Отраслевая дифференциация правового регулирования земельных отношений в контексте развития гражданского законодательства Одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 года Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации предполагает существенные структурные, а также содержательные изменения действующего природноресурсного (особенно земельного) законодательства. Составной частью предварительного варианта Концепции, вынесенного на обсуждение, была Концепция развития законодательства о вещном праве2. Как отмечается, одобренная общая Концепция не перечеркивает и не заменяет результатов предварительных обширных коллективных исследований концептуального характера и во многом может быть понята и верно использована только в творческом совмещении ее с этими подготовительными работами3. Таким образом, для получения представления о содержании деятельности по совершенствованию гражданского законодательства целесообразно обращение к обеим концепциям. Концепция развития гражданского законодательства и проект Концепции развития законодательства о вещном праве4 предлагают новую систематику законодательства о вещном праве, заслуживающую внимания с точки зрения влияния предполагаемых изменений на правовое регулирование земельных и природно-ресурсных отношений как особую сферу вещно-правовой институционализации. Правоотношения по поводу использования и охраны природных объектов имеют ряд особенностей, главная из которых состоит в незаменимости и жизнеобеспечивающей значимости природных объектов, что выделяет их из ряда других объектов вещных и иных субъективных прав. Поэтому любые, а тем более существенные, изменения в правовом регулировании этих отношений будут иметь видимые экономические, социальные и экологические последствия. С теоретических позиций, намеченные перспективы изменят сложившиеся в системе законодательства межотраслевые связи. Одной из основных идей Концепции является создание «полноценной системы ограниченных вещных прав, которая могла бы удовлетворить потребности участников гражданского оборота в основанном именно на вещном праве (максимально стабильном и защищенном) режиме пользования чужим имуществом». Авторы Концепции предлагают переименовать раздел II ГК РФ «Право собственности и другие вещные права» в «Вещное право», выделить в нем четыре подраздела, в подраздел 3 «Право собственности» включить главу об особенностях права собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты – «Право собственности на земельные участки и иные природные объекты». Соответственно подраздел 4 «Ограниченные вещные права» должен включать главу о праве владения и пользования земельным участком, участком недр, лесным участком, водным объектом. В настоящее время ГК РФ (ст. 216) относит к вещным правам наряду с правом собственности ряд ограниченных вещных прав, из которых на земельные участки Проект Концепции был рекомендован Президиумом Совета к опубликованию в целях обсуждения (протокол № 3 от 18 марта 2009 года) и размещен на портале российского Центра частного права: http://www.privlaw.ru/vs_info4.html. 3 Маковский А. Л. О Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (вступительная статья к книге «Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации») // http://www.privlaw.ru/index.php?section_id=30. 4 Далее одобренная Концепция развития гражданского законодательства и проект Концепции развития законодательства о вещном праве именуются Концепцией, за исключением тех случаев, где есть причина подчеркнуть нахождение комментируемых положений в составе того или другого документа. 2 распространяются: право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования и сервитуты. В отличие от ГК РФ ЗК РФ не акцентирует разграничение субъективных земельных прав на вещные и обязательственные, а кроме того для обеспечения отдельных интересов субъектов земельных правоотношений в нем дополнительно установлен правовой титул безвозмездного срочного пользования земельным участком (ст. 24), а также допускается право на использование соответствующей части земельного участка при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке (п. 1 ст. 35). Казенные предприятия и государственные или муниципальные учреждения – правообладатели помещений в здании, находящемся на неделимом земельном участке, обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения (пп. 3, 4 ст. 36). Действующее водное, лесное законодательство и законодательство о недрах применяет различные конструкции права пользования, в том числе аренды. Наиболее широкий перечень видов права пользования, согласованный с видами земельных прав, закреплен Лесным кодексом РФ: это права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитуты), права аренды лесных участков, безвозмездного срочного пользования лесными участками. Права водопользования и недропользования не столь прямо ориентированы на земельное законодательство, что объясняется как естественными особенностями соответствующих природных объектов, так и правовыми традициями, и сочетают в различной степени (в зависимости от целей, видов, объектов пользования) элементы гражданско-правового (договоры) и административно-правового (решения, лицензии) регулирования. Например, к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено Водным кодексом РФ и не противоречит существу договора водопользования. Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» и ВК РФ не содержат указаний на возможность установления сервитутов. Владение же рассматривается только в контексте полномочий собственника недр, водных объектов, лесных участков. В целом природно-ресурсному законодательству вещно-правовая идентификация правоотношений и дифференциация по этому критерию прав и обязанностей пользователей не свойственна исторически. Это отчасти объясняется характером предшествующего социально-политического строя, но, что более важно – система прав природопользования формировалась и существует под влиянием множественных особенностей самих природных объектов, резко отличающих их от иных объектов недвижимости и вполне обусловливающих те «отклонения» от классических канонов института вещных прав, которые предполагается частично нивелировать в Концепции и которые в действительности (то есть, с точки зрения повышения экономической эффективности или экологической безопасности природопользования), не требуют подобной корректировки. По мнению ведущих российских специалистов в сфере гражданского права, принимавших участие в разработке Концепции, законодателя сдерживало и до сих пор сдерживает советское прошлое с его полным огосударствлением собственности на средства производства и в первую очередь на землю и другие природные ресурсы. В результате мы и сегодня живем с теми понятиями «земельных», «лесных», «водных» и т. п. отношений, которые сложились в эпоху командно-административной экономики5. Это вряд ли справедливо в отношении современного лесного, водного, да и земельного законодательства. Напротив, новые кодифицированные (ВК РФ, ЛК РФ), а 5 Маковский А. Л. Указ. соч. также иные законодательные акты (федеральные законы от 20 декабря 2004 года № 166ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», от 24 июля 2004 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), регулирующие природноресурсные отношения, в достаточной мере отражают государственную стратегию в сфере природопользования, содержат регулятивные механизмы, адекватные современному состоянию российской рыночной экономики и четко направленные на либерализацию условий ведения бизнеса, ориентированного на использование природных ресурсов, чему способствуют, например, широкое распространение договорных механизмов и иных элементов частно-правового регулирования, сокращение сферы применения лицензий и других разрешений, гибкие системы платежей за изъятие или иное использование природных ресурсов. В частности, новый ВК РФ отказался от института лицензий (разрешений) на водопользование, ограничил сферу принятия административных решений о предоставлении водных объектов в пользование конкретными видами водопользования, установил для нескольких видов водопользования договорный порядок возникновения прав, а в целом ряде случаев и вовсе избавил от их предварительного оформления, предусмотрев ситуации, когда заключение договора водопользования или принятие решения не требуются. Существующие же ограничения оборота земли и других природных ресурсов и преимущественно государственная форма собственности на них в настоящее время связаны уже не с влиянием советского прошлого, а с необходимостью правовой защиты публичных экологических интересов, обеспечения национальной безопасности, сохранения ценных природных территорий, объектов природного и культурного наследия и природы вообще как условия жизни и деятельности человека. Одним из основных элементов заложенного в проекте Концепции развития законодательства о вещном праве подхода применительно к соотношению норм ГК РФ и ЗК РФ, а также других актов природно-ресурсного законодательства, регулирующих вещные права на природные объекты, является утверждение о том, что «именно в ГК РФ должно содержаться исчерпывающее регулирование вещных прав, за исключением только тех случаев, которые будут предусмотрены в самом ГК РФ. При этом, предоставляя другим федеральным законам возможность детализировать регулирование вещных прав, ГК РФ должен исключительным образом определять виды вещных прав и их содержание, а также основные параметры и необходимые ограничения правового регулирования соответствующих вещных прав». С цивилистической точки зрения земельные участки и другие природные объекты – вещи; согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы – основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях и это положение предопределяет вторичность норм любой отрасли права, их соподчиненность норме более высокого порядка. В свою очередь особый конституционно-правовой статус природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ включена в главу 1 «Основы конституционного строя») объясняется их исключительной экологической, экономической, социальной ценностью. По этой причине гражданско-правовая атрибутивность прав на земельные участки и иные природные объекты отражает лишь одну из их возможных характеристик (вещноправовую) и вряд ли является доминирующей, учитывая наличие целого ряда иных юридически значимых признаков – таких, например, как экосистемная и жизнеобеспечивающая значимость, естественное происхождение, незаменимость и невозобновляемость (либо только частичная заменимость и восстановимость) данных объектов недвижимости. Соответственно регулирование использования и охраны природных объектов технологиями института вещных прав может рассматриваться как важный, но не всеобъемлющий ракурс правового регулирования. Эти обстоятельства служат одним из факторов самоопределения природно-ресурсных отраслей права и законодательства (отделенность земельного права от гражданского имеет значительно более длинную историю, не связанную, подчеркну, с изменениями форм собственности на землю в начале и в конце прошлого века), но недооцениваются в Концепции. Вследствие этого происходит некоторая абсолютизация вещно-правового подхода к регулированию отношений по использованию земли и других природных ресурсов, что просматривается, например, в критике иных (помимо названных в п. 1 ст. 216 ГК РФ) вещных прав и «прав с неясной правовой природой», в качестве примера которых приводятся права безвозмездного срочного пользования и ограниченного пользования земельным участком (пп. 1, 3 и 4 ст. 36 ЗК РФ). И далее в Концепции выносится довольно жесткое суждение по поводу обнаруженных отклонений от канонов вещного права: «На практике реализация возможности введения законодателем новых (не предусмотренных ГК РФ) вещных прав породила множество дополнительных проблем, связанных с тем, что нередко не определяется содержание и правовой режим соответствующих вещных прав, не соблюдаются элементарные требования юридической терминологии, предусматриваются дополнительные основания прекращения указанных прав, противоречащие самой природе вещных прав. Более того, применительно к ограниченным вещным правам, предусмотренным ГК РФ, принятыми позже федеральными законами устанавливались разного рода ограничения и запреты (например, права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования земельным участком). Отмеченные обстоятельства оказывают негативное влияние на стабильность имущественного оборота». Однако стабильность имущественного оборота – при условии действительно негативного влияния на нее названных правовых титулов – вряд ли составляет здесь главную цель правового регулирования, если иметь в виду многофункциональное значение земли и других природных ресурсов и то, что их имущественная характеристика — лишь одна из нескольких правообразующих. Действительно, земельное законодательство содержит ряд титулов, не вписывающихся в рамки теории вещных прав. Однако это не дает оснований квалифицировать ситуацию как требующую обязательного исправления, поскольку вещно-правовая характеристика природных объектов не является для них первичной и субстанциональной. И даже если согласиться с целесообразностью унификации ограниченных вещных прав, вероятно, важнее все же не соблюдать титульную чистоту, а стремиться к жизнеспособности правовых конструкций, их адекватности регулируемым земельным и иным природно-ресурсным отношениям. О преимуществах гибких конструкций, впрочем, пишут и авторы Концепции. Как недостаток расцениваются в Концепции открытый характер перечня ограниченных вещных прав, содержащегося в ст. 216 ГК РФ, и допускаемая тем самым возможность введения новых вещных прав, но вместе с тем отмечается, что перечень вещных прав, установленных действующим законодательством (с учетом не только ГК РФ, но и иных федеральных законов), оказался далеко не полным, и это существенно обедняет имущественный оборот. В итоге предлагается включить в ГК РФ статью «Виды вещных прав», содержащую помимо указания на то, что право собственности является вещным правом, исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав, включающий применительно к земельным участкам: право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; право постоянного владения и пользования (эмфитевзис); право застройки (суперфиций); сервитут; ипотеку; право приобретения чужой недвижимой вещи; право вещных выдач; право личного пользовладения (узуфрукт). Право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком уточняются ссылкой на государственную или муниципальную собственность на такие участки. Как видно, существующий перечень ограниченных вещных прав значительно расширяется, что предположительно должно обеспечить большую степень свободы гражданского оборота. Тем не менее не удалось полностью избежать тех правовых конструкций, которые не вписываются в классические представления о вещных правах (в терминологии Концепции это «права с неясной правовой природой»), однако могут применяться в отдельных ситуациях, в частности в случае несовпадения в одном лице собственника земельного участка и расположенного на нем здания или иного объекта недвижимости. Так, считается, что «в случае, если собственник объекта недвижимости не является собственником занимаемого этим объектом земельного участка либо обладателем другого вещного или обязательственного права, он имеет право пользования соответствующим земельным участком». Характерно, что и ранее, в проекте Концепции развития гражданского законодательства о недвижимых вещах6 признавалось возможным и теоретически обоснованным возникновение в силу закона иного (не установленного действующим законодательством. – М. В.) ограниченного вещного права на земельный участок: «Для всех случаев, когда право собственности на земельный участок и расположенное на нем здание принадлежат разным лицам, а собственник здания по тем или иным причинам не имеет какого-либо иного вещного или обязательственного права, на основании которого он мог бы пользоваться земельным участком, представляется необходимым обеспечить такое право собственнику здания путем введения нового для современного российского гражданского права ограниченного вещного права, условно именуемого «правом ограниченного владения земельным участком». Полагаю, что ввиду распространенности таких случаев действительно есть основания для применения, помимо приведенного исчерпывающего перечня ограниченных вещных прав, и иных правовых титулов. Разработчики Концепции отмечают, что «новые вещные права представляют собой хорошо забытые старые, прошедшие многовековую проверку на прочность. Внедрение в отечественный правопорядок в модифицированном виде вещных прав по модели суперфиция, эмфитевзиса, узуфрукта и ряда других – дань исторической традиции и в то же время отражение потребностей сегодняшнего дня»7. Одно из необходимых условий разработки документов концептуального формата — проведение предварительного анализа проблем регулятивного и применительного характера, выявившихся за достаточно длительный период действия норм, которые планируется изменить, и тем более это касается целых правовых институтов. Но из Концепции не видно, является ли она итогом такого анализа: в частности, например, какая именно негативная практика действия упомянутых норм ЗК РФ послужила предпосылкой к выводу о необходимости отмены либо замены названных «неясных» правовых титулов. В целях совершенствования существующей нормативной основы могут быть заимствованы примеры зарубежного законодательства (стран с сопоставимыми правовыми системами), а также использованы образцы собственного исторического опыта. При этом критерием принятия решений о введении новых подходов должна быть уверенность в их своевременности и соразмерности поставленным задачам, приемлемости Подготовлен рабочей группой Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. – См.: http://www.notiss.ru/usrimg/concept_immobilier.htm 7 О проекте Концепции развития законодательства о вещном праве см. http://www.privlaw.ru/vs_info4.html 6 для современных национальных правовых традиций, соответствии реальному состоянию общественных отношений. Е. А. Суханов совершенно справедливо указывает на необходимость «изучения современного опыта гражданско-правового регулирования и использования его определенных достижений (но только не путем их прямой рецепции!) в развитии отечественной гражданско-правовой науки и законодательства. Разумеется, при этом необходимо также учитывать и различия в уровне экономического и социального развития государств, обусловливающие соответствующие различия и особенности их правопорядков»8. Кроме того, новые конструкции, вероятно, могут предлагаться не сами по себе, а только взамен неэффективных действующих. С этой точки зрения предложение, например, о введении суперфиция (права застройки) и эмфитевзиса (права постоянного владения и пользования) должно обосновываться их преимуществами в сравнении с действующими правами пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования (а применительно к суперфицию также в сравнении с обязательственным правом аренды земельного участка под застройку). Иными словами, в Концепции должны быть более четко обозначены причины реформирования института вещных прав на землю и иные природные объекты исходя из презумпции повышения эффективности правового регулирования как цели такого реформирования. Повышение же эффективности правового регулирования применительно к данным объектам включает в себя отнюдь не одну задачу удовлетворения потребностей участников гражданского оборота, но и установление такого правового режима использования земли и других природных объектов, таких условий и порядка их оборота, которые обеспечивали бы не только частные, но и публичные (государственные и общественные) интересы в рациональном, экологически устойчивом земле- и природопользовании. Как усматривается из текста документов, сопутствующей задачей является максимальное «освобождение» земельных и природно-ресурсных законодательных актов от норм гражданского права. Так, планируется включить в ГК РФ статью «Правовое регулирование вещных прав», содержащую следующие положения: а) основания возникновения и прекращения вещных прав, их виды и содержание определяются исключительно ГК РФ; б) правовой режим, особенности субъектов и объектов вещных прав и порядок их осуществления определяются ГК РФ, а также иными законами в случаях и в пределах, установленных ГК РФ. Перенос центра тяжести правового регулирования ряда принципиальных вопросов природопользования в гражданское законодательство очевиден. Наиболее радикальные решения предлагаются в отношении норм ЗК РФ, посвященных праву собственности: изъять и после соответствующей переработки включить в главу «Право собственности на земельные участки и иные природные объекты» ГК РФ нормы, содержащиеся в ст. 15-19, 35, 40, 42-44, 49-53, 56 ЗК РФ. Концепция предполагает также включение в названную главу ГК РФ статьи «Право собственности на участки недр и водные объекты» с изъятием соответствующих положений о праве собственности на пруды и обводненные карьеры из Водного кодекса РФ. Суханов Е. А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права, 2006, № 12. 