особый вид юридической ответственности в Республике Беларусь

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ – ОСОБЫЙ ВИД
ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
(Выбраныя навуковыя працы Беларускага дзяржаўнага унiверсiтэта: у 7 т. Т. 3.
Юрыспрудэнцыя. Эканомiка. Мiжнародныя адносiны. Мн.: БДУ, 2001. С. 54 - 66)
В литературе даются различные определения юридической ответственности, однако суть
их в основном сводится к тому, что это — применение к лицам, совершившим правонарушение,
предусмотренных законом мер принуждения с соблюдением установленной процедуры1.
Большинство ученых склоняются к выводу, что юридическая ответственность — это
реакция государства на уже совершенное правонарушение2.
И в том, и в другом определении прослеживается мысль об обязанности лица в результате
ответственности претерпевать определенные лишения государственно-властного характера.
В последние годы все большее развитие получает взгляд, которого придерживается и автор
настоящей статьи, в соответствии с которым ответственность включает и позитивный аспект,
заключающийся в обязанности осуществления предусмотренной правом деятельности и права
требовать от субъекта ответственности отчета в связи с исполнением им обязанностей3.
Такой подход к характеристике юридической ответственности является, на наш взгляд,
продуктивным. Однако он приемлем для оценки действий лишь тех субъектов, которые наделены
внешневластными полномочиями, то есть для уполномоченных государственных органов,
должностных лиц, наделение компетенцией (правами, обязанностями) которых предполагает, что
они не только применяют права, но и надлежащим образом осуществляют возложенные на них
обязанности.
С учетом изложенного можно в общем поддержать определение юридической
ответственности за правонарушение как ответственности “за поведение, отклоняющееся от
модели, предусмотренной правовой нормой”4, позитивная же ответственность, по мнению В.О.
Лучина, представляет собой “ответственное отношение субъектов к своим обязанностям,
добросовестное и эффективное их исполнение”5. В целях исключения смешения негативной
(ретроспективной) и позитивной ответственности их, по справедливому утверждению О.Э.
Лейста,
следует
рассматривать
в
качестве
самостоятельных
видов
ответственности6.
Разграничение этих видов ответственности, или по крайней мере, учет существования двух
аспектов юридической ответственности (не сводящегося только к юридической ответственности
за
правонарушение)
имеет
важное
значение
для
становления
и
развития
института
конституционно-правовой ответственности, для конституционного права в целом.
В последние десятилетия конституционное право развивается достаточно динамично. Оно
“вынуждено” реагировать на изменения в политической, экономической, социальной сферах, то
есть испытывает сильное влияние политики. В то же время характер многих конституционных
правоотношений связан с политическими процессами. В этой связи необходимо учитывать, что
лишь на первый взгляд мы иногда имеем дело с “политической” ответственностью (например,
выборного лица), но истоки ее — в нормах конституционного права и развивающихся на их
основе других отраслей права.
Позитивная ответственность, по мнению Б.Л. Назарова, позволяет предупреждать
правонарушения “путем выработки навыков и привычек правомерного поведения”, более того, что
очень важно с точки зрения наших “ожиданий” от действий властных структур по обеспечению
условий для жизни граждан, такая ответственность “органически связана с чувством долга перед
обществом”7.
Выделение позитивной ответственности, в том числе и в качестве самостоятельного
аспекта юридической ответственности, позволяет теоретически обосновать применение мер к
участникам
конституционно-правовых
отношений,
которые
формально
не
совершили
правонарушение, но с точки зрения предъявляемых требований (например, со стороны
избирателей, народа в целом, политических групп) исполняют эти обязанности ненадлежащим
образом.
Поэтому позитивную ответственность, исходя из положений конституционного права,
можно оценивать еще и как ответственность за “недолжное” поведение. Например, если спикер
Парламента (палат Парламента) не смог преодолеть возникшее противостояние между
парламентскими группами либо между парламентом и другими ветвями власти, что привело к его
смене. Развитие идеи о позитивной ответственности дает больше оснований для того, чтобы
предъявлять требования к должностным лицам, государственным органам при реализации ими
своих правомочий. Так, вопреки требованиям статьи 59 Конституции Республики Беларусь,
согласно которой государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено
исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать
необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности, некоторые
уполномоченные субъекты рассматривают свое правомочие на обращение в Конституционный
Суд при возникновении неопределенности в том, соответствуют ли Конституции нормативные
акты, лишь как право на это, но не обязанность. Безусловно, такой подход является
неконституционным.
С позиций конституционного права, интересов развития института конституционноправовой
ответственности,
таким
образом,
более
приемлемым
является
определение
ответственности в широком значении как “отношение лица к обществу и государству, к другим
лицам с точки зрения выполнения им определенных требований, осознания и правильного
понимания гражданином своих обязанностей (долга) по отношению к обществу, государству и
другим лицам”8.
В недалеком прошлом среди видов юридической ответственности ученые традиционно
выделяли
гражданско-правовую,
дисциплинарную,
материальную,
административную
и
уголовную. Предпринимались попытки обосновать наличие земельно-правовой, финансовой
ответственности. В науке конституционного права в качестве отличительных свойств
конституционно-правовых норм обычно указывалось на отсутствие в них санкций, то есть эти
нормы имели не трехчленную систему (гипотеза, диспозиция, санкция), а усеченную. В этом и
была слабость конституционных норм. В советский период конституционные нормы часто
воспринимались как декларации, они применялись лишь тогда, когда в их развитие принимались
соответствующие акты законодательства. В настоящее время особенно актуальным является
развитие конституционно-правовой ответственности. Это обусловлено прежде всего пониманием
высокой ценности конституционных норм, все более широким признанием не только верховенства
Конституции, но и прямого, непосредственного действия ее норм, изменением роли и значения в
государстве Основного Закона, опасениями возможного наступления тяжких последствий,
вызванных неисполнением актов конституционного законодательства.
Конституционно-правовая
ответственность
—
не
умозрительная
абстракция.
Ее
обоснование и становление необходимо для стабильного развития государства, защиты
демократического конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. Конечно,
установление
конституционно-правовой
ответственности
прежде
всего
необходимо
для
формирования чувства ответственности власти перед народом и страной. Истоки этой
ответственности в том, что предоставленная сама себе власть может причинить огромный вред.
Этим же обусловлено и внедрение системы сдержек и противовесов в государственно-правовой
механизм той или иной страны.
Как справедливо отмечал выдающийся русский ученый И. Ильин, власть, совсем
лишенная правовой санкции, есть юридически индифферентное явление: она не имеет правового
измерения. Получать правовую санкцию она должна и от конституционного закона, и от
признающего правосознания9.
Конституционно-правовая ответственность должна рассматриваться, на наш взгляд, как
самостоятельный вид юридической ответственности, отличающийся специфическими правовыми
источниками, основаниями, субъектами, наделенными правом привлечения к ответственности,
процедурой.
В качестве источников данного вида ответственности следует рассматривать не только
Конституцию, как ошибочно считают некоторые ученые, но и другие нормативные акты,
примыкающие к Конституции, — конституционные законы, международные договоры, законы,
регламенты палат Парламента, Правительства, акты Президента и другие, то есть скорее речь
должна идти о совокупности нормативных актов, являющихся источниками конституционного
права. Не в Конституции, а в регламентах палат Парламента установлен порядок рассмотрения и
принятия законопроектов, нарушение которого может повлечь неблагоприятные последствия для
представительного органа — неподписание закона и возвращение его в Парламент для нового
рассмотрения. Безусловно, не в каждом из этих актов должны быть нормы, предусматривающие
ответственность. Ведь установление конституционно-правовой ответственности имеет цель
заставить выполнять надлежащим образом свои обязанности прежде всего общегосударственные
и местные органы власти, должностных лиц. Внедрять (развивать) конституционно-правовую
ответственность необходимо в первую очередь по отношению к тем, кто обладает большими
властными полномочиями. Речь идет не только о Президенте, Парламенте, Правительстве, в
отношении которых предусмотрены “сдерживающие” меры, — это может касаться и депутатов,
судей, общественных объединений и др.
Конституционно-правовая ответственность может выступать в качестве карательной и
правовосстановительной ответственности (восстановление нарушенного права, принуждение
исполнить невыполненную обязанность).
По мнению автора, большинство предусмотренных в российской и белорусской
Конституциях
норм
ответственности
вышеназванных
субъектов
власти
направлено
на
поддержание (восстановление) системы сдержек и противовесов в государственном механизме.
Это принципиально отличает “истоки” конституционно-правовой ответственности и ее
обоснование.
В юридической литературе, как отмечалось выше, высказываются различные мнения
относительно оснований юридической ответственности вообще и конституционно-правовой
ответственности в частности. Так, одни авторы полагают, что она наступает при наличии
правонарушения, другие допускают ее наступление и при отсутствии правонарушения, отсутствии
вины.
На наш взгляд, конституционно-правовая ответственность может наступать как при
наличии вины — совершении правонарушения, так и при формальном “отсутствии”
правонарушения. Не всегда просто бывает сформулировать состав такого правонарушения
(субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона).
Потенциально субъектом конституционно-правовой ответственности может быть любой из
участников конституционно-правовых отношений. Но предусматривать ее следует для тех
случаев,
когда
неисполнение
или
ненадлежащее
исполнение
правомочий
причиняет
существенный вред государству, обществу, правам, свободам и законным интересам граждан.
Нарушение норм может быть как умышленным, так и неосторожным.
Конституционно-правовая ответственность в одних случаях может предшествовать иным
видам ответственности (уголовной, административной), в других — наступать после применения
мер воздействия, предусмотренных иными отраслями права (например, прекращение полномочий
депутата в связи с привлечением к уголовной ответственности).
Для конституционно-правовой ответственности, таким образом, характерно ее возможное
применение
наряду
с
некоторыми
другими
мерами,
составляющими
иной
институт
ответственности (уголовной, административной).
Конституционно-правовая ответственность должна базироваться на тех же принципах,
которые присущи другим видам юридической ответственности:
принцип ответственности за вину (исключение — позитивная ответственность);
принцип конституционности (законности), то есть ответственность за те деяния, которые
предусмотрены в Конституции либо в принятых на ее основе подконституционных актах;
принцип
справедливости
устанавливающему
(недопустимость
ответственность,
придания
ухудшающему
закону
правовое
или
положение
иному
акту,
участников
общественных отношений, обратной силы);
принцип целесообразности, хотя могут быть особенности юридической квалификации
(например, освобождение от должности спикера палаты в связи с тем, что он не сумел
организовать ее работу, не справляется со своими обязанностями в силу “недостаточной
квалификации”).
Конституционно-правовая ответственность в некоторых случаях может быть тесно связана
с политической ответственностью (например, ответственность Президента, другого выборного
лица). Однако вряд ли это допустимо по отношению к судье. Связь конституционно-правовой и
политической ответственности, их переплетение нередко вытекают из природы отношений,
обусловливаются статусом субъектов правоотношений.
Для конституционно-правовой ответственности характерна множественность субъектов,
обладающих правом привлечения к ней. При этом не обязательно данный субъект в обычной
ситуации должен выступать в качестве вышестоящего органа, хотя и это тоже может иметь место.
Причем в зависимости от ситуации одни и те же субъекты могут “меняться” ролями в системе
“власть — подчинение”. Например, в одних случаях Президент может “привлечь” Парламент к
конституционно-правовой ответственности, распустив его, в других — Парламент может
применить санкции к Президенту, сместив его с должности. Однако такая конструкция характерна
лишь для тех отношений, которые призваны обеспечивать или стабилизировать систему сдержек и
противовесов. Отличительной особенностью данной ответственности от других видов является то,
что при этом народ может выступать в качестве субъекта, принимающего решение о чьей-то
судьбе, хотя в законодательстве (например, в Законе о референдуме) часто оговариваются
вопросы, по которым недопустимо проведение референдумов и тем самым воздействие воли
народа на конкретную ситуацию.
В
рамках
конституционно-правовой
ответственности
должен
быть
детально
регламентирован процесс судебной защиты в связи с принятыми мерами ответственности. В
некоторых случаях она даже может быть исключена, например, когда речь идет не о проявлении
воли отдельной частью электората (в частности, при отзыве депутата), а о проявлении народом в
целом своей суверенной воли. В целом право на судебную защиту должно быть гарантировано и
при применении мер конституционно-правовой ответственности. Такое право должно быть
обеспечено не только в плане обращения в общие суды, но и в Конституционный Суд, в том числе
и в отношении акта, принятого путем референдума.
Хотелось
законодательства,
бы
остановиться
составляющих
на
институт
некоторых
особенностях
конституционно-правовой
норм
белорусского
ответственности.
В
белорусской, как впрочем и российской, Конституции предусмотрен достаточно сложный порядок
смещения Президента с должности. Это вполне обоснованно: Глава государства избирается не
Парламентом, а народом, поэтому защита его статуса должна быть основательной.
Согласно части второй статьи 88 Конституции Президент может быть смещен с должности
в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о
выдвижении обвинения и расследовании дела в этом случае считается принятым, если за него
проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее
одной трети ее депутатов. Расследование обвинения организуется Советом Республики. Президент
считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее двух третей от
полного состава Совета Республики, а также не менее двух третей от полного состава Палаты
представителей.
Определение государственной измены, тяжкого преступления дано в статьях Уголовного
кодекса Республики Беларусь.
Конституцией и регламентами палат достаточно подробно определена процедура
смещения Президента с должности по этой причине, а также гарантии прав Главы государства.
Важной гарантией прав Президента является то, что непринятие Советом Республики и
Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня
выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Предложение о смещении Президента с
должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией
вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.
В случае смещения Президента в связи с совершением преступления дело по существу
обвинения рассматривается Верховным Судом.
В системе сдержек и противовесов, предусмотренной в Конституции, особое место
занимает норма о том, что полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены
при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо
двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.
Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно
прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или
грубого нарушения палатами Парламента Конституции.
Решения по этим вопросам Президент принимает не позднее чем в двухмесячный срок
после официальных консультаций с председателями палат.
Палаты не могут быть распущены в период чрезвычайного или военного положения, в
последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о
досрочном освобождении или смещении Президента с должности.
Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.
Конституционный Суд по предложению Президента дает заключения о наличии фактов
систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики
Беларусь.
В случае, если закон был подписан Президентом без возражений, впоследствии не совсем
корректно Глава государства ставит вопрос о роспуске палат в связи с нарушением Конституции,
выразившимся в принятии неконституционного акта. Да и в целом следует исходить из того, что
без ошибок в законотворческой деятельности, к сожалению, не обойтись. Для того и образуются
органы конституционного контроля, чтобы разрешать юридические коллизии.
Законодательством других стран роспуск палат Парламента по этой причине обычно не
предусматривается. Это основание появилось в тексте Конституции, как представляется, в виде
противовеса устремлениям депутатов предусмотреть отстранение Президента по итогам
референдума. Исходя из содержания данной нормы Конституции, роспуск палат Парламента
может происходить, если будет установлен факт нарушения Конституции при принятии ими своих
решений, в отношении которых было наложено вето Президента, но оно было продлено. В других
случаях нарушения Конституции в связи с применением неконституционного закона (что может
выявиться только при рассмотрении дела в Конституционном Суде) юридических оснований для
роспуска палат быть не должно.
Согласно статье 123 Конституции Республики Беларусь в случае систематического или
грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть
распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных
Советов депутатов определяются законом.
В силу того что именно Совет Республики является палатой территориального
представительства, наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, Совет
Республики может досрочно прекратить полномочия местного Совета депутатов.
К сожалению, в Конституции, в законодательстве о местных Советах не раскрываются
понятия “систематическое” и “грубое” нарушение требований законодательства (это же касается и
палат Парламента). Видимо, здесь не уместно по аналогии применять нормы трудового или
уголовного права при определении систематичности нарушений.
Впервые право на роспуск Совета появилось в 1991 году в Законе об основных принципах
народовластия, проект которого готовил автор настоящей статьи. Для решения всех вопросов в
связи с роспуском местного Совета депутатов в действующем законодательстве необходимо
предусмотреть период, в течение которого допущено “систематическое” нарушение (например,
год); срок, в течение которого, после того как стало известно о нарушениях, можно применять
такую санкцию (например, три месяца). Кроме того, и это, пожалуй, самое основное, применять
такие
меры
следует,
если
допущенные
нарушения
не
устранены
в
установленный
законодательством срок.
В качестве грубых должны, по мнению автора, рассматриваться нарушения основ
конституционного строя, в том числе прав и свобод граждан, которые повлекли для них тяжелые
последствия.
Согласно Регламенту Совета Республики Национального собрания предварительное
рассмотрение данных вопросов Председатель Совета Республики поручает Постоянной комиссии
по региональной политике или специально образованной Советом Республики комиссии. На
основании заключения комиссии Совет Республики принимает постановление об отмене решений
местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству. В таком же порядке
принимается решение о роспуске местных Советов депутатов в случае систематического или
грубого нарушения ими требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных
законом.
Постановление принимается большинством голосов от полного состава палаты.
В отдельных случаях местному Совету депутатов может быть предложено привести свое
решение в соответствие с законодательством. Если местный Совет депутатов в месячный срок не
отменит или не изменит решение, вопрос выносится на рассмотрение Совета Республики.
Согласно статье 27 Закона о местном управлении и самоуправлении полномочия местного
Совета депутатов могут быть прекращены не только в случае систематического или грубого
нарушения законодательства, но и если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на
сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам; если Совет в течение двух месяцев
со дня созыва первой сессии не образовал свои органы.
Полномочия Совета могут быть досрочно прекращены также в случаях, если: избиратели
выразят ему недоверие путем референдума; Совет принял решение о самороспуске; изменяется в
порядке,
установленном
законодательством
Республики
Беларусь,
административно-
территориальное устройство.
Нуждаются в развитии нормы об ответственности государства и его органов за
ненадлежащую правотворческую деятельность. Это обусловлено не только тем, что существует
имущественная и иная ответственность за ненадлежащую предпринимательскую, хозяйственную
деятельность, но и тем, что вред в первом случае может быть неизмеримо большим.
Определенные попытки в этом направлении предпринимались. Так, 16 июня 1993 г. Верховный
Совет Республики Беларусь утвердил Положение о порядке возмещения ущерба, нанесенного
субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их
должностных лиц.
Законом от 26 июня 1996 года Уголовный кодекс Республики Беларусь был дополнен
статьей 1671, в соответствии с которой понуждение должностного лица, состоящего на
государственной службе, к неисполнению решений Конституционного Суда Республики Беларусь
должностным лицом, занимающим ответственное положение, наказывается лишением свободы на
срок до трех лет либо лишением права занимать определенные должности на срок до пяти лет.
То же действие, повлекшее причинение крупного ущерба или нанесшее существенный
вред правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам,
наказывается лишением свободы на срок от трех до шести лет с лишением права занимать
определенные должности на срок до пяти лет.
В новом Уголовном кодексе (введен в действие с 1 января 2001 г.) предусмотрена
ответственность за неисполнение должностным лицом вступившего в законную силу приговора,
решения или иного судебного акта либо воспрепятствование их исполнению, которые
наказываются штрафом или лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью (статья 423).
Серьезные проблемы для граждан, субъектов хозяйствования возникают в связи с
пробелами в законодательстве, несвоевременным приведением нормативных актов и практики их
применения в соответствие с Конституцией и актами, обладающими по отношению к ним более
высокой
юридической
силой,
то
есть
неисполнением
государственными
органами
и
должностными лицами требований статей 59, 137 и других Конституции.
Придерживаясь взгляда о существовании позитивной ответственности, автор статьи
рассматривает в качестве проявления юридической ответственности отмену неконституционных
актов, “обязывание” правотворческого органа восполнить существующий в законодательстве
пробел, безотлагательно принять нормативный акт (закон), на что было указано, например, в
переходных положениях Конституции.
Сама
по
себе
отмена
неконституционных
(незаконных
актов)
не
является
ответственностью, однако установленный в результате этого факт правонарушения может явиться
основанием для применения мер конституционно-правовой ответственности. В свою очередь,
отмена органом управления акта нижестоящего органа (в том числе и Президентом — акта
Правительства) по мотивам нецелесообразности его принятия или действия, то есть при
отсутствии формального нарушения правовых норм, может также явиться основой для
наступления отрицательных последствий для Правительства или отдельных его членов (например,
при решении вопроса об отставке).
Более основательно вопросы конституционно-правовой ответственности следовало бы
решить в специальном законе, который мог бы не только “вобрать” в себя уже имеющиеся
положения, содержащиеся в разрозненных актах, но и пойти дальше — комплексно решить все
вопросы, связанные с такой ответственностью, целью которой является обеспечение оптимального
функционирования государственного механизма, наиболее безболезненное устранение сбоев в
нем, совершенствование системы сдержек и противовесов, эффективное обеспечение основных
прав и свобод граждан и исполнения ими, а также должностными лицами возложенных на них
обязанностей.
______________________________
1
Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 465; Общая теория права / Под
общей ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 319.
2
Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 241; Малеин Н.С.
Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 130—135.
3
Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм //
Правоведение. 1971. № 3. С. 50—52.
4
Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование.
М., 2000. С. 12.
5
Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С.
6
Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 214.
7
Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М., 1976. С. 248.
8
Теория права и государства / Под редакцией В.В. Лазарева. С. 241.
36.
9
Ильин И.А. Родина и мы. Смоленск, 1995. С. 355.