Белов В.Е. Взаимодействие бизнеса и государства в сфере
advertisement
V.Y. BELOV, candidate of legal sciences, senior lecturer of faculty «Civil law» Finance of the university under the Government of the Russian Federation В.Е. БЕЛОВ, кандидат юридических наук, доцент кафедры «Гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации GOVERNMENT-BUSINESS INTERACTION IN PUBLIC PROCUREMENT: LEGAL REGULATION AND LAW ENFORCEMENT PRACTICE ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ БИЗНЕСА И ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА The article deals with issues concerned with interaction of business and government in public procurement area. It analyses the key issues and directions of improvement of this interaction. Key words: public procurement, business, government, low, the balance of interests. В статье рассматриваются вопросы, связанные с взаимодействием бизнеса и государства в сфере публичных закупок. Анализируются основные проблемы и направления совершенствования данного взаимодействия. Ключевые закупки, бизнес, баланс интересов. слова: публичные государство, право, В России, как и во всем мире, значительная часть бизнеса связана со сферой публичных существенными закупок1. объемами Это обусловлено, бюджетных средств помимо прочего, различных уровней, выделяемых на рассматриваемые цели2. Здесь открываются большие возможности для взаимодействия бизнеса и государства. Интересы сторон этого партнерства очевидны. Предприниматели заинтересованы в том, чтобы получить право на исполнение заказа и тем самым возможность извлечь прибыль с соответствующей государственной гарантией оплаты. Интересы государства сводятся к приобретению товаров (результатов работ, услуг), необходимых для выполнения государственных функций, удовлетворения потребностей общества, отдельных социальных групп и граждан. При этом должны быть обеспечены необходимые требования к качеству, цене и иным показателям закупаемых благ. На этом фоне, как отмечает Торгово- Следует отметить, что в нормативных правовых актах применительно к рассматриваемой сфере отношений отсутствует единая терминология. Так, в ГК РФ говорится о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных или муниципальных нужд. Терминологии ГК РФ полностью соответствует терминология Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также Бюджетного кодекса РФ. Нашел широкое применение термин «государственные закупки»: его нередко можно встретить и в нормативных правовых актах, и в официальных документах, в частности, программного характера. При этом рассматриваемое понятие толкуется расширительно. Говоря о государственных закупках, нередко подразумевают под ними не только собственно поставку товаров, но и выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В научной литературе ранее предлагалось использовать термин «публичные закупки», под которыми понимаются закупки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Указанный термин в таком понимании получил официальное закрепление. Например, имеющий непосредственное отношение к рассматриваемой сфере акт Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) от 1 июля 2011 года носит название «Типовой закон о публичных закупках». С целью краткости изложения в данной публикации будет говориться о публичных закупках в широком понимании. Кроме того, с этой же целью под государством будут пониматься как собственно Российская Федерация и ее субъекты, так и муниципальные образования. 2 По данным Минэкономразвития России, объем публичных закупок в Российской Федерации в 2010 году был оценен в 5 трлн. руб., что составило 15 процентов ВВП // URL: http://www.vedomosti.ru/finance/news/2009/11/20/889349 (дата обращения 10.12.2009). В 2011 году данный показатель составил около 5,3 трлн. руб. См.: Интервью с заместителем министра экономического развития Российской Федерации А. Лихачевым о реформе системы госзакупок // РБК daily. 2011. № 123 (1167). С. 3. 1 промышленная палата РФ, госзаказ должен способствовать повышению деловой активности национального бизнеса3. Актуален вопрос о соотношении интересов бизнеса и государства в рассматриваемой сфере. Можно услышать разные точки зрения на этот счет. В отдельных случаях говорят о том, что данные отношения должны быть подчинены, прежде всего, интересам государства. Поскольку основная направленность публичных закупок – удовлетворение общественно значимых потребностей, то все должно быть подчинено этой главной цели. Интересы бизнеса при этом если имеют место, то уходят на задний план. Такой подход, на наш взгляд, не является в достаточной мере конструктивным прежде всего с позиции рыночных условий хозяйствования, когда на первом месте должны находиться интересы хозяйствующего субъекта. Нельзя не учитывать интересы бизнеса и исходить из приоритета интересов лишь одной стороны – государства, несмотря на всю важность рассматриваемых отношений с публично-правовой точки зрения. Необходимо стремиться к достижению баланса публичных и частных интересов, чтобы каждая сторона получала максимально возможный положительный эффект из этого взаимодействия. В юридической литературе отмечается необходимость достижения баланса интересов в сфере публичных закупок. Так, А. Кочетов и В. Груздев отмечают, что поставщик участвует в размещении заказа на добровольной основе, его выбор обусловлен лишь экономическими интересами. Если эти интересы не будут разумно учтены, то, естественно, государственный заказ для него не будет привлекателен, и он не будет принимать в нем участие4. С этим нельзя не согласиться. О балансе интересов сторон рассматриваемых отношений говорится и в программных документах. Так, распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р утверждена Программа См.: доклад Е.М. Примакова 24 декабря 2009 г. на тему «О практике размещения и реализации государственного заказа и роли системы торгово-промышленных палат в ее совершенствовании» // URL: http:// www.tpprf.ru/news/ (дата обращения 15.01.2010). 4 См.: Кочетов А., Груздев В. Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд // Право и экономика. 2007. № 1. С. 15. 3 Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее – Программа)5. Раздел Х данной Программы посвящен формированию в России комплексной федеральной контрактной системы, направленной на совершенствование отношений в сфере публичных закупок. В Программе отмечается, что «в настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценное правовое регулирование имущественных отношений с участием публично-правовых образований, не основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (контрактных отношений) (курсив мой. – В.Б.).». Иными словами, речь идет о необходимости применения к рассматриваемым отношениям предполагающего, как известно, гражданско-правового юридическое регулирования, равенство сторон. В соответствии с данным документом «в целом развитие контрактных отношений с участием публично-правовых образований должно быть направлено на создание прозрачной справедливой среды для всех сторон контракта, обеспечивающей сбалансированность интересов (курсив мой. – В.Б.). Таким образом, идея достижения баланса интересов сторон данных отношений поддерживается государством. Вопрос в том, как эта идея реализуется на практике, что делается для создания справедливой среды, налаживания равноправных отношений, достижения баланса интересов бизнеса и государства в сфере публичных закупок. Положительные сдвиги, произошедшие за последние годы в сфере публичных закупок и оказывающие непосредственное влияние на эффективность взаимодействия бизнеса и государства, налицо. Можно выделить ряд такого рода позитивных изменений. Во-первых, следует сказать о повышении прозрачности в сфере публичных закупок за счет применения информационных технологий, в частности создания сайтов (с 1 января 2011 года единого сайта) для 5 СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3720. размещения информации о размещении заказов в сети «Интернет». Бизнес должен заранее знать о том, какие товары (результаты работ, услуги) будут востребованы государством в будущем. Следует особо отметить, что в настоящее время предпринимается попытка расширить горизонт планирования в рассматриваемой сфере. Так, в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 года отмечается необходимость определения прогнозных планов закупок на ближайшие три года, а в перспективе – до пяти-семи лет. В качестве объектов таких закупок особо выделены новейшее оборудование, лекарственные средства, иная высокотехнологичная продукция6. Во-вторых, необходимо отметить законодательно предусмотренные меры государственной поддержки отдельных категорий участников размещения заказов. В частности, это касается субъектов малого предпринимательства. Как известно, в Федеральном законе от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов)7 особенностям участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа посвящена статья 15. В соответствии с данной статьей по общему правилу государственные и муниципальные заказчики обязаны размещать заказы у субъектов малого предпринимательства в размере не менее 10 и не более чем 20 процентов общего годового объема закупок в соответствии перечнем товаров (работ, услуг), установленных Правительством РФ. За несоблюдение данной нормы частей 11 и 12 правонарушениях статьи 7.30 предусмотрена Кодекса РФ об административная административных ответственность должностных лиц заказчика. В условиях финансового кризиса были приняты некоторые меры по поддержке отечественных товаропроизводителей. Так, в соответствии с Российская газета. 2010. 1, 2–8 декабря. СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105. В дальнейшем в Закон о размещении заказов неоднократно вносились изменения. 6 7 приказом Минэкономразвития России от 5 декабря 2008 г. № 427 (в редакции приказа от 8 апреля 2009 г. № 123) «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд» при размещении заказов на поставки отдельных товаров для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса или аукциона участникам размещения заказа, заявки на участие которых содержат предложения о поставке товаров российского происхождения, предоставляются преференции в отношении цены контракта в размере 15 процентов8. К сожалению, данный правовой акт носил временный характер. Он утратил силу с 31 декабря 2010 года в связи с истечением срока действия. На наш взгляд, такого рода опыт особенно актуален в настоящее время, что обусловлено очередной волной кризиса, а также решением вопроса о вступлении России в ВТО. Без государственной поддержки, по крайней мере, отдельных категорий отечественных товаропроизводителей не обойтись. От этого будет зависеть их выживание. К сожалению, воспринимаются в подобные высших меры эшелонах государственной власти как поддержки отступление от либерального экономического курса. Не случайно постоянно подчеркивается временный характер таких действий, а следовательно, и роли государства. Так, о временном характере принимаемых мер красноречиво говорится, например, в программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год от 19 июня 2009 года. Здесь идет речь о том, что реализация отмеченных приоритетов антикризисных мероприятий требует временного усиления роли государства в экономической жизни страны. При этом участие государства в экономике по мере преодоления кризиса будет снижаться (курсив мой. – В.Б.)9. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 3. См.: сайт Председателя Правительства РФ В.В. Путина // URL:http://premier.gov.ru/anticrisis/1.html (дата обращения 10.12.2009). 8 9 Вопрос о роли государства в экономике, как известно, является дискуссионным. При этом нельзя не учитывать мировой опыт: в развитых зарубежных странах отмечается существенная, в том числе возрастающая роль государства рассматриваются в в экономике, качестве при этом важнейшего публичные средства закупки государственного регулирования экономических процессов в кризисных и в обычных условиях хозяйствования. Это подтверждается зарубежной нормативной правовой базой. Например, в США нормативной основой Федеральной контрактной системы является Свод законодательных актов государственного регулирования, в который американский парламент ежегодно вносит дополнения и изменения. Цель такого регулирования – преодолеть ведомственность централизовать при и, формировании таким образом, и заключении унифицировать контрактов, правовые акты, регулирующие контрактные отношения. В начале XXI века указанный Свод законов включал 4 320 законов и поправок к ним, принятых за последние 50– 70 лет10. В-третьих, принимаются меры ужесточения ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере, что также должно способствовать формированию благоприятного для бизнеса климата. Речь идет об ответственности заказчиков и их должностных лиц. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен статьями 7.29–7.32 об ответственности за правонарушения при размещении заказов. Ответственность предусматривается и на региональном уровне. Например, в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях в конце 2010 года была включена глава 12.1 «Административные правонарушения в сфере планирования размещения государственного заказа и исполнения обязательств по государственным контрактам». Данные нормы выполняют Лобанова Е., Шелемина И. Госзаказы и контракты в системе государственного регулирования // Вопросы экономики. 1991. № 7. С. 96–100; Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. Институт США и Канады РАН. М.: Наука, 2002. С. 83. 10 правоохранительную функцию, способствуя защите прав и законных интересов бизнеса. В-четвертых, у бизнеса появились дополнительные возможности в защите своих прав и законных интересов. Главой 8 Закона о размещении заказов (чего не было в ранее действовавших актах) предусмотрен административный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии. Данное обстоятельство играет немаловажную роль во всех категориях бизнеса. Как известно, неоспоримым преимуществом административного порядка обжалования, по сравнению с судебным, является оперативность рассмотрения жалобы – не более пяти рабочих дней. Статистика ФАС свидетельствует о России, рассматривающей существенном повышении подобные активности жалобы, участников размещения заказов в отстаивании своих прав11. Таким образом, определенные меры поддержки и защиты интересов бизнеса в сфере публичных закупок законодательством предусмотрены и реализуются на практике. На наш взгляд, возможные направления совершенствования взаимодействия бизнеса и государства в рассматриваемой сфере связаны с предоставлением бизнесу более широких возможностей участия в нормотворческой деятельности, в частности, применительно к правовому обеспечению создающейся в России контрактной системы, участию на различных стадиях формирования и реализации общезначимых проектов и т.д. При этом нельзя не учитывать, что крупный бизнес заинтересован в крупных проектах. К возможным направлениям реализации этой задачи можно отнести централизацию закупок за счет использования различных Для наглядности можно привести следующие данные. В ФАС России поступило следующее количество жалоб участников размещения заказов: 2006 г. – около 2, 5 тыс.; 2007 г. – около 10 тыс., 2008 г. – свыше 14 тыс., 2009 г. - свыше 27 тыс., 2010 г. – свыше 28 тыс. // URL: http://www.fas.gov.ru (дата последнего обращения 10.06.2011). 11 схем договорных связей, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, проведения совместных торгов и т.п. Как известно, особое направление – реализация курса на модернизацию экономики, что также тесно связано с рассматриваемой сферой и требует особых подходов к участникам этих проектов. В настоящее время особенно актуален вопрос о формировании истинных партнерских отношений, повышении заинтересованности бизнеса в участии в публичных закупках, в государственных проектах разных уровней. Особую значимость это обстоятельство приобретает в настоящее время в свете реализации задачи по созданию отечественной федеральной контрактной системы. В этой связи целесообразно обратиться к зарубежному опыту в данной сфере, касающемуся функционирования контрактных систем. Так, в США через Федеральную контрактную систему в национальное хозяйство перераспределяется основная масса финансовых и экономических ресурсов американского государства для осуществления его краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных хозяйственных программ, связанных с экономическими, политическими, социальными и военностратегическими целями американского капитализма. Особое внимание при этом уделяется повышению заинтересованности бизнеса в участии в этих программах. В этих целях предусматриваются авансированная или прогрессивная оплата заказов, налоговые скидки, предоставление в аренду или на льготных условиях имущества и оборудования, сырья и материалов, кредитов на беспроцентной основе, переподготовка кадров поставщиков (исполнителей) за счет государства и т.д.12 В России о таком уровне партнерских отношений между бизнесом и государством пока приходится только мечтать. При этом можно отметить немало проблем, существующих сегодня на отечественном рынке публичных закупок. На наш взгляд, следует выделить следующие 12 См.: Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. Указ. соч. С. 84, 85, 94, 95, 318, 319. препятствия, мешающие нормальному взаимодействию бизнеса и государства в рассматриваемой сфере. Во-первых, это проблемы, связанные с заключением и исполнением контрактов, например: 1. Несвоевременное заключение контрактов, задержка оплаты товаров (результатов работ, услуг). Так, в качестве серьезного недостатка в системе госзаказа ранее была выделена проблема, связанная с задержками заключения контрактов и начала финансирования их. В частности, отмечается, что размещение заказов для федеральных нужд, в частности, в сфере государственного оборонного заказа очень серьезно затянуто. Подписание контрактов ожидается только во втором квартале, а их авансирование –только в третьем квартале. Тем временем в связи с неплатежами на ряде оборонных предприятий уже отключают электричество. Данные проблемы не относятся к категории проблем макроэкономического уровня и не являются следствием тех сложностей, которые возникли в мировой финансовой системе. В качестве причин данной ситуации отмечается неспособность быстро и качественно работать13. В Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 г. в качестве одного из направлений совершенствования технологий формирования и исполнения бюджета выделено обеспечение ритмичности исполнения федерального бюджета. Речь идет о том, что все необходимые меры для организации исполнения федерального бюджета должны приниматься до начала финансового года. Все решения в процессе исполнения бюджета должны приниматься и реализовываться максимально оперативно (п. 3 р. Y)14. К сожалению, отмеченные недостатки имели место и в более позднее время. В 2010 году они вновь проявились в сфере государственного оборонного заказа; не полностью выполнены и задания 2011 года. Данный пример является См.: Выступление Президента РФ Д.А. Медведева на расширенном заседании президиума Государственного совета по вопросам повышения эффективности мер государственной поддержки реального сектора экономики 20 февраля 2009 г. // URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 21.04.2009). 14 URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 10.08.2009). 13 показательным. Если затруднительно навести порядок на федеральном уровне даже в такой ответственной сфере, как государственный оборонный заказ, то что говорить о других сферах, связанных с государственными и муниципальными заказами. Там интересы бизнеса также нередко нарушаются. Как видно, причины указанного положения носят, прежде всего, организационный характер. Негативные проявления не могут не сказываться на взаимоотношениях заказчиков с контрагентами по контрактам. У последних в отдельных случаях возникают сомнения в своевременности исполнения контрактных обязательств заказчиком. Следует отметить, что исполнение заказов не всегда было экономически выгодно для поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так как в отдельных случаях финансовые затруднения государства отражались непосредственно на них. Это происходит и в настоящее время, что признается государством. Так, в вышеупомянутой Программе Правительства РФ отмечаются обусловленные финансовым кризисом сложности, в том числе имеющие непосредственное отношение к рассматриваемой сфере. В данном неопределенности бюджетных документе говорится, что при возможностей происходит вынужденный пересмотр заявленных целей государственной политики, нормативных правовых актов. Введен секвестр бюджетных ассигнований вплоть до отказа от исполнения действующих расходных обязательств, отмены или переноса сроков реализации запланированных мероприятий (в том числе принятых программ), невыполнения (пересмотра) государственных контрактов. Следствием этого является снижение доверия граждан и бизнеса к государству не только как к субъекту политики, но и как к ответственному и надежному партнеру в гражданско-правовых отношениях (курсив мой. – В.Б.). 2. Недостаточное авансирование. Сложности, связанные с авансированием, обусловлены, помимо прочего, соответствующим подходом государственных органов, участвующих в выработке государственной политики и принятии нормативных правовых актов (разработке их проектов). Так, в письме Минэкономразвития России от 10 октября 2007 года № 15455АП/Д04 «О мерах по предупреждению неблагоприятных последствий от действий недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по государственным необходимость и муниципальным установления контрактам»15 авансового платежа отмечается, должна что тщательно анализироваться в каждом конкретном случае. Не секрет, что такой подход обусловлен недоверием к контрагентам по контрактам, в качестве которых нередко оказываются недобросовестные лица, срывающие исполнение контрактов. В то же время такое недоверие ко второй стороне контракта может отразиться и отражается на добросовестных контрагентах, получающих под этим предлогом отказ от авансирования. 3. Уклонение заказчика от гражданско-правовой ответственности. На практике заказчики нередко забывают о том, что их отношения со второй стороной находятся в поле гражданско-правового регулирования. Законом о размещении заказов предусматривается, что в случае просрочки исполнения заказчиком договорного обязательства вторая сторона вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пени), которая начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства начиная со дня, следующего после истечения установленного срока исполнения. Размер неустойки составляет 1/300 от действующей на день уплаты неустойки ставки рефинансирования Центрального банка РФ. Заказчик освобождается от уплаты неустойки, если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны (п. 9 ст. 9 Закона). Данное положение означает, что Закон о размещении заказов вводит повышенную, безвиновную ответственность за нарушение договорного обязательства. На это обстоятельство обращается внимание в научной литературе16. Тем не менее данное положение Закона на практике нередко URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 09.03.2011). См.: Андреева Л.В. Ответственность государства за неисполнение государственных контрактов по обновленному законодательству // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2006. № 6. С. 49–51. 15 16 игнорируется. В контракты по инициативе заказчиков вносится положение о том, что они не несут ответственности в случае несвоевременного финансирования. Такое положение контракта противоречит императивной норме Закона о размещении заказов и нарушает права второй стороны. Во-вторых, можно выделить ряд серьезных проблем, связанных с субъектным составом рассматриваемых отношений. 1. Заказчики. Практика показывает, что нередко у заказчиков (юридических лиц), выполняющих не свойственные им дополнительные функции, связанные с публичными закупками, отсутствует мотивация качественно выполнять эту функцию. Это касается и служащих (работников), привлекаемых к обеспечению выполнения функций заказчика. Общая численность лиц, выполняющих обязанности, связанные с рассматриваемой сферой, весьма велика. Большинство таких специалистов выполняют эти обязанности дополнительно к основным, при этом не применяются в должной степени меры их морального и материального стимулирования. Большое сомнение вызывает степень их компетентности и персональной ответственности. рассматриваемых К сожалению, отношениях довольно часто представляют государство в недобросовестные должностные лица. На практике нередко интересы таких лиц выходят на передний план. Это проявляется в получении взяток, мошенничестве, сговорах и т.п. Без выстраивания подконтрольной государству и обществу системы, в которой будут участвовать профессионалы со стороны государства, добросовестно выполняющие свои обязанности, не обойтись17. Следует отметить, что, например, в США в министерствах и ведомствах, ответственных за подготовку и реализацию государственных программ (контрактов), назначаются специальные должностные лица – «контрактные чиновники» (к началу нынешнего века их насчитывалось примерно 100 000 чел.). «Контрактный чиновник» как представитель государства участвует в формировании условий контракта совместно с группой экспертов-экономистов, юристов, инженерно-технических специалистов, а в ряде случаев и ученых, подписывает контракт от имени федерального правительства, а в дальнейшем осуществляет управление контрактом и контроль над его исполнением. Подготовка «контрактных чиновников» ведется по нескольким направлениям: управление государственным хозяйствованием, управление и организация контрактов; государственное федеральное контрактное право; управление и организация 17 В противном случае будут страдать государственные, общественные интересы и интересы добросовестной части бизнеса. 2. Поставщики (подрядчики, исполнители). Нередко в качестве контрагентов заказчиков оказываются недобросовестные поставщики (подрядчики, исполнители). Часто можно услышать о срыве исполнения, некачественном исполнении заказов и т.п. Почему так происходит? На наш взгляд, основной причиной является массовый приход на рынок публичных закупок участников (в том числе «фирм-однодневок» в широком понимании, фирм-посредников), у которых отсутствует представление о деловой репутации. От недобросовестной части бизнеса страдают все вышеуказанные субъекты. В этой связи актуальной задачей является обеспечение защиты интересов государства, общества и бизнеса от недобросовестных должностных лиц заказчиков и недобросовестных представителей бизнеса. Думается, что отмена так называемого квалификационного отбора участников размещения заказов во многом сыграла негативную роль. Квалификационный отбор предусматривается международным и зарубежным законодательством. Предусмотрена такая процедура и Типовым законом ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (от 1 июля 2011 года)18. Игнорирование международных актов, зарубежного опыта в наше время недопустимо. Идея возвращения указанной процедуры поддерживается также, например, Торгово-промышленной палатой РФ. При этом отмечается необходимость установления обязательных объективных критериев, которым государственных программ-заказов. См.: Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. Указ. соч. С. 89, 90, 864. 18 См.: URL: http://www.uncitral.org (дата обращения 16.01.2012). Необходимо учитывать, что цель Типового закона заключается в оказании государствам помощи в деле разработки современного законодательства о закупках. Основными пользователями текста 1994 года были развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Новый Типовой закон отражает наилучшие виды международной практики и предназначен для использования всеми государствами. должны отвечать участники конкурса, а также необходимость участия палат в данном отборе19. Е.М. Примаков отметил, что торгово-промышленные палаты могут вести реестры предприятий, поставляющих продукцию для государственных нужд, формировать каталоги их товаров и услуг, подтверждать достоверность данных об участниках торгов и соответствия их продукции требованиям безопасности и качества. По его мнению, бизнес тоже должен участвовать в «чистке» своих рядов от недобросовестных поставщиков товаров, налоговых уклонистов и взяткодателей20. Аналогичные мнения высказываются и на региональном уровне21. Упор в борьбе с недобросовестными поставщиками в настоящее время делается, в частности, на занесении соответствующих сведений в реестр недобросовестных поставщиков. К сожалению, информация в данном реестре недобросовестных поставщиков чаще всего не пугает, поскольку не составляет особого труда зарегистрировать новую фирму. На наш взгляд, представляется, что целесообразно выявлять не только недобросовестных, но и добросовестных поставщиков и определенным образом стимулировать последних. В этой связи следует отметить, что 25 июня 1997 года был издан Указ Президента РФ от № 630 «Об установлении звания «Поставщик продукции для государственных нужд России»22. В настоящее время, к сожалению, данное направление См.: Доклад Е.М. Примакова 24 декабря 2009 года на тему «О практике размещения и реализации государственного заказа и роли системы торгово-промышленных палат в ее совершенствовании» // URL: http:// www.tpprf.ru/news/ (дата обращения 15.01.2009). 20 См.: Взялись за взятки. Евгений Примаков представил бизнес-план по борьбе с коррупцией // Российская газета. 2008. 12 ноября. 21 Так, вице-губернатор Санкт-Петербурга М. Осеевский указывает на необходимость активизации общественных организаций и участников госзаказа. Он отмечает, что «Правительство города не может осуществлять полный контроль над системой, в этом ему требуется помощь бизнеса. Рынку надо самому следить за качеством работ, активнее использовать телефоны «горячих линий» в случае очевидных нарушений. И тогда система получит то необходимое развитие, при котором прибыль будут получать все участники рынка, коим не чужды принцип честной конкуренции». См.: Столп заказов. За ситуацией в системе торгов должны следить не только власти, но и бизнес // Российская газета. 2009. 21 октября. 22 СЗ. РФ. 1997. № 26. Ст. 3032. 19 деятельности формально утратило свою актуальность. Представляется, что целесообразно вернуться к нему, поскольку система госзаказов должна развиваться с учетом не только негативного, но и положительного опыта. Так, Торгово-промышленная палата РФ предлагает, в том числе, выявлять наиболее достойных и конкурентоспособных поставщиков, в территориальных торгово-промышленных палатах формировать реестры надежных партнеров, сведениями из которых могут пользоваться государственные заказчики. Реализация мер, связанных с повышением качества товаров, поставляемых в рамках госзаказа, во многом позволит не только улучшить положение дел в области качества, но и повысить конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей23. Поддерживается данное направление, например, в городе Москве. Выиграть от реализации такого рода мер смогут как государство, так и добросовестная часть бизнеса, которая пока нередко проигрывает проходимцам на рынке публичных закупок. К сожалению, планируемые перспективные шаги в сфере публичных закупок не в полной мере соответствуют провозглашенному государством курсу на обеспечение сбалансированности интересов бизнеса и государства. Так, нельзя не отметить обсуждение вопроса об одностороннем расторжении контракта по инициативе заказчика. В основе этого лежит стремление ускорить процесс расторжения контракта с недобросовестным поставщиком. Но не будет ли здесь злоупотреблений? Можно ли доверять тем должностным лицам, которые сейчас представляют заказчиков? Не пострадают ли при этом интересы добросовестных поставщиков? На наш взгляд, такую меру необходимо хорошо обдумать, Катырин С.Н. К вопросу о контроле качества и независимой экспертизе // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 8. С. 111–113. 23 прежде чем внедрять. Против такой меры высказываются мнения в научнопрактической литературе24. В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года говорится о необходимости предоставления реализации заказчику возможности финансового обеспечения использования при средств неисполнении от либо ненадлежащем исполнении контракта поставщиком. Таким образом, речь идет о попытке стимулирования заказчиков (ранее отмечалось отсутствие в их деятельности материальных и моральных стимулов) за счет поставщиков. Но где гарантии, что у недобросовестных должностных лиц заказчиков не появится заинтересованность в «зарабатывании денег» таким путем? Не возникнут ли при этом проблемы у добросовестной части бизнеса? В указанной Программе предусматривается предоставление заказчику возможности уменьшения объема оплаты по контракту на сумму штрафных санкций, предъявленных к поставщику. По-видимому, следует понимать – в бесспорном порядке. Не снизится ли из-за этого степень защищенности поставщиков? При внедрении подобных мер нельзя не учитывать, что начиная с ныне действующего Закона о размещении заказов при разработке законодательства презюмировалась недобросовестность должностных лиц заказчика. Можно ли теперь исходить из их полной добросовестности? Что изменилось за последнее время? Подводя итоги сказанного, целесообразно отметить следующее. На наш взгляд, в целях дальнейшего совершенствования взаимодействия бизнеса и государства, налаживания по-настоящему партнерских отношений в сфере публичных закупок в России необходимо: 1) признать государственного публичные регулирования закупки как экономики важнейшее (на фоне средство признания Такого мнения придерживается, например, В.Н. Малиновский, председатель комитета по госзаказу «Опоры России». См.: Малиновский В.Н. Малый бизнес и электронный аукцион // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 21. С. 36–38. 24 соответствующей роли государства в экономике); государственную поддержку бизнеса в данной сфере рассматривать не как временную меру (в частности, в условиях финансового кризиса), а как необходимый элемент, присущий государствам с развитой рыночной экономикой; 2) признать бизнес законодательно и на практике равноправным партнером государства в сфере публичных закупок; 3) ускорить формирование федеральной контрактной системы на профессиональной основе (как заказчиков, так и поставщиков). Библиографический список: 1. Андреева Л.В. Ответственность государства за неисполнение государственных контрактов по обновленному законодательству // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2006. № 6. С. 49–51. 2. Доклад Е.М. Примакова 24 декабря 2009 г.на тему «О практике размещения и реализации государственного заказа и роли системы торгово-промышленных палат в ее совершенствовании» // URL: http:// www.tpprf.ru/news/. 3. Катырин С.Н. К вопросу о контроле качества и независимой экспертизе // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 8. С. 111–113. 4. Кочетов А., Груздев В. Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд // Право и экономика. 2007. № 1. С. 11–16. 5. Лобанова Е., Шелемина И. Госзаказы и контракты в системе государственного регулирования // Вопросы экономики. 1991. № 7. С. 96–100. 6. Малиновский В.Н. Малый бизнес и электронный аукцион // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 21. С. 36–38. 7. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. Институт США и Канады РАН. М.: Наука, 2002. С. 83, 84, 85, 89, 90, 94, 95, 318, 319, 864.