8 По мнению Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, проект Концепции развития законодательства о вещном праве не содержит четкой и весомой аргументации безусловных преимуществ регулирования отношений собственности и иных вещных прав на земельные участки и природные объекты исключительно в рамках ГК РФ9. С одной стороны, если признавать возможность существования земельно-правовых норм в актах гражданского законодательства и, наоборот, гражданско-правовых норм в актах земельного и иного природно-ресурсного законодательства, то само по себе их перемещение из одного источника в другой не представляется событием разрушительным — при условии сохранения правовых особенностей норм, обусловленных двухотраслевой принадлежностью конкретного регулируемого отношения. То, в какой степени эти особенности будут сохранены и учтены, во многом зависит от исполнения, что налагает большую ответственность на законодателя. С другой стороны, исторически земельное и иные природно-ресурсные отрасли права и сформировались именно потому и для того, чтобы технико-юридически оптимизировать учет множественных особенностей субъективных природно-ресурсных прав, в том числе вещного характера, а в более широком смысле – для того, чтобы адекватно обеспечить правовое регулирование больших групп общественных отношений особого рода. И в сложившейся межотраслевой структуре регулирование подобных особенностей не является задачей гражданского законодательства. Кроме того, в случае изъятия из земельного законодательства обширного блока норм о праве собственности правовое регулирование земельных отношений будет разорвано, что не является удачным решением хотя бы с точки зрения юридической техники. Еще более серьезные последствия могут наступить при перемещении норм (частей норм), имеющих смешанный характер, регулирующих земельные отношения с компонентом права собственности — таких, например, как нормы о разделе земельного участка на несколько новых участков и образовании нового земельного участка путем объединения нескольких участков, из которых (ст. 11.2.– 11.8. ЗК РФ) предлагается вычленить положения, затрагивающие отношения собственности, и включить их в ГК РФ. Очевидно, что сохранить существующую конструкцию главы I.1.ЗК РФ при таком варианте не удастся, что повлечет либо ее полное перемещение в ГК РФ, либо снабжение множественными отсылками к ГК РФ. И в том, и в другом случае это нарушение целостности правового регулирования, которого с большой вероятностью можно ожидать в ходе извлечения из ЗК РФ и актов природно-ресурсного законодательства положений о праве собственности и ограниченных вещных правах10, поскольку они не всегда сформулированы относительно обособленно, а чаще органично вписаны в действующие нормы земельного и иных природно-ресурсных отраслей права. Правила ГК РФ о праве собственности на земельные участки планируется применять к отношениям собственности, объектом которых являются участки недр, водные объекты, земельные участки из состава земель лесного фонда и иные земельные участки, на которых расположены леса, если иное не предусмотрено законом и не вытекает из Заключение Комитета на проекты «Концепции развития законодательства о вещном праве» и «Концепции совершенствования общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации», разработанные соответствующими рабочими группами Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» и рекомендованные Президиумом Совета к опубликованию в целях обсуждения (приложение к решению Комитета от 14 мая 2009 года). 10 Авторы Концепции рассматривают и такой вариант систематизации норм, когда нормативноправовое регулирование сохраняемых действующих прав пожизненного наследуемого владения и прав постоянного (бессрочного) пользования может быть исключено одновременно из текста ГК РФ и ЗК РФ и содержаться во вводном законе к ГК РФ. 9 существа этих отношений, то есть резервируется место для специальных норм в природно-ресурсном законодательстве. Особенности же природно-ресурсных отношений, в том числе отношений собственности, столь значительны, что предмет указанного «иного» непременно обнаружится и его придется специально регулировать. Таким образом, сосуществование общих и специальных норм сохраняется, хотя и в модифицированном виде, а задачу полной консолидации норм гражданско-правового характера в ГК РФ в части земельных и природно-ресурсных отношений, вероятно, нельзя решить в принципе. В то же время противоположный вариант консолидации – а именно всех норм, регулирующих земельные и другие природно-ресурсные отношения, в том числе и гражданско-правовых, в земельном и природно-ресурсном законодательстве — практически может быть осуществлен с меньшими потерями целостности правового регулирования, посредством минимального количества норм ГК РФ отсылочного (к этому законодательству) характера. Даже регулирование отношений собственности на землю и иные природные объекты может осуществляться не только ГК РФ, но и законодательными актами иной отраслевой принадлежности (если, как уже отмечалось, в равной мере признавать допустимость существования земельно-правовых норм в актах гражданского законодательства и, наоборот, гражданско-правовых норм в актах земельного и иного природно-ресурсного законодательства). Оставаясь по природе своей гражданско-правовыми, нормы о собственности могут помещаться в источники других отраслей права, если это оправдано необходимостью обеспечения системного правового регулирования объектно однородных общественных отношений. Однако надо признать и то, что полное изъятие из ГК РФ норм о вещных правах на земельные участки и иные природные объекты невозможно, поскольку именно эти объекты составляют не просто основу института вещных прав, но с учетом расположенной на них недвижимости (а это почти вся недвижимость, за исключением недвижимости «по закону», перечисленной в абз. 2 п. 1 ст. 130 ГК РФ) фактически исчерпывают его содержание, и такой путь неприемлем по той же причине — нарушения целостности правового регулирования, в данном случае гражданских отношений. Подобные гипотезы приведены здесь для того, чтобы подчеркнуть, во-первых, потенциальную инверсивность процессов кодификации (предлагаемый Концепцией путь не единственно возможный) и необходимость тщательного взвешивания приобретений и издержек выбранного варианта, а во-вторых, объективный характер дуализма источников земельного и других природно-ресурсных отраслей права. В содержании земельного и природно-ресурсного правоотношения в значительной мере присутствует гражданско-правовая составляющая, включающая отношения собственности, оборота и иные отношения имущественной природы. Эти аспекты правоотношений гражданское законодательство рассматривает как «свои», что нашло отражение в действующем ГК РФ и в еще большей степени в Концепции. Заметим однако, что самим фактом регулирования общественных отношений актом той или иной отрасли законодательства их правовая природа не меняется и не всегда определяется. От того, что имущественные земельные отношения регулируются ГК РФ и действительно имеют гражданско-правовую природу, они не утрачивают земельно-правовой характер. Оба качества сущностны и равнозначимы для отраслевой квалификации этих правоотношений. Выделение из содержания земельных правоотношений тех, которые складываются по поводу оборота земельных участков (сопровождаемое их отнесением к кругу гражданско-правовых), имеет значение, аналогичное выделению, например, отношений по охране земель, управлению земельными ресурсами, взиманию земельного налога. Правовая регламентация таких отношений организована различным образом: охрана земель регулируется ЗК РФ (соответствующие земельные отношения в связи с этим не утрачивают свойство экологических), взимание земельного налога — НК РФ (соответствующие отношения не утрачивают характер земельных), а управление — и земельным, и административным, и муниципальным законодательством, что также не исключает их земельно-правовую принадлежность. Полагаю, что термин «использование и охрана» земель, положенный в основу номинации земельного правоотношения (п. 1 ст. 3 ЗК РФ), универсален и содержательно распространяется как на приведенные, так и на все другие виды отношений по поводу земли, земельных ресурсов и земельных участков. В дискуссиях о содержании земельных правоотношений обычно мало внимания обращается на то, что предметы гражданского и земельного права существуют в разных плоскостях: в одном случае предмет отрасли определяется юридической сущностью правоотношений, в другом — юридическими же характеристиками объекта правоотношений. Поэтому двойственная правовая природа имущественных земельных отношений неустранима и, соответственно, в сложившейся системе права обе отрасли – и земельное, и гражданское – являются для земельных имущественных отношений базовыми. В связи с этим, вероятно, оптимальным решением было бы сохранение существующих пропорций, когда содержание вещных прав на землю и другие природные объекты определяется общими правилами ГК РФ и особенностями, устанавливаемыми в специальном законодательстве. Дифференциация гражданских и земельных правоотношений в Концепции проводится путем различения категорий земли и земельного участка: «Понятие земельного участка в настоящее время необоснованно включено в ЗК РФ, предметом регулирования которого являются земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель. Однако понятие земельного участка относится к сфере регулирования гражданского права и должно содержаться в ГК РФ, а не в ЗК РФ». Предлагаемый вариант представляет собой фиктивный способ разделения правовой природы и содержания единого земельного правоотношения. Согласно действующей норме ЗК РФ (ст. 6) объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Земля — объект конституционных, земельных, экологических, уголовных правоотношений, земля как территория — объект конституционных, международных, административных, муниципальных отношений. Земельный участок, во-первых, — часть земли и часть территории, и в этом качестве он является объектом всех названных видов отношений. Например, при наличии состава преступления загрязнение земельного участка будет квалифицироваться как «Порча земли» (ст. 254 УК РФ). Другой пример: ограничения и обязанности землепользователей, владельцев, собственников по надлежащему использованию своих земельных участков, которые налагаются текущим законодательством, можно трактовать в контексте реализации требований ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, и в этом смысле земельный участок выступает частью земли как достояния народов, а значит, является объектом конституционных отношений. И только во-вторых земельный участок — правовая конструкция (юридическая фикция), способ формализации объекта конкретных земельных правоотношений административного (как объект кадастрового учета, мониторинга, контроля), гражданского (как объект собственности, сделок и оборота вообще) и иного характера. Следовательно, содержательное соотношение понятий «земля» и «земельный участок» не дихотомично, поскольку не укладывается в номинацию «гражданское или земельное» (правоотношение). В теории гражданского права наметилась тенденция превращения универсального понятия «земельный участок» в сугубо гражданско-правовую категорию. По мнению Е. А. Суханова, «земельные участки не являются предметом земельного права»11. См.: Интернет-интервью «Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии»: http://www.consultant.ru/law/interview/sukhanov.html 11 В развитие позиции отмечается, что «земельный участок как объект гражданского права не является объектом других отраслей права и законодательства», «в гражданском праве в целях удовлетворения частно-собственнических интересов участников гражданского оборота необходимость распределения территории между его субъектами породила правовую конструкцию земельного участка…»12. Концепция дает достаточно материала для размышлений о том, как именно будет отражена отраслевая природно-ресурсная специфика вещных прав в головном акте гражданского законодательства. В ряде случаев авторы вполне справедливо отмечают существующие пробелы и иные недостатки правового регулирования и формулируют обоснованные предложения по их устранению. Устанавливаются нормы так называемого соседского права, определяющие ограничения права собственности на земельный участок в интересах собственников соседних земельных участков. Отмечается отсутствие положений о выплате собственнику средств, вырученных при продаже изъятого в связи с неиспользованием в соответствии с его целевым назначением либо использованием с нарушениями законодательства земельного участка с публичных торгов (за вычетом расходов на проведение торгов). Урегулированы права собственников помещений на земельный участок, занятый зданием, до момента возникновения земельного участка в качестве самостоятельного объекта гражданских прав, включающие вещно-правовую защиту против собственника, что можно рассматривать как средство предотвращения нарушения земельных и экологических прав граждан – собственников жилых помещений в многоквартирных домах при уплотнительной застройке и других подобных действиях. Последовательно проводится идея единства земельного участка и расположенной на нем недвижимости как единого объекта оборота и гражданских прав в целом. Ставится вопрос о продолжении конструкции единого объекта: с введением суперфиция (права застройки) право собственности на строения и сооружения, возведенные на арендуемом земельном участке, должно возникать у (действующего) арендодателя, а не у арендатора земельного участка. Указывается, что собственником объекта незавершенного строительства в любом случае может быть только собственник или иной законный владелец соответствующего земельного участка. Отмечается необходимость возложения на собственника объекта незавершенного строительства бремени завершения строительства и установления правил, стимулирующих к завершению объекта. Предлагается включить в ГК РФ нормы о естественном приращении прибрежного земельного участка как основании приобретения права собственности. Заметим, что это предложение не должно отменять установленное (чч. 6, 8 ст. 6 ВК РФ) право граждан на пользование береговой полосой водных объектов общего пользования и предусмотренный ЗК РФ (п. 8 ст. 27) запрет приватизации земельных участков в пределах береговой полосы. Вполне обоснованным представляется подход, состоящий в том, что «новеллы законодательства о вещном праве не могут влечь процедуру принудительного переоформления прав и доставлять гражданам какие-либо неудобства. Положения Концепции исходят либо из бессрочного сохранения отменяемых вещных прав за их обладателями, либо из их автоматического преобразования во вводимые новым Митягин К. С. Гражданско-правовой режим земельных участков: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. 12 законодательством права. Причем в последнем случае объем преобразуемых прав, по крайней мере, не может быть уменьшен»13. Согласно проекту Концепции развития законодательства о вещном праве существующие право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования должны быть сохранены без установления какого-либо срока, на который они сохраняются, и без изменения их содержания, однако такие права не должны возникать в будущем. Некоторые вносимые изменения побуждают к дискуссии. Так, предлагаемое понятие земельного участка как объекта права собственности («участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет») представляет собой скорее понятие земельного участка как объекта земельных отношений вообще, а кроме того, не распространяется на сопряженные природные объекты, названные сейчас в пп. 2, 3 ст. 261 ГК РФ, что может означать сужение правомочий собственника. Лишь частично можно согласиться с суждением о публичных сервитутах: «регламентирование ограничений права собственности на земельные участки в публичных интересах осуществляется в настоящее время не гражданским (за исключением норм статей 279–282 ГК РФ), а земельным законодательством, причем для этих целей избрана неадекватная данным отношениям конструкция «публичного сервитута» (ст. 23 ЗК РФ)». Действительно, конструкция публичного сервитута представляет собой попытку совмещения публичных ограничений и сервитутов и некорректна именно симбиотичностью объединения правовых средств, имеющих разные основания и задачи применения. В то же время публичные ограничения прав на земельные участки не исчерпываются только сервитутами (в терминологии ст. 23 ЗК РФ), а кроме того должны устанавливаться скорее земельным, градостроительным, природоохранным, санитарным, нежели гражданским, законодательством. Так же как и целевое назначение (важнейший элемент правового режима земельного участка и обязанность собственника использовать земельный участок по его целевому назначению) — сфера регулирования ЗК РФ. Согласно же Концепции это прерогатива ГК РФ. Предложение об изменении правового режима самовольной постройки, возведенной на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и отведенном под строительство в установленном порядке, в Концепции развития гражданского законодательства существенно либерализует этот правовой режим в сравнении с действующей нормой ГК РФ (ст. 222), а также в сравнении с проектом Концепции развития законодательства о вещном праве. Подразумевается ограничение сноса такой постройки во всех случаях неоформления необходимых административных разрешений на ее возведение – и по вине застройщика, и по вине уполномоченных органов, что фактически нейтрализует вину застройщика. Действующая норма в числе критериев самовольности постройки называет существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил, что Концепцией не воспринято. Снос такой постройки, по мнению разработчиков Концепции, целесообразен только тогда, когда ее сохранение нарушает права или охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан, или постройка возведена на земельном участке, строительство на котором запрещено законом. Однако ссылка именно на законодательный уровень запрета строительства на соответствующем земельном участке не учитывает того, что запреты застройки, как и ее разрешенные виды, устанавливаются О проекте Концепции http://www.privlaw.ru/vs_info4.html 13 развития законодательства о вещном праве см. помимо закона и главным образом муниципальными правилами землепользования и застройки. В отдельных случаях наблюдается недооценка экологического фактора. Так, к условиям сноса самовольных построек не отнесена угроза причинения вреда окружающей среде. Предлагается закрепить норму о том, что «собственник земельного участка не вправе запретить воздействие исходящих с другого земельного участка газов, паров, запахов, дыма, копоти, тепла, шумов, вибрации и иных подобных воздействий, если они не влияют либо влияют несущественно на использование его участка. Если владелец соседнего земельного участка выходит за указанные пределы, собственник вправе предъявить к нему негаторный иск об устранении нарушений». Однако возникающее правоотношение является экологическим, и этот его статус превалирует над земельно- и гражданско-правовыми характеристиками — это так, если признавать сравнительно бóльшую ценность прав личного характера в сравнении с правами имущественными. Если учитывать то обстоятельство, что в ходе защиты права граждан на благоприятную окружающую среду применяются иные аргументы, исходящие из охраны здоровья человека от неблагоприятного воздействия окружающей среды, то посыл к невлиянию либо несущественному влиянию вредных экологических факторов только на использование земельного участка может создать коллизию норм. Право собственника соседнего участка срезать и оставлять себе корни дерева или куста, проникшие с соседнего участка, может квалифицироваться как допущение причинения экологического вреда. Применительно к используемому действующим законодательством понятию лесного участка указывается, что под ним следует понимать земельный участок с определенным особым правовым режимом, установленным специальным законодательством, и это не вызывает возражений как содержательная характеристика. Однако в Концепции развития гражданского законодательства данное суждение завершается выводом о необходимости отказаться от категории «лесной участок» и предложением признать такой участок земельным с особым правовым режимом. Учитывая, что в новом ЛК РФ в основу конструкции объектов лесных правоотношений положена в качестве доминантной категория лесного участка, а это само по себе уже свидетельствует о неучтенности понятийнообразующей роли собственно леса как самостоятельного, экосистемно значимого объекта, терминологическая замена лесного участка на земельный еще более обеднит правовое регулирование лесных отношений. Положение «животные в состоянии естественной свободы, в тот или иной момент находящиеся в границах земельных участков, не признаются объектами права собственности и иных гражданских прав» (в Концепция развития гражданского законодательства: животные в состоянии естественной свободы не должны быть объектами права собственности) фактически предоставляет диким животным как природным объектам режим «бесхозяйных», что характерно для гражданского, но никак не для природно-ресурсного законодательства. Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52ФЗ «О животном мире»). Учитывая, что дикие животные обычно находятся в границах каких-либо земельных участков (лесной участок, участок земель сельскохозяйственного назначения и т. п.), подобное нововведение означало возможность их добычи без разрешения. Концепция представляет собой весьма объемный документ, вобравший множество оценок и предложений, которые в рамках подготовки к использованию в законотворческих целях должны обсуждаться детально. К примеру, предлагается «на отношения собственности, возникающие по поводу участков недр, распространить действие правил ГК РФ о праве собственности на земельные участки, предусмотрев, что соответствующие изъятия могут быть установлены специальными законами». Право собственности на земельный участок распространяется, если иное не установлено законом, на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). Поскольку собственность на недра в настоящее время только государственная (ч. 1 ст. 1.2. Закона РФ «О недрах»), данное предложение может рассматриваться как нацеленное на введение множественности форм собственности на недра. Это прямо подтверждается, например, тезисом: «если участки недр, в отношении которых возможно право собственности граждан и юридических лиц, допускаются к участию в обороте, сделки с этими участками недр могут совершаться при условии государственной регистрации прав на такие объекты недвижимости». Важным представляется также предложение о введении сервитутов для пользования участком недр. В связи с введением нового особого объекта недвижимого имущества — технологического имущественного комплекса недвижимости — земельный участок рассматривается в качестве составной части такого комплекса, что повлечет за собой корректировку действующих правил о переходе прав на земельный участок при переходе права собственности на расположенные на нем здания, строения, сооружения, изменение порядка государственной регистрации прав на земельные участки. С точки зрения необходимости сохранения самостоятельного значения земли как основы жизнедеятельности, объекта недвижимости особого рода и условия существования любой другой недвижимости принципиально важным представляется исключить возможность превращения земельного участка в придаток любого строения, сооружения. Характерно, что в проекте Концепции совершенствования общих положений Гражданского кодекса РФ, который выносился на обсуждение, естественным было названо положение, когда единым объектом недвижимости является только земельный участок, а все находящиеся на нем объекты выступают лишь как его улучшения. Проект Концепции развития законодательства о вещном праве ориентирует на унификацию вещных прав путем установления единых правил оборота для всех видов природных объектов, в том числе в части перечня и содержания вещных прав, распространения вещных прав на земельные участки независимо от их нахождения в частной, государственной или муниципальной собственности. Вероятно, целесообразно предварительно оценить саму возможность такого выравнивания с учетом естественных особенностей природных объектов, а также последствия для субъектов вещных прав, принимая во внимание объективно различную заинтересованность частного и публичного собственника земли и других природных объектов. Кроме того, унификация ограниченных вещных прав в рамках тех конструкций, которые сейчас применяются специальным законодательством для регулирования отдельных видов природопользования, технически неосуществима, а следовательно, потребуется создание новых конструкций, что будет означать радикальное изменение природно-ресурсного законодательства. Задачи правового регулирования видов (титулов) субъективных прав на земельные участки и другие природные объекты предопределяются особенностями природных объектов, обусловившими возведение отношений по использованию и охране природных ресурсов в ранг основ конституционного строя, и это дает основание полагать вещноправовую характеристику природных объектов соподчиненной конституционно-правовой оценке. Недвижимо-имущественная формальность природных объектов, которая положена в основу правового регулирования их учета и оборота, не исключает того, что в качестве их сущностной характеристики неизменно остаются естественное происхождение, экосистемная целостность, жизнеобеспечивающее значение и связанная с этим исключительная публичная значимость. Поэтому решение законотворческой задачи совершенствования регулирования вещных прав никоим образом не обязывает к сведению существующих видов (титулов) земле- и природопользования к строгому списку классических вещных прав, а эта цель просматривается в содержании Концепции. Предложение определять субъекты, объекты и содержание соответствующих вещных прав на природные объекты в ГК РФ14, а публично-правовые требования, предъявляемые к осуществлению данных прав (по одобренной Концепции публичноправовые ограничения, касающиеся этих прав), – в законах (кодексах) об отдельных видах природных ресурсов — не определяет место расположения большого объема нормативного материала, посвященного порядку и основаниям возникновения прав на природные объекты. В Концепции звучит критика в адрес существующих прав природопользования: «Субъективные права на природные объекты, которые по своей сути являются гражданско-правовыми, во многих случаях возникают на основании исключительно административных актов, а соответствующие отношения между обладателем административного разрешения и государством во многих случаях не признаются гражданско-правовыми не только на практике, но даже и в теории. В свою очередь, права, возникающие у частных лиц в силу таких административных актов, именуются «правами пользования». И далее: «в ГК РФ необходимо предусмотреть основные положения о всех правах на чужие вещи применительно к природным объектам». Возникновение прав на природные объекты (регулируемое при помощи сочетания административно-правовых и договорных элементов), как и существование не вещных видов таких прав, в свете тенденции унификации вещных прав должно обсуждаться особо. Для цивилистики принципиально важно отграничение вещных прав от прав иной правовой природы, поскольку отнесение прав к числу вещных предполагает, например, право следования, применимость вещно-правовой защиты и ряд других выводов (так, утверждение о том, что владение не вещное право, но фактическая позиция, выводит авторов Концепции на обоснование владельческой защиты как особого способа защиты интереса). С точки же зрения земельного права большее значение для характеристики титульных прав имеют признаки, относящиеся непосредственно к правомочиям реализующего и распорядительного свойства, которыми наделяются субъекты земельных правоотношений и объем которых напрямую зависит не только от вида (титула) прав на земельный участок, но и в значительной степени от целевого назначения земельного участка, установленного разрешенного использования, а также возможных ограничений и обременений, обусловленных в зависимости от категории земель градостроительными регламентами, режимами особой охраны либо другими средствами земельно-правового регулирования. В разделе проекта Концепции развития законодательства о вещном праве, посвященном суперфицию и эмфитевзису, указано на то, что положения о таких вещных правах на природные объекты могут быть сформулированы как в ГК РФ, так и в нормах ВК РФ и Закона о недрах. 14 Специфические отраслевые средства весьма многочисленны, а кроме того, прослеживаются тенденции новой фазы интеграции земельного права с родственными природно-ресурсными отраслями — в первую очередь с лесным и водным, начало которой было положено принятием новых кодифицированных актов этих отраслей. Любой процесс интеграции является двусторонним, и, следовательно, на характеристики прав на земельные участки в соответствующих случаях объективно влияет природноресурсное законодательство, для которого свойственно отражение публичной заинтересованности в организации охраны и рационального использования природных ресурсов. Поэтому для земельного права дискуссия о видах и содержании субъективных земельных прав сквозь призму их вещно-правовой институциональности является важной, но вряд ли основной. Введение суперфиция и эмфитевзиса повлечет существенные изменения действующих видов прав на земельные участки и условий землепользования. Согласно Концепции право застройки (суперфиций) может быть предоставлено в том случае, когда лицу необходимо использовать земельный участок не для производства сельскохозяйственной продукции или использования иных природных свойств и качеств земли, а для строительства на нем различного рода объектов и их последующей эксплуатации. Содержание права — владение и пользование земельным участком, в первую очередь для возведения и эксплуатации зданий и сооружений, в соответствии с целевым назначением земельного участка, а также владение и пользование находящимися (возведенными) на земельном участке зданиями и сооружениями. По общему правилу здания и сооружения, возведенные на земельном участке, который обременен правом застройки, признаются собственностью собственника земельного участка. По мнению разработчиков, право застройки может быть использовано как на будущее, так и для тех ситуаций, когда собственник уже существующего здания на земельном участке, находящемся в собственности другого лица, не имеет права на соответствующий земельный участок. В этом случае сторонам может быть дана возможность установить такое право на уже застроенный участок, даже если дальнейшее строительство не предполагается. Это позволило бы отказаться от введения ранее предлагавшегося ограниченного права владения земельным участком. Новые правовые титулы предполагают иное регулирование порядка возникновения прав, который будет договорным, и, соответственно, потребуется пересмотр существующей системы предоставления земельных участков, а также продолжительности (сроков), платности землепользования и ряда других вопросов. Замена титулов должна исключить деструктивное воздействие на сложившиеся правовые режимы отдельных категорий земель. Так, согласно Концепции целью введения права постоянного владения и пользования (эмфитевзиса) является предоставление земельного участка для осуществления деятельности, которая связана с использованием природных свойств и качеств участка (ведения сельского хозяйства, создания заповедников, заказников и т. п.). Эмфитевзис не предполагает возведение на земельном участке строений капитального типа. При необходимости такого использования потребуется раздел соответствующего участка и оформление различных вещных прав на его части, которые станут самостоятельными земельными участками. Данная перспектива должна тщательно просчитываться в отношении земель особо охраняемых природных территорий. Содержание указанного права, в центре которого владение и пользование земельным участком с извлечением из него плодов и доходов, поступающих в собственность обладателя вещного права, обязанность правообладателя по обработке земли и недопущению ухудшения земельного участка, не отражает задач создания особо охраняемых природных территорий (поскольку по Концепции существующие права постоянного (бессрочного) пользования должны быть сохранены, но не должны возникать в будущем, эмфитевзис касается впредь образуемых особо охраняемых природных территорий). Согласно Концепции применительно к водным объектам суперфиций может найти применение при предоставлении водных объектов для строительства гидротехнических и иных сооружений. Суперфиций уместен при предоставлении участка недр для строительства долговременных подземных сооружений (например, тоннелей метро). В эмфитевзис участок недр может предоставляться, к примеру, для образования особо охраняемых геологических объектов. Распространение суперфиция и эмфитевзиса на иные природные объекты не может происходить механически, по земельно-правовой схеме, поскольку в природно-ресурсном законодательстве помимо земельных аспектов существуют собственные внутренние закономерности и взаимосвязи. Так, в Концепции отмечается, что «водные объекты (так называемые рыбопромысловые участки)» могут передаваться в эмфитевзис, например, для целей организации промышленного рыболовства. В настоящее время согласно ВК РФ (ст. 11) в случае, если водный объект используется для рыболовства, не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, а договорные отношения между органом государственной власти и юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем возникают в ходе предоставления рыбопромыслового участка (ст. 33.3. Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Кроме того, водный объект и рыбопромысловый участок — не тождественные понятия, и право на добычу (вылов) водных биоресурсов на рыбопромысловом участке регулируется не водным законодательством, а о водных биологических ресурсах. Важным условием эффективности законодательства является его стабильность, а всякие изменения должны быть обоснованы объективной необходимостью совершенствования правового регулирования, приведения существующих норм в соответствие с реальным состоянием общественных отношений или потребностями их перспективного развития. Это тем более справедливо в отношении предполагаемых масштабных изменений концептуального характера. М. ВАСИЛЬЕВА, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова