МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБЛАСТНОЙ УНИВЕРСИТЕТ На правах рукописи Мешкова Александра Владимировна
advertisement
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБЛАСТНОЙ УНИВЕРСИТЕТ На правах рукописи Мешкова Александра Владимировна ПОЛИТИЧЕСКОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ИНСТИТУТАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (политологический анализ) Специальность: 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии Диссертация на соискание учёной степени кандидата политических наук Научный руководитель – доктор политических наук, профессор СИНЧУК Ю.В. Москва – 2014 1 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение……………………………………………………………..………3 Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти.....................................................................................................................25 §1.1 Место и роль института Уполномоченного по правам человека в системе разделения властей: теоретико-методологические основы ...............26 §1.2 Зарубежный опыт взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти.......................................49 §1.3 Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации......................................................................72 Выводы по первой главе………………………………………………...…89 Глава 2. Политологический анализ политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти………………........91 §2.1 Сущность политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти………………………………………………………....93 §2.2 Формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти.………………………………………………………………………...…124 §2.3 Основные тенденции развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти…………………………………………………………………………....132 Выводы по второй главе………………………………………………….147 Заключение…………………………………………………………….....151 Литература…………………...……………………………………….......160 2 Введение Происходящий демократии, развития в современной правового России государства процесс консолидации предполагает создание эффективной системы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Данная проблема в современных условиях привлекает всё большее внимание представителей научного и экспертного сообщества, политиков, государственных деятелей, а также общественнополитических лидеров. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин отметил, что для России не может быть другого политического режима, кроме демократии. При этом Президент подчеркнул, что в Российской Федерации признаются универсальные демократические принципы, принятые во всем мире. В.В. Путин обратил особое внимание на то, что демократия, в первую очередь, это соблюдение и уважение действующего законодательства в области обеспечения прав и свобод граждан1. Демократия («власть народа») – политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса или на его существенные стадии2. При демократическом режиме народ – источник власти. Контроль за властью находится в руках общества, которое её избирает и вручает ей определенные полномочия. О повышении уровня демократизации России свидетельствует появление у граждан больших возможностей влиять на принятие решений, затрагивающих их права и интересы. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/messages (дата обращения: 19.03.2014). 2 Демократия. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/ (дата обращения: 09.07.2013). 3 1 Политика – это деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру государства, вопросы и события общественной, государственной жизни, определённым образом направленная деятельность государства или социальных групп в различных сферах: экономических, социальных и национальных отношениях, демографии, безопасности и так далее1. Подобные направления деятельности реализует институт Уполномоченного по правам человека в РФ. Главное звено всех общественных процессов – права и свободы человека. Оно приводит в действие политические, экономические, социальные структуры, обеспечивает преодоление разрыва между человеком и властью, человеком и экономикой, человеком и способом распределения социальных благ, помогает выйти из политического и экономического кризиса, в котором оказалось общество. Политика в области прав человека – самостоятельный ведущий фактор правового регулирования общественных отношений, при котором в осуществлении экономических и политических программ определяющими являются права человека. В современных условиях обеспечение прав и свобод гражданина заключается в проведении экономических и политических преобразований, гарантирующих надёжную социальную защищённость людей, имеющую огромное значение для обеспечения психологической стабилизации общества, соблюдения принципов справедливости и гуманности во время проведения преобразований. Законодательное введение института Уполномоченного по правам человека в России стало серьёзным шагом в развитии демократических основ современного общества, основ, составляющих фундамент правового Политика. [Электронный ресурс]. – URL: http://ru.wikipedia.org/ (дата обращения: 20.01.2014). 4 1 государства, таких как гарантия реализации прав и свобод человека и гражданина, охрана его интересов, а также укрепление статуса личности. В разных государствах Уполномоченный по правам человека называется по-разному: омбудсмен (от швед. Ombudsman – представитель чьих-либо интересов), медиатор, уполномоченный. Обобщающее наименование этой должности, этого института – омбудсмен. Появление данного института обеспечения прав и свобод граждан стимулирует прогрессивное развитие гражданского общества, повышение правосознания граждан, доведение демократических принципов до уровня международных стандартов, что является приоритетным направлением политики современной России. Институт Уполномоченного по правам человека занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности. Этот институт является существенным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти. Он реализует социальные функции государства, совершенствует общественные отношения, связи, активизирует участие общества в политическом процессе. Его содержание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделёнными властью, и управляемыми. Поскольку главной задачей Уполномоченного по правам человека является поддержание баланса интересов государства и гражданского общества, деятельность Уполномоченного по правам человека должна строиться на эффективном политическом взаимодействии с федеральными институтами государственной власти. Политическое взаимодействие – это отношения между субъектами политики, при которых субъекты взаимно, равноправно оказывают влияние друг на друга. 5 Россия остаётся государством развивающейся демократии. История становления демократии во многих государствах свидетельствует о том, что её развитию, как и любому развитию вообще, в полной мере присущи внутренняя противоречивость, неравномерность, чередование фаз поступательного движения и периодов стагнации. Естественным является наличие, обострение конфликта между государственной властью и активной частью гражданского общества. Проблемы соблюдения прав человека попрежнему нередко разделяют государства, становятся объектом острой полемики и политической борьбы между ними1. Как отмечено в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год: «как ни парадоксально, сам факт существования такого конфликта свидетельствует о том, что процесс развития демократии продолжается, хотя, конечно, вектор движения оказался не столь прямым и гладким, как ожидали иные оптимисты». Как отметила Уполномоченный по правам человека в РФ Э.А.Памфилова, на современном этапе в государстве возникла настоятельная потребность в наличии работающего механизма по защите прав и интересов граждан. Имеются проблемы, связанные с правовой безопасностью, требующие профессионального осмысления и продуманного решения. Основной обязанностью Уполномоченного по правам человека является обеспечение баланса интересов, чтобы большинство не было «подавляющее, а меньшинство подавляемое»2. Понимание реальной демократии как системы, основанной не на диктатуре большинства, а на уважении конституционных прав меньшинства, постепенно и поэтапно сможет объединить все институты государства и гражданского общества. При этом учитывается то, что проблемы соблюдения прав и свобод человека по самой своей природе не должны отождествляться Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета, № 68, 17.04.2009. http://ombudsmanrf.org (дата обращения: 13.01.2014). 2 Защита прав человека в новых условиях. http://www.president-sovet.ru/news/5788 (дата обращения: 15.04.2014). 6 1 с проблемами политики. Взгляды и убеждения любого человека, его партийная принадлежность, любые факты биографии, образование, род занятий, сексуальная ориентация – ничто не может быть основанием для ограничения его прав и свобод иначе как в соответствии с законом1. Чрезмерная политизация многих традиционных аспектов правозащитной тематики обострила новые очаги напряжённости в обществе, возник дефицит взаимной терпимости и самоограничения. Такое положение чревато радикализацией общественного протеста и мер противодействия ему со стороны государства. В подобных условиях защищать права и свободы человека на объективной, неполитической основе чрезвычайно трудно. В этой связи институт омбудсмена в РФ должен стать мощным оружием на страже интересов государства с функциями защиты прав и свобод граждан внутри этого государства. Институту омбудсмена отводится ключевая роль в развитии демократических принципов функционирования всех элементов системы органов государственной власти. Эффективное политическое Уполномоченного взаимодействие по правам публично-правового человека в Российской института Федерации с федеральными институтами государственной власти является важнейшим направлением политики современной России. Институт омбудсмена в России – важный шаг на пути развития принципов демократического государства, институт, созданный для защиты прав и свобод человека и гражданина, институт, призванный стать посредником между государством (в лице его трех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной), с одной стороны, и гражданином этого государства, – с другой; институт, с, безусловно, заложенным в нём мощным потенциалом, как показывает практика, на Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год. «Российская Газета» – Федеральный выпуск № 6044, 29 марта 2013 г. http://www.rg.ru (дата обращения: 20.01.2014). 7 1 данном этапе своего функционирования, институт омбудсмена в России еще не раскрыл свой потенциал. Максимально преобразовав данный институт, сделав его по- настоящему эффективно работающим механизмом в системе защиты прав и свобод граждан и укрепления общественно-политической мощи государства, а также укрепления авторитета государства перед членами общества можно решить задачу укрепления авторитета России в геополитической структуре мира. Таким образом, в условиях происходящего в России процесса демократических нестабильности, преобразований, институт современной Уполномоченного по геополитической правам человека в Российской Федерации выдвигается на первые позиции. Его политическое взаимодействие с федеральными институтами государственной власти объективно обусловлено социальными, политическими, политико- правовыми, геополитическими реалиями современности. Актуальность темы исследования определяется рядом положений. Во-первых, реформированием российского общества, охватывающим политические, социальные, экономические и культурные сферы, где определяющими являются права и свободы человека, через обеспечение которых осуществляется развитие и утверждение демократии, правовой безопасности личности, общества, государства. Во-вторых, возрастанием значения института Уполномоченного по правам человека в развитии демократического государства, необходимостью совершенствования данного общественно-политического института с целью повысить его эффективность по всем направлениям деятельности и вывести данный орган политического на качественно взаимодействия иной с уровень работы федеральными посредством институтами государственной власти. 8 В-третьих, связанных со необходимостью становлением и всестороннего укреплением анализа статуса проблем, института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в целях определения его роли в современной политической структуре государственных органов, в государственно-правовой системе Российской Федерации, углублённого изучения функционирования данного института, укрепляющего своей деятельностью авторитет государства в мировом сообществе, а также авторитет государства в глазах его граждан. В-четвертых, необходимостью определения основных тенденций развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти. В-пятых, недостаточной разработанностью темы в российских и зарубежных научных работах, относящихся к исследованию политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Таким образом, исследование проблем политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти является важным и актуальным. Степень разработанности темы. В процессе диссертационного исследования автор опирался на значительный объём работ отечественных и зарубежных учёных, посвящённых проблемам прав и свобод человека, обеспечения безопасности личности, общества, государства, вопросам функционирования института уполномоченного по правам человека. Проведенный анализ степени разработанности исследуемой проблемы показал, что с научной точки зрения, а также в интересах проводимого 9 политологического исследования наиболее целесообразно все источники условно разделить на восемь основных групп: В первую группу вошли научные работы широкого круга учёных, посвящённые проблеме обеспечения безопасности личности, общества, государства: O.A Белькова, Д.В. Демкина, М.Ю. Зеленкова, В.П. Зимонина, Г.В. Иванова, А.Т. Климовича, А.Г. Лихоносова, Г.Г. Лозы, В.Ф. Ницевича, А.И. Панова, Э.Б. Петросяна, П.П. Политаева, А.А. Прохожева, Г.И. Пещерова, В.В. Серебрянникова, А.И. Позднякова, Ю.В. Синчука, Ю.К. Шафраника и других1. Вторую группу составили научные труды, посвящённые проблемам обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, к числу которых относятся труды: С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, См., например: Бельков O.A. Понятийно-категориальный аппарат концепции национальной безопасности. // Инф. сборник «Безопасность», 1994. – №3; Демкин Д.В. Аспекты обеспечения военной безопасности Российской Федерации // Электронный журнал «Вестник Московского государственного областного университета» [Электронный ресурс]. – М.: МГОУ, 2012 – № 1. – С. 13-20. – Режим доступа: http://www.evestnik-mgou.ru/vipuski/ vipuski.html; Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности российского государства в XXI веке. – М.: Юридический институт МИИТа, 2009; Зимонин В.П. Китай и евразийский процесс: выстраивание новых партнерских связей. [Электронный ресурс]. – UPL: http://www.ifesras.ru (дата обращения 15.01.2011); Климович А.Т. Национально-государственная безопасность России. – М.: ВАГШ, 1996; Ницевич В.Ф. Геополитика и национальная безопасность: монография. – М. Изд-во МГОУ, 2009. 301с.; Петросян Э.Б. Угрозы национальной безопасности России на современном этапе мирового развития // Власть. Общество. Армия: сборник научных трудов. /Научн. ред. проф. Ф.Г. Сейранян; отв. ред. А.В. Абрамов. – М., МГОУ. 2007, Состояние национальной безопасности Российской Федерации на современном этапе мирового развития // Сборник статей. – М.: МГЭИ, 2009; Пещеров Г.И. Оборона и безопасность в стратегии 2012. – М.: Научно-политический журнал Власть. – № 6. – 2011; Поздняков А.И. О понятийном аппарате теории безопасности (аксиологический подход) // Безопасность. – № 7–8. 2002; Политаев П.П. Проблемы национальной безопасности. – М.: МГЭИ, 2005; Прохожев А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. – М.: РАГС, 1996; Синчук Ю.В. Национальная безопасность страны: морально-психологический фактор [Электронный ресурс]. – URL: http://www.fnimb.org/index.htm (дата обращения: 04.02.2011); Y.К. Shafranik: «The Independent Information Agency», June 1, 2010. 10 1 Л.А. Гордона, А.В. Зиновьева, В.А. Карташкина, Г.Н. Комковой, Е.А. Лукашевой, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца и других1. Третью группу представляют труды учёных, внёсших весомый вклад в изучение проблем К.С. Вельского, Ф.Ф. Кокошкина, теории разделения властей: Х.А. Аккаевой, H.H. Ворошилова, A.A. Жилина, В.Д. Зорькина, Н.М. Коркунова, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, Е.С. Лещевой, Г.Н. Манова, A.A. Мишина, Ш.Л. Монтескьё, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, В.С. Шевцова, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и других2. См. например: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т.– М.: Юрист, 2005. Т. 1. – 719 с.; Автономов A.C. Избирательная власть. М.: Права человека, 2002. 88 с.; Алексеев С.С. Право: азбука теория – философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. – 712 с.; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-инфра М, 1998. – 752 с.; Бондарь Н.С. Социальная защита граждан: конституционная «рихтовка» законов и правоприменительная практика // Российская юстиция. 2002. № 6.; Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979. – 232 с.; Витрук Н.В. Юридический механизм реализации прав личности // Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. М.: Наука, 1983. – С. 82 – 122.; Гаджиев Г.А. Основные экономические права: дис. … докт. юрид. наук. М., 1996.; Гордон Л.A. Социально-экономические права человека: содержание, особенности, значение для России // Общественные науки и современность. 1997. № 3.; Зиновьев A.B. Конституционное право России. – СПб.: Герда, 2005. 416 с.; Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.: ИГП РАН, 1995.;Комкова Г.Н. Реализация принципа равноправия в национальной политике Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. – № 3.; Лукашева Е.А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические и социально-психологические аспекты. // Государство и право. 1994. – № 10; Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов. 1987; Нерсесянц B.C. История идей правовой государственности. – М., 1993. – 16 с.; Нерсесянц B.C. Права человека в истории политической и правовой мысли (от древности до декларации 1789 г.) // Права человека в истории человечества и в современном мире. Отв. ред. Лукашева Е.А. – М., 1989. 147 с.; Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. – М., 539 с. 2 См. например: Аккаева Х.А. Принцип разделения власти – конституционная основа построения и функционирования государственного механизма в России дис. ... канд. юрид. наук. – СПб., 2005. 196 c.; Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. – М., 1990; Ворошилов H.H. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1871; Жилин A.A. Учебник государственного права: (Пособие к лекциям). Петроград, 1916; Зорькин В.Д. Основные ветви государственной власти: их разграничение и соотношение. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. – М., МГУ, 1990; Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. Вып. 1. М., 1908; Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. – СПб., 1913; Коркунов Н.М. 11 1 Четвёртую группу составляют труды учёных, посвящённые политикоправовым основам организации и взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровне, в том числе труды: А.В. Безрукова, К.А. Будаева, М.В. Глигич-Золотаревой, И.Б. Гоптаревой, В.М. Долгова, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, М.М. Курманова, С.В. Лихолетовой, Ю.М. Макеева и других1. К пятой группе относятся труды отечественных и зарубежных учёных, касающиеся опыта функционирования института омбудсмена в зарубежных Лекции по общей теории права. Изд. 9-е. – СПб., 1914; Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: учеб. – 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2006;Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. –М.: Формула права, 1999; Лещева Е.С. Принцип разделения властей в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2009. 241 c.; Манов Г.Н. Теория права и государства. – М, Юристъ, 1996; Мишин A.A. Принцип разделения властей в Конституционном механизме США. – М., Наука, 1994; Монтескье Ш. Избранные произведения. – М., 1955; Монтескье Ш.Л. О духе закона. – М.: Мысль, 1999. – 674 с.; Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. – М., 1992.; Чиркин В.Е. Контрольная власть. // Государство и право, 1994. №7; Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции. // Государство и право. – № 6, 2000; Чиркин В.Е. Президентская власть. // Государство и право. 1997; Шевцов B.C. Разделение властей в Российской Федерации. Разделение властей «по горизонтали» – Ч. I. – М., 2004; Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом РФ: теоретические и практические проблемы.// Государство и право, 1998, – №5, С.5-12.; Энтин Л.M. Разделение властей: опыт современных государств. – М.: 1995. – 263 с. 1 См., например: Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Будаев К.А. Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2005; Глигич-Золотарева М.В., Хабриева Т.Я. Взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с другими органами. – СПб., 2001;Гоптарева И.Б. О некоторых сторонах политики взаимодействия разноуровневых структур власти // Право и политика. 2000. № 7;Долгов В.М. Политические механизмы взаимодействия центра и регионов Российской Федерации // Полис. 2004. – № 6;Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. – № 8; Краснов М.А. Зачем разграничивать, когда можно взаимодействовать // Российская газета. 2002.; Курманов М.М. Возможности влияния субъектов Российской Федерации на процесс законотворчества Федерального Собрания и решения Президента Российской Федерации // Казанский федералист. 2005. – № 2-3; Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти РФ и ее субъектов: дис. ...канд. юрид. наук. Челябинск, 2004; Макеев Ю.М. Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в России: проблемы, тенденции развития дис. ... канд. полит.наук. – Орел. 2007. – 198 с. 12 государствах, в том числе в данную группу вошли труды: В.В. Бойцовой, Л.И. Захаровой, Р. Грегори, Л.К. Лазарь, Э. Лентовски, Е.А. Радюшиной, А.Н. Соколова, М.Т. Тимофеева, А. Хиль-Роблеса и других1. Шестую группу составили труды учёных, посвящённые предпосылкам возникновения правозащитных институтов в Российской Федерации, истории становления и развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, особенностям функционирования отечественного института омбудсмена: М.С. Башимова, В.В. Бойцовой, В.В. Комаровой, А.Г. Майорова, А.Е. Новиковой, Н.Ю. Хаманевой О.А. Шеенкова и других2. В седьмую группу вошли труды учёных, уделивших особое внимание развитию региональных институтов уполномоченного по правам человека: См. например: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. – М.: Издательство БЕК, 1996; Захарова Л.И. Международные стандарты в области прав человека и роль омбудсмена в их обеспечении: дис. ...канд. юрид. наук. – М.: 2002. – 258 с.; Gregory R., Hutchesson P. The Parliamentary Ombudsman. A Study in the Control of Administrative Action. – London: Gerge Allen & Unwin Ltd., 1975.; Лазарь Л.К. Роль и функции омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека: дис. ... канд. юрид. наук. – М.: 2004. 185 с.; Lentowska E. Report on the «Ombudsmen in the countries of Central and Easter Europe», in Commissioner for Civil Rights Protection – Materials, 1992.; Радюшина Е. Институт омбудсмана: зарубежный опыт // На пути к региональному Уполномоченному по правам человека // Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: 2000. – С. 1042.; Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирование, тенденции развития. – Калининград: Балтийский институт Экономики и финансов, 2000.; Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. – М.: Новая юстиция, 2006. 208 с.; Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). – M.: Московская школа политических исследований, 2004. – 360 с. 2 См. например: Башимов М.С. Институт Уполномоченного по правам человека в России // Представительная власть. 1997. – № 2-3. – С. 50–60; Бойцова В.В. Формирование института омбудсмана в России // Известия вузов. Правоведение. 1994. – № 5–6. – С. 67– 80.; Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. – № 9. – С. 21–31; Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: дис. ... канд. юрид. наук. СПб: 2002. 257 с; Новикова А.Е. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: историко-правовой и теоретико-правовой аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. СПб.: 2007. 200 с; Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека защитник прав граждан. М., 1998. – 80 с.; Шеенков О.А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ...канд. юрид. наук. – М.: 2001. 219 с. 13 1 И.Ф. Вершининой, О.Н. Еремеевой, А. Ю. Сунгурова, С.Н. Матвеева и других1. Восьмую группу представляют научные труды, раскрывающие особенности и основные направления взаимодействия региональных и федеральных уполномоченных по правам человека с другими государственными органами, правозащитными организациями в области обеспечения, защиты и реализации прав граждан: Е.Л. Корабельниковой, Н.Ф. Лукашовой, А.Э. Плотниковой и других2. Анализ исследований проблематики института омбудсмена в Российской Федерации свидетельствует о том, что, несмотря на достаточно широкую разработанность вопросов, касающихся функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и за рубежом, наблюдается несовершенство федерального законодательства, регламентирующего деятельность российского Уполномоченного по правам человека, недостаточное внимание или его отсутствие к актуальным вопросам современности – функционирования института Уполномоченного по правам человека, его политического взаимодействия в области См. например: Вершинина И.Ф. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ...канд. юрид. наук. – М.: 2010. 185 с.; Еремеева О.Н. Конституционно-правовой статус уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: дис. ...канд. юрид. наук. – М.: 2008. – 208 с.; Сунгуров А.Ю. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 1,2. – СПб., 1999.; Матвеев С.Н. Конституционно (уставно) – правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: дис. ...канд. юрид. наук. – Казань: 2004. – 200 с. 2 См. например: Корабельникова Е.Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2007. – 222 с.; Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов, 2011. – 183 с.; Плотникова А.Э. Основы взаимодействия уполномоченного по правам человека с правозащитными организациями по вопросам реализации прав и свобод граждан // Россия сегодня: тенденции и альтернативы развития: материалы международной научно-практической конференции. – Курган: Дамми. 2012. – Т. 1. –С. 453–455. 14 1 продвижения демократических принципов, идеалов, обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства с другими государственными структурами. Необходимо отметить, что вышеперечисленные научные исследования охватывают только правовые элементы статуса, полномочий, направлений деятельности, взаимодействия с другими государственными структурами, не учитывая при этом политического аспекта, рассмотрение которого в настоящее время является архиважным, в связи с событиями, происходящими на международной политической арене, их влиянием на демократические основы Российского государства, в частности, и международного сообщества, в целом. Учитывая изложенное, данное исследование является теоретически значимым. Выявленное противоречие между недостаточной разработанностью тематики и необходимостью повышения эффективности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти определило тему исследования, объект, предмет, цель и задачи. Объект исследования – процесс развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Предмет исследования – формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Цель исследования – политологический анализ сущности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти в современной России. 15 Задачи исследования: 1. Изучить теоретико-методологические основы исследования места и роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе разделения властей. 2. Исследовать зарубежный опыт взаимодействия уполномоченного по правам человека с институтами государственной власти. 3. Рассмотреть становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в России. 4. Выявить сущность политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. 5. Выделить основные тенденции развития политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Нормативно-эмпирическую базу исследования составили следующие источники: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Федерации и закрепляющие основы взаимодействия института Уполномоченного федеральными по правам институтами человека в государственной Российской власти, Федерации с международные правовые акты, регулирующие отношения в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечивающие деятельность 16 различных правозащитных институтов, в числе которых институт омбудсмена, международные договоры, декларации и конвенции1. Теоретико-методологическую основу диссертации составляют научные исследования отечественных и зарубежных учёных, посвящённые вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, истории становления и развития института омбудсмена в России и за рубежом, изучения демократических принципов, которые легли в основу См. например: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. – № 9. – ст. 851); Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 1997. – № 9. – ст. 1011; Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ. 1997. – № 1. – ст. 1; Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ.2006 – № 19. – ст. 2060; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 21.02.2014) // Собрание законодательства РФ. 1999. – № 42. – ст. 5005; Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 26.12.1991, № 52, ст. 1865;Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Российская газета. – № 16. – 2009; Меморандум Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации о взаимодействии в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (Москва, 11 ноября 2009 г.) [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»; Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»; «Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, № 67, 05.04.1995; Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ, №12, 1994; Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, 1994; «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Собрание законодательства РФ. 2001. – № 2. – С.163. 17 1 построения политической системы общества современной России, а также проблемам функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его взаимодействия с органами государственной власти в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Методы исследования. При исследовании института Уполномоченного по правам человека и его политического взаимодействия с органами государственной власти были использованы теоретические, эмпирические, прикладные и специальные методы политологического исследования, а диалектический, логический, именно: системно-деятельностный, системный, прогностический, сравнительно-аналитический, индуктивный, дедуктивный, системного историкоанализа, цивилизационный. Гипотеза исследования Уполномоченного по правам – политическое человека в Российской взаимодействие Федерации с федеральными институтами государственной власти – важнейший механизм в структуре общегосударственной политической целостной системы, от функционирования которой зависит геополитическое положение государства в мировом сообществе. Исследование сущности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти позволит выявить основные направления для процесса оптимизации данного взаимодействия, что приведёт к повышению его эффективности и укреплению общегосударственной политической целостной системы. Научная новизна диссертационного исследования заключается в рассмотрении института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как составной части политической системы современной России, 18 в определении проблем политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти, решение которых является объективно значимым в условиях современной политической действительности. Разработано авторское определение понятий «институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» и «политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской государственной Федерации власти». с Определено федеральными место и институтами роль института Уполномоченного по правам человека в системе разделения властей. Проведён политологический анализ сущности и содержания политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти. Выявлены основные формы означенного взаимодействия. Исследована практика функционирования института Уполномоченного по правам человека, на основе которой выделены основные тенденции и перспективы развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Положения, выносимые на защиту: 1. Уточнение понятий «институт Уполномоченного по правам человека в Российской Уполномоченного Федерации» по правам и «политическое человека в Российской взаимодействие Федерации с федеральными институтами государственной власти». 2. Место и роль института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе разделения властей. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает особое место в политико-правовой системе современной России, выступает в качестве вспомогательного органа в механизме разделения властей. Является важным структурным элементом единой общегосударственной политической 19 системы, медиатором между государством и гражданским обществом, своей деятельностью по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства укрепляет уважение и доверие к власти со стороны граждан. Занимает центральное место в системе общественно-политических институтов по продвижению демократических принципов и идеалов правового государства. Для укрепления конституционных ценностей и норм– надежного залога развития и упрочения государства, его политического статуса в мировом масштабе – необходима защита демократических ценностей, принципов, прав и свобод человека и гражданина. 3. Результаты политологического анализа сущности и содержания политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Политическое взаимодействие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти направлено на реализацию политики государства, определяющим фактором которой является высокий уровень обеспечения правовой безопасности политического личности, взаимодействия общества, института государства. российского Сущность омбудсмена с федеральными институтами государственной власти – это политикоправовое явление, которое включает в себя механизмы обеспечения, защиты, охраны прав и свобод человека и гражданина в России, а также механизм политико-правового регулирования. 4. Формы политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти строго ограничены рамками рекомендательного характера, которые присущи положениям, выдвигаемым омбудсменом, отсутствием у него властных полномочий и законодательной инициативы, что заметно снижает эффективность его работы, сводя результаты деятельности к минимуму. 5. Тенденции и перспективы развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с 20 федеральными институтами государственной власти. Укрепление авторитета института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, наделение его действенными рычагами для продуктивной деятельности по максимально эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению баланса интересов государства и гражданского общества будет являться определяющим фактором в развитии политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нём положения, обобщения и выводы позволяют более глубоко проанализировать проблемы функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как составного элемента политической системы современной России и на этой основе определять тенденции и перспективы развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти. Практическая значимость работы состоит в том, что научные положения диссертации – отдельные выводы, предложения и практические рекомендации, могут государственной организациями власти, при быть учтены и политическими разработке использованы партиями, основных органами общественными направлений развития и совершенствования вопросов обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства в целях реализации основной задачи государственной политики современной России, в частности, применены при разработке мероприятий, направленных на повышение эффективности функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, внесении изменений в действующее законодательство, регулирующее вопросы деятельности Уполномоченного 21 по правам человека и его взаимодействия с федеральными институтами государственной власти, для оптимизации данного взаимодействия. Положения, рекомендации материалы, и результаты, предложения, выводы, практические сформулированные в данном диссертационном исследовании, могут быть использованы в практике преподавания политико-правовых дисциплин, спецкурсов по данной проблематике в высших учебных заведениях Российской Федерации и в научно-исследовательской работе. Апробация работы. Основные идеи, концепции, методологические, теоретические положения и выводы данного исследования излагались диссертантом в научных статьях, в материалах, опубликованных в сборниках научных трудов, в публичных выступлениях на научных конференциях, круглых столах, научных семинарах, а также в процессе практической деятельности в составе аппарата Уполномоченного по правам человека в городе Москве по подготовке доклада о результатах деятельности за 2012 год, а также специального доклада «О проблеме защиты прав добросовестных приобретателей». На протяжении всего периода исследования результаты практической деятельности соискателя, концептуальные идеи, положения и выводы диссертации докладывались и получили положительную оценку на научнопрактических конференциях: «Политические процессы на постсоветском пространстве», апрель 2014 года (Московский государственный областной университет); «Политические исследования России и постсоветского пространства», май 2014 года (Московский государственный гуманитарный университет имени М.А.Шолохова). Основные положения диссертации апробированы автором в следующих формах: 22 изложение основных положений и выводов в семи научных статьях1; участие в круглых столах: «Пути снижения социального неравенства и бедности как важнейших причин социально-политической нестабильности общества», апрель 2014 года (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), «Ответственность за ночлег в общественных местах для лиц, занимающихся бродяжничеством», апрель 2014 года (Московская городская Дума), «Проблемы защиты титульных прав добросовестных приобретателей и владельцев жилой недвижимости в городе Москве», апрель 2014 года (Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова), «Защита прав собственников недвижимого имущества в многоквартирных домах», май 2014 года (Общественная палата Российской Федерации), «Домашнее насилие – мифы и реальность», апрель 2014 года (Московская городская Дума); выступления перед профессорско-преподавательским составом кафедры политологии и права Московского государственного областного университета с научным докладом по положениям диссертации, на тему: «Становление и развитие института омбудсмена за рубежом»; Мешкова А.В. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти // Наши научные интересы: сборник научных трудов студентов и аспирантов кафедры политологии и права МГОУ, ИФИ – Вып. 2. / Под общей ред. д.и.н. проф. В.Г.Егорова. – М.: – 2013. –С. 112119; Правовые основы деятельности института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъекте Российской Федерации на примере Москвы // электронный журнал «Вестник Юридического института МИИТ» [Электронный ресурс].– М.: МИИТ, 2013. – № 2. – С.145-152. Режим доступа: http://uimiit.ru/files/docs/vestnik_ui_2.pdf.; Институт уполномоченного по правам человека: теоретико-методологические основы // Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки». – М.: Издательство МГОУ. –2014. –№2. – С. 115-122; Становление и развитие института омбудсмена в зарубежных странах // Электронный журнал «Вестник МГОУ» [Электронный ресурс]. – М.: Издательство МГОУ, –2014. – №2. – С.1-9. Режим доступа: http://evestnik-mgou.ru/Articles/View/553; Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с институтами власти // Право и безопасность. – 2014. – № 1. – С.21-29; Политические процессы в политико-правовой структуре современной России / Политические процессы на постсоветском пространстве // Наши научные интересы: сборник научных трудов студентов и аспирантов кафедры политологии и права МГОУ, ИФИ – Вып. 3. / Под общей ред. д.и.н. проф. В.Г.Егорова. – М.: – 2014. –С. 12-20; Мешкова А.В., Синчук Ю.В. История становления и развития института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Научнопрактический журнал «Человеческий капитал». –2014. –№03(63). –С. 20-24. 23 1 основные теоретические положения и выводы достигнутых результатов диссертационного исследования прошли апробацию в ходе выступлений на заседаниях: кафедры политологии и права, кафедры социальных наук и государственного управления Московского государственного областного университета; проведение семинара: «Методологические основы взаимодействия института омбудсмена с органами государственной власти» со студентами Института образования и науки. Структура диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и литературы. 24 Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти «Теория без практики мертва, а практика без теории слепа»1, – эти слова принадлежат гениальному полководцу А.В. Суворову, который в своей военной карьере не потерпел ни одного поражения. Теоретические труды отечественных и зарубежных учёных имеют большое значение в изучении вопросов становления, функционирования, развития и совершенствования института омбудсмена. На современном этапе развития Российского государства хорошо видны значительные изменения, которые произошли в политико-правовом аспекте за последние несколько десятилетий в России. Полномасштабное закрепление демократических ценностей и законодательная регламентация прав и свобод человека и гражданина вывели Российскую Федерацию на новый уровень международных стандартов правовой безопасности личности, общества, государства, в корне изменили сознание людей, которые почувствовали себя защищёнными государством, изменилось правовой политикой, проводимой национальное самосознание и менталитет граждан. Человек, его права и свободы были провозглашены высшей ценностью государства и закреплены законодательно. Политика, проводимая государством, привела к изменению мировоззрения, повышению уровня самосознания членов общества, и это, безусловно, результат серьёзных демократических преобразований, которые затронули все сферы жизни общества – политические, экономические, социальные, ментальные, национальные и другие. Александр Васильевич Суворов. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikiquote.org/wiki/ (дата обращения: 10.02.2013). 25 1 Защита интересов, прав и свобод человека и гражданина является одной из главных задач государственной политики России, что обусловило значимость нового политико-правового института – института омбудсмена – и определило его место на общественно-политической арене, института, призванного обеспечивать правовую безопасность личности, общества, государства, укреплять основы демократической государственности, отстаивая права человека. Институт Уполномоченного по правам человека для российской действительности относительно новый политико-правовой механизм по защите прав и свобод граждан, но в мировом масштабе данный орган прекрасно зарекомендовал себя, и история его развития насчитывает не одну сотню лет (начиная с 1809 года). Глубокие исследования учёных подготовили мощную теоретическую базу по вопросам, связанным с деятельностью института омбудсмена, был выработан понятийно-категориальный аппарат, исследованы основы функционирования института Уполномоченного по правам человека. Учитывая продолжающийся процесс демократических преобразований в современной России, а также важную роль и место института омбудсмена в продвижении демократических принципов, идеалов и ценностей, изучение теоретико-методологической базы исследования данного политико- правового института с целью выявления тенденций развития, а также путей повышения эффективности деятельности и оптимизации работы, является чрезвычайно актуальным и имеет теоретическое и практическое значение. §1.1 Место и роль института Уполномоченного по правам человека в системе разделения властей: теоретико-методологические основы Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью – это серьёзный шаг в политико-правовом аспекте государства, который указывает на политическую зрелость системы, на её готовность 26 отстаивать и защищать права и свободы своих граждан, и это закреплено законодательно. Статья 2 Конституции России гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства»1. Как неоднократно отмечал Президент Российской Федерации В.В. Путин в Посланиях Федеральному Собранию, основным направлением политики Российской Федерации является обеспечение высокого уровня защищённости прав и свобод граждан, достижение высоких демократических стандартов2. Государственные органы при осуществлении своей деятельности первоочередное внимание должны уделять приоритету прав и законных интересов граждан. На рубеже 90-х годов XX века Российская Федерация взяла курс на демократические преобразования. Народ был провозглашён носителем власти, права, свободы, и законные интересы граждан поставлены во главу угла. Для обеспечения прав и свобод человека, их реализации, защиты и продвижения был учреждён особый политико-правовой орган – институт Уполномоченного по правам человека в России. Основным направлением деятельности данного института стало взаимодействие с органами государственной власти по недопущению и устранению нарушений прав граждан в деятельности государственных структур, обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства. За время своего существования данный институт показал себя как достаточно эффективный элемент политико-правового механизма реализации, обеспечения и защиты прав граждан. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) «Собрание законодательства РФ», 03.03.2014, № 9, ст. 851). 2 Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/messages (дата обращения: 19.03.2014). 27 1 Однако, как показывает практика, данный политико-правовой институт в настоящее время в должной мере не раскрыл имеющийся в нём потенциал, что обусловило необходимость изучения и детального рассмотрения теоретико-методологических основ его деятельности, а также политического взаимодействия с федеральными институтами государственной власти. С целью выявления путей оптимизации работы института Уполномоченного по правам человека в России и повышения эффективности его политического взаимодействия с федеральными институтами государственной власти в области обеспечения и содействия реализации прав граждан необходимо проанализировать теоретико-методологическую базу, которую составили труды отечественных и зарубежных ведущих учёных по вопросам реализации, обеспечения и защиты прав и свобод граждан как основной обязанности всех политико-правовых институтов государства; становления, функционирования и развития института омбудсмена в России и за рубежом; определения места и роли уполномоченного в системе разделения властей и другим вопросам. Используя политического системно-деятельностный взаимодействия института подход омбудсмена для в изучения России с федеральными институтами государственной власти, необходимо начать с определения понятия государства. Под государством следует понимать политическую организацию общества, обладающую суверенитетом, специальным аппаратом управления и принуждения, правовой системой, территорией, на которую распространяется власть, населением. Также понятие государства можно определить как систему политических институтов, призванных обеспечивать защиту и целостность общества1. 1 Лазарев В.В. Общая теория права и государства. –М: Юристъ, 2007. –C. 23. 28 Основной Закон Российской Федерации в статье первой определяет Россию как правовое государство1, в связи с чем заслуживающим внимания является определение правового государства, предлагаемое В.С. Нерсесянцем, внёсшим весомый вклад в формирование отечественной политико-правовой мысли. Правовое государство, по В.С. Нерсесянцу, – это правовая форма организации и деятельности публично-политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод человека и гражданина2. Основной целью любого правового государства является обеспечение и защита прав и свобод граждан, а также создание благоприятных условий для жизнедеятельности. Государственный механизм обеспечения и защиты прав включает в себя политико-правовые институты, главной целью которых является обеспечение баланса интересов государства и гражданского общества. Вопросам обеспечения, охраны, защиты прав и свобод человека и гражданина уделяли внимание многие отечественные учёные, к числу которых относятся: С.А. Авакьян, A.C. Автономов, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Л.А. Гордон, А.В. Зиновьев, В.А. Карташкин, Г.Н. Комкова, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов и другие3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) «Собрание законодательства РФ», 03.03.2014, № 9, ст. 851). 2 Нерсесянц B.C. Правовое государство, личность, законность. М: НИИ правовой политики и проблем правоприменения Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, 1997. С. 15. 3 См. например: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб.курс: В 2 т.–М.: Юрист, 2005. Т. 1. – 719 с.; Автономов A.C. Избирательная власть. М.: Права человека, 2002.88 с.; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юридических вузов и факультетов. М.: Норма-инфра м, 1998. 752 с.; Бондарь Н.С. Социальная защита граждан: конституционная«рихтовка» законов и правоприменительная практика // Российская юстиция. 2002. № 6.; Витрук Н.В. Юридический механизм реализации прав личности // Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. М.: Наука, 1983. – С. 82-122.; Гаджиев Г.А. Основные экономические права. Дис. … докт. юрид. наук. М., 1996.; Гордон Л.A. Социально29 1 А.В. Зиновьев под основами правового статуса личности понимал обусловленные социально-экономической свободы и обязанности, федеральными сущностью общества закреплённые конституционными нормами законами права, Конституции и и обеспеченные соответствующими гарантиями. Также, по его мнению, основы правового статуса личности составляют следующие принципы1: 1. принцип равноправия; 2. принцип сочетания личных и общественных интересов; 3. принцип постоянного расширения и углубления прав, свобод и обязанностей. Конституционные права, обязанности и свободы человека и гражданина являются важнейшим элементом правого статуса личности, поскольку они являются основой всех производных прав, свобод и обязанностей и закреплены в Конституции – Основном Законе Российской Федерации. По мнению конституционное Новиковой право А.Е., человека между и понятиями гражданина» и «основное «основная конституционная свобода человека и гражданина» нет существенных различий. Однако данные понятия нельзя назвать абсолютно тождественными, поскольку конституционная свобода, в первую очередь, обусловлена поведенческой составляющей. В отдельных случаях государство предоставляет дополнительные права, например, права коренных малочисленных народов. Основные обязанности человека и гражданина – это экономические права человека: содержание, особенности, значение для России // Общественные науки и современность. 1997. № 3; Зиновьев A.B. Конституционное право России.– СПб.: Герда, 2005. 416 с.; Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.: ИГП РАН, 1995.;Комкова Г.Н. Реализация принципа равноправия в национальной политике Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 3; Лукашева Е.А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические и социально-психологические аспекты // Государство и право. 1994. №10. 1 Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. – Спб.: Герда. 2000. – С. 68. 30 вид и мера должного поведения, закреплённая в Основном Законе государства. По мнению Н.В. Витрука, защита прав и свобод граждан – это деятельность государства, нацеленная на обнаружение и устранение препонов в реализации основных прав и свобод граждан, а также на недопущение неправомерных действий. В то время как охрана прав и свобод граждан подразумевает деятельность государства, направленную на профилактику1. Как утверждает А.С. Мордовец, «охрана прав есть состояние правомерной реализации под контролем социальных институтов, но без их вмешательства»2. Особое место в политико-правовом механизме обеспечения, защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина занимает институт омбудсмена в России. Исследованию сущности института омбудсмена были посвящены работы многих отечественных и зарубежных исследователей3. Сложность понимания сущности института омбудсмена обусловлена, в первую очередь, тем, что ни международная правовая доктрина, ни российское законодательство не дают чёткого толкования института Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979. С. 203. 2 Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов: Саратовская ВШ МВД РФ, 1996. С. 87. 3 См. например: Башимов М.С. Институт Уполномоченного по правам человека в России //Представительная власть. 1997. № 2-3. С. 50-60; Бойцова В.В. Формирование института омбудсмана в России // Известия вузов. Правоведение. 1994. № 5-6. С. 67-80.; Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21-31; Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: дис. ... канд. юрид. наук. СПб: 2002. 257 с; Новикова А.Е. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: историко-правовой и теоретико-правовой аспекты: дис. ...канд. юрид. наук. СПб.: 2007. 200 с; Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. М., 1998. – 80 с.; Шеенков О.А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М.: 2001. 219 с. 31 1 Уполномоченного по правам человека. Определений данного института существует множество. Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» содержит следующее определение уполномоченного по правам человека: «омбудсман (от шведского – ombudsman) – в ряде государств специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан»1. В Большой юридической энциклопедии под уполномоченным по правам человека уполномоченное, понимается достойное наделённое органом доверия независимое законодательной лицо, власти полномочиями для осуществления охраны прав отдельных граждан и производящее независимый парламентский контроль в виде надзора за государственными органами и их должностными лицами, но омбудсмен не уполномочен на корректирование принятых к исполнению решений2. Рассматриваемый институт в разных странах имеет различные наименования, такие как: омбудсман, парламентский уполномоченный, уполномоченный по гражданским правам, уполномоченный по правам человека, уполномоченный по делам администрации, модератор, защитник граждан. Независимо от того, что в названии данного института существуют различия, сущность его одна. Как в России, так и за рубежом, основным направлением деятельности уполномоченного по правам человека является оказание помощи в реализации законных прав и интересов граждан. Сущность института омбудсмена заключается в решении следующих задач: восстановление нарушенных государственными органами и их должностными лицами прав и свобод человека; осуществление медиаторской функции по урегулированию разногласий; способствование выявлению пробелов и противоречий в законодательстве; совершенствование См.: Омбудсман. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rubricon.com (дата обращения: 13.07.2013). 2 См.: Уполномоченный по правам человека. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rubricon.com (дата обращения: 13.07.2013). 32 1 законодательства в области прав и свобод человека и гражданина; доведение законодательства до уровня международных правовых стандартов в этой области; воспитание граждан в области прав и свобод человека; доведение до них информации о формах и методах правовой защиты, в случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина государственными органами и их должностными лицами; способствование повышению уровня эффективности функционирования государственных органов и их должностных лиц в области обеспечения, защиты и охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; осуществление контроля за работой органов государственной власти, местного самоуправления; консультирование граждан, государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц по вопросам, связанным с осуществлением охраны прав, свобод и законных интересов граждан; координация деятельности органов по осуществлению защиты прав и свобод человека. К принципам организации деятельности уполномоченного по правам человека относятся: независимость, доступность (информационная, организационная), оперативность, законность, справедливость, гласность, взаимодействие с органами государственной власти, обеспечивающее права и свободы человека и гражданина, соответствие поставленных перед омбудсменом задач и предоставленных полномочий1. Изучение истории становления и развития института уполномоченного является объектом исследования ряда современных учёных. Так, М.Д. Дадашева особое внимание уделила анализу предпосылок появления данного института, а также истории функционирования Комиссии по правам человека, созданной впервые при Президенте России Б.Н. Ельцине, ставшей прототипом современного института омбудсмена2. Хаманева Н.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы ГАРАНТ, 2008. 2 Дадашева М.Д. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. 2006. С. 56. 33 1 Изучению истории формирования рассматриваемого института посвящены также труды: А.Г. Майорова, А.Е. Новиковой, О.А. Шеенкова1. Заслуживают особого внимания монументальные исследования А. Хиль-Роблеса в области изучения истории возникновения, становления, функционирования и развития института омбудсмена за рубежом. Его научный труд «Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена)» систематизации посвящён детальному особенностей исследованию, функционирования анализу и омбудсмена и взаимодействию с органами государственной власти. А. Хиль-Роблес, проводя экскурс в историю возникновения института омбудсмена, начиная с предпосылок появления данного института в Швеции, всесторонне освещает характерные особенности омбудсменов Финляндии, Норвегии, Дании, Новой Зеландии, Великобритании, Северной Ирландии, Канады, Соединенных Штатов Америки, Франции, а также других государств. А. Хиль-Роблес отмечает, что, несмотря на появление впервые данного института в Швеции, модель омбудсмена, сформировавшаяся в Дании, стала наиболее популярной, в связи с чем в странах Европы и Америки получила широкое распространение именно датская модель омбудсмена2. Исследования данного учёного стали фундаментальной основой в теоретико-методологической базе изучения зарубежного опыта взаимодействия омбудсмена с другими государственными органами. Также заслуживающим внимания в области исследования зарубежного опыта функционирования института омбудсмена является труд См. например: Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 257 с.; Новикова А.Е. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: историко-правовой и теоретико-правовой аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. Спб., 2007. 200 с.; Шеенков О.А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Спб., 2001. 219 с. 2 Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). M.: Московская школа политических исследований, 2004. 361 с. 34 1 М.Т. Тимофеева, который в основном посвящён изучению деятельности института омбудсмена в Великобритании, его взаимодействию с Парламентом и иными государственными органами, его полномочиям, направлениям деятельности, порядку назначения и освобождения от должности, а также месту, занимаемому в системе других политикоправовых институтов1. Особое место в теоретико-методологической основе исследования взаимодействия института омбудсмена в России с федеральными институтами государственной власти занимают труды зарубежных и отечественных учёных, посвящённые изучению принципа разделения властей, на основе которого построена политическая система современной России. До сих пор научное сообщество не пришло к единому мнению, в какой момент возникла теория разделения властей. Одни учёные в этом вопросе восходят к истокам политико-правовых аспектов, приводя в пример ограничение абсолютной власти монарха властью церкви, ссылаясь на Библию как первый письменный документ, где судебная власть была противопоставлена власти царя, а также впервые были приведены нравственные категории в качестве критерия правящей личности. И в этом же документе, что немаловажно, во главу угла ставится Закон, который является единым как для царя, так и для обычного человека. Другие учёные в вопросе разделения властей «восходят к древности и берут своё начало со сложившихся взглядов Платона о разделении труда»2. Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. М.: Новая юстиция, 2006. 208 с. 2 См. например: Баребойм П. 3000 лет доктрина разделения властей. Суд Сьютера. М., 1995. –С. 12; Вилков А.А., Кузнецов И.И. Единая? Неделимая! ... Опыт ретроспективного анализа теории разделения властей в России. Саратов, 2001. –С. 11-52; Овчинников В.А. Конституционный принцип разделения властей в современной России: (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. –С. 6. 35 1 Ряд учёных, в том числе В.С. Нерсесянц, А.М. Барнашов, считают неправомерным видение в работах мыслителей древности детально разработанное учение о разделении1. Впервые по-настоящему полно теория разделения властей была разработана философом из Франции Ш.Л. Монтескьё, который в каждом государстве выделял три взаимонезависимые ветви власти, а именно: законодательную, исполнительную и судебную, когда полномочия разделяются таким образом, должна полностью исключаться возможность создания органа, который бы направлял и контролировал все ветви власти. Даже слияние в руках одного должностного лица или одного политического института двух ветвей власти сразу же негативно скажется на осуществлении прав и свобод граждан, а, следовательно, такое слияние губительно, в первую очередь, для государства, несущего в своей основе демократические ценности. Как считал Ш.Л. Монтескьё, только установление системы сдержек и противовесов даст необходимое равновесие, тот баланс, который является необходимым при взаимодействии органов государственной власти. «Если исполнительная власть не будет иметь право останавливать действия законодательного Исполнительная собрания, ветвь то последнее станет власти, принимая участие деспотичным»2. в процессе законотворчества, должна использовать своё право на отмену решения. При этом законодательная ветвь власти не должна влиять на решения исполнительной власти, а только следить за исполнением законов. Таким образом, между различными ветвями власти происходит взаимное сдерживание, при котором, тем не менее, не происходит См.: Нерсесянц В.С. Политические учения Древней Греции. М., 1979. –С. 184-185; Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск. 1988. 2 Монтескье Ш.Л. О духе закона. – М.: Мысль, 1999. – С. 144. 36 1 торможения функций органов государственной власти, так как в таком контексте они обязаны действовать согласованно1. Теория о разделении властей, которую сформулировал французский мыслитель Ш.Л. Монтескьё, имела огромное значение. Выделение именно трёх ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной – отражало структуру государств Европы в XVIII веке. Впоследствии эта теория получила законодательное закрепление как конституционно-правовой принцип не только во Франции, но и в других Европейских государствах со схожим политическим устройством. По словам В.В. Ершова, в демократическом государстве власть законодательная, исполнительная и судебная не может находиться в ведении одного государственного органа, каким бы статусом он ни обладал, в противном случае такая узурпация власти в одних руках неизбежно приведёт к авторитаризму, деспотизму и произволу. Как считает В.В. Ершов, государственная власть, разделённая по «горизонтали», предполагает взаимный контроль всех трех видов власти – законодательной, исполнительной и судебной, а разделение по «вертикали» предполагает правовую, экономическую и структурную независимость органов государственной власти2. Из вышесказанного можно заключить, что разделение властей на практике является мощным правовым механизмом в решении спорных моментов между органами государства и в вопросах защиты прав и интересов граждан. При всей кажущейся однозначности понятия «разделение властей», теоретическая ёмкость данного понятия значительно глубже: с одной стороны, разделение властей можно рассмотреть как концепцию построения Монтескье Ш.Л. О духе закона. – М.: Мысль, 1999. – С. 146. См.: Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти // Государство и право. 1992. № 8. – С. 65. 37 1 2 правового государства, с другой, – в правовой науке нет единого мнения об идеологической и политической значимости теории разделения властей1. В этой связи следует остановиться на так называемом «формалистическом подходе» к теории разделения властей, которого придерживаются некоторые современные учёные. Суть их подхода к данному вопросу заключается в том, что основные направления данной теории анализируются через призму практического применения её в современных условиях, выявляя ряд противоречий в применении данной теории. Такой подход, безусловно, является субъективным, однобоким, закрывающим объективный характер исследований работы данного механизма. Однако оба подхода к данному вопросу имеют своих сторонников в научном сообществе, свои плюсы и минусы трактовки. Интересный и заслуживающий сформулировал внимания подход Б.А. Страшун, по к теории мнению разделения которого, властей каждый из государственных органов в рамках практического использования данного принципа разделения выходит на структурно-функциональную основу, где компетенция государственного органа непосредственно зависит от его юридического статуса2. В этом высказывании Б.А. Страшуна преобладает формально-юридический подход к вопросу о разделении ветвей государственной власти, что, безусловно, актуально, но в таком подходе нет элементов политической, исторической оценки и не до конца определено положение данного принципа в системе демократического государства. Также заслуживает внимание мнение В.Е. Чиркина по данному вопросу: сравнивая большинство конституций мира, данный автор выявляет наличие двух подходов относительно структуры государственной власти. См.: Краюшкина С.В. Принцип разделения властей и его реализация в современной России: дис. … канд. полит. наук. – М., 1998. – С. 35-36. 2 См. Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. –М., 1993. – С. 183. 38 1 Первый подход – социологический, второй – организационно-правовой1. И хотя такое деление достаточно условно, данная классификация даёт возможность увидеть структурно-правовой аспект государственной власти в современном обществе, не прибегая к условным искусственным построениям, где пресса выделяется в самостоятельную четвёртую власть. Надо отметить отсутствие единого мнения относительно теории разделения властей и у зарубежных учёных: одни учёные признают существование данной теории, но заявляют о ней не столько как о сложившейся теории, сколько о некоем принципе разделения властей, направленном, как утверждает американский ученый Б. Зиган, только лишь на разрешение внутренних противоречий, связанных, по его мнению, с созданием государственной структуры, которая, «с одной стороны, была бы достаточно властной..., а с другой, – не такой всесильной...»2. Также в академических кругах Запада бытует мнение, что разделение властей – это не статичная теория, а динамический процесс, отражающий этапы развития демократического общества и связанный с «перераспределением... баланса власти между её различными ветвями»3. На наш взгляд, такое определение заслуживает внимания и в большей степени, чем другие высказывания, отражает суть данного вопроса. Каждый исследователь, который занимается анализом институтов государственной власти как целостной системы, в той или иной мере сталкивается с их классификацией. Политологи и правоведы на эту тему дискутируют до сих пор: так, по мнению В.Е. Чиркина, который считает, что единая государственная власть проявляется по-разному, в своей классификации институтов государственной власти выделяет парламент, чрезвычайные органы, референдум и другие как институты законодательной См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., Норма. 2012. – С. 128. Siegan B. Separation of Powers and other Divisions of Authority under the Constitution/ Saffolk University Law Review.1989. I. P. 1. Цит. по: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: Проспект, 2001. –С. 304. 3 Карелин А.В. Конституционно-правовой механизм реализации принципа разделения властей в условиях российского федерализма: дис. ... канд. юр. наук. –М., 2010. –С. 21 39 1 2 власти; президента, монарха, коллегиального главу государства, правительство, а также орган парламентской власти как институты исполнительной власти; все виды судов – специальные, обычные и чрезвычайные суды, а также судебная ответственность, по В.Е. Чиркину, составляют ветвь судебной власти; а институты контрольной власти включают в себя: конституционный контроль, генеральный контролёр, институт аудита и прокуратура1. Здесь контрольная ветвь власти и её институты выделяются как самостоятельная ветвь, хотя необходимо отметить, что многие государственные органы в той или иной мере обладают контрольными полномочиями. А контроль и надзор, который осуществляют органы государства в каждой из ветвей власти, – это надежный, отлаженный и проверенный механизм осуществления власти. Более того, разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную и контрольную в большей степени способствует развитию демократических принципов. Механизм взаимного контроля и надзора (органы государственной власти каждой из её ветвей должны иметь контрольные и надзорные полномочия в отношении органов государственной власти других ветвей)2 служит для осуществления взаимодействия ветвей власти, работы системы сдержек и противовесов, а именно: взаимосвязь государственных органов для обеспечения единства власти. Ещё в древности появились такие органы государственной власти, основной задачей которых был надзор или контроль в какой-либо сфере деятельности государства. Так, например, плебейские трибуны в Древнем Риме избирались для того, чтобы контролировать соблюдение прав плебеев. А в начале XVIII века в России Петр I основал прокуратуру как орган надзора, для того чтобы еще более усилить государственный контроль. 1 2 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. –М., 1997. –С. 102. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. –С. 141. 40 Очень важным, на наш взгляд, является и то обстоятельство, что в конституциях стран, где не признавался принцип разделения власти, тем не менее была закреплена законодательно организационная обособленность систем органов контроля и надзора или функциональная самостоятельность контрольных полномочий. Так, в Конституции СССР 1977 года содержались положения о деятельности органов прокуратуры, которые должны были осуществлять контроль и надзор за исполнением законов органами государственного управления, должностными лицами, гражданами. Также Верховным Советом СССР был образован Комитет народного контроля СССР, который возглавил органы народного контроля. М.С. Шалумов, дискутируя с В.Е. Чиркиным, заявил, что «само по себе существование в системе разделения властей самостоятельной ветви – контрольной... весьма спорно». М.С. Шалумов писал, что на основании изучения роли прокуратуры в современной России, в соответствии с принципом деления власти на три ветви – законодательную, исполнительную, судебную, можно сказать, что прокуратура, хотя и является основным элементом системы «сдержек и противовесов», позволяющей правильно разделить функции и полномочия между разными ветвями власти, тем не менее прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти1. Следуя логике вышеизложенного, можно признать, что прокуратура входит в четвертую ветвь государственной власти. Необходимо отметить, что, вслед за М.С. Шалумовым, многие учёные считают такое дополнение к классификации ветвей государственной власти плодотворным и перспективным нововведением2. Но, принимая во внимание позицию В.Е. Чиркина, относительно классификации институтов государственной власти, один очень важный Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. №1.– С. 82. 2 См. например: Автономов А.С. Избирательная власть. – М., 2002. – С. 30 41 1 структурный элемент этой композиции требует отдельного пояснения применительно к данной классификации в Российской Федерации, а именно: вопрос, который является камнем преткновения, Президент РФ относится к исполнительной власти, является ли он «арбитром», который стоит над всеми ветвями власти, или его полномочия вполне можно выделить в отдельную, так называемую, «президентскую ветвь власти», на эту тему уже давно ведутся ожесточенные дискуссии1. Единственное, что можно сказать с уверенностью, не вдаваясь в сложные теоретические изыскания по этой проблеме, это то, что Президент РФ юридически дистанцирован от всех ветвей власти. В его функциональные полномочия входит: решение споров, осуществление конституционного контроля, управление, а также нормотворчество. По Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года, действующей в настоящий момент, Президент РФ является главой государства2. Президент является олицетворением государства России как внутри страны, так и в международных отношениях. Он определяет главные направления политики – внутренней и внешней. В качестве главы государства Президент обращается с посланиями к Федеральному Собранию, а также устанавливает сроки выборов в Государственную Думу. Кроме этого, Президент РФ участвует в формировании Правительства Российской Федерации, а также интенсивно влияет на деятельность Правительства. Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето, он назначает референдумы и принимает активное участие в формировании судебной власти. Из этого следует, что Президент РФ занимает наиважнейшее место в структуре органов См. например: Овсепян Ж.И. Основы государства и права. – М., 2003. Раздел 4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6 – ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 9, – ст. 851. 42 1 2 государственной власти. Надо отметить, что из 130 статей в Конституции РФ около 30 статей в той или иной мере связаны с функционалом Президента, как то: Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, в ведении Президента полностью находится назначение или отзыв российских представителей в зарубежных государствах, награждение государственными наградами и многое другое1. Если сравнить функционал института Президента с мировой практикой этого органа власти, можно констатировать наполнение этого органа новыми функциональными характеристиками. Создатели Конституции РФ добавили также, кроме того, что включает в себя практика института президента в мире, что Президент РФ определяет стратегические направления политики государства и является гарантом Конституции2. На основании вышесказанного, данный институт – институт президентской власти – правомерно выделить в самостоятельный институт государственной власти и отметить его центральное место в политической системе России. Дискуссионной является проблема отнесения Уполномоченного по правам человека к одной из ветвей государственной власти. Ряд авторов, к числу которых относится Н.В. Корнеева, отмечают принадлежность данного политико-правового института к представительной ветви власти3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6 – ФКЗ, от 30.12.2008 № 7–ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) «Собрание законодательства РФ», 03.03.2014, № 9, ст. 851). 2 См. например: Жилинский С.Э. Наш Президент. Как он правит и как его выбирают. – М., 2004; Лучин В.О., Мазуров А.В. Президент – гарант Конституции // Право и политика. 2000, №3; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. –М., 1996; Правовой статус Президента Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. –М., 1997; Президент – Правительство – исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского. М., 1997; Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000; Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. –М., 1994; и др. 3 Корнеева Н.В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ... юрид. наук. СПб., 2002. –С. 9. 43 1 К исполнительной ветви власти Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации относят такие исследователи, как С.А. Солдатов, А.А. Безуглов1. В последнее время стала популярной точка зрения некоторых авторов, к которым относится и В.Е. Чиркин, которые отмечают выделение на фоне трёх основных ветвей власти: исполнительной, законодательной и судебной – четвёртой ветви – контрольно-надзорной, к которой и следует относить такой Уполномоченного особый по политико-правовой правам человека, институт по как институт мнению авторов, придерживающихся данной точки зрения, российский омбудсмен выделился из законодательной власти, по мере становления и развития стал обладать независимостью и самостоятельностью2. Однако сложно согласиться с данной точкой зрения ряда авторов, поскольку органы контрольно-надзорной ветви власти в первую очередь призваны осуществлять контроль и надзор в различных сферах деятельности, в связи с чем и наделены государственно-властными полномочиями, которые отсутствуют у Уполномоченного по правам человека, решения которого носят рекомендательный характер. Именно отсутствие государственновластных полномочий, Уполномоченного по по нашему мнению, не позволяет правам человека в Российской отнести Федерации к контрольно-надзорной ветви власти. Многие учёные не согласны с мнением В.Е. Чиркина и ряда других учёных, выделяющих в качестве самостоятельной контрольную ветвь власти, и относящих к ней институт омбудсмена в России. Так, В.В. Эмих, рассматривая политико-правовой статус омбудсмена, который до сих пор до конца не унифицирован, отмечает совершенно различные толкования Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное права России: учебник для юридических вузов: в 3 т. –М., 2001. Т. 1. –С. 318. 2 Чиркин В.Е. Основы сравнительного правоведения. М., 1997. –С. 309-316. 44 1 относительно занимаемого места государственными органами в системе разделения властей1. Одни учёные к органам исполнительной власти относят: Президента, омбудсменов, Счётную исполнительных органов Палату и прокуратуру2. государственной исполнительно-распорядительную власти деятельность, Но функционал включает которая в себя составным элементом включает организацию и контроль за выполнением внутренних и внешних функций государства3, а такого рода деятельность не является характерной для омбудсменов. В.В. Комарова считает, что институт омбудсмена сочетает в себе соединение различных элементов «переплетение конструкций парламентского и исполнительного» уполномоченного по правам человека4. Контраргументы вышеизложенной точки зрения таковы: омбудсмены по роду своей деятельности контактируют с представителями органов всех трёх ветвей власти, при этом омбудсмены не подотчётны этим органам власти и не являются зависимыми от них. В этой связи некоторые исследователи данного вопроса вводят в институте Уполномоченного по правам человека исполнительный терминологии следующую омбудсмен, относительно градацию: независимый третьей парламентский омбудсмен. категории – омбудсмен, При этом в «независимого омбудсмена» – среди учёных до сих пор нет единого мнения в трактовке. Так, А.А. Ливеровский полагает, что «Независимый омбудсмен» составляет отдельную и вполне самостоятельную ветвь власти, которая по своему Эмих В.В. Уполномоченные по правам человека в механизме разделения властей. [Электронный ресурс]: «Конституционное и муниципальное право», 2008, № 5. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 2 Строкатов А.В. Позитивистский взгляд на процесс формирования статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации // Комиссии и уполномоченные по правам человека: Опыт российских регионов. СПб.: Норма, 2002. – С. 132. 3 Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. М.: Издательство «БЕК», 1996. –С. 73. 4 Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. –С. 27. 45 1 уровню одинаково соответствует уровню всех трёх ветвей власти1. В качестве основного критерия для подобной градации стало положение о том, что «каждый вид органов имеет свой основной профиль деятельности». Н.А. Цымбалова же считает неправомерным относить уполномоченного по правам человека к какой-либо ветви власти2. Необходимо отметить, что среди учёных, исследующих вопрос о классическом разделении власти на три ветви, большинство из них, говоря о статусе омбудсмена, разделяют позицию Н.А. Цымбаловой по этому вопросу. Хотя М.В. Баглай предлагает считать омбудсмена «органом государственной власти с особым статусом»3, который при этом также не отождествляется ни с исполнительной, ни с законодательной, ни с судебной властью. В научном сообществе существует также мнение, что омбудсмен, не входя ни в одну из ветвей классической триады, составляет четвёртую, независимую ветвь, а именно: контрольную ветвь государственной власти. Против подобной классификации выступает А.С. Автономов, справедливо полагая, что все органы государственной власти в той или иной мере обладают контрольными полномочиями, что, безусловно, является уязвимым моментом вышеизложенной классификации с четырьмя ветвями власти4. А если в этом контексте говорить о системе сдержек и противовесов, то в ней взаимный контроль выступает в качестве работающего механизма, а отнюдь не отдельной ветви власти. Более того, такой подход к данному вопросу может просто свести на нет систему сдержек и противовесов. Ливеровский А.А. О контрольных функциях представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002 г. –М.: Издательство МГУ, 2003. –С. 394. 2 Цымбалова Н.А. Институт омбудсмена в современном мире: история развития и общая концепция // Комиссии и уполномоченные по правам человека: Опыт российских регионов. СПб., 2002. –С. 96. 3 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. –М.: Издательство «Норма», 2000. –С. 340. 4 Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий. –М.: ООО «Фирма Инфограф», 1999. –С. 270. 46 1 Некоторые исследователи пошли по-другому пути в своей классификации и рассматривают омбудсмена как часть системы сдержек и противовесов1, что тоже достаточно спорно, так как омбудсмены по своему функционалу вполне могут привести в действие механизм системы сдержек и противовесов, инициировав парламентские слушания или обратившись в Конституционный Суд. Из вышеизложенного можно заключить, что институт омбудсмена правомернее будет определить как некий вспомогательный орган в механизме разделения властей на три ветви – законодательную, исполнительную, судебную. Вспомогательная специфика института Уполномоченного по правам человека как раз позволяет ему выступать регулятором, катализатором с функциями контроля с точки зрения гаранта демократических принципов относительно парадигмы разделения властей. Однако практика работы института омбудсмена в России указывает на необходимость наделения данного института государственно-властными полномочиями и отнесения его к контрольной ветви власти, что повысит эффективность его взаимодействия с государственными органами. В вопросе изучения взаимодействия института омбудсмена в России особого внимания заслуживает труд Н.Ф. Лукашовой, которая проанализировала основы взаимодействия омбудсменов в субъектах РФ с региональными органами власти. В своём исследовании Н.Ф. Лукашова также исходила из принципа разделения властей и подробно рассмотрела взаимодействие данного института с органами законодательной, исполнительной, судебной власти2. Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. –М., 2005. –С. 17. 2 Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. –183 с. 47 1 На основе изложенного можно заключить, что специфика предмета научного исследования определяет приёмы и способы, с помощью которых рассматриваются и изучаются вопросы возникновения, развития и деятельности института омбудсмена в России. При изучении института омбудсмена в России и его взаимодействия с государственными органами используются теоретические, эмпирические, прикладные и специальные методы политологического исследования (системно-деятельностный подход, сравнительно-аналитический, диалектический, историко-логический, системный, индуктивный, дедуктивный, цивилизационный подход). С помощью рассмотрены системно-деятельностного основные элементы подхода могут взаимодействия быть института Уполномоченного по правам человека с государственными органами, в частности, субъект, объект, средства, формы взаимодействия, также применение указанного метода позволяет изучить данные элементы в их взаимосвязи, движении. В основу системно-деятельностного подхода были положены основные принципы материалистического, конкретно- исторического, аксиологического, системно-целевого, гносеологического подходов. Диалектический подход ориентирует на всестороннее изучение предмета во взаимосвязи с иными объектами, явлениями, рассмотрение временных изменений, выявление закономерностей возникновения и развития. В основе системного подхода к исследованию лежит рассмотрение предмета как системы, целостного комплекса с взаимосвязанными элементами. Сравнительно-аналитический метод позволяет на основе сравнения отдельных элементов взаимодействия института омбудсмена государственными органами власти в других государствах с выявить 48 основные закономерности, принципы, формы деятельности, способы, направления сотрудничества. Посредством применения историко-логического метода может быть определено место объекта, его классифицирующая индивидуальная характеристика, исследована высшая стадия развития объекта, выявлены истоки объекта, произведена реконструкция развития объекта в его взаимосвязи с существующими иными объектами и явлениями в соответствии с определёнными временными периодами. Применение таких логических методов, как индукция и дедукция, ориентирует на детальное изучение отдельных компонентов, составляющих исследуемый объект. Цивилизационный подход позволяет провести комплексное, системное исследование объекта, его происхождение, сущности, функций, сферы и пределов деятельности, социальной ценности, а также на основе анализа международного опыта выявить универсальную комплексную модель. Таким образом, данная методологическая основа исследования является синтезом теоретических и практических методов исследования института омбудсмена и его политического взаимодействия с государственными органами. Использование данной методологии позволяет выявить ряд проблем, решение которых на практике позволит расширить как межрегиональное, так и международное сотрудничество в сфере обеспечения, защиты, охраны прав и свобод человека и гражданина. § 1.2 Зарубежный опыт взаимодействия Уполномоченного по правам человека с институтами государственной власти Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина является приоритетной целью и важным направлением политики любого государства на современном этапе развития. Целью современной стратегии России является превращение Российской Федерации в развитое демократическое 49 государство, занимающее адекватное его потенциалу место в мировой политике1. Соблюдение единых международных стандартов в этой области является необходимым условием эффективности правозащитной деятельности. Институт омбудсмена функционирует в большинстве государств Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. В частности, данная должность есть в таких государствах, как: США, Канада, Великобритания, Франция, Португалия, Швейцария, Испания, Бельгия, Дания, Италия, Австралия, Гайана, Маврикий, острова Фиджи, Новая Зеландия, Польша2. Как показывает мировой опыт, институт омбудсмена вводится тремя разными путями: путём закрепления в конституции государства; на основе издания особого нормативно-правового акта; на базе специального закона без фиксации в конституции3. К первой модели формирования рассматриваемого института относятся такие государства, как: Швеция, Дания, Венгрия, Испания и другие. Ко второй – Португалия, Польша и другие. Третью модель избрали такие государства, как: Франция, Австралия, Великобритания, некоторые штаты Соединенных Штатов Америки и другие. Во многих государствах процесс становления и развития данного правозащитного института, призванного обеспечивать соблюдение баланса между интересами государства и граждан, продолжается. Наряду с классической моделью специализированные парламентского омбудсмены, к уполномоченного, ним относятся: создаются финансовые, Синчук Ю.В., Синчук И.Ю. К вопросу безопасности Российского государства // Вестник Московского государственного областного университета. Серия «История и политические науки». 2012. № 5. –С. 142. 2 Хаманева Н.Ю. Омбудсмен в охране прав граждан в сфере государственного управления// Советское государство и право. 1990. № 9. –С. 138-140. 3 Тхаркахо М.М. Особенности формирования института омбудсмена в зарубежных странах [Электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/osobennostiformirovaniya-instituta-ombudsmena-v-zarubezhnyh-stranah (дата обращения: 15.03.2014). 50 1 административные омбудсмены, омбудсмены по правам ребёнка, уполномоченные по правам заключённых, военные омбудсмены1. Появление института омбудсмена в государствах с различными формами правления указывает на развитие реальных демократических принципов и ценностей и ставит человека и гражданина с его правами и свободами во главу угла при осуществлении государственными органами и их должностными лицами властных полномочий. Всеобщий процесс глобализации демократических стандартов на современном этапе развития подтверждается также и тем, что институты омбудсмена создаются как на внутригосударственном уровне, так и на уровне международных организаций и объединений2. Для понимания механизма обеспечения прав и свобод граждан в Российской Федерации необходимо рассмотреть опыт становления и развития такого института, как институт омбудсмена, на примере ряда зарубежных государств, где данный институт зародился. Как утверждают историки, предпосылки возникновения института омбудсмена зародились ещё во времена Древней Греции и Древнего Рима, когда впервые была произведена попытка по установлению контроля за исполнением положений правоустанавливающих документов, касающихся соблюдения прав и свобод граждан. В Афинах в 509 год до н.э. полномочиями по осуществлению контроля и надзора за администрацией обладал архонт-эпоним. Прототипом современного омбудсмена в древние времена являлась греческая гелиэя, основной функцией, которой было рассмотрение жалоб на судебные решения и осуществление контроля за администрацией3. Доспаев М.А. Международный опыт развития института омбудсмена // Вестник КРСУ. 2008. Том 8. № 2. –С. 91. 2 Гаипов З. Глобализация демократии и ее парадоксы в национальных государствах [Электронный ресурс]. URL: http://ia-centr.ru/expert/4915/ (дата обращения: 15.03.2014). 3 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: учеб. пособие: в 2 т. Т.1 / под ред. К.И. Батыра и Е.В. Поликарповой. –М.: Проспект, 2014. –С. 75. 51 1 В 494 году до н.э. в Древнем Риме были введены должности народных трибунов, которые обладали полномочиями по вынесению протеста на решения сената, а также по наложению вето на решения патрицианских магистратов. Кроме того, они обладали полномочиями, позволяющими накладывать арест на указанных должностных лиц. Народные трибуны обладали абсолютной неприкосновенностью. В случае оскорбления данного должностного лица, оскорбивший карался смертной казнью1. В разных государствах уполномоченный по правам человека называется по-разному: омбудсмен, омбудсман, парламентский комиссар, общественный прокуратор, но независимо от названия, которое носит должностное лицо, представляющее данный общественно-политический институт, суть у всех одна – обеспечение, охрана и защита прав и законных интересов граждан от произвола и неправомерных действий государственных органов. Международная Ассоциация адвокатов приняла следующее определение термина «омбудсмен»: служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая публичным независимым должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады 2. И хотя во многих государствах институт омбудсмена создавался по, так называемой, «классической модели», по-другому эта модель ещё называется «парламентской», в этом названии, безусловно, отдана дань истории Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: учеб. пособие: в 2 т. Т.1 / под ред. К.И. Батыра и Е.В. Поликарповой. –М.: Проспект, 2014. –С. 78. 2 Омбудсмен. [Электронный ресурс]. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_law (дата обращения: 15.10.2013). 52 1 создания данного политико-правового института, созданного в 1809 году в Швеции, где омбудсмен появился как парламентское учреждение1. Причиной урегулирования его возникновения полномочий короля послужила необходимость дополнительными полномочиями парламента, которые заключались в возможности назначения особого должностного лица (парламентского комиссара, омбудсмена), в компетенцию которого входило осуществление контроля и надзора за соблюдением органами исполнительной и судебной власти правовых актов, издаваемых парламентом. Основным направлением деятельности данного органа являлось обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвола государственных органов и их должностных лиц при осуществлении ими своих государственно-властных полномочий. А именно: в 1713 году король Швеции Карл XII издал Указ «О канцлерстве», которым была учреждена должность верховного прокуратора (Hogste Ombudsmannen), обладающего полномочиями по контролю за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, а в 1809 году появилась должность специального парламентского омбудсмена2. Начиная с 1809 года, шведский омбудсмен утратил зависимость от короля, стал подотчётен Риксдагу, