ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»
УДК 658.011.46
№ госрегистрации
УТВЕРЖДАЮ
Первый проректор НИУ ВШЭ
д.э. н., профессор
______________ Л.М. Гохберг
«___» ___________ 2013г.
ОТЧЕТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ
ОЦЕНКА ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИСОЕДИНЕНИЯ РОССИИ К ОЭСР
(заключительный)
Этап 2
Том 1
Государственный контракт от «01» декабря 2012 г. №1202-11-12
Руководитель темы:
директор Информационнокоординационного центра по
взаимодействию с ОЭСР Института
статистических исследований и экономики
знаний НИУ ВШЭ, к.полит.н.
Т.А. Мешкова
Москва 2013
1
СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
Руководитель работ:
директор Информационно-координационного
центра по взаимодействию с ОЭСР ИСИЭЗ НИУ
ВШЭ, доцент кафедры международных
экономических организаций и европейской
интеграции Факультета мировой экономики и
мировой политики НИУ ВШЭ, помощник ректора
к.полит.н.
_________________
подпись, дата
_________________
подпись, дата
Директор Центра статистики и мониторинга
информационного общества ИСИЭЗ
НИУ ВШЭ, к.э.н.
Директор Института «Центр развития» НИУ
ВШЭ
Научный сотрудник Института торговой
политики НИУ ВШЭ, старший преподаватель
кафедры международных экономических
организаций и европейской интеграции НИУ
ВШЭ
Мешкова Т.А.
Абдрахманова
Г.И.
_________________
подпись, дата
Акиндинова Н.В.
_________________
подпись, дата
Бирюкова О.В.
Первый проректор НИУ ВШЭ, директор ИСИЭЗ
НИУ ВШЭ, д.э.н., профессор
Внештатный эксперт Института
государственного и муниципального управления
НИУ ВШЭ
Директор Института торговой политики НИУ
ВШЭ, профессор кафедры торговой политики
НИУ ВШЭ, д.э.н.
Заведующий отделом региональных проблем
социальной политики Института социальной
политики и социально-экономических программ
НИУ ВШЭ, к.э.н.
_________________
подпись, дата
_________________
подпись, дата
Гохберг Л.М.
Данилов А.С.
_________________
подпись, дата
Данильцев А.В.
_________________
подпись, дата
Жданчиков П.А.
Научный сотрудник Центра международных
проектов ИСИЭЗ НИУ ВШЭ
_________________
подпись, дата
Зайцев Ю.К.
Заведующий кафедрой международных
экономических организаций и европейской
интеграции, научный сотрудник Центра
мониторинга качества образования: Институт
образования НИУ ВШЭ, д.э.н., профессор
_________________
подпись, дата
Зуев В.Н.
_________________
подпись, дата
Исаев Н.И.
_________________
подпись, дата
Клименко А.В.
Заместитель директора Института социальной
политики и социально-экономических программ
НИУ ВШЭ, к.э.н.
Директор Института государственного и
муниципального управления НИУ ВШЭ, к.э.н.,
доцент
Старший научный сотрудник Центра статистики
и мониторинга информационного общества
_________________
подпись, дата
2
Ковалева Г.Г.
ИСИЭЗ НИУ ВШЭ
Директор Института экономики
природопользования и экологической политики
НИУ ВШЭ, к.э.н
Начальник отдела управления государственной
службой Центра развития государственной
службы НИУ ВШЭ, преподаватель кафедры
государственной и муниципальной службы НИУ
ВШЭ
_________________
подпись, дата
Козельцев М.Л.
_________________
подпись, дата
Конов А.В.
Директор Центра научно-технической,
инновационной и информационной политики
ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, к.э.н.
Заместитель заведующего кафедрой
экономической теории НИУ ВШЭ, д.э.н., доцент
Директор Центра корпоративного управления
НИУ ВШЭ, к.э.н.
_________________
подпись, дата
Кузнецова Т.Е.
Стажер-исследователь Информационнокоординационного центра по взаимодействию с
ОЭСР ИСИЭЗ НИУ ВШЭ
Директор Центра социального
предпринимательства и социальных инноваций
НИУ ВШЭ, к.э.н.
Доцент кафедры международных экономических
организаций и европейской интеграции НИУ
ВШЭ, к.э.н.
Директор Международного института
профессионального статистического образования
НИУ ВШЭ, зав. кафедрой национальных счетов и
макроэкономической статистики НИУ ВШЭ,
к.э.н., профессор
_________________
подпись, дата
Моисеичев Е.Я.
_________________
подпись, дата
Московская А.А.
Директор Национального контактного центра по
международной мобильности ученых НИУ ВШЭ,
научный сотрудник лаборатории исследований
науки и технологий НИУ ВШЭ, к.пол.н.
_________________
подпись, дата
В.н.с. Института экономики природопользования
и экологической политики НИУ ВШЭ, д.геогр.н.
Заместитель директора Информационнокординационного центра по взаимодействию с
ОЭСР НИУ ВШЭ
Зав.отделом исследований интеллектуальной
собственности и трансфера технологий ИСИЭЗ
НИУ ВШЭ, к.э.н.
Директор Института социальной политики и
социально-экономических программ НИУ ВШЭ,
д.э.н., академик РАЕН
Аналитик проектно-учебной лаборатории анализа
финансовых рынков факультета экономики НИУ
ВШЭ
_________________
подпись, дата
_________________
подпись, дата
Старший научный сотрудник Центра
государственного регулирования финансовых
рынков Института управления государственными
3
_________________
подпись, дата
_________________
подпись, дата
_________________
подпись, дата
_________________
подпись, дата
Кулакова Т.В.
Маткова И.Н.
Островская Е.Я.
Пономаренко
А.Н.
Проскурякова
Л.Н.
Ретеюм А.Ю.
Сабельникова
Е.В.
_________________
подпись, дата
Сагиева Г.С.
_________________
подпись, дата
Смирнов С.Н.
_________________
подпись, дата
Соколова Т.В.
_________________
подпись, дата
Теплова Т.В.
ресурсами НИУ ВШЭ, зав. проектно-учебной
лабораторией анализа финансовых рынков НИУ
ВШЭ, профессор кафедры фондового рынка и
рынка инвестиций НИУ ВШЭ, д.э.н.
Главный научный сотрудник Института
экономики природопользования и экологической
политики НИУ ВШЭ
Ведущий научный сотрудник Института «Центр
развития» НИУ ВШЭ, к.э.н.
4
_________________
подпись, дата
Терентьев А.А.
_________________
подпись, дата
Чернявский А.В.
РЕФЕРАТ
Промежуточный отчет:
1064 стр., 8 разд., 18 рис., 44 табл., 427 источников,
3 приложения.
Ключевые слова: ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И
РАЗВИТИЯ (ОЭСР), ДОРОЖНАЯ КАРТА ПРИСОЕДИНЕНИЯ РОССИИ К ОЭСР,
ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ОЭСР, НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ОЭСР,
МЕМОРАНДУМ
СООТВЕТСТВИЯ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ
БОРЬБА
С
БАЗЕ
КОРРУПЦИЕЙ,
РОССИЙСКОГО
ОЭСР,
БОРЬБА
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
МЕЖДУНАРОДНЫЕ
С
ПОДКУПОМ
ИНВЕСТИЦИИ,
ИНОСТРАННЫХ
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ КОММЕРЧЕСКИХ
СДЕЛОК,
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ,
ХИМИЧЕСКИЕ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ,
ЭКОЛОГИЯ,
ФИНАНСОВЫЕ
СТРАХОВАНИЕ,
РЫНКИ,
КОНКУРЕНЦИЯ,
КОРПОРАТИВНОЕ
СОЦИАЛЬНЫЕ
УПРАВЛЕНИЕ,
ПЕНСИОННОЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЕ,
ПОЛИТИКА,
ИННОВАЦИИ,
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ
ЗАНЯТОСТЬ,
ВЕЩЕСТВА,
ОТНОШЕНИЯ,
ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫЕ
БИОТЕХНОЛОГИИ,
ТЕХНОЛОГИИ
(ИКТ),
ПОТРЕБЛЕНИЕ, СТАТИСТИКА, ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ, ЭКСПОРТНЫЕ КРЕДИТЫ,
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ,
ТРАНСПОРТ,
СЕЛЬСКОЕ
ПРОМЫШЛЕННОСТЬ,
МЕЖДУНАРОДНЫЕ
ЭКОНОМИКА,
ХОЗЯЙСТВО,
СОДЕЙСТВИЕ
ОТНОШЕНИЯ,
РЫБОЛОВСТВО,
СУДОСТРОЕНИЕ,
СТАЛЕЛИТЕЙНАЯ
МЕЖДУНАРОДНОМУ
ВНЕШНЯЯ
МЕЖДУНАРОДНЫЕ
ПОЛИТИКА,
ИНСТИТУТЫ,
РАЗВИТИЮ,
МИРОВАЯ
МЕЖДУНАРОДНЫЕ
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
Цель НИР - проведение анализа законодательных, финансово-экономических,
социальных
рекомендаций
последствий присоединения России к ОЭСР, а также выработка
по
дальнейшей
гармонизации
законодательной
базы
и
правоприменительной практики России в соответствии с нормами и требованиями ОЭСР
в целях минимизации рисков и максимизации преимуществ от будущего членства России
в ОЭСР.
На втором этапе проекта выполнены следующие работы:
1. Проведен дополнительный анализ по идентификации чувствительных секторов и
областей на основе обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры
и характера возможных обязательств, экономического и социального значения сектора,
методических возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными
5
данными, роли данных секторов в развитии регионов России. В дополнительный анализ
включены
следующие
Налогообложение,
направления:
Корпоративное
Занятость
управление,
и
социальные
Транспорт.
Также
отношения,
представлены
уточненные результаты анализа по секторам Борьба с коррупцией и Потребительская
политика (предварительные результаты анализа по данным секторам были представлены в
промежуточном отчете по НИР).
В общей сложности в рамках работ по второму этапу проекта проанализировано 20
секторов.
Помимо перечисленных выше направлений в анализ были включены
следующие сектора: Содействие международному развитию, Сельское хозяйство и
рыболовство, Конкурентная политика и право, Образование, Экология и оборот
химических веществ, Финансовые рынки,
ИКТ, Страхование и негосударственное
пенсионное обеспечение, Международные инвестиции, многонациональные предприятия
и движение капиталов, Энергетика, Государственное управление, Научно-техническая и
промышленная политика, Туризм, Торговля, Статистика (по направлению Транспорт
работы в рамках работ по 2-му этапу не проводились).
2. Проведена оценка финансово-экономических последствий присоединения
России к ОЭСР, включая разработку рекомендаций по организационному и бюджетному
планированию сотрудничества с ОЭСР.
Оценка финансово-экономических последствий проведена применительно ко всем
секторам на основе сценарной модели, разработанной в рамках НИР.
В рамках данной модели были выработаны следующие сценарии сотрудничества с
ОЭСР, в зависимости от характера обязательств (требующихся усилий по гармонизации) и
планируемых
бюджетных
последствий:
сценарий
инерционного
сотрудничества,
сценарий прогрессирующего сотрудничества, сценарий форсированного сотрудничества.
Обобщенные результаты проведенного анализа на основе сценарной модели
представлены в табличном виде в Приложении А к отчету.
Также
для
оценки
финансово-экономических
последствий
использована
макроэкономическая балансово-эконометрическая модель института «Центр развития»
НИУ ВШЭ. Данная модель была апробирована применительно к следующим
обязательствам ОЭСР: соблюдение принципов демократии, верховенства закона и
транспарентности
при
осуществлении
государственного
управления;
системное
противодействие коррупции; увеличение притока прямых и портфельных иностранных
инвестиций как следствие принятия мер по либерализации финансовых рынков.
3. Проведен расчет возможных финансовых затрат, связанных с членством России
в ОЭСР в краткосрочной перспективе (с горизонтом планирования 2-3 года) на основе
6
выбранной методики оценки финансово-экономических последствий присоединения
России к ОЭСР, а также выработка рекомендаций по организационному и бюджетному
планированию сотрудничества России с ОЭСР.
4. Проведена оценка возможных последствий для чувствительных секторов с
учетом региональных аспектов (в зависимости от возможностей анализа и избранных
методик оценка может носить количественный и/ или качественный характер).
5. Проведен анализ воздействия возможных выявленных секторальных эффектов
на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу.
6. Проанализированы региональные аспекты возможных секторальных эффектов с
точки зрения их социально-экономических последствий на региональном уровне и
возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней торговле и
международном движении капитала.
7. Поведена систематизация и обобщение выявленных преимуществ (выгоды) и
рисков от присоединения России к ОЭСР и разработка рекомендаций по максимизации
преимуществ (выгоды) и минимизации рисков от будущего членства России в ОЭСР.
8. Подготовлены соответствующие выводы и рекомендации по итогам анализа.
7
СОДЕРЖАНИЕ
ТОМ 1
Обозначения и сокращения
12
Введение
19
1 Идентификация дополнительных чувствительных секторов и
24
областей на основе обоснованных подходов и критериев к их
выбору
с
учетом
структуры
и
характера
возможных
обязательств, экономического и социального значения сектора,
методических
возможностей
изучения
и
обеспеченности
статистическими и иными данными, роли данных секторов в
развитии
регионов
России,
а
также
хода
переговоров
(дополнение к работам, проведенным на 1-ом этапе НИР)
1.1.
Занятость и социальные отношения
24
1.2.
Налогообложение
57
1.3.
Корпоративное управление
83
1.4.
Потребительская политика
124
1.5.
Транспорт
155
1.6.
Борьба с коррупцией
175
2 Оценка финансово-экономических последствий присоединения
202
России к ОЭСР, включая разработку рекомендаций по
организационному
и
бюджетному
планированию
сотрудничества с ОЭСР
2.1
Оценка финансово-экономических последствий присоединения
202
России к ОЭСР на основе сценарной модели
2.1.1 Методология оценки финансово-экономических последствий
202
присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели
2.1.2 Результаты оценки финансово-экономических последствий
210
присоединения России к ОЭСР на основе сценарной модели (по
секторам)
2.2
Оценка финансово-экономических последствий выполнения
8
404
обязательств ОЭСР на основе макроэкономической балансовоэконометрической модели института «Центр развития» НИУ
ВШЭ
2.2.1 Методология,
возможности
и
пределы
использования
404
макроэкономической балансово-эконометрической модели для
оценки финансово-экономических последствий выполнения
обязательств ОЭСР
2.2.2 Результаты оценки финансово-экономических последствий
выполнения
обязательств
ОЭСР
на
407
основе
макроэкономической балансово-эконометрической модели (на
примере отдельных обязательств)
ТОМ 2
3
Расчет возможных финансовых затрат, связанных с членством
418
России в ОЭСР в краткосрочной перспективе (с горизонтом
планирования 2-3 года) на основе выбранной методики оценки
финансово-экономических последствий присоединения России
к
ОЭСР,
а
также
организационному
и
выработка
рекомендаций
бюджетному
по
планированию
сотрудничества России с ОЭСР
3.1
Оценка ожидаемой стоимости обязательного взноса в ОЭСР
421
3.2
Оценка
423
ожидаемой
стоимости
участия
в
экспертно-
аналитической работе ОЭСР (на примере отдельных секторов)
3.3
Оценка
расходов,
связанных
с
участие
российских
489
бюджетному
492
представителей в мероприятиях ОЭСР
3.4
Рекомендации
по
организационному
и
планированию сотрудничества России с ОЭСР в части оплаты
обязательных и добровольных взносов с бюджет ОЭСР
4
Оценка возможных последствий для чувствительных секторов
с
учетом
региональных
аспектов
9
(в
зависимости
от
496
возможностей анализа и избранных методик оценка может
носить количественный и/ или качественный характер)
4.1
Методология
оценки
возможных
последствий
для
496
для
502
Анализ воздействия возможных выявленных секторальных
559
чувствительных секторов с учетом региональных аспектов
4.2
Результаты
оценки
возможных
последствий
чувствительных секторов с учетом региональных аспектов
5
эффектов на общеэкономические параметры экономики России
и социальную сферу
5.1
Методология анализа воздействия возможных выявленных
559
секторальных эффектов на общеэкономические параметры
экономики России и социальную сферу
5.2
Результаты
анализа воздействия
возможных
выявленных
563
секторальных эффектов на общеэкономические параметры
экономики России и социальную сферу (по секторам)
6
Анализ региональных аспектов возможных секторальных
эффектов
с
точки
зрения
их
639
социально-экономических
последствий на региональном уровне и возможного изменения
роли соответствующих регионов в российской внешней
торговле и международном движении капитала.
6.1
Методология анализа региональных аспектов возможных
639
секторальных эффектов с точки зрения их социальноэкономических
последствий
на
региональном
уровне
и
возможного изменения роли соответствующих регионов в
российской внешней торговле и международном движении
капитала
6.2
Результаты
анализа
региональных
аспектов
возможных
секторальных эффектов с точки зрения их социальноэкономических
последствий
на
10
региональном
уровне
и
642
возможного изменения роли соответствующих регионов в
российской внешней торговле и международном движении
капитала по секторам
7
Систематизация
и
обобщение
выявленных
преимуществ
703
(выгоды) и рисков от присоединения России к ОЭСР и
разработка рекомендаций по максимизации преимуществ
(выгод) и минимизации рисков от будущего членства России в
ОЭСР.
7.1
Преимущества (выгоды) от присоединения России к ОЭСР
703
7.2
Риски от присоединения России к ОЭСР
734
Общие выводы и рекомендации, в том числе рекомендации по
760
8
максимизации преимуществ (выгод) и минимизации рисков от
будущего членства России в ОЭСР
Заключение
785
Список литературы
789
ТОМ 3
Приложение А. Таблица идентификации «чувствительных»
818
секторов с дополнениями
Приложение B. Внешняя торговая статистика по регионам
1050
России
Приложение С. Таблица - Туристские кластеры Российской
Федерации,
создание
которых
предусмотрено
Перечнем
мероприятий федеральной целевой программы «Развитие
внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации
(2011 - 2018 годы)»
11
1062
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
AHELO – Оценка результатов обучения в высшем образовании
AIM – Альтернативный инвестиционный рынок
AIRMIC - Ассоциация риск-менеджмента и страхования
ARWU - Академический рейтинг университетов мира
Better life index - Индекс лучшей жизни
BIAC - Консультативный Комитет ОЭСР по вопросам бизнеса и
производства
CELE - Центр эффективной образовательной среды
CERI - Центр исследований и инноваций в обучении
CI – Международная организация потребителей
CIRR – Ориентировочная коммерческая процентная ставка
ECEC - Система обучения и воспитания детей младшего возраста
EEC - Европейское экономическое сообщество
FAO
-
Международная
продовольственная
и
сельскохозяйственная
организация
G-20 – «Группа двадцати»
G7 – Группа семи промышленно развитых стран
Global Financial Centers Index – Индекс глобальных финансовых центров
GLP - Система надлежащей лабораторной практики
IDI - Индекс развития ИКТ
IMD - Международный институт управленческого развития
IMHE - Программа по институциональному управлению в высшем
образовании
INES - Статистические индикаторы образовательных систем
IPO – Первичное публичное предложение
IPPC - Комплексное предупреждение и контроль загрязнений окружающей
среды
IRM - Институт риск-менеджмента
12
ITAC - Консультативный комитет по техническим вопросам Интернета
ITU - Международный союз электросвязи
K4D - Программа «Знания для развития»
MAD – Система взаимного признания данных
NEA - Агентство по ядерной энергетике
OECD – Organization for Economic Cooperation and Development
PIAAC - Программа международной оценки компетенций взрослых
PISA - Проект «Программа международной оценки образовательных
достижений учащихся»
QS – Система качества
READ - Программа содействия образованию в целях развития
RFID - Радиочастотная идентификация
RIA - Система оценки регулирующего воздействия
SPO - Вторичное публичное размещение дополнительных акций
TALIS - Международное исследование преподавания и обучения
UNDP – United Nations Development Programme
UNIDO - Организация Объединённых Наций по промышленному развитию
WEF - Всемирный экономический форум
АзБР – Азиатский банк развития
АО – Автономный округ
АПК – Агропромышленный комплекс
АТЭС - Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество
АЭС – Атомная электростанция
БАТМ - Большой автономный траулер
БРИК – Группа из четырех быстроразвивающихся стран: Бразилия, Россия,
Индия, Китай
БРИКС - Группа из пяти быстроразвивающихся стран: Бразилия, Россия,
Индия, Китай, Южно-Африканская Республика
ВВП – Валовой внутренний продукт
ВЕКЦА – Страны Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии
13
ВИП - важнейшие инвестиционные проекты
ВИЧ – Вирус иммунодефицита человек
ВИЭ - Возобновляемые источники энергии
ВКМЭ - Всемирная конференция по международной электросвязи
ВНД – Валовой национальный доход
ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения
ВОИС - Всемирная Организация Интеллектуальной Собственности
ВПД – Взаимное признание данных
ВПП - Всемирная продовольственная программа
ВРП – Валовой региональный продукт
ВТО – Всемирная торговая организация
ВУЗ – Высшее учебное заведение
ВЭД – Внешне-экономическая деятельность
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации
ГОСТ – Государственный стандарт
ГП – Государственная программа
ГУ ВШЭ – Государственный университет «Высшая школа экономики»
ЕВРАЗЭС – Евразийское экономическое сообщество
Евростат - Статистическая служба Европейского союза
ЕМИСС
-
Единая
межведомственная
информационно-статистическая
система
ЕС – Европейский союз
ЕЭК – Европейская экономическая комиссия
ЕЭП – Единое экономическое пространство
ЕЭС - Европейское экономическое сообщество
ЗАО – Закрытое акционерное общество
ИКТ – Информационно-коммуникационные технологии
ИНН – Идентификационный номер налогоплательщика
ИСО - Международная организация по стандартизации
14
ИСПКЗ - Интегрированная система предотвращения и контроля за
загрязнением окружающей среды
КНДР – Корейская Народно-Демократическая Республика
КПКЗ - Комплексное предупреждение и контроль загрязнений окружающей
среды
КСР - Комитет содействия развитию
КУКЦБ - Комитет по управлению и контролю за ценными бумагами
КЧР - Карачаево-Черкесская республика
КЭД – Ключевые элементы деятельности
М2 - Объем наличных денег в обращении (вне банков) и остатков средств
нефинансовых
предприятий,
организаций,
индивидуальных
предпринимателей, населения на расчетных, текущих, депозитных и иных
счетах до востребования (в том числе счетах для расчетов с использованием
пластиковых карт) и срочных счетах, открытых в кредитных организациях в
валюте Российской Федерации
МАГАТЭ – Международное агентство по атомной энергии
МВФ – Международный валютный фонд
МИД РФ - Министерство иностранных дел Российской Федерации
Минпромторг РФ - Министерство промышленности и торговли Российской
Федерации
Минрегион России – Министерство регионального развития РФ
Минфин - Министерство финансов РФ
ММВБ - Московская межбанковская валютная биржа
МО - Объем наличных денег в обращении (вне банков)
МОТ – Международная организация труда
МРПТХВ - Международный регистр потенциально токсичных их веществ
МСФО – Международные стандарты финансовой отчетности
МСЭ - Международный союз электросвязи
МФТ - Международная Федерация Транспортных рабочих
15
МЧС - Министерство Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий
МЭР – Министерство экономического развития РФ
НАФИ - Национальное агентство финансовых исследований
НДФЛ - Налог на доходы физических лиц
НИОКР - Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы
НИР – Научно-исследовательская работа
НИУ ВШЭ – Национальный исследовательский университет «Высшая школа
экономики»
НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации
НКО – Некоммерческая организация
НЛП – Надлежащая лабораторная практика
НПО - Научно-производственное объединение
НПФ – Негосударственные пенсионные фонды
ОАО – Открытое акционерное общество
ОВОС - Оценка воздействия на окружающую среду
ОКВЭД
-
Общероссийский
классификатор
видов
экономической
деятельности
ОКДП
-
Общероссийский
классификатор
продукции
экономической деятельности
ОКП – Общероссийский классификатор продукции
ОМС – Обязательное медицинское страхование
ООН – Организация объединённых наций
ОПР – Официальная помощь развитию
ОРВ – Оценка регулирующего воздействия
ОЭЗ – Особые экономические зоны
ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития
ПБУ – положения по бухгалтерскому учету
ПИИ - Прямые иностранные инвестиции
16
по
видам
ПИФ – Паевые инвестиционные фонды
ПРООН – Программа развития ООН
РАО ЕЭС - Российское акционерное общество энергетики и электрификации
РМЭ - Регламент международной электросвязи
Роспотребнадзор - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека
Росстат – Федеральная служба государственной статистики
РФ – Российская Федерация
РЦФ – Региональная целевая программа
СДР - специальные права заимствования
СИТЕС - Конвенция о международной торговле видами фауны и флоры,
находящимися под угрозой исчезновения
СКФО - Северно-Кавказский федеральный округ
СМР – Содействие международному развитию
СНГ – Содружество Независимых Государств
СНС - Система национальных счетов
СПИД – Синдром приобретенного иммунного дефицита
СПУ - Система природоохранного управления
СРГ ПДООС – Специальная рабочая группа по реализации Программы
действий по охране окружающей среды
СССР – Союз Советских Социалистических Республик
США – Соединенные штаты Америки
ТК – Трудовой кодекс
ТН ВЭД - Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности
ТР – Технический регламент
ТРИПС - Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной
собственности
УАЗ - Ульяновский автомобильный завод
УНИДРУА - Международный институт унификации частного права
ФАО - Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН
17
ФАС – Федеральная антимонопольная служба
ФАТФ - Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег
ФЗ – Федеральный закон
ФКЦБ России – Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России
ФМС – Федеральная миграционная служба
ФНС России – Федеральная налоговая служба России
ФОИВ - Федеральные органы исполнительной власти
ФСФР – Федеральная служба по финансовым рынкам
ФЦНТП – Федеральная целевая научно-техническая программа
ФЦП – Федеральная целевая программа
ХИПК – Инициатива по облегчению бремени задолженности для бедных
стран с высоким уровнем задолженности
ЦБ РФ - Центральный банк Российской Федерации
ЦРТ – Цели развития тысячелетия
ЭСКАТО - Экономическая и социальная комиссия ООН для Азии и Тихого
океана
ЮАР - Южно-Африканская Республика
ЮНЕП - Программа ООН по окружающей среде
ЮНЕСКО - Организация Объединённых Наций по вопросам образования,
науки и культуры
ЮНИДО - Организация Объединённых Наций по промышленному развитию
ЮНКТАД - Конференция ООН по торговле и развитию
18
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность НИР и краткое изложение существующих проблем. Присоединение
России к ОЭСР является одним из приоритетов внешнеэкономической политики
Правительства
Российской
Федерации.
Сегодня
наблюдается
обоюдная
заинтересованность России и ОЭСР в скорейшем присоединении нашей страны к
Организации. Президент Российской Федерации В.В. Путин обозначил 2014 год в
качестве вероятного срока завершения переговоров о присоединении к ОЭСР,
подчеркнув, что интеграция в международные экономические процессы - это безусловный
выбор России, от которого Россия не отказалась в период кризисных испытаний и
который не будет меняться и в дальнейшем1.
14 февраля 2013 г. В.В. Путин провел переговоры с Генеральным секретарем ОЭСР
А. Гурриа, в ходе которых они обменялись мнениями
о ходе и перспективах
переговорного процесса присоединения России к ОЭСР, а также обсудили возможности
использования экспертно-аналитического потенциала ОЭСР при подготовке и проведении
мероприятий российских председательств в «Группе двадцати» (2013 г.) и
«Группе
восьми» (2014 г.)2
О намерении завершить переговорный процесс в максимально сжатые сроки также
было заявлено в ходе официального визита Генерального секретаря ОЭСР Анхеля Гурриа
в Москву 17-18 января 2013 года. В ходе встреч с руководством Российской Федерации, а
также в ходе своего выступления на Гайдаровском форуме А. Гурриа еще раз подтвердил
заинтересованность ОЭСР в присоединении России к Организации, выделив сильные и
слабые стороны российской экономики, соответствующие приоритеты сотрудничества
нашей страны с ОЭС на ближайшую перспективу, а также подчеркнув, что
сотрудничество России и ОЭСР должно стать дополнительным стимулом для
модернизации экономики3.
К сильным сторонам российской экономики А. Гурриа, в том числе, отнес:

низкий уровень госдолга;

относительно высокая занятость населения;

высокий уровень образованности и в целом качество человеческого
капитала;
1
2
Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/15709
Сайт Президента РФ
3
Modernizing Russia in a challenging global environment Remarks by Angel Gurría, OECD Secretary-General,
delivered at the Gaidar forum http://www.oecd.org/russia/modernizingrussiainachallengingglobalenvironment.htm
19

передовые позиции в отдельных областях науки (например, в области
космических технологий);
Среди слабых сторон А. Гурриа, в том числе, выделил:

низкую продуктивность и подушевой ВВП;

низкую степень использования ИКТ и доступа к ним;

высокую дифференциацию в услугах здравоохранения и качестве
окружающей среды;

падение темпов роста ВВП (ниже 4%) и его сильную зависимость от
конъюнктуры сырьевых рынков;

увеличение экспортной доли нефти и газа после наступления кризиса;

неблагоприятные
демографические
условия,
которые
создают
дополнительное социальное напряжение.
По мнению А. Гурриа, основные модернизационные вызовы включают:

структурные вызовы;

экологические вызовы;

институциональные вызовы.
Среди институциональных вызовов ОЭСР особо выделяет такие проблемы России
как: низкую эффективность госуправления, плохой деловой климат, высокие показатели
коррупции, недостаточную вовлеченность граждан в политический процесс.
Для решения одной из ключевых проблем – улучшения делового климата – ОЭСР
рекомендует
России
правоприменительную
совершенствовать
практику
для
нормативно-правовую
повышения
качества
и
базу
и
эффективности
госуправления, включая уменьшение административных барьеров и бюрократических
проволочек, борьбу с коррупцией, повышение независимости суда и т.д. Об этом же
руководитель ОЭСР говорил на заседании Деловой Двадцатки в Москве, подчеркнув
важность усилий по борьбе в коррупцией не только для экономики отдельно взятой
страны – России, но и для коллективной повестки дня «Группы двадцати», в которой
Россия в настоящее время выполняет функции страны-председателя 4. Рекомендации
ОЭСР по совершенствованию нормативно-правовой базы и правоприменительной
практики в отдельных областях в целом соответствуют направлениям реформирования
социально-экономической политики, которые обозначены самой Российской Федерацией,
в том числе в таких программных документах как: Основные направления работы
4
From Corporate Compliance to Collective Action
http://www.oecd.org/russia/fromcorporatecompliancetocollectiveaction.htm
20
Правительства Российской Федерации на период до 2018 года 5, Прогноз долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года,
представленный Минэкономразвития России в январе 2013 г., государственные
программы6 и дорожные карты (планы мероприятий по совершенствованию политики в
ряде секторов)7, а также в ходе экспертно-аналитической работы
по подготовке
Стратегии -20208.
Таким образом, основная задача 2-го этапа НИР – провести анализ того, как и в
какой мере рекомендации ОЭСР по различным секторам могут способствовать (либо,
наоборот, противодействовать) тем
ключевым стратегическим
задачам,
которые
Правительство Российской Федерации ставит на средне- и долгосрочную перспективу, и
которые в целом можно обозначить как обеспечение «устойчивого и сбалансированного
роста в целях модернизации и догоняющего развития, перехода к инновационной стадии
экономического развития и создания соответствующей ей инфраструктуры постиндустриального обществе»9. Также принципиально важным представляется рассмотреть
возможности использования экспертно-аналитического потенциала ОЭСР в ходе
реализации региональной политики России с учетом тех задач по повышению
инвестиционной привлекательности регионов ОЭСР, о которых Президент РФ В.В. Путин
говорил в том числе на прошедшем заседании Госсовета по вопросу инвестиционной
привлекательности регионов 27 декабря 2012 г10.
Цель НИР - проведение анализа законодательных, финансово-экономических,
социальных
последствий присоединения России к ОЭСР, а также выработка
рекомендаций
по
дальнейшей
гармонизации
законодательной
базы
и
правоприменительной практики России в соответствии с нормами и требованиями ОЭСР
в целях минимизации рисков и максимизации преимуществ от будущего членства России
в ОЭСР.
Задачи НИР:

Выявление возможных направлений и механизмов проявления социально-
экономических и иных эффектов, связанных с членством Российской Федерации в ОЭСР.
Итоги расширенного заседания Правительства Российской Федерации 31.01.2013
http://правительство.рф/stens/22597/index.html
5
6
http://www.government.ru/programs/
http://www.government.ru/roadmaps/
8
Итоговый доклад о результатах экспертных работ по актуальным проблемам социально-экономической
стратегии России на период до 2020 года «Стратегия – 2020: Новая модель роста – новая социальная
политика (http://2020strategy.ru/data/2012/03/14/1214585998/1itog.pdf)
7
9
Там же
http://www.echo.msk.ru/blog/echomsk/978190-echo
10
21

Идентификация
чувствительных
секторов
и
областей
на
основе
обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры и характера
возможных обязательств, экономического и социального значения сектора, методических
возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными данными, роли
данных секторов в развитии регионов России, а также хода переговоров.

Проведение оценки финансово-экономических последствий присоединения
России к ОЭСР, расчет возможных финансовых затрат, связанных с членством России в
ОЭСР в краткосрочной перспективе (с горизонтом планирования 2-3 года) на основе
выбранной методики оценки финансово-экономических последствий присоединения
России к ОЭСР, включая разработку рекомендаций по организационному и бюджетному
планированию сотрудничества с ОЭСР.

Проведение количественной и/или качественной оценки возможных
последствий для чувствительных секторов с учетом региональных аспектов.

Проведение анализа воздействия возможных выявленных секторальных
эффектов на общеэкономические параметры экономики России и социальную сферу.

Проведение анализа региональных аспектов возможных секторальных
эффектов с точки зрения их социально-экономических последствий на региональном
уровне и возможного изменения роли соответствующих регионов в российской внешней
торговле и международном движении капитала.

Систематизация и обобщение выявленных преимуществ (выгод) и рисков от
присоединения России к ОЭСР и разработка рекомендаций по максимизации
преимуществ (выгод) и минимизации рисков от будущего членства России в ОЭСР.

Подготовка
выводов
и
рекомендаций
по
итогам
НИР,
включая
рекомендации стратегического характера (определение стратегических направлений
политики и отдельных отраслей, где Россия могла получить максимальные преимущества
от членства в ОЭСР) и рекомендации операционального характера, направленные по
повышение эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов
исполнительной власти, образовательных исследовательских организаций, институтов
гражданского общества Российской Федерации с ОЭСР.
В ходе реализации НИР проводится постоянное взаимодействие с Министерством
экономического развития Российской Федерации для учета новых требований и задач,
которые
возникают в ходе текущих официальных переговоров по присоединению к
ОЭСР. В том числе в ходе НИР учтены результаты заседания подкомиссии по
экономической интеграции Правительственной комиссии по экономическому развитию и
22
интеграции под руководством Первого заместителя Председателя Правительства
Российской Федерации И.И. Шувалова, прошедшей 26 февраля 2013 года.
Также в ходе реализации НИР проведены консультации с ОЭСР, в том числе
получена официально подтвержденная информация о размере ожидаемого обязательного
взноса Российской Федерации на ближайшие пять лет, а также информация о тех выгодах
и преимуществах, которые Россия может получить, став членом ОЭСР.
Методологические подходы к выполнению работ, предусмотренных 2-м этапом
НИР, их результаты, включая выводы и рекомендации по повышению качества и
эффективности дальнейшего сотрудничества с ОЭСР, представлены в Основной части
отчета.
23
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
1. Идентификация дополнительных чувствительных секторов и областей на основе
обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры и характера
возможных обязательств, экономического и социального значения сектора, методических
возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными данными, роли
данных секторов в развитии регионов России, а также хода переговоров
1.1.
Занятость и социальные отношения
Документы ОЭСР, включенные в анализ
Рекомендации по политике трудовых ресурсов для экономического роста,
С(64)48/финал, 21 мая 1964 г. - Recommendation of the Council on Manpower Policy as a
Means for the Promotion of Economic Growth, 21 May 1964 – C(64)48/Final
Рекомендации по общей занятости и политике трудовых ресурсов, 5 мая 1976 г. –
С(76)37 Recommendation on General Employment and Manpower Policy. 5 May 1976 –
C(76)37
Декларация о политике в отношении занятости женщин 16 апреля 1980 г. Приложение к С(80)76. - Declaration on Policies for the Employment of Women 16 April 1980
- Annex to C(80)76
Декларация о социальных аспектах технологических изменений 19 ноября 1985 г. Приложение к С (86) 204.- Declaration on the Social Aspects of Technical Change 19
November 1986 - Annex to C(86)204
Лучше профессиональные навыки, лучше работа, лучше жизнь: Стратегический
подход к политике в области развития профессиональных навыков. ОЭСР, 2012 - Better
Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skills Policies, OECD Publishing.
OECD, 2012 http://dx.doi.org/10.1787/9789264177338-en
Стратегия ОЭСР по улучшению рабочих мест. ОЭСР, 1996. - The OECD Jobs
Strategy: Pushing Ahead with the Strategy. OECD, 1996
«Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об
учреждении
ОЭСР (принята на 1163-й сессии Совета ОЭСР 30 ноября 2007 г.). -
ROADMAP for the accession of the Russian Federation to the OESD convention (adopted by
the Council at its 1163rd session on 30 November 2007)C(2007)103/FINAL
24
1.1.1. Рекомендации по политике трудовых ресурсов для экономического роста,
С(64)48/финал, 21 мая 1964 г. - Recommendation of the Council on Manpower Policy as a
Means for the Promotion of Economic Growth, 21 May 1964 – C(64)48/Final
Заключение:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Краткая формулировка обязательства
Приступить к переоценке политики в области трудовых ресурсов в направлении
повышения ее способности решать проблемы занятости, возникающие в результате
технологических
и
экономических
изменений,
так,
чтобы
это
содействовало
экономическому росту.
Структура и характер обязательства
- разработка программ обучения для лиц всех трудоспособных возрастов в ответ на
изменение структуры производства и спроса на рабочую силу, в т.ч. за счет обеспечения
возможностей перетока рабочей силы из трудоизбыточных в трудонедостаточные
территории и сферы деятельности;
- преимущественное развитие активной политики на рынке труда;
- централизация политики в области трудовых ресурсов для определения общих
целей, стратегии, координации деятельности различных служб, признания данной
политики всеми структурами правительства, обеспечения приоритетного характера целей
занятости с точки зрения экономических, политических и гуманитарных интересов;
- проведение консультаций с организациями работодателей и работников для
содействия совершенствованию программ развития рабочей силы на уровне предприятий,
компаний и отраслей;
- совершенствование системы сбора и обработки информации о рынках и их
последствиях для занятости, прогнозирование будущих потребностей в сфере труда
- придание службе занятости характера органа, способствующего эффективному
функционированию рынка труда для всех категорий работников, расширение ее влияния и
ресурсов
- предоставление условий для подготовки и переподготовки взрослых с тем, чтобы
каждый имел возможность получить новую профессию для новой и лучшей работы
25
-
содействие
географической
мобильности
рабочей
силы
и
содействие
обустройству на новом месте, в частности, для международных мигрантов и бывших
жителей сельских районов
(для этого должны быть приняты меры по социальной
адаптации и интеграции людей, чьи условия прежнего проживания и труда значительно
отличаются от условий регионов прибытия)
- активизация мер содействия социально уязвимым группам по обеспечению и/или
поддержанию их результативной занятости
- развитие программ защиты доходов для компенсаций безработным, недозанятым,
поддержки переехавших для работы в другой регион.
Включенность обязательства в план законодательной работы
Не включено. В основном не требует внесения изменений в действующую в РФ
нормативно-правовую базу федерального уровня.
Помимо Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости
населения в Российской Федерации", регулирующего основные направления активной
политики на рынке труда, можно отметить несколько принятых недавно важных
политических и административных решений, которые находятся в русле анализируемых
рекомендаций – это:
- Совместный Приказ Министерства здравоохранения РФ N 409 и Минобрнауки
РФ N 1667 от 19.05.2011 «Об утверждении Положения о системе среднесрочного и
долгосрочного прогнозирования занятости населения в целях планирования потребностей
в подготовке специалистов в учреждениях высшего и среднего профессионального
образования и плана мероприятий по ее внедрению»
- Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. N 440 г.
Москва «О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов».
(Оба решения являются выполнением поручения президента РФ Д.Медведева
правительству РФ по итогам совместного заседания государственного совета Российской
Федерации и Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики
России 31 августа 2010 г.)
-
Указ
президента
РФ
от
21.05.2012
о
преобразовании
Министерства
здравоохранения и социального развития РФ в Министерство здравоохранения РФ и
Министерство труда и социальной защиты РФ
Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и
социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов
26
Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет.
В то же время существует риск формального выполнения обязательств со стороны
России в связи с тем, что все основные положения действующего Закона РФ от 19.04.1991
N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" могут
быть интерпретированы чиновниками министерств и ведомств не только в качестве
соответствующих положениям настоящего документа, но и целиком покрывающих эти
требования. Последнее неверно, поскольку и по охвату категорий населения, и по
эффективности предоставляемых услуг в области трудоустройства и обучения, и по
возможностям финансирования, которыми располагает служба занятости в РФ, политика
занятости в России далека от достижения целей экономического роста, выраженных в
положениях настоящих рекомендаций. Направления, требующие совершенствования,
изложены в следующем пункте.
Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные
эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных
регионов
Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР для политики занятости и рынка
труда в России тесно связаны с преодолением ограничений текущей политики занятости,
которые во многом связаны с тем, что последняя не рассматривается в качестве
неотъемлемой части экономической политики и, тем более, в качестве ресурса
экономического развития.
Во-первых, основные услуги активной политики на рынке труда региональные
отделения службы занятости в России оказывают в основном зарегистрированным
безработным. Это значительно меньше, чем число реальных и потенциальных работников,
нуждающихся в содействии эффективной занятости и адаптации к структурным
изменениям в экономике. Это также меньше, чем реальное число безработных. Даже в
период кризиса (в такие периоды разрыв между уровнем зарегистрированной и общей
безработицы, рассчитанной по методологии МОТ, обычно сокращается) по официальным
данным отчета Министерства здравоохранения РФ за 2011 г., зарегистрированные в
качестве безработных в службах занятости составляли в 2009-2010 гг. 33% и 37% от числа
безработных,
рассчитанного
по
методологии
МОТ.
По
данным
независимых
исследований, эта доля могла составлять одну пятую. Кроме того, пособие по безработице
27
крайне низко и фактически способствует занижению уровня официальной безработицы,
демотивируя потенциальных клиентов к обращению в службы занятости
Во-вторых, услуги, которые предоставляет служба занятости в России в части
трудоустройства, сдвинуты в область скорее «неэффективной», чем «эффективной»
занятости
и
практически
никак
не
связаны
с
развитием
новых
отраслей
и
удовлетворением их потребностей в работниках, но именно об этом говорится в
рекомендациях ОЭСР. Это обусловлено тем, что в банках вакансий, формируемых по
информации от работодателей в России, скапливаются вакансии, которые работодатели не
могут закрыть другими способами, прежде всего, в связи с низкой оплатой, либо низкой
квалификацией, которая для них требуется, а также непопулярностью соответствующих
видов деятельности (как правило, по причине низкой оплаты и тяжелых условий труда).
Так, например, в списках вакансий, которые можно обнаружить на сайтах региональных
служб занятости Москвы и Московской области, преобладают рабочие места для
низкоквалифицированных рабочих и инженеров промышленности, строительства,
городского хозяйства, а также медицинского персонала городских и районных больниц.
В-третьих, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости
населения
в
Российской
Федерации"
возможности
трудоустройства
соискателей
ограничены понятием «подходящей работы», которое включает временную занятость и
общественные работы. Отказ от двух предложенных работ дает основания не
регистрировать соискателя в качестве безработного11. Подобная схема позволяет
соединить соискателей, имеющих низкую конкурентоспособность на рынке труда, с
низкооплачиваемыми рабочими местами, не пользующимися спросом,
что в лучшем
случае способно повысить совокупную производительность в рамках низкоконкурентного
сегмента рынка труда. При этом она не ориентирована на прогрессивные качественные
изменения как в положении соискателей, так и в структуре рабочих мест, связанные с
экономическим ростом или способствующие его позитивному влиянию на занятость.
В-четвертых,
в
законе
прописан
список
уязвимых
категорий
населения,
испытывающих трудности в поиске работы, которым государство оказывает содействие в
занятости. В него включены: инвалиды; лица, освобожденные из учреждений,
исполняющих наказание в виде лишения свободы; несовершеннолетние в возрасте от 14
до 18 лет; лица предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего
К подходящей относится работа, в том числе временного характера, «которая соответствует
профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки, условиям
последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья,
транспортной доступности рабочего места». «Максимальная удаленность подходящей работы от места
жительства безработного определяется органами службы занятости с учетом развития сети общественного
транспорта в данной местности» (ст.4).
11
28
право выхода на трудовую пенсию по старости, в том числе досрочно назначаемую
трудовую пенсию по старости); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане,
уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители,
воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; граждане, подвергшиеся
воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и
катастроф; граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений
начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые (ст.5). С
учетом ограниченности ресурсов службы занятости и особенностей вакансий, описанных
выше, фактически работа с данными категориями оказывается едва ли не основной в
деятельности служб занятости.
В-пятых, предоставление услуг в области обучения и переобучения в соответствии
с Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в
Российской Федерации" также сдвинуто в область уязвимых на рынке труда групп, в т.ч.
лиц, не имеющих профессии12.
При этом право в приоритетном порядке пройти профессиональную подготовку,
переподготовку и повышение квалификации имеют признанные в установленном порядке
безработными: инвалиды; родители, усыновители, опекуны (попечители), воспитывающие
детей-инвалидов; граждане по истечении шестимесячного периода безработицы;
граждане, уволенные с военной службы; жены (мужья) военнослужащих и граждан,
уволенных с военной службы; выпускники общеобразовательных учреждений; граждане,
впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие профессии
(специальности). Это создает большой круг социальных обязательств, которые с учетом
скромных ресурсов многих регионов не позволяют региональным отделениям службы
занятости содействовать положительным структурным изменениям в экономике.
Помимо указанных категорий безработных на обучение, переобучение и
повышение квалификации, в соответствии с недавно принятыми поправками к Закону РФ
от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской
Федерации", могут направляться женщины в период отпуска по уходу за ребенком до
достижения им возраста трех лет. Формально последнее расширяет круг получателей
«Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан могут
осуществляться по направлению органов службы занятости, если:
- гражданин не имеет профессии (специальности);
- невозможно подобрать подходящую работу из-за отсутствия у гражданина необходимой
профессиональной квалификации;
- необходимо изменить профессию (специальность, род занятий) в связи с отсутствием работы, отвечающей
имеющимся у гражданина профессиональным навыкам;
- гражданином утрачена способность к выполнению работы по прежней профессии (специальности)» (ст.23
Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) «О занятости населения в Российской Федерации»).
12
29
услуг службы занятости за счет занятого населения, поскольку такие женщины относятся
к категории занятых. Формально оговорка о включении в состав клиентов служба
занятости занятых содержится и в рекомендациях. В то же время экономическая
целесообразность, стоящая за этим расширением, не вполне ясна. С одной стороны,
предоставление женщинам, которые на длительное время отвлекаются от трудовой
деятельности, возможности актуализировать трудовую мотивацию и расширить диапазон
компетенций и сфер применения труда можно только приветствовать. С другой стороны,
их прежние работодатели обязаны предоставить им рабочее место, даже в случае, если за
период такого отпуска прежнее рабочее место подверглось сокращению. В этом случае
бремя адаптации женщин к изменившейся структуре спроса на труд могло бы лежать на
работодателях, а не на государстве, освободив государственную службу занятости для
решения более насущных проблем занятости. Наконец, значительной проблемой для
женщин с маленькими детьми и молодых женщин – потенциальных матерей является
нежелание работодателей приглашать молодых женщин детородного возраста на
постоянную работу, либо стремление избежать заключения с ними официального
трудового контракта как раз по причине нежелания нести расходы в случае наступления
отпуска по уходу за ребенком. Эту проблему указанное положение Закона РФ от
19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации"
не решает (см. на этот счет также заключение к декларации о правах женщин).
В-шестых, все программы содействия занятости населения и активной политики
на рынке труда, включая ее финансирование, относятся к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, за которые в правительствах
субъектов отвечают департаменты /агентства/ управления/ содействия занятости
населения. Фактически это означает децентрализацию политики занятости в тех аспектах,
которым как раз и посвящены рекомендации ОЭСР – в области содействия эффективной
занятости, переобучения,
адаптации структуры предложения на рынке труда к
меняющейся структуре спроса, связанной со структурными сдвигами в экономике и
экономическим ростом. Передача финансовой ответственности за активную политику на
рынке труда от центра в регионы существенного сужает финансовую базу и политический
статус соответствующих программ, что противоречит рекомендациям ОЭСР. Не секрет,
что финансовые ресурсы большинства регионов достаточно скромны, а снижение статуса
легко просматривается в месте соответствующих структур в управленческой иерархии
регионального управления. В большинстве субъектов федерации подразделения службы
занятости относятся к социальному, а не экономическому блоку управления, а социальная
политика финансируется и осуществляется по остаточному принципу.
30
В-седьмых, в 1990-е годы, когда создавалась служба занятости в России, принципы
ее работы в гораздо большей степени, чем сегодня, соответствовали рекомендациям
ОЭСР, прежде всего, в трех важных отношениях – (1) высокого общественнополитического
значения
службы
занятости
(т.к.
существовала
угроза
высокой
безработицы и было необходимо создать противовес негативным последствиям рыночных
реформ), (2) развертывания активных программ профессиональной и социальной
адаптации безработных (для этого были отработаны механизмы содействия занятости,
соответствующие
лучшим
западным
образцам,
в
так
называемых,
модельных
региональных службах занятости), (3) страховых принципах финансирования службы
занятости,
основанных
на
аккумулировании
и
использовании
специального
внебюджетного государственного фонда занятости. Не все из задуманного удалось
реализовать, т.к. это происходило в 1990-е годы во время развития финансового кризиса и
спада производства, сопровождавшегося ростом безработицы и снижением финансовой
дисциплины плательщиков фонда. В то же время государственный фонд занятости служил
основой весомого экономического и политического влияния службы занятости. Он
находился
в
оперативном
управлении
федеральной
службы
занятости
и
подведомственных ей территориальных органов в субъектах РФ и предназначался для
финансирования пассивных и активных программ содействия занятости населения. Среди
его источников: обязательные страховые взносы работодателей; обязательные страховые
взносы индивидуальных предпринимателей в определенных видах деятельности;
ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
добровольные взносы юридических и физических лиц, в том числе иностранных; другие
поступления13. В 2001 г. фонд был ликвидирован, а штат региональных отделений
службы,
прежде
всего,
занятый
активной
политикой
на
рынке
труда,
стал
финансироваться из местного бюджета, в результате чего он сократился, а многие
успешные программы активной политики, такие как клубы ищущих работу – свернуты.
Справедливости ради следует сказать, что за последнее время в России произошли
положительные сдвиги в области управления сферой занятости, в определенной степени
отвечающие духу рекомендаций ОЭСР. Прежде всего, это – выделение Министерства
труда и социального развития из состава Министерства здравоохранения РФ в
самостоятельное министерство, а также серия решений, направленных на развитие
системы прогнозирования рынка труда и спроса на труд, в т.ч. в субъектах федерации, с
Среди источников в первые годы действия закона о занятости значились обязательные страховые взносы с
заработка работающих. – Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) «О занятости населения в
Российской Федерации»
13
31
целью
ориентации
учреждений
профессионального
образования
на
текущий
и
перспективный спрос на рабочую силу. В то же время взятые сами по себе эти решения
могут быть основой, но не собственно реализацией принципов, изложенных в
рекомендациях. В России пока не произошло повышения статуса службы занятости и
политики занятости, которое вряд ли возможно без укрепления финансовой базы службы
занятости и частичного возврата к принципам финансирования, существовавшим в России
в 1990-е гг.
1.1.2 Рекомендации по общей занятости и политике в области трудовых ресурсов,
5 мая 1976 г. – С(76)37 Recommendation on General Employment and Manpower Policy. 5
May 1976 – C(76)37
Заключение:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Краткая формулировка обязательства
Периодически исследовать собственную политику в области занятости и трудовых
ресурсов с точки зрения достижения цели полной занятости.
Структура и характер обязательства
- продолжение внедрения принципов активной политики в области трудовых
ресурсов, изложенных в Рекомендациях от 21.05.1964;
- установление тесной связи между политикой в области занятости и трудовых
ресурсов с общей экономической политикой в интересах достижения полной занятости;
- систематическое использование и оценка адекватности избранных мер в области
занятости и трудовых ресурсов цели достижения и поддержания высокого уровня
занятости и баланса между спросом и предложением на рынке труда, минимизирующих
инфляцию;
- специальная поддержка уязвимых групп для вхождения, поддержания, либо
возвращения на рынок труда, обеспечивающая им равный доступ в сферу занятости и
получения дохода;
- международное сотрудничество в целях минимизации социальных издержек по
адаптации
работников
к
структурным
изменениям,
меняющегося характера международной торговли;
32
возникающим
в
результате
- усиление ориентации миграционной политики на международное взаимодействие
(в странах, разделяющих руководящие принципы миграционной политики, т.е. кроме
Канады, США, Японии, Австралии и Новой Зеландии);
- принятие организационных мер в рамках внутригосударственного управления для
координации всех элементов политики занятости с тем, чтобы все ее элементы
принимались во внимание во всех областях экономической и социальной жизни;
- непрерывная кооперация и вовлечение работников, работодателей и их
представителей в диалог в качестве важного аспекта общей политики занятости и
управления трудовыми ресурсами.
Включенность обязательства в план законодательной работы
Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативноправовую базу федерального уровня. Большая часть положений так или иначе
регулируется Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости
населения в Российской Федерации". В частности, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1
(ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" говорится, что
«государство проводит политику содействия реализации прав граждан на полную,
продуктивную и свободно избранную занятость».
Среди прочего утверждается, что государственная политика в области занятости
населения направлена на:

«…координацию
деятельности
в
области
занятости
населения
с
деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая
инвестиционно-структурную политику, регулирование роста и распределение доходов,
предупреждение инфляции; (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ);

координацию деятельности государственных органов, профессиональных
союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и
реализации мер по обеспечению занятости населения; (в ред. Федерального закона от
22.08.2004 N 122-ФЗ);

международное сотрудничество в решении проблем занятости населения,
включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации
за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории
Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм».
Аспекты политики занятости, связанные с миграционной политикой в целом
покрываются принятой в июне 2012 г. «Концепцией государственной миграционной
политики Российской Федерации на период до 2025 года».
33
Необходимость кооперации на рынке труда России между организациями
работников и работодателей отражена в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от
23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". В частности, в статье 20
закона говорится, что «в целях выработки согласованных решений по определению и
осуществлению политики занятости населения на федеральном, территориальных уровнях
в рамках социального партнерства создаются координационные комитеты содействия
занятости населения из представителей объединений профессиональных союзов, иных
представительных органов работников, работодателей, органов службы занятости и
других
заинтересованных
государственных
органов,
общественных
объединений,
представляющих интересы граждан». Далее, в статье 21, говорится о формах участия
профессиональных союзов и иных представительных органов работников в содействии
занятости населения и в разработке государственной политики в области содействия
занятости населения.
Помимо Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости
населения в Российской Федерации" вопросы координации зафиксированы также в
Федеральном законе от 27 ноября 2002 г. №156-ФЗ «Об объединениях работодателей».
Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и
социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов
Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет.
В то же время существует риск формального выполнения обязательств со стороны
России в связи с тем, что все основные положения действующего Закона РФ от 19.04.1991
N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" могут
быть интерпретированы в качестве покрывающих эти требования. Последнее неверно,
поскольку по политической значимости службы занятости, по охвату категорий
населения, по эффективности предоставляемых услуг в области активной политики на
рынке труда, по возможностям ее финансирования политика занятости в России далека от
достижения полной занятости и увязки политики в области занятости и трудовых
ресурсов с общей экономической политикой (см. экспертную оценку к рекомендациям от
21.05.1964).
Противоречивыми могут оказаться и механизмы реализации миграционной
политики в России в связи с тем, что в тексте настоящих рекомендаций отсутствует
указание на содержание ее совершенствования, только на необходимость ее концентрации
на международном уровне, что можно трактовать в духе рестрикционных мер в
34
отношении трудовых мигрантов из стран, с которыми отсутствуют двухсторонние, либо
иные международные договоренности. Учитывая, что в России усиливается ксенофобия
как в общественной среде, так и в среде государственных чиновников, неопределенность
формулировок рекомендаций может использоваться для укрепления в политике занятости
федеральной и региональной власти ксенофобских настроений, выражающихся в
ужесточении приема, условий проживания и занятости трудовых мигрантов (что мало
согласуется как с положениями рекомендаций от 21.05.1964, так и с текстом настоящих
рекомендаций). Например, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в
Российской Федерации" с 2003 г. появилась оговорка о том, что «государственная
политика в области содействия занятости населения направлена на… защиту
национального рынка труда» (в ред. Федерального закона от 10.01.2003 N 8-ФЗ). В тексте
Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период
до 2025 года есть следующие положения, относящиеся к разделу III «Цели, принципы,
задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской
Федерации» п.ж., посвященному противодействию незаконной миграции:
«- совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции;
совершенствование
мер
ответственности
за
нарушение
миграционного
законодательства Российской Федерации;
- создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем
закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской
Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;
- совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания
иностранных граждан на территории Российской Федерации;
- противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет
повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих
идентифицировать личность;
- создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и
обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации
функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц
без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;
- совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена
информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами
иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;
35
- разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции,
проведение
совместных
межгосударственных
оперативно-профилактических
мероприятий;
-
усиление
информационной
и
разъяснительной
работы
с
гражданами,
работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства
Российской Федерации».
Положения концепции можно было бы считать вполне адекватными, если бы не
факт, что основная часть незаконной миграции приходится на неформальную трудовую
миграцию иностранных граждан, занятых в сферах деятельности, в силу тяжести труда и
низкой заработной платы, непривлекательных для местного населения.
Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные
эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных
регионов
Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР связаны с совершенствованием
политики занятости в России в направлениях, изложенных в нашем комментарии к
рекомендациям от 21.05.1964.
В связи с новыми рекомендациями можно отметить
следующие дополнительные моменты:
1) Одна из основных задач рекомендаций и одновременно – основная проблема
российской политики занятости – это установление более тесной связи между политикой
в области занятости и трудовых ресурсов - с одной стороны, и экономической политикой,
с другой. При этом в рекомендациях прямо указаны механизмы достижения этого
результата – координация политики занятости на уровне министерств и ведомств. К этому
следует
добавить
содержащееся
в
рекомендациях
от
21.05.1964
уточнение
о
необходимости централизации политики занятости и сосредоточении ее центра в
отдельном
государственном
ведомстве,
имеющем
высокий
государственный
управленческий статус. Формально это уже произошло с выделением Министерства труда
и социальной защиты РФ из состава бывшего Министерства здравоохранения РФ. Однако
это управленческое решение является необходимым, но недостаточным условием
реализации рекомендаций. До 1996 г. в России существовали два министерства Министерство
труда
и
Министерство
социального
обеспечения
(Министерство
социальной защиты населения), которые затем были преобразованы в Министерство
труда и социального развития РФ. В 2004 г. Указом президента В.Путина это
министерство было объединено с Министерством здравоохранения РФ, в результате
36
образовалось Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В последнем
политически и организационно проблемы труда и занятости занимали второстепенное
значение, что было обусловлено снижением в 2000-х годах общей безработицы до уровня,
считающегося по международным нормам средним (с 10,8 в 2000 г. до 7,8% от
экономически активного населения в 2004 г. и далее до 6,1% в 2007 г.).
Необходимое повышение статуса ведомства и его способности влиять и
включаться в реализацию экономической политики возможно лишь при наличии
существенных финансовых ресурсов для осуществления политики занятости и понимания
руководства – и страны, и министерства – значимости политики занятости для
экономического роста, выражающееся в конкретных мерах по его достижению. Для
усиления роли политики занятости необходима переоценка ее традиционных мер с точки
зрения результативности, совершенствование целевых показателей работы, создание
дополнительных источников финансирования по аналогии с внебюджетным фондом
занятости и т.п.
2) Одним из элементов эффективной политики занятости является оценка и
переоценка используемых мер и программ с точки зрения их эффективности и
достижения желаемых результатов. Традиционные показатели, используемые в России
для оценки работы, такие, как перечисление направлений расходования средств на те или
иные
программы,
либо
показатель
регистрируемой
безработицы,
не
являются
показателями эффективности. Необходима разработка системы показателей оценки
эффективности работы служб занятости с учетом разницы в условиях регионов, в
частности, при работе в трудоизбыточных и трудонедостаточных районах, с высоким и
относительно низким уровнем напряженности на рынке труда, различным возрастным и
образовательным составом рабочей силы и населения в целом, положительным и
отрицательным сальдо миграции и т.п.
3) Настоящие рекомендации делают особый акцент на помощи уязвимым
категориям населения с низкой конкурентоспособностью на рынке труда. При том, что –
как уже говорилось в комментариях к рекомендациям от 21.05.1964 – большая часть
работы служб занятости в России сосредоточена на уязвимых социальных группах,
соответствующие программы недостаточно нацелены на качественные и долгосрочные
изменения в положении уязвимых групп и на повышение их конкурентоспособности на
рынке труда. В частности, в большинстве стран ОЭСР помощь уязвимым группам
опирается на принципы так называемого «нового государственного управления» (new
public management). Последнее выражается в децентрализации услуг и их приближению к
клиенту на фоне усиления надзорных функций федеральной власти, использовании
37
методов управления, принятых в бизнесе (снижение издержек, бюджетирование,
внедрение принципов состязательности на основе контрактов и тендеров, оценка
результативности по разнообразным количественным индикаторам), передаче функций по
оказанию услуг негосударственным предприятиям и пр.
4)
Рекомендации
акцентируют
роль
международного
сотрудничества
в
совершенствовании политики занятости. В области международного сотрудничества
России необходимо
изучение и сравнительный анализ ка лучшей практики, так и
неудачного опыта применения мер активной политики на рынке труда в разных странах
ОЭСР в различных институциональных условиях. Это особенно важно, поскольку
применяемые в России программы и методы работы существуют практически в
неименном виде долгое время, а изучение международного опыта и прежде всего –
Канады и Ирландии осуществлялось и применялось только в 1990-е годы, когда
создавалась система функционирования службы занятости.
5) В области миграционной политики в рекомендациях также отмечается важное
значение международного сотрудничества. Для России в этой связи первоочередной
задачей могло бы стать изучение и сопоставление различного международного опыта в
области управления потоками иностранной рабочей силы в интересах местного рынка
труда и развития различных отраслей экономики, а также социальной, культурной и
профессиональной интеграции мигрантов и их семей в стране приема. При этом одним из
важнейших инструментов разработки адекватных механизмов управления служит
мониторинг
состава
и
сфер
приложения
труда
мигрантов,
который
является
нетривиальной задачей с точки зрения государственной статистики и стандартных
социологических обследований населения, и требует применения специальных методов
исследования.
1.1.3. Декларация о политике в отношении занятости женщин 16 апреля 1980 г. Приложение к С (80) 76. Declaration on Policies for the Employment of Women 16 April 1980
- Annex to C(80)76
Заключение:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Декларации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Краткая формулировка обязательства
38
Обеспечить женщинам равные с мужчинами условия доступа к оплачиваемой
занятости и устранить дискриминацию женщин на рынке труда, включая защиту от
безработицы, доступ к профессиональному обучению, уменьшение разницы в среднем
заработке между мужчинами и женщинами
Структура и характер обязательства
К основным направлениям обязательств следует отнести:
- законодательное запрещение прямой дискриминации по признаку пола;
- устранение разницы в оплате труда за труд аналогичного качества и
квалификации;
-
ослабление
существующих
социальных
предубеждений
и
негативной
институциональной практики, ограничивающих для девушек и женщин доступ к более
широкому кругу профессий и видов профессиональной подготовки;
- создание более гибких условий рабочего времени для расширения выбора
вариантов занятости для женщин и мужчин, несущих ответственность за воспитание
детей;
- обеспечение работникам, занятым неполный рабочий день, уровня оплаты и
льгот, пропорциональных тем, которые имеют работники, занятые полный рабочий день;
- содействие устранению использования гендерных стереотипов о распределении
времени между оплачиваемой занятостью и другими видами деятельности в ходе
принятия решений, касающихся труда и занятости;
- обеспечение программ занятости, обучения и переподготовки с учетом новых
технологий
и
промышленного
развития
для
женщин,
чьи
навыки
требуют
совершенствования, в т.ч. возвращающихся на рынок труда после перерыва;
- более активное использование мер прямого распоряжения государства для
обеспечения равных возможностей для женщин (например, наем на работу, обучение и
продвижение по службе в госсекторе, политика в области регионального развития и т.п.);
- решение специфических проблем женщин-представителей меньшинств, включая
мигрантов, при выполнении соответствующих пунктов декларации.
Включенность обязательства в план законодательной работы
Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативноправовую
базу.
Все
положения
фактически
покрываются
действующим
законодательством РФ. Основные положения, регулирующие положение женщинработников на рынке труда условия защиты их трудовых прав, включая такие, которые
39
связаны с сочетанием трудовых и материнских обязанностей, сформулированы в
Трудовом кодексе РФ, в Конституции РФ и Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от
23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации".
В частности, ст.19 Конституции Российской Федерации гарантируется не только
равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от социальных различий, но
также подчеркивается, что «мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные
возможности для их реализации».
Труд женщин регулируется специальной главой 41 Трудового кодекса Российской
Федерации
«Особенности
регулирования
труда
женщин,
лиц
с
семейными
обязанностями» (ст. 253-264 ТК). Например, ограничивается применение труда женщин
на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда,
запрещается применение труда женщин на работах, связанных с подъемом и
перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы.
Беременным женщинам в соответствии с медицинским заключением и по их заявлению
снижаются нормы выработки, нормы обслуживания либо эти женщины переводятся на
другую работу с сохранением среднего заработка по прежней работе. При прохождении
обязательного диспансерного обследования в медицинских учреждениях за беременными
женщинами сохраняется средний заработок по месту работы.
Женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, в случае невозможности
выполнения прежней работы переводятся по их заявлению на другую работу с оплатой
труда по выполняемой работе, но не ниже среднего заработка по прежней работе до
достижения ребенком возраста полутора лет (ст. 254 ТК). Женщинам предоставляются
отпуска по беременности и родам, а также отпуска по уходу за ребенком. По заявлению
женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста
трех лет. Порядок и сроки выплаты пособия по государственному социальному
страхованию в период указанного отпуска определяются федеральными законами. По
заявлению женщины во время нахождения в отпуске по уходу за ребенком она может
работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на
получение пособия по государственному социальному страхованию (ст. 256 ТК).
В соответствии с Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О
занятости населения в Российской Федерации" государственная политика в области
содействия занятости населения направлена на обеспечение равных возможностей всем
гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста,
социального положения, политических убеждений и отношения к религии.
40
Многие из этих положений российского законодательства изложены в «Начальном
меморандуме о позиции Российской Федерации в отношении актов ОЭСР» от 10.06.2009.
С тех пор в российском трудовом законодательстве некоторые аспекты социальной
защиты женщин в сфере труда только усилились. В частности, в 2011 году в статью 23
Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" был
введен п.1.1, в котором на органы службы занятости была возложена профессиональная
подготовка, переподготовка и повышение квалификации женщин в период отпуска по
уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Порядок и условия направления
женщин данной категории на обучение устанавливаются органами государственной
власти субъектов РФ.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и
социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов
Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. Более
того, долгое время институциональный опыт обеспечения равенства мужчин и женщин в
области труда и
социальных отношений еще советского государства был более
совершенным по сравнению с большинством западных стран. Только в последние два
десятилетия сравнение с ведущими демократическими странами с развитой экономкой в
ряде отношений оказывается не в пользу России, что связано, во-первых, с отсутствием
движения вперед в области гендерного равенства в России по сравнению с СССР, а вовторых,
с
ослаблением
регулирующей
роли
государства
по
сравнению
с
негосударственными механизмами регулирования – прежде всего деятельностью
компаний и организаций работодателей.
В условиях значительного сегмента неформальной занятости, как и во многих
других
случаях
частого
в
России
расхождения
законодательных
норм
и
правоприменительной практики, главным риском является нежелание работодателей
оформлять трудовые отношения с женщинами младших трудоспособных возрастов в силу
высокой вероятности рождения детей и соответствующего повышения нагрузки на
компанию по выполнению обязательств перед беременными женщинами и женщинами,
находящимися в отпуске по уходу за ребенком.
Предварительная экспертная оценка возможных
преимуществ (позитивные
эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных
регионов
41
Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР связаны с совершенствованием
политики занятости в России в следующих направлениях, отмеченных в декларации: (1) в
области преодоления гендерных стереотипов, делящих сферы деятельности на мужские и
женские как непосредственно в области труда, так и в области распределения
обязанностей между семьей и работой, (2) в области использования мер прямого
распоряжения государства для обеспечения равных возможностей для женщин и мужчин
в разных аспектах политики на рынке труда, (3) в области улучшения положения женщин
– трудовых мигрантов и других социальных меньшинств.
1) Искоренение гендерных стереотипов – достаточно сложная задача и не
поддается прямому воздействию управленческих решений, тем более, государственного
уровня. В то же время косвенные воздействия достаточно эффективны и отработаны в
западном мире, в частности в Канаде. Одним из них, достаточно развитым, является
гендерный анализ документов и решений, принимаемых на государственном уровне, с
точки зрения последствий для положения мужчин и женщин разных возрастов. В
принципе гендерный анализ вводится в работу многих министерств и ведомств, как и в
сферу регионального управления, но чаще всего и наиболее полно он реализуется в
министерствах труда, а также ведомствах, отвечающих за социальное развитие. Другим
направлением, которое характерно именно для России, является сужение поля
неформальной занятости за счет реализации курса на повышение прозрачности и
улучшение условий формальных трудовых контрактов в направлении, одинаково
выгодном для работников и работодателей. Это направление работы прямо отвечает
одному из положений Дорожной карты присоединения Российской Федерации к
Конвенции ОЭСР, в которой говорится о «содействии сужению поля неформальной
занятости и переходу к формальной занятости».
2) Среди мер прямого государственного воздействия помимо внедрения гендерного
анализа необходима специальная дополнительная подготовка государственных служащих,
а также парламентариев к использованию гендерного анализа в своей работе. Обращает
на себя внимание то, что речь идет не об одностороннем улучшении «прав женщин», а о
том, чтобы те или иные меры (например, льготы для женщин-матерей и беременных
женщин за счет работодателей) не приводили к фактическому предпочтению на
соответствующих работах мужчин, либо уводу трудовых контрактов с молодыми
женщинами
из
формальной
в
неформальную
область,
неподконтрольную
государственному регулированию, что фактически ухудшает положение целевых групп
женщин, в первую очередь, на малых и средних предприятиях в негосударственном
42
секторе. С другой стороны, дискриминации могут подвергаться и мужчины, поэтому речь
идет о гендерном анализе и изучении последствий решений для разных социальных и
возрастных групп мужчин и женщин. Дополнительной мерой государственного
управления может
быть
периодическое
проведение эмпирических
исследований
положения в области отношений «семья – работа» по аналогии с докладами UNDP,
включающее выборочные обследования работников, имеющих маленьких детей, их
работодателей, а также изучение принятых нормативных документов, в том или ином
отношении затрагивающих эту сферу семьи и работы.
3) Несмотря на то, что в России решение проблем гендерного равенства началось
значительно раньше, чем в странах развитой рыночной экономики, и все необходимые
нормы отражены в законодательстве, в отдельных сегментах рынка труда, там, где
сочетаются неблагоприятные условия труда и неблагоприятное социальное положение тех
или иных групп людей, могут сохраняться и усиливаться формы дискриминации женщин.
К одной из таких категорий могут относиться женщины - трудовые мигранты. По
аналогии с опытом многих стран проблема возникает тогда, когда женщины-мигранты
попадают в поле трудовой дискриминации со стороны работодателей принимающей
стороны и одновременно – социальной дискриминации со стороны представителей
национальной диаспоры, приносящей с собой стереотипы гендерного неравенства,
принятые в стране исхода.
Прежде чем принимать государственные решения,
затрагивающие такие группы, находящиеся в России, необходимо использовать методы
мониторинга ситуации в области миграции. При этом в обследовании важно
представительство разных регионов России с разным типом и составом трудовой
миграции – по социальным, национальным, образовательным и иным характеристикам,
которые позволили бы адекватно представить картину трудовой и социальной жизни
мигрантов, а государственным органам власти – понять стратегические задачи в этой
области. Только после этого можно было бы перейти к принятию решений, среди которых
могут быть не только меры контроля над соблюдением прав социальных и национальных
меньшинств, но и двусторонние межгосударственные договоренности между Россией и
странами исхода соответствующих мигрантов, которые позволили бы сделать положение
трудовых мигрантов более прозрачным и цивилизованным. К мерам прямого
государственного воздействия в этой области следует отнести договоры подотчетных
государству организаций с рекрутинговыми фирмами – посредниками в обеспечении
рабочей силой из соответствующих стран. На примере таких отношений можно было бы
отладить механизмы цивилизованного найма рабочей силы и мониторинга ее положения,
включить в условия найма рабочей силы, где это полезно для российской экономики и
43
существует устойчивая нехватка рабочей силы, возможности профессионального
обучения работников-мигрантов, отработать оптимальные формы
ее интеграции в
российскую среду и т.п. Эти решения также прямо отвечают положениям Рекомендаций
от 21.05.1964, в которых говорится о «мерах по социальной адаптации и интеграции
людей, чьи условия прежнего проживания и труда значительно отличаются от условий
регионов прибытия».
1.1.4. Декларация о социальных аспектах технологических изменений 19 ноября
1985 г. - Приложение к С (86) 204 - Declaration on the Social Aspects of Technical Change 19
November 1986 - Annex to C(86)204
Краткая формулировка обязательства
Обеспечить положительное влияние распространения новых технологий на
социальный и экономический прогресс за счет эффективной нейтрализации негативных
социальных последствий технологических сдвигов
Структура и характер обязательства
Обязательства предполагают учет обычаев и традиций конкретной страны в
определении направлений политики занятости. При этом предполагается учесть в
качестве основных ориентиров следующие положения:
-
технологические
изменения
рассматриваются
как
важный
источник
экономического и социального прогресса
- технологические изменения могут оказать различное, в т.ч. неблагоприятное
влияние на отдельные группы работников, и в этом случае требуют новых более
инновационных подходов к решению проблем социальной адаптации
- экономические, образовательные, социальные и производственные аспекты новых
технологий имеют взаимозависимый характер, а значит, поиск взаимоприемлемых
решений в социальной области требует диалога трех сторон – государства, работодателей
и работников с учетом опыта и традиций каждой страны-члена ОЭСР
- для повышения адаптации рабочей силы к технологическим изменениям
требуется усиление поддержки подготовки и переподготовки, консалтинга по вопросам
занятости и обустройства, географической мобильности работников, исследования
перспектив занятости,
в т.ч. за счет инвестирования в модернизацию систем
исследований и подготовки рабочей силы
44
-
при
внедрении
новых
технологий
необходимо
поощрять
обогащение
производственных задач, рост автономии наемных работников, большую гибкость в
организации рабочего времени, улучшение производственных условий и обеспечение
безопасности
Заключение:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Декларации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Включенность обязательства в план законодательной работы
Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативноправовую базу.
Согласно российскому законодательству и тексту Начального меморандума о
позиции РФ в отношении актов ОЭСР, основная ответственность за предупреждение
негативных
социальных
последствий
внедрения
новых
технологий,
лежит
на
работодателях. Это же записано в тексте настоящей декларации. Государство также
участвует в процессе смягчения социальных последствий технического перевооружения
через программы активной политики на рынке труда, включая переобучение и другие
меры. Соответствующие положения есть в Трудовом кодексе и в Законе РФ от 19.04.1991
N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации".
Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и
социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов
Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то
же
время
некоторые
положения
настоящей
декларации
содержат
возможность
противоречия с основными идеями Рекомендаций от 21.05.1964г. Во всяком случае, они
могут интерпретироваться односторонне.
1) Основной посыл Рекомендаций, и это, на наш взгляд, особенно важно для
России, где высока роль государства в преодолении рыночных диспропорций, состоит в
создании и укреплении государственной системы содействия занятости и адаптации
рабочей силы к структурным сдвигам в экономике под воздействием технологических
изменений. В настоящей декларации, наоборот, говорится о том, что основную
ответственность за нейтрализацию социальные аспектов внедрения новых технологий
несут работодатели. Это можно понять так, что государство снимает с себя
45
ответственность за создание социально приемлемых условий внедрения технологических
изменений. Остается вопрос: государство лишь поощряет диалог и консультации между
участниками рынка (работодателями и наемными работниками, либо их представителями)
в случае возникновения нежелательных последствий технологических изменений, или
является решающим субъектом политики содействия занятости? С точки зрения позиции
ОЭСР некоторый сдвиг в контексте обсуждения темы технологических изменений и
политики занятости в 1985 г. по сравнению с 1964г. понятен. В 1964 г. в логике
строительства политики занятости господствовала концепция социального государства. К
1980-м гг. она подверглась значительной критике под воздействием концепции
либерального государства и уменьшения государственного влияния в экономике, поэтому
отношение к роли государства в политике занятости претерпело изменения, хотя идея
социального государства и не была отвергнута в
политике европейских стран. В
сегодняшних условиях стран ОЭСР и России осторожное отношение к ведущей роли
государства в политике занятости и содействию занятости в условиях технологических
сдвигов, сквозящее в духе Декларации 1985 г., уже воспринимается анахронизмом.
2) В условиях неразвитости в России сегмента независимых организаций по защите
прав граждан, включая трудовые права, непопулярности, либо инертности профсоюзов, а
также непрозрачности и несовершенстве судебной системы возлагать основную
ответственность за последствия технологических сдвигов на организации работодателей и
работников, в котором государство в лучшем случае занимается посредничеством в
диалоге и мониторингом, последствий вряд ли целесообразно.
Из сказанного не следует, что России стоит отказаться от поддержки данных
рекомендаций, но важно правильно расставить акценты в формировании политики
занятости и учитывать всю систему подходов к политике в области занятости и трудовых
ресурсов, отраженных в различных документах ОЭСР, включая последние документы.
Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные
эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных
регионов
Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в первую
очередь в следующем:
- понимании того, что, по крайней мере, в краткосрочной перспективе
технологические сдвиги могут приводить к росту, а не сокращению безработицы,
46
динамику которой необходимо предвидеть для выстраивания эффективной политики
занятости для конкретного региона и/ или отрасли;
- информационно-аналитической поддержке эффективной политики занятости
посредством изучения влияния технологических сдвигов на занятость на уровне отраслей
и регионов и прогнозирования динамики основных показателей рынка труда;
- осознании государством своей доли ответственности за нейтрализацию
негативных последствий технологических сдвигов на занятость и социальные условия
жизни работников и их семей.
ДРУГИЕ ДОКУМЕНТЫ:
1.1.5. Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skills Policies,
OECD Publishing. OECD, 2012 http://dx.doi.org/10.1787/9789264177338-en
Лучше
профессиональные навыки, лучше работа, лучше жизнь: Стратегический подход к
политике в области развития профессиональных навыков. ОЭСР, 2012
Заключение:
Российская Федерация пока не выразила своего отношения к принципам и
целям, изложенным в данной стратегии.
Краткая формулировка обязательства
Расширение
доступа
к
профессиональному
обучению
и
переобучению,
позволяющему постоянно совершенствовать профессиональные навыки и тем самым
обеспечивать адаптацию к постоянно меняющимся условиям рынка труда.
Структура и характер обязательства
Данная стратегия - достаточно объемный документ. К основным направлениям
обязательств можно было бы отнести следующие положения:
- государство должно помогать участникам национальной системы развития
профессиональных
навыков
(работодателям,
работникам,
родителям,
студентам,
обучающим организациям) в выборе приоритетов для инвестирования в развитие
профессиональных навыков;
- в выборе политики развития квалификаций государству следует комбинировать
долгосрочные и краткосрочные соображения;
- при формировании
политики развития квалификаций должен соблюдаться
межправительственный подход, учитывающий взаимное влияние различных сфер:
47
образования, науки и технологий, семейной политики, занятости, промышленного и
экономического развития, миграции, интеграции, доходов и т.п.
- политика в области развития квалификаций должна сочетать различные уровни
управления – федеральный и региональный;
- в формирование политики развития квалификаций должны быть включены все
заинтересованные участники с учетом того, что навыки формируются в течение всей
жизни человека;
- при формировании национальной стратегии необходимо учитывать слабые и
сильные стороны национальных систем развития профессиональных навыков для увязки
трех компонентов: предложения обучающих услуг (развитие навыков), предложения
навыков со стороны трудовых ресурсов, спрос на навыки со стороны рабочих мест
(использование навыков);
-
для
повышения
эффективности
политики
необходимо
учитывать,
что
неиспользуемые профессиональные навыки устаревают и атрофируются, а новые навыки
чаще всего возникают в ходе использования имеющихся навыков в процессе трудовой
деятельности;
- каждая страна формирует свою систему развития квалификаций с учетом
социального и культурного опыта, склоняясь к одной из трех базовых моделей – рыночноориентированной (англо-саксонская модель), модели социального партнерства и
централизованной модели (развивающая или мобилизационная модель); при этом в одних
сферах развития навыков эффективнее государственное вмешательство, в других –
рыночная ориентация, а в третьих – партнерство негосударственных участников, поэтому
элементы данных моделей можно комбинировать в каждой стране.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и
социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов
Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет.
Поскольку стратегия ориентирована на разные страны, она исходит из более низкого
базового уровня развития квалификаций или профессиональных навыков, чем тот,
который есть сегодня в России. Последние решения федеральной власти, направленные на
стимулирование системы прогнозирования развития рынка труда в среднесрочной и
долгосрочной перспективе, а также реформирование системы профессионального
образования в направлении увязки программ обучения с текущим и перспективным
спросом на рынке труда всецело укладывается в русло настоящей стратегии. В связи с
48
этим у руководства России может сложиться впечатление, что изложенные в стратегии
принципы не содержат серьезных предложений для совершенствования национальной
системы развития профессиональных навыков и прежде всего – в аспектах, связанных с
реформированием политики занятости. Между тем для того, чтобы Россия в ближайшей
перспективе не оказалась отстающей с точки зрения положений стратегии, и в системе
управления человеческими ресурсами, и в системе сбора/анализа информации о рынке
труда, и в системе социального партнерства необходимы дальнейшие энергичные шаги
(см. следующий раздел).
Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные
эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных
регионов
Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в
стимулировании формирования и реализации национальной стратегии в области
эффективного управления человеческими ресурсами и развития квалификаций. Среди
них:
1) России нужна национальная стратегия содействия развитию квалификаций и
эффективному использованию человеческих ресурсов в целях экономического роста.
Такой
стратегии
нет,
существуют
разрозненные
элементы
системы
развития
квалификаций, которые до сих пор развивались вне зависимости друг от друга, часто
весьма неэффективно и с точки зрения развития экономики, и с точки зрения
использования человеческих ресурсов, и с точки зрения расходования государственных
средств, в частности на систему образования.
2) Поскольку такая стратегия – принципиально межотраслевая, и должна увязывать
политики разных министерств и ведомств, соединив цели развития экономики, науки и
технологий, занятости, благосостояния, образования и т.п., важно выбрать адекватный
управляющий орган, который мог бы курировать разработку, а также механизмы и
результаты реализации такой стратегии. Теоретически это может быть и министерство
экономики, и министерство труда и социального развития, и какой-то другой орган. В то
же время в сегодняшней управленческой логике и с учетом длительного опыта
рассмотрения труда как части соцзащиты разработка и реализация подобной концепции
под контролем министерства труда рискует сделать ее второстепенной и экономически
беспомощной уже на старте. Если же ориентироваться как на базовый орган на
министерство труда, необходимо обновление его структуры и функций в целях
49
повышения его статуса и результативности с точки зрения управления человеческими
ресурсами страны.
3) При разработке и реализации стратегии управления человеческими ресурсами,
политики занятости и развития квалификаций важно иметь в виду, что основным
пространством развития квалификаций является рабочее место, а не образовательные
учреждения, поэтому тема развития квалификаций не может быть полномочием
исключительно
или
в
основном
министерства
образования
и
образовательных
учреждений, она требует диалога и ведомств, и образовательных учреждений, и других
социальных партнеров, включая работодателей и работников.
4) В пользу ведущей роли министерства труда в разработке и реализации стратегии
говорит то, что оно в последнее время проявляет активность в работе с работодателями и
другими заинтересованными структурами по разработке профессиональных стандартов. В
то же время плановые объемы разработки профессиональных стандартов и тот факт, что
основная роль в них отводится работодателям, показывает, что министерство пока не
готово к работе со всеми социальными партнерами, заинтересованными в формировании
профессиональных стандартов и, шире - в разработке национальной стратегии в области
развития квалификаций (профессиональных навыков). Применительно к разработке
профессиональных стандартов – это профессиональные сообщества, а в случае разработки
стратегии управления человеческими ресурсами – различные социальные партнеры,
включая
представителей
профсоюзов
и
других
представителей
работников,
профессиональные ассоциации, образовательные учреждения и пр.
5) Система развития квалификаций предполагает развитие системы консалтинга в
области труда и занятости, это роднит положения стратегии ОЭСР с Декларацией
19.11.1985. России необходимо стимулировать развитие системы консалтинга как в
области
частных
(коммерческих
и
некоммерческих)
услуг
для
частных
или
корпоративных клиентов, так и в области государственных услуг, например, оказываемых
службой
занятости.
Важность
этого
направления
обусловлено
необходимостью
задействования в экономике тех ресурсов, которыми она уже располагает. Для этого
необходима разработка дополнительных мер по возвращению на рынок труда
«разочарованных» и «отчаявшихся» безработных (есть такие термины в международном
анализе безработицы); разработка совместными усилиями с региональной властью и
заинтересованными работодателями переселения специалистов и квалифицированных
рабочих из трудоизбыточных для их профиля регионов в трудонедостаточные регионы
(соединение навыков людей со спросом на навыки); содействие развитию новых отраслей
50
и распространению лучших навыков работы в этих отраслях (увеличение совокупного
спроса на высококвалифицированный труд и соответствующие навыки).
6) В соответствии со стратегией ОЭСР развитие квалификаций включает
стимулировании экономической активности населения, одним из важнейших рычагов
которого является развитие предпринимательства, которое в России недоразвито по всем
международным стандартам.
7) Принято считать, что для России традиционно характерен высокий уровень
вмешательства государства в экономику. По этой логике из трех базовых управленческих
моделей развития квалификаций для нас должна была бы быть ближе централизованная
или мобилизационная модель, тем более, что система социального партнерства в силу
слабости
гражданского
сектора
пока
не
развита.
Однако
анализ
тенденций
экономического и административного развития России в последнее десятилетие
показывает, что во многих аспектах хозяйственной жизни у нас реализуется тенденция к
снижению экономической ответственности государства, в том числе в сфере управления
занятостью (передача финансового бремени активных программ в регионы, снижение
уровня пособий по безработице и т.п.). В связи с этим по факту в России реализуется
скорее рыночно-ориентированная модель. Не обсуждая здесь, насколько это оправданно с
точки зрения социальных и культурных традиций, следует учесть, что и для эффективной
реализации этой модели, характерной для англоязычных стран, России следует сделать
ряд шагов в области совершенствования государственного управления. Во-первых,
необходимо качественно изменить подходы к сбору и анализу информации о рынке труда,
а также ее предоставлению заинтересованным структурам. Например, в системе
статистического учета не хватает данных, позволяющих формировать адекватные
структуре выпуска системы прогноза спроса на труд в разных отраслях экономики.
Между тем только адекватные системы прогнозирования, и постоянное обновление
прогнозов, опирающееся на профессионально разработанную методологию, могут
служить ориентиром для деятельности учреждений профессионального образования,
мониторинг текущего спроса для этого не подходит. Во-вторых, необходимо не только
стимулировать
региональные
власти
к
разработке
региональных
стратегий
экономического развития, сбалансированных по показателям рынка труда, но и проводить
на основе общей методологии анализ соответствующих стратегий и результатов их
реализации, как и региональных программ содействия занятости, с тем , чтобы
своевременно информировать регионы а) о положительном опыте других регионов в
области управления человеческими ресурсами и развития квалификаций и б) об
избыточных трудовых ресурсах, которые могли бы быть использованы на других
51
территориях. В-третьих, на основе собранной в регионах информации методически и
организационно содействовать заключению договоров между регионами и переселению
трудовых ресурсов на взаимовыгодных началах и/ или содействовать развитию различных
форм трансфера профессиональных навыков из точек развития лучшей практики в
области, испытывающие их нехватку (площадки обмена опытом, профессионального
обучения и пр.). В-четвертых, необходима общая инвентаризация ресурсов и различных
аспектов национальной системы развития профессиональных навыков и квалификаций
для понимания ее слабых и сильных сторон, а также желательных направлений ее
совершенствования с тем, чтобы далее ориентировать все заинтересованные стороны, а
некоторым - оказывать в этом содействие. В-пятых, для правильной ориентации своей
собственной стратегии и политики заинтересованных стейкхолдеров
государству
необходимо анализировать отраслевые и технологические сдвиги, которые могут иметь
стратегическое значение для изменения спроса на квалификации и определение
направлений развития квалификаций в будущем. Это – иная работа, нежели
прогнозирование спроса на рабочую силу, ее результаты носят скорее качественный, чем
количественный характер и связаны с выявлением точек роста в будущем, новых
профессий и квалификаций, а также сопоставлением динамики развития соответствующих
отраслей в России и в других странах с развитой рыночной экономикой.
1.1.6. Стратегия ОЭСР по улучшению рабочих мест. ОЭСР, 1996. The OECD Jobs
Strategy: Pushing Ahead with the Strategy. OECD, 1996
Заключение:
Российская Федерация пока не выразила своего отношения к принципам и
целям, изложенным в данной стратегии.
Краткая формулировка обязательства
Расширение возможностей получения лучшей и более высокооплачиваемой работы
в целях достижения устойчивости экономического развития и высоких стандартов жизни
населения через неинфляционные меры государственной политики
Структура и характер обязательства
Данная стратегия - развернутый документ, ключевым моментом которого является
улучшение качества рабочих мест и возможностей доступа к ним населения,
выступающих важнейшими задачами политики стран-членов в ответ на структурные
52
сдвиги и рост безработицы. При этом стратегия акцентирует внимание на следующих
аспектах политики:
- усиление значимости и повышение эффективности активной политики на рынке
труда
-
организация
макроэкономической
политики,
учитывающей
структурные
изменения и необходимость повышения жизненных стандартов населения
- создание питательной среды для развития предпринимательства и инноваций как
источника новых и лучших рабочих мест
-
предотвращение
ухудшения
положения
низкооплачиваемых
и
низкоквалифицированных работников через выявление и продвижение преимуществ,
которые могут дать технологические изменения
- развитие концепции обучения в течении всей жизни и развитие политики
стимулирования такого обучения, расширение доступа к различным видам обучения
различных категорий населения.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и
социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов
Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет.
Непосредственным импульсом разработки стратегии служило сохранение высокого
уровня безработицы во многих странах-членах и направление существенных средств на
поддержку безработных, которая может носить а) инфляционный характер и б)
дестимулировать безработных к возвращению на рабочие места, в особенности - в
низкооплачиваемые сегменты экономики. В связи с этим стратегия акцентировала
внимание на расширении активной политики на рынке труда и неинфляционных мерах,
стимулирующих возвращение безработных и экономически неактивное население к
статусу занятых в новых сегментах экономики через посредство обучения и развитие
предпринимательства. Учитывая, что уровень безработицы в России по международным
меркам достаточно низкий, исходный посыл настоящей стратегии может показаться для
России недостаточно актуальным, либо, что еще хуже может интерпретироваться как
требование снижать уровень безработицы, улучшая формальные показатели занятости.
Подобное превратное толкование стратегии могло бы нанести вред и для политики
занятости, и для экономической политики в России в части структурных преобразований,
которых в России в отличие от стран ОЭСР, наоборот, недостает.
53
Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные
эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных
регионов
Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят, прежде
всего, в (1) совершенствовании активной политики на рынке труда, которая в России
сведена к минимуму, либо отсутствует (см. комментарии к пп. 1 и 2). Если в странах
ОЭСР активизация этой политики связана с безработицей, ее актуальность в России
обусловлена высоким уровнем сегментации занятости, низким уровнем оплаты труда,
низкой территориальной мобильностью и низким уровнем вовлеченности населения в
предпринимательство и в различные виды профессионального обучения, которые могли
бы позволить повысить качество работы и уровень ее оплаты, а также повысить
совокупную производительность в экономике в значительной степени силами самих
работников. (2) Другим позитивным эффектом присоединения
к
стратегии
в
области
и это пересекается с эффектом от
квалификаций
–
является
создание
и
совершенствование национальной системы развития профессиональных навыков и
квалификаций (см. комментарии к п.5). (3) Третьим важным следствием могло бы стать
изучение и применение опыта стран ОЭСР в развитии питательной среды для
предпринимательства, снятие институциональных и инфраструктурных барьеров в его
развитии и вовлечение в него широких слоев населения в особенности в моногородах и
экономически менее развитых территориях, где другие источники создания новых
рабочих мест ослаблены, либо отсутствуют.
1.1.7. «Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об
учреждении ОЭСР, принята на 1163-й сессии совета ОЭСР 30 ноября 2007
Заключение:
Российская Федерация не высказывала официальной позиции по тексту «Дорожной
карты», этот документ означал для ОЭСР официальный старт подготовки к
присоединению России.
Краткая формулировка обязательства
Необходимо оценить, в какой мере институты рынка труда, обучения и социальной
защиты
благоприятствуют
экономическому
процветанию
экономических проблем в стране, готовящейся к присоединению.
54
и
урегулированию
Структура и характер обязательства
В «Дорожной карте» проблематика занятости, рынка труда и социальных вопросов
освещается не в основном тексте, а в Приложении В.III14. Непосредственно текст
приложения посвящен задаче ОЭСР по сравнительному анализу результатов социальной
политики и политики в области занятости стран – кандидатов с результатами странчленов организации. Появление этого приложения в дорожной карте означает для России,
во-первых, в краткосрочной перспективе - необходимость демонстрировать в динамике
улучшение показателей рынка труда, профессиональной подготовки и социальной защиты
для решения задачи вступления в члены ОЭСР и, во-вторых, в долгосрочной перспективе,
т.е. после вступления в ОЭСР – необходимость совершенствовать свою политику и ее
результативность в следующих направлениях:
- развитие институтов рынка труда и профессиональной подготовки, а также
системы трудовых отношений на предприятиях;
- содействие сужению поля неформальной занятости и переходу к формальной
занятости (т.е. придание отношениям работодателей и работников максимально
прозрачной и официальной формы);
- повышение финансовой и социальной устойчивости мер содействия социальной
интеграции и сплоченности (этот пункт предполагает целый спектр мер, далеко
выходящих за увеличение пенсий, материальную поддержку семей с детьми или помощь
безработным, которые указаны в тексте Приложения в качестве примера).
Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и
социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов
Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то
же время России следует иметь в виду, что сужение поля неформальной занятости и
повышение уровня социальной интеграции и сплоченности – системные требования,
подразумевающие значительные изменения и в политике, и в практике функционирования
рынка труда и социальной сферы в России. В
результате вступления в ОЭСР
соответствующие аспекты рынка труда и социальной сферы будут подвергнуты
пристальному рассмотрению и далее по ним России придется постоянно демонстрировать
В Приложениях, к которым относится и Приложение В. III, содержится список органов ОЭСР, которые
должны рассматривать общую экономическую политику стран-кандидатов, а также их политику в ряде
ключевых областей, которые не в полной мере или совсем не регулируются нормативно-правовой базой
ОЭСР. Эти органы среди прочих включают Комитет по занятости, труду и социальным вопросам.
14
55
позитивные сдвиги, поскольку в области прозрачности рынка труда и достижения
социальной сплоченности она еще значительно отстает от стран ОЭСР.
1) Сужение поля неформальной занятости – острая и давно существующая в России
проблема. И хотя она хорошо известна, методы борьбы с ней непросты, а сама цель
многим лицам, принимающим решения, неочевидна. В то же время более очевидная
проблема – например, нехватка средств для обеспечения пенсионной системы, вытекает
из нерешенности первой более общей проблемы. Для обеспечения пенсионной системы в
России не столько важно повысить пенсионный возраст, сколько повысить оплату труда и
ее прозрачность, что, в свою очередь зависит от повышения прозрачности и
эффективности регуляторов рынка труда. Однако здесь возникает противоречие с
существующей системой приоритетов. Приоритет полной занятости, обеспечиваемый
статистикой безработицы (и, в свою очередь, соответствующий Рекомендациям 1964 г.)
оказывается
для
руководства
России
выше,
чем
повышение
прозрачности
и
управляемости рынка труда, которое неизбежно приведет среди прочего к повышению
уровня регистрируемой безработицы (сегодня из-за низких пособий и низкого качества
предлагаемых через службы занятости рабочих мест, уровень регистрации безработных,
как и обращений в службу занятости, существенно отстает от реальных потребностей
населения и уровня общей безработицы, фиксируемой обследованиями по методологии
МОТ).
2) При том, что социальная сплоченность (social cohesion) - это тема актуальной
повестки дня социальной политики европейских государств и стран ОЭСР, в России
проблемы социальной интеграции и сплоченности, а тем более – их интерпретация не
являются распространенным делом, а многие их составляющие не включены в
социальную и, шире социально-экономическую политику.
За проблематикой социальной сплоченности и интеграции в европейском контексте
стоит постановка проблем в плоскости, в которой в России социальную политику
рассматривать не принято.
В соответствии с определением Стратегии социальной сплоченности Совета
Европы, «социальная сплоченность – это способность общества улучшить благосостояние
всех его членов, сводя к минимуму неравенство»15. Социальная сплоченность в новой
стратегии социальной политики европейских стран представляет собой интегральное
понятие, позволяющее судить о степени благоприятности для населения восьми
15
Concerted development of social cohesion indicators. Methodological guide. - Council of Europe, August 2005.
P.9
56
важнейших сфер жизни: 1) занятости, 2) дохода, 3) условий проживания, 4) здоровья, 5)
питания и потребления, 6) образования, 7) информации и 8) культуры. В дополнение к
этому оно также включает условия достижения лучшего положения уязвимых социальных
групп в отношении обеспечения равенства в реализации прав, достоинства и
общественного признания, автономии и личного развития, общественного участия16.
Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные
эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных
регионов
Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в: 1)
пересмотре политики занятости в направлении повышения прозрачности трудовых
контрактов и условий вознаграждения, 2) разработке мер по сужению поля неформальных
отношений на рынке труда, 3) пересмотре стратегии социальной политики в направлении
повышения социальной интеграции и сплоченности, 4) разработке мер содействия
социальной интеграции и сплоченности, а также создании механизма их реализации, 5)
необходимости достижения по названным позициям ощутимых результатов, которые
позволили бы демонстрировать прогресс и результативность во времени. 6) Помимо
вопросов комплексного развития социальной сферы проблематика социальной интеграции
и сплоченности сопряжена с развитием предпринимательства, инноваций и социального
предпринимательства, что в российской социальной политике было пока вообще мало
распространено. Последнее призвано решать следующие вопросы: а) удовлетворение
расширяющихся социальных потребностей через предложение новых решений и
инновационных подходов в социальной сфере, б) снижение бюджетных расходов за счет
использования негосударственных социальных услуг, в) нахождение экономически
эффективных механизмов преодоления социальной исключенности уязвимых социальных
групп.
1.2.
Налогообложение
Документы ОЭСР, включенные в анализ:

Нормативные акты ОЭСР, опубликованные до 2008 года включительно
(включенные в экспертную и/или официальную Начального меморандума 2009 года о
позиции РФ в отношении актов ОЭСР);
16
Там же, РР. 73-75.
57

Рекомендации Совета по использованию обновленной версии Стандартного
формата ОЭСР
для
хранения информации на магнитных носителях
в целях
автоматического обмена информацией (Recommendation of the Council on the Use of the
Revised OECD Standard) С(97)30/FINAL;

Рекомендация Совета относительно Стандартного магнитного кода для
автоматического обмена налоговой информацией (Recommendation of the Council
concerning a Standard Magnetic Format for Automatic Exchange of Tax Information) C(92)50;

Рекомендации Совета ОЭСР по использованию идентификационных
номеров налогоплательщика в международном контексте (Recommendation of the Council
on the Use of Tax Identification Numbers in an International Context) С(97)29/FINAL;
Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с уклонением от налогов
o
(Recommendation of the Council on Tax Avoidance and Evasion) C(77)149/FINAL;
Рекомендации Совета ОЭСР относительно взаимной административной
o
помощи по взыскании налоговых исков (Recommendation of the Council concerning Mutual
Administrative Assistance in the Recovery of Tax Claims) C(80)155/FINAL;

Рекомендация Совета ОЭСР относительно стандартизированной формы для
автоматического обмена информацией в соответствии с международными
налоговыми соглашениями (Recommendation of the Council concerning a Standardized Form
for Automatic Exchanges of Information under International Tax Agreements) C(81)39;

Рекомендация
налогообложения
Совета ОЭСР
в отношении
налогов
относительно
на
недвижимость,
избежания
наследства
двойного
и
дары
(Recommendation of the Council concerning the Avoidance of Double Taxation with Respect to
Taxes on Estates and Inheritances and on Gifts) C(82)64;
 Рекомендация Совета ОЭСР относительно преобладания налогового договора
(Recommendation of the Council concerning Tax Treaty Override) C(89)146;

Рекомендация Совета ОЭСР относительно Типового соглашения ОЭСР о
проведении одновременных проверок уплаты налогов (Recommendation of the Council
concerning an OECD Model Agreement for the Undertaking of Simultaneous Tax
Examinations) C(92)81;

Рекомендация Совета относительно определения трансфертных цен между
ассоциированными предприятиями (Recommendation of the Council on the Determination of
Transfer Pricing between Associated Enterprises) C(95)126;
58

Рекомендации Совета ОЭСР по включению в налоговые соглашения
положения о предоставлении налоговых льгот (Recommendation of the Council on the
Granting and Design of Tax Sparing in Tax Conventions) C(97)184;

Рекомендации Совета ОЭСР в отношении Модельной конвенции по
налогообложению доходов и капитала (Recommendation of the Council concerning the
Model Tax Convention on Income and on Capital) C(97)195;

Рекомендации Совета ОЭСР по противодействия нездоровой налоговой
конкуренции Recommendation of the Council on Counteracting Harmful Tax Competition
C(98)17;

Нормативные акты ОЭСР, опубликованные после 2008, и предложения по
позиции РФ в отношении актов ОЭСР;
o
Рекомендации Совета ОЭСР по реализации предложений, содержащихся в
Докладе о нездоровой налоговой конкуренции
(Recommendation of the Council on
Implementing the Proposals Contained in the 1998 Report on Harmful Tax Competition)
C(2000)98;

Рекомендации Совета ОЭСР по применению Типового меморандума ОЭСР
о взаимопонимании по вопросу автоматизированного обмена информацией для целей
налогообложения (Recommendation of the Council on the Use of the OECD Model
Memorandum of Understanding on Automatic Exchange of Information for Tax Purposes)
C(2001)28;

Рекомендация
Совета
ОЭСР
относительно
определения
прибыли
постоянных представительств (Revision of Recommendation of the Council concerning the
Attribution of Profits to Permanent Establishments) C(2008)106;

Рекомендации
Совета
ОЭСР
по
усилению
взаимодействия
между
налоговыми органами и другими силовыми структурами по борьбе с серьезными
правонарушениями (Recommendation of the Council to Facilitate Co-operation between Tax
and Other Law Enforcement Authorities to Combat Serious Crimes) C(2010)119;

Другие
документы ОЭСР, включая отраслевые страновые обзоры,
стратегические документы ОЭСР (OECD Innovation Strategy, OECD Green Growth Strategy,
OECD Skills Strategy, OECD Jobs Strategy);
o
Конвенция о взаимной административной помощи в налоговых вопросах
(Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters), вступила в силу 01.04.1995.
Комментарий
59
Данный документ представляет собой модель двустороннего соглашения по
вопросам административной помощи в налоговых вопросах и предлагает порядок и
способы взаимодействия налоговых служб двух стран по широкому кругу вопросов их
взаимодействия в процессе налогового администрирования, в частности вопросов:
- обмена информацией, в том числе в автоматическом режиме;
- проведения одновременных расследований по налоговым вопросам и участия в
(присутствия при) налоговых расследованиях на территории другого государства;
- порядка взыскания налоговых требований, ареста имущества и др.
По сути, за договаривающимися сторонами остается право (и возможность)
маневра в рамках, оговариваемых данной Концепцией.
Целесообразность присоединения к данному документу связана с активной
деятельностью отечественных компаний за рубежом и отсутствием (или крайне
ограниченными)
возможности у налоговых органов осуществлять контроль за
достоверностью представляемой информации. Присоединение к данному документу
расширит такие возможности, хотя и потребует определенных усилий при обращении со
стороны налоговых органов стран-контрагентов. В настоящее время имеется целый ряд
Межправительственных соглашений по вопросам налогового администрирования и
данную работу представляется целесообразным продолжить.
o
Протокол поправок в Конвенцию о взаимной административной помощи в
налоговых вопросах (Protocol Amending the Convention on Mutual Administrative Assistance
in Tax Matters) от 01.06.201;
o
Декларация
о
соблюдении
установленных
правил,
принципов
добросовестности и прозрачности в сфере международного бизнеса и финансов.
(Declaration on Propriety, Integrity and Transparency in the Conduct of International Business
and Finance) от 28.05.2010.
Комментарий
Россия поддерживает общие положения данной Декларации. В части
налогообложения Декларация предусматривает соблюдение рекомендаций по
автоматическому обмену информацией между налоговыми органами стран ОЭСР, а также
по выполнению рекомендаций по трансфертному ценообразованию
мультинациональными компаниями.
В части автоматического обмена информацией Россия, как и большинство стран,
заинтересована в устранении технических препятствий на пути обмена информацией
между налоговыми службами, нацеленной на повышение эффективности налогового
60
администрирования и, в частности на сужение возможностей по уклонению от уплаты
налогов.
В части трансфертного ценообразования основным международным актом,
регламентирующем порядок налогообложения при применении трансфертных цен
является
Руководство ОЭСР 1995 года. В России с 1 января 2012 года вступили в
действие поправки к Налоговому кодексу,
в целом приближающее российское
законодательство о трансфертных ценах в соответствие со сложившейся международной
практикой, хотя и с важными оговорками. Положительным и приближенным к
стандартам, рекомендованным ОЭСР, является введение в налоговое законодательство
понятия
симметрической
корректировки,
позволяющей
избежать
двойного
налогообложения сторон сделки в результате доначисления налогов вследствие
применения трансфертных цен. Кроме того, у налогоплательщика возникает возможность
заключать с налоговыми органами предварительные соглашения.
Тем не менее, на пути гармонизации налогового законодательства в области
трансфертного ценообразования со стандартами ОЭСР России еще предстоит проделать
большую работу.
o
Экономические обзоры ОЭСР РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ДЕКАБРЬ 2011 Г.
o
Экономические обзоры ОЭСР РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ИЮЛЬ
2009 Г.
1.2.1 Формулировка обязательства:
Использовать обновленную версию Стандартного формата ОЭСР для хранения
информации на магнитных носителях, являющийся неотъемлемой частью настоящих
Рекомендаций, при осуществлении автоматического обмена информацией относительно
налогов, полученных начиная с 1997 финансового года и в последующие годы.
Источники обязательства:
Рекомендация Совета по использованию обновленной версии Стандартного
формата ОЭСР
для
хранения информации на магнитных носителях
в целях
автоматического обмена информацией C(97)30/Final, более ранняя рекомендация Совета
использовать стандартный формат для автоматического обмена налоговой информацией
C(92)50Final.
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация готова следовать данным рекомендациям.
Структура и характер обязательства
61
Данное
рекомендация
обязательство
использовать
носит
в
технический
двусторонних
характер.
отношениях
Суть
документа
определенный
–
формат
(резервируются определенные поля для информации о плательщике дохода, его агенте и
(или) посреднике, получателе дохода, его агенте или посреднике, сумме, валюте платежа,
сумме удержанного налога и некоторых других данных. Данные представляются на
английском языке на магнитном носителе.
Включенность
данного
(Включено/Не включено)
обязательства
в
План
законодательной
работы
и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Риски не выявлены. Преимуществом является упрощение обмена информацией со
странами членами ОЭСР.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для последующего мониторинга выполнения данного обязательства полезными
могут оказаться специализированные материалы ОЭСР по продвижению кандидатов на
вступление в ОЭСР в соответствие в «дорожными картами».
1.2.2. Формулировка обязательства:
Россия
обязуется
рекомендовать
получателям
доходов,
не
являющихся
резидентами России, сообщать ИНН, выданный им в стране постоянного проживания.
Источники обязательства:
62
Рекомендация
Совета
по
использованию
идентификационных
номеров
налогоплательщика в международном контексте C(97)29/FINAL
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация может принять данное обязательство.
Структура и характер обязательства
Если получатель дохода будет обязан сообщить свой ИНН плательщику дохода, то
в этом случае плательщик дохода будет обязан сообщить такой ИНН налоговому органу
страны-источника дохода. Если получатель дохода добровольно сообщает свой ИНН
плательщику дохода, то в этом случае странам-членам следует рассмотреть вопрос о том,
чтобы плательщик дохода был обязан сообщить такой ИНН налоговому органу страныисточника дохода, или принять иные средства обеспечения соблюдения налогового
законодательства (т.е. взимание полного налога у источника дохода, размер которого
подлежит снижению, если получатель дохода представит плательщику дохода какой-либо
документ, идентифицирующий личность). При отсутствии ИНН, необходимо разработать
и
обеспечить
внедрение
других
методов
идентификации;
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Включено/Не
включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации
законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с данным
обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено.
Хотя в тексте документа используется термин «рекомендовать» получателям
доходов информировать выплачивающую сторону об их ИНН в стране-резидентуре, по
сути, реализация данного положения возможна только при определении данного
положения как обязанности налогоплатеьщика-нерезидента и, соответственно, его
налогового агента. Для этого необходимо внести соответствующие
изменения и
дополнения в национальное законодательство. Последнее требует определенного времени.
В настоящее время такого жесткого требования о сообщении ИНН организацииисточнику дохода не существует даже в отношении российских налоговых резидентов
(физических лиц). В этих условиях требовать этого от нерезидентов (в первую очередь
физических лиц) не вполне логично. В целом же сама постановка о целесообразности
совершенствования учета финансовых потоков, безусловно, важна и вполне правомерна.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
63
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Исполнение
данного
обязательства
будет
способствовать
повышению
эффективности обмена информацией по вопросам трансграничных потоков доходного
капитала и обеспечения, за счет этого, налогообложения таких доходов. Учитывая, что в
большинстве стран-членов ОЭСР, действует система ИНН, обязательное уведомление о
наличии ИНН нерезидентами в стране, являющейся источником доходов, представляется
наиболее эффективным методом обеспечения налогообложения трансграничных потоков
доходного капитала.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - на данном этапе не выявлена
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства, включая российские и международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
В целях дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства
могут быть полезны материалы, публикуемые на сайте Федеральной налоговой службы
России.
1.2.3. Формулировка обязательства:
Россия обязуется укреплять собственную нормативно-правовую базу, сокращать
возможности уклонения от уплаты налогов, содействовать обмену информацией и обмену
опытом между странами в этом отношении.
Источники обязательства:
Рекомендации Совета ОЭСР по борьбе с уклонением от налогов. C(77)149/Final.
Российская позиция по данному обязательству.
Российская Федерация принимает данную рекомендацию.
Структура и характер обязательства.
Обязательство носит общий характер.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
64
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Россия
принимает общее обязательство по совершенствованию налогового законодательства.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Россия
укреплению
на протяжении последних лет предпринимает активнее шаги по
нормативно-правовой
базы,
повышению
качества
и
эффективности
налогового администрирования, активно сотрудничает со странами-членами ОЭСР в
части обмена опытом в области налогового администрирования и заинтересована в
продолжении данной работы (ее расширении, активизации).
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Возможны пересечения с обязательствами в рамках ВТО в части обязательств по
изменению налогообложения.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства, включая российские и международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Мониторинг российского налогового законодательства.
1.2.4. Формулировка обязательства:
России рекомендовано заключать двусторонние конвенции, касающиеся
административной помощи при взыскании налоговых исков.
Источники обязательства:
Рекомендация Совета относительно взаимной административной помощи при
взыскании налоговых исков C(80)155 Final.
Российская позиция по данному обязательству.
Российская Федерация принимает данную рекомендацию.
Структура и характер обязательства.
Данное обязательство предполагает принятие соответствующих законодательных
актов.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
65
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство включено в План законодательной работы. Российская
планирует
принять федеральный
закон о ратификации
Совместной
Конвенции
ОЭСР/Совета Европы об оказании взаимной административной помощи по налоговым
вопросам.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Целесообразность принятия данной рекомендации связана с необходимостью
осуществлять эффективный контроль за деятельностью отечественных компаний за
рубежом с целью сократить возможности по уклонению от уплаты налогов.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Мониторинг российского налогового законодательства.
1.2.5. Формулировка обязательства:
Россия должна использовать стандартизированную форму при осуществлении
автоматического
обмена
информацией
в
соответствии
с
двусторонними
или
многосторонними соглашениями.
Источники обязательства:
Рекомендация Совета ОЭСР относительно стандартизированной формы для
автоматического
обмена
информацией
в
соответствии
налоговыми соглашениями C(81)39
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данную рекомендацию.
Структура и характер обязательства
66
с международными
Данное обязательство носит технический характер. Тем не менее, его выполнение
потребует определенных (в ряде случаев значительных) усилий по приведению в
соответствие российских форм статистической отчетности к международным.
Включенность
данного
(Включено/Не включено)
обязательства
в
План
законодательной
работы
и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Потребуется
развитие форм статистической отчетности.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Выполнение данного обязательства повысит эффективность обмена налоговой
информацией между участниками двусторонних и многосторонних соглашений.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства, включая российские и международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
В целях дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства
могут быть полезны аналитические материалы ФНС России и Росстата.
1.2.6. Формулировка обязательства:
Россия обязуется заключать с другими странами-членами ОЭСР двусторонние
соглашения
о
избежании
двойного
налогообложения
в
отношении
налога
на
недвижимость, наследства и дары и использовать модельное соглашение при подготовке
новых двусторонних соглашений.
Источники обязательства:
Рекомендация
Совета ОЭСР
относительно
избежания
двойного
налогообложения в отношении налогов на недвижимость, наследства и дары С(82)64
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данную рекомендацию
67
Структура и характер обязательства
В настоящее время в РФ отсутствуют налоги на наследство и дарения, в некоторых
случаях соответствующие доходы учитываются при обложении налогом на доходы
физических лиц (п.18, п.18.1 Ст.217 НК РФ) и соответственно подпадают под действие
договоров об избежании двойного налогообложения только в случаях отсутствия в
стране-контрагенте самостоятельных налогов на наследство и дарение. Формально (с
юридической точки зрения), если в стране контрагенте есть налоги на наследство и
дарение, то проблемы двойного налогообложения нет – имеет место обложение
различными налогами. С экономической точки зрения проблема есть – возникает
экономическое двойное налогообложение – налогом на наследство и (или) дарение в
стране-источнике дохода и налогом на доходы физических лиц в стране резидентуре – РФ
(и наоборот).
По налогообложению недвижимости. Для физических лиц – налоговых резидентов
РФ проблемы двойного налогообложения не возникает, поскольку налог на имущество
физических лиц взимается по территориальному принципу. Проблемы двойного
налогообложения
(экономического
преимущественно)
возникают
у
иностранных
налоговых резидентов, имеющих недвижимость в РФ, если в их странах налогообложение
недвижимости или чистой стоимости богатства осуществляется по резидентскому
принципу (например, Франция и Швеция). В большинстве случаев юридической
проблемы двойного налогообложения не возникает.
В отношении недвижимости юридических лиц (организаций) российское налоговое
законодательство предусматривает возможность зачета налога на имущество, уплаченного
за рубежом (Ст.386.1 НК РФ), исходя из модели частичного зачета (допускаемого
Модельной конвенцией).
Принятие Рекомендаций не требует внесения изменений в Налоговый кодекс РФ и
предполагает лишь учет впредь имеющихся проблем при заключении или пересмотре
соглашений об избежании двойного налогообложения с незначительным числом стран.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская
законодательная
база
и
правоприменительная
соответствуют требованиям данного обязательства.
68
практика
в
достаточной
степени
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Риски не выявлены. Положительный эффект заключается в росте инвестиционной
привлекательности России и увеличении притока иностранного капитала.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Анализ двусторонних соглашений России со странами ОЭСР в налоговой сфере.
1.2.7. Формулировка обязательства::
Россия обязуется избегать введения норм законодательства, противоречащим
международным договорным обязательствам.
Источники обязательства:
Рекомендация Совета ОЭСР относительно преобладания налогового договора
C(89)146
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данную рекомендацию.
Структура и характер обязательства
Налоговый кодекс РФ устанавливает приоритет положений международных
договоров - Ст.7 НК РФ. Таким образом, принятие данного документа не вносит никаких
изменений в действующий в России налоговый режим.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное
обязательство
не
включено
в
План
законодательной
работы.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
69
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Риски не выявлены. Позитивный эффект заключается в росте инвестиционной
привлекательности России.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства, включая российские и международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Мониторинг российского налогового законодательства.
1.2.8. Формулировка обязательства:
Россия определяет форму двустороннего или многостороннего соглашения о
проведении одновременных налоговых проверок, а также перечень целей проведения
совместных налоговых проверок, в соответствии с международной практикой ОЭСР.
Источники обязательства:
Рекомендация Совета ОЭСР относительно Типового соглашения ОЭСР о
проведении одновременных проверок уплаты налогов C(92)81
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данную рекомендацию
Структура и характер обязательства
Одновременные
налоговые
проверки
проводятся
странами,
заключившими
соответствующие налоговые соглашения, по операциям, связанным с применением
международного трансфертного ценообразования, сделок с налоговыми гаванями,
выявлением схем явного уклонения от уплаты налогов и в некоторых других случаях.
Присутствие представителя компетентных органов иностранного государство возможно
(если это законно), но не обязательно.
Включенность
данного
(Включено/Не включено)
обязательства
в
План
законодательной
работы
и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Принятие
дополнительных законов в данном случае не требуется.
70
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Негативные эффекты не выявлены
Перечень целей проведения одновременных проверок представляет несомненный
интерес для отечественных налоговых органов, а их осуществление (даже сам
возможность таких проверок) могут позитивно сказаться на активности экономических
агентов в области налогового планирования. В
то же время данный документ
предоставляет довольно широкие возможности по ограничения как налогов, в отношении
которых
могут
осуществляться
контрольные
мероприятия,
так
и
перечня
налогоплательщиков. Процедурные вопросы также фактически остаются на усмотрение
договаривающихся сторон. Принятие данных рекомендаций не требует внесения
изменений в налоговое законодательство, но предполагает пересмотр некоторых и
разработку новых ведомственных нормативных актов.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Не выявлено.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства, включая российские и международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Международные соглашения России в налоговой сфере.
1.2.9. Формулировка обязательства:
Россия обязуется в качестве ключевого принципа при оценке налоговой базы в
условиях трансфертного ценообразования принципа «вытянутой руки», выработанного в
Докладе 1995 г., и осуществления ряда организационных мер к стимулированию
налогоплательщиков руководствоваться данным принципов
Источники обязательства:
Рекомендация Совета относительно определения трансфертных цен между
ассоциированными предприятиями C(95)126
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данное обязательство
Структура и характер обязательства
71
Доклад ОЭСР 1995 г. предусматривает распространение его положений на
международные (внешнеэкономические) сделки, т.е. регламентирует налоговые аспекты
трансфертного ценообразования в контексте международного налогового права. В связи с
этим традиционным является случай, когда национальное законодательство конкретной
страны регулирует порядок налогообложения применительно только к сделкам с
"иностранным элементом". Такое мнение обусловлено основной целью правового
регулирования - сохранить надлежащую налогооблагаемую базу в условиях ценового
манипулирования. В некоторых странах правила о трансфертных ценах распространяются
только на международные сделки (например, Аргентина, Италия, Франция, Австралия,
Новая Зеландия, Япония).
Включенность
данного
(Включено/Не включено)
обязательства
в
План
законодательной
работы
и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
С 2012 года в Налоговый Кодекс введен раздел VI Взаимозависимые лица. Общие
положения о ценах и налогообложении. Налоговый контроль в связи с совершением
сделок между взаимозависимыми лицами. Соглашение о ценообразовании.
Из недостатков нового законодательства о трансфертном ценообразовании можно
выделить следующие:
- в отличие от рекомендаций ОЭСР, контроль за ценами распространяется не
только на внешнеторговые, но (хотя и со значительными ограничениями) и на
внутрироссийские сделки;
- за применение нерыночных цен устанавливаются штрафы;
- соглашение о ценообразовании доступно для очень ограниченного круга
налогоплательщиков;
- налогоплательщику вменяется в обязанность уведомлять налоговый орган о
подлежащих контролю сделках, а в отдельных случаях - доказывать соответствие цен по
совершенной сделке рыночным.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
72
Риски от выполнения рекомендаций ОЭСР не выявлены. В настоящий момент
сложно оценить все плюсы и минусы нового российского законодательства о
трансфертных ценах.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Мониторинг российского налогового законодательства.
1.2.10. Формулировка обязательства: Россия при заключении двусторонних
налоговых
соглашений
должна
руководствоваться
Модельной
конвенцией
по
конвенции
по
налогообложению, а также Комментариями к ней.
Источники обязательства:
Рекомендации
Совета
ОЭСР
в
отношении
Модельной
налогообложению доходов и капитала C(97)195
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данное обязательство с некоторыми оговорками.
Структура и характер обязательства
В целом российское налоговое законодательство (Налоговый кодекс РФ) в
значительной мере соответствует положениям Модельной конвенции в части учета
различных категорий доходов для целей налогообложения в стране их происхождения
(РФ), подлежащих налогообложению в стране происхождения без ограничений.
Большая часть имеющихся соглашений при из разработке учитывала положения
Модельной конвенции и лишь некоторые их положения (некоторые положения некоторых
соглашений) отклоняются от рекомендуемых конвенцией параметров (что, впрочем,
конвенцией вполне допускается). Налоговый кодекс в целом соответствует положениям
Модельной конвенции (в частности, Ст.42, 208, 232, 306-312, 386.1 НК РФ).
По сути, при принятии настоящих Рекомендаций Россия обязуется впредь при
заключении договоров об избежании двойного налогообложения руководствоваться
рекомендациями Модельной конвенции и стремиться учесть указанные рекомендации при
пересмотре
в
будущем
действующих
в
удовлетворяющих ей положений договоров.
73
настоящее
время
и
не
полностью
Есть
и
существенная
проблема
–
определение
прибыли
постоянного
представительства (учреждения) для целей обложения налогом на прибыль организаций
(Ст.306,307 НК РФ). Отечественный вариант представляет собой элемент общей системы
Главы 25 НК и вписывается в требования ст.252 (экономически обоснованные и
документально подтвержденные, а не гипотетические расходы) (см. также комментарий к
документу Рекомендация Совета, касающаяся отнесения доходов к постоянному
учреждению в том, что касается Типовой конвенции о налогах на доход и на капитал
C(93)147).
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Россия должна
в целом придерживаться данного обязательства при заключении
международных
договоров.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Риски не выявлены. Следование данной рекомендации позволяет избежать
необоснованных потерь налоговых поступлений.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Мониторинг двусторонних налоговых соглашений России со странами ОЭСР.
74
1.2.11. Формулировка обязательства: Россия при предоставлении налоговых льгот
при заключении двусторонних соглашений со странами ОЭСР должна придерживаться
положений Доклада подготовленного
ОЭСР в 1997 году «Налоговые льготы: новый
взгляд»
Источники обязательства:
Рекомендации Совета ОЭСР по включению в налоговые соглашения положения о
предоставлении налоговых льгот C(97)184
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
Суть сводится к недопущению включения в двусторонние соглашения об
избежании
двойного
налогообложения
налоговых
льгот,
которые
могут
быть
использованы в целях уклонения от уплаты налогов. Описание некоторых из таких льгот
приведено в докладе 1997 г. «Налоговые льготы: новый взгляд». Большая часть этих льгот
нацелена на стимулирование прямых иностранных инвестиций и имеет различные формы
понижения эффективных налоговых ставок на репатриируемую часть прибыли. В
результате имеет место «избыточная репатриация», от которой страдает как страна,
принимающая капитал, так и страна, его экспортирующая. Рекомендация заключается в
построении двусторонних соглашений таким образом, чтобы налоговые льготы не влияли
на (не искажали) финансовые потоки между двумя странами.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Россия должна
придерживаться данного обязательства при предоставлении налоговых льгот в
соответствии с международными договорами.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Риски не выявлены. Следование данной рекомендации позволяет избежать
необоснованных потерь налоговых поступлений. Данной рекомендации в отношении
75
стран-членов ОЭСР целесообразно следовать, несмотря на стремление привлечь
дополнительный иностранный капитал.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Мониторинг двусторонних налоговых соглашений России со странами ОЭСР.
1.2.12.
Формулировка
обязательства:
Россия
обязуется
поддерживать
добросовестную налоговую конкуренцию и не допускать злоупотребления налоговыми
льготами
Источники обязательства:
Рекомендации
Совета
ОЭСР
по
противодействия
нездоровой
налоговой
конкуренции C(98)17Final
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация в целом принимает данное обязательство, хотя для его
исполнения требуется дополнительная законодательная работа.
Структура и характер обязательства
Рекомендация содержит целый набор положений, касающихся как национальных
законодательств, так и положений двусторонних договоров. По национальным
законодательствам в части внутреннего налогового режима рекомендации, в частности,
касаются:
-
контролируемых
иностранных
корпораций,
деятельности
(размещения,
локализации) иностранных инвестиционных фондов, применения различных методов
избежания двойного налогообложения (метод исключения или метод зачета);
- введения требований об информировании (отчетности) об операциях налоговых
резидентов за рубежом для возможности обмена информацией;
- регулирования методов трансфертного ценообразования для транснациональных
компаний, которое должно базироваться на материалах доклада 1995 г. и не приводить к
использованию
трансфертного
ценообразования
в
целях
нездоровой
налоговой
конкуренции;
- доступа к банковской информации для целей налогообложения (пересмотр
национального банковского законодательства под углом зрения устранения препятствия
76
для
налоговых
органов
по
доступу
к
банковской
информации
для
целей
налогообложения).
По международным договорам рекомендации касаются:
- интенсификации обмена информацией, касающейся трансакций с налоговыми
убежищами;
- положений, касающихся предотвращения злоупотреблений и их отражений в
налоговых договорах;
- создание и поддержание списка исключений относительно организаций и
категорий доходов, имеющих место в налоговых договорах. Отработка данного списка
международными организациями и использование его в последующем в качестве
ориентира при выработке двусторонних соглашений;
- завершения действия ранее заключенных договоров об избежании двойного
налогообложения с юрисдикциями – налоговыми оазисами и отказ от заключения таких
договоров впредь;
-
разработки
и
проведения
различных
совместных
мер
налогового
администрирования (проверок, обмена информацией, совместного обучения и т.п.).
- отражения в двусторонних договорах и пересмотр аналогичных положений
действующих договоров, касающиеся содействия в реализации налоговых требований
другой стороны.
Рекомендуется
руководствоваться
принципами
добросовестного
налогового
администрирования (Principles of Good Tax Administration), а также воздерживаться от
мер, создающих условия для нездоровой налоговой конкуренции и целый ряд
мероприятий по сотрудничеству в рамках Форума по нездоровой налоговой практике
(Forum on Harmful Tax Practices).
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Выполнение
данного обязательства будет способствовать общему совершенствованию налогового
законодательства.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
77
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Риски
не
выявлены.
В
целом
Россия
заинтересована
в
поддержании
добросовестной налоговой конкуренции, недопущении злоупотребления имеющимися
налоговыми льготами, повышении прозрачности финансовых потоков и эффективности
налогового администрирования. Россия сама страдает от недобросовестной налоговой
конкуренции со стороны некоторых юрисдикций и поэтому в ее интересах присоединение
к данному документу. В то же время этот документ требует существенных уточнений
действующего законодательства, которые затронут не только сферу внешних сношений,
но внутренние проблемы (вопрос о банковской тайне), а также может потребовать
существенного объема работ по ревизии сформированного пакет двусторонних
соглашений.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Мониторинг российского налогового законодательства.
1.2.13. Формулировка обязательства: РОССИЯ
ОБЯЗУЕТСЯ
ЧЕРЕЗ
Комитет по
бюджетным вопросам развернуть активный диалог с юрисдикциями, определенными в
Докладе
2000
года
налогообложения»
«О
ходе
выявления
и
ликвидации
нездоровой
практики
как отвечающие критериям налоговой гавани, с целью принятия
указанными юрисдикциями обязательств по отказу от недобросовестной практики
налогообложения.
Источники обязательства:
Рекомендации Совета ОЭСР по реализации предложений, содержащихся в Докладе
о нездоровой налоговой конкуренции C(2000)98
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
78
Положения данного документа, по сути, сводятся в пожеланию усилить давление
на юрисдикции, отвечающие критериям «налоговой гавани», с целью отказа ими от
использования
мер
нездоровой
налоговой
конкуренции;
базировать
меры
противодействия нездоровой налоговой конкуренции на списке стран относящихся к
группе «несотрудничающих налоговых убежищ»; оказывать содействие юрисдикциям,
принимающим меры по отказу от политики нездоровой конкуренции.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Выполнение
данного обязательства будет способствовать борьбе с уклонением от налогообложения.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Риски
не
выявлены.
Россия
заинтересована
в
повышении
прозрачности
финансовых потоков между российскими налоговыми резидентами и оффшорными
юрисдикциями. Последние весьма активно используются в процессе налогового
планирования российскими организациями и, соответственно, бюджетная система теряет
существенные ресурсы в результате недобросовестной налоговой конкуренции. В
последние годы Центральный Банк и Министерство финансов предпринимаются
определенные
шаги,
направленные
на
понижение
эффективности
налогового
планирования с использованием оффшоров, чего однако недостаточно. Таким образом,
поддержка данной рекомендации в целом в русле интересов страны в целом (хотя для
отдельных организаций и лоббирующих структур ситуация интерес будет иным).
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Не определены.
79
и
международные
1.2.14. Формулировка обязательства: Россия обязуется применять Типовой
меморандум ОЭСР о взаимопонимании по вопросу автоматизированного обмена
информацией для целей налогообложения.
Источники обязательства:
Рекомендации Совета ОЭСР по применению Типового меморандума ОЭСР о
взаимопонимании по вопросу автоматизированного обмена информацией для целей
налогообложения C(2001)28
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
Типовой меморандум содержит предложения по форме и основным положениям
двусторонних соглашений об автоматизированном обмене информацией. Последняя
касается различных категорий доходов, подлежащих налогообложению в государстве источнике доходов без ограничений (в соответствии с Модельной конвенцией о налогах
на доходы и капитал)
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Выполнение
данного обязательства будет способствовать упрощению обмена налоговой информацией.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Риски не выявлены. Россия, как и большинство стран, заинтересована в устранении
технических препятствий на пути обмена информацией между налоговыми службами,
нацеленной на повышение эффективности налогового администрирования и, в частности
на сужение возможностей по уклонению от уплаты налогов.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
80
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Не определены.
1.2.15.
ФОРМУЛИРОВКА
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА:
Документ
касается
использования
положений Ст.7 Модельной конвенции о налогах на доходы и капитал при определении
прибыли постоянных представительств как в рамках двусторонних соглашений, так и
национальным законодательством.
Источники обязательства:
Рекомендация Совета ОЭСР
относительно определения прибыли постоянных
представительств C(2008)106
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация воздерживается от принятия данного обязательства.
Структура и характер обязательства
Положения
иностранных
Ст.307
Налогового
организаций,
кодекса
осуществляющих
«Особенности
деятельность
налогообложения
через
постоянное
представительство в Российской Федерации» предполагают определение налоговой базы
исходя из фактически имеющих место доходов и расходов представительства на
территории РФ. Модельная конвенция рекомендует использовать гипотетическую
прибыль, которую данное представительство могло бы получить, будь оно обособленным
подразделением или филиалом. При этом речь идет об учете для определения этой
гипотетической прибыль целой системы показателей (или выборе из списка при
заключении двусторонних соглашений). В явном виде модель определения прибыли
постоянного представительства новой редакцией Ст.7 Модельной конвенции не
допускается.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Выполнение
данного обязательства потребовало бы от России серьезных изменений налогового
законодательства.
81
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Выполнение данного обязательства находится в противоречии с Налоговым
Кодексом. Гармонизация налогового законодательства России и стран ОЭСР займет
достаточно длительное время.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Не определены.
1.2.16.
Формулировка
обязательства:
Россия
обязуется
обеспечивать
взаимодействие между налоговыми органами и правоохранительными органами при
обнаружении серьезных нарушений закона.
Источники обязательства:
Рекомендации Совета ОЭСР по усилению взаимодействия между налоговыми
органами и другими силовыми структурами по борьбе с серьезными правонарушениями
C(2010)119
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данную рекомендацию.
Структура и характер обязательства
Организуется эффективное взаимодействие между налоговыми органами и
правоохранительными органами при наличии подозрений о серьезных правонарушениях,
таких как отмывание денег, коррупция, финансирование террористической деятельности.
Рекомендуется
включать
пункты
о
обмене
налоговой
информацией
в
тексты
двусторонних соглашений в налоговой области между членами ОЭСР.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
82
Данное обязательство не включено в План законодательной работы.
Рекомендация предусматривает взаимодействие в работе налоговых органов и
правоохранительных
преступлений,
органов
таких
как
при
выявлении
отмывание
террористической деятельности.
денег,
налоговыми
коррупция
органами
или
серьезных
финансирование
Такое взаимодействие не должно быть ограничено
страновыми рамками, а распространятся и на международное сотрудничество между
странами-членами ОЭСР. В соответствии с двусторонними договорами, налоговые
органы
стран,
обнаруживших
признаки
серьезных
преступлений
в
действиях
нерезидентов должны предоставлять информацию правоохранительным органам других
стран. Для России было бы продуктивно иметь подобные двусторонние договора со
странами, в которые активно переводятся российские капиталы, например со
Швейцарией и Испанией.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Выполнение данного обязательства способствовало бы борьбе с серьезными
экономическими правонарушениями, а также борьбе с террористической деятельностью.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
На данном этапе не выявлена.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Не определены.
1.3.
Корпоративное управление
Документы ОЭСР, включенные в анализ:

Нормативные
акты
ОЭСР,
опубликованные
включительно (включенные в экспертную и/или
до
2008
года
официальную Начального
меморандума 2009 года о позиции РФ в отношении актов ОЭСР)
1.
Директива
ОЭСР
по
корпоративному
предприятиями C(2005)47
83
управлению
государственными
Recommendation of the Council on OECD Guidelines on Corporate Governance of
State-Owned Enterprises C(2005)47
2. Принципы корпоративного управления C(2004)61
The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61

Нормативные
акты
ОЭСР,
опубликованные
после
2008,
и
предложения по позиции РФ в отношении актов ОЭСР
Декларация о честности и прозрачности в ходе ведения международного бизнеса
(Declaration on Propriety, Integrity and Transparency in the Conduct of International Business
and Finance C/MIN(2010)3/FINAL)
Заключение
Россия принимает эту Декларацию.
Комментарий
В части корпоративного управления данная декларация призывает к надлежащему
выполнению бизнесом обязательств по уплате налогов, принятию решений органами
управления исходя из принципов добропорядочности и ответственности и их
подотчетности, справедливому отношению к акционерам, своевременному и полному
раскрытию информации о деятельности компании. Данные принципы закреплены на
законодательном уровне, в связи с чем можно признать факт выполнения указанных
принципов.

Другие документы ОЭСР, включая отраслевые страновые обзоры,
стратегические документы ОЭСР
Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам
ОЭСР
в
сфере
корпоративного
управления,
18
апреля
2012,
DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18
2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
1.3.1. Формулировка обязательства
Странам-членам
ОЭСР
рекомендуется
создать
систему
корпоративного
управления, обеспечивающую соблюдение прав акционеров на надежные методы
регистрации права собственности; отчуждение или передачу акций; получение
необходимой информации о деятельности компании; участие в управлении и участие в
прибыли.
84
Источники обязательства:
1. Принципы корпоративного управления C(2004)61
The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61
2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам
ОЭСР
в
сфере
корпоративного
управления,
18
апреля
2012,
DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18
2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
Российская позиция по данному обязательству
Россия принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
К основным правам акционеров относятся права на: 1) надежные методы
регистрации права собственности; 2) отчуждение или передачу акций; 3) получение
необходимой информации о корпорации на своевременной и регулярной основе; 4)
участие и голосование на общих собраниях акционеров;5) участие в выборах правления; и
6) долю в прибылях корпорации.
1. Акционеры должны иметь право на участие в принятии решений и получение
достаточной
информации
относительно
решений,
касающихся
принципиальных
изменений в корпорации, таких как: 1) внесение изменений в устав или в иные
аналогичные документы, регулирующие деятельность компании; 2) разрешение на выпуск
дополнительных акций; и 3) сделки чрезвычайного характера, которые, по сути, ведут к
продаже компании.
2. Структура капитала и механизмы, позволяющие отдельным акционерам
получить степень контроля, несоразмерную с принадлежащей им долей акций, подлежит
раскрытию.
3. Правила и процедуры, регулирующие получение контроля над корпорацией на
рынках капитала, а также крупные сделки, такие как слияние или продажа существенной
части активов корпорации, должны быть четко прописаны и подлежат раскрытию. Сделки
должны совершаться по прозрачным ценам и на справедливых условиях, защищающих
права всех акционеров в соответствии с их категорией.
4. Следует содействовать осуществлению прав собственности акционерами, в том
числе институциональными инвесторами. Институциональные инвесторы, действующие в
85
качестве доверенного лица, должны раскрывать общую политику корпоративного
управления и голосования по своим инвестициям, включая действующие процедуры
принятия решений по осуществлению прав голоса.
Включенность
данного
(Включено/Не включено)
обязательства
в
План
законодательной
работы
и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство включено в План законодательной работы.
Согласно Начальному меморандуму «О позиции Российской Федерации в
отношении
актов
организации
экономического
сотрудничества
и
развития»,
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в документе, выражая
готовность следовать данным принципам.
За период с 2008 года произошли значительные изменения в целях приведения
законодательства в соответствие с документами ОЭСР в части закрепления принципов,
направленных на защиту прав и законных интересов акционеров (участников).
В целях защиты прав и законных интересов инвесторов и кредиторов был
разработан пакет нормативных правовых актов по предотвращению неправомерному
использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; в Федеральный
закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Федеральный закон от
22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон от 08.08.2001 № 129ФЗ
«О
государственной
предпринимателей»,
Кодекс
регистрации
юридических
Российской
Федерации
лиц
и
об
индивидуальных
административных
правонарушениях были внесены изменения, направленные на повышение качества и
стандартов раскрытия информации; установление порядка и обеспечение выплаты
дивидендов; повышение стандартов защиты прав кредиторов при реорганизации
(ликвидации) компании; порядка образования единоличного исполнительного органа и
прекращения его полномочий, порядка обжалования решений общих собраний
акционеров;
установление
административной
ответственности
за
нарушение
установленных законодательством требований в части корпоративных процедур;
подготовлены пакет поправок в Гражданский кодекс Российской Федерации, часть
которых уже внесена и в ближайшее время вступят в силу.
В то же время, остались не до конца решенными задачи по установлению
надежных механизмов регистрации прав на акции, что является крайне важным в целях
обеспечения гарантии права собственности и защиты инвестора, а также в части
86
обеспечения соблюдения требований главы XI.1 Федерального закона от 26.12.1995
№ 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Комментарий
изменений
законодательства
в
части
предотвращения
неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком
см. раздел 2.4.2, в части повышения качества раскрытия информации – 2.4.3, порядка
образования единоличного исполнительного органа и прекращения его полномочий
раскрыты – 2.4.5.
1. В части выплаты дивидендов были внесены изменения в законодательство,
направленные на установление единых требований к определению срока и порядка
выплаты объявленных дивидендов акционерными обществами и распределения прибыли
обществами с ограниченной ответственностью.
Данные положения должны содержаться в уставе общества или решении общего
собрания о выплате дивидендов (распределении прибыли между участниками). При этом
срок выплаты не должен превышать 60 дней со дня принятия указанного решения (пункт
1 статьи 42 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных общества»).
Кроме того, было предусмотрено, что общество не вправе предоставлять
преимущество в сроках выплат дивидендов отдельным владельцам акций одной категории
(типа). Выплата объявленных дивидендов по акциям каждой категории (типа) должна
осуществляться одновременно всем владельцам акций данной категории (типа).
Также,
в
связи
с
необходимостью
определения
правового
режима
невостребованных дивидендов в акционерных обществах и распределенной между
участниками чистой прибыли в обществах с ограниченной ответственностью внесены
изменения, предусматривающие, что требование о выплате дивидендов лицом, не
получившим их в установленный законодательством срок, может быть предъявлено к
хозяйственному обществу в течение трех лет, если больший срок не установлен уставом
общества, но в любом случае не более пяти лет. При этом срок для обращения с
требованием о выплате объявленных дивидендов в случае его пропуска восстановлению
не подлежит, за исключением случая, когда лицо, имеющее право на получение
дивидендов, не подавало данное требование под влиянием насилия или угрозы. По
истечение срока, предусмотренного для обращения с требованием о выплате, суммы
невостребованных дивидендов (части прибыли) признаются чистой прибылью общества и
могут быть использованы обществом по его усмотрению (пункт 5 статьи 42 Федерального
закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных общества»).
Отечественные
хозяйственные
общества,
принявшие
решения
о
выплате
дивидендов (распределении прибыли), в ряде случаев не имели возможности фактически
87
осуществить объявленные выплаты. При этом неисполнение обществом обязанностей по
выплате дивидендов происходило в подавляющем большинстве случаев по вине самих
акционеров (участников).
В результате, компании аккумулировали значительные денежные средства,
правовой режим которых не был определен. Данная неопределенность приводила к тому,
что указанные денежные средства, с одной стороны, квалифицировались в ряде случаев
как внереализационный доход и повторно облагались налогом на прибыль, а с другой, в
любой момент могли быть истребованы акционерами (участниками) в полном размере.
Это, в свою очередь, влекло возникновение убытков для компаний, добросовестно
исполнивших все свои обязанности, и, как следствие, остальных их акционеров
(участников).
2. Принятие Федерального закона от 19.07.2009 № 205-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» стало важным этапом на пути
противодействия
корпоративным
захватам,
снижения
количества
корпоративных
конфликтов, защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.
Так, установлено право акционера потребовать включить вопрос в повестку дня
общего собрания акционеров или кандидата в список кандидатур для голосования по
выборам в соответствующий орган общества в случае принятие советом директоров
(наблюдательным советом) общества решения об отказе либо в случае уклонения совета
директоров (наблюдательного совета) общества от принятия такого решения только в
судебном порядке (пункт 6 статьи 53 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об
акционерных обществах»).
Также, данным законом закреплено право требовать созыва общего собрания
акционеров в судебном порядке в случае, если советом директоров (наблюдательным
советом) общества не принято решение о созыве внеочередного общего собрания
акционеров или принято решение об отказе в его созыве (пункт 8 статьи 55 Федерального
закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). При этом определено, что
должно содержать решение суда о понуждении общества провести внеочередное общее
собрание акционеров (пункт 9 статьи 55 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ
«Об акционерных обществах»).
Существовавшее
ранее
право
самостоятельного
созыва
общего
собрания
акционеров в случае отказа либо уклонения совета директоров (наблюдательного совета)
от принятия соответствующего решения позволяло недобросовестным субъектам
предпринимательской деятельности внешне законными средствами осуществлять так
называемые корпоративные захваты, отрицательно влияющие как на осуществление своих
88
прав и законных интересов участниками корпоративных отношений, так и на
стабильность имущественного оборота в целом, что, в конечном счете, представляет
угрозу национальной безопасности.
В целях стабилизации хозяйственного оборота был сокращен срок обжалования
решений общего собрания акционеров с 6 до 3 месяцев и установлено, что в случае
пропуска срок обжалования восстановлению не подлежит, за исключением случая, когда
акционер не подавал указанное заявление под влиянием насилия или угрозы (пункт 7
статьи 49 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»).
Кроме того, данным законом закреплены выводы органов судебной власти,
устоявшиеся в последнее десятилетие.
В частности, было предусмотрено, что признание решений общего собрания
акционеров об одобрении крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется
заинтересованность, недействительными в случае обжалования таких решений отдельно
от оспаривания соответствующих сделок общества не влечет за собой признания
соответствующих сделок недействительными (пункт 9 статьи 49 Федерального закона от
26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»); решения общего собрания
акционеров, принятые по вопросам, не включенным в повестку дня общего собрания
акционеров (за исключением случая, если в нем приняли участие все акционеры
общества), либо с нарушением компетенции общего собрания акционеров, при отсутствии
кворума для проведения общего собрания акционеров или без необходимого для принятия
решения большинства голосов акционеров, не имеют силы независимо от обжалования их
в судебном порядке (пункт 10 статьи 49 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об
акционерных обществах»).
Аналогичные положения предусмотрены для обжалования решений совета
директоров (наблюдательного совета) общества (пункты 6-8 статьи 68 Федерального
закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»).
3. В целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов
Федеральным законом от 09.02.2009 № 9-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной
ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных
обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об
инвестиционных фондах и Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» в части
уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке
ценных бумаг» (далее – Федеральный закон от 09.02.2009 № 9-ФЗ) была введена
административная ответственность за нарушение требований законодательства о
89
хранении документов, так как необходимым условием реализации и защиты прав
владельцев ценных бумаг является хранение документов; за нарушение требований к
порядку созыва, подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников; за
недобросовестную эмиссию ценных бумаг и незаконные операции с эмиссионными
ценными
бумагами;
за
нарушение
требований
законодательства,
касающихся
представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг; воспрепятствование
осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами; использование служебной
информации на рынке ценных бумаг.
Принятие данного закона имело огромное значение для развития корпоративного
права в России. Если ранее компания могла быть привлечена к ответственности и
принуждена к исполнению установленных законодательством требований только в
судебном порядке, то с вступлением в силу указанных изменений у регулятора появилась
действенная мера – административного воздействия, как на саму компанию, так и на лиц,
ответственных за реализацию тех или иных решений.
4. Значительные положительные преобразования были совершены в результате
вступления в силу Федерального закона от 27.12.2009 № 352-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пересмотра ограничений
для хозяйственных обществ при формировании уставного капитала, пересмотра способов
защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к
хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых
активов, пересмотра ограничений, связанных с осуществлением хозяйственными
обществами эмиссии облигаций».
Данный закон регулирует вопросы, связанные с формированием уставного
капитала хозяйственных обществ, ограничениями при выпуске (эмиссии) облигаций,
правами кредиторов при уменьшении уставного капитала, а также требованиями,
предъявляемыми к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала
стоимости чистых активов.
Устранены ограничения относительно возможности оплаты уставного капитала
путем зачета требований к обществу, увеличения уставного капитала общества для
покрытия понесенных им убытков.
Закон изменил регулирование способов защиты прав кредиторов в случае принятия
обществом решения об уменьшении уставного капитала. Ранее действующий механизм
защиты прав кредиторов делал общества их заложниками, поскольку прежде чем
уменьшить уставный капитал, общество должно расплатиться с кредиторами, а отсутствие
или недостаточность средств препятствовала уменьшению уставного капитала.
90
Нормы, направленные на защиту интересов кредиторов хозяйственных обществ,
должны обеспечивать необходимый баланс интересов как кредиторов, так и участников
(акционеров) самих обществ.
Таким образом, законом было предусмотрено, что в случае уменьшения его
уставного капитала хозяйственное общество обязано письменно сообщить о принятом
решении об уменьшении уставного капитала органу, осуществляющему государственную
регистрацию юридических лиц, и дважды с периодичностью один раз в месяц
опубликовать в средстве массовой информации, предназначенном для публикации данных
о государственной регистрации юридических лиц, сообщение об уменьшении своего
уставного капитала.
Кредиторы, в свою очередь, в течение шести месяцев с даты последней публикации
сообщения об уменьшении уставного капитала общества вправе потребовать от общества
в судебном порядке досрочного исполнения соответствующего обязательства обществом,
а при невозможности досрочного исполнения - прекращения обязательства и возмещения
связанных с этим убытков.
Суд вправе отказать в удовлетворении указанных требований кредиторов в случае,
если общество докажет, что:
в результате уменьшения уставного капитала права кредиторов не нарушаются;
или
предоставленное
обеспечение
достаточно
для
надлежащего
исполнения
соответствующих обязательств.
Указанный механизм направлен на обеспечение устойчивости гражданского
оборота и баланса интересов как самого общества, так и его кредиторов.
Кроме того, положительными явились изменения, связанные с принятием решения
об уменьшении уставного капитала общества в случае, когда стоимость чистых активов
становилась меньше его уставного капитала – был урегулирован порядок принятия
обществом необходимых мер, а также изменен механизм защиты кредиторов.
5. Одной из проблемных сфер корпоративного права остается применение главы
XI.1 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и
обеспечение соблюдение предусмотренных данной главой требований по направлению
добровольного и обязательного предложений.
В
качестве
правового
последствия
неисполнения
обязанности
направить
предложение лицом, которое приобрело более 30 (50, 75) процентов общего количества
акций открытого общества, Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных
обществах» предусматривает ограничение количества акций, которыми такое лицо и его
91
аффилированные
лица
вправе
голосовать
до
даты
направления
обязательного
предложения (6, 7 статьи 84.2 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об
акционерных обществах»).
Пунктом 6 статьи 84.3 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об
акционерных обществах» предусмотрены последствия несоответствия добровольного или
обязательного предложения либо договора о приобретении ценных бумаг, заключенного
на основании добровольного или обязательного предложения, требованиям Федерального
закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» - прежний владелец ценных
бумаг вправе требовать от лица, направившего соответствующее предложение,
возмещения причиненных этим лицом убытков.
Однако до настоящего времени нет определенности в вопросе, вправе ли акционер
в этом случае требовать признания недействительной и применении последствий
недействительности
сделки
купли-продажи
акций,
заключенной
на
основании
обязательного или добровольного предложения (проект постановления Пленума ВАС РФ
«О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации от 18.11.2003 № 19 «О некоторых вопросах применения
Федерального закона «Об акционерных обществах» (в части выкупа акций и применения
главы
XI.1)»
(http://arbitr.ru/_upimg/DB8BC5ED63588571B153E6FF048B620D_post_plen1.pdf)).
По нашему мнению, несмотря на то, что пункт 6 статьи 84.3 Федерального закона
от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предусматривает право прежнего
владельца ценных бумаг требовать возмещения причиненных убытков, это не лишает его
права требовать признания соответствующих договоров недействительными по причине
несоответствия предложения требованиям главы XI.1 Федерального закона от 26.12.1995
№ 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Административная ответственность за несоблюдение требований главы XI.1
Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах, была введена
Федеральным законом от 04.10.2010 № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный
закон «О рынке ценных бумаг» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации». Однако необходимо отметить, что размер ответственности акционера физического лица – от одной тысячи до двух тысяч рублей - несоизмерим с
последствиями нарушенного права.
Иных последствий неисполнения обязанности по направлению обязательного или
добровольного предложений, соответствующих требованиям Федерального закона от
26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», в том числе возможности
92
предъявления акционерами требования о направлении им обязательного предложения,
действующее законодательство не предусматривает.
6. Одной из значимых проблем в российской системе корпоративного управления
на данном этапе является обеспечение надлежащей регистрации прав на ценные бумаги.
Двойное ведение реестра либо ненадлежащее ведение реестра, что особенно
актуально в случаях, когда реестр ведет само общество, приводят к ущемлению прав
акционеров.
Предусмотренное Федеральным законом от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных
обществах» положение о том, что общество и регистратор солидарно несут
ответственность за убытки, причиненные акционеру в результате утраты акций или
невозможности осуществить права, удостоверенные акциями, в связи с ненадлежащим
соблюдением порядка поддержания системы ведения и составления реестра акционеров
общества (пункт 4 статьи 44 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об
акционерных обществах»), не решает данную задачу.
В проекте № 47538-6/2 федерального закона «О внесении изменений в главу 4
части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального
закона «О несостоятельности (банкротстве)» и признании утратившими силу отдельных
положений законодательных актов Российской Федерации» предприняты попытки решить
данную проблему, однако предлагаемые меры крайне недостаточны. Более того, данный
проект
обладает
рядом
существенных
недостатков,
что
породит
значительные
неопределенности при его применении на практике.
Пунктом 3 статьи 67.1 предусмотрено, что принятие решения общим собранием
участников хозяйственного общества и состав участников, присутствовавших при его
принятии, подтверждаются:
для публичного акционерного общества - лицом, осуществляющим ведение реестра
акционеров такого общества и выполняющим функции счетной комиссии, т.е.
регистратором (пункт 4 статьи 97), что полностью соответствует современной практике
(пункт 3 статьи 44 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных
обществах»);
для непубличного акционерного общества - путем нотариального удостоверения
или удостоверения лицом, осуществляющим ведение реестра акционеров такого общества
и выполняющим функции счетной комиссии, т.е. в т.ч. самим обществом;
для
общества
с
ограниченной
ответственностью
-
путем
нотариального
удостоверения, если иной способ (подписание протокола всеми или частью участников; с
использованием технических средств, позволяющих достоверно установить факт
93
принятия решения; иным способом, не противоречащим закону) не предусмотрен уставом
такого общества либо решением общего собрания участников общества, принятым
участниками общества единогласно.
Иных
способов
защиты
прав
акционеров
(участников)
законопроект
не
предусматривает.
Не определенным остается вопрос о том, кто вправе вести реестр акционеров
непубличных
компаний.
Предположительно,
это
может
быть
само
общество.
Соответственно, данные изменения не содержат механизмов, позволяющих предотвратить
возможные корпоративные конфликты и нарушения прав акционеров, возникающие в
связи с приобретением ценных бумаг общества.
Возможным в данном случае представляется обязать все акционерные общества, в
независимости от публичного статуса, передать ведение реестра регистратору, либо
ввести механизм по аналогии с обществами с ограниченной ответственностью – по
нотариальному удостоверению сделки купли-продажи ценных бумаг. В последнем случае
общество, осуществляющее самостоятельное ведение реестра акционеров, обязано будет
вносить запись в реестр при представлении документов, подтверждающих нотариальное
удостоверение сделки.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ для
экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и
изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток
иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.)
Настоящий принцип корпоративного управления ОЭСР призван обеспечить защиту
и реализацию прав и законных интересов акционеров и инвесторов.
Рисков принятия данного обязательства не выявлено.
Разрабатываемые сегодня меры и изменения не являются достаточными для
констатации факта завершения работы, направленной на достижение закрепленных
данным принципом целей. Прежде всего, это касается обеспечения надлежащей
регистрации прав на ценные бумаги акционерных обществ и предотвращения
корпоративных конфликтов, связанных с наличием нескольких реестров.
Создание механизмов, обеспечивающих достижение указанных целей, по нашему
мнению, будет способствовать не только повышению интереса к российской экономики
со стороны иностранных инвесторов, но и, прежде всего, стабилизации гражданских
правоотношений и экономического оборота внутри страны, что является первостепенным.
94
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО,
«Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых
специализированных организаций), и по возможность определить направления и области
такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе)
Существует высокая вероятность синергии данного обязательства России с
обязательствами в рамках международных институтов и объединений, таких как Группа
двадцати, БРИКС, ЕВРАЗЭС и других международных институтов и объединений, целью
которых является в том числе создание благоприятных условий для инвестирования.
Создание системы корпоративного управления, обеспечивающей соблюдение прав
акционеров на надежные методы регистрации права собственности; отчуждение или
передачу акций; участие в управлении и участие в прибыли, т.е., по сути, прав
собственности и сопутствующих прав, является необходимым условием для создания
благоприятной среды для интеграции в мировую экономику, укрепления финансовой
системы и притока иностранных инвестиций.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется целесообразным
изучить опыт стран-членов ОЭСР по обеспечению надлежащей регистрации прав
собственности на ценные бумаг и прав на отчуждение или передачу акций.
1.3.2. Формулировка обязательства
Странам-членам
ОЭСР
рекомендуется
создать
систему
корпоративного
управления, обеспечивающую равное отношение к акционерам, включая миноритарных и
иностранных акционеров, право на эффективную защиту в случае нарушения их прав.
Источники обязательства:
1. Принципы корпоративного управления C(2004)61
The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61
2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам
ОЭСР
в
сфере
корпоративного
DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
95
управления,
18
апреля
2012,
OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18
2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
Российская позиция по данному обязательству
Россия принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
1. Отношение ко всем акционерам одной категории должно быть одинаковым.
В рамках каждой категории все акционеры должны иметь одинаковые права
голоса. Все инвесторы должны иметь возможность до покупки акций получить
информацию о правах голоса, связанных с каждой категорией акций. Любые изменения
прав голоса должны утверждаться голосованием акционеров.
Номинальные держатели акций должны голосовать таким образом, который
согласован с реальным владельцем акций.
Процедура проведения общих собраний акционеров должны обеспечивать равное
отношение ко всем акционерам, участие в голосовании не должно быть чрезмерно
сложным или дорогостоящим.
2. Операции с использованием внутренней (инсайдерской) информации должны
быть запрещены.
3. Органы управления должны быть обязаны сообщать о своей материальной
заинтересованности в сделках или вопросах, касающихся корпорации.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
По нашему мнению, реализация данного принципа не требует внесения изменений
в законодательство Российской Федерации.
1. Равное отношение ко всем акционерам в Российской Федерации обеспечивается
посредством установления единых норм в отношении всех акционеров, независимо от
размера их участия в обществе. Законодатель в этом случае исходит из принципа
равенства субъектов гражданского оборота, установленного Конституцией Российской
Федерации. Законодательство Российской Федерации предоставляет права акционерам
компаний пропорционально размеру доли их участия в уставном капитале компании
(принцип одна акция – один голос).
96
Изъятие из принципа существует при использовании государством специального
права в виде золотой акции, что объясняется стратегическими задачами государства.
По нашему мнению, наделение государства особыми правами в части управления и
представлении информации является оправданным в отношении компаний и отраслей,
имеющих стратегическое значение для государства. Именно такая практика управления в
настоящее время существует в странах с развитой системой корпоративного управления.
2. Законодательством Российской Федерации не предусмотрены меры по
специальному обеспечению прав миноритарных акционеров обществ, что по нашему
мнению, не требуется.
Следует обратить внимание на усиливающуюся в последнее время тенденцию
недобросовестного поведения миноритарных акционеров. Нередки случаи, когда
приобретается незначительный пакет акций преимущественно публичной компании
исключительно в целях шантажа. Миноритарии, злоупотребляя своим, по сути,
неограниченным правом на доступ к информации, неоднократно в течение короткого
периода времени запрашивают значительный ее объем, блокируя деятельность
ответственных подразделений компании. Компании в целях нормализации работы своих
структурных подразделений, а также, опасаясь огласки возможного невыполнения
обязанности по представлению информации, вынуждены откупаться от таких акционеров.
В
результате,
механизмов
особую
защиты
актуальность
компании
от
приобретает
недобросовестного
необходимость
поведения
создания
миноритариев.
Возможным вариантом представляется установление ограничения на представление
информации в виде бумажных копий документов через процент владения голосующими
акциями (не менее 1 процента) и (или) целями представления информации, а также право
компании (других акционеров) в судебном порядке отстранять от управления (лишать
права на доступ к информации) акционера, исходя из его недобросовестного поведения.
Однако, квалификация недобросовестности в данном случае будет отнесена к
компетенции судебных органов и требует доказывания.
Принцип добросовестности, закрепленный в Гражданском кодексе Российской
Федерации в редакции Федерального закона от 30.12.2012 № 302-ФЗ «О внесении
изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
(вступает в силу с 01.03.2013), должен быть распространен, в том числе на акционеров
(участников) компаний.
3.
Принцип
ОЭСР
на
запрет
операций
с
использованием
внутренней
(инсайдерской) информации отражен в Федеральном законе от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О
противодействии
неправомерному
использованию
97
инсайдерской
информации
и
манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации», принятых в его исполнение нормативных правовых актах и
Федеральном законе от 09.02.2009 № 9-ФЗ, устанавливающем ответственность за
неправомерное использование инсайдерской информации.
Принятие специального закона о противодействии неправомерному использованию
инсайдерской информации и соответствующих подзаконных актов направлено на
обеспечение справедливого ценообразования на финансовые инструменты, иностранную
валюту и (или) товары, равенства инвесторов и укрепление доверия инвесторов путем
создания
правового
механизма
предотвращения,
выявления
и
пресечения
злоупотреблений в форме неправомерного использования инсайдерской информации и
(или) манипулирования рынком. В то же время, данный закон налагает значительные
обязательства на лица, вовлеченные в его реализацию.
Правоприменительная практика начинает только складываться. Однако, учитывая,
что в основу Федерального закона от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии
неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» была
положена директива Евросоюза 2003/6/ЕЕС, и в Европе, в отличие от США, заметных
процессов по инсайду практически нет, в ближайшее время аналогичные громкие
процессы в России не ожидаются.
4. Обязанность органов управления сообщать о своей заинтересованности в
сделках или вопросах, касающихся корпорации, предусмотрена законодательством
Российской Федерации и не требует дополнения. Ответственность за нарушение такой
обязанности установлена в виде возмещения причиненных компании убытков.
Соответственно, основное внимание необходимо уделять правоприменительной
практике, которая постепенно начинает формироваться и складываться в пользу компаний
(т.е. убытки взыскиваются с нарушивших свои обязательства должностных лиц и
акционеров). Кроме того, Федеральным законом от 09.02.2009 № 9-ФЗ была
предусмотрена административная ответственность за нарушение данного требования
(статья 15.19 КоАП), хотя размеры штрафов для граждан и должностных лиц
незначительны.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ для
экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и
изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток
иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.)
98
Принятие Федерального закона от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии
неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» стало
важной вехой на пути вхождения России в международное финансовое сообщество.
Однако ожидания относительно значительных преимуществ от реализации данного
закона на данный момент достаточны сдержанны. По нашему мнению, его принятие
скорее является имиджевым шагом, в то же время, не исключено что по мере того, как
будет складываться правоприменительная практика, положительный эффект от принятия
данного закона будет более очевиден.
Основное внимание на данном этапе стоит уделять правоприменительной
практике, что может благоприятным образом сказаться на стабилизации имущественного
оборота.
В целом, при реализации принципа ОЭСР защиты прав акционеров необходимо
исходить из баланса интересов заинтересованных сторон – крупных и миноритарных
акционеров; государства и частного сектора.
Анализ ситуации показывает, что интересы миноритариев могут не только не
совпадать с интересами мажоритариев, но и с интересами компании, акционерами
которой являются такие миноритарии. В результате, особую актуальность приобретает
создание механизмов защиты компаний от недобросовестных миноритариев, действия
которых направлены на ущемление интересов самой компании, и, как следствие, других
акционеров.
Относительно баланса интересов государства и частного сектора необходимо
отметить, что защита стратегических интересов государства должна, по нашему мнению,
должна превалировать над интересами частного сектора. Соответственно, методы
управления компаниями, осуществляющими деятельность в секторах экономики,
имеющих стратегическое значение для государства, могут и должны отличаться от
обычных стандартов корпоративного управления. Нарушение баланса в пользу частного
сектора в определенных отраслях экономики может привести к потере суверенитета.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО,
«Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых
специализированных организаций), и по возможность определить направления и области
такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе)
99
Существует высокая вероятность синергии данного обязательства России с
обязательствами в рамках международных институтов и объединений, таких как Группа
двадцати, ВТО, БРИКС, АТЭС, ЕВРАЗЭС и других международных институтов и
объединений, целью которых является в том числе создание благоприятных условий для
инвестирования иностранного капитала в российскую экономику.
Реализация данного принципа направлена на обеспечение равного отношения к
акционерам, включая миноритарных и иностранных акционеров.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется целесообразным
изучить опыт стран-членов ОЭСР по обеспечению защиты прав миноритарных
акционеров, по наличию ограничений на участие иностранного капитала, а также
принципов и механизмов участия государства в деятельности компаний. При изучении
указанных вопросов особое внимание стоит уделить реализации указанных принципов в
отношении имеющих стратегическое значение для государства.
1.3.3. Формулировка обязательства
Странам-членам
ОЭСР
рекомендуется
создать
систему
корпоративного
управления, обеспечивающую раскрытие информации по всем существенным важным
вопросам деятельности компании, включая информацию о лицах, имеющих возможность
влиять на принятие решениями компаниями, в том числе в случае приобретения степени
влияния, несоразмерной доли участия в уставном капитале.
Источники обязательства:
1. Принципы корпоративного управления C(2004)61
The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61
2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам
ОЭСР
в
сфере
корпоративного
управления,
18
апреля
2012,
DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18
2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
Российская позиция по данному обязательству
100
Россия принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
1. Структура корпоративного управления должна обеспечивать своевременное
раскрытие достоверной информации по всем существенным вопросам, касающимся
деятельности компании, включая информацию о целях и задачах деятельности компании,
информацию о финансовой деятельности компании, о должностных лицах и получаемых
ими доходах, структуре и политике управления и других вопросах.
Сведения следует готовить и раскрывать в соответствии с высокими стандартами
учета и раскрытия финансовой и нефинансовой информации.
2. Раскрытию должна подлежать структура капитала, а также возможность
приобретения определенными акционерами степени контроля, несоразмерной их участию
в капитале компании.
3. Необходимо применение высоких международных стандартов качества
бухгалтерского учета, раскрытия финансовой и нефинансовой информации и аудита.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Реализация принципа не требует внесения изменений в законодательство
Российской Федерации.
За период с 2008 года была проведена значительная работа в целях обеспечения
раскрытия информации о структуре собственности компании, включая информацию о
лицах, контролирующих деятельность компании и контролируемых самой компанией, а
также в целях перехода к составлению отчетности в соответствии с международными
стандартами.
Федеральным законом от 04.10.2010 № 264-ФЗ были внесены изменения в
Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», предусматривающие
в том числе раскрытие информации о появлении у компании подконтрольной ей
организации, имеющей для нее существенное значение, а также о прекращении оснований
контроля над такой организацией; о появлении лица, контролирующего компанию, а
также о прекращении оснований такого контроля; о приобретении лицом или
прекращении у лица права прямо или косвенно (через подконтрольных ему лиц)
самостоятельно
или
совместно
с
иными
101
лицами
распоряжаться
определенным
количеством голосов, если указанное количество голосов составляет 5 процентов либо
стало больше или меньше 5, 10, 15, 20, 25, 30, 50, 75 или 95 процентов общего количества
голосов, приходящихся на голосующие акции (доли).
Кроме того, по своему усмотрению компания вправе раскрывать информацию,
оказывающую, по ее мнению, существенное влияние на стоимость эмиссионных ценных
бумаг (пункт 50 статьи 30 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных
бумаг»).
В целом, за период с 2008 года можно отметить значительное расширение объема
раскрываемой информации, в том числе непубличными компаниями: расширился
перечень существенных фактов (событиях, действиях), затрагивающих финансовохозяйственную деятельность эмитента эмиссионных ценных бумаг; в ряде случаев
установлено перекрестное (двойное) регулирование.
Данные изменения не только дали положительный эффект в части усиления
прозрачности деятельности компаний, но и наложили чрезмерное бремя на непубличные
компании. В этой связи, на данном этапе требуется внесение изменений в
законодательство в целях устранения перекрестного (двойного) регулирования и
исключения обязанности раскрывать информацию непубличными компаниями, т.е.
компаниями, ценные бумаги которых не допущены к организованным торгам.
В 2011 году была принята норма, обязывающая компании раскрывать информацию
в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на странице, предоставляемой
одним из распространителей информации на рынке ценных бумаг (пункт 1.7 Положения о
раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденного
приказом ФСФР России от 04.10.2011 № 11-46/пз-н). Это, с одной стороны, упрощает
доступ к раскрываемой разными компаниями информации, поскольку раскрытие
осуществляется только через ограниченный перечень сайтов в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет», с другой стороны, ущемляет права эмитентов, и
создает преференции узкому кругу распространителей информации.
Начиная с 2013 года ряд организаций обязаны наряду с бухгалтерской
отчетностью, составляемой в соответствии с Федеральным законом от 06.12.2011 № 402ФЗ «О бухгалтерском учете», составлять консолидированную финансовую отчетность в
соответствии с МСФО (статьи 2, 3, Федерального закона от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О
консолидированной финансовой отчетности»). Данная отчетность подлежит раскрытию.
Федеральный закон от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой
отчетности» распространяет такую обязанность на кредитные, страховые организации, а
также организации, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам путем
102
их включения в котировальный список, в то время как Федеральный закон от 22.04.1996
№ 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» расширяет данный круг также организациями, ценные
бумаги которых допущены к организованным торгам без прохождения процедуры
листинга (включения в котировальные списки).
Для организаций, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам и
которые составляют консолидированную финансовую отчетность по иным, отличным от
МСФО, международно признанным правилам, а также организаций, облигации которых
допущены к организованным торгам путем их включения в котировальный список,
предусмотрено
изъятие
-
представлять
и
опубликовывать
консолидированную
финансовую отчетность, составляемую в соответствии с МСФО, обязаны будут со
начиная с отчетности за год, следующий за годом, в котором МСФО признаны для
применения на территории Российской Федерации, но не ранее чем с отчетности за 2015
год (часть 2 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2010 № 208-ФЗ «О консолидированной
финансовой отчетности»).
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ для
экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и
изменения их роли во внешней торговле и международном движении капталов (приток
иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.).
Практика раскрытия информации имеет существенное значение при принятии
инвестиционных решений, прежде всего, частными иностранными инвесторами, что
подтверждается многочисленными исследованиями. Институциональные инвесторы,
обладающие наиболее значительным размером инвестиционного капитала, в свою
очередь,
менее
зависимы
от
уровня
открытости
компании,
преимущественно
ориентируясь на динамику финансовых показателей, а также имея доступ к информации
по иным каналам за счет адресной работы с компанией.
Раскрытие информации о структуре собственности может иметь принципиальное
значение для лучшего понимания стратегии компании и перспектив ее дальнейшего
развития, в то же время, может оказать решающее негативное воздействие в случае
корпоративного конфликта.
Переход на стандарты МСФО будет способствовать интеграции Российской
Федерации в мировой фондовый рынок капитала. В то же время, не стоит переоценивать
роль данных изменений. Многие публичные компании уже вчера осуществляли
подготовку отчетности
в
соответствии
со
103
стандартами
МСФО.
Это
являлось
обязательным условием выхода на европейские площадки, где в последнее десятилетие
предпочитали размещаться российские компании.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО,
«Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых
специализированных организаций), и по возможность определить направления и области
такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе)
Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами
в рамках международных институтов и объединений, таких как Группа двадцати, ВТО,
БРИКС, АТЭС, ЕВРАЗЭС и других международных институтов и объединений, целью
которых является в том числе создание благоприятных условий для инвестирования
иностранного капитала в российскую экономику.
Раскрытие информации является одним из условий создания благоприятного
инвестиционного климата для иностранного капитала, однако, по нашим оценкам, не
играет существенной роли при определении интересов для инвестирования средств.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется целесообразным
изучить опыт стран-членов ОЭСР по созданию механизмов, обеспечивающих раскрытие
информации, включая информацию о лицах, имеющих возможность влиять на принятие
решениями компаниями, в том числе в случае приобретения степени влияния,
несоразмерной доли участия в уставном капитале, а также степень влияния таких
механизмов на уровень инвестиционной привлекательности соответствующей экономики.
1.3.4. Формулировка обязательства
Странам-членам ОЭСР рекомендуется обеспечить участие в деятельности
компании независимых директоров, закрепив критерии независимости.
Источники обязательства:
1. Принципы корпоративного управления C(2004)61
The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61
104
2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам
ОЭСР
в
сфере
корпоративного
управления,
18
апреля
2012,
DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18
2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
Российская позиция по данному обязательству
Россия принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
Члены совета директоров должны обладать объективным независимым суждением.
1.
В
состав
совета
директоров
должно
входить
достаточное
число
неисполнительных директоров, обладающих объективным независимым суждением для
принятия решений по вопросам, носящим потенциальный конфликт: утверждение
финансовой и нефинансовой отчетности, размера вознаграждения органам управления,
одобрения сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, назначение
органов управления, вознаграждение членам совета директоров.
2. В случае создания комитетов совета директоров, информация о кандидатах в
комитеты, процедуры их избрания и работы должна раскрываться совету директоров.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство включено в План законодательной работы.
Задача повышения роли независимых директоров в публичных компаниях нашла
отражение в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до
2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от
29.12.2008
№ 2043-р, Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации,
одобренной решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и
совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009, и разработанном в
соответствии с концепцией проекте Федерального закона № 47538-6/2 «О внесении
изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации».
105
Данными документами предусматривается обязательное вхождение в состав совета
директоров публичных компаний независимых директоров, которыми в соответствии
пунктом 4 статьи Статья 653 проекта Федерального закона № 47538-6/2 «О внесении
изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
станут лица, не являющиеся единоличным исполнительным органом корпорации и
членами ее коллегиальных исполнительных органов.
В то же время, указанные критерии не могут являться достаточными с точки зрения
устранения конфликта интересов, в том числе в случае участия «независимого» директора
в работе советов директоров двух компаний–конкурентов.
Критерии независимости, закрепленные в Кодексе корпоративного поведения,
рекомендованном к применению распоряжением ФКЦБ России от 04.04.2002 года №
421/р, Федеральном законе от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»
(предусмотрены в целях принятия решения об одобрении сделки, в совершении которой
имеется заинтересованность), Положении о деятельности по организации торговли на
рынке ценных бумаг, утвержденном приказом ФСФР России от 28.12.2010 № 10-78/пз-н,
изменений не претерпели. Работа над новой редакцией Кодека корпоративного поведения,
которую планировалось завершить к концу 2010 года, до настоящего времени не
завершена.
Механизмом контроля за профессиональной деятельностью и профессиональной
подготовкой
независимых
директоров
в
соответствии
со
Стратегией
развития
финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 № 2043-р, могут
стать саморегулируемые организации, к компетенции которых будут отнесены разработка
стандартов и правил поведения независимых директоров и контроль за их выполнением.
Кроме того, целесообразным является введение стандартов отчетности о
деятельности
представляемой
членов
совета
общему
директоров,
собранию
включая
акционеров,
и
независимых
раскрытия
директоров,
соответствующей
информации в сети Интернет, а также введение квалификационных требований,
предъявляемых к независимым членам совета директоров.
Положительным фактом является закрепление в Стратегии развития финансового
рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением
Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 № 2043-р, необходимости на уровне
закона предусмотреть порядок их избрания независимых директоров в совет директоров.
Однако до настоящего времени данная норма не нашла отражения в законодательной
инициативе.
106
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ для
экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов и
изменения их роли в во внешней торговле и международном движении капталов (приток
иностранных инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности и т.д.)
Рисков принятия данного обязательства для экономики и социальной сферы в
целом, секторов и отраслей, отдельных регионов и изменения их роли во внешней
торговле и международном движении капиталов не выявлено.
С учетом оценки деятельности независимых директоров как недостаточно
эффективной выполнение данного обязательства в отсутствие закрепленных эффективных
механизмов
контроля
за
профессиональной
деятельностью
и
профессиональной
подготовкой независимых директоров, скорее, будет являться следованием Российской
Федерации лучшей международной практике.
В тоже время, реализация данного принципа в совокупности с созданием
эффективных методов защиты прав собственности может иметь опосредованный
благоприятный эффект на инвестиционную привлекательность российских компаний.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО,
«Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых
специализированных организаций), и по возможность определить направления и области
такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе)
Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами
в рамках международных институтов и объединений в той части, насколько реализация
данного принципа способна влиять на создание благоприятного инвестиционного климата
для иностранного капитала.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется целесообразным
изучить опыт стран-членов ОЭСР, а также опыт ведущих российских компаний, которые
во многом уже сегодня восприняли лучшие международные практики в части
определения критериев независимости, механизмов контроля за эффективностью работы
независимых членов совета директоров, а также степень положительного влияния наличия
107
независимых
членов
совета
директоров
на
размер
инвестируемых
средств
в
соответствующие компании.
1.3.5. Формулировка обязательства
Странам-членам ОЭСР рекомендуется закрепить на законодательном уровне
обязанность
членов
совета
директоров
действовать,
исполнительных
органов
добросовестно, с должной тщательностью и прилежанием, полностью в интересах
компании и акционеров и на основе полной информированности о деятельности
компании.
Источники обязательства:
1. Принципы корпоративного управления C(2004)61
The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61
2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам
ОЭСР
в
сфере
корпоративного
управления,
18
апреля
2012,
DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18
2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
Российская позиция по данному обязательству
Россия принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
Система корпоративного управления должна обеспечивать:
1.
Стратегическое руководство компанией.
Совет директоров должен выполнять определенные ключевые функции, в том
числе оценку и выработку корпоративной стратегии, политики в отношении рисков,
годовых бюджетов и бизнес-планов; определение плановых показателей и контроль за их
исполнением; контроль за осуществлением крупных капиталовложений, приобретения и
отчуждения активов; отбор, определение размера вознаграждения, контроль и, при
необходимости, смещение с должности основных руководителей, предотвращение и
устранение потенциальных конфликтов интересов на уровне руководства, членов совета
директоров и акционеров, в том числе неправомерного использования корпоративной
108
собственности и злоупотреблений в сделках со связанными лицами; контроль за
раскрытием информации.
2.
Прозрачный процесс выдвижения и избрания членов совета директоров и
исполнительных органов.
3.
Эффективный контроль за работой совета директоров и исполнительных
органов.
4.
Принятие членами совета директоров и исполнительных органов решений с
должной заботливостью и осмотрительностью в интересах компании и акционеров, а
также ответственность совета директоров перед компанией и акционерами.
5.
Предоставление членам совета директоров доступ к полной, актуальной и
своевременной информации о деятельности компании.
Члены совета директоров обязаны действовать добросовестно, с должной
тщательностью и прилежанием, полностью в интересах компании и акционеров.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство включено в План законодательной работы не в полном
объеме.
1. За период с 2008 года Федеральным законом от 03.06.2009 № 115-ФЗ «О
внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и статью 30
Федерального закона «О рынке ценных бумаг» были внесены изменения в порядок
избрания единоличного исполнительного органа и прекращения его полномочий в части
создания механизма разрешения конфликтных ситуаций, когда совет директоров
акционерного общества не может принять решения, необходимые для нормальной
деятельности общества.
С целью устранения таких ситуаций предусмотрена передача отдельных вопросов,
входящих в компетенцию совета директоров, на рассмотрение общего собрания
акционеров, если совет директоров не может их решить своевременно.
Так, если на двух заседаниях подряд советом директоров не было принято решение
об образовании единоличного исполнительного органа или досрочном прекращении его
полномочий, общество должно раскрыть данную информацию или уведомить об этом
акционеров, после чего председатель совета директоров действует от имени общества.
Кроме того, в указанных случаях необходимо созвать общее собрание акционеров, в
109
повестку дня которого, помимо вопросов об образовании единоличного исполнительного
органа или досрочном прекращении его полномочий, должен быть включен вопрос о
досрочном прекращении полномочий членов совета директоров и избрании нового
состава.
Внесенные изменения должны способствовать снижению числа корпоративных
конфликтов, повышению эффективности управления компаний.
В то же время, не урегулированным остается вопрос выплаты вознаграждения
членам коллегиального исполнительного органа, в связи с чем на практике возникает
вопрос о том, кто вправе определять размер вознаграждения членам правления. В этой
связи, необходимым является устранение данного пробела на законодательном уровне
(сегодня
обязанность
совета
директоров
определять
размер
вознаграждения
исполнительных органов установлена только в Кодексе корпоративного поведения,
утвержденном распоряжением ФКЦБ России от 04.04.2002 № 421/р).
В План законодательной работы данное обязательство не включено.
2. Процедура выдвижения и избрания членов совета директоров установлена
Федеральным
законом
от
26.12.1995
№ 208-ФЗ
«Об
акционерных
обществах»,
Федеральным законом от 08.02.1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной
ответственностью», Положением о дополнительных требования к порядку подготовки,
созыва и проведения общего собрания акционеров, утвержденным приказом ФСФР
России от 02.02.2012 № 12-6/пз-н, является регламентированной и прозрачной.
Положительным фактором является закрепление в пункте 2.8 Положения о
дополнительных требования к порядку подготовки, созыва и проведения общего собрания
акционеров, утвержденного приказом ФСФР России от 02.02.2012 № 12-6/пз-н,
предложение о выдвижении кандидата в совет директоров должно содержать сведения о
наличии согласия кандидата на его выдвижение, если это предусмотрено уставом или
внутренними
документами
общества,
а
также
иные
сведения
о
кандидате,
предусмотренные уставом или внутренними документами общества.
В то же время, недостатком является то, что данные вопросы должны быть
регламентированы уставом и (или) внутренними документами общества. На практике
компании по-разному применяют указанную норму.
Российские
компании
с
лучшей
практикой
корпоративного
управления
запрашивают у кандидатов информацию о соответствии установленным критериям
независимости, информацию, необходимую для одобрения сделок, в совершении которых
может
иметься
заинтересованность,
а
также
информацию
об
образовании
и
профессиональном опыте кандидата. Компании, акционеры и органы управления которых
110
уделяют не столь большее внимание системе корпоративного управления, могут не
предусматривать обязанности по представлению информации, необходимой для принятии
решения об избрании кандидата в состав совета директоров.
В этой связи, целесообразно закрепить на законодательном уровне исчерпывающий
перечень информации о кандидатах в совет директоров общества, подлежащей
предоставлению лицам, имеющим право на участие в общем собрании акционеров
(участников), закрепив ее в одном нормативном правовом акте.
3. Эффективный контроль за работой совета директоров и исполнительных
органов.
В российском законодательстве, в том числе и в Кодексе корпоративного
поведения, отсутствуют рекомендации относительно отчетности совета директоров перед
собранием акционеров.
Информацию о работе совета директоров акционеры вправе получить путем
изучения протоколов заседаний совета директоров, доступ к которым обязано обеспечить
акционерное общество (пункт 1 статьи 91 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ
«Об акционерных обществах»), а также при раскрытии обществом информации в виде
существенных фактов о проведении заседания совета директоров и его повестке дня,
некоторых принятых решениях; фактах непринятия решений, которые должны быть
приняты в соответствии с федеральными законами, а также решений, перечень которых
установлен нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной
власти по рынку ценных бумаг (пункт 14 статьи 30 Федерального закона от 22.04.1996
№ 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»).
При этом обязанность раскрывать информацию в виде существенных фактов
распространяется на эмитента в случае регистрации им проспекта ценных бумаг, допуска
биржевых облигаций или российских депозитарных расписок к организованным торгам с
представлением бирже проспекта указанных ценных бумаг для такого допуска эмитент
после начала размещения соответствующих эмиссионных ценных бумаг обязан
осуществлять раскрытие информации на рынке ценных бумаг (пункт 4 статьи 30
Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»).
В этой связи сохраняются рекомендации по закреплению в нормативных правовых
актах обязанности совета директоров отчитываться перед акционерами о проделанной
работе.
В План законодательной работы данное обязательство не включено.
В части контроля за работой исполнительных органов, необходимо отметить, что
результаты
деятельности
исполнительных
111
органов
отражаются
на
финансовых
показателях компании и фиксируются в годовом отчете, ежеквартальных отчетах и
существенных фактах - при наличии у компании обязанности раскрывать информацию в
форме ежеквартальных отчетов и существенных фактов.
4. Обязанность органов управления действовать добросовестно и разумно
закреплена как в акционерном законодательстве (пункт 1 статьи 71 Федерального закона
от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах), так и в законодательстве об
обществах с ограниченной ответственностью», (пункт 1 статьи 44 Федерального закона от
08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»).
Следующий шаг на пути закрепления добросовестного исполнения своих
обязанностей членами совета директоров и исполнительными органами был сделан путем
принятия Федерального закона от 30.12.2012 № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1,
2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступит в силу с
01.03.2012), который заложил принцип добросовестности в основу осуществления
гражданского законодательства (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации в
редакции данного закона). Участники гражданских правоотношений должны действовать
добросовестно при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и
исполнении гражданских обязанностей. Таким образом, введена обязанность лиц
действовать
добросовестно
в
гражданском
обороте.
Принцип
добросовестности
презюмируется (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции
данного закона)
Также в Законе предусмотрено, что недобросовестное, равно как и незаконное,
поведение лиц не может приносить им какие-либо преимущества (пункт 5 статьи 1
Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции данного закона).
Дополнительно к принципу добросовестности в подпункт пункта 1 и 3 статьи 10
Гражданского кодекса Российской Федерации вводится запрет на обход закона с
противоправной целью.
К действиям, направленным на обход закона, будут применяться те же
последствия, которые установлены для злоупотребления правом, если иное не указано в
тексте Гражданского кодекса Российской Федерации. На практике могут появиться
затруднения, связанные с определением сущности этого правового явления, а также с
отграничением его от иных правовых институтов, к примеру, от института притворных
сделок.
Следующим этапом должно стать принятие остальной части проекта № 47538-6/2
федерального закона «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского
кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона «О несостоятельности
112
(банкротстве)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных
актов Российской Федерации». Данный законопроект предполагает в пункте 3 статьи 53
Гражданского кодекса Российской Федерации закрепить обязанность лица, которое в силу
закона, иного правового акта или устава юридического лица уполномочено выступать от
его
имени,
действовать
в
интересах
представляемого
им
юридического
лица
добросовестно и разумно. Такую же обязанность в соответствии с законопроектом
должны нести члены коллегиальных органов юридического лица (наблюдательного
совета, правления и т.п.).
В то же время, следует отметить, что толкование понятий «добросовестности» и
«разумности» представляется судебным органам и требует не меньшей осторожности и
осмотрительности при применении.
Существенным с точки зрения ответственности членов совета директоров и
исполнительных органов стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 № 9-ФЗ
(подробнее см. выше).
Данный закон установил, что за соблюдение корпоративных процедур, законных
прав и интересов акционеров (участников) отвечает не только сама компания, но и члены
советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов
(правлений,
дирекций),
счетных
ликвидационных
комиссий
осуществляющих
полномочия
комиссий,
юридических
ревизионных
лиц
единоличных
и
комиссий
руководители
исполнительных
(ревизоры),
организаций,
органов
других
организаций.
Данные лица несут административную ответственность как должностные лица в
случае установления факта, что нарушение компанией корпоративного законодательства
явилось следствием их виновных действий.
Перед
компанией
и
акционерами
(участниками)
указанные
лица
несут
ответственность за причиненные их виновными действиями (бездействием) убытки,
доказать причинение которых затруднительно.
5.
Отсутствие
закрепления
на
законодательном
уровне
обязанности
по
представлению информации членам совета директоров порождает ситуации, когда членам
совета директоров отказывают в доступе к информации о деятельности компании. Данный
пробел не редко используется в корпоративных конфликтах.
Сера воздействия и ответственности исполнительных органов общества перед
советом
директоров
посредством
процедуры
избрания
не
является
достаточно
действенной для понуждения исполнительных органов к представлению информации
членам совета директоров.
113
Целесообразным в этой связи представляется установить в законе обязанность
исполнительных
органов
представлять
членам
совета
директоров
информацию,
необходимую для принятия решения по вопросам, входящим в их компетенцию, и
осуществления надлежащим образом возложенных на них полномочий, а также
ответственность за нарушение данной обязанности.
Процедура избрания не является действенной мерой побуждения исполнительных
органов по представлению информации
В План законодательной работы данное обязательство не включено.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
По нашему мнению, закрепление на законодательном уровне обязанности членов
совета директоров действовать, исполнительных органов добросовестно, с должной
тщательностью и прилежанием не является тем законодательным изменением, которое
способно оказать какое-либо положительное воздействие на решение как внутренних
задач в части корпоративного управления, направленных на обеспечение стабильности
имущественного оборота, так и внешних – в части привлечения иностранных инвестиций.
Соответственно,
ожидания
позитивного
эффекта
от
соответствующих
преобразований отсутствуют.
В
то
же
время,
негативным
является
то,
что
толкование
понятий
«добросовестности» и «разумности» осуществляется судебным органам и требует
осторожности и осмотрительности при применении с учетом размера ответственности,
возлагаемой на органы управления.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО,
«Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых
специализированных организаций), и по возможность определить направления и области
такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе)
Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами
в рамках международных институтов и объединений в той части, насколько реализация
114
данного принципа способна влиять на создание благоприятного инвестиционного климата
для иностранного капитала.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется возможным
изучить опыт стран-членов ОЭСР по законодательному закреплению обязанности органов
управления осуществлять возложенные на них полномочия с должной тщательностью и
прилежанием, полностью в интересах компании и акционеров и на основе полной
информированности о деятельности компании, а также степени влияния данных
принципов на деятельность органов управления, в том числе основываясь на
соответствующих судебных прецедентах.
1.3.6. Формулировка обязательства
Странам-членам ОЭСР рекомендуется обеспечить прозрачность целей и процедур
работы комитетов совета директоров.
Источники обязательства:
1. Принципы корпоративного управления C(2004)61
The OECD Principles of Corporate Governance C(2004)61
Директива
ОЭСР
по
корпоративному
управлению
государственными
предприятиями C(2005)47
Recommendation of the Council on OECD Guidelines on Corporate Governance of
State-Owned Enterprises C(2005)47
2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам
ОЭСР
в
сфере
корпоративного
управления,
18
апреля
2012,
DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18
2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
Российская позиция по данному обязательству
Россия принимает данное обязательство.
115
Структура и характер обязательства
1. При создании комитетов совета директоров, их права, состав и рабочие
процедуры должны быть четко определены и обнародованы советом директоров.
Для оценки преимущества комитетов совета директоров, необходимо предоставить
рынку информацию о целях, обязанностях и составе комитетов. Такая информация
особенно важна в странах, где советы директоров создают независимые ревизионные
комитеты с полномочиями по контролю за отношениями с внешним аудитором, а в
некоторых случаях, и с полномочиями на осуществление самостоятельных действий.
Требование раскрывать сведения не должно распространяться на комитеты,
созданные для работы, например, по конфиденциальным коммерческим сделкам.
2. Следует четко определить ответственность остальной части совета директоров, а
также совета директоров в целом.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Информация о включении в план законодательной работы отсутствует.
Принцип ОЭСР по обеспечению процедур работы комитетов и рабочих групп
совета директоров и их раскрытия трансформировались в Анализе готовности Российской
Федерации к вступлению в ОЭСР согласно документам ОЭСР в сфере корпоративного
управления в обязанность по созданию комитета совета директоров по аудиту вместо
ревизионной комиссии, предусмотренной действующим законодательством Российской
Федерации. При этом в анализе указано на наличие конфликта между ревизионной
комиссией и комитетом по аудиту.
Рассматривая вопрос о целях и принципах работы ревизионной комиссии и
комитета совета директоров по аудиту, необходимо отметить, что данные образования
являются разными механизмами обеспечения контроля за финансово-хозяйственной
деятельностью общества.
Ревизионная комиссия осуществляет функции непосредственного контроля за
финансово-хозяйственной деятельностью общества (пункт 3 статьи 85 Федерального
закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»), в то время, как комитет по
аудиту – функции надзора за деятельностью исполнительных органов общества, т.е. в
отличие от ревизионной комиссии не осуществляет непосредственные проверки
деятельности общества (Положение о деятельности по организации торговли на рынке
116
ценных бумаг, утвержденное приказом ФСФР России от 28.12.2010 № 10-78/пз-н).
Соответственно, ревизионная комиссия и комитет по аудиту осуществляют разные
функции, которые требуют разного набора действия и доступ к разному спектру
информации и документов.
Ревизионная комиссия является инструментом собственников, тогда, как комитет
по аудиту – инструмент совета директоров. Комитет по аудиту не является
самостоятельным органом контроля, а представляет собой рабочий орган совета
директоров, наделенный частью полномочий совета; при этом комитет по аудиту должен
состоять из членов совета директоров, в то время как члены ревизионной комиссии не
могут быть одновременно членами совета директоров.
Компетенция комитета по аудиту ограничена компетенцией совета директоров, в
то время по решению акционеров компетенция ревизионной комиссии может быть
расширена по решению акционеров (пункт 2 статьи 85 Федерального закона от 26.12.1995
№ 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). Соответственно в данном случае акционеры
самостоятельно определяют функции и роль, которую должна выполнять, по их мнению,
ревизионная комиссия.
В связи с изложенным, основания для наличия конфликта интересов отсутствуют.
Следует признать, что в большинстве случаев ревизионные комиссии являются
чисто формальной структурой, существующей лишь для соответствия требованиям
закона. Такие ревизионные комиссии не ведут реальной работы, а основной функцией их
членов
является
подготовленных
визирование
бухгалтерской
заключений
службой.
к
общему
собрания
акционеров,
Собственно же независимую
проверку
бухгалтерско-финансовой отчетности общества и подготовку соответствующего отчета
проводит аудитор компании. Однако, как было указано выше, это объясняется решением
акционеров.
С другой стороны, есть немало обществ, членами ревизионных комиссий которых
являются профессионалы высочайшего уровня, а сами ревизионные комиссии выполняют
большой объем работ и приносят огромную пользу. Это свидетельствует о том, что при
правильном подходе к функциям ревизионной комиссии этот орган контроля может быть
эффективен.
Кроме того, необходимо отметить изменение системы контроля за финансовохозяйственной деятельностью обществ в целом, что является результатом вступления в
силу 01.01.2013 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».
Новшеством данного закона являются включенные в него положения о внутреннем
контроле, организуемом экономическими субъектами в обязательном порядке (статья 19
117
Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»). Причем
объектом контроля должно быть не только ведение бухгалтерского учета и составление
бухгалтерской (финансовой) отчетности, но и сами факты хозяйственной жизни
экономического субъекта (часть 1 статьи 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ
«О бухгалтерском учете»).
Согласно Плану Минфина России на 2012 - 2015 годы по развитию бухгалтерского
учета и отчетности в Российской Федерации на основе Международных стандартов
финансовой отчетности, утвержденному приказом Минфина России от 30.11.2011 № 440,
после принятия нового закона «О бухгалтерском учете» должны быть разработаны
рекомендации для хозяйствующих субъектов по организации и осуществлению ими
внутреннего контроля бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности.
В частности, составляющими системы внутреннего контроля являются выявление
рисков и управление ими. Информация о рисках хозяйственной деятельности организации
необходима для полного представления о финансовом положении организации,
финансовых результатах ее деятельности и изменениях в ее финансовом положении
(абзац 2 пункта 6, пункт 39 Положения по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская
отчетность организации» (ПБУ 4/99), утвержденного приказом Минфина России от
06.07.1999 № 43н).
Соответственно, внедрение системы внутреннего контроля в совокупности с
внешним аудитом и наличием ревизионной комиссии является, по нашему мнению,
достаточным с точки зрения организации эффективной системы контроля за финансовохозяйственной деятельностью компаний.
Создание комитета по аудиту является обязательным для компаний, ценные бумаги
которых включены в котировальные списки (Положение о деятельности по организации
торговли на рынке ценных бумаг, утвержденное приказом ФСФР России от 28.12.2010
№ 10-78/пз-н). Распространение данной обязанности на все остальные компании является,
по нашему мнению, неэффективным и избыточным с точки контроля и эффективности
использования ресурсов самой компании.
В то же время, возможным является уточнение и расширение компетенций
комитета совета директоров по аудиту компаний, ценные бумаги которых включены в
котировальные списки (т.е. публичных компаний). Однако такие преобразования должны
осуществляться с учетом последних изменений в бухгалтерском учете, в целях
недопущения дублирования функций службы внутреннего контроля и комитета.
Кроме того, в связи с внедрением системы внутреннего контроля необходимым
является более четкое разграничение функций внутреннего контроля (Федеральный закон
118
от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете») и внутреннего аудита (Положение о
деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг, утвержденное приказом
ФСФР России от 28.12.2010 № 10-78/пз-н).
Практика деятельности ряда российских публичных компаний показывает высокую
эффективность одновременной работы служб внутреннего аудита, ревизионной комиссии
и комитета совета директоров по аудиту.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Наиболее значимым положительным эффектом на деятельность российских
компаний и экономики в целом должно стать изменение подходов к бухгалтерскому учету
и системе внутреннего контроля в связи с вступлением в силу Федерального закона от
06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».
Решение о замене ревизионной комиссии комитетом совета директоров по аудиту
не является, по нашему мнению, обоснованным, поскольку не гарантирует наличие
эффективного контроля за деятельностью компании. Предположительно, данные цели
будут достигнуты внедрением системы внутреннего контроля благодаря указанным
изменениям.
Какие-либо положительные ожидания от возможной замены ревизионной
комиссии рабочим органом совета директоров отсутствуют. В то же время, с учетом того,
что не все компании обязаны иметь совет директоров, такое преобразование повлечет
дополнительные расходы компаний на создание совета директоров и обеспечение
деятельности его рабочего органа.
Полагаем,
что
целью
эффективности
работы
возникновения
конфликта
корпоративного
компаний
и
интересов
управления
предотвращение
является
либо
заинтересованных
обеспечение
минимизация
сторон.
риска
Эффективность
корпоративного управления напрямую зависит от ее гибкости и возможности «настройки»
в зависимости от структуры капитала и целей и интересов собственников. Это, в свою
очередь,
подразумевает
исключение
дополнительной
нагрузки
по
обеспечению
деятельности органов управления, которые, по мнению акционеров, не являются
необходимыми.
119
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО,
«Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых
специализированных организаций), и по возможность определить направления и области
такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе)
Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами
в рамках международных институтов и объединений в той части, насколько реализация
данного принципа способна влиять на создание благоприятного инвестиционного климата
для иностранного капитала.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для дальнейшего анализа данного обязательства представляется возможным
изучить опыт стран-членов ОЭСР по законодательному закреплению обязанности
создания комитета совета директоров по аудиту, осуществляемых им функций, а также по
организации системы контроля за финансово-хозяйственной деятельности в целом.
Кроме того, необходимым является проведение анализа изменения подходов к
бухгалтерскому учету, внедрения системы внутреннего контроля в связи с вступлением в
силу Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и степени
влияния данных изменений на деятельность российских компаний.
1.3.7. Формулировка обязательства
Странам-членам ОЭСР рекомендуется обеспечить наличие последовательной
политики государства в области управления собственностью. Четкое разделение
регулятивных функций государства и его участия в управлении государственной
собственностью. Государство должно осуществлять свои права как собственник в
соответствии с правовой структурой компании.
Источники обязательства:
1.
Директива
ОЭСР
по
корпоративному
управлению
государственными
предприятиями C(2005)47
Recommendation of the Council on OECD Guidelines on Corporate Governance of
State-Owned Enterprises C(2005)47
120
2. Анализ готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам
ОЭСР
в
сфере
корпоративного
управления,
18
апреля
2012,
DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
OECD Accession Review of the Russian Federation on Corporate Governance, April 18
2012, DAF/CA/CG/ACS(2010)6/REV1
Российская позиция по данному обязательству
Россия принимает данное обязательство. Рекомендуется принять обязательство и
оговорками.
Структура и характер обязательства
1. Государство должно действовать как информированный и дееспособный
собственник, иметь последовательную политику в области управления собственностью,
отражающую цели участия государства в компании и обеспечивающую эффективное
управление предприятиями с государственным участием. Государственная политика в
этой сфере должна обеспечивать независимость при осуществлении исполнительными
органами и членами совета директоров своих обязанностей.
2. Четкое разделение регулятивных функций государства и его участия в
управлении государственной собственностью, а также наличие простой и четкой
структуры
являются
основными
принципами
построения
эффективной
системы
управления такими компаниями.
Политика государства по управлению принадлежащим ему имуществом должна
осуществляться единым органом, ответственным за управление государственным
имуществом. Данный орган обязан отчитываться о проделанной работе перед
парламентом.
3. Необходимо внедрение единых стандартов предоставления компаниями
отчетности государству. Государство должно осуществлять свои права как собственник в
соответствии с правовой структурой компании. При этом основные направления
деятельности государства в этой сфере включают в себя:
- участие в общем собрании акционеров;
- установление прозрачной процедуры назначения кандидатов для их участия в
управлении компанией в качестве представителя государства;
- разработка стандартов предоставления отчетности в целях осуществления
контроля за деятельностью компании;
121
- взаимодействие с независимыми экспертами и аудиторами в целях осуществления
эффективного управления государственной собственностью;
- построение системы адекватного вознаграждения лицам, привлекаемым для
участия в управлении такими компаниями.
4. Государственный орган по управлению государственным имуществом должен
осуществлять контроль за равным отношением в обществе ко всем акционерам.
Государственные компании должны действовать в соответствии со стандартами
прозрачности.
Включенность
данного
обязательства
в
План
законодательной
работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Информация о включении в план законодательной работы отсутствует.
Директива
ОЭСР
по
корпоративному
управлению
государственными
предприятиями C(2005)47 делают акцент на построении эффективной системы
управления.
Основными вопросами в части соблюдения требований Директивы являются
унификация используемых инструментов и процедур корпоративного управления в
разных компаниях, наличие различных механизмов управления государственной
собственностью (наличие таких механизмов, как государственные корпорации и
унитарные предприятия, использование механизма «золотая акция»), отсутствие
разделения функций государства как собственника и его регулятивных функций.
Процесс приведения российской практики в соответствие с принципами Директивы
потребует значительное время.
В то же время, данное обязательство является значимым при решении задач
инвестиционной привлекательности российской экономики («Стратегия-2020: Новая
модель роста – новая социальная политика», заседание Государственного совета «О
повышении инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации и
создании
благоприятных
условий
для
развития
бизнеса»
http://www.echo.msk.ru/blog/echomsk/978190-echo/).
Рекомендации и меры приведены в Экспертном меморандуме ГУ ВШЭ, 2008 год,
раздел «корпоративное управление».
В Анализе готовности Российской Федерации к вступлению в ОЭСР согласно
документам ОЭСР в сфере корпоративного управления указывается на необходимость
122
приватизации государственного имущества, однако, следует обратить внимание, что
приватизация не является целью Директивы (Прогнозный план (программа) приватизации
федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества
на 2011 - 2013 годы утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от
27.11.2010 № 2102-р).
Более того, анализ деятельности ряда российских компаний с преобладающим
участием государства и (или) возможностью влияния на процесс принятия решений
показывает, что сочетание государственного и частного капитала позволяет достичь
высоких финансовых показателей, создать эффективную систему корпоративного
управления и являться более привлекательным объектом для иностранных инвестиций.
См. также комментарий к разделу 2.4.2.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.)
Повышение
эффективности
управления,
в
том
числе
государственной
собственностью может позволить достичь высоких показателей деятельности как
отдельных компаний, так и экономики в целом.
В то же время, реализация рекомендаций Директивы должна осуществляться с
учетом особенностей оборота имущества, которое может находиться только в
государственной или муниципальной собственности, имеющих стратегическое значение
для государства.
Принятие данного обязательства с оговоркой позволит создать систему управления
государственными предприятиями в соответствии с целями и задачами Российской
Федерации как собственника и участника международных и внешнеэкономических
отношений.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - указать каких (прежде всего, ВТО,
«Группы восьми», «Группы двадцати», БРИКС, АТЭС, Таможенного союза, отраслевых
специализированных организаций), и по возможность определить направления и области
такой синергии (более глубокий анализ – на 2-м этапе)
123
Существует вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами
в рамках международных институтов и объединений в той части, насколько реализация
данного принципа способна влиять на создание благоприятного инвестиционного климата
для иностранного капитала.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для дальнейшего анализа данного целесообразным является изучение опыта странчленов ОЭСР по реализации принципов и механизмов участия государства в деятельности
компаний, в том числе имеющих стратегическое значение для государства.
1.4.
Потребительская политика
Документы ОЭСР, включенные в анализ:

Нормативные акты ОЭСР, опубликованные до 2008 года включительно
(включенные в экспертную и/или официальную Начального меморандума 2009 года о
позиции РФ в отношении актов ОЭСР)
o
Рекомендации Совета в отношении защиты потребителей в области
потребительского кредитования C(77)39Final
Recommendation of the Council concerning
Consumer Protection in the Field of Consumer Credit C(77)39 Final;
o
Рекомендации в отношении учреждения систем сбора данных о
потребительских товарах, нанесших ущерб C(77)139 Recommendation of the Council
concerning the Establishment of Data Collection Systems Related to Injuries Involving
Consumer Products C(77)139;
o
Рекомендации Совета в отношении безопасности потребительских товаров
C(79)202 Recommendation of the Council concerning the safety of Consumer Products
C(79)202;
o
Рекомендации в отношении процедур изъятия публично продаваемых
небезопасных товаров C(81)7 Recommendation of the Council concerning Recall Procedures
for Unsafe Products Sold to the Public;
o
Рекомендации Совета в отношении управления рисками и анализа расходов
и доходов в области безопасности товаров
C(82)122 Recommendation of the Council
concerning Risk Management and Cost-Benefit Analysis in the Product Safety Field C(82)122;
124
Рекомендации Совета в отношении мер безопасности, принимаемых в
o
интересах детей C(83)129 Recommendation of the Council concerning Safety Measures Taken
in the Interest of Children C(83)129;
Решение – рекомендация Совета по Системе ОЭСР по уведомлению о
o
мерах обеспечения безопасности потребителей C(89)106. Decision-Recommendation of the
Council on the OECD Notification System on Consumer Safety Measures C(89)106;
Рекомендации Совета по Директиве о защите потребителей в сфере
o
электронной торговли C(99)184 Recommendation of the Council concerning Guidelines for
Consumer Protection in the Context of Electronic Commerce C(99)184;
Рекомендации Совета по принципам защиты прав потребителей от
o
мошеннической и вводящей в заблуждение трансграничной торговой практики C(2003)
116 Recommendation of the Council Concerning Guidelines for Protecting Consumers from
Fraudulent and Deceptive Commercial Practices across Borders C(2003)116;
Рекомендации Совета по разрешению споров с участием потребителей и
o
возмещению вреда C(2007)74 Recommendation of the Council on Consumer Dispute
Resolution and Redress C(2007)74.

Нормативные акты ОЭСР, опубликованные после 2008, и предложения по
позиции РФ в отношении актов ОЭСР
Рекомендации Совета по главным принципам финансовой защиты
o
потребительских прав C(2012)102 Recommendation of the Council on High-Level Principles
on Financial Consumer Protection C(2012)102.
Заключение.
Россия принимает данную Рекомендацию
Комментарий

Другие документы ОЭСР, включая отраслевые страновые обзоры,
стратегические документы ОЭСР (OECD Innovation Strategy, OECD Green Growth Strategy,
OECD Skills Strategy, OECD Jobs Strategy)
o
Основы и точки воздействия. Обзорный доклад ОЭСР о потребительской
политике в России. Russia_Backgroundreport_for Russia. The report by the OECD secretariat
to facilitate the review of Russian consumer policies.
1.4.1.
Обеспечение
защиты
потребителей
кредитования.
Источники обязательства
125
в
области
потребительского
Рекомендации Совета в отношении защиты потребителей в области
потребительского кредитования C(77)39Final. Recommendation of the Council concerning
Consumer Protection in the Field of Consumer Credit C(77)39Final.
Российская позиция по данному обязательству
Россия принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства:
Рекомендации
в отношении защиты потребителей в области потребительского
кредитования, подготовленные с целью их защиты в связи с кредитами в рассрочку,
посвящены вопросу потребительского
кредита для финансирования покупок товаров и
услуг потребителями и направлены на совершенствование относящейся к потреблению
информации, связанной с рекламой кредитов и контрактами о займах, и усилением
защиты
экономических
интересов
потребителей
посредством
запрещения
или
регулирования, в частности, использования некоторых видов практических действий и
рассмотрения дел в судебных инстанциях.
Данные Рекомендации содержат следующие элементы регулирования в области
потребительского кредитования:
- формулировки основных требований к информации для потребителей об
условиях кредитования, в частности, требования к специальной рекламе, которая
содержит детали предлагаемых сделок с потребительскими кредитами,
требования к
существенным условиям договоров кредитования, включающих стоимость кредита и
сроки погашения;
-
определение требований к соблюдению основных прав человека и защите
личных прав потребителя;
- описание мер защиты экономических интересов потребителя;
- определение средств компенсации убытков потребителей и санкции за нарушение
правил потребительского кредитования.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка выполнения
В условиях развивающегося рынка финансовых услуг и в связи с имеющимися
случаями нарушения прав потребителей в этой сфере все большее значение приобретает
126
защита прав граждан в области потребительского кредитования, в том числе и судебная.
Центральным вопросом судебной защиты прав потребителей в области кредитования
является альтернативная подсудность рассмотрения такого рода дел. Включение в
договоры пунктов о подсудности по месту регистрации банка выражается в
одностороннем диктате воли одной стороной, пользующейся в своих интересах правовой
осведомленностью в этом вопросе потребителя. Согласно подпункта vi) пункта d) раздела
III Рекомендаций по защите
экономических интересов
потребителей
ОЭСР
рекомендует, чтобы страны-члены рассмотрели возможность принятия законов или
нормативных актов, которые бы запретили или сделали недействительными положения в
кредитных контрактах
потребителей, передающих юрисдикцию в суды районов,
отдаленных от места проживания потребителя.
Вопросы подсудности достаточно полно определяются в соответствующих статьях
Арбитражного и гражданского процессуальных кодексов Российской Федерации. В то же
время неоднозначность трактовки указанных положений заинтересованными сторонами
вызывает необходимость разъяснений по этому поводу судов высшей инстанции вплоть
до Верховного Суда Российской Федерации. При этом следует отметить, что Верховным
Судом Российской Федерации разъяснения даются в форме постановлений Пленума
Верховного Суда Российской Федерации.
Однозначное решение вопроса альтернативной подсудности с целью исключения
недобросовестной практики заключения договоров с условиями, ущемляющими права
потребителей, послужит укреплению доверия последних как к финансовым институтам,
так и к представителям судебной власти.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Резолюция
Генеральной
Ассамблеи
Организации
Объединенных
Наций
«Руководящие принципы для защиты интересов потребителей» (приняты 09.04.1985
Резолюцией № 39/248 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
Организация Объединенных Наций (ООН): Руководящие принципы Организации
Объединенных Наций для защиты интересов потребителей, документ № A/C.2/54/L24,
1999 г.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
15 марта 2011 г. Материалы Управления Федеральной службы по надзору в сфере
защиты потребителей и благополучия человека «О результатах проведения Всемирного
127
дня защиты прав потребителей под
девизом «Потребители за честные финансовые
услуги».
Рекомендации
ОЭСР
относительно
надлежащей
практики
финансового
образования и знаний о кредитах (июнь 2009).
1.4.2. Создание эффективной системы сбора данных о потребительских товарах,
нанесших ущерб, позволяющей провести анализ неоправданных рисков.
Источники обязательства
Рекомендация в отношении учреждения систем сбора данных о потребительских
товарах, нанесших ущерб C(77)139. Recommendation of the Council concerning the
Establishment of Data Collection Systems Related to Injuries Involving Consumer Products
C(77)139.
Российская позиция по данному обязательству
Россия принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства:
Обязательство
предусматривают
предполагает
следующие
использование
принципы
учреждения
рекомендаций,
системы
сбора
которые
данных
о
потребительских товарах, нанесших ущерб:
- точное установление условий, которые могут быть использованы в связи с
действием системы сбора информации, для того, чтобы избежать ложного представления
о полученной информации;
- определение источников сбора данных, из которых может собираться
информация о потребительском товаре, нанесшем ущерб;
- формирование процедуры выбора образца, включая методологию экстраполяции,
для нанесших ущерб потребительских товаров в масштабе всей страны;
- разработку требований, в соответствии с которыми собранные данные должны
позволять вести наблюдение за ситуацией с происшествиями с потребительскими
товарами; служить основой для установления приоритетов для распределения ресурсов;
позволять определять особые случаи для дальнейшего исследования;
- создание методов проверки обоснованности собранных данных, позволяющих
наблюдать и оценивать надежность и эффективность системы сбора данных;
- разработку и внедрение система кодирования и, в частности, классификация
кодирования товаров для содействия передаче, хранению и поиску в соответствующей
форме необходимой информации о вовлеченных потребительских товаров;
128
- создание методов, посредством которых осуществляется поиск данных для
получения информации о данном случае или случая (тесно связанная с системой
кодирования и типом осуществляемого анализа).
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка выполнения
Обязательство принимается в целях создания эффективной системы сбора данных
о
потребительских
товарах,
нанесших
ущерб,
позволяющей
провести
анализ
неоправданных рисков, что даст возможность принимать ответные меры, основанные на
объективной оценке риска, и тем самым усилить защиту потребителя.
В существующем законодательстве сохраняются определенные несоответствия и
пробелы, препятствующие созданию и поддержке в актуальном состоянии эффективной
системы сбора данных о товарах, наносяших ущерб. В большинстве случаев они
компенсируются на уровне практики правоприменения, но происходит это далеко не
всегда.
Наиболее
ярко
подобные
обстоятельства
проявляются
в
идентификации
контрафактной продукции, наличие которой приводит к существенному нарушению прав
производителей и потребителей. В условиях отсутствия в правовых нормах РФ точного
разграничения понятий «контрафакт», «товар-имитатор» и «фальсификат», отнесение
товаров к данной категории затруднено.
Ряд вопросов вызывает ввод института «коммерческое обозначение», поскольку
оно не подлежит государственной регистрации или внесению в учредительные
документы.
Указанные обстоятельства не позволяют отнести товары к категории «наносящих
ущерб», что приводит к искажению информации на этапе определения источников сбора
данных.
Законодательство Российской Федерации об информации, информационных
технологиях и о защите информации основывается на Конституции Российской
Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из Федерального
закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о
129
защите информации» и других регулирующих отношения по использованию информации
федеральных законов.
В настоящее время в ряде регионов России вводятся в опытную эксплуатацию
системы сбора информации об опасной продукции, о продукции несоответствующей
требованиям технических регламентов и о случаях причинения вреда вследствие
нарушения технических регламентов.
Подобные системы предназначены для сбора информации о присутствующей на
рынке опасной продукции и/или продукции несоответствующей требованиям технических
регламентов,
анализа
степени
опасности
товаров
и
рисков,
связанных
с
их
использованием. Информационные системы должны обеспечивать информирование о
случаях обнаружения опасной продукции всех участников рынка, в том числе
потребителей.
Наличие подобных информационных систем особенно необходимо в условиях
отмены обязательной сертификации продукции. Система дает возможность потребителю
не только сделать правильный выбор необходимой продукции, но и защитить от
распространения опасной продукции и/или продукции не соответствующей действующим
техническим регламентам по регионам.
Для обеспечения достаточных правовых оснований для разработки и внедрения
подобных систем в отечественную практику необходимо дополнение существующей базы
информационного права законами и подзаконными актами, регламентирующими области
пересечения законов о защите потребительских прав, информационных технологиях и об
участии в международном информационном обмене.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Нормы Минской
конвенции
1993 г. содержат
Положения о деликтной
ответственности, которые часто включаются в договоры об оказании правовой помощи.
При этом помимо классического принципа — закона места причинения вреда —
закрепляется также закон общего гражданства деликвента и потерпевшего.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
Материалы международной конференции от 13.05.2012 APEC PSIISS - cистемы
сбора информации об опасных товарах стран участников Азиатско-Тихоокеанского союза.
1.4.3.
Обеспечение
международно-признанных
потребительских товаров.
130
норм
безопасности
Источники обязательства
Рекомендации Совета в отношении безопасности потребительских товаров
C(79)202. Recommendation of the Council concerning the safety of Consumer Products
C(79)202.
Российская позиция по данному обязательству
Обязательство принимается с оговорками в отношении п. 4 и п. 5.
Структура и характер обязательства:
Обязательство основывается на соблюдении международных рекомендаций по
обеспечению безопасности потребительских товаров. Рекомендации содержат пять
пунктов, раскрывающих сущность основных требований в отношении обеспечения
безопасности товаров. Наиболее важными из них являются п. 2 о стандартах безопасности
потребительских
товаров,
п.3
о
сертификации
импортной
продукции,
п.4
о
нотификационных процедурах, п.5 о мерах по экспортированию опасной продукции.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка выполнения
Данная рекомендация в целом не содержит положений, которые прямо
противоречат законодательству РФ и практике его применения. В то же время положения
п. 4 (частично) и 5 не предусмотрены российским законодательством и не могут быть
непосредственно выполнены на основании его положений. Однако, положения п.5 могут
быть выполнены в рамках международных соглашений и договоренностей, а положения
п.4 могут быть выполнены в отношении информирования о предполагаемом принятии
мер, связанных с применением новых требований к безопасности продукции. Требуется
также изучение практики применения п.3 Рекомендации, в том числе в отношении
влияния на условия доступа на рынок товаров.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Руководящие принципы для защиты интересов потребителей» (Приняты 09.04.1985
Резолюцией 39/248 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН)
Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов
(ДОПОГ) (Женева, 30 сентября 1957 г.)
131
Директива 92/59/ЕЭС
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
Соглашение о единых правилах технического регулирования в республике
Беларусь, республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года.
Рекомендации ООН «Согласованная на глобальном уровне система классификации
и маркировки химических веществ».
1.4.4. Внедрение рекомендуемых процедур изъятия публично продаваемых
небезопасных товаров.
Источники обязательства
Рекомендации
в
отношении
процедур
изъятия
публично
продаваемых
небезопасных товаров C(81)7. Recommendation of the Council concerning Recall Procedures
for Unsafe Products Sold to the Public C(81)7.
Российская позиция по данному обязательству
Обязательство принимается с переходным периодом в 1 год с даты присоединения
России к ОЭСР.
Структура и характер обязательства
Анализ содержания рекомендаций в отношении процедур изъятия публично
продаваемых
небезопасных
товаров
позволяет
выделить
следующие
основные
предпочтения относительно недопущения в оборот и порядка изъятия небезопасных
товаров:
- уведомление государственных структур о
наличии на рынке небезопасных
потребительских товаров;
- создание механизма выдачи предупреждения производителям и/или поставщикам
в случае нарушения требований торговли;
- предусмотрение механизма возмещения вреда («риск расценен как значительный
и серьезный»);
- создание механизма оповещения потребителей через соответствующие органы о
возможности существования значительного и/или серьезного риска причинения вреда
при нормальном использовании товара,
находящегося
в продаже,
или в условиях
поставщиков
информировать
предвидения неправильного использования;
-
обязанность
производителей
и/или
соответствующие государственные органы о любых товарах, которые дают основания
132
считать, что они представляют существенный риск при нормальном использовании или
при предвиденных условиях неправильного использования;
- информировать страны-члены о товарах, которые изъяты из обращения, в
соответствии
с
соответствующими
положениями
рекомендации
в
отношении
безопасности потребительских товаров.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка выполнения
В Российской Федерации имеется общая правовая база для обязательного
отражения вопросов безопасности продукции в соответствующих нормативных актах.
При этом конкретные требования в отношении мер, направленных на обеспечение
безопасности товаров, в т.ч. и информирование потребителей предполагаются к
рассмотрению в соответствующих технических регламентах. При этом технические
регламенты должны содержать и соответствующие требования к маркировке товаров,
которая обеспечивает их безопасное использование. Таким образом, соответствующая
информация должна содержаться в нормативных актах, а изготовители должны быть
обязаны выполнять требования ТР в отношении соответствующей
маркировки
продукции.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров (Венская
конвенция 1980 года).
Таможенный кодекс Таможенного союза (в ред. Протокола от 16.04.2010).
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
Обзорный
доклад
ОЭСР
о
потребительской
политике
в
России.
Russia_Backgroundreport_for Russia. The report by the OECD secretariat to facilitate the
review of Russian consumer policies.
1.4.5. Внедрение международных стандартов управления рисками и анализа
расходов и доходов в области безопасности товаров
133
Источники обязательства
Рекомендации Совета в отношении управления рисками и анализа расходов и
доходов в области безопасности товаров
C(82)122. Recommendation of the Council
concerning Risk Management and Cost-Benefit Analysis in the Product Safety Field C(82)122.
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства
В соответствии рекомендациями должны быть созданы подходы в отношении
управления рисками и анализа расходов и доходов, которые
будут
способствовать
приданию процессу принятия решений в области обеспечения безопасности товаров
большей
транспарентности
и
содействовать
скоординированному
развитию
законодательства по потребительской безопасности в странах-членах, что позволит
избежать создания нетарифных барьеров для международной торговли. Для того, чтобы
достигнуть большего единообразия в управлении рисками и избежать значительных
разночтений в подходах к проблемам безопасности товаров необходимо осуществлять
исследовательские проекты, направленные на развитие практики и методов анализа
рисков в отношении потребительских товаров, и принимать по мере возможности данные
о рисках.
Кроме того, в рекомендациях подчеркнута значимость проведения анализа
расходов и доходов, что является одним из инструментов содействия процессу принятия
решений в области потребительской политики.
Также с целью придания процессу
принятия решений о мерах безопасности продуктов большей транспарентности и
содействия созданию сопоставимых в международном плане критериев в данной области
предписывается
необходимость
рассмотрения
возможности
обеспечения
потребительского сообщества соответствующей информацией, включающей критерии и
примеры управления рисками и методы расчета расходов и прибылей, которые они
применяют.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка выполнения
134
Адаптация международных стандартов качества управления рисками и анализа
расходов и доходов в области безопасности товаров связывается с проблемами
управления рисками в российских организационных структурах и по большей части носят
технологический характер, а именно:
неразвитость базисной терминологии, на основе которой было бы возможно
описать в терминах компонентов процесса управления рисками любую структуру
управления и функционал бизнес-процессов;
недостаточность и неконкретность российского законодательства в части
управления рисками;
отсутствие в коммерческих организациях накопленных статистических данных для
проведения количественных оценок;
слабая обеспеченность информационными технологиями, в особенности в области
интеграции и бизнес-аналитики;
низкая профессиональная подготовка персонала.
Сложность процесса внедрения международных стандартов управления рисками
состоит
еще и
функционирования
в
его тесной
товарных
взаимосвязи
рынков,
в
со всеми
необходимости
ключевыми
процессами
получения
целостной,
интегральной оценки рисков потребителя в целом.
В РФ предпринимаются шаги в области развития законодательства и практики его
применения, которые соответствуют положениям рекомендаций ОЭСР в данной области.
Важное значение для внедрения принципов управления рисками имеет создание
необходимой нормативной базы, то есть разработка соответствующих стандартов в
области безопасности и менеджмента.
Структура этих стандартов может иметь несколько иерархических уровней:
групповые стандарты безопасности, включающие требования по безопасности,
применяемые к нескольким видам или к семейству близких видов товаров или услуг, в
которых делаются ссылки на основополагающие стандарты на безопасность;
стандарты на безопасность товаров или услуг, включающие требования по
безопасности определенного вида товаров или услуг, в которых делаются ссылки на
основополагающие стандарты и групповые стандарты на безопасность;
стандарты на товары или услуги, содержащие наряду с другими требованиями
требования по безопасности. В них должны делаться ссылки на стандарты высших
уровней безопасности.
Правовое обеспечение управления рисками состоит в разработке и принятии
законов и подзаконных актов, а также регламентирующих документов, которые
135
направлены на уменьшение или ограничение риска. Такие документы определяют условия
и границы оправданного, следовательно, правомерного и целесообразного риска.
Проблема недостаточной проработанности вопроса товарных рисков в Российском
законодательстве
создает
определенные
трудности
для
прямого
применения
международных норм управления рисками в отечественной правоприменительной
практике.
Российское законодательство представляет риски в зависимости от вида
деятельности. При этом наиболее полно проработан только вопрос рисков банковской
деятельности. Вопросы учета товарных рисков отражаются главным образом в
таможенном законодательстве.
Анализ правовой базы, касающейся рисков, показывает, что Российское
законодательство рассматривает только малую часть рисковых ситуаций. Риски
рассматриваются с точки зрения их классификации для отдельных видов деятельности. Но
для целей построения комплексной системы управления рисками этого недостаточно.
Недоработанность
Российского
законодательства
ведет
к
недоучету
рисков
в
деятельности компаний.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Интегрированная модель управления рисками, принятая Комитетом спонсорских
организаций Комиссии Тредвея (модель COSO–ERM);
Стандарт управления рисками, разработанный совместно Институтом рискменеджмента (IRM), Ассоциацией риск-менеджмента и страхования (AIRMIC), при
участии
Национального
форума
риск-менеджмента
в
Общественном
секторе
Великобритании (модель RMS);
Международная конвергенция измерения достаточности капитала и стандартов
капитала, принятая Банком международных расчетов (Basel II). Возможные источники
информации для дальнейшего анализа и мониторинга выполнения данного обязательства
Таможенный кодекс Таможенного союза (2012 год). Раздел 3 «Таможенный
контроль». Глава 18 «Система управления рисками».
1.4.6. Обеспечение мер безопасности товаров в отношении интересов детей.
Источники обязательства
Рекомендации Совета в отношении мер безопасности, принимаемых в интересах
детей C(83)129. Recommendation of the Council concerning Safety Measures Taken in the
Interest of Children C(83)129.
136
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства:
В данном документе указано на необходимость уделить особое внимание
безопасности детей посредством принятия мер в таких областях как:
- разработка требований, содержащих необходимые меры для обеспечения того,
чтобы товары, предназначенные для детей, и другие товары, которые могут представлять
для них риск, не были небезопасными или способными стать небезопасными вследствие
того или иного дефекта в дизайне, конструкции или составе как при обычном
использовании, так и ожидаемом неправильном использовании;
- разработка и принятие стандартов безопасности товаров, предназначенных для
детей;
- создание системы сбора данных о потребительских товарах, нанесших ущерб, в
соответствии с Рекомендацией Совета в отношении учреждения систем сбора данных о
потребительских товарах, нанесших ущерб C(77)139(Final) с тем, чтобы позволить им
определить и проанализировать происшествия с детьми;
- установить требования к маркировке потребительских товаров, которые могут
представить риск для детей, чтобы они
были снабжены соответствующими
предупреждениями и информацией; предпринять усилия в области рекламы для
обеспечения того, чтобы общественность была осведомлена о предупредительных
символах на потребительских товарах, а также организовать просветительскую работу в
данной сфере;
-
обеспечить
проведение
обзора
эффективности
на
национальном
и
международном уровнях в заданной сфере.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка
Рекомендации, на основе которых
принимается обязательство, не содержат
положений, которые противоречат российскому законодательству. детской игровой
продукции и оказания государственных услуг в указанной
сфере. Для успешной
реализации требований, составляющих существо рекомендаций необходимо согласно
137
национальному плану действий в интересах детей помимо мер по реструктуризации всего
производственно-сбытового комплекса детских товаров внести изменения и дополнения в
состав следующих нормативно-правовых актов:
- Постановление Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 438 «О Министерстве
промышленности и торговли Российской Федерации» в части расширения функций
Минпромторга России по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере производства детских товаров и детской игровой продукции и
оказания государственных услуг в указанной сфере.
- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечней
кодов видов продовольственных товаров и товаров для детей, облагаемых налогом на
добавленную стоимость по налоговой ставке 10 процентов» от 31 декабря 2004 г. № 908 в
части расширения указанного перечня непищевых видов детских товаров;
- Общероссийские классификаторы ОКП, ОКДП, ОКВЭД, ТН ВЭД
с целью
выделения детской игровой продукции в отдельный свод кодов и наименований
группировок продукции и выработки Единого перечня детской игровой продукции, по
отношению к которому будут действовать одинаковые требования, одинаковые
процедуры оценки соответствия, одинаковые методы испытаний и измерений;
Помимо этого необходимо шире использовать механизмы разработки и реализации
ведомственных и региональных программ, направленных на создание:
- организаций, образующих инфраструктуру поддержки предприятий индустрии
детских товаров (центров коммерциализации технологий, сети специализированных
территориально-производственных
кластеров;
лизинговых
компаний,
технико-
внедренческих и научно-производственных зон, учебно-инновационных центров с
учебно-демонстрационными площадками).
- специализированных научных центров и выделение средств из федерального
бюджета на проведение НИОКР в сфере индустрии детских товаров и детской игровой
продукции.
- единой информационной системы, объединяющей данные периодической
статистической отчетности и мониторинга состояния индустрии детских товаров в
Российской Федерации.
- реализацию важнейших инвестиционных проектов (ВИП) государственного
значения,
направленных
на
создание
современного
высокотехнологичного
специализированного производства, ориентированного на потенциальный портфель
заказов, реализуемых за счет средств инвесторов.
138
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Декларация прав ребенка (принята резолюцией 1386 (ХIV) Генеральной Ассамблеи
ООН от 20 ноября 1959 года).
Конвенция ООН о правах ребенка (Конвенция принята резолюцией 44/25
Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 года).
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года N 761 «О
Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы».
1.4.7. Организация системы оповещения о мерах защиты потребителей.
Источники обязательства
Решение – рекомендация Совета по Системе ОЭСР по уведомлению о мерах
обеспечения безопасности потребителей C(89)106. Decision-Recommendation of the Council
on the OECD Notification System on Consumer Safety Measures C(89)106.
Российская позиция по данному обязательству
Россия может принять данное обязательство.
Структура и характер обязательства
Обязательство
принимается
в
целях
создания
прозрачной
системы
информирования и уведомления и установления процедур, необходимых для облегчения
четкого и быстрого обмена информацией с минимальным количеством усилий со стороны
информирующих стран.
Рекомендации предусматривают нотификацию мер, связанных с обеспечением
безопасности потребительских товаров, а также создание информационных пунктов
каждым участников, для предоставления такой информации.
Определение мер общего характера предусматривает применение любых мер в
отношении требований к продукции, которая рассматривается в рекомендациях, включая
разработку проектов нормативных актов. В них включаются в качестве «индивидуальных
мер» публичные предупреждения, информация о запретах и коллективные и иные
добровольные меры, которые предпринимают предприятия на добровольной основе, в той
части, в которой данные меры были затронуты действиями государственных органов,
например, участия их в переговорах. Также предусмотрены меры, связанные с научными
исследованиями, которые финансируются государственными органами, а также анализ
случаев причинения вреда.
139
Предусматривается возможность нотификации конфиденциальной информации,
которая будет доступна только для государственных органов стран-членов.
Сроки нотификации – для нормативных актов – первый раз в момент официальной
публикации проекта, затем поле его принятия. Для «индивидуальных мер» - момент
принятия. Для «исследований» - момент начала проекта.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка выполнения
Рекомендации ОЭСР разработаны для потребительских товаров за исключением
пищевых продуктов и лекарственных средств, автомобилей и других видов транспортных
средств. В рекомендации С(89)106 специально указано на
новшество в системе
оповещения, заключающееся в распространении ее на вспомогательные средства
обеспечения безопасности, которые связаны с потребительскими товарами – например,
инструкции по
установке потребительских товаров, таких как инструкции по
эксплуатации, установке и технического обслуживании.
Для
формирования
комплексной
системы
оповещения
о
мерах
защиты
потребителей необходимо провести следующие мероприятия.
С целью развития просвещение и информирования потребителей внести в учебные
программы общеобразовательных школ и высших учебных заведений изучение основ
законодательства по защите прав потребителей. Одновременно разработать и издать
доступные сборники нормативных актов по вопросам защиты прав потребителей
Разработать и внедрить эффективную систему информирования населения через
средства массовой информации.
В целях создания межведомственной информационной системы по вопросам
защиты прав потребителей разработать систему оперативного оповещения всех
заинтересованных организаций, потребителей о случаях нарушения прав потребителей,
фактах поступления в продажу опасных для жизни и здоровья товаров.
Для обеспечения развития международного сотрудничества в сфере защиты прав
потребителей осуществить меры по гармонизации национального законодательства по
защите прав потребителей с законодательством государств участников ЕЭС, Таможенного
союза и Содружества Независимых Государств.
140
Обеспечить сотрудничество с международными организациями Евросоюза и стран
СНГ по обмену информацией о развитии национального законодательства в области
защиты прав потребителей.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Директива 2000/31/ЕС Электронная торговля.
Директива 2005/29/ЕС О недобросовестной коммерческой практике.
Директива 93/13/ЕС Несправедливые условия в потребительских договорах.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
Материалы Конференции, посвященной 20-летию принятия Закона Российской
Федерации о защите прав потребителей (Москва, 5 апреля 2012 года).
1.4.8. Обеспечение защиты прав потребителей в сфере электронной торговли.
Источники обязательства
Рекомендации Совета по Директиве о защите потребителей в сфере электронной
торговли C(99)184. Recommendation of the Council concerning Guidelines for Consumer
Protection in the Context of Electronic Commerce C(99)184.
Российская позиция по данному обязательству
В
целом
российское
законодательство
позволяет
обеспечить
выполнение
положений данного документа. В то же время необходимо более подробное изучение
практики применения данного документа, т.к. его применение может быть косвенно
связано с ограничениями в отношении трансграничной поставки услуг и условий доступа
на рынок.
Структура и характер обязательства
Положения рекомендаций о защите потребителей в сфере электронной торговли
относятся только к отношениям бизнес – потребители, но не относится к отношениям
бизнес-бизнес. Основные принципы рекомендаций сводятся к следующему:
1. Обеспечение транспарентности и эффективность для защиты прав потребителя.
Предусматривается обеспечение условий для защиты прав потребителей в рамках
электронной торговли на уровне не ниже, чем при осуществлении обычных сделок.
2. Добросовестное осуществление торговли и рекламы.
Рассматривается ряд мер, которые носят общий характер: информация, которая
предоставляется потребителю о компании, должна быть правдивой, реклама должна точно
указывать на продавца, а также однозначно идентифицироваться как реклама.
141
Особенности сделок в рамках электронной торговли не должны использоваться для того,
чтобы скрывать от покупателя сведения о продавце.
Необходимо также уважать нежелание потребителей получать сообщения по
электронной почте, в том случае, если потребитель явно высказал такое нежелание.
Участники операций в рамках электронной торговли должны соблюдать
особенности законодательства отдельных стран, а также принимать во внимание, что в
рамках процесса электронной торговли информация может быть получена лицами
различных категорий (дети, пожилые люди, люди с ограниченными возможностями),
которые не всегда в состоянии правильно оценить информацию.
3. Открытость в процессе ведения электронной торговли.
Коммерческое предприятие, которое участвует в электронной торговле должно
обеспечить предоставление информации о себе, которая позволяет:

идентифицировать предприятие, включая имя, метаположение, возможность
осуществления контактов, данные о регистрации, разрешениях, лицензиях;

обеспечить возможность быстрого контакта потребителя с предприятием;

организовать оперативное и эффективное разрешение споров;

обеспечить выполнение юридически значимых действий;

установить
местоположение
предприятия,
или
лиц,
которых
оно
представляет и в интересах которых осуществляет сделки, для целей обеспечения
выполнения требований законодательства, а также применения мер регулирования.
В том случае, если предприятие является членом различных негосударственных
организаций или ассоциаций, которые применяют процедуры сертификации или
разрешения споров, то необходимо обеспечить возможность контакта с такими
организациями.
Необходимо обеспечить доступность данных о продукте.
Необходимо предоставить информацию о сделке. Такая информация должна быть
точной, доступной и ясной. Следует использовать несколько языков там, где это
возможно. Необходимо предоставить покупателю полный текст условий продажи.
Как правило, информация должна включать:

перечень всех затрат, связанных со сделкой,

указание на возможные иные затраты, которые прямо не уплачиваются
поставщику, но которые может понести потребитель.

условия поставки или исполнения сделки,

условия платежа,
142

ограничения и требований, связанные со сделкой,

указания по безопасному и правильному использованию,

информацию о послепродажном обслуживании,

доступные обязательства по предоставлению гарантий,
Вся информация о ценах должна содержать указание на то, в какой валюте она
выражена.
Необходимо обеспечить возможность для потребителя перед заключением сделки
точно идентифицировать товар или услугу и подтвердить сделку, а также явно выразить
желание совершить сделку или аннулировать ее до совершения покупки.
Необходимо обеспечить возможность определения способа оплаты и получение
информации о степени его безопасности.
2. Разрешение споров и урегулирование претензий
Осуществление трансграничных сделок в рамках электронной торговли должно
регулироваться соответствующим законодательством, которое должно обеспечивать
уровень защиты потребителя не меньше, чем при осуществлении обычных сделок.
Потребители должны быть обеспечены возможностью использования механизмов
разрешения споров, которые не связаны с необоснованными затратами. Бизнес и
потребители должны совместно развивать процедуры взаимного урегулирования споров и
удовлетворения претензий.
Бизнес должен сотрудничать с потребителями в области их обучения участию в
электронной торговле и распространению необходимых знаний.
3. Применение.

В целях применения данных правил члены должны:
развивать практику деятельности саморегулируемых организаций и
принимать законодательство, применимое к электронной торговле,

содействовать
деятельности
участию
саморегулируемых
потребителей
организаций,
в
в
т.ч.
разработке
правил
в
оценки
области
соответствия и разрешения споров,

содействовать развитию технологии предприятиями,

содействовать развитию знаний и образования.
4. Глобальное сотрудничество.
Члены общества должны:

развивать совместные инициативы в данной области,

в рамках законодательства развивать сотрудничество по противодействию
обманной практики,
143

принимать участие в международных соглашениях,

содействовать повышению уверенности потребителей,

содействовать взаимному признанию решений в области разрешения споров
между бизнесом и потребителями, противодействуя недобросовестной практике.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Несмотря на определенные различия в подходах, с учётом рекомендательного
характера положений соответствующего документа ОЭСР, нельзя констатировать наличие
явных содержательных противоречий Рекомендаций ОЭСР С(99)184 и Федерального
закона от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ, способных послужить основанием для возникновения
необходимости пересмотра соответствующего российского законодательства.
Предварительная экспертная оценка
В
настоящее
время
наблюдается
практическое
отсутствие
специальной
нормативной базы в РФ, регламентирующей особенности осуществления электронной
торговли.
Соответствующие
вопросы
регламентируются
преимущественно
универсальными нормами хозяйственного права, в т.ч. Гражданским кодексом,
нормативными актами, регламентирующим дистанционную торговлю в целом, и лишь
отдельные аспекты электронной торговли подпадают под действие специального
законодательства по соответствующей проблематике (прежде всего, закона «Об
электронной цифровой подписи»).
При этом большинство концептуальных положений документа ОЭСР в целом
отражено в Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2007 г.
N 612 «Об утверждении Правил продажи товаров дистанционным способом», отдельные
положения отражены в таких документах, как Федеральный закон от 10 января 2002 г. N
1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152ФЗ «О персональных данных».
Анализируя вышеприведенные документы можно отметить, что во-первых, по
результатам анализа российского гражданского законодательства, регламентирующего
электронную торговлю, не обнаружены принципиальные содержательные противоречия
Рекомендациям совета относительно принципов (указаний) для защиты потребителей в
контексте электронной торговли С(99)184. Во-вторых, указанный документ носит
144
рекомендательный характер, положения его содержат преимущественно общие принципы,
а не чёткие обязательства в соответствующей области. Таким образом, это в значительной
мере смягчает возможные юридические последствия неполного несоблюдения российской
стороной отдельных положений Рекомендаций С(99)184 в случае присоединения РФ к
указанному документу.
Необходимо однако отметить, что содержащиеся в документе ОЭСР положения не
ограничиваются положениями, которые
предполагают защиту прав участников
электронной торговли посредством соответствующего законодательства, наличия и
надлежащего
функционирования
институтов,
обеспечивающих
требуемую
правоприменительную практику. Отдельные положения Рекомендаций ОЭСР С(99)184
предусматривают деятельность государственных органов, направленных на содействие
развитию
саморегулирующихся
институтов
в
области
электронной
торговли,
рекомендации хозяйствующим субъектам относительно особенностей организации
электронной
торговли,
рекомендации
организациям,
представляющим
интересы
покупателей. Очевидно, что в силу специфики подобных положений далеко не все они
могут быть реализованы в виде законодательства и обязательной правоприменительной
практики.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Директива 2000/31/ЕС. Электронная торговля.
Принципы охраны персональных данных, которые зафиксированы в таких
документах ОЭС, как OECD Guidelines Governing the Protection of Privacy and Transborder
Flow of Personal Data (1980), и с учетом OECD Ministerial Declaration on the Protection of
Privacy on Global Networks (1998).
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
Защита прав потребителей на глобальном электронном рынке: взгляд в будущее.
Материалы семинара федеральной торговой комиссии 18 февраля 2003.
1.4.9.
Обеспечение
надлежащего
уровня
защиты
по
предотвращению
мошенничества и действий, вводящих в заблуждение потребителей при осуществлении
трансграничных операций.
Источники обязательства
Рекомендация Совета по принципам защиты прав потребителей от мошеннической
и
вводящей
в
заблуждение
трансграничной
145
торговой
практики
C(2003)116.
Recommendation of the Council Concerning Guidelines for Protecting Consumers from
Fraudulent and Deceptive Commercial Practices across Borders C(2003)116.
Российская позиция по данному обязательству
Обязательство может быть принято после проведения предварительного изучения
практики применения документа, так как рекомендации включают использование мер
регулирования, которые могут стать основой для введения ограничений в отношении
трансграничной экспортно-импортной поставки товаров и услуг. С этой целью требуется
подробное изучение практики применения рекомендаций ОЭСР в данной области (в
частности от их применения воздержались Нидерланды).
Структура и характер обязательства
В российском законодательстве вопрос защиты прав потребителей в части
недопущения введения в заблуждение
находит отражение в следующих правовых
нормах.
Гражданским кодексом РФ предусмотрен механизм защиты от недействительность
сделки, совершенной под влиянием заблуждения (ст. 178 ГК РФ).
Под
заблуждением
принято
понимать
неправильное,
ошибочное,
не
соответствующее действительности представление лица об элементах совершаемой им
сделки. Внешнее выражение воли в таких случаях не соответствует ее подлинному
содержанию.
ГК РФ придает значение, во-первых, заблуждению относительно природы сделки.
Законодатель ни в одной статье ГК РФ не дает сведений о том, что нужно понимать под
«природой сделки». В теории под юридической природой сделки принято понимать
совокупность свойств (признаков, условий), характеризующих ее сущность. Природа
сделки позволяет отличать один тип сделки от другого. Однако такое понимание
совершенно недостаточно для целей практического применения. Вероятно, нужно
относить к числу таких случаев совершение сделки, сходной по многим признакам, но
существенно иной по правовым последствиям (поручение - комиссия - агентирование;
купля-продажа - рента и т.п.), от той, которую сторона намеревалась совершить.
Во-вторых, существенным признается заблуждение относительно тождества
предмета сделки. Под тождеством мы можем понимать полное совпадение реального
предмета сделки с представлением о нем у стороны, совершающей сделку. Речь идет не
столько о конкретных потребительских свойствах, технических данных и т.п., а о таких
особенностях предмета, которые характеризуют его как вещь особого рода. При этом во
внимание могут приниматься не только собственные качества предмета (вид, марка,
модель), но и его происхождение, местонахождение и т.д.
146
В-третьих, существенное значение придается заблуждениям относительно таких
качеств предмета сделки, которые значительно снижают возможности его использования
по назначению.
От заблуждений относительно качеств предмета сделки нужно отличать передачу
предмета, качество которого не соответствует сделке. Если фактические свойства
предмета не соответствуют свойствам, согласованным при совершении сделки, обычным
свойствам предмета или заранее известному особому назначению предмета, то речь может
идти не о признании сделки недействительной, а об ответственности за невыполнение ее
условий. Законом «О защите прав потребителей» (ст. 12) предусмотрен случай такого
заблуждения в результате недостоверной или неполной информации потребителя о
товаре. В этой ситуации потребитель вправе расторгнуть договор и потребовать полного
возмещения причиненных убытков. Формула «расторгнуть договор» означает, что
законодатель признает его действительным. Предоставление информации о товаре
составляет обязанность продавца по договору розничной купли-продажи. Несоответствие
товара информации о нем представляет собой не просто введение покупателя в
заблуждение, но нарушение условий свершенной сделки.
Свойства предмета в случаях, которые подпадают под действие комментируемой
статьи, соответствуют договору, но не соответствуют намерениям (представлениям)
стороны. Во-первых, у стороны может сложиться неправильное представление об
известных и согласованных свойствах предмета. Во-вторых, у предмета могут
обнаружиться
«случайные»
свойства,
индивидуальные
особенности,
снижающие
возможность использования по назначению не вообще, а для данной стороны конкретно,
например наличие повышенного шума от работы рядом расположенного предприятия для
больного покупателя квартиры, жилого дома. В-третьих, отсутствие у предмета особых
качеств, которые сторона ошибочно предполагала существующими у всех предметов
подобного рода и отсутствие которых снижает возможность данной стороны для
использования по назначению.
ГК РФ также определены основные последствия признания недействительной
сделки, совершенной под влиянием заблуждения - двусторонняя реституция: каждая из
сторон обязана возвратить другой в натуре все полученное по сделке либо, если
возвращение в натуре невозможно, - возместить его стоимость в деньгах.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
147
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Основной причиной данного обстоятельства является недостаточная изученность
вопроса трактовки заблуждения в российском и зарубежном законодательстве о сделках.
Гармонизация российской законодательной базы и правоприменительной практики в
вопросах
заблуждения
потребителей
в
условиях
планирования
и
реализации
трансграничных операций по сделкам требует с одной стороны детального разграничения
правовых ситуаций по видам сделок (операции с недвижимостью, поставки товаров,
интеллектуальная собственность, актуарные расчеты, корпоративные сделки и т.д.), и, с
другой стороны, институционального обеспечения проведения подобных процедур. Это в
свою очередь может повлечь необходимость внесения изменений в состав нормативных
актов различного уровня, начиная от ГК РФ и Кодекса об административных
правонарушениях и заканчивая таможенными инструкциями по перемещению объектов
собственности через пограничные пункты. В случае необходимости субтотального
внесения изменений в действующее законодательство принятие данного обязательства
целесообразно отложить до момента определения острой необходимости его реализации.
Предварительная экспертная оценка выполнения
В целом данный документ не содержит коллизий с нормами российского
законодательства, особенно учитывая характер обязательств, которые сводятся в
основном к участию в сотрудничестве между странами-членами в данной области на
основе соблюдения предложенных принципов. При этом государства-участники должны
назначать правоприменительные органы по защите прав потребителей или агентство по
разработке
политики
в
сфере
защиты
прав
потребителей,
ответственные
за
противодействие обманной практике при осуществлении трансграничных операций и
возможности проведения расследований обманной практики на своей территории
национальными органами.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Положения данного обязательства могут быть также решены в рамках
соответствующих международных соглашений.
В
соответствии
с
Принципами
международных
коммерческих
договоров
(Принципы УНИДРУА) заблуждением является ошибочное предположение, относящееся
к фактам или правовым нормам, существующим в момент заключения договора.
148
Организация Объединенных Наций. Руководящие принципы для защиты интересов
потребителей, документ № А/С.2/54/L24. 1999 г.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
Международный стандарт ИСО 26000. Проблемы, связанные с потреблением.
Обзорный
доклад
ОЭСР
о
потребительской
политике
в
России.
Russia_Backgroundreport_for Russia. The report by the OECD secretariat to facilitate the
review of Russian consumer policies.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека. Письмо от 14 января 2009 года N 01/237-9-32 Об организации контроля и
надзора за выполнением обязательных требований, установленных Федеральным законом
от 12.06.2008 N 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию»,
связанных с предупреждением действий, вводящих в заблуждение потребителей.
1.4.10.
Внедрение
международных
принципов
урегулированию
споров
и
возмещения вреда, возникающих у потребителей, являющихся жертвами нарушений
законов в области гражданских прав и в других областях политики, затрагивающих
потребителей.
Источники обязательства
Рекомендация Совета по разрешению споров с участием потребителей и
возмещению вреда C(2007)74. Recommendation of the Council on Consumer Dispute
Resolution and Redress C(2007)74
Российская позиция по данному обязательству
Россия может выполнить данное обязательство. Положения соответствующих
рекомендаций в целом не противоречат положениям российского законодательства. В то
же время практика разрешения споров не всегда соответствует положениям данного
документа, в частности из-за недостаточного развития внесудебных процедур разрешения
споров.
Структура и характер обязательства
Рекомендациями совета по урегулированию споров и возмещения вреда,
возникающих у потребителей, определены принципы
формирования механизма
разрешения споров и возмещения вреда потребителям, являющимся жертвами нарушений
законов в областях политики, затрагивающих интересы потребителей. Указанные
принципы могут служить основанием для будущей работы в этих областях.
149
В рекомендациях идентифицирована «внутренняя система» для урегулирования
споров и возмещения вреда, регламентированная национальным законодательством,
сформулированы механизмы разрешения споров и возмещения вреда для потребителей, а
также определены механизмы защиты прав потребителей.
Возмещение убытков является универсальным способом защиты гражданских
прав. Оно применяется как в случае нарушения прав в обязательственных отношениях,
так и при нарушении иных гражданских прав, в том числе вещных.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка выполнения
Правовой базой отечественного законодательства, регулирующей отношения,
возникающие при возмещении вреда, и соответственно при защите прав потребителей при
разрешении споров, являются два основных закона – в Гражданский кодекс РФ и Закон
РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I № «О защите прав потребителей», а также нормы
Федерального закона № 164-ФЗ «О техническом регулировании».
В соответствии со ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать
полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не
предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения убытков,
складывающихся из реального ущерба и упущенной выгоды, содержание которых
раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ. В соответствии с данной нормой под убытками
понимаются «расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет
произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его
имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило
бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено
(упущенная выгода)».
Таким образом, ГК РФ включает в состав подлежащих возмещению не только
фактически понесенные расходы, но и те расходы, которые лицо должно будет произвести
для восстановления нарушенного права.
При этом, установив один из важнейших принципов гражданского права возможность возмещения лицу, право которого нарушено, убытков в полном объеме, ГК
150
РФ допускает следующее решение вопроса: закон или договор могут предусмотреть
возмещение убытков в меньшем объеме (п. 2 ст. 15 ГК РФ).
Указанный принцип Гражданского Кодекса РФ проистекает из основного права
потребителя – права на безопасность товара (продукции), и с другой стороны
обязанностью изготовителя (исполнителя) – обеспечить безопасность товара (продукции)
при использовании товара (продукции) по назначению.
Общие основания возмещения вреда, причиненного потребителям вследствие
недостатков товара, работы или услуги, а также лица, ответственные за такой вред, сроки
его возмещения и основания освобождения продавца (изготовителя, исполнителя) от
соответствующей ответственности определены статьями 1095 - 1098 ГК РФ и ст.ст. 13, 14
Закона РФ «О защите прав потребителей».
В соответствии с указанными нормами вред, причиненный жизни, здоровью или
имуществу потребителя вследствие конструктивных, производственных или иных
недостатков товара, работы или услуги, подлежит возмещению продавцом или
изготовителем товара, либо исполнителем услуги независимо от их вины и от того,
состоял потерпевший с ними в договорных отношениях или нет.
Кроме того, существуют правовые основания для компенсации потребителям
морального вреда - положения ст.ст. 151, 1099 - 1101 ГК РФ и ст. 15 Закона РФ "О защите
прав потребителей".
Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I «О защите прав потребителей»
предусмотрен
механизм
ответственности
изготовителя
(исполнителя,
продавца,
уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя,
импортера) за нарушение прав потребителей (ст.13 Закона) и механизм имущественной
ответственности за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги)
(ст. 14 Закона).
В частности, за нарушение прав потребителей изготовитель (исполнитель,
продавец,
уполномоченная
организация
или
уполномоченный
индивидуальный
предприниматель, импортер) несет ответственность, предусмотренную законом или
договором; возмещает убытки, причиненные потребителю в полной сумме сверх
неустойки (пени), установленной законом или договором. Вред, причиненный жизни,
здоровью или имуществу потребителя вследствие конструктивных, производственных,
рецептурных или иных недостатков товара (работы, услуги), подлежит возмещению в
полном объеме.
Кроме того, Закон РФ «О защите прав потребителей» содержит императивную
норму, в соответствии с которой «если установлено, что при соблюдении потребителем
151
установленных правил использования, хранения или транспортировки товара
он
причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя,
окружающей среде, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан незамедлительно
приостановить его производство (реализацию) до устранения причин вреда, а в
необходимых случаях принять меры по изъятию его из оборота и отзыву от потребителя
(потребителей)» (п. 4 ст. 7 Закона).
В случае если в результате несоответствия продукции требованиям технических
регламентов, нарушений требований технических регламентов при осуществлении
связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания),
производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки,
реализации и утилизации причинен вред жизни или здоровью граждан, имуществу
физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу,
окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений или возникла угроза
причинения такого вреда, изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее
функции иностранного изготовителя) обязан возместить причиненный вред и принять
меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам, их имуществу, окружающей
среде в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обязанность
возместить вред не может быть ограничена договором или заявлением одной из сторон.
Соглашения или заявления об ограничении ответственности ничтожны (ст. 36
Федерального закона «О техническом регулировании»).
В связи с отзывом товара (работы, услуги) потребителю причиняются убытки,
которые изготовитель (исполнитель) обязан возместить в полном объеме. Убытки могут
выражаться в реальном ущербе и упущенной выгоде.
Таким образом, в отечественном законодательстве используются развитые формы
возмещения убытков потребителей, достаточные для выполнения рекомендаций ОЭСР в
данной правоприменительной области.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Венская конвенция о праве международных договоров 23 мая 1969г
Международная конвенция по контракту на путешествие (CCV) 23 января 1970г.
Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 N 60-ФЗ.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
152
Положение
о
проведении
экспертизы
некачественных
и
опасных
продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении,
утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. № 1263.
Письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека от 6 июня 2005 г. № 0100/4562-05-32 «О правовых основаниях
возмещения вреда, причиненного потребителям вследствие недостатков товара, работы
или услуги».
1.4.11. Обеспечение защиты прав потребителей финансовых услуг.
Источники обязательства
Рекомендации Совета по главным принципам защиты прав потребителей
финансовых услуг C(2012)102. Recommendation of the Council on High-Level Principles on
Financial Consumer Protection C(2012)102.
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация принимает данное обязательство.
Структура и характер обязательства:
Обязательство
основывается
на
следующих
принципах,
предложенных
в
рекомендациях по обеспечению защиты прав потребителей финансовых услуг;
1. Доступность, регулирование и надзор.
2. Роль надзорного органа.
3. Равноправные и взаимовыгодные пользовательские соглашения.
4. Раскрытие и прозрачность.
5. Финансовое образование и осведомленность.
6. Ответственность бизнеса за проведение снабжения финансовыми
услугами и авторское представительство.
7. Защита
пользовательских
активов
от
мошенничества
и
злоупотреблений.
8. Защита пользовательских данных и частной информации.
9. Удовлетворение претензий и возмещение ущерба.
10. Конкуренция.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
153
Обязательство не включено в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Предварительная экспертная оценка выполнения
Международные рекомендации по защите прав потребителей финансовых услуг не
содержат прямых противоречий с российским законодательством. В то же время в составе
предлагаемых принципов предполагается наличие органов надзора, которые должны
отвечать за финансовую защиту прав потребителей и обладать для выполнения этой
функции соответствующими компетенциями. В этой связи следует более подробно
изучить практику применения данного документа. Необходимо изучение практики
применения документа.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Резолюция
Генеральной
Ассамблеи
Организации
Объединенных
Наций
«Руководящие принципы для защиты интересов потребителей» (приняты 09.04.1985
Резолюцией № 39/248 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
Организация Объединенных Наций (ООН): Руководящие принципы Организации
Объединенных Наций для защиты интересов потребителей, документ № A/C.2/54/L24,
1999 г.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства
Постановление Совета ЕС от 9 ноября 1989 г «О дальнейших приоритетных
направлениях политики защиты потребителей».
Всемирная организация союзов потребителей Consumers International (CI).
Аналитическая информация о состоянии дел в сфере финансовых услуг, приуроченная к
проведению Дня потребителя.
15 марта 2011 г. Материалы Управления Федеральной службы по надзору в сфере
защиты потребителей и благополучия человека «О результатах проведения Всемирного
дня защиты прав потребителей под
девизом «Потребители за честные финансовые
услуги».
Рекомендации
ОЭСР
относительно
надлежащей
практики
финансового
образования и знаний о кредитах (июнь 2009).
Защита прав потребителей финансовых услуг. Отдел финансового образования и
защиты прав потребителей. ОЭСР. 4.04.2011.
154
1.5.
Транспорт
Документы ОЭСР, включенные в анализ:

Нормативные акты ОЭСР, опубликованные до 2008 года включительно
(включенные в экспертную и/или официальную Начального меморандума 2009 года о
позиции РФ в отношении актов ОЭСР)
1) Рекомендация Совета по общим принципам политики членов ОЭСР в области
морских перевозок С(87)11 - Recommendation of the Council concerning Common Principles
of Shipping Policy for Member countries (13 February 1987 - C(87)11/FINAL; Amended on 28
September 2000 - C(2000)124/FINAL)
2)
Рекомендация
Совета
относительно
нестандартных
судов
С(77)117
-
Recommendation of the Council concerning Substandard Ships (C(87)11(FINAL) - 13
FEBRUARY 1987)
3) Рекомендация Совета по вопросам оценки и принятия решений при выработке
Интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды - Recommendation
of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated Transport and Environment
Policy (21 April 2004 - C(2004)80)
4) Рекомендация Совета об ограничении транспорта и не связанным с высокими
расходами улучшением городской среды C(74)218 Recommendation of the Council on
Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban Environment C(74)218
5) Декларация о взаимопонимании по общим принципам судоходной политики Understanding on Common Shipping Principles (9 June 1993)

Другие документы ОЭСР:
1)
OECD Environmental Outlook to 2030 – «Перспективы окружающей среды до
2030 года» (ОЭСР, 2008)
2) OECD (2012), Sharing Road Safety: Developing an International Framework for
Crash Modification – Обмен опытом в сфере безопасности дорожного движения: развитие
международной системы оценки мер по снижению аварийности (ОЭСР, 2012)
3)
OECD (2006), “Railways Reform”, in OECD Reviews of Regulatory Reform:
Russia 2005: Building Rules for the Market, OECD Publishing.- Реформа железных дорог в
Обзоре реформ регулирования в Российской Федерации (ОЭСР, 2006).
4)
Trends in the Transport Sector 1970-2010 - OECD/ITF 2012 – Тенденции в
транспортном секторе (ОЭСР, 2012).
5)
Transport Outlook 2012: Seamless Transport for Greener Growth (ОЕСD, 2012) –
Обзор Транспорта 2012: Единая транспортная система для Зеленого Роста (ОЭСР, 2012).
155
6)
«Реформы экономической политики 2013. Стремление к росту» OECD
Multilingual Summaries Economic Policy Reforms 2013. Going for Growth Summary in
Russian
1.5.1. Формулировка обязательства
Сочетание рыночных механизмов для снижения выбросов в транспортной отрасли
(транспортные налоги, дорожные сборы), инвестиций в транспортную инфраструктуру и
стандартов в отношении транспортных средств.
Источники обязательства: OECD Environmental Outlook to 2030 – «Перспективы
окружающей среды до 2030 года» (ОЭСР, 2008)
Российская позиция по данному обязательству:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Структура и характер обязательства
Обязательство характеризует структуру мер транспортной политики, имеющей
целью повысить эффективность транспортной системы и на основе модельного сдвига.
Обязательство носит рекомендательный характер и основано на результатах лучших
практик использования различных мер в странах ОЭСР.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
(Включено/Не включено) и экспертная оценка необходимых усилий России по
гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики в соответствии с
данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено.
Требуется гармонизация российского законодательства в соответствии с лучшей
практикой стран ОЭСР. Транспортный налог введен в ходе налоговой реформы с 2003
года. Он является региональным. В нашей стране размер транспортного налога зависит
только от мощности двигателя. Экологическая функция для транспортного налога не
предусмотрена (не учитывается вред, наносимый окружающей среде). Необходимо также
совершенствование законодательства в области предоставления налоговых льгот при
приобретении автомобилей с низким уровнем выбросов (например, электромобилей).
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
156
Если в качестве методов замедления темпов роста потребления топлива и объемов
выбросов будут рассматриваться только повышение энергоэффективности автомобилей и
переход на альтернативные виды топлива, а также обучение экологичному вождению, то
их внедрение позволит лишь незначительно замедлить рост энергопотребления
автомобильным транспортом и объемов выбросов парниковых газов (на 14 % и 24 %,
соответственно, по сравнению с вариантом неприменения таких мер).
Оценки показывают, что увеличение перевозок пассажиров общественным
транспортом на 10 % от существующей величины обеспечит снижение выбросов
парниковых газов на 20 млн т СО2-экв. в год. Общий эффект от мер по содействию
использованию более экономичных легковых автомобилей всех типов можно оценить как
более 50 млн т СО2-экв. в год.
Негативные эффекты связаны с увеличением расходов транспортных организаций
на модернизацию подвижного состава.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
Данное обязательство может быть коррелировано с обязательствами в рамках
Организации Объединенных Наций и Глобального экологического фонда (была
подписана Программа развития ПРООН/ГЭФ «Сокращение выбросов парниковых газов
от автодорожного транспорта в городах России»), а также Европейской конференции
министров транспорта.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения данного обязательства, включая российские и международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Возможным источником информации для дальнейшего анализа выступают The
Emissions Database for Global Atmospheric Research (EDGAR).
1.5.2. Формулировка обязательства
Внедрение общих для всех стран членов ОЭСР индикаторов, позволяющих
измерить эффективность принимаемых мер в области дорожной безопасности (Crash
Modification Functions).
Источник обязательства: Обмен опытом в сфере безопасности дорожного
движения: развитие международной системы оценки мер по снижению аварийности OECD (2012), Sharing Road Safety: Developing an International Framework for Crash
Modification
Российская позиция по данному обязательству
157
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Структура и характер обязательства
Обязательство носит рекомендательный характер, основанный на необходимости
проведения исследований в области эффективности мер государственной политики в
сфере безопасности дорожного движения. Предполагает внедрение единых показателей
оценки безопасности дорожного движения.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено.
Единые показатели помогут обобщить результаты исследований вне зависимости
от места, времени и обстоятельств их проведения. Созданная таким образом база данных
даст возможность оценить уровень эффективности различных мер по снижению
аварийности на дорогах и принять быстрые и адекватные решения.
Существуют очень большие расхождения в качестве и объеме данных в отношении
дорожно-транспортного травматизма, собираемых и предоставляемых странами. Страны
нуждаются в достоверных данных о количестве случаев смерти и травм, не приводящих к
летальному
исходу,
для
оценки
значимости
проблемы
дорожно-транспортного
травматизма, организации целенаправленных мер борьбы с ним, а также для контроля и
оценки эффективности проводимых мероприятий. Большой проблемой во многих странах
остается занижение показателей смертности в результате ДТП. Транспортная статистика
получит единую базу для проведения сравнений и построений рейтингов.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Существующая система анализа данных в сфере безопасности дорожного
движения не соответствует мировой практике, что приведет к расходам на формирование
новых показателей. Позитивный эффект заключается в применении мер, показавших свою
эффективность в других страна, что позволит снизить уровень ДТП.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - ООН в рамках Глобального плана
158
Десятилетия действий по обеспечению безопасности дорожного движения, Всемирного
банка, Всемирная министерская конференция по безопасности дорожного движения.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
В РФ основным источником в области безопасности выступает Федеральное
агентство по статистике РФ. Остальные базы (информационные системы МВД РФ, ГУ
ОБДД МВД РФ, программные средства МЧС, Минздрав, Росавтодор) являются
практически
закрытыми.
Международные
сопоставления
позволяет
осуществлять
International Road Traffic and Accident Database (IRTAD).
1.5.3. Формулировка обязательства
Внедрить подход «снизу вверх» при формировании платы за доступ к
железнодорожной инфраструктуре, который предполагает включение
в плату за
инфраструктуру только те издержки, которые конкретно и непосредственно можно
отнести к инфраструктуре и обеспечить бюджетное финансирование всех обязательств по
оказанию социально-значимых общественных услуг железнодорожного транспорта.
Источник обязательства: OECD (2006), “Railways Reform”, in OECD Reviews of
Regulatory Reform: Russia 2005: Building Rules for the Market, OECD Publishing.- Реформа
железных дорог в Обзоре реформ регулирования в Российской Федерации (ОЭСР, 2006).
Российская позиция по данному обязательству
Рекомендация принимается со следующей оговоркой: При реализации принципа
«снизу вверх» Россия будет руководствоваться достигнутыми договоренностями в части
транспорта в ходе переговорного процесса вступления России в ВТО.
Структура и характер обязательства
Реализация
обязательства
связана
с
выбором
типа
конкуренции
на
железнодорожном транспорте: конкуренция по одной линии или по параллельным.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено.
Требуется определенный переходный период для оценки необходимости адаптации
российского законодательства в той мере, в которой это требуется Рекомендацией. Вторая
часть рекомендации реализована в законодательстве. В составе бюджетных ассигнований
значительную долю составляют средства на предоставление субсидий организациям
159
транспорта и бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение выполнения
социально значимых работ и услуг в сфере транспорта. Из федерального бюджета
предоставляются субсидии организациям железнодорожного транспорта на обеспечение
перевозок пассажиров в дальнем сообщении в плацкартных и общих вагонах, а также
перевозок в Калининградскую область и обратно по устанавливаемым государством
тарифам, которые ниже, чем экономически обоснованные затраты транспортных
организаций на эти перевозки.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Негативные
эффекты
связаны
с
искажением
структуры
бюджетного
финансирования социально значимых услуг в сторону железнодорожного транспорта и
снижение доходности грузовых перевозок. Внедрение принципа «снизу вверх» приведет к
сдерживанию роста грузовых тарифов. Также упростится государственное регулирование
инфраструктуры в случае признания его необходимости.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
- Межпарламентская Ассамблея
государств – участников Содружества Независимых Государств в рамках модельного
закона «О железнодорожном транспорте», законодательство о развитии конкуренции,
ВТО.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Источниками информации для дальнейшего анализа и мониторинга данного
обязательства
выступают
результаты
реформ
регулирования
железнодорожного
транспорта в странах.
1.5.4. Формулировка обязательства
Развитие конкуренции на одной железнодорожной линии между двумя или более
перевозчиками
Источник обязательства: OECD (2006), “Railways Reform”, in OECD Reviews of
Regulatory Reform: Russia 2005: Building Rules for the Market, OECD Publishing.- Реформа
железных дорог в Обзоре реформ регулирования в Российской Федерации (ОЭСР, 2006).
160
Российская позиция по данному обязательству
Рекомендация принимается со следующей оговоркой: ввести переходный период,
во время которого оставить в действии норму о развитие конкуренции в сфере грузовых
железнодорожных
перевозок
«в
экспериментальном
режиме»
путем
создания
нормативных и экономических условий для формирования института локальных грузовых
перевозчиков.
Структура и характер обязательства
Обязательство носит рекомендательный характер, правительство в праве выбрать
свою модель конкуренции. Указанная выше оговорка соответствует Целевой модели
развития грузовых железнодорожных перевозок до 2015 г.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено.
Усилия требуются в области формирования собственного законодательства,
направленного на совершенствование оказания железнодорожных перевозок (доступ к
инфраструктуре)
и
тарифного
регулирования,
направленного
на
исключение
перекрестного субсидирования.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Негативное последствие – перекрестное субсидирование по классам грузов,
перераспределение ценных грузов в пользу новых конкурентов.
Преимущества – повышение качества транспортных услуг.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений
- Межпарламентская Ассамблея
государств – участников Содружества Независимых Государств в рамках модельного
закона «О железнодорожном транспорте», законодательство о развитии конкуренции,
ВТО.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
161
и
международные
Источниками информации для дальнейшего анализа и мониторинга данного
обязательства
выступают
результаты
реформ
регулирования
железнодорожного
транспорта в странах и данные по развитию железнодорожного транспорта в РФ.
1.5.5. Формулировка обязательства
Совершенствование статистики по развитию транспортного сектора.
Источник обязательства: Trends in the Transport Sector 1970-2010 - OECD/ITF 2012 –
Тенденции в транспортном секторе (ОЭСР, 2012).
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Структура и характер обязательства
Процесс оценки российской статистической системы включает оценку правовой и
институциональной базы, качества и сопоставимости данных,
интеграцию в
информационные системы ОЭСР.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы включено частично в
области статистики, но не уточнены необходимые изменения для сбора информации.
Важно наладить межведомственный механизм координации в области предоставления
данных в ОЭСР. В настоящее время недоступны данные о личных автомобилях.
Пассажирские перевозки автомобильным транспортом включают только общественный
транспорт и автобусы. ДТП со смертельным исходом учитывают смерти в течение 7 дней
после аварии в странах ОЭСР – 10 дней). Недоступны данные о контейнерных перевозках
в
TEU.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Негативные эффекты – переход на новые классификации и показатели приведет к
потере преемственности данных.
162
Позитивные
эффекты
–
использование
единых
показателей
приведет
к
возможности проведения сравнительного анализа развития транспортного сектора в
странах ОЭСР.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений - ЭСКАТО ООН, Евростат. ЕЭК ООН,
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Возможными источниками информации будут базы данных, включающие
показатели развития транспортного сектора в рамках ОЭСР и российских организаций:
- база данных таможенных перевозчиков;
- база данных ОАО «РЖД»;
- основные показатели транспортной деятельности в России (Росстат);
- и др.
1.5.6. Формулировка обязательства
Использование
государственно-частного
партнерства
в
финансировании
транспортной инфраструктуры.
Источник обязательства: Transport Outlook 2012: Seamless Transport for Greener
Growth (ОЕСD, 2012) – Обзор Транспорта 2012: Единая транспортная система для
Зеленого Роста (ОЭСР, 2012).
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Структура и характер обязательства
Обязательство носит рекомендательный характер и связано с сокращением
бюджетного финансирования транспортной инфраструктуры. Направлено на привлечение
частных инвестиций в транспортную инфраструктуру.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено. В РФ в
настоящее время наиболее проработанным с точки зрения правовой точки зрения остается
концессия. Поэтому необходимо расширить допустимые формы ГЧП, в том числе
проработать вопрос контрактов жизненного цикла.
163
В законодательстве по-разному трактуется процедура конкурсного отбора.
К сожалению, существующая практика применения ГЧП отличается от принятой за
рубежом, что не создает стимулов для иностранных инвесторов. В законодательстве
вводится большое количество ограничений на способы обеспечения проектов. В
результате, чтобы достичь необходимых результатов требуются сложные правовые
конструкции. В законодательстве не вводится право кредиторов на получение
оперативного контроля над проектом.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Преимущества – приток частных инвестиций в транспортную отрасль и
сокращение доли бюджетного финансирования.
Негативные эффекты – увеличение рисков государства при реализации проектов
ГЧП, удорожание проектов.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений – Всемирный банк и PPIAF.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Источником
информации
выступает
база
данных
Всемирного
банка
о
финансировании проектов ГЧП, в том числе в транспортном секторе – PPI Project database.
1.5.7. Формулировка обязательства
Политика стран-членов в области судоходства должна быть направлена на
сохранение и развитие открытой торговли и обстановки свободной конкуренции на
честной и коммерческой основе в международном судоходстве
Источник обязательства: Рекомендация Совета по общим принципам политики
членов ОЭСР в области морских перевозок С(87)11 - Recommendation of the Council
concerning Common Principles of Shipping Policy for Member countries (13 February 1987 C(87)11/FINAL; Amended on 28 September 2000 - C(2000)124/FINAL)
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам со следующими оговорками:
164
Принцип 2: При решении проблем, возникающих в международной торговле
должно быть предупреждение введения странами-нечленами режимов, ограничивающих
доступ к международным транспортным перевозкам, которые противоречили бы общим
целям ОЭСР.
В соответствии с достигнутыми договоренностями в рамках ВТО,
установлены меры в отношении доступа судов под польским флагом в российскую часть
Калининградского залива и Балтийского морского канала, специальный режим плавания в
Каспийском море, которые направлены на развитие региональной кооперации и на
выполнение ранее заключенных соглашений. В отношении данных стран РФ выражает
приверженность достигнутым соглашениям.
Принципы 3-6 принимается полностью:
- Правительство страны-члена должно быть готово к консультациями с
Правительствами других заинтересованных стран-членов для защиты целей данной
Рекомендации;
- при конфликте интересов сначала должны быть предприняты все разумные
усилия для разрешения любых проблем со странами-нечленами ОЭСР через консультации
и/или переговоры, при окончательном решении ответные меры должны отвечать
требованиям Рекомендаций;
- у стран-членов должны быть полномочия для реагирования на действия третьих
стран, связанных с несоблюдением международных обязательств;
- страны имеют возможность участвовать, выступать инициатором или отказаться
от участия в совместном введении ответных мер на негативные действия третьих стран;
Рекомендация 7 - страны-члены ОЭСР должны обеспечить там, где это уместно,
равноправный режим в отношении их судоходства через включение в торговые,
транспортные и прочие соглашения со странами-нечленами принимается с оговоркой. В
рамках соглашений с ВТО преимущественное право на участие в международных
перевозках на участие в работах по соглашению о разделе продукции (СРП) в качестве
перевозчиков принадлежит юридическим лицам РФ. Это касается линейных, балкерных,
трамповых и других перевозок, включая пассажирские. Коммерческое присутствие
допускается только в форме юридического лица РФ.
Принцип 8 - свобода судоходства при перевозках груза навалом или наливом
принимается с аналогичной оговоркой: «преимущественное право на участие в работах по
соглашению о разделе продукции в качестве перевозчиков принадлежит российским
юридическим лицам».
Принцип 9 - государственный надзор за торговым флотом на основе ОЭСР –
принимается с оговоркой об эффективности деятельности Международной морской
165
организации (ИМО) в области формирования стандартов и принципов, что направлено на
ограничение разработки региональных стандартов.
Принцип 10 - роль государства состоит в том, чтобы сохранять и способствовать
развитию конкуренции и предотвращать злоупотребления доминирующим положением
со стороны любой коммерческой организации – принимается.
Принцип 11 - при формировании отношения государства к деятельности
судоходных компаний и линейных конференций меры государства должны быть
направлены
на
поддержание
баланса
между
интересами
грузоотправителей
и
судовладельцев, учитывая возможные последствия для конечных получателей грузов –
принимается.
Принцип 12 - избежание конфликтов и его решение в вопросах конкурентной
политики в области судоходства – принимается.
Принцип 13 - судоходство, действующее вне рамок линейных конференций принимается17.
Принцип 14 – «вспомогательные услуги в области морского транспорта» принимается с оговоркой о том, что по услугам складов и пакгаузов присутствие на рынке
ограничено – допускается в форме юридического лица РФ. В целом в рамках ВТО
Россией приняты дополнительные обязательства – услуги, доступные «… поставщикам
услуг международных морских перевозок на разумных и недискриминационных условиях
в торговых портах». Они включают: лоцманскую и ледокольную проводку, буксировку,
снабжением продовольствием, топливом и водой, сбор мусора, услуги капитанов порта,
навигационную поддержку, услуги, поставляемые с берега, аварийные ремонтные
средства, услуги якорных стоянок. В части «Вспомогательных услуг для морского
транспорта» в целом ОДР и ОНР практически не приняты.
Принцип 15 - «мультимодальный транспорт» - принимается с оговоркой «в
подсекторах «Услуги таможенных брокеров», «Услуги транспорт-но-экспедиторских
агентств», «Услуги морских агентств» вводятся только ограничения по коммерческому
присутствию – только в форме юридического лица РФ» (в соответствии с соглашениями
ВТО).
Принцип 16 - меры, касающиеся безопасности, охраны окружающей среды и
некачественной доставки – принимаются.
Структура и характер обязательства
В 2013 г. ФАС инициировали проверку агентов крупнейших игроков рынка морских и океанских
контейнерных перевозок по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Речь идет о 13
компаниях, которые подозреваются в согласованных действиях.
17
166
Обязательство носит общий характер и создает основу для последующих
рекомендаций, изложенных в данном документе. Данная рекомендация направлена на
развитие конкуренции и исключение доминирования фирм в области международного
судоходства. Рекомендация касается взаимоотношений как между странами-членами
ОЭСР, так и не-членами.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное
обязательство
в
План
законодательной
работы
не
включено.
Законодательство Российской Федерации предусматривает ряд ограничений в отношении
доступа и деятельности в транспортном секторе. Требуется определенный переходный
период для оценки необходимости адаптации российского законодательства в той мере, в
которой это требуется Рекомендацией.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Преимущества – усиление конкуренции на рынке морского судоходства приведет к
росту качества оказываемых услуг и внедрению международных стандартов качества
ИСО и безопасности ИМО.
Негативные эффекты – усиление конкуренции со стороны иностранных компаний,
что приведет к сокращению доли российских компаний в международных морских
перевозках.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений – ВТО, ИМО, ИСО.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Источником информации выступает статистика ООН, Росстата, Ассоциации
морских
торговых
портов
http://morport.com/rus/,
http://www.transrussia.net/ и др.
1.5.8. Формулировка обязательства
167
Морцентра-ТЭК
Соблюдение в морском судоходстве трудовых норм и вывод из эксплуатации
субстандартных судов.
Источник обязательства: Рекомендация Совета относительно нестандартных судов
С(77)117 Recommendation of the Council concerning Substandard Ships C(77)117
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам со следующими оговорками: с
учетом новой редакцией Конвенций МОТ 147 и 155 и отменой Резолюции А.321 (IX).
Структура и характер обязательства
Обязательство указывает на необходимость соблюдения Конвенций МОТ 147 и 155
и Резолюции А.321 (IX). Данные конвенции ратифицированы РФ. Конвенция МОТ 147
направлена на вывод из эксплуатации субстандартных судов.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Не
потребуется внести изменения в законодательство, так как в нем в полной мере отражены
основные принципы конвенций в новой редакции.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Преимущества – улучшение условий труда моряков.
Негативные эффекты – рост расходов на модернизацию и закупку новых морских
судов, рост расходов госбюджета.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений – МОТ, ИМО.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Источником информации выступают данные МОТ.
1.5.9. Формулировка обязательства
168
и
международные
Систематическое использование при разработке транспортных планов и программ,
инвестиционных
проектов
оценки
экономических,
социальных
и
экологических
последствий.
Источник обязательства: Рекомендация Совета по вопросам оценки и принятия
решений при выработке Интегрированной политики в области транспорта и окружающей
среды - Recommendation of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated
Transport and Environment Policy (21 April 2004 - C(2004)80)
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Структура и характер обязательства
Данное обязательство направлено на внедрение в практику принятия решения в
области
транспортной
политики
интегрированного
подхода,
учитывающего
все
последствия принимаемых программ, планов и инвестиционных проектов.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Не потребует
внесения изменений в законодательство, так как в соответствии с
Методическими указаниями данные последствия необходимо рассчитывать при
оценке инвестиционных проектов и разработке государственных и целевых программ.
Однако, потребуется внедрение в практику принятия решения такой процедуры как
асессмент влияния и усиления межведомственного взаимодействия.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Преимущества – повышение эффективности принятия политических решений в
области транспортной политики.
Негативные эффекты – рост расходов госбюджета.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других
международных
институтов
и
объединений
Международная ассоциация асессмента влияния.
169
–
Европейская
комиссия,
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Для подробного ознакомления с асессментом влияния необходимо обратиться к
руководству, изданному Европейской Комиссией (European Commission, 2003), а также
принципам
асессмента
социального
влияния,
разработанным
Международной
ассоциацией асессмента влияния (International Association for Impact Assessment, 2003) и
межведомственным комитетом по принципам асессмента социального влияния в США
(The Interorganizational Committee on Principles and Guidelines for Social Impact Assessment,
2003).
1.5.10. Формулировка обязательства
Разработка национальной политики и программ, направленных на ограничение
трафика, включающих меры, которые могут быть реализованы при относительно низких
затратах.
Источник обязательства: Рекомендация Совета об ограничении транспорта и не
связанным
с
высокими
расходами
улучшением
городской
среды
C(74)218
Recommendation of the Council on Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban
Environment C(74)218
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Структура и характер обязательства
В данной рекомендации указывается на то, что определенные меры по снижению
негативных
последствий
использования автомобильного
транспорта
могут
быть
реализованы в относительно короткие сроки и не обязательно требуют больших
инвестиций. Требуется для решения городских экологических проблем использовать
комплексный подход.
Целью городской транспортной политики должен стать поиск баланса между
частным и общественным транспортом путем поощрения местными органами власти и
другими организациями, особенно в перенаселенных городах, расширения и улучшения
качества транспортных услуг, а также использования альтернативных (автомобильному
транспорту) видов транспорта. Данные меры могут включать управление трафиком,
использование выделенных полос для автобусов, развитие велосипедных маршрутов,
совместное использование автомобилей, улучшение работы светофоров, управление
170
системой парковок, выделение районов без автодвижения. Эти меры должны быть
дополнены мерами по улучшению качества городской окружающей среды, например,
создание малых парков и открытых пространств, пешеходных зон и сохранение
городского ландшафта (данные меры обладают низкой стоимостью). В рекомендациях
странам предлагается делиться опытом в области использования выделенных мер. В
долгосрочной перспективе необходимо учитывать решение рассматриваемой политики на
стадии планирования.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Указанные
низкозатратные меры по решению городских экологических проблем, связанных с
автомобильным
движением,
начинают
активно
использоваться
в
агломерациях.
Современное законодательство в должной мере позволяет использовать выделенные в
рекомендации меры. Данные меры получили отражение в основных стратегических
документах в области транспортной политики.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Преимущества – снижение зависимости от автомобильного транспорта, улучшение
экологической ситуации в городе. Принятие данной рекомендации не должно
существенно повлиять на расходы муниципальных бюджетов, в силу их низкой
стоимости.
Негативные эффекты – снижение мобильности населения в краткосрочном
периоде, изменение цен на офисы в центре города, спад экономической активности в
городе.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений – Всемирный банк.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Данные по развитию транспорта в городах России можно найти на сайте Яндекса
(он проводит мониторинг по запросам), сайтах различных организаций, например,
171
Координационный совет по организации дорожного движения, аналитических агентств
(http://www.autostat.ru/operdata/38/,
http://www.rbc.ru),
Росстата,
информационно-
аналитических порталов http://towntraffic.narod.ru/Russian/Mobility/mobility.htm и др.
Российский союз инженеров опубликовал рейтинг привлекательности российских городов
(http://www.российский-союз-инженеров.рф).
1.5.11. Формулировка обязательства
Согласие страны с принципами судоходной политики, основанной на конкуренции
и недискриминационном доступе.
Источник обязательства: Декларация о взаимопонимании по общим принципам
судоходной политики – Understanding on Common Shipping Principles (9 June 1993)
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам с оговорками, нашедшими
отражение в соглашениях по вступлению РФ в ВТО.
По сектору «Морской транспорт» по разделу «Ограничения доступа на рынок»
(ОДР) преимущественное право на участие в международных перевозках на участие в
работах по соглашению о разделе продукции (СРП) в качестве перевозчиков принадлежит
юридическим лицам РФ. Это касается линейных, балкерных, трамповых и других
перевозок, включая пассажирские. Коммерческое присутствие допускается только в
форме юридического лица РФ, что также касается и услуг складов и пакгаузов.
В
подсекторах
«Услуги
таможенных
брокеров»,
«Услуги
транспорт-но-
экспедиторских агентств», «Услуги морских агентств» вводятся ограничения по
коммерческому присутствию – только в форме юридического лица РФ.
По сектору «Услуги морского транспорта» допуск иностранных перевозчиков для
осуществления каботажных перевозок разрешается в соответствии с процедурой,
установленной Правительством РФ. Установлены меры в отношении доступа судов под
польским флагом в российскую часть Калининградского залива и Балтийского морского
канала, специальный режим плавания в Каспийском море, меры в отношении операторов
морского транспорта, такие как приоритетные права по Соглашениям о разделе
продукции и в отношении деятельности морских транспортных агентств.
По
сектору
«Услуги
внутреннего
водного
транспорта»
приняты
меры,
содержащиеся в действующих и будущих соглашениях по доступу на внутренние водные
пути, которые обеспечивают преференциальный режим в отношении прав плавания и
доступа в порты и к услугам портов, корабельных и других сборов.
172
Структура и характер обязательства
Обязательство включает 12 принципов судоходной политики.
Принцип I: участие в свободных и справедливых рыночных конкурентных
условиях морских судов любой национальности в международной морской торговле.
Принцип II: недискриминационный режим в отношении доступа к портам, открытым для
международной торговли, использование инфраструктуры и вспомогательных услуг
морского этих портов, а также соответствующих сборов и платежей.
Принцип III: недискриминационный режим в отношении агентских операций и
отношений с экспедиторами.
Принцип IV: свобода для судоходных компаний в организации эффективной
единой транспортной
системы (мультимодальные перевозки), а также в участии
совместных
инвестиция
в
предприятий.
Принцип V: бесплатное, эффективное и своевременное перечисление денежных средств,
связанных со всеми аспектами коммерческих перевозок.
Принцип VI: поощрение сотрудничества в рамках коммерческих переговоров
между судоходными компаниями при соблюдении принципов свободных и справедливых
рыночных коммерческих операций.
Принцип VII: Присоединение к практике рыночного ценообразования всех сторон,
участвующих в коммерческих перевозок.
Принцип VIII: грузоотправители свободны в выборе между различными службами
доставки
для
перевозки
коммерческих
грузов
на
всех
торговых
маршрутах.
Принцип IX: Открытый доступ к внутренним водным путям для всех морских судов,
осуществляющих морскую перевозку коммерческих грузов в международной торговле.
Принцип X: Соблюдение международных норм и стандартов, касающихся
безопасности
мореплавания
окружающей
среды
и
и
подготовки
условий
кадров,
жизни
и
предотвращения
труда
на
загрязнения
борту
судов.
Принцип XI: Повышение транспарентности в отношении тех, кто участвует в морских
транспортных операциях.
Принцип
XII:
Стороны
настоящего
документа
соглашаются
проводить
консультации по мере необходимости.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное
обязательство
в
План
законодательной
работы
не
включено.
Законодательство Российской Федерации предусматривает ряд ограничений в отношении
173
доступа и деятельности в транспортном секторе. Требуется определенный переходный
период для оценки необходимости адаптации российского законодательства в той мере, в
которой это требуется Рекомендацией.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Преимущества – повышение качества транспортных услуг.
Негативные эффекты – усиление конкурентной борьбы, вытеснение отечественных
компаний с рынка международных перевозок.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений – ИМО и ВТО.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
и
международные
статистические данные, данные мониторинговых исследований и т.д.
Базы данных ВТО в области участия морского транспорта в международной
торговле.
1.5.12. Формулировка обязательства
Ускорение приватизации в железнодорожном секторе.
Источник обязательства: «Реформы экономической политики 2013. Стремление к
росту» OECD Multilingual Summaries Economic Policy Reforms 2013. Going for Growth
Summary in Russian
Российская позиция по данному обязательству
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам с оговорками в виде
необходимости переходного периода.
Структура и характер обязательства.
ОЭСР рекомендует ускорить процесс приватизации в отраслях экономики, в том
числе в железнодорожной отрасли. Индикаторы определения устойчивого развития и
доступа к инфраструктуре должны включать не только оценку доступа к воде и ИКТ, но
также к транспорту и энергетике.
174
Включенность данного обязательства в План законодательной работы (Да/Нет) и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством
Данное обязательство в План законодательной работы не включено. Правительство
летом 2012 года утвердило план приватизации, согласно которому в 2012-2013 годах
планировалось продать 25% минус одна акция РЖД. Затем речь шла о продаже 5% в 2013
г. приватизация 5% акций ОАО Существуют законодательные ограничения (например,
ФЗ об особенностях железнодорожного транспорта), не позволяющие провести
приватизацию.
Активно
разрабатываются
планы
по
приватизации
других
транспортных
организаций (портов, авиакомпаний и др.).
Предварительная экспертная оценка возможных рисков (негативных эффектов) и
преимуществ (позитивных эффектов) для экономики и социальной сферы в целом,
сектора/отрасли, отдельных регионов и изменения их роли в во внешней торговле и
международном движении капталов (приток иностранных инвестиций, повышение
инвестиционной привлекательности и т.д.).
Преимущества – повышение налоговых поступлений и поступление доходов от
приватизации в госбюджет.
Негативные эффекты – недооценка компании, конфликт интересов между
акционерами, рост тарифов.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений – ЕБРР.
Возможные источники информации для дальнейшего анализа и мониторинга
выполнения
данного
обязательства,
включая
российские
статистические данные, данные мониторинговых исследований
и
международные
и т.д. Данные ОАО
«РЖД».
1.6 Борьба с коррупцией
Документы ОЭСР, включенные в анализ:
Документы, принятые (опубликованные) до 2009 года

Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных
государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997
года (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business
Transactions);
175

Пересмотренная Рекомендация Совета ОЭСР по мерам борьбы со
взяточничеством в международных деловых операциях [C(97)123] (Recommendation of the
Council on Combating Bribery in International Business Transactions);

Рекомендации
Совета
ОЭСР
по
борьбе
с
подкупом
иностранных
должностных лиц применительно к государственной поддержке экспортных кредитов
[C(2006)163] (Recommendation of the Council on Bribery and Officially Supported Export
Credits);

лицам
Рекомендация Совета ОЭСР по вычитаемости сумм взяток должностным
иностранных
государств
из
суммы
налогооблагаемого
дохода
[C(96)27]
(Recommendation of the Council on the Tax Deductibility of Bribes to Foreign Public Officials);

Рекомендация Комитета содействия развитию о предложениях по борьбе с
коррупцией при поставках в рамках помощи, предоставленной на основе двусторонних
соглашений [DAC DCD/DAC(96)11/FINAL] (Recommendation on Anti-Corruption Proposals
for Bilateral Aid Procurement);

Рекомендация Совета ОЭСР по регулированию конфликта интересов в
сфере государственной службы [С(2003)107] (Recommendation of the Council on OECD
Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service);
Документы, принятые (опубликованные), начиная с 2009 года

Рекомендация Совета ОЭСР по дальнейшей борьбе с подкупом иностранных
должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок [C(2009)159]
(Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in
International Business Transactions)18.
Заключение
Россия принимает эту Рекомендацию.
Комментарий
Данный документ содержит ряд рекомендаций по реализации Конвенции, в том
числе блоки предложений по недопущению вычета сумм, затраченных на подкуп
должностных лиц, из суммы налогооблагаемого дохода; по созданию эффективных
механизмов предоставления информации о случаях подкупа иностранных должностных
лиц и внедрению мер стимулирования и защиты заявителей; по совершенствованию
бухгалтерского учета, аудита, процедур внутреннего контроля; по ограничению участия
Вместе с 1) Руководством по применению передового опыта по выполнению положений отдельных статей
Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных
коммерческих сделок, 2) Руководством по применению передового опыта в сфере создания в организации
системы внутренних контролей и внедрения этического регулирования.
18
176
организаций, вовлеченных в подкуп иностранных должностных лиц, в размещении
государственных и муниципальных заказов.
В течение 2011-2012 годов Россия реализовала ряд мер, способствующих
гармонизации действующего законодательства с данной рекомендацией. Это, в первую
очередь, относится к совершенствованию регулирования бухгалтерского учета и
прояснению позиции Министерства финансов РФ по вопросу налоговых вычетов. По
некоторым
другим
направлениям
предусмотрена
разработка
соответствующего
законодательства. В частности, Национальный план противодействия коррупции на 20122013 годы предписывает до 1 апреля 2013 года разработать меры юридической защиты
заявителей о коррупции.
Предложение об ограничении доступа юридических лиц, признанных виновными в
предоставлении незаконного вознаграждения иностранным должностным лицам, к
участию
в
госдарственных
Конкретные
способы
его
закупках
реализации
представляется
в
российском
заслуживающим
законодательстве
внимания.
требуют
дополнительной проработки.

Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской
Федерации, март 2012 (Phase 1 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention
in the Russian Federation).
Заключение
Россия принимает представленные в отчете рекомендации с оговорками.
Комментарий
Отчет
содержит
12
рекомендаций
по
совершенствованию
действующего
российского законодательства, а также по направлениям дальнейшего мониторинга.
Основная часть рекомендаций не вызывает сомнений. В целом ряде случаев меры,
направленные
на
гармонизацию
российского
законодательства
с
данными
предложениями, либо уже реализованы, либо разрабатываются в настоящее время.
Тем не менее, есть ряд вопросов, по которым Россия не согласна с
представленными рекомендациями. Это относится, в первую очередь, к предложениям о
криминализации в качестве отдельных составов преступлений «предложения» и
«обещания» взятки (см. далее п. 2.2.2), отказа от института деятельного раскаяния (см.
далее п. 2.2.8), увеличения срока давности по преступлениям небольшой тяжести (см.
далее п. 2.2.5). По этим вопросам необходимо дальнейшее согласование позиций России и
ОЭСР.
1.6.1. Формулировка обязательства:
177
Внедрить уголовную ответственность юридических лиц за подкуп должностных
лиц иностранных государств.
Источники обязательства:
Ст. 1 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных
государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997
года.
Российская позиция по данному обязательству:
Российская Федерация в настоящее время рассматривает возможность реализации
указанной рекомендации. При этом Российская Федерация выражает свою готовность
внедрить действенные меры ответственности для юридических лиц за подкуп
должностных лиц иностранных государств.
Наказание за дачу взятки предусмотрено статьей 291 Уголовного Кодекса
Российской Федерации. Действие данной статьи распространяется исключительно на
физических лиц, достигших возраста уголовной ответственности.
В отношении юридических лиц предусмотрено применение мер административной
ответственности. В частности, в соответствии со статьей 19.28 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях незаконные передача, предложение
или обещание от имени или в интересах юридического лица иностранному должностному
лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных
бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление
имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица
иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной
организации действия (бездействие), связанного с занимаемым ими служебным
положением, влечет наложение на юридических лиц административного штрафа.
Возможность реализации рассматриваемого обязательства в России активно
обсуждается в течение длительного времени. На данный момент единая позиция не
выработана.
С одной стороны, по мнению ряда авторов, внедрение уголовной ответственности
юридических лиц за подкуп должностных лиц иностранных государств противоречит
основополагающим принципам российского законодательства. В частности, отмечается,
что в России обязательным условием для привлечения к уголовной ответственности
является вина, понимаемая как психическое отношение лица к совершенному им деянию.
178
Общим условием уголовной ответственности является вменяемость физического лица,
под которой можно понимать способность лица осознавать свои действия и руководить
ими. В рамках принятой уголовно-правовой традиции юридические лица такими
свойствами не обладают. Таким образом, реализуемый подход к привлечению лица к
уголовной ответственности предполагает привлечение к уголовной ответственности
только физических лиц. Сторонники данной точки зрения указывают, что внедрение
уголовной ответственности юридических лиц потребует пересмотра не только отдельных
положений российского законодательства (прежде всего
– Уголовного кодекса
Российской Федерации), но и изменения основополагающих подходов и принципов
установления уголовной ответственности в целом.
Другой подход к привлечению к уголовной ответственности, реализованный в
частности в законопроекте, подготовленном в 2011 году Следственным комитетом РФ,
заключается в том, что юридическое лицо – также как и физическое лицо – обладает
определенной волей и сознанием и способно осуществлять целенаправленные усилия.
Поддерживая идею распространения уголовной ответственности на юридических лиц
наравне с физическими, ряд ученых и практиков указывают на определенные
характеристики административного производства, которые затрудняют расследование
коррупционных преступлений. В целом это более ограниченные (по сравнению с
уголовным) возможности расследования обстоятельств дела, в том числе использование
упрощенной процедуры, невозможность проведения оперативно-розыскных мероприятий,
общая экономия процессуальных сил и средств.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. В Российской
Федерации на данный момент не выработана единая позиция относительно возможности
внедрения рекомендации.
В
случае
принятия
Российской
Федерацией
обязательств
по
внедрению
рекомендации потребуется внесение значительных, принципиальных изменений в
действующее уголовное законодательство, которые не ограничиваются новыми мерами
ответственности юридических лиц за подкуп должностных лиц иностранных государств.
Исполнение
данной
рекомендации,
фактически,
связано
с
установлением
для
юридических лиц нового вида ответственности (уголовной ответственности), который на
данный момент времени распространяется только на физических лиц.
179
Такие изменения могут быть реализованы путем внесения поправок в Уголовный
кодекс РФ и иные федеральные законы. Одним из примеров таких поравок является
подготовленный в 2011 году Следственным комитетом РФ проект ФЗ «О внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с введением
института уголовно-правового воздействия в отношении юридических лиц».
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Ужесточение мер ответственности, применяемых к юридическим лицам в связи с
совершением ими коррупционных преступлений, возможно, позволит «обуздать» рост
таких преступлений, наблюдаемый в последние годы. Внедрение предложенной
рекомендации в России в целом выходит далеко за рамки борьбы с подкупом
должностных лиц иностранных государств и связано с развитием отдельного направления
антикоррупционной
деятельности.
Введение
мер
уголовной
ответственности
за
совершение коррупционных преступлений, возможно, также будет способствовать
развитию систем внутреннего контроля и антикоррупционных мер в организациях.
Вместе с тем, для реализации данной рекомендации потребуется пересмотреть
действующий
подход
к
установлению
уголовной
ответственности
и
внести
соответствующие – принципиальные – изменения в уголовное законодательство.
Внесение таких изменений, может вызвать негативную реакцию со стороны юридических
лиц и их объединений. Кроме того, dозможность применения мер уголовной
ответственности к юридическим лицам может быть также использована в качестве
инструмента недобросовестной конкурентной борьбы и, в свою очередь, стимулировать
совершение
коррупционных
правонарушений
сотрудниками
правоохранительных
органов, в том числе для осуществления рейдерских захватов.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках:

Конвенции ООН против коррупции (статья 26);

Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию (статья 18, статья 19, пункт 2).
1.6.2. Формулировка обязательства:
Закрепить в качестве отдельных составов преступлений «предложение» и
«обещание» дачи взятки.
180
Источники обязательства:
Ст. 1 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных
государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997
года;
Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской
Федерации (март, 2012).
Российская позиция по данному обязательству:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность предусмотреть наказание за «предложение» и «обещание»
дачи взятки. Однако при этом не считает необходимым криминализовать «предложение»
и «обещание» дачи взятки в качестве отдельных составов преступлений.
Российская делегация в ходе обзора в марте 2012 года заявила о своем несогласии с
указанной рекомендацией (соответствующее заявление нашло свое отражение в тексте
отчета Российской Федерации по Фазе № 1).
Криминализация предложения и обещания дачи взятки в качестве отдельных
составов преступлений, на наш взгляд, противоречит основным принципам правовой
системы Российской Федерации. В рамках действующего российского уголовного
законодательства
проводится
различение
между
оконченным
и
неоконченным
преступлением. Предложение и обещание дачи взятки следует рассматривать как
неоконченное
преступление
(приготовление
к
преступлению
и
покушение
на
преступление).
В соответствии с пунктом 11 Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 10 февраля 2000 года № 6 «О судебной практике по делам о
взяточничестве и коммерческом подкупе», дача взятки или незаконного вознаграждения
при коммерческом подкупе, а равно их получение должностным лицом либо лицом,
выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации,
считаются оконченными с момента принятия получателем хотя бы части передаваемых
ценностей. При этом, если обусловленная передача ценностей не состоялась по
обстоятельствам, не зависящим от воли лиц, пытавшихся передать или получить предмет
взятки или подкупа, содеянное ими следует квалифицировать как покушение на
получение либо дачу взятки или незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе.
Кроме того, следует отметить, что в отличие от положений Уголовного кодекса в
статье 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
181
ответственность в форме штрафа предусмотрена в том числе и за предложение или
обещание от имени или в интересах юридического лица иностранному должностному
лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных
бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление
имущественных прав.
Таким
образом,
наказание
за
обещание
и
предложение
иностранному
должностному лицу взятки и/или незаконного вознаграждения предусмотрено, во-первых,
в форме санкций за покушение на преступление, и во-вторых, в форме административной
ответственности.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская
Федерация не согласна с необходимостью крминализации в качестве отдельных составов
преступлений «предложения» и «обещания» дачи взятки.
Тем не менее, для гармонизации российского законодательства с данным
обязательством представляется полезным в рамках Пленума Верховного Суда Российской
Федерации, проведение которого предусмотрено пунктом 4 Указа Президента Российской
Федерации от 13 марта 2012 г. № 297, дать толкование обещания как частного случая
приготовления к совершению преступления, а предложения дачи взятки – как частного
случая покушения на совершение преступления.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Внедрение рекомендации по закреплению в качестве отдельных составов
преступлений «предложения» и «обещания» дачи взятки потребовало бы от Российской
Федерации внесения принципиальных изменений в уголовное законодательство.
Реализация данного предложения только в отношении отдельных видов преступлений
(дача и получение взятки) приведет к несогласованности подходов к применению мер
уголовной ответственности, когда в одном случае покушение на преступление будет
рассматриваться как оконченное преступление, а в другом – как неоконченное
преступление.
Практическая полезность данного подхода также вызывает серьезные сомнения.
Ожидаемый
эффект
предположительно
от
криминализации
заключающийся
в
предложения
сокращении
182
и
обещания
количества
взятки,
коррупционных
преступлений из-за страха наказания, вероятно, будет элиминирован негативными
последствиями внедряемых мер.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках:

Конвенции ООН против коррупции (статья 16, пункт 1);

Рекомендаций Группы государств Совета Европы по борьбе с
коррупцией 2012 года (пункт 55);

Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию (статья 5);
1.6.3. Формулировка обязательства:
Закрепить, что предметом взятки являются не только денежные, но также
имущественные и иные преимущества (выгоды).
Источники обязательства:
Ст. 1 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных
государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997
года;
Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской
Федерации (март, 2012).
Российская позиция по данному обязательству:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Следует отметить, что в соответствии пунктом 9 Постановления Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 года № 6 «О судебной
практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» предметом взятки или
коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут
быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но
подлежащие
оплате
(предоставление
туристических
путевок,
ремонт
квартиры,
строительство дачи и т.п.). Под выгодами имущественного характера следует понимать, в
частности, занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов,
183
уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими
ссудами.
Таким
образом,
положения
действующего
законодательства
уже
сейчас
распространяются на получение не только денежных, но и иных имущественных выгод.
Дополнительной проработки требует лишь вопрос об отнесении к предмету взятки
неимущественных
выгод.
Такая
работа
уже
была
инициирована
Генеральной
прокуратурой Российской Федерации в сентябре 2012 года в соответствии с
рекомендациями ГРЕКО в форме подготовки законопроекта о внесении изменений в
Уголовный Кодекс Российской Федерации, направленных на расширение понятия взятки,
в том числе на отнесение к предмету взятки нематериальных преимуществ, рыночную
стоимость которых затруднительно или невозможно установить.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская
законодательная база и правоприменительная практика в значительной степени
соответствуют требованиям данного обязательства.
В целях дальнейшей гармонизации законодательства с данной рекомендацией
представляется возможным внести изменения в уголовное законодательство с целью
отнесения к предмету взятки нематериальных преимуществ.
В качестве более «мягкого» решения возможно внести изменения в позицию
Верховного суда, в частности в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 10 февраля 2000 года № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве
и коммерческом подкупе», расширив понятие предмета взятки.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Выполнение рекомендации по внедрению в российское законодательство понятия
неимущественных выгод связано с определенными рисками в сфере применения новых
норм. Сама интерпретация понятия «преимущества нематериального характера» является
достаточно сложной и предполагает усиление оценочной составляющей при изучении
состава коррупционного преступления. Определенную проблему представляет также
необходимость определения размера взятки (значительного, крупного, особо крупного) в
случае, если предметом взятки была неимущественная выгода.
184
Вместе с тем, при внедрении в законодательство понятия неимущественных выгод,
сфера действия законодательства расширится. Как следствие, появится возможность
применения мер ответственности в случае таких коррупционных преступлений, которые
ранее просто «выпадали» из сферы действия закона.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках:

Конвенции ООН против коррупции (статья 16, пункт 1);

Рекомендаций Группы государств Совета Европы по борьбе с
коррупцией 2012 года (пункт 56);

Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию (статья 5).
1.6.4. Формулировка обязательства:
Предусмотреть конфискацию (изъятие в доход государства) суммы взятки и дохода
от подкупа должностного лица иностранного государства, или применение финансовых
санкций, обеспечивающих соразмерный эффект.
Источники обязательства:
П. 3 ст. 3 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных
государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997
года;
Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской
Федерации (март, 2012).
Российская позиция по данному обязательству:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
В настоящее время законодательство Российской Федерации (статья 104.1
Уголовного Кодекса Российской Федерации) предусматривает только конфискацию
имущества, полученного в результате совершения преступлений, в том числе в результате
получения взятки. Конфискация дохода, полученного в результате подкупа должностного
лица, российским законодательством не предусмотрена.
185
Вместе с тем, статья 291 Уголовного Кодекса Российской Федерации закрепляет
возможность установления в качестве наказания за подкуп должностных лиц штрафов,
кратных размеру взятки. Кроме того, статья 19.28 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях предусматривает применение кратных штрафов и
конфискации
денег,
ценных
бумаг,
иного
имущества
или
стоимости
услуг
имущественного характера, иных имущественных прав за незаконное вознаграждение от
имени юридического лица.
Таким образом, в российском законодательстве фактически предусмотрена
конфискация суммы взятки и применение дополнительных финансовых санкций.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская
законодательная
база
и
правоприменительная
практика
в
достаточной
степени
соответствуют требованиям данного обязательства.
При этом представляется целесообразным рассмотреть возможность закрепления в
законодательстве требований о конфискации дохода, полученного в результате подкупа
должностного лица. Для этого необходимо изучить возможные способы определения
такого дохода.
Также необходимо повышать эффективность изъятия конфискованного по
решению суда имущества и взимания штрафов. В соответствии с подпунктом «в» пункта
11 Национального плана противодействия коррупции МВД России совместно с
заинтересованными
федеральными
органами
государственной
власти
поручено
разработать и внедрить в практику комплекс мероприятий, направленных на повышение
эффективности принимаемых в ходе оперативно-розыскной деятельности по выявлению и
раскрытию коррупционных преступлений мер по обеспечению конфискации имущества и
уплаты штрафов, и в этих целях подготовить необходимые методические рекомендации,
скорректировать программы по повышению квалификации следователей и лиц,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. О результатах и соответствующих
предложениях исполнителям поручено доложить в президиум Совета при Президенте
Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 апреля 2013 г.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
186
Выполнение рекомендации, особенно в части установления правил конфискации
дохода, полученного в результате подкупа должностного лица, уменьшит вероятную
выгоду от данного коррупционного преступления. Это, на наш взгляд, может
способствовать
снижению
количества
соответствующих
правонарушений.
Дополнительным положительным эффектом может стать пополнение бюджета за счет
таких конфискаций.
Основные риски широкого применения финансовых санкций за коррупционные
преступления связаны с реальными возможностями государственных органов обеспечить
изъятие имущества и взыскание штрафов, наложенных на физических и юридических лиц
решением суда. На данный момент собираемость штрафов в Российской Федерации
является достаточно низкой. Этому в значительной степени способствует несовершенство
действующего законодательства. Существует высокая вероятность того, что и в случае с
финансовыми санкциями за подкуп иностранных должностных лиц государственные
органы
во
многих
случаях
не
смогут
обеспечить
выполнение
на
практике
соответствующих решений суда, что позволит правонарушителям избежать реальной
ответственности. Ряд сложностей связан также с порядком определения величины дохода
от подкупа должностного лица.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках:

Конвенции ООН против коррупции (статья 31);

Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию (статья 19, пункт 3).
1.6.5. Формулировка обязательства:
Оценить
обоснованность
срока
давности
при
даче
взятки
иностранным
должностным лицам.
Источники обязательства:
Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской
Федерации (март, 2012).
Российская позиция по данному обязательству:
187
Российская Федерация считает, что сроки давности в отношении подкупа
иностранных лиц, установленные действующим российским законодательством, являются
достаточно продолжительными и не нуждаются в увеличении.
В России сроки давности по уголовным делам установлены статьей 78 Уголовного
Кодекса Российской Федерации. Наименьший срок давности составляет два года после
совершения преступления и установлен в отношении преступлений небольшой тяжести. К
преступлениям небольшой тяжести в соответствии со статьей 15 Уголовного кодекса
Российской Федерации относятся преступления, за совершение которых максимальное
наказание не превышает трех лет лишения свободы.
В соответствии со статьей 291 Уголовного кодекса Российской Федерации
преступлениями, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет
лишения свободы, являются дача взятки иностранному должностному лицу либо
должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника,
в том числе дача взятки в значительном размере. В настоящее время значительным
размером взятки признается сумма от 25 до 150 тысяч рублей. При даче взятки в крупном
и особо крупном размере наказание в виде срока лишения свободы составляет от пяти до
десяти лет и от семи до двенадцати лет соответственно. Такие преступления не попадают
в категорию преступлений небольшой тяжести, как следствие, срок давности для них
превышает два года.
Представляется, что размер взятки при коррупционном взаимодействии с
иностранными должностными лицами обычно превышает сумму в 150 тысяч рублей. Эти
преступления не попадают в категорию преступлений небольшой тяжести, поэтому по
большинству дел о подкупе иностранных должностных лиц наименьший срок давности не
будет применяться. В связи с этим, указанная норма может быть оставлена без изменений.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская
законодательная
база
и
правоприменительная
практика
в
достаточной
степени
соответствуют требованиям данного обязательства.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Принятие
обязательств
по
реализации
предложенной
рекомендации,
выражающихся в увеличении срока давности при даче взятки иностранным должностным
188
лицам, связано с рядом трудностей. Увеличение срока давности для отдельных
преступлений в рамках действующего российского законодательства может быть
осуществлено несколькими способами. Во-первых, для отдельных видов преступлений
могут быть сделаны исключения из общих правил. Такой подход в целом противоречит
принципам уголовного законодательства Российской Федерации. Во-вторых, сроки
давности могут быть увеличены пропорционально для всех категорий преступлений.
Принятие такого решения имеет чрезвычайно широкие правовые последствия, что, наш
взгляд, неоправданно. В-третьих, для дачи взятки иностранным должностным лицам
может быть увеличено максимальное наказание в виде лишения свободы. Представляется,
что существующие наказания достаточны, а увеличение существующей нагрузки на
пенитенциарную систему было бы серьезным негативным следствием такого решения. Вчетвертых,
возможен
полный
пересмотр
правил
определения
сроков
давности
преступлений, для которых на данный момент категория преступления является
ключевым фактором. Такой подход также представляется чрезмерно обременительным.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках:

Конвенции ООН против коррупции (статья 29);

Рекомендациями Группы государств Совета Европы по борьбе с
коррупцией 2012 года (пункт 64).
1.6.6. Формулировка обязательства:
Принять необходимые меры, чтобы воспрепятствовать созданию скрытых счетов,
заключению
и
проведению
неучтенных
или
сомнительных
сделок,
записи
несуществующих расходов, записи пассивов с неправильной идентификацией их объекта,
а также использованию ложных документов теми компаниями, которые являются
субъектом указанных норм и правил, с целью подкупа должностных лиц иностранных
государств или сокрытия факта такого подкупа.
Закрепить
эффективные,
соразмерные
и
суровые
гражданско-правовые,
административные или уголовные санкции за подобные упущения и фальсификацию
бухгалтерских книг, учетных записей, счетов и финансовых отчетов таких компаний.
Источники обязательства:
189
Ст. 8 Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных
государств при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997
года;
Рекомендация Совета ОЭСР по дальнейшей борьбе с подкупом иностранных
должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок;
Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской
Федерации (март, 2012).
Российская позиция по данному обязательству:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
В
настоящее
время
Российской
Федерацией
уже
реализуется
ряд
мер,
направленных на воспрепятствование созданию скрытых счетов, заключению и
проведению неучтенных или сомнительных сделок, записи несуществующих расходов,
записи пассивов с неправильной идентификацией их объекта, а также использованию
ложных документов теми компаниями, которые являются субъектом указанных норм и
правил, с целью подкупа должностных лиц иностранных государств или сокрытия факта
такого подкупа.
Пунктом 14 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы
Министерству финансов Российской Федерации поручалось продолжить работу по
совершенствованию ведения бухгалтерского учёта, аудита, финансовой отчётности и
представить до 1 сентября 2012 г. в президиум Совета при Президенте Российской
Федерации по противодействию коррупции доклад об итогах этой работы.
19 ноября 2012 года Минфин России представил в Правительство Российской
Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 6
декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте». Одной из основных целей проекта
является приведение норм российского законодательства в соответствие с положениями
Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении
международных коммерческих сделок.
Законопроект, в частности, предусматривает внесение изменений в статьи 9 и 10
Федерального закона, направленных на ужесточение мер в отношении организации
ведения бухгалтерского учёта. Проектом, помимо прочего, вводятся требования о
недопущении принятия к бухгалтерскому учёту документов, которыми оформляются не
имевшие место факты хозяйственной жизни, мнимые и притворные сделки; о
недопущении регистрации мнимых и притворных объектов бухгалтерского учёта в
190
регистрах бухгалтерского учёта и ведения счетов бухгалтерского учёта вне применяемых
экономическим субъектом регистров бухгалтерского учёта, а также о составлении
бухгалтерской отчётности только на основе данных, содержащихся в регистрах
бухгалтерского учёта. При этом используемые в проекте понятия «мнимый и притворный
объект бухгалтерского учёта» содержательно соответствуют понятиям «мнимая и
притворная сделка», определённым в статье 170 Гражданского кодекса Российской
Федерации.
Помимо разработки изменений федерального законодательства, описанных выше,
осуществляются и иные инициативы, например, Министерством финансов Российской
Федерации было подготовлено и выпущено Письмо от 6 декабря 2010 года № 07-0305/1098 «Об установлении аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами
принципов и процедур внутреннего контроля в целях противодействия коррупции».
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. В целях
гармонизации законодательства и данной рекомендации проводимая в настоящее время
работа по внесению изменений и дополнений в законодательство о бухгалтерском учете
должна быть продолжена.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Реализация рекомендации будет до определенной степени способствовать
профилактике коррупционных правонарушений, т.к. затруднит сокрытие расходов на дачу
взятки должностным лицам.
Вместе с тем, следует учитывать, что сам по себе запрет на определенные
недобросовестные практики ведения бухгалтерского учета далеко не всегда позволит
выявлять случаи оформления не имевших места фактов хозяйственной жизни, а тем более
доказывать их связь с коррупционными правнарушениями.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках:

Конвенции ООН против коррупции (статья 9, пункт 3);
191

Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию (статья 14).
1.6.7. Формулировка обязательства:
Запретить вычет суммы взяток должностным лицам иностранных государств из
суммы налогооблагаемого дохода.
Источники обязательства:
Рекомендация Совета по вычитаемости сумм взяток должностным лицам
иностранных государств из суммы налогооблагаемого дохода C(96)27;
Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской
Федерации (март, 2012).
Российская позиция по данному обязательству:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
В
соответствии
с
действующим
российским
законодательством,
затраты,
понесенные при совершении правонарушений (в том числе дача взятки, коммерческий
подкуп), для целей налогообложения не признаются. Соответствующее информационное
письмо было опубликовано Министерством финансов Российской Федерации в сентябре
2012 года.
Как следует из разъяснений, согласно пункту 1 статьи 3 Налогового кодекса
Российской Федерации каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и
сборы. Как следствие, регулирование налогообложения в Российской Федерации
основывается на признании того, что налогоплательщики осуществляют деятельность и
расходы, не противоречащие законодательству. Дача взятки должностным лицам
иностранных государств не является деятельностью, разрешенной законом.
Если расходы соответствуют критериям, установленным статьей 252 Налогового
Кодекса Российской Федерации, а именно, обоснованы и документально подтверждены,
то они могут учитываться в составе расходов для целей налогообложения прибыли
организаций.
Запреты
(ограничения)
на
совершение
определенных
действий,
установленные законодательством, являются обязательными, в том числе и для целей
налогообложения. Как следствие, затраты, понесенные при совершении правонарушений
(в том числе дача взятки, коммерческий подкуп), для целей налогообложения не
признаются.
192
Таким образом, запрет на вычет суммы взяток должностным лицам иностранных
государств из суммы налогооблагаемого дохода уже присутствует в налоговом
законодательстве Российской Федерации. Введения дополнительных норм не требуется.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская
законодательная
база
и
правоприменительная
практика
в
достаточной
степени
соответствуют требованиям данного обязательства.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Введение дополнительных норм не повлияет на деятельность экономических
субъектов ощутимым образом, поскольку соответствующий принцип, по существу, уже
заложен в российском законодательстве.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках
Конвенции ООН против коррупции (статья 12, пункт 4);
1.6.8. Формулировка обязательства:
Рассмотреть
возможность
недопущения
освобождения
от
уголовной
ответственности в связи с деятельным раскаянием по делам о подкупе иностранных
должностных лиц.
Источники обязательства:
Отчет о первом этапе Оценки реализации Конвенции ОЭСР в Российской
Федерации (март, 2012).
Российская позиция по данному обязательству:
Российская
Федерация
считает,
что
предусмотренный
российским
законодательством институт деятельного раскаяния соответствует принципам и целям
Конвенции.
193
Положения о деятельном раскаянии закреплены в статье 75 Уголовного кодекса
Российской Федерации. В соответствии с данной статьей лицо, впервые совершившее
преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобождено от уголовной
ответственности, если после совершения преступления добровольно явилось с повинной,
способствовало раскрытию и расследованию преступления, возместило причиненный
ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате преступления, и
вследствие деятельного раскаяния перестало быть общественно опасным.
Лицо, совершившее преступление иной категории, освобождается от уголовной
ответственности только в случаях, специально предусмотренных соответствующими
статьями Особенной части Уголовного Кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьей 291 Уголовного кодекса Российской Федерации лицо,
давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно
способствовало раскрытию и (или) расследованию преступления и либо имело место
вымогательство взятки со стороны должностного лица, либо лицо после совершения
преступления добровольно сообщило о даче взятки органу, имеющему право возбудить
уголовное дело.
Вопрос о «деятельном раскаянии» рассматривался на заседании Совета при
Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в январе 2011 года
при обсуждении проекта федерального закона «О внесении изменений в Уголовный
кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области
противодействия коррупции». По итогам обсуждения было признано целесообразным
сохранить данный правовой институт.
Практика раскрытия и расследования коррупционных правонарушений показывает,
что институт деятельного раскаяния имеет очень большое значение для борьбы с
коррупционными преступлениями. Латентная природа коррупционных преступлений
делает очень трудной задачу их выявления. С учетом этого, содействие лиц, давших
взятку, но впоследствии согласившихся сотрудничать со следствием, является весьма
ценным источником сведений, которые в противном случае получить было бы очень
сложно
или
совсем
невозможно.
Возможность
освобождения
от
уголовной
ответственности является важнейшим стимулом к сотрудничеству со следствием.
Ликвидация указанного правового института может привести к отказам в содействии со
стороны лиц, давших взятку, и, как следствие, к снижению эффективности работы по
раскрытию коррупционных преступлений.
194
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы. Российская
Федерация не согласна с необходимостью отказа от института деятельного раскаяния при
применении мер ответственности за коррупционные преступления.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Ликвидация института освобождения от уголовной ответственности в связи с
деятельным раскаянием по делам о подкупе иностранных должностных лиц может
привести к отказам сотрудничать со стороны лиц, давших взятку, при расследовании
коррупционных преступлений, усилению сокрытия информации о коррупционных
правонарушениях, снижению количества добровольных сообщений о даче взятки органам,
имеющим право возбудить уголовное дело. Возможные преимущества (снижение
количества коррупционных преступлений по причине увеличения жесткости наказания)
не компенсируют указанные риски.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках
Рекомендаций Группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией 2012 года
(пункт 66).
1.6.9. Формулировка обязательства:
Создать эффективные механизмы предотвращения и урегулирования конфликта
интересов
Источники обязательства:
Рекомендация Совета ОЭСР по регулированию конфликта интересов в сфере
государственной службы С(2003)107
Структура и характер обязательства:
Рекомендация Совета ОЭСР по регулированию конфликта интересов в сфере
государственной службы закрепляет положения, касающиеся создания эффективных
195
механизмов по предупреждению и выявлению конфликта интересов на государственной
службе. В качестве основных из них можно выделить:
-
Описание ситуаций, способных привести к возникновению конфликта
интересов (включая описание личных интересов, которые могут негативным образом
повлиять на выполнение государственным служащим его должностных обязанностей, а
также примеры незаконного поведения должностных лиц, выполняющих наиболее
«опасные» функции с точки зрения возможного возникновения конфликта интересов);
-
Наличие разработанных методик и практик, позволяющих выявить
возможные случаи конфликта интересов (такие методики и практики могут быть
закреплены в различных законах, кодексах, руководствах и так далее);
-
Ознакомление государственных служащих с порядком декларирования
конфликта интересов;
-
Установление
четких
правил,
которыми
должны
руководствоваться
государственные служащие при разрешении конфликта интересов;
-
Регулярное информирование государственных служащих о проводимой
политике по предотвращению и разрешению конфликта интересов;
-
Выявление
и
регулирование
ситуаций,
в
наибольшей
степени
способствующих возникновению конфликта интересов (к примеру, выполнение иной
деятельности государственными служащими, получение подарков, трудоустройство после
ухода с государственной службы и так далее);
-
Создание системы санкций за несоблюдение законодательства о конфликте
интересов.
Российская позиция по данному обязательству:
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
Определение понятия конфликта интересов в Российской Федерации закреплено в
статье 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции». Непосредственное регулирование конфликта интересов осуществляется в
соответствии со статьей 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, Закон устанавливает,
что:

В
случае
возникновения
у
гражданского
служащего
личной
заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов,
196
гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в
письменной форме;

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять
в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего,
являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения
должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от
выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта
интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является
правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской
службы;

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у
гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может
привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или
урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего,
являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской
службы;

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских
служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе образуются
комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и
урегулированию конфликтов интересов.
Ситуации, способствующие возникновению конфликта интересов, закреплены в
«Обзоре типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской
Федерации и порядка их урегулирования» от 19 октября 2012 г., разработанном
Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации. Обзор содержит
описание типовых ситуаций, меры их предотвращения и регулирования, а также
комментарии к каждой возможной ситуации.
В настоящее время российское законодательство в области предупреждения
возникновения и разрешения конфликта интересов содержит ряд существенных
недостатков.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы
и
экспертная оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы.
197
Для того чтобы нормы российского законодательства в рассматриваемой сфере
совпадали с рекомендациями ОЭСР, законодателям Российской Федерации в первую
очередь необходимо:
-
Разработать и закрепить в законодательстве процедуру подачи заявления
государственными служащими о реальном или потенциальном возникновении у них
конфликта интересов (положения законодательства должны помимо прочего включать
форму заявления, сроки подачи заявления, информацию, подлежащую раскрытию в
заявлении);
-
Разработать и закрепить в законодательстве процедуры рассмотрения таких
заявлений представителем нанимателя (положения законодательства должны помимо
прочего включать сроки рассмотрения заявления, порядок рассмотрения заявления,
действия по результатам рассмотрения заявления);
-
Уделить
внимание
регулированию
ситуаций,
способствующих
возникновению конфликта интересов (в том числе стоит пересмотреть положения
законодательства, связанные с получением подарков государственными служащими,
детализировать положения, связанные с передачей ценных бумаг и акций в доверительное
управление в целях предотвращения конфликта интересов).
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Выполнение
рекомендации
по
созданию
эффективных
механизмов
предотвращения и урегулирования конфликта интересов полностью соответствует
общему направлению деятельности, предпринимаемой Российской Федерацией в целях
противодействия
коррупции,
и
будет
являться
логическим
продолжением
уже
проделанной работы. Принятие обязательств по выполнению рекомендации будет
способствовать
устранению
существующих
пробелов
в
нормативном
правовом
регулировании конфликта интересов на государственной службе.
Вместе
с
тем,
внедрение
в
деятельность
государственных
органов
соответствующих механизмов сопряжено с рядом трудностей. В частности, в
законодательстве закрепелены весьма широкие определения понятий
«конфликт
интересов» и «личная заинтересованность». При этом практика показывает, что и
государственные служащие, и руководители государственных органов, и суды зачастую
по-разному интерпретируют указанные понятия.
Отсутствие единого понимания базовых понятий может приводить к тому, что
меры по урегулированию конфликта интересов будут применяться не в тех ситуациях,
которые изначально предполагались законодателем. Более того, в ситуации, когда
198
наказанием за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, является
увольнение в связи с утратой доверия, существует определенный риск того, что
соответствующие нормы будут использоваться руководством государственных органов
для «репрессирования» неугодных государственных служащих.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках
Конвенции ООН против коррупции (статья 7, пункт 4).
1.6.10. Формулировка обязательства:
Создать эффективные механизмы информирования правоохранительных органов о
подкупе иностранных должностных лиц
Источники обязательства:
П. 9 Рекомендации Совета ОЭСР по дальнейшей борьбе с подкупом иностранных
должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок.
Структура и характер обязательства:
В рамках указанной рекомендации, в частности, предлагается:
-
создать легкодоступные каналы для сообщения правоохранительным
органам о предполагаемых фактах подкупа иностранных должностных лиц при
осуществлении международных коммерческих сделок;
-
обеспечить меры по стимулированию сообщений государственными
служащими, особенно работающими за границей, в правоохранительные органы о
предполагаемых фактах подкупа иностранных должностных лиц при осуществлении
международных коммерческих сделок которые им стали известны в ходе своей работы;
-
создать
механизмы
для
защиты
государственных
служащих
или
сотрудников частных компаний, добросовестно сообщивших в уполномоченные органы о
предполагаемых фактах подкупа иностранных должностных лиц при осуществлении
международных коммерческих сделок от дисциплинарных или иных дискриминационных
санкций.
Российская позиция по данному обязательству:
199
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
В настоящее время в Российской Федерации порядок подачи заявлений граждан в
правоохранительные органы регулируется положениями Федерального закона от 2 мая
2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Однако
нормы
данного
закона
не
учитывают
ни
специфики
коррупционных
правонарушений, в общем, ни специфики подачи заявлений о подкупе иностранных
должностных лиц, в частности.
Аналогично, не существует единого федерального закона, закрепляющего порядок
подачи и регистрации заявлений государственных служащих, ставших свидетелями
коррупционных правонарушений, и учитывающего специфику «антикоррупционных»
обращений и категории должностных лиц, выступающих в качестве заявителей. Как
следствие, в части заявлений о совершении коррупционных правонарушений на
государственных служащих распространяется действие Федерального закона от 2 мая
2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
При этом данный закон является не единственным источником норм, регулирующих
рассматриваемую сферу.
Также отсутствует единый нормативный правовой акт, регулирующий механизмы
защиты государственных служащих и сотрудников частных компаний, добровольно
сообщивших о фактах коррупции в уполномоченные органы. Отдельные нормы,
регламентирующие данный вопрос, включены в различные федеральные законы и
являются явно недостаточными. Единая концепция защиты заявителей о коррупции, по
существу, отсутствует. Вышесказанное также справедливо в отношении юридических
лиц. В определенном смысле, они находятся в еще более неблагоприятном положении,
поскольку действующее законодательство содержит нормы, регулирующие прежде всего
рассмотрение обращений о фактах коррупции и обеспечение защиты от дискриминации,
ставшей следствием таких обращений, для физических лиц.
Включенность данного обязательства в План законодательной работы и экспертная
оценка необходимых усилий России по гармонизации законодательной базы и
правоприменительной практики в соответствии с данным обязательством:
Данное обязательство не включено в План законодательной работы.
В соответствии с п. 12 Национального плана противодействия коррупции на 20122013 годы Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации
совместно
с
Министерством
юстиции
Российской
200
Федерации,
Министерством
экономического развития Российской Федерации и заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти поручено до 1 апреля 2013 г. внести в президиум Совета
при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложения по
повышению юридической защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции представителю
нанимателя, в средства массовой информации, органы и организации.
Для гармонизации законодательства с данной рекомендацией необходимо:

внедрить
особый
порядок
рассмотрения
обращений
физических
и
юридических лиц о фактах коррупции, в том числе рассмотреть возможность создания
отдельной
процедуры
представления
обращений
о
фактах
коррупции
для
государственных служащих;

создать механизмы защиты заявителей о коррупции (как физических, так и
юридических лиц);

рассмотреть
возможность
внедрения
механизмов
финансового
стимулирования лиц, сообщающих о фактах коррупции.
Предварительная экспертная оценка возможных рисков и преимуществ:
Исполнение рекомендаций потребует комплексного пересмотра российского
законодательства в части сообщения физическими и юридическими лицами в
уполномоченные
органы
о
предполагаемых
фактах
коррупции
и
установления
механизмов защиты таких лиц. Возможна негативная общественная оценка данной
инициативы. Вместе с тем, внедрение таких мер позволит повысить раскрываемость
коррупционных преступления.
Вероятность синергии данного обязательства России с обязательствами в рамках
других международных институтов и объединений: Исполнение данного обязательства
Российской Федерации пересекается с уже принятыми ею обязательствами в рамках:

Конвенции ООН против коррупции (статья 37);

Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию (статьи 21, 22);

Антикоррупционного плана действий «Группы двадцати» 2013-2014
(пункт 9).
201
2.
Оценка финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР,
включая разработку рекомендаций по организационному и бюджетному планированию
сотрудничества с ОЭСР
2.1. Оценка финансово-экономических последствий присоединения России к ОЭСР
на основе сценарной модели
2.1.1. Методология оценки финансово-экономических последствий присоединения
России к ОЭСР на основе сценарной модели
В рамках проекта был разработан ряд сценариев сотрудничества России с ОЭСР,
которые частично пересекаются с выделенными ранее сценариями в рамках Стратегии
социально-экономического развития России до 2020 года (Стратегии-2020), а также в
целом соответствуют сценариям, включенным в Прогноз социально-экономического
развития до 2030 года (Прогноза -2030).
Выделение сценариев позволят:
•
Провести
оценку
финансово-экономических
последствий
принятия
отдельных обязательств в привязке к конкретным прогнозным показателям социальноэкономического развития.
•
Предложить возможные варианты развития сотрудничества с ОЭСР от
наименее трудозатратных и ресурсоемких (наиболее подходящих для начального этапа
членства России в ОЭСР) до наиболее трудозатратных и ресурсоемких, которые требуют
более пристального дальнейшего анализа в категориях cost – benefit и которые можно
предлагать в качестве возможных направлений для долгосрочной совместной работы с
ОЭСР
по
совершенствованию
российской
законодательной
основы
и
правоприменительной практики при наличии соответствующих свободных ресурсов в
бюджете страны или нахождении иных финансовых источников
для выполнения
обязательств.
•
Определить
приоритетность
направлений
сотрудничества
с
ОЭСР,
построить определенный план-график развития сотрудничества с ОЭСР в следующих
временных рамках:
- приоритеты сотрудничества на краткосрочную перспективу (первые 2-3 года
после вступления, соответственно 2014-2016 года) ;
- приоритеты сотрудничества на среднесрочную перспективу (до 2020 года);
- приоритеты сотрудничества на долгосрочную перспективу (до 2030 года) ;
•
Более точно определить «чувствительные» зоны в рамках каждого сектора
со знаком «+» и «-» - обязательств и рекомендаций ОЭСР, выполнение и использование
202
которых будет способствовать максимизации выгод от сотрудничества с ОЭСР,
содействовать переходу к новой модели экономического роста в среднесрочной
перспективе; и наоборот – обязательств и рекомендаций ОЭСР, выполнение которых
может наибольшие для отрасли, регионов, экономики в целом, выполнение которых
потребует от России больших усилий по нормативно-правой гармонизации и наибольших
финансовых вложений (включая возможные прямые бюджетные потери)
(«красная
зона»). При проведении последующего анализа социально-экономических и региональных
эффектов акцентировать внимание именно на этих «чувствительных зонах».
•
Разработать
рекомендации
по
организационному
и
бюджетному
планированию в соответствии с приоритетами Правительства Российской Федерации на
период 2013-2018 и со сценарными показателями Прогноза долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, а также в связке
с мерами, разработанными в рамках Стратегии-2020, а также с учетом рекомендаций,
которые сама ОЭСР выделяет в качестве приоритетных для обеспечения устойчивого
экономического роста России .
Для целей оценки финансово-экономических последствий присоединения России к
ОЭСР и разработки рекомендаций по организационному и бюджетному планированию
сотрудничества с ОЭСР предлагаются следующие сценарии:
1.
Сценарий инерционного сотрудничества;
2.
Сценарий прогрессирующего сотрудничества;
3.
Сценарий форсированного сотрудничества;
Характеристики выделенных сценариев:
1.
Сценарий инерционного сотрудничества
Данный сценарий предполагает:
•
На основе обязательств, включаемых в данный сценарий, можно определить
приоритетные направления сотрудничества с ОЭСР на краткосрочную перспективу первые 2-3 года после вступления России к ОЭСР (здесь и далее предполагается, что
процесс переговоров и официальное вступление в ОЭСР состоится в 2014 г.).
•
По данным направлениям сотрудничества риски возможных противоречий и
расхождений с ОЭСР, а также риски возможных бюджетных потерь минимальны.
Межведомственные разногласия, а также расхождения с позицией профильных ведомств
отсутствуют либо не прогнозируются. Следовательно, возможно достижение высокой
степени общественного и экспертного одобрения факта присоединения России к ОЭСР,
что является очень важным для начального этапа членства, и во многом является залогом
дальнейшего успешного сотрудничества России с ОЭСР.
203
•
Вместе с тем, данный сценарий можно рассматривать как «программу
минимум» сотрудничества с ОЭСР. В большей степени соответствующий инерционному
сценарию в рамках Стратегии-2020, подходящий для начального этапа сотрудничества,
является недостаточным для того, чтобы рекомендации и опыт стран ОЭСР могли
способствовать переходу к новой модели экономического роста, предусмотренного
Стратегией-2020 и достижению социально-экономических ориентиров, предусмотренных
инновационным сценарием Прогноза-2030. Продолжение сотрудничества с ОЭСР в таком
ограниченном формате за пределами 2-3-летнего горизонта начального этапа членства не
способно дать существенного value-added для развития и качественного улучшения
социально-экономической политики России, а следовательно, затраты, связанные с
обеспечением членства России в ОЭСР будут достаточно неэффективны.
•
По обязательствам, которые могут быть включены в данный сценарий,
нормативно-правовая гармонизация не требуется, расхождения в нормативно-правовой
базе России и ОЭСР отсутствуют либо необходимы лишь незначительные изменения в
имеющемся законодательстве на уровне отдельных поправок и дополнений в
существующие российские нормативно-правовые акты (при этом учитывается как факт
включенности/невключенности
в
План
законодательной
работы
по
приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР, так и
дополнительные экспертные оценки 1-го этапа работ по НИР).
•
Финансово-экономические последствия выполнения таких обязательств
ОЭСР отсутствуют либо минимальны. Бюджетная нагрузка от принятия данных
обязательств незначительная, в целом она соответствует социально-экономическим
параметрам и приоритетам, включенным в консервативный сценарий социальноэкономического развития России на период до 2030 года, и не противоречит
утвержденному бюджету на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015.
•
Возможные бюджетные расходы, связанные с выполнением данных
обязательств, предусмотрены или могут быть учтены в рамках мероприятий и проектов,
включенных в действующие и/или разрабатываемые и планируемые федеральные целевые
и государственные программы развития, действующие на период до 2016 года
включительно и далее, а также в программы регионального развития.
•
Рекомендации
и
опыт
ОЭСР,
вытекающие
из
соответствующих
обязательств, могут быть достаточно быстро диссеминированны на региональном уровне,
встроены в текущие программы регионального развития.
•
Минимизации бюджетной нагрузки, связанной с выполнением обязательств,
включенных в данный сценарий, гипотетически может способствовать ситуация синергии
204
обязательств с другими международными институтами (т.е. экономия возникает в тех
случаях, когда Россия, независимо от вступления в ОЭСР, выполняет идентичные
обязательства в рамках других международных институтов). Однако данная гипотеза
требует дополнительной проверки и анализа, поскольку наряду с финансовой экономией
могут возникать ситуации умножения политической ответственности (обязательства
возникают не просто в рамках одной организации - ОЭСР, но перед целым рядом
организаций). Тем не менее, случаи возможной синергии были по возможности
идентифицированы при анализе по секторам.
2.
Сценарий прогрессирующего сотрудничества
•
На основе обязательств, включаемых в данный сценарий, можно определить
приоритетные направления сотрудничества с ОЭСР на среднесрочную перспективу после
вступления России к ОЭСР – до 2020 года. При этом сценарии максимально возможен
эффективный обмен опыта со странами-членами ОЭСР, а также использование
рекомендаций ОЭСР по совершенствованию российской политики в соответствующих
областях.
•
В части гармонизации, имеют место расхождения в нормативно-правой базе
России и ОЭСР. Требуются существенные изменения в российском законодательстве, но
они вписываются в рамки текущего реформирования законодательной базы РФ,
соответствующие
проекты
нормативно-правовых
документов
уже разработаны,
находятся в разной степени разработки и общественного обсуждения (при этом
учитывается как факт включенности/невключенности в План законодательной работы по
приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР, так
и дополнительные экспертные оценки 1-го этапа работ). Рекомендации ОЭСР можно
рассматривать как дополнительный
источник лучшего зарубежного опыта для
необходимого совершенствования российского законодательства и правоприменительной
практики, намеченных институциональных изменений.
•
Бюджетная нагрузка, связанная с принятием обязательства, соответствует
основным социально-экономическим параметрам и приоритетам, включенным в
инновационный сценарий социально-экономического развития России на период до 2030
года. Реализация данных обязательств возможна за счет «бюджетного маневра»,
предусмотренного Стратегией-2020, способствуя смене приоритетов в расходах бюджета,
сокращению госрасходов и оптимизации госучастия в экономике, но ни в коей мере не
создавая дополнительной бюджетной нагрузки.
•
Поскольку выполнение обязательств ОЭСР, включаемых в данный
сценарий, в достаточной степени подкреплены ресурсами, соответствуют экспертным и
205
правительственным
сценариям,
связанным
с
развитием
человеческого
капитала,
социальной поддержкой социально уязвимых групп населения, ростом социального
благосостояния и благополучия, сотрудничество с ОЭСР по указанным направлениям в
большей степени будет подкреплено общественной и экспертной поддержкой. В то же
время в условиях бюджетных ограничений вероятны межведомственные разногласия,
сопротивления заинтересованных групп элиты (в ряде секторов такие межведомственные
разногласия по различным вопросам присоединения России к ОЭСР уже есть). Данные
разногласия важно выявить уже на текущем этапе, а сформировать площадку для
экспертного
обсуждения
и
согласования
ведомственных
интересов,
устранив
соответствующие препятствия и обеспечив последовательность реализации программы
сотрудничества с ОЭСР на средне- и долгосрочную перспективу. Также важно четко
определить возможные источники финансирования мер, связанных с выполнением
обязательств ОЭСР – как бюджетных (государственных программ развития), так и
негосударственных – перспективы привлечения частных инвестиций, развития ГЧП,
привлечения иностранных инвестиций и т.д.
•
Данный сценарий можно рассматривать как «программу оптимум»
сотрудничества с ОЭСР, в большей степени соответствующую сценариям оптимальных
изменений в рамках Стратегии-2020. Среди обязательств, включаемых в данный
сценарий, важно выделить те, выполнение которых может в наибольшей степени
способствовать переходу к новой модели экономического роста – от инерционного
(консервативного)
к
оптимальному
(инновационному)
сценарию
социально-
экономического развития России («чувствительные зоны», где возможна максимизация
выгод).
Поскольку важной составляющей перехода к новой модели экономического роста
является снижение зависимости от несбалансированности во внешней торговле,
негативных влияний продолжающейся внешнеэкономической турбулентности, создания в
системе финансового регулирования системы заблаговременного предупреждения
возникновения дисбалансов, особый интерес при данном сценарии могут представлять
новые
инструменты
экономического
регулирования,
разрабатываемые
ОЭСР
в
посткризисном контексте – в том числе такие стратегические документы как
Инновационная стратегия ОЭСР (OECD Innovation Strategy), Стратегия «зеленого» роста
(OECD Green Growth Strategy), Стратегия ОЭСР по формированию и оценке компетенций
(The OECD Skills Strategy), Обновленная стратегия занятости ОЭСР (The OECD Jobs
Strategy). Данные документы, строго говоря, не являются нормативно-правовыми
документами ОЭСР (legal instruments), а, следовательно, не регулируются планом206
графиком гармонизации, но способны принести серьезные и важные политические и
экономические дивиденды от сотрудничества с ОЭСР в средне- и долгосрочной
перспективе.
•
Рекомендации и опыт ОЭСР в рамках данного сценария могут быть
диссеминированы в дальнейшем на региональном уровне.
•
Так же как в Сценарии 1 здесь возможны случаи сокращения бюджетной
нагрузки за счет синергии обязательств в рамках ОЭСР с другими международными
институтами.
3.
Сценарий форсированного сотрудничества
•
Обязательства,
значительных
изменений
относящиеся
в
к
российской
данному
сценарию,
нормативно-правой
требуют
базе.
очень
Необходимая
нормативно-правовая база в России отсутствует, требуются очень серьезные изменения в
российской нормативно-правой базе, включая разработку, включая разработку проектов
новых нормативно-правовых документов, требующих последующего общественного
обсуждения и прохождения всех необходимых административных процедур. В ряде
случае помимо серьезной и долгосрочной работы по гармонизации законодательства
требуются также серьезные институциональные изменения.
•
Бюджетная
нагрузка,
связанная
с
принятием
обязательства
очень
существенна и соответствует целевому (форсированному) сценарию Прогноза-2030, либо
не предусмотрена ни одним из предложенных сценариев Прогноза-2030, не вписывается в
имеющиеся бюджетные правила и предполагает подрыв экономической стабильности в
рамках отдельного сектора, либо макроэкономической стабильности в целом за счет
инфляционного финансирования бюджетных обязательств, не подкрепленного доходными
источниками. В терминах Стратегии-2020, данный сценарий сотрудничества с ОЭСР
соответствует либо сценариям жесткой реформы, либо сценариям «красной зоны»,
рассматриваемым как недопустимые. Соответственно, в данном сценарии сотрудничества
целесообразно выделить две категории обязательств:
o
в принципе допустимые обязательства, в целом соответствующие интересам
развития сектора и экономики в целом, но требующие серьезной и долгосрочной работы
по гармонизации, а также поиска дополнительных источников финансирования;
o
недопустимые обязательства, противоречащие стратегическим приоритетам
и национальным интересам страны, серьезно затрагивающие стратегически важные
сектора российской экономики, создающие чрезмерную нагрузку для бюджета страны, не
принося соответствующих
социально-экономических и
207
политических
дивидендов
(«красная зона» сотрудничества с ОЭСР – «чувствительные зоны», где возможны
максимальные риски).
•
Такие допустимые обязательства можно рассматривать как «программу
максимум» сотрудничества с ОЭСР, предполагая, что их выполнение возможно в
достаточно долгосрочной перспективе (с горизонтом 2030 года и далее). В отношении
таких обязательств можно рекомендовать проведение дополнительных оценок бюджетной
нагрузки и в целом последствий принятия Россией таких обязательств. В части стратегии
сотрудничества с ОЭСР по данному типу обязательств могут быть рекомендованы
максимально возможные отсрочки по выполнению таких обязательств, проведение
дополнительных консультаций с ОЭСР, в том числе, по вопросам возможного
консультативного содействия со стороны ОЭСР и возможного использования опыта
стран-членов ОЭСР по реализации таких обязательств и минимизации соответствующих
бюджетных рисков.
•
Недопустимые
обязательства
целесообразно
сразу
до
завершения
переговоров включить в число изъятий в итоговом варианте Меморандума о
соответствии.
•
Вероятность серьезных общественных и экспертных дискуссий, а также
расхождения с позицией профильных ведомств (и других заинтересованных элитных
групп) и межведомственные разногласия наиболее велика.
•
В случае допустимых обязательств, которые соответствуют долгосрочным
приоритетам социально-экономического развития России и ее отдельных регионов, в
перспективе могут быть включены в программу сотрудничества с ОЭСР, целесообразно
уже на текущем этапе сформулировать возможные источники финансирования
реализации мер, предусмотренных данными обязательствами (разработка специальных
государственных программ развития, встраивание в программы регионального развития,
привлечение частных, иностранных инвестиций, развитие механизмов ГЧП и т.д.)
Таким образом, в рамках разработанной сценарной модели описание сектора
включает описание ранее выделенных на 1-м этапе обязательств по сектору в терминах
предложенных сценариев сотрудничества. С учетом характера преобладающих в секторе
обязательств предлагаются один или несколько сценариев сотрудничества с ОЭСР.
В данном разделе уделяется внимание именно финансово-экономическим
последствиям и эффектам реализации разных вариантов сценариев сотрудничества с
ОЭСР. Не менее важные социальные и политические последствия и эффекты
рассматриваются в разделе 4.
208
Рекомендации по организационному и бюджетному планированию представлены в
разделе 3.4, а также в общих выводах и рекомендациях в разделе 8.
209
2.1.2. Результаты оценки финансово-экономических последствий присоединения
России к ОЭСР на основе сценарной модели (по секторам)
2.1.2.1. Содействие международному развитию
Присоединение к КСР ОЭСР является наименее ресурсозатратным с точки зрения
исполнения необходимых обязательств и гармонизации национальных практик в сфере
содействия международному развитию. Тем не менее, финансово-экономические аспекты
и
последствия
присоединения
Российской
Федерации
к
ОЭСР
представляется
рациональным проанализировать для трех сценариев: инерционного сотрудничества,
прогрессирующего сотрудничества и форсированного сотрудничества.
Сценарий инерционного сотрудничества
Сценарий инерционного сотрудничества, в первую очередь, предполагает затрату
наименьшего объема ресурсов для присоединения Российской Федерации к ОЭСР, а его
реализация
связана
с
минимальными
временными
затратами.
В
этой
связи
первостепенной задачей является выполнение минимального количества требований
ОЭСР и затрата минимального объема национальных ресурсов. К числу таких требований
относится повышение эффективности помощи, в том числе, выполнение принципов
Парижской декларации по повышению эффективности помощи. Ключевым фактором
повышения эффективности СМР является формирование национальной системы СМР.
Одним из краеугольных факторов, препятствующих созданию российской системы
содействия международному развитию, в том числе участию в многосторонних
механизмах, является факт того, что Россия пока еще не является членом ОЭСР, в том
числе КСР ОЭСР, и не интегрирована в процессы принятия решений в качестве участника
ОЭСР.
Вместе с Россией информацию и данные о программах содействия развитию на
системной основе в КСР ОЭСР не предоставляют Бразилия, Индия, Китай и ЮАР. Тем не
менее, значимость этих программ и роль этих стран в СМР, по мнению ОЭСР, возрастает.
Отсутствие в статистических материалах КСР ОЭСР данных о расходах России на
программы, связанные с предоставлением ОПР, снижают международный имидж страны.
Поэтому для России важно не только осуществлять работу по созданию национальной
системы СМР, но и интегрироваться в международное сообщество доноров с тем, чтобы
программы и расходы на ОПР были признаны на международном уровне. Таким образом,
российские расходы на ОПР должны быть отражены в материалах, публикуемых КСР
ОЭСР.
В рамках конференции «Новые партнеры в глобальной системе финансирования
развития» 2010 г. Россия предложила новым партнерам в области развития совместно
210
«обратиться к КСР ОЭСР с просьбой сотрудничать в специальной группе, которая
займется формированием навыков работы со статистикой и отчётностью оказания
помощи, а также решением других задач, связанных с управлением помощью»19. По
заявлениям российских властей, информация об объемах помощи будет предоставляться в
КСР ОЭСР, как только Россия будет обладать необходимым потенциалом 20. При этом
международным сообществом реализуется ряд программ, направленных на увеличение
потенциала России в области СМР. Так, Программа развития ООН (ПРООН) реализовала
проект по повышению компетентности российских органов власти в сфере СМР, 21 а
Всемирный банк и Министерство по международному развитию Великобритании
совместно с Минфином РФ запустили в 2009 г. инициативу «Россия как донор», которая
направлена на расширение возможностей по управлению деятельностью в СМР22.
Повышение
эффективности
помощи
Российской
Федерации
может
быть
реализовано за счет более интенсивного сотрудничества с новыми партнерами, поскольку
они обладают успешным опытом реализации программ экономического развития, а также
опытом получателей внешней помощи, которым они могут поделиться со странамипартнерами. Cотрудничество с новыми партнерами должно осуществляться в рамках
эффективной системы координирования и определения баланса между многосторонней и
двусторонней помощью23. При этом все более актуальным направлением является
использование новыми донорами как традиционных инструментов ОПР, так и
инновационных финансовых механизмов.
Таким образом, в краткосрочной перспективе в рамках сценария форсированного
сотрудничества представляется возможным продолжить работу над формированием
системы СМР, а также сформировать систему предоставления данных о программах
помощи Российской Федерации на системной основе в соответствии с требованиями
ОЭСР.
Сценарий прогрессирующего сотрудничества
Заключение председателя конференции – Московский Процесс// Новые партнерства в области
финансирования мирового развития. Московская международная конференция. 17-18 февраля 2010 г.
URL:http://www.mgdf.ru/rus/press/speeches/chairmans_summary
20
Ibid. P. 138.
21
Содействие международному развитию (СМР). Подготовительный этап. // Официальный сайт
Программы развития ООН в Российской Федерации. URL:
http://www.undp.ru/index.php?iso=RU&lid=2&cmd=programs&id=204
22
Russia Cares: the First Session of World Bank - DFID Program Advisory Council “Russia as a Donor
Initiative (RDI)” // TheWorld Bank. 14.05.2009. URL: go.worldbank.org/O3TNN7YRR0
23
Emerging Donors in the Global Development Community.Agenda // New Partnerships in Global
Development Finance. Moscow International Conference. February 17-18 2010. URL:
http://www.mgdf.ru/files/G8_Emerging_donors_Agenda.pdf
19
211
Участие России в содействии международному развитию не ограничивается только
предоставленной ОПР. К ресурсам, предоставляемым Российской Федерацией на цели
развития также можно отнести прямые иностранные инвестиции (ПИИ), денежные
переводы
мигрантов,
работающих
в
России,
списание
долговых
обязательств,
финансирование проектов СМР, реализуемые совместно с частным сектором24.
Использование этих ресурсов могло бы способствовать достижению цели реализации
российских программ содействия развитию в среднесрочной перспективе через
обеспечение последовательности политики в сфере СМР.
В последние годы участие России в СМР осуществлялось главным образом в
форме списания задолженности по ранее предоставленным бывшим странам СССР
кредитам, например в рамках Инициативы по облегчению долгового бремени беднейших
стран.
В
настоящее
время
набор
инструментов,
используемых
Россией
при
предоставлении помощи развитию, расширяется. Так Россия использует механизмы
оказания помощи в форме грантов в международные фонды и программы СМР, а также
развивает инструменты национальной системы СМР в форме двусторонней помощи.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года, утвержденной 17 ноября 2008 г., указано, что одним из
направлений поддержки российских участников внешнеэкономической деятельности
станет использование связанных кредитов и механизмов международной помощи
развитию для продвижения российских товаров и услуг на рынки развивающихся
государств. Также в рамках программ помощи развитию предусматривается разработка
системы стимулов, в том числе финансовых, для обучения иностранных граждан в
российских
вузах
и
активизации
обменных
программ
с
целью
налаживания
экономических связей с государствами-участниками совместных образовательных
программ25.
Сценарий форсированного сотрудничества
В первую очередь, сценарий форсированного сотрудничества ассоциируется с
реализацией
долгосрочной
международной
повестки
дня
в
сфере
содействия
международному развитию (СМР), которая предполагает выделение существенного
объема дополнительных ресурсов для достижения международных целей развития.
24
Thalwitz. M. Shared Global Efforts for a Common Global Challenge. Remarks to Conference Emerging
Donors in the Global Development Community // New Partnerships in Global Development Finance.
Moscow International Conference. February 17-18 2010. URL:
http://www.mgdf.ru/files/G8EmergingDonors_MargretSpeech.pdf
25
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период
до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г.
№ 1662-р. URL:http://government.consultant.ru/doc.asp?ID=49135
212
Отдельным направлением работы КСР ОЭСР является содействие в достижении ЦРТ и
реализация положений Монтерейского консенсуса по финансированию развития. В
соответствии с данными положениями, вклад стран-доноров в финансирование программ
в сфере развития должен достигнуть уровня 7% от ВНД в качестве ОПР для
развивающихся стран.
Выделение дополнительных объемов финансирования позволит на регулярной
основе проводить экологическую оценку проектов и программ в сфере СМР, расширить
повестку дня в сфере развития за счет включения вопросов адаптации изменения климата.
Многие из стран-членов КСР ОЭСР на сегодняшний день приняли обязательство
увеличить объем ОПР до 0,7% ВНД. Более того, некоторые из стран на сегодняшний день
полностью выполнили данное обязательство, превысив объем ОПР от показателя 0,7% от
ВНД. Так, по данным за 2011 г., число таких стран вошли Дания (0,85%), Люксембург
(0,97%), Нидерланды (0,75%), Норвегия (0,76%), Швеция (1,02%)26.
Исходя из поставленной цели, объем финансирования Российской Федерацией
программ в сфере СМР должен составить не менее 12,6 млрд долл. США в год 27. Однако
эта цифра в существенной степени отличается от тех средств, которые фактически
предоставляются Правительством Российской Федерации в целях финансирования
программ в сфере СМР.
В настоящее время объемы ресурсов, предоставляемых Россией на цели СМР,
определяются «степенью готовности широких кругов российских налогоплательщиков
видеть Россию в качестве крупного донора». Объемы финансирования российских
программ, связанных с СМР, определяются федеральным законом о федеральном
бюджете на соответствующий год (Рисунок 2.1.2.1.1)28.
В настоящее время Минфином РФ проводится активная работа по созданию
национальной системы учета ОПР в соответствии с методологией КСР ОЭСР. В силу
отсутствия на современном этапе единой системы учета помощи в целях СМР, данные за
некоторые годы, полученные из разных источников, существенно различаются. Так, по
информации Правительства РФ в 2005 г. фактические расходы федерального бюджета на
финансирование программ в сфере СМР, без учета списания задолженности беднейших
стран, составили более 97 млн долл. США29. По словам же замминистра финансов Д.
26
Aid Statistics, Donor Aid at a glance. URL:
http://www.oecd.org/dac/aidstatistics/aidstatisticsdonoraidataglance.htm
27
Расчет сделан по показателям ВНД России в 2012 г., который составил 1,5 трлн долл США.
28
Отчет заседания Правительства РФ за 23 ноября 2006 года (пресс-релиз) // ПРОДЕМО.
Аналитический и новостной обзор работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL:
http://www.prodemo.ru/_template.html?sec=1171&doc=51799691
29
Там же.
213
Панкина в 2003-2005 гг. объем ежегодной помощи России развивающимся странам
составлял 50-60 млн долл. США30.
900
785.02
800
млн долл. США
700
600
472
500
513.9
400
300
200
100
101.3
101.8
2005
2006
210.78
220
2007
2008
0
2009
2010
2011
Рисунок 2.1.2.1.1 - Объемы ресурсов, предоставляемых Россией на цели
СМР 31
Существенное увеличение объемов ресурсов Российской Федерации на реализацию
программ в сфере СМР было зафиксировано в период мирового финансового и
экономического кризиса 2008-2009 гг. Так, в 2009 г. Правительством Российской
Федерации было выделено порядка 785 млн долл. США в качестве ресурсов для
финансирования программ в сфере СМР через дву- и многосторонние механизмы. При
этом годом ранее на цели предоставления помощи беднейшим странам было выделено 220
млн долл. США. Резкий рост ОПР связан с необходимостью экстренной поддержки
основных партнеров в условиях мирового экономического кризиса.
В 2010 г. объемы ОПР снизились и составили 472 млн долл. США. При этом
Правительством
Российской
Федерации
основной
акцент
был
поставлен
на
финансировании программ в сфере здравоохранения и продовольственной безопасности в
таких странах, как Никарагуа, Конго, Кения, Йемен, Гвиана, Беларусь, Армения,
Таджикистан.
В 2011 г. объем финансирования российских программ в сфере СМР составил 513,9
млн долл. США, что на 8,8% превышает уровень 2010 г., что соответствует заявлению
Высказывания Д.В. Панкина информационным агентствам на пресс-конференции в РИА Новости
22.12.2008 // Официальный сайт Министерства финансов России. URL:
http://www.minfin.ru/ru/official/index.php?id4=6895
31
Источник: Минфин РФ, МИД РФ, Всемирный банк,DEVEX, расчеты автора
30
214
постоянного представителя России при ФАО и ВПП А. Мешкова о выделении Россией на
программы СМР более 1 млрд. долл. США в период 2010 – 2011 гг32.
По заявлению директора Департамента международных финансовых отношений
Минфина Российской Федерации А. Бокарева в 2012 г. уровень финансирования программ
в сфере СМР должен оказаться не ниже чем за два предшествующих года и составить
около 500-550 млн долл. США.33 Необходимость выделения средств для исполнения
международных обязательств, принятых Российской Федерацией, в том числе, в сфере
СМР, также зафиксировано в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной
политике в 2010–2012 гг34.
По оценкам Правительства Российской Федерации, объемы финансирования
российского участия в финансировании СМР в относительном выражении оказались ниже
расходов на эти цели стран- партнеров по «Группе восьми», а также ряда развивающихся
стран, таких как Китай, Индия, Южная Корея (Таблица 2.1.2.1.1)35.
Таблица 2.1.2.1.1 – Объемы ОПР некоторых новых доноров, млн долл. США36
Бразилия
Китай38
Индия39
ЮАР
2006
365
1000-1500
600
-
2007
437
1400
392,6
61
2008
350
1750
609,5
-
2009
400
1900
510
-
2010
1 20037
-
По значению показателя доли ОПР в ВНД Российская Федерация еще далека от
достижения цели ООН о выделении на СМР не менее 0,7% валового национального
дохода (ВНД). В настоящий момент времени сумма, предоставляемая Российской
Федерацией в качестве ОПР, не превышает 3% от планируемого уровня (0,7% ВНД). Тем
Стенограмма выступления Чрезвычайного и Полномочного Посла России в Италии, Постоянного
представителя России при ФАО и ВПП А.Ю. Мешкова на конференции № 2 Всемирного зернового
форума «Программы продовольственной помощи: проблемы, пути и механизмы повышения
эффективности в современных условиях», Санкт-Петербург, 7 июня 2009 года // Официальный сайт
Министерства иностранных дел РФ. URL: http://www.mid.ru/nsdmo.nsf/cfabe4e8ed2f8ad7432569ff003cd1c0/432569f10031eb93c32575ce003cc96d
33
Высказывания С.А. Сторчака информационным агентствам презентации национального отчета
Российской Федерации о реализации политики в области содействия международному развитию в
рамках инициативы «Группы восьми» по повышению прозрачности и отчетности, официальный сайт
Министерства финансов Российской Федерации, 16 мая 2012 г. URL:
http://www1.minfin.ru/ru/press/speech/printable.php?id4=16351
34
Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах
// Официальный сайт Президента Российской Федерации. 25.05.2009. URL: http://kremlin.ru/acts/4187
35
Отчет заседания Правительства РФ за 23 ноября 2006 года (пресс-релиз) // ПРОДЕМО.
Аналитический и новостной обзор работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL:
http://www.prodemo.ru/_template.html?sec=1171&doc=51799691
36
Источник: КСР ОЭСР, Economist, Devex
37
Brazil's foreign-aid programme. The Economist, 15 July, 2010. URL:
http://www.economist.com/node/16592455
38
Данные не подтверждены китайскими властями.
39
Данные за финансовый год, длящийся в Индии с 1 апреля по 31 марта.
32
215
не менее, у Российской Федерации существуют возможности и стимулы для дальнейшего
наращивания
объемов
средств,
выделяемых
на
СМР,
по
мере
формирования
соответствующих социально-экономических предпосылок для создания устойчивой
тенденции к достижению в перспективе рекомендуемой ООН цели40. Принимая во
внимание практику других стран-доноров по достижению цели ООН, а также
долгосрочный характер выполнения данного обязательства, Правительству Российской
Федерации представляется возможным порекомендовать включить достижение данной
цели в число долгосрочных целей в рамках текущей работы над формированием
национальной системы СМР.
Чувствительные сектора
К числу «чувствительных» секторов в случае СМР можно отнести те сектора, в
которых эффект российской помощи будет наиболее ощутим в рамках решения
социально-экономических задач беднейших стран. Современные основные секторные
приоритеты в сфере СМР были сформированы в 2006 г. в рамках председательства России
в «Группе восьми». Так, основными приоритетами стали здравоохранение, образование и
энергетика. Помимо этих направлений содействия развитию в Концепции участия России
в СМР в качестве приоритетных также отражены секторы, рекомендованные ОЭСР, такие
как повышение эффективности систем государственного управления, сельское хозяйство
и продовольственная безопасность, помощь развитию торговли, охрана окружающей
среды, обеспечение безопасности, защита прав человека, развитие инноваций41.
Списание долговых обязательств является традиционной для России сферой
содействия международному развитию, поскольку большую долю обязательств по
списанию долгов развивающимся странам Российская Федерация унаследовала от СССР.
По состоянию на 2003 г. в абсолютных величинах Россия занимала третье место в мире
после Японии и Франции по списанию долга развивающимся странам в отношении к
своему собственному ВВП42.
На саммите «Группы восьми» в Глениглсе в 2005 г. Российская Федерация приняла
индивидуальное обязательство «списать задолженность африканских стран на сумму 11,3
В соответствии с системой национальных счетов 1993 г. показатели ВНП и ВНД практически
совпадают. В практике СМР оба термина употребляются в одинаковом смысле. См., например, System
of National Accounts 1993. ANNEX I. Changes from the 1968 System of National Accounts. URL:
http://unstats.un.org/unsd/sna1993/tocLev8.asp?L1=22&L2=1.
http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/metod.htm
41
«Наука помогать». Интервью С.А. Сторчака газете «Время новостей».// Официальный сайт
Министерства финансов России. 02.04.2007.
URL:http://www.minfin.ru/ru/press/interview/index.php?id4=48
42
Выступление на официальном обеде от имени лорд-мэра Лондонского Сити // Официальный сайт
Президента Российской Федерации. 25.06.2003. URL:
http://archive.kremlin.ru/text/appears/2003/06/47770.shtml
40
216
млрд. долл., включая 2,2 млрд. долл. в рамках инициативы ХИПК (Heavily Indebted Poor
Countries Initiative)»43. Списание Россией долгов регулярно проходит в рамках
Парижского клуба кредиторов.
По заявлению Президента в июле 2008 г., объем списанных Российской
Федерацией долгов, прежде всего, африканским странам, превысил сумму 16 млрд долл.
США44. По данным Минфина по состоянию на 1 января 2009 г. 11 стран (из них 1 страна
СНГ) имеют долговые обязательства перед Россией. При этом Правительством России
поставлена цель сократить к 2012 г. количество стран-дебиторов, имеющих перед Россией
неурегулированные долговые обязательства по кредитам бывшего СССР до одного
государства45.
Что касается работы России в рамках реализации трех приоритетов в сфере СМР,
то наибольший акцент поставлен на развитии сектора энергетики, поскольку работа в
данном направлении способствует созданию инфраструктуры для развития двух других
приоритетов – образования и здравоохранения. Наиболее ярким примером действий
Российской
Федерации
является
реализация
Инициативы
России
развивать
энергетическую инфраструктуру сельскохозяйственных районов стран Африки с участием
энергетического
партнерства
«Глобальная
деревня».
Программы
подразумевает
строительство мини-электростанций, мини-гидроэлектростанций, линий электропередачи
для обеспечения доступа к электроэнергии удаленных регионов африканских стран.
Начиная с 2007 г Российская Федерация выделила около 30 млн долл. США на
финансирование этой программы в период до 2012 г46.
Работа в сфере содействия развитию образования осуществляется Правительством
России как в двустороннем, так и в рамках многостороннего сотрудничества. В части,
касающейся многостороннего сотрудничества, в октябре 2008 г. Россия совместно со
Всемирным банком запустила программу содействия образованию в целях развития
(READ), которая направлена на усиление роли России как нового донора в области
образования. Целью программы является повышение качества образования в странах с
низким уровнем доходов. Для участия в программе было отобрано 7 стран (4 из Африки, 2
из Центральной Азии и 1 из Юго-Восточной Азии). Объем ресурсов траст-фонда,
43
Africa, Gleneagles OfficialDocuments, Gleneagles, 8 July, 2005. URL:
http://www.g8.utoronto.ca/summit/2005gleneagles/africa.html
44
Интервью представителям средств массовой информации Японии // Официальный сайт Президента
Российской Федерации. 03.07.2008. URL:http://kremlin.ru/news/657
45
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Минфина России на 2010-2012 годы
// Официальный сайт Министерства финансов России. URL:
http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2009/11/doklad2010-12.zip
46
Высказывания А.А. Бокарева информационным агентствам // Официальный сайт Министерства
финансов России. 28.01.2009. URL: http://www1.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=7018.
217
созданного в рамках данной программы составили порядка 32 млн долл. США, и будут
использованы в пятилетний период47.
Двустороннее сотрудничество в рамках содействия развитию сектора образования
осуществляется через обучение иностранных студентов из средств российского бюджета
(Таблица 2.1.2.1.2). Общее число стипендий, предоставленных в 2009 г. 161 государству
составило 9091, что превышает уровень 2008 г. на 1330 стипендию. В среднесрочной
перспективе планируется увеличить число стипендий для обучения в российских вузах до
10 тысяч48.
Таблица 2.1.2.1.2 - Средства, выделяемые Россией в фонды Инициативы ускоренного
финансирования программы «Образование для всех»49
2006
Каталитический
фонд
2007 2008
выплачено
2009
взносы России,
млн
долл.
США
1
2
1
2
взносы
всех
доноров (19),
млн
долл.
США
439,4 367,3 332,5 248,2
47
2010 2011
обязательства
2
2
167,3
43,3
READ Annual Report 2009, World Bank. URL:
www.siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/2782001256666213814/READ_AnnualReport_2009_web.pdf
48
Выступление специального представителя МИД России по взаимодействию с Альянсом цивилизаций
К.В.Шувалова на третьем Форуме Альянса цивилизаций, Рио-де-Жанейро, 28 мая 2010 года // Официальный
сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. 01.06.2010. URL:
http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/458DB10D6AF25B85C32577340055CCCF (lдата обращения: 19.06.2010).
49
Рахмангулов М.Р. Становление системы содействия международному развитию в России // Вестник
международных организаций. – М., 2010. - № 2. - C. 196—215
218
Продолжение Таблицы 2.1.2.1.2
доля России, %
0,2
0,5
0,3
0,8
взносы России,
млндолл. США
1,2
2
Фонд развития
взносы
всех
программ
доноров (12),
образования
млн
долл.
США
24,7 18,8
8,1
доля России, %
4,9 10,6
Источник: Education for All - Fast-track Initiative
1,2
4,6
Работа в рамках реализации третьего российского приоритета содействия развитию
(здравоохранение) осуществляется, главным образом, через механизмы Глобального
фонда. С 2006 г. Правительством Российской Федерации было принято решение
отказаться от статуса реципиента Глобального фонда. Так, осуществляется перевод на
национальное финансирование всех социально-значимых проектов по профилактике
ВИЧ/СПИДа, реализуемые российскими НКО50.
За последнее десятилетие вклад Российской Федерации в решение глобальных
проблем, связанных с вопросами здравоохранения, значительно увеличился. Так, в 20002005 гг. общий вклад России составил 52,93 млн долл. США, включая взносы в
международные организации, в 2006 г. объем средств составил уже 29,85 млн, в период
2007 - 2008 гг. финансирования международных инициатив в сфере здравоохранения было
увеличено до 120 млн долл. США в 2007 г. и более 150 млн долл. США в 2008 г.51 Рост
финансирования был отмечен и в последующие периоды. В 2010 г. до 80 млн. долл. США
из 472 млн долл. США были направлены на решение вопросов здравоохранения. В мае
2011 г. Россией было предоставлено порядка 16 млн долл. США для финансирования
инициативы «Обязательства по развитию рынка» вакцин против пневмонии.
Тем не менее, исходя из данных, представленных в Таблице 4, Россия не является
чистым донором Глобального фонда. Правительство должно продолжить усилия по
переводу российских НКО на национальное финансирование.
Российская Федерация продолжает осуществлять действия по другим направления
содействия развитию сектора здравоохранения, в частности снижение детской смертности
и охрана материнского здоровья (4 и 5 ЦРТ). 11-13 октября 2011 г. в Москве был проведен
первый международный форум «Пути снижения младенческой смертности: российский
Форум надежды. В Москве открылась Третья конференция по ВИЧ/СПИДу в Восточной Европе и
Центральной Азии Российская газета - Федеральный выпуск №5028 (204) от 28 октября 2009. URL:
http://www.rospotrebnadzor.ru/press_center/publication/11597/
51
Специальная сессия «Прогресс в реализации инициатив «Группы восьми» в сфере борьбы с
инфекционными болезнями и укрепления систем здравоохранения» 30 Октября 2009.
50
219
опыт».
52
Основной целью форума стала выработка практических рекомендаций для
снижения младенческой смертности в соответствии с национальными приоритетами и
условиями стран-партнеров. Результатом проведения форума стало создание центра
повышения квалификаций для подготовки специалистов из России и стран-партнеров
(Таблица 2.1.2.1.3)53.
Таблица 2.1.2.1.3 - Средства, выделенные Глобальным фондом на проекты в России
и взносы России в Глобальный фонд, млн долл. США54
2001
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2002
Получено
Россией
12,7
29,2
64,2
81,5
75,4
61,5
2,9
2011
Всего
13,17
365,3
Выплачено
1
4
5
10
10
85,7 78,4 57,4
10
261,8
Россией
Для создания российской системы СМР в секторе здравоохранения необходимо
предпринять действия по следующим направлениям: 1) развитие программ ГЧП в секторе
здравоохранения; 2) создание партнерств с другими странами БРИКС по формированию
систем содействия развитию систем здравоохранения, в том числе, в рамках
многостороннего сотрудничества; 3) использование механизмов региональных форумов (в
том числе, АТЭС) для продвижения приоритетов в секторе здравоохранения.
В краткосрочной перспективе основным ресурсом содействия Российской
Федерации развитию сектора здравоохранения развивающихся стран может стать
существующий экспертный потенциал и знания в сфере медицины, а также опыт работы в
данном секторе через многосторонние механизмы. В долгосрочной перспективе
российская система СМР в сфере здравоохранения должна развиваться в направлении
расширения двусторонних программ и создания институциональных и инфраструктурных
основ для реализации таких программ, в том числе, в целях борьбы с туберкулезом,
малярией, ВИЧ/СПИДом.
Начиная с 2008 г. в связи с председательством России в Исполнительном совете
Всемирной продовольственной программы (ВПП) ООН в 2009 г. направление содействия
развитию сельскому хозяйству начало приобретать все большую популярность55.
About, First International Forum “Ways to Reduce Infant Mortality: the Russian Experience”. URL:
http://g8.oparina4.ru/en_about.php.
53
Постановление Правительства Российской Федерации No. 855-r от 17 мая 2011 г. URL:
http://government.ru/gov/results/15263/.
54
Источник: Global Fund Disbursements, The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria
Contributions.
52
55
Голод наступает // Международная жизнь. 05.03.2010. URL:http://www.interaffairs.ru/arpg.php?pg=198
220
Основным многосторонним партнером России по предоставлению продовольственной
помощи и развитию сельского хозяйства является ВПП ООН. Сотрудничество
Правительства Российской Федерации с этой организацией началось с 2002 г., когда был
подписан Меморандум о взаимопонимании между МЧС России и ВПП. 56 В 2003 г.
Россией был внесен первый добровольный взнос в фонд ВПП, после чего объемы
финансирования стали расти. Так, средства, выделенные Россией с 2005 г., позволили
покрыть расходы, связанные с предоставлением более 106 тыс. тонн продовольствия.57 В
2010 г. российский взнос в ВПП был распределен между Таджикистаном (5,5 млн долл.
США), Афганистаном – (5 млн), Арменией – (2,5 млн), Демократической Республикой
Конго – (2 млн) и Киргизией – (5 млн) (Таблица 2.1.2.1.4)58.
Таблица 2.1.2.1.4 - Взносы России во Всемирную продовольственную программу
ООН, млн долл. США за период 2003-2011 гг.
2003
Взносы
всех
доноров
Взносы
России
2 555
11
200
4
2 24
2
2005
2006
2007
2008
2 718
,2
2 698,
9
2 714,
7
5 04
5,5
0
11
11
15
15
2009
2010
201
1
4 021, 1 336,4 3
3
680
26,8
24,2
32
Между МЧС России и Всемирной продовольственной программой ООН подписан ежегодный меморандум
о взаимопонимании // Официальный сайт Министерства Российской Федерации по делам гражданской
обороты, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.04.03.2010. URL:
http://www.mchs.gov.ru/news/detail.php?ID=30776
57
Там же.
58
Интервью заместителя Министра иностранных дел России А.В.Яковенко о деятельности России в рамках
Всемирной продовольственной программы ООН, «Интерфакс», 3 марта 2010 года // Официальный сайт
Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL:
http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/26239C657BD3634CC32576DB0050EDAE
56
221
Продолжение Таблицы 2.1.2.1.4
Доля
взносов
России, %
0,4
0
0,4
0,4
0,6
0,3
0,7
1,8
0,8
Источник: Government Donors Contributions to WFP: Comparative Figures
2005-2010, Министерство иностранных дел Российской Федерации59
На
двусторонней
сотрудничество
со
основе
странами
Российская
СНГ
Федерация
(Армения,
осуществляет
Киргизия,
активное
Таджикистан),
КНДР,
Афганистаном, странами Африки (Ангола, Гвинея, Зимбабве, Эфиопия) и Латинской
Америки (Куба)60.
Гуманитарные поставки продовольствия рассматриваются российскими властями,
в том числе, как одна из форм поддержки российских экспортеров зерна. 61 Часто
«связанные» взносы в ВПП используются для закупки пшеницы и муки в России, а также
оплаты доставки этих грузов российскими организациями. Таким образом, решается
вопрос поставки российского зерна, излишки которого существуют на внутреннем рынке,
реализации отечественными производителями произведенной продукции62.
Преобладающей формой содействия развитию сельского хозяйства Российской
Федерацией является взаимодействие с многосторонними организациями. Так Российская
Федерация участвует в Программе реагирования на глобальный продовольственный
кризис Всемирного банка, учрежденной в 2008 г. в целях снижения негативных
последствий резкого роста цен на продовольствие, создания условий для роста
производительности
и
развития
рыночных
принципов
в
сельском
хозяйстве.
Финансирование программы осуществляется через Российский трастовый фонд быстрого
реагирования на продовольственный кризис (Russia Food Price Crisis Rapid Response Trust
59
Briefing by Alexei Sazonov, Deputy Director of the Russian MFA Information and Press Department, November
18, 2010, Ministry of Foreign Affairs of Russia (Moscow) 18 November 2010. URL:
www.mid.ru/Brp_4.nsf/arh/FAA075AFA282A6E3C32577E00050FA81.
60
О визите в Россию Исполнительного директора Всемирной продовольственной программы ООН (ВПП)
Ж. Шииран // Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. 09.03.2010. URL:
http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/DD2038AB804E2F72C32576E100588BC0
61
Ответы Министра иностранных дел России С.В.Лаврова на вопросы членов Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, Москва, 13 мая 2010 года // Официальный сайт
Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL:
http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/98FF4EEB14B82B0BC3257723004BAD71
62
Россия внесет 9,3 млн долл. США в фонд Всемирной продовольственной программы ООН и 10,7 млн
долл. США в фонд Международной организации гражданской обороны для оказания гуманитарной
помощи// Агентство экономической информации «Прайм-Тасс». 24.04.2009. URL: http://www.primetass.ru/news/0/%7B3A679320-5960-468C-808B-F8552B984EE7%7D.uif
222
Fund). Объем финансирования Российской Федерации составит до 15 млн долл. США 63. В
2009 и 2010 гг. финансирование объемом 6,25 млн долл. США получил Таджикистан64.
В сфере развития сельского хозяйства и продовольственной безопасности
Российская Федерация в большей степени осуществляет предоставление помощи в виде
продовольствия, что объясняется наличием значительных запасов зерна и продуктов его
переработки в стране. Более активное развитие программ в области поддержки сельского
хозяйства на многосторонней и двусторонней основе позволит не только сделать
ситуацию с обеспечением продовольствием в странах-партнерах более устойчивой, а
также увеличить экспорт российских технологий и продукции машиностроения. Это
может быть учтено в разрабатываемой комплексной программе по международному
сотрудничеству в сфере сельского хозяйства.
К числу основных угроз для развития сельского хозяйства, с которыми может
встретиться Российская Федерация, можно отнести: 1) неэффективность политики
развития и внедрения инноваций; 2) отсутствие комплексного подхода в сфере содействия
развитию сельского хозяйства. Данные вызовы могут быть преодолены за счет следующих
мер.
Так необходимо выработать комплексный подход для решения проблемы
продовольственной безопасности и устойчивого развития систем сельского хозяйства: «от
производства до потребления». Помимо этого, политика в сфере развития сельского
хозяйства должна учитывать другие смежные сферы, поскольку по мере расширения
системы сельского хозяйства, возрастает давление на другие ресурсы, в том числе,
природные и инфраструктурные.
Для
развития
мировой
системы
сельского
хозяйства
и
продвижения
инновационных практик одним из ключевых элементов является формирование сети
мелких фермерств. Создание такой сети может стимулировать такие факторы, как
развитие интенсивных технологий, развитие инфраструктуры для обеспечения доступа
мелких сельских хозяйств на рынки; повышение налогов на крупные фермы.
63
World Bank Group Response to the Financial Crisis // The World Bank. 24.03.2009. URL:
www.worldbank.org/financialcrisis/pdf/WBGResponse-VFF.pdf
64
World Bank Global Food Crisis Response Program Externally-Funded Trust Funds Project Status, World Bank,
2010. Available at: www.worldbank.org/foodcrisis/pdf/ProjectStatusExternalTF_April8.pdf
223
2.1.2.2. Сельское хозяйство и рыболовство
Детальный анализ документов ОЭСР приводит к выводу, что к числу наиболее
важных условий присоединения России к этой организации в области сельского, лесного и
рыбного хозяйства принадлежат:
1) совершенствование национальной системы сертификации семян и посадочного
материала по схемам ОЭСР (OECD Schemes for the Varietal Certification or the Control of
Seed Moving in International Trade. OECD SEED SCHEMES “2012” Consolidated version;
The OECD Scheme for the Control of Forest Reproductive Material и The OECD Scheme for
the Certification of Forest Reproductive Material Moving in International Trade. Strategic Plan
for the OECD Forest Seed and Plant Scheme. 2010. OECD Codes),
2) внедрение современных приемов лабораторных испытаний по рекомендациям
Совета ОЭСР «О соответствии принципам надлежащей лабораторной практики»
(Decision-Recommendation of the Council on Compliance with Principles of Good Laboratory
Practice C(89)87, с изменениями, внесенными Решением С(95)8),
3) создание системы агроэкологических индикаторов устойчивости развития
(Environmental performance of agriculture in OECD countries since 1990: Full List of AgriEnvironmental Indicators. 2010).
4) установление ограничений на промысловые мощности для предотвращения
перелова рыбы в соответствии с Рекомендациями Совета ОЭСР по разработке и
внедрению схем по выводу оборудования из эксплуатации в секторе рыболовства
(Recommendation on Guidelines for the Design and Implementation of Decommissioning
Schemes in the Fishing Sector C(2008)78).
Следует отметить, что перечисленные выше требования ОЭСР не предполагают
введение каких-то жестких норм, они ориентированы на формирование гибких
механизмов
облегчает
совершенствования
прогнозирование
экономики.
Данное
финансово-экономических
обстоятельство
последствий
существенно
присоединения
России к ОЭСР, для оценки которых достаточно рассмотрения двух сценариев –
инерционного и инновационного. Различия между ними будут в основном заключаться в
темпах распространения необходимых новшеств.
При реализации инерционного – наиболее вероятного – сценария в качестве
важнейших выступают две задачи: а) модернизация отечественной системы сертификации
семян и посадочного материала и б) организация современной лабораторной работы.
Как известно, в целом по стране около 20% семян и посадочного материал не
соответствует критериям нормативных документов, что резко снижает продуктивность
224
земледелия и лесного хозяйства. Отечественные селекционные достижения используется
не эффективно. Значительные средства, вложенные в выведение новых сортов, не
окупаются. Только 5% хозяйств работают на семенном материале российского
производства. Рекомендуемые сорта сельскохозяйственных растений высеваются в
ограниченном объеме, а более половины площадей в течение многих лет занимают
малочисленные сорта-лидеры. Качество семян и посадочного материала ухудшается с юга
на север и с запада на восток, что свидетельствует о слабости системы контроля. По всем
культурам фиксируются замедленные темпы сортосмены и сортообновления.
Соотношение затрат на переход к сертификации семян и посадочного материала по
схемам ОЭСР в течение 5-7 лет и ожидаемых результатов может быть охарактеризовано в
первом
приближении
следующими
величинами.
Увеличение
сальдированного
финансового результата (прибыль минус убытки) к концу рассматриваемого периода
составит в растениеводстве – 3-4 млрд. руб./год и в животноводстве – 0,5-1 млрд. руб./год
(за
счет
улучшения
кормопроизводства).
Соответствующие
бюджетные
затраты
(определенные по данным региональных программ развития и поддержки семеноводства)
оцениваются суммой порядка 1 млрд. руб./год.
Что касается использования принципов надлежащей лабораторной практики
(сокращенно GLP) для оценки потенциальной токсичности, оно является обязательным
для членов ОЭСР. Строгая регламентация порядка исследования веществ на токсичность
призвана обеспечить экологическую безопасность товаров в международной торговле.
Поэтому в настоящее время многие страны, в том числе не входящие в ОЭСР, идут на
принятие норм GLP.
Важно иметь в виду, что надлежащая лабораторная практика отнюдь не
гарантирует экологическую безопасность тестированного продукта. Имеются
десятки
публикаций, в которых показана токсичность веществ, официально допущенных к
широкому употреблению, что связано с применением стандартных процедур испытаний
качества. В целом ряде случаев лабораторные исследования веществ на основе
нестандартных тестов дают более точные результаты.
Как выяснилось в ходе специального обследования, внедрение принципов
надлежащей лабораторной практики в США ухудшило обстановку с оборотом
пестицидов:
количество
ограничениями,
которые
нерегистрируемых
GLP
налагает
ядохимикатов
на
возросло
токсикологические
в
связи
анализы
с
и
недостаточностью государственной финансовой поддержки. Агентство по охране
окружающей среды США было вынуждено предпринять ряд мер для нейтрализации
негативных последствий принятия норм GLP.
225
Указанные
обстоятельства
подводит
к
заключению
о
целесообразности
организации лабораторной работы по нормам GLP в достаточно ограниченных масштабах
(учитывая при этом и факт наличия в России сильных токсикологических центров).
При реализации инновационного сценария главное внимание должно быть
направлено на создание в кратчайшие сроки современной системы сертификации семян и
посадочного материала по схемам ОЭСР. Это объясняется большими размерами убытков
и упущенной выгоды, обусловленными неадекватностью существующей практики
контроля
качества
в
отечественном
растениеводстве
и
лесном
хозяйстве.
На
модернизацию данной сферы может потребоваться порядка 5-7 млрд. руб./год бюджетных
ассигнований (2,0-2,5% от уровня современных затрат), которые окупятся увеличением
доходов производителей (в частности от экспорта зерна и другой продукции) в течение 45 лет.
Для внедрения современных приемов лабораторных испытаний по рекомендациям
Совета ОЭСР в течение пятилетнего периода нужно будет израсходовать примерно 300
млн. руб., что составляет около 4% расходов годового федерального бюджета на
сельскохозяйственную науку.
Стоимость разработки комплекса агроэкологических индикаторов устойчивости
развития и организации соответствующего статистического учета оценивается суммой
порядка 100 млн. руб.
На установление промысловых ограничений для предотвращения перелова рыбы в
соответствии с Рекомендациями Совета ОЭСР по разработке и внедрению схем по выводу
оборудования из эксплуатации в секторе рыболовства согласно предварительным
расчетам должно быть выделено из федерального и региональных бюджетов около 200
млн. руб.
2.1.2.3. Борьба с коррупцией
В сценарий инерционного сотрудничества с большой вероятностью будут
включены следующие обязательства:
1.
Предусмотреть конфискацию (изъятие в доход государства) суммы взятки и
дохода от подкупа должностного лица иностранного государства, или применение
финансовых санкций, обеспечивающих соразмерный эффект.
2.
Запретить
вычет
суммы
взяток
должностным
лицам
иностранных
государств из суммы налогооблагаемого дохода.
Нормативно-правовая
гармонизация,
требуемая
для
реализации
указанных
обязательств минимальна. В частности, в российском законодательстве уже содержатся
нормы, предусматривающие конфискацию суммы взятки и применение дополнительных
226
финансовых санкций. В целом необходимо проработать вопрос о закреплении в
законодательстве требований о конфискации дохода, полученного в результате подкупа
должностного лица. Запрет на вычет суммы взяток должностным лицам иностранных
государств из суммы налогооблагаемого дохода фактически уже присутствует в
налоговом законодательстве Российской Федерации и введения дополнительных норм не
потребуется.
С финансово-экономической точки зрения последствия выполнения обязательств
будут минимальны. Отдельного финансирования может потребовать разработка и
внедрение методики определения величины дохода, подлежащего конфискации.
Механизмы осуществления конфискации доходов, полученного в результате подкупа
должностного лица, будут встроены в существующую систему взыскание штрафов,
наложенных на физических и юридических лиц решением суда. Вместе с тем,
финансирования могут потребовать мер, направленные на совершенствование этой
системы, поскольку на данный момент времени реальные возможности государственных
органов обеспечить изъятие имущества недостаточны. Необходимые расходы, как можно
предположить, будут осуществляться за счет средств федерального бюджета.
Для данного сценария вероятна положительная как общественная, так и
ведомственная поддержка. В частности, с учетом культурных традиций данные
обязательства могут быть восприняты как социально справедливые.
В рамках
сценария прогрессивного сотрудничества
вероятно выполнение
следующих обязательств:
1.
Закрепить, что предметом взятки являются не только денежные, но также
имущественные и иные преимущества (выгоды).
2.
Принять необходимые меры, чтобы воспрепятствовать созданию скрытых
счетов, заключению и проведению неучтенных или сомнительных сделок, записи
несуществующих расходов, записи пассивов с неправильной идентификацией их объекта,
а также использованию ложных документов теми компаниями, которые являются
субъектом указанных норм и правил, с целью подкупа должностных лиц иностранных
государств или сокрытия факта такого подкупа. Закрепить эффективные, соразмерные и
суровые гражданско-правовые, административные или уголовные санкции за подобные
упущения и фальсификацию бухгалтерских книг, учетных записей, счетов и финансовых
отчетов таких компаний.
3.
Создать эффективные механизмы предотвращения и урегулирования
конфликта интересов.
227
4.
Создать эффективные механизмы информирования правоохранительных
органов о подкупе иностранных должностных лиц.
По данным обязательствам имеются определенные расхождения в нормативноправовой базе России и ОЭСР; как следствие, потребуется внести изменения в российское
законодательство. По состоянию на настоящий момент времени положения действующего
законодательства РФ в сфере противодействия коррупции уже распространяются на
получение в качестве взятки не только денежных, но и иных имущественных выгод.
Дополнительной проработки требует вопрос об отнесении к предмету взятки
неимущественных выгод. Уже предпринимается ряд мер по воспрепятствованию
проведению и сокрытию в бухгалтерской и иной финансовой отчетности организаций
коррупционных платежей. В частности, разрабатываются соответствующие предложения
по внесению изменений в действующее законодательство о бухгалтерском учете.
Что
касается
создания
эффективных
механизмов
предотвращения
и
урегулирования конфликта интересов, то это обязательство полностью соответствует
общему направлению деятельности, предпринимаемой Российской Федерацией в целях
противодействия
коррупции,
и
будет
являться
логическим
продолжением
уже
проделанной работы. Потребность в реализации работы в данном направлении достаточно
высока, поскольку действующее российское законодательство в сфере урегулирования
конфликта интересов на государственной службе страдает значительными недостатками.
Выполнение
рекомендации
по
созданию
эффективных
механизмов
информирования правоохранительных органов о подкупе иностранных должностных лиц
потребует разработки и принятия принципиально новых нормативных правовых актов.
Так, в настоящее время не принят специальный порядок рассмотрения обращений,
содержащих сведения о фактах коррупции. Не существует единого федерального закона,
закрепляющего порядок подачи и регистрации заявлений государственных служащих,
ставших свидетелями коррупционных правонарушений. Также отсутствует единый
нормативный правовой акт, регулирующий механизмы защиты государственных
служащих и сотрудников частных компаний, добровольно сообщивших о фактах
коррупции
в
уполномоченные
органы.
В
настоящее
время
разработка
такого
законодательства ведется в соответствии с Национальным планом противодействия
коррупции на 2013-2014 годы Минтрудом России. Однако в настоящее время не очевидно,
какой подход к созданию такого законодательства будет в итоге реализован.
Финансово-экономические последствия реализации обязательств, включенных в
сценарий, будут различны; в случае двух первых обязательств они, вероятно, будут
минимальны. Что касается обязательства по созданию эффективных механизмов
228
предотвращения и урегулирования конфликта интересов, то нужно отметить следующее.
Его реализация предполагает введение новых кадровых процедур на государственной
службе, прежде всего разработку и внедрение процедуры подачи и рассмотрения
заявлений государственных служащих о реальном или потенциальном конфликте
интересов. Также планируется совершенствование уже имеющихся кадровых процедур
(например,
связанных
с
получением
государственными
служащими
подарков).
Использование таких процедур на практике потребует определенного – прежде всего,
кадрового – обеспечения, а также времени и усилий государственных служащих на всех
уровнях иерархии, отвлекаемого от выполнения основных рабочих функций. Эти
издержки антикоррупционной политики присутствуют в скрытой форме и с трудом
поддаются оценке. Источником их финансирования станут как федеральный, так и
региональные бюджеты.
Определенные финансово-экономические последствия могут быть связаны и с
созданием эффективных механизмов информирования правоохранительных органов о
подкупе иностранных должностных лиц. В данном случае на федеральный и
региональные бюджеты ложится нагрузка по обеспечению:
-
функционирования
каналов
получения
обращения
физических
и
юридических лиц о фактах коррупции (телефонов «горячих линий», Интернет-приемных
и т.д.);
-
работы специальных механизмов защиты заявителей о фактах коррупции (в
том числе, например, специальных органов, ответственных за расследование и
рассмотрение конкретных случаев дискриминации);
-
функционирования
механизмов
финансового
стимулирования
лиц,
сообщающих о фактах коррупции (если такие механизмы будут внедрены).
При
осуществлении
соответствующей
информационной
кампании
рассматриваемые меры могут получить общественную поддержку. Вместе с тем,
определенное противодействие может быть оказано самим государственным аппаратом
(государственными служащими), в частности, введение новых мер по предотвращению и
урегулированию конфликта интересов может быть воспринято как дополнительное
административное бремя (ограничения).
В сценарий форсированного сотрудничества с большой долей вероятности можно
включить следующие обязательства:
1.
Внедрить
уголовную
ответственность
должностных лиц иностранных государств.
229
юридических
лиц
за
подкуп
2.
Закрепить в качестве отдельных составов преступлений «предложение» и
«обещание» дачи взятки.
3.
Оценить обоснованность срока давности при даче взятки иностранным
должностным лицам.
4.
Рассмотреть возможность недопущения освобождения от
уголовной
ответственности в связи с деятельным раскаянием по делам о подкупе иностранных
должностных лиц.
Выполнение указанных обязательств (в случае их принятия) потребует внесения
очень серьезных изменений в российскую нормативно-правовую базу. Прежде всего,
реализация
большинства
из
перечисленных
обязательств
потребует
внесения
принципиальных изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации. Именно по этой
причине по состоянию на данный момент времени Российская Федерация отказывается от
закрепления в качестве отдельных составов преступлений «предложения» и «обещания»
дачи взятки, а также от увеличения срока давности при даче взятки иностранным
должностным лицам.
Наиболее значимыми с финансово-экономической точки зрения являются
последствия от исполнения обязательства по внедрению уголовной ответственность
юридических лиц за подкуп должностных лиц иностранных государств. Отметим, что
принятие обязательства имеет более широкий эффект и означает внедрение уголовной
ответственность юридических лиц за подкуп любых должностных лиц.
На данный момент времени последствия его принятия с трудом поддаются
прогнозированию,
а
последствия
будут
в
значительной
степени
зависеть
от
сопутствующих факторов и обстоятельств. В сочетании с высоким уровнем коррупции в
правоохранительных органах возможность применения мер уголовной ответственности к
юридическим лицам может быть использована в качестве инструмента недобросовестной
конкурентной борьбы. Это, в свою очередь, будет стимулировать совершение
коррупционных правонарушений сотрудниками правоохранительных органов, в том числе
для осуществления рейдерских захватов. Можно предположить, что наиболее уязвимыми
в такой ситуации окажутся малые и средние предприятия (фирмы), поскольку крупные
компании в большей степени имеют доступ к финансовым и административным ресурсам,
необходимым для противодействия описанным практикам.
В
случае
реализации
положительного
сценария
введение
уголовной
ответственности для юридических лиц будет с определенной долей вероятности
способствовать добросовестной конкуренции на рынках различных товаров и услуг (а
230
также – отметим отдельно – в сфере размещения заказов для государственных и
муниципальных нужд).
Еще одно экономическое последствие от введения уголовной ответственности для
юридических лиц может быть связано с рынком труда. При применении к фирмам
различного рода санкций (вплоть до принудительной ликвидации) могут иметь место
сокращение и увольнение персонала, понижение уровня оплаты труда, сокращение
социального пакета работников. На данный момент величину этого эффекта трудно
оценить: она будет зависеть от того, насколько широко будут практиковаться меры
уголовной ответственности и насколько жесткими они будут.
В экспертных и ведомственных кругах по данному вопросу возможны серьезные
разногласия. Такая дискуссия уже, в частности, имела место в 2011 году. Идея введения
уголовной ответственности для юридических лиц была поддержана и активно
продвигалась Следственным комитетом Российской Федерации и встретила негативную
оценку со стороны части экспертного сообщества. Негативная реакция также
прогнозируется со стороны юридических лиц и их объединений. Как следствие, возникает
риск неприятия отдельных мер со стороны делового сообщества (организаций и их
объединений) и иных заинтересованных лиц, риск организации противодействия
внедрению таких мер.
Принятие иных обязательств (2, 3 и 4 обязательства из перечисленных выше), не
будет, на наш взгляд, иметь прямых финансово-экономических последствий, при том, что
правовые последствия их принятия могут быть весьма существенными. С некоторой
вероятностью их принятие может означать увеличение нагрузки на государственную
пенитенциарную систему (увеличение количества случаев, когда наказание предполагает
лишение свободы; увеличение продолжительности лишения свободы).
Помимо
финансово-экономических
последствий
от
реализации
отдельных
обязательств необходимо принимать во внимание общий эффект от успешного внедрения
антикоррупционных мероприятий. В случае снижения уровня коррупции при прочих
равных можно прогнозировать повышение уровня инвестиционной привлекательности
региона и, как следствие, рост уровня инвестиций в национальную экономику.
2.1.2.4. Конкурентная политика и право
В соответствии с методологией, предложенной в п. 2.1.1., были сформированы
сценарии кратко-, средне- и долгосрочного сотрудничества Российской Федерации с
ОЭСР. Ниже приводим перечень обязательств в соответствии с конкретными сценариями.
Сценарий инерционного сотрудничества
Данный сценарий включил в себя следующие обязательства:
231
4.1 Страны-члены должны предпринимать меры, в соответствии с международной
практикой ОЭСР, по борьбе с особо опасными картелями и сотрудничать друг с другом в
данной сфере. (В данном случае усилия по гармонизации законодательства и
правоприменительной
практики
являются
минимальными,
поскольку
имеется
необходимая законодательная база и ведется соответствующая работа российским
антимонопольным органом. Бюджетная нагрузка также является допустимой, несмотря на
то, что в рамках данного обязательства возникнут дополнительные издержки, связанные с
организацией взаимодействия и сотрудничества с другими странами.)
4.2 Страны-члены должны следовать международной практике ОЭСР по борьбе с
ограничительной деловой практикой, негативно влияющей на международную торговлю,
включая те виды практики, которые затрагивают многонациональные предприятия.
(Данное обязательство было включено в перечень обязательств инерционного сценария
сотрудничества, поскольку оно фактически не предполагает создания принципиально
новых рамочных условий ведения конкурентного соперничества, лишь призывая
антимонопольные органы стран-членов ОЭСР к более детальному рассмотрению
потенциально опасных случаев. Учитывая, что предусмотренный данным обязательством
перечень полномочий антимонопольного органа укладывается в сферу компетенции ФАС,
бюджетная нагрузка в рамках данного обязательства должна быть минимальной.)
4.3 Страны-члены должны следовать международной практике ОЭСР по борьбе с
инфляцией в сфере политики конкуренции. (Российская законодательная база и
правоприменительная
практика
в
достаточной
степени
соответствуют
данному
обязательству, поэтому здесь не потребуется значительных усилий по гармонизации.
Также не следует ожидать и каких-либо значительных дополнительных издержек на его
реализацию).
4.4 Страны-члены должны следовать международной практике ОЭСР по борьбе с
мошенничеством на торгах в сфере государственных закупок товаров и услуг.
(Фактически работа в данном направлении уже ведется65 и имеется вся необходимая
законодательная поддержка, что говорит об отсутствии необходимости в серьезных
усилиях по гармонизации и бюджетных рисков.)
В целом данный сценарий отличают приемлемые объемы требуемых усилий по
гармонизации и бюджетной нагрузки. Работа над данными обязательствами не должна
вызвать
значительных
затруднений,
что
должно
создать
хороший
задел
для
сотрудничества между Российской Федерацией и ОЭСР при том, что положительный
эффект от выполнения данных обязательств может проявиться уже в краткосрочной
65
Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции».
232
перспективе, создав положительный имидж Организации в глазах российского общества.
Выполнение обязательств данного сценария не должно вызвать межведомственных
разногласий, поскольку предполагаемые данными обязательствами меры уже находят
применение в российской практике. В данном случае уместно говорить лишь об
углублении и расширении фронта данных работ.
Чувствительных зон со знаком «минус» в данном сценарии не выявлено. К числу
чувствительных зон со знаком «плюс» можно отнести обязательства 4.2 и 4.3.
Выполнение данных обязательств должно принести наиболее ощутимый результат, хотя и
является наиболее трудоемким в рамках данного сценария.
Для финансирования работы в рамках инерционного сценария не потребуется
создание дополнительных источников привлечения средств, однако речь здесь может идти
о некотором увеличении объемов финансирования в рамках уже имеющихся источников,
что будет связано, прежде всего, с ростом издержек на осуществление взаимодействия с
другими странами.
Эффект от реализации данного сценария с точки зрения территориального развития
будет горизонтальным, то есть будет воздействовать на всю экономику в целом, с
наибольшей степенью влияния на монополизированные регулируемые отрасли. Это
можно отнести к слабой стороне данного сценария, поскольку данные регулируемые
отрасли не обладают достаточным инновационным потенциалом для перехода к
качественно новому уровню развития своих регионов.
Сценарий прогрессирующего сотрудничества
Данный сценарий включил в себя следующие обязательства:
4.5 Страны-члены должны координировать свою деятельность в области
антимонопольной
политики
с
другими
участниками
Организации,
включая
нотифицирование о мерах, затрагивающих интересы других стран-членов, и участие в
консультациях.
(Данное
обязательство
не
требует
дополнительных
усилий
по
гармонизации, поскольку российский антимонопольный орган имеет необходимые
полномочия для взаимодействия с зарубежными коллегами. В то же время данное
обязательство было отнесено к среднесрочному сценарию в силу бюджетных издержек,
которые
возникнут
сотрудничества.
в
связи
с
Дополнительными
увеличением
издержками
интенсивности
здесь
может
международного
стать
недостаток
квалифицированных кадров, необходимых для осуществления такого сотрудничества. Для
восполнения этого недостатка может потребоваться некоторое время, поэтому данное
обязательство должно стать предметом среднесрочной работы.)
233
4.6 Страны-члены должны предпринимать меры по сотрудничеству друг с другом в
тех
областях, где может
возникнуть
конфликт
интересов
между торговой
и
антимонопольной политиками. (Данное обязательство также относится к сфере
международного сотрудничества, однако в данном случае предполагается взаимодействие
как
антимонопольных
органов,
так
и
органов,
отвечающих
за
регулирование
внешнеэкономической деятельности, что при минимальных усилиях по гармонизации
предполагает увеличение бюджетной и кадровой нагрузки. В связи с этим предлагается
повременить с выполнением данного обязательства, отнеся его к среднесрочной
перспективе.)
4.7 Страны-члены должны руководствоваться принципами международной
практики ОЭСР в области применения антимонопольной политики к регулируемым
секторам. (Требования данного обязательства во многом совпадают с текущими планами
Российской Федерации по работе в области конкурентной политики, как это заявлено в
тексте
Плана
мероприятий
«Развитие
конкуренции
и
совершенствование
антимонопольной политики».66 В то же время выполнение данного обязательства
предполагает проведение серьезной и ответственной работы по либерализации
регулируемых отраслей, положительный результат которой может быть виден не сразу,
что является определенным репутационным риском для процесса вступления Российской
Федерации в ОЭСР. В связи с этим данное обязательство было отнесено к среднесрочному
сценарию взаимодействия.)
4.8 Страны-члены должны ввести эффективную и комплексную процедуру оценки
влияния государственной политики на развитие конкуренции. (Данное обязательство
достаточно схоже с предыдущим в том смысле, что оно также подразумевает проведение
серьезной аналитической работы антимонопольным органом по поиску способов
либерализации регулируемых рынков. В данном случае не следует говорить о серьезных
бюджетных рисках, однако существуют определенные риски, связанные с возможными
последствиями
гармонизации
и
реформ.
Как
следствие,
данное
обязательство
рекомендуется отложить на среднесрочную перспективу.)
Таким образом, к данному сценарию были отнесены две группы обязательств.
Обязательства 4.5 и 4.6 не требуют значительных усилий по гармонизации, однако влекут
за собой определенные бюджетные риски, а обязательства 4.7 и 4.8, хотя и не
предполагают значительных бюджетных издержек, но могут повлечь за собой
значительные
66
риски
по
гармонизации,
поскольку
предполагают
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2579-р.
234
возможные
институциональные реформы в экономике и госрегулировании. В то же время, как
предполагаемая бюджетная нагрузка, так и требуемые усилия по гармонизации
соответствуют возможностям, заложенным в сценарий инновационного развития в
соответствии
с
Прогнозом
долгосрочного
социально-экономического
развития
Российской Федерации на период до 2030-го года, что должно стать хорошей почвой для
среднесрочного сотрудничества с Организацией.
Выполнение обязательств данного сценария предположительно будет относиться
прежде всего к ведению Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС) и органов по
регулированию естественных монополий.
Четкое разграничение чувствительных зон в данном сценарии произвести довольно
сложно. Скорее всего, речь следует вести о зоне неопределенности или о зоне скрытых
преимуществ, поскольку конечный результат будет зависеть от качества выполнения
данных обязательств. В то же время грамотные реформы могут принести существенные
выгоды, что будет восприниматься позитивно.
С точки зрения инновационного развития регионов работа в рамках данного
сценария может принести положительные результаты в отношении таких регионов, как:
Хабаровский край и Ульяновская область.
Что касается рекомендаций 4.5 и 4.6, то здесь может иметь место значительная
синергия с российскими обязательствами по ВТО в части разрешения торговых споров.
Сценарий форсированного сотрудничества
Данный сценарий включил в себя следующие обязательства:
4.9 Страны-члены должны придерживаться норм международной практики ОЭСР
по рассмотрению сделок о слиянии между хозяйствующими субъектами. (Требование
предоставления национального режима при рассмотрении антимонопольным органом
сделок о слиянии является главной причиной отнесения данного обязательства к
долгосрочному сценарию сотрудничества с Организацией, поскольку такая либерализация
процесса
слияний
может
стать
угрозой
для
стабильного
развития
некоторых
отечественных отраслей. К таким отраслям могут относиться, во-первых, зарождающиеся
отрасли, а во-вторых, старые отрасли, требующие модернизации. В остальном серьезных
проблем с гармонизацией в рамках данного обязательства выявлено не было. С точки
зрения бюджетной нагрузки данное обязательство также было бы удобнее отложить на
долгосрочную перспективу, так как оно напрямую содержит указания на необходимость
повышения
ресурсной
обеспеченности
антимонопольных
органов,
что
вкупе
с
издержками по международному взаимодействию может в достаточной степени
235
увеличить бюджетную нагрузку.)
4.10 Страны-члены должны следовать международной практике ОЭСР по борьбе
со случаями ограничительной деловой практики, связанными с применением торговых
знаков и лицензий на них. (В данном случае решение об отнесении данного обязательства
к долгосрочному сценарию сотрудничества было принято в связи с оговорками,
упомянутыми в Меморандуме о присоединении, касающимися пункта «а» и подпункта
«ii» пункта «b» данного обязательства. Данные оговорки должны стать предметом для
согласования в ходе переговорного процесса о вступлении Российской Федерации в
ОЭСР, что возможно приведет к тому, что их потребуется включить в список изъятий. В
любом случае здесь речь будет идти о наличии усилий по гармонизации, что будет
сопряжено с соответствующей бюджетной нагрузкой.)
Обязательства данного сценария представляют собой «программу максимум»
возможного сотрудничества, поскольку предполагают и значительные усилия по
гармонизации, и
высокие бюджетные риски, которые соответствуют сценарию
форсированного развития Прогноза долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2030-го года и рекомендуются к исполнению в
рамках долгосрочного сценария сотрудничества с ОЭСР.
В рамках данного сценария, вероятно, потребуется согласование позиций
Федеральной антимонопольной службы и Федерального института промышленной
собственности (ФИПС) относительно обязательства 4.10.
С точки зрения выделения чувствительных зон оба обязательства следует отнести к
зоне рисков со знаком «-». Тем более этот вопрос требует осторожности в силу того, что
данные обязательства могут оказать влияние на самые инновационные секторы и регионы,
которые нуждаются в особенном попечении государства с точки зрения сохранения
конкуренции. Недостаточно продуманные и скоропалительные реформы, как в отношении
либерализации процедур слияния, так и в отношении управления промышленной
интеллектуальной собственностью могут крайне негативно сказаться на будущем
зарождающихся инновационных секторов и кластеров.
Синергетические возможности по минимизации бюджетных издержек возможны с
точки зрения взаимодействия с ВОИС и ВТО в части ТРИПС.
2.1.2.5. Образование
В соответствии с методологией, предложенной в п. 2.1.1., были сформированы
сценарии кратко-, средне- и долгосрочного сотрудничества Российской Федерации с
ОЭСР. Ниже приводим перечень обязательств в соответствии с конкретными сценариями.
236
Сценарий инерционного сотрудничества
Данный сценарий включил в себя следующие обязательства:
5.2. Для обеспечения сейсмической
безопасности
в школах необходимо
соблюдение основных элементов и принципов, рекомендованных ОЭСР.
5.3. Для обеспечения условий в меняющихся социальном и экономическом
контекстах необходима разработка стандартов обеспечения качества образования,
равенства учащихся и помощи в профессиональной ориентации.
Данные обязательства не включены в План законодательной работы по
приведению российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР. По
первому обязательству экспертами предыдущего этапа работы были выдвинуты
предложения о последовательной комплексной реализации мер, обозначенных в
обязательстве, и внедрение новых архитектурных стандартов с учетом национального и
международного опыта. По второму обязательству в рамках предыдущего этапа анализа
экспертами было отмечено, что необходима дальнейшая разработка комплексного
подхода
к
доступности
образования,
профориентированию,
безработице,
профессиональной квалификации педагогов.
Российская Федерация уже осуществила ряд мер по реализации обязательств. В
этом случае усилия по гармонизации и финансовой нагрузке являются минимальными,
так как с 200867 года на государственном уровне уже ведется работа по обеспечению
сейсмоустойчивости
зданий
и
сооружений
в
регионах
страны
с
повышенной
сейсмической активностью. В том числе на федеральном, региональном и местном
уровнях. А также проведена большая работа68 по обеспечению качества образования и его
доступности в контексте разработки и принятия новых законов, в том числе модернизации
образования.
Дополнительные финансовые издержки могут возникнуть при разработке новых
архитектурных стандартов, создании комитетов по контролю качества и внедрению новых
технологий в строительство объектов на региональном уровне, реорганизации системы
оповещения населения о сейсмических угрозах, повышению грамотности населения в
данном вопросе, нивелировать которые можно за счет использования новых технологий
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 августа 2008 г. № 1197-р; Федеральная целевая
программа «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в
сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2018 годы»; Постановление Правительства
Российской Федерации от 9 апреля 2010 года №219 «О государственной поддержке инновационной
инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования».
67
Государственная программа «Развитие образования» на 2013-2020; Федеральный закон от 29 декабря 2012
г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
68
237
строительства и использования высокотехнологичных материалов, а также финансового
участия заинтересованных лиц. Кроме того, данные издержки могут быть сглажены за
счет введения штрафных санкций или дополнительных налогов на здания, которые не
отвечают требованиям и стандартам сейсмической безопасности региона.
Реализация практики создания школьных советов, помощи в профессиональной
ориентации и специальной помощи малым и отдаленным школам в регионах также
требует дополнительных финансовых вливаний. В этом случае снижение финансовой
нагрузки на бюджет может происходить за счет привлечения стороннего или частного
капитала заинтересованных лиц.
Осуществление обязательства предполагает развитие системы профессиональной
ориентации,
что
позволит
гражданам
осознанно
выбирать
образовательную
и
профессиональную траекторию и повысит их профессионализм и вероятность работы по
полученной профессии. За счет осознанного выбора учащимися своих образовательных
траекторий возможно понижение нагрузки на государственный бюджет, уменьшение
безработицы. Таким образом, при выполнении данного сценария не ожидается
значительных дополнительных финансовых издержек. Расходы на развитие образования и
сейсмической безопасности уже частично учтены в рамках ФЦП и РЦП69.
В целом Российская Федерация следует данным обязательствам и вероятность
будущих противоречий и расхождений с ОЭСР минимальна. Согласно приоритетам ОЭСР
переход с политики использования природных ресурсов на политику использования
человеческого капитала является предпочтительным для дальнейшего развития, так как
активизирует развитие разработку новых технологий, улучшает качество образования и
профессионализм населения, что в свою очередь стимулирует экономический рост
страны. Таким образом, сценарий предполагает минимальное вмешательство государства
с целью уменьшения возможных рисков. Реализация сценария позволит на первом этапе
присоединения России к ОЭСР поддержать авторитет страны на международной арене.
Сценарий прогрессивного сотрудничества
5.1. Для обеспечения качества трансграничного образования странам-членам
необходима разработка соответствующей нормативно-правовой базы.
5.3. Для обеспечения условий в меняющихся социальном и экономическом
контекстах необходима разработка стандартов обеспечения качества образования,
равенства учащихся и помощи в профессиональной ориентации.
69
Региональные целевые программы по обеспечению сейсмобезопасности.
238
Обязательства не включены в План законодательной работы по приведению
российской нормативно-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР. По первому
обязательству экспертами были выдвинуты рекомендации о следовании обязательству,
так как его выполнение позволит повысить качество образования,
преподавания.
Эксперты
также
отмечают
необходимость
в том числе,
разработки
рамки
квалификаций в соответствии с международными стандартами и нормативно-правовой
базы, регламентирующей все аспекты оказания услуг в области образования. По второму
обязательству, как уже говорилось выше, необходима дополнительная поддержка в
оказании помощи в профессиональной ориентации, повышении уровня профессиональной
квалификации
педагогов,
создании
школьных
советов
и
разработке
программ
специальной помощи малым и отдаленным школам в регионах.
Данные обязательства уже реализуются в ряде документов, принятых Российской
Федерацией. В Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2030-го года уже включены мероприятия по упрощению
миграционной политики. Упрощение порядка въезда в страну иностранных специалистов
и студентов не только не требует дополнительного финансирования, но и позволяет
уменьшить расходы, в том числе на оказание государственных услуг по оформлению
документов иностранных граждан. В госпрограмму «Развитие образования на 2013-2020
гг.» также включены меры по упрощению визовой и миграционной политики. Кроме того,
запланирована
разработка
программ
по
привлечению
высококвалифицированных
иностранных специалистов для обучения населения, в которых сокращение бюджетных
расходов предполагается за счет использования средств заинтересованных работодателей.
Многие вузы уже используют практику заключения двусторонних и многосторонних
соглашений с иностранными вузами, что позволяет студентам обучаться в вузахпартнерах и не требует от государства дополнительного финансирования. Также в
процессе разработки находятся программы интернационализации высшего образования на
федеральном, региональном и институциональном уровнях. Эти преобразования
соответствуют одной из новых стратегий ОЭСР по формированию и оценке компетенций.
В Федеральном законе об образовании70 на данный момент уже установлен
переход на многоуровневую систему образования (бакалавриат-магистратура), что
позволяет считать уровни высшего образования соответствующим международной
классификации. Большинство вузов на сегодняшний день практически полностью
перешли
70
на
данную
систему.
Это
позиционирует
Россию
на
международном
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
239
образовательном рынке как страну, способную, поставлять не только потребителей
образования, но и высококачественные образовательные услуги. Также сформирован
список иностранных университетов71, образовательные сертификаты которых признаются
в Российской Федерации без дополнительных сертификационных экзаменов, что ведет к
непосредственному внедрению и использованию передового мирового опыта и
технологий. Такие меры приведут к повышению качества преподавания. В этом ключе,
возможно, необходимым является формирование списка недобросовестных вузов на
государственном уровне, что потребует использования финансовых и штатных ресурсов.
Министерство образования РФ уже проводит работу по оценки эффективности вузов по
различным параметрам. Данные меры позволяют увеличить
экономическую выгоду
Российской Федерации и усилить ее влияние в международном пространстве.
Россия
продолжает
работу
по
гармонизации
нормативно-правовой
базы.
Разработаны новые документы72 по модернизации, улучшению качества и доступности
образования. На данный момент необходимо создание такой информационной базы,
которая позволит всем участникам международного образовательного процесса получать
своевременную и достоверную информацию из официальных источников. Существует
риск затрат на обеспечение прозрачности рамок квалификаций и созданию открытых
информационных ресурсов о программах, условиях и качестве предоставлении высшего
образования, качество квалификаций. Принятие вышеперечисленных мер не только
привлечет иностранных инвесторов, преподавателей и студентов, но и повысит
конкурентоспособность программ и учебных заведений на внутреннем рынке. За счет этих
аспектов нагрузка на государственный бюджет уменьшится, а расходы на образование
будут сокращаться.
Государственная сертификация и аккредитация высших учебных заведений
осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Итоговая
информация находится в открытом доступе. Необходимо усилить меры по контролю
качества предлагаемого образования, что может повлечь за собой дополнительную
нагрузку на государственный бюджет и, в то же время, повысит статус и
привлекательность
вузов.
Поддержка
на
уровне
государства
общественной
и
профессиональной дополнительной аккредитации также повысит авторитет вузов, но
предполагает
определенные
затраты
на формирование
группы
организаций
Список иностранных университетов, дипломы которых признаются в Российской Федерации
(распоряжение Правительства РФ от 21 мая 2012 г. № 811-р)
72
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;
Концепция экспорта образовательных услуг на период 2011-2020гг.
71
240
по
сертификации, нормативно-правовой регуляции ее деятельности. Такая поддержка
позволит учитывать интересы рынка труда при формировании программ обучения и
повысит их транспарентность для других стран. Востребованным является создание
прозрачной системы регистрации и лицензирования для поставщиков международных
услуг, которые планируют осуществлять обучающую деятельность на территории
Российской Федерации, что является дополнительной финансовой нагрузкой.
Обязательным
условием
доступности
и
обеспечения
высокого
качества
образования является участие студенческих организаций в разработке, формировании и
контроле нормативно-правовых документов, программ и условий предоставления
образовательных услуг. В Российской Федерации студенческие организация на
современном этапе не достаточно участвуют в такой работе. Их привлечение и создание
регулирующих их деятельность документов требуют определенных финансовых затрат,
но, в свою очередь, позволят выполнить требования международного сообщества к
обеспечению качества образования.
Выполнение требований ОЭСР позволит Российской Федерации принимать
участие в международных исследованиях, которые закрыты в связи с тем, что Россия не
является членом ОЭСР и не выполняет все требования по вступлению в организацию.
Исследования в области образования предполагают ежегодные взносы участников, но
также позволяют вывести систему российского высшего образования на международный
уровень и заявить ее как качественную и конкурентоспособную в международной среде.
Одним из положительных результатов участия в проектах может стать исследование
потребностей рынка труда, сформированных профессиональных компетенций на выходе
из образовательного процесса, а также потребностей в повышении квалификации или
получении дополнительного образования, на основе которых можно будет построить
прогнозы потребностей в квалификациях, что позволит реализовать одно из обязательств,
указанных в «Стратегии ОЭСР по формированию и оценке компетенций» и построить
внутренний образовательный процесс согласно требованиям рынка труда.
Еще одним источником издержек может стать признание академических степеней.
Усиление работы с международным сообществом, выработка системы признания
академических степеней может повлечь за собой определенную финансовую нагрузку за
счет взаимодействия с другими странами.
Образование и обеспечение его качества, а также его модернизация являются
приоритетными
направлениями
политики
российского
государства.
Большинство
требований ОЭСР уже реализованы в новых законах об образовании и других
нормативно-правовых актах, а также уже включены в финансирование в рамках ФЦП и
241
РЦП. В этом ключе нагрузка на бюджет может быть уменьшена за счет привлечения
иностранных и российских заинтересованных сторон, а также за счет снижения нагрузки
на миграционные службы, использования передового мирового опыта в обучении и
профессиональной деятельности действительно необходимых специалистов.
2.1.2.6. Экология и оборот химических веществ
Для целей выполнения второго этапа работы, посвященного оценке финансовоэкономических последствий присоединения России к ОЭСР по разделам «экология и
оборот химических веществ» и, исходя из того, что согласно регламентирующим и
прогнозным документам, в первую очередь
Социально-экономической стратегии
развития России на период до 2020 года (Стратегии-2020), сотрудничество с ОЭСР будет
реализовываться в рамках курса, взятого Правительством РФ на обеспечение
экономического роста при одновременном жестком соблюдении бюджетной дисциплины,
в качестве концептуальной основы сотрудничества была использована сценарная модель.
Она предполагает наиболее оптимальную гармонизацию существующих подходов ОЭСР
и России и нацелена на поиск наиболее рациональных путей их выполнения в данных
областях сотрудничества.
В процессе работы был уточнен перечень ключевых обязательств в области
обращения с химическими веществами и охраны окружающей среды на основе анализа
основных правовых и регламентирующих документов ОЭСР и России по данной
тематике. В результате были отобраны те обязательства, которые в ходе переговорного
процесса Российской Федерации и ОЭСР, а также в ходе последующего анализа оказались
наиболее важными и приоритетными для скорейшего вступления России в ОЭСР и
которые могут представлять сложности в плане их выполнения или повлечь за собой
серьезные финансовые расходы. Помимо этого, при составлении окончательного перечня
обязательств были учтены недавно сформулированные и представленные российской
стороне комментарии и замечания Экологического директората ОЭСР, относящиеся как в
целом к данным тематическим разделам, так и по отдельным обязательствам. Одной из
целей второго этапа выполнения данной работы также является необходимость
формулирования ответов на вопросы, поставленные Секретариатом ОЭСР, и прояснение
позиции России по ряду вопросов, неясных для ОЭСР.
Следует с самого начала отметить, что согласно методологии «Стратегии-2020»,
так называемые сценарии «красной зоны», в рамках которых возможен
подрыв
макроэкономической стабильности страны, снижение уровня социальной поддержки
незащищенных
рассматривались
групп
в
населения
рамках
и
данного
рост
социального
исследования,
242
неравенства,
поскольку
они
вообще
не
являются
неприемлемыми и недопустимыми для дальнейшего развития России в целом, и
взаимодействия с ОЭСР в частности.
Описание сценариев
Из числа возможных сценариев допустимой «зеленой зоны» для целей анализа
потенциального развития сотрудничества и присоединения России к ОЭСР в указанных
тематических областях были отобраны три наиболее вероятных сценария, описанных
ниже.
Сценарий инерционного сотрудничества
Данный
сценарий
предполагает
возможность
определения
приоритетных
направлений сотрудничества с ОЭСР в области экологии и обращения с химическими
веществами на краткосрочную перспективу - первые 2-3 года после вступления России в
ОЭСР. Он строится на том, что риски возможных противоречий и расхождений с ОЭСР, а
также риски возможных бюджетных потерь для России в связи с принятием на себя ряда
природоохранных обязательств и отдельных обязательств в области обращения с
химическими веществами минимальны. При этом в рамках данного сценария
межведомственные разногласия, а также расхождения в позициях ряда российских
профильных ведомств либо отсутствуют, либо не прогнозируются.
Другим положительным моментом данного сценария является возможность и
вероятность широкого общественного и экспертного одобрения факта присоединения
России к ОЭСР, что является важным моментом для начального этапа членства
Российской Федерации в этой Организации и во многом является залогом дальнейшего
успешного сотрудничества.
Еще одним положительным моментом данного сценария является тот факт, что
руководящие указания и рекомендации ОЭСР в области окружающей среды и обращения
с химическими веществами, вытекающие из соответствующих обязательств, могут быть
достаточно быстро применены в России в целом и в отдельных российских регионах в
частности, путем включения в соответствующие нормативно-правовые документы,
федеральные, целевые и региональные программы.
Вместе с тем, отрицательным моментом данного сценария является тот факт, что
его можно рассматривать лишь как «программу минимум» в плане сотрудничества с
ОЭСР, пригодную только для начального этапа сотрудничества. В целом, указанный
сценарий недостаточен для полноценного и всестороннего использования наработок и
опыта стран ОЭСР и обеспечения использования Россией адекватного подхода в области
охраны окружающей среды, обращения с химическими веществами
и обеспечения
охраны здоровья людей и их благосостояния на основе создания новых рабочих мест в
243
рамках
общепризнанной
модели
«зеленого
роста»,
как
это
предусмотрено
рекомендациями ОЭСР и Стратегией-2020.
Для
обязательств,
включаемых
в
данный
сценарий, нормативно-правовая
гармонизация практически не требуется, а расхождения в нормативно-правовой базе
России и ОЭСР либо отсутствуют, либо они минимальны и могут быть легко устранены
путем внесения незначительных изменений в природоохранные акты и нормативные и
регулятивные документы.
Еще одним аспектом включаемых в данный сценарий обязательств является тот
факт, что они включены в План законодательной работы по приведению российской
нормативно-правовой базы в соответствие с нормами и требованиями ОЭСР. В связи с
этим финансово-экономические последствия выполнения таких обязательств ОЭСР для
Российской Федерации минимальны или они практически отсутствуют, вследствие чего
их выполнение и принятие не повлечет за собой серьезных затрат и не потребует
пересмотра бюджета на ближайшие годы.
Сценарий прогрессирующего сотрудничества
Второй сценарий отличается от первого наличием определенных расхождений в
сути правовых и нормативных документов ОЭСР и Российской Федерации в области
охраны окружающей среды и химических веществ. В этой связи потребуются серьезные
изменения и доработки российского природоохранного законодательства и изменения в
нормативных документах. Тем не менее, подобные изменения согласуются с планами
реформирования российской природоохранной законодательной базы и вписываются в
общую стратегию российской экологической политики. Многие правовые и нормативные
документы в области охраны окружающей среды уже используют наработки и положения
документов ОЭСР, в частности в области выдачи природоохранных разрешений,
разработки интегрированной системы предотвращения и контроля загрязнения и т.д.
Несмотря на то, что многие из этих документов еще не утверждены, находятся
либо в стадии рассмотрения, либо на этапе разработки, целый ряд таких документов уже
включен в План законодательной работы России по приведению в соответствие
российского законодательства с правовыми документами ОЭСР на предстоящий период.
Важнейшим аспектом и положительным моментом данного сценария является
возможность определения приоритетных направлений сотрудничества с ОЭСР на
среднесрочную перспективу после вступления России в ОЭСР – на период примерно до
2020 года.
Данный сценарий также дает возможность эффективного обмена опытом со
странами-членами ОЭСР в целом ряде областей природоохранной деятельности, а также
244
возможность применения рекомендаций ОЭСР при развитии и совершенствовании
российской экологической политики и подходов в области обращения с химическими
веществами.
Еще одним важным моментом сценария прогрессирующего сотрудничества
является тот факт, что бюджетная нагрузка, связанная с принятием рассматриваемых
обязательств,
соответствует
основным
приоритетам, включенным в
социально-экономическим
параметрам
и
инновационный сценарий социально-экономического
развития России на период до 2030 года. Реализация данных обязательств возможна за
счет «бюджетного маневра», предусмотренного Стратегией-2020, способствуя смене
приоритетов в расходах бюджета и сокращению государственных расходов без создания
дополнительной бюджетной нагрузки.
Аналогично Сценарию 1 в рамках сценария прогрессирующего сотрудничества
здесь возможны случаи сокращения бюджетной нагрузки за счет синергии обязательств в
рамках сотрудничества с ОЭСР и другими международными институтами, такими как
природоохранные конвенции, Таможенный союз, Программа ООН по окружающей среде
и др.
И,
наконец,
третьим
из
предлагаемых
для
рассматриваемых
областей
сотрудничества сценариев может быть Сценарий форсированного сотрудничества. Его
главной особенностью является необходимость очень существенных корректив или
изменений в российской нормативно-правовой базе. Например, в части эффективной
оценки и возмещения экологического ущерба, адекватной оценки природоохранных
расходов, внедрения методов надлежащей лабораторной практики имеет место полное
несоответствие нормативно-правой базы России и ОЭСР, либо необходимая нормативноправовая база в России пока отсутствует. Помимо кропотливой и длительной работы по
гармонизации законодательства,
потребуются также серьезные институциональные
изменения. Примером этого может быть разработка и осуществление национальной
стратегии «зеленого роста» для России.
Бюджетная нагрузка, связанная с принятием обязательств, относящихся к
Сценарию 3, очень существенна и соответствует целевому (форсированному) сценарию
Прогноза-2030 года, либо вообще не предусмотрена ни одним из предложенных
сценариев Прогноза-2030 года и не вписывается в имеющиеся бюджетные правила.
К обязательствам данного типа относятся те, для которых в ходе переговорного
процесса российская сторона запросила предоставление достаточно продолжительного
переходного периода, иногда достигающего 7-8 лет.
245
В связи с изложенным, в рамках данного сценария выделены в принципе
допустимые обязательства, в целом соответствующие интересам развития экономики
страны, природоохранного сектора, но требующие серьезной и долгосрочной работы по
гармонизации, а также поиска дополнительных источников финансирования.
К сожалению, ряд обязательств, в связи с их сложностью для России и
неразвитостью соответствующих подходов у нас в стране, может быть отнесен только к
сценарию 3. Сюда можно отнести Решение-рекомендацию Совета ОЭСР касательно
соответствия принципам надлежащей лабораторной практики, Рекомендацию Совета
ОЭСР о продуктивности ресурсов и Рекомендацию Совета ОЭСР по использованию
экономических инструментов в политике в области охраны окружающей среды, так как
для выполнения двух последних рекомендаций Российская сторона запросила в ходе
переговоров предоставления ей переходного периода продолжительностью в 8 лет.
Тем не менее, положительным аспектом является тот факт, что даже в рамках
третьего сценария при анализе обязательств не выявлено ни одного обязательства в
области охраны окружающей среды и обращения с химическими веществами, которые
можно было бы отнести к «красной зоне» и включить в число недопустимых и
невыполнимых, представляющих собой чрезмерную нагрузку для бюджета и способных
подорвать экономическую стабильность России, не принося соответствующих выгод.
Ниже приводится описание выбранных важнейших обязательств в области охраны
окружающей среды и обращения с химическими веществами, сгруппированных по
выбранным сценариям в зависимости от прогнозируемых последствий вступления России
в ОЭСР и характерных особенностей их выполнения. Как уже указывалось выше, помимо
обязательств, детально рассмотренных в ходе первого этапа выполнения темы, в число
рассматриваемых в рамках сценарной модели обязательств включен и ряд других, по
которым имеются неопределенности или недопонимание.
Перечень обязательств, сгруппированных по сценариям
Сценарий 1
2.7.3 Обязательство в области предупреждения воздействия химических веществ на
человека и окружающую среду
Рекомендация Совета ОЭСР «Об учреждении принципов в отношении процедуры и
требований для предупреждения воздействия химических веществ на человека и
окружающую среду» C(77)97(Final) /Recommendation of the Council establishing Guidelines
in Respect of Procedure and Requirements for Anticipating the Effects of Chemicals on Man and
in the Environment C(77)97
246
2.7.11 Обязательство в области мер по уменьшению выбросов ртути в
окружающую среду
C(73)172(Final) «Рекомендация Совета ОЭСР О мерах по уменьшению выбросов
ртути в окружающую среду» - Recommendation of the Council on Measures to Reduce all
Man-Made Emissions of Mercury to the Environment C(73)172
2.7.13 Обязательство в области снижения риска загрязнения окружающей среды
свинцом
C(96)42 Декларация о снижении риска загрязнения свинцом окружающей среды/
Declaration on Risk Reduction for Lead C(96)42
2.7.14 Обязательства, связанные с аварийными ситуациями, возникающими в
рамках использования химикатов
С(88)84 Решение Совета ОЭСР об обмене информацией касательно аварий,
способных нанести трансграничный ущерб
Decision of the Council on the Exchange of Information concerning Accidents Capable
of Causing Transfrontier Damage C(88)84
2.8.26 Обязательство по использованию экономиче6ских инструментов в области
сохранения биоразнообразия
C(2004)81 Рекомендации Совета по использованию экономических инструментов
содействия сохранению и рациональному использованию биоразнообразия
Recommendation of the Council on the use of economic instruments in promoting the
conservation and sustainable use of biodiversity C(2004)81
2.7.38 Декларация по «зеленому росту», принятая на встрече Совета министров
ОЭСР 25 июня 2009 года [C/MIN(2009)5/ADD1/FINAL]
Сценарий 2
2.7.5 Обязательство в области совместных исследований и снижении риска
существующих химикатов
С(90)163 Решение–рекомендация Совета ОЭСР о совместном исследовании и
снижении риска существующих химикатов
Decision-Recommendation of the Council on the Co-operative Investigation and Risk
Reduction of Existing Chemicals C(90)163
247
2.7.17 Обязательство в области интегрированной системы предотвращения и
контроля за загрязнением окружающей среды (ИСПКЗ - IPPC)
Рекомендация Совета об интегрированной системе предотвращения и контроля за
загрязнением C(90)164.
Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control
C(90)164.
Обязательства 2.7.29 – 2.7.30
ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ТРАНСПОРТА
C(2004)80 Рекомендация Совета по вопросам оценки и принятия решений при
выработке Интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды
Recommendation of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated
Transport and Environment Policy C(2004)80 и
Рекомендация Совета об ограничении транспорта и не связанным с высокими
расходами улучшением городской среды C(74)218 Recommendation of the Council on
Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban Environment C(74)218
ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ
Обязательство в области контроля за трансграничной перевозкой отходов
C(2001)107 Решение Совета относительно контроля за трансграничной перевозкой
отходов, предназначенных для переработки
Decision of the Council concerning the Control of Transboundary Movements of Wastes
Destined for Recovery Operations C(2001)107/Final
Решение-рекомендация
Совета
ОЭСР
по
сокращению
трансграничных
перемещений отходов (C(90)178/Final)
Decision-Recommendation of the Council on the Reduction of Transfrontier Movements
of Wastes (C(90)178/Final)
Решение Совета ОЭСР по трансграничному перемещению опасных отходов
C(88)90/Final
Decision of the Council C(88)90 on Transfrontier Movements of Hazardous Wastes
Рекомендация Совета ОЭСР C(2004)100 об экологически обоснованном обращении
с отходами
Recommendation of the Council C(2004)100 on Environmentally Sound Management of
Waste
248
Рекомендация Совета ОЭСР о рациональной политике управления отходами
С(76)155
Recommendation of the Council C(76)155 on a Comprehensive Waste Management
Policy
2.7.34 Обязательство в области воздействия крупных проектов
Рекомендация
C(74)216
Совета
по
анализу
экологических
последствий
(экологической экспертизе) значительных общественных и частных проектов
Recommendation of the Council on the Analysis of the Environmental Consequences of
Significant Public and Private Project C(74)216
2.7.37 Улучшение экологических показателей деятельности
правительственных
учреждений
C(96)39
Рекомендация
Совета
об
улучшении
экологических
показателей
деятельности правительственных учреждений
Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of
Government C(96)39
Сценарий 3
2.7.19-2.7.20 Обязательства в области применения принципа «платит тот, кто
загрязняет»
C(89)88 Рекомендация Совета, касающаяся применения Принципа «платит тот, кто
загрязняет» в отношении случайного загрязнения окружающей среды.
Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays
Principle to Accidental Pollution C(89)88
C(74)223 Рекомендация Совета по применению принципа «платит тот, кто
загрязняет»
Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle
C(74)223
Обязательства
2.7.21
и
2.7.22
по
соответствию
принципам
надлежащей
лабораторной практики, о соблюдении странами, не входящими в Организацию, актов
Совета, касающихся взаимного признания данных (ВПД) при оценке химических веществ
и в отношении взаимного признания результатов оценки состава химических веществ
С(89)87 Решение-рекомендация Совета ОЭСР касательно соответствия принципам
надлежащей лабораторной практики
249
Decision-Recommendation of the Council on Compliance with Principles of Good
Laboratory Practice C(89)87
Решение Совета C(81)30, касающееся взаимного признания данных при оценке
химических веществ
Decision of the Council C(81)30 concerning the Mutual Acceptance of Data in the
Assessment of Chemicals
Решение Совета C(97)114 о соблюдении странами, не входящими в Организацию,
актов Совета, касающихся взаимного признания данных (ВПД) при оценке химических
веществ
(Decision of the Council C(97)114 on Adherence of non-Member Countries to the
Council Acts related to the Mutual Acceptance of Data (MAD) in the Assessment of Chemicals)
2.7.33 РЕСУРСНАЯ ПРОДУКТИВНОСТЬ
C(2008)40 Рекомендация Совета о продуктивности ресурсов
Recommendation of the Council on Resource Productivity C(2008)40
и C(2004)79 Рекомендация Совета по движению материалов и
продуктивности
ресурсов
Recommendation of the Council on Material Flows and Resource Productivity
C(2004)79
2.7.35 ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ЭНЕРГЕТИКИ
C(85)102 Рекомендация Совета об экологически безопасных энергетических
решениях и их осуществлении
Recommendation of the Council on Environmentally Favorable Energy Options and their
Implementation C(85)102
Обязательства, предлагаемые для включения в Сценарий 1
2.7.3 Обязательство в области предупреждения воздействия химических веществ на
человека и окружающую среду
Основополагающим документом ОЭСР в этом плане является Рекомендация
Совета ОЭСР «Об учреждении принципов в отношении процедуры и требований для
предупреждения воздействия химических веществ на человека и окружающую среду»
C(77)97(Final) - Recommendation of the Council establishing Guidelines in Respect of
Procedure and Requirements for Anticipating the Effects of Chemicals on Man and in the
Environment C(77)97
Суть данного обязательства и рекомендации ОЭСР сводится к тому, что странамчленам Организации следует разработать и принять новые или расширить существующие
процедуры, предусматривающие влияние химических веществ в соответствии с
250
разработанными
рекомендовано
Руководящими
обратить
особое
указаниями
по
данному
вопросу.
внимание
на
развитие
и
При
этом,
совершенствование
экспериментальных методов и подтверждение прав лабораторий на проведение
тестирования химических веществ.
Российская Федерация приняла данную Рекомендацию, которая включена в план
законодательной работы.
Как уже отмечалось в ходе выполнения первого этапа работ в Российской
Федерации вопросы процедур и требований, касающихся предупреждения воздействия
химических веществ на здоровье людей и окружающую среду, охватываются
действующим законодательством, и активно ведется работа по созданию современной
системы информирования об опасностях, связанных с использованием химических
смесей, и мерах, обеспечивающих их безопасное обращение. В рамках Плана
законодательных работ по гармонизации российских подходов с ОЭСР профильными
министерствами Российской Федерации ведется разработка и подготовка к принятию
технического регламента Таможенного союза «О безопасности химической продукции», а
также разработка нормативно-методической базы для оценки химических веществ
с
точки зрения их потенциальной опасности для здоровья человека и окружающей среды.
Кроме того, соответствующие положения включены в проект федерального закона
«О химической безопасности», принятие которого запланировано на 2017 год.
Параллельно с деятельностью в рамках гармонизации подходов с ОЭСР проведена и
работа по гармонизации разработанного паспорта безопасности по ГОСТ 30333-95 с
требованиями ИСО, ЕС и МОТ. План законодательных работ не содержит каких-либо
указаний на необходимость дополнительных финансовых расходов, которые могут
потребоваться в связи с выполнением данного обязательства. В этой связи можно сделать
вывод о том, работа в данном направлении в настоящее время ведется в соответствии с
существующими планами и рисков, связанных с невыполнением данной Рекомендации
ОЭСР или последствием присоединения к Организации не отмечается.
Выполнение данного обязательства может принести серьезные выгоды за счет
совершенствования действующего законодательства и использования опыта и наработок
ОЭСР в работе других межгосударственных структур, таких как Таможенный союз. И
наконец, данное обязательство, при его очевидной полезности для Российской Федерации,
не должно повлечь за собой дополнительных финансовых расходов и может быть
отнесено к Сценарию 1.
251
2.7.11 Обязательство в области мер по уменьшению выбросов ртути в
окружающую среду
Основополагающим документом ОЭСР в данной области является:
C(73)172(Final) «Рекомендация Совета ОЭСР О мерах по уменьшению выбросов
ртути в окружающую среду» - Recommendation of the Council on Measures to Reduce all
Man-Made Emissions of Mercury to the Environment C(73)172
Данным правовым документом ОЭСР странам-членам Организации рекомендовано
принять меры для снижения всех антропогенных выбросов ртути в окружающую среду до
минимально
возможных
уровней,
обратив
особое
внимание
на
возможность
предотвращения всех видов использования алкил-ртутных соединений во избежание их
попадания в окружающую среду и максимально возможное снижение количества ртути в
сбросах всех промышленных предприятий, использующих или производящих продукты,
содержащие ртуть и ее производные.
Российская Федерация приняла данную Рекомендацию с переходным
периодом в 5 лет (2016 год).
Данная Рекомендация ОЭСР включена в План законодательной работы по
гармонизации правовых документов России и ОЭСР. Помимо уже принятых правил по
обращению
с
отходами
(в
частности,
со
ртутью)
планируется
разработать
основополагающий документ - Постановление Правительства Российской Федерации,
касающееся
регламентирования
процесса
инвентаризации
ртути,
находящейся
в
обращении на территории Российской Федерации, а также подготовить и принять ряд
региональных программ в области демеркуризации отходов.
Кроме того, в рамках выполнения данного обязательства представляется
целесообразным разработать и внедрить систему мониторинга использования ртути в
Российской Федерации.
В работе по данному направлению участвуют Минприроды России, Ростехнадзор,
Минрегион России, Министерства здравоохранения России, Минсельхоз России,
Минэкономразвития России и целый ряд заинтересованных федеральных органов
исполнительной власти. Завершение этой работы планируется в 2017 году.
Как и в случае с предыдущим обязательством работа в данном направлении в
настоящее время ведется в соответствии с намеченными планами и рисков, связанных с
невыполнением данной Рекомендации ОЭСР, не отмечено. Выполнение данного
252
обязательства также не должно повлечь за собой каких-либо непредусмотренных
финансовых затрат.
Единственной проблемой, отмеченной Секретариатом ОЭСР не для данного
конкретного обязательства, а для целого ряда ему подобных, является то, что российская
сторона в ходе переговорного процесса запросила для выполнения ряда обязательств
предоставление достаточно длительного переходного периода, что вызвало определенное
непонимание со стороны Секретариата ОЭСР.
В этой связи в ходе продолжения переговорного процесса с ОЭСР по
рассматриваемым в настоящем разделе тематическим областям российской стороне
вероятно потребуется дать определенные пояснения по поводу необходимости
предоставления столь длительного переходного периода для выполнения целого ряда
обязательств. Более подробно этот вопрос будет затронут ниже в разделе, посвященном
предложениям и рекомендациям.
С учетом изложенного, данное обязательство также было включено в сценарий 1.
2.7.13 Обязательство в области снижения риска загрязнения окружающей среды
свинцом
Основополагающим документом ОЭСР в данной области является:
C(96)42 Декларация о снижении риска загрязнения свинцом окружающей среды
Declaration on Risk Reduction for Lead C(96)42
Суть данного обязательства сводится к тому, что в соответствии с данной
Декларацией Правительства стран-членов ОЭСР должны обеспечить:
Разработку и укрепление национальных или совместных программ, необходимых
для снижения уровня риска, связанного с воздействием свинца, осуществление мер по
снижению риска воздействия свинца, содержащегося в пище и безалкогольных напитках,
воде, воздухе при выполнении профессиональных обязанностей и продолжить работу по
снижению уровня свинца в окружающей среде и его воздействия на уязвимые группы
населения.
Российская Федерация приняла данную Декларацию.
Как уже отмечалось в ходе выполнения первого этапа темы, целенаправленная
работа на государственном уровне с целью сокращения выбросов свинца в окружающую
среду проводится путем изменения технологии
производства. На большинстве
предприятий цветной и черной металлургии запланированы и/или реализуются
253
мероприятия, призванные резко сократить загрязнение окружающей среды. Наиболее
активно работа ведется в рамках реализации федерального закона от 22 марта 2003 г. №
34-ФЗ «О запрете производства и оборота этилированного автомобильного бензина в
Российской Федерации».
Работа по выполнению данной Декларации в Российской Федерации ведется
целенаправленно и последовательно и каких-либо серьезных рисков, связанных с
гармонизацией подходов ОЭСР и России в этом плане не наблюдается. Можно также
сделать вывод о том, что вряд ли следует ожидать каких-либо непредвиденных
финансовых затрат в связи с выполнением данной Декларации в краткосрочном и
среднесрочном плане. Напротив, выгоды от ее применения в плане защиты здоровья
населения и охраны окружающей среды очевидны.
2.7.14 Обязательства, связанные с аварийными ситуациями, возникающими в
рамках использования химикатов
Основополагающим документом ОЭСР в этой области является
С(88)84 Решение Совета ОЭСР об обмене информацией касательно аварий,
способных нанести трансграничный ущерб
Decision of the Council on the Exchange of Information concerning Accidents Capable
of Causing Transfrontier Damage C(88)84
Суть данного Решения сводится к тому, что:
1. Странам-членам Организации, которых это касается, необходимо обмениваться
информацией и при необходимости консультироваться между собой на взаимной основе с
целью предотвращения аварий, способных повлечь нанесение трансграничного вреда, а
также снижения ущерба в случаях подобных аварий.
2. Им также следует принимать все необходимые практические меры для
выполнения на взаимной основе положений Приложения I к данному Решению, включая
при необходимости заключение соглашений, направленных на конкретизацию процедур
обмена информацией об авариях, способных повлечь нанесение трансграничного вреда.
Позиция Российской Федерации
Российская Федерация принимает данное Решение.
Определения «опасный объект» в пункте а) Приложения II к данному Решению
Совета ОЭСР и в пункте 1 статьи 2 ФЗ-116 от 21 июля 1997 г. «О промышленной
безопасности опасных производственных объектов» имеют некоторые отличия, так как в
России к опасным производственным объектам отнесены объекты, на которых
254
получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются,
уничтожаются опасные вещества в любом количестве (в то время как ОЭСР исходит из
величины выше минимального количества любого опасного вещества, указанного в
Приложении III к Решению). Предельные количества опасных веществ приводятся в
Перечне опасных веществ в Приложении 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. №
116-ФЗ.
При наличии на объекте предельного количества опасных веществ, определенных
приложением 2 к указанному Федеральному закону обязательна разработка Декларации
промышленной безопасности.
Важным моментом различий подходов России и ОЭСР в рамках данного
обязательства является тот факт, что список таких веществ в российских источниках
гораздо шире рекомендованного Решением ОЭСР.
Следует отметить, что с 1983 года Российская Федерация является членом
Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и сотрудничает
со странами-членами ЕЭК ООН в части развития Совместной программы наблюдения и
оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе.
Тем не менее, для полного выполнения данного решения Российской Федерации
может потребоваться принятие ряда дополнительных внутренних нормативных актов,
закрепляющих перечень и правила обмена информацией касательно аварий, способных
нанести трансграничный ущерб.
В то же время данное обязательство не содержит каких-либо серьезных рисков и не
должно повлечь за собой существенных финансовых затрат для российской стороны. В
связи с этим оно также может быть отнесено к Сценарию 1.
2.7.38 Декларация по «зеленому росту», принятая на встрече Совета министров
ОЭСР 25 июня 2009 года [C/MIN(2009)5/ADD1/FINAL]
Учитывая важность и актуальной данной Декларации и недавно разработанной и
принятой ОЭСР Стратегии зеленого роста, ОЭСР включила данную тему в перечень
документов, рассматриваемых и обсуждаемых в ходе переговорного процесса по
вступлению Российской Федерации в члены Организации. В этой связи от Российской
Федерации потребуется предоставление мнения о том, каким образом она видит свое
участие в выполнении данной Декларации.
Выгоды для Российской Федерации в выполнении Декларации в области зеленого
роста
255
Зеленая реструктуризация может принести множество положительных результатов
для развития, таких как повышение производительности труда и инновации, создание
новых рабочих мест и рынков, а также получение прибыли от налогов. Для обеспечения
зеленого роста сигналы рынка и политика должны стимулировать приток инвестиций и
инновации в новые методы устойчивого управления природным капиталом и извлечение
более высоких и долгосрочных прибылей и выгод от их использования.
Повестка дня зеленого роста в Российской Федерации может быть тесно увязана с
рядом важнейших целей развития страны, таких как диверсификация экономики,
повышение эффективности производства и, таким образом, роста конкурентоспособности
на глобальных рынках, позволив полностью использовать экспортный потенциал России,
избежать потери рабочих мест и обеспечить получение налоговых поступлений. Она
хорошо согласуется с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года и другими концептуальными и
стратегическими документами страны.
Важным обстоятельством является то, что будущие проекты ОЭСР будут нацелены
на содействие выявлению и постепенному отказу от экологически вредных субсидий,
дальнейшее реформирование экономических инструментов и стимулирование их
применения. ОЭСР может оказать России помощь в осуществлении дальнейших
изменений в развитии инфраструктуры и разработке корпоративных стратегий, а также в
осуществлении зеленых инвестиций частным сектором. В частности, деятельность может
быть сконцентрирована на продвижении технологической модернизации и выгод от
конкурентоспособности малых и средних предприятий.
Важным элементом работы может стать сотрудничество с международными
финансовыми институтами и национальными банками по обеспечению зеленых
инвестиций со стороны частного сектора. И наконец, ОЭСР может помочь Российской
Федерации обеспечить более заметный прогресс в укреплении институциональных основ
и потенциала, что обеспечит переход к зеленому росту. В частности, деятельность может
быть сконцентрирована на разработке дорожных карт по переходу к зеленому росту,
развитию потенциала и дальнейшему укреплению возможностей по планированию
бюджета наряду с принципами зеленого роста.
В связи с изложенным, данная Декларация ОЭСР представляет интерес для
Российской Федерации и не подразумевает каких-либо рисков и специальных финансовых
затрат. Напротив, присоединение к ней может принести значительные выгоды. В это связи
Декларация по зеленому росту была включена в Сценарий 1.
256
2.8.26 Обязательство по использованию экономических инструментов в области
сохранения биоразнообразия
C(2004)81 Рекомендации Совета по использованию экономических инструментов
содействия сохранению и рациональному использованию биоразнообразия
Recommendation of the Council on the use of economic instruments in promoting the
conservation and sustainable use of biodiversity C(2004)81
Позиция России
Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и
выражает свою готовность следовать данным принципам.
В Российской Федерации созданы социально-экономические, политические,
правовые и институциональные основы для внедрения экономических инструментов
сохранения биоразнообразия.
Экономические механизмы регулирования в области сохранения и использования
биологического разнообразия включены в нормативные правовые и инструктивнометодические акты Российской Федерации. Действующая нормативно-правовая база в
области сохранения биоразнообразия предполагает передачу целого ряда федеральных
полномочий в этой области на уровень субъектов Российской Федерации, в связи с чем,
роль уровня субъектов Российской Федерации в сохранении биоразнообразия будет
постоянно возрастать.
В 2010 году вступил в силу Федеральный закон № 209-ФЗ «Об охоте и о
сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации».
Национальная стратегия сохранения биоразнообразия России, принятая на
Национальном Форуме по сохранению живой природы России (Москва, июнь 2001 г.),
носит рекомендательный характер и реализовывается и как документ долгосрочного
планирования, и как рамочный документ, в соответствии с которым каждый сектор
общества может разрабатывать и реализовывать свои программные документы и
мероприятия.
В настоящее время в России разработана и принята Стратегия сохранения редких и
находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов. Указанная
Стратегия является документом долгосрочного планирования и определяет цель, задачи,
приоритеты и основные направления деятельности в области сохранения редких и
находящихся под угрозой исчезновения видов.
257
Как Сторона Конвенции СИТЕС Российская Федерация установила процедуры, в
соответствии с которыми осуществляется импорт и экспорт видов животных и растений,
подпадающих под действие Конвенции СИТЕС. В Российской Федерации работают
национальные Административные и Научные органы по Конвенции СИТЕС.
В рамках таможенного союза
Республики Беларусь, Республики Казахстан и
Российской Федерации с 1 января 2010 года к группе товаров животного и растительного
происхождения при торговле с третьими странами применяются запреты и ограничения
на товары, включенные в Единый перечень товаров, на ввоз или вывоз государствамиучастниками таможенного союза и в рамках Евразийского экономического сообщества,
исходя из необходимости сохранения биоразнообразия.
Все изложенное позволяет сделать вывод о том, что работа по гармонизации
подходов России и ОЭСР в данной области ведется в соответствии с принятыми
обязательствами и рисков, связанных с данной проблематикой не наблюдается. В связи с
этим данное обязательство предлагается включить в Сценарий 1.
Обязательства, предлагаемые для включения в Сценарий 2
2.7.5 Обязательство в области совместных исследований и снижении риска
существующих химикатов
Основополагающим документом по данному обязательству является С(90)163
Решение–рекомендация Совета ОЭСР о совместном исследовании и снижении риска
существующих химикатов
Decision-Recommendation of the Council on the Co-operative Investigation and Risk
Reduction of Existing Chemicals C(90)163
В ходе переговорного процесса Российская Федерация приняла данное Решениерекомендацию с переходным периодом в 5 лет (2016 год).
Российская Федерация является полноправным членом ряда международных
организаций, в компетенцию которых входят исследования химических веществ и смесей
с точки зрения их влияния на состояние окружающей среды и здоровье человека. В
первую очередь, это МОТ, ВОЗ, и Международный регистр потенциально токсичных
химических веществ Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП/МРПТХВ),
Стокгольмская конвенция и т.д. В рамках своего участия в таких организациях,
Российская Федерация ведет соответствующую деятельность по исследованию свойств
химических веществ.
258
В своих замечаниях и комментариях по ходу переговорного процесса по поводу
данного Решения-рекомендации Секретариат ОЭСР отметил, что ему требуются
дополнительные пояснения, касающиеся планов Российской Федерации по проведению
совместных исследований больших объемов производства химических веществ со
странами-членами ОЭСР.
В этой связи целесообразно пояснить, что объективно существует ряд отличий в
подходах ОЭСР и России, и в настоящее время начата работа с целью гармонизировать
методики оценки свойств химических веществ в Российской Федерации и разработанные
странами-членами ОЭСР. Эта деятельность включена в План законодательной работы и
уже начата разработка Национальной программы по исследованию химических веществ и
их смесей. Планируется дальнейшее уастие в совместных программах по исследованию
химикатов в ОЭСР.
Кроме того, для выполнения этого обязательства (как и ряда других обязательств,
касающихся методов надлежащей лабораторной практики - C(89)87, взаимного признания
данных - C(97)114), речь о которых пойдет ниже в рамках рассмотрения обязательств
Сценария 3), целесообразно присоединение России к соответствующей программе ОЭСР
(MAD/GLP).
Предстоит
также
урегулировать
вопрос
одностороннего
и
последующего
взаимного признания процедур и подходов с партнерами по Таможенному союзу.
Следует отметить, что способствовать выполнению данного обязательства
призвана и разработка Национальной программы по исследованию химических веществ и
их смесей, а также участие России в совместных программах по исследованию химикатов
в ОЭСР.
Для Российской Федерации существуют определенные риски и трудности в
течение переходного периода 2013-2016 гг., связанные с необходимостью гармонизации
подходов. Тем не менее, очевидные выгоды от присоединения к указанной программе
ОЭСР могут перевесить эти трудности и затраты на гармонизацию.
С учетом изложенного, данное обязательство предложено включить в рамки
Сценария 2.
259
2.7.17 Обязательство в области интегрированной системы предотвращения и
контроля за загрязнением окружающей среды (ИСПКЗ - IPPC)
Основополагающим
документом
ОЭСР
по
данному
вопросу
является
Рекомендация Совета об интегрированной системе предотвращения и контроля за
загрязнением C(90)164.
Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control
C(90)164.
Суть данной Рекомендации заключается в том, что странам членам ОЭСР
рекомендовано:
- Использовать на практике комплексную систему предотвращения и контроля
загрязнения (КПКЗ), учитывая влияние деятельности и веществ на окружающую среду в
целом и весь жизненный цикл, связанный с оборотом и нахождением в окружающей
среде этих веществ, при оценке риска, вызываемого ими, а также в ходе разработки и
осуществления контроля за ограничением их выпуска;
- принять меры, чтобы законодательство и регулятивные инструменты оказывали
поддержку системе предотвращения и контроля загрязнения;
- принять административные процедуры и институциональные меры для
обеспечения эффективного достижения
комплексного предотвращения и контроля
загрязнения.
Позиция Российской Федерации
Российская Федерация принимает данную Рекомендацию с переходным периодом
в 5 лет (2016 год).
Данная Рекомендация включена в План законодательной работы.
Следует отметить, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствуют
законодательно установленные комплексные инструменты учета всего жизненного цикла
веществ.
В соответствии с выполнением Федерального закона № 584587-5 «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер
экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших
технологий» ведется разработка соответствующих подзаконных актов. Эту работу
осуществляют Минприроды России, Минэкономразвития России, Минпромторг России,
Минэнерго России и ряд заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
260
Планом законодательной работы определено, что основная часть работы
будет завершена в 2014 году.
В связи с этим можно отметить, что данное обязательство все же имеет ряд рисков
в части своевременности его выполнения, а также неопределенностей временного
характера. Кроме того, в комментариях и вопросах Секретариата ОЭСР относительно
данной Рекомендации отмечено, что для ОЭСР не совсем ясно, до какой степени
осуществляется система КПКЗ в Российской Федерации. В этой связи в дальнейшем в
ходе переговорного процесса целесообразно предоставить Секретариату ОЭСР более
подробную информацию о ведении данного вида деятельности в России. Кроме того,
российской стороне необходимо будет быть готовой пояснить Секретариату ОЭСР, для
чего ей требуется переходный период продолжительностью в пять лет и уточнить сроки
окончательного завершения работы по принятию данной Рекомендации.
В связи с изложенным предлагается включить данное обязательство в Сценарий 2.
Обязательства 2.7.29 – 2.7.30
ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ТРАНСПОРТА
Основополагающими документами ОЭСР в данной области являются:
C(2004)80 Рекомендация Совета по вопросам оценки и принятия решений при
выработке Интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды
Recommendation of the Council on Assessment and Decision-Making for Integrated
Transport and Environment Policy C(2004)80 и
Рекомендация Совета об ограничении транспорта и не связанным с высокими
расходами улучшением городской среды C(74)218 Recommendation of the Council on
Traffic Limitation and Low-Cost Improvement of the Urban Environment C(74)218
Позиция Российской Федерации
Российская Федерация разделяет принципы и цели,
изложенные в обеих
Рекомендациях, и выражает свою готовность следовать данным принципам.
Включение двух данных рекомендаций в перечень рассматриваемых обязательств
связано с тем, что Экологический директорат ОЭСР включил эту тему в число не
полностью проясненных в ходе переговорного процесса вопросов, о чем было указано в
комментариях Секретариата ОЭСР. В этой связи ОЭСР попросила Российскую
Федерацию предоставить более детальные пояснения по данным вопросам с целью
выяснения того, останутся ли в дальнейшем эти вопросы непроясненными.
Как уже отмечалось ранее в ходе выполнения первого этапа, вопросы разработки
интегрированной политики в области транспорта и окружающей среды отражены в
Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года. В частности, в
261
ней зафиксирован ряд задач по снижению вредного воздействия транспорта на
окружающую среду, в том числе:
- сокращение вредного воздействия транспорта на здоровье человека за счет
снижения объема воздействий, выбросов и сбросов, количества отходов на всех видах
транспорта;
- переход транспортных средств на экологические виды топлива;
- снижение энергоемкости транспорта до уровня показателей передовых стран и др.
Заинтересованными
органами
исполнительной
власти
разрабатывается
комплексная программа стимулирования использования природного газа и сжиженных
углеводородных газов в качестве моторного топлива, обратив особое внимание на
городской общественный транспорт в крупных городах, учитывая экологичность этого
вида топлива.
Кроме того, в 2010-2011 гг. выполнялась научно-исследовательская работа по теме
«Научные
исследования
в
сфере
регулирования
экологических
характеристик
автотранспортных средств, находящихся в эксплуатации», включающая в себя сбор и
анализ исходной информации для разработки проектов стандарта и измен