но не отдельным его членам. Солидарность Правительства проявляется и в том, что в вопросах отставки Правительство РФ автоматически следует за своим главой, освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ (ст. 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Представляется, что солидарная парламентская ответственность Правительства более соответствует юридической природе этого органа, осуществляющего коллективную власть. Претензии народного представительства к отдельным министрам не могут считаться частной делом этих министров, чья деятельность не может противопоставляться правительственной политике в целом. Самостоятельность министров от Правительства является лишь частичной: министры не могут выносить на суд общественности свои разногласия с Правительством в целом или премьер-министром. Право выражения вотума недоверия отдельным членам 9 Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978. С. 121. Правительства РФ лишает Правительство возможности угрожать Государственной Думе роспуском, т.е. использовать рычаги воздействия исполнительной власти на законодательную, что приведет к дисбалансу власти. Не случайно институт персонального вотума недоверия за рубежом встречается лишь в порядке исключения (Дания, Латвия, Эстония). Солидарность наряду с коллегиальностью должна найти отражение в принципах деятельности Правительства РФ, закрепленных в ст. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Отмеченные свойства Правительства РФ свидетельствуют об особом статусе и месте этого органа в системе исполнительной власти, наличии особой правительственной власти как подветви исполнительной власти. Правительственная власть обладает организационной самостоятельностью, внутренней структурированностью и обеспеченностью, что позволяет ей играть нормативно-правовой самостоятельную роль в разделении властей. Конституция РФ отнюдь не случайно говорит об осуществлении исполнительной власти Правительством РФ (ч. 1 ст. 110), умалчивая при этом об иных органах исполнительной власти. По существу, Правительство РФ выступает высшим органом исполнительной власти, хотя Конституция не содержит этого определения. В режиме сдержек и противовесов, обеспечивающих равновесие властей, участвует не исполнительная власть в целом, а именно Правительство как высший орган исполнительной власти, обеспечивающий согласованное функционирование иных институтов исполнительной власти, вносящий в исполнительно-распорядительную деятельность единство и планомерность. Иные федеральные органы исполнительной власти в механизме разделения властей практически не участвуют в силу ограниченности их функциональных и юрисдикционных возможностей. О взаимосдерживании в отношениях с законодательной и президентской властью позволительно говорить лишь применительно к Правительству. Выделение правительственной власти конкретизирует представление о реальном механизме разделения и взаимодействия властей, позволяет выстраивать отношения ветвей власти с учетом институциональных возможностей Правительства как основного носителя исполнительной власти.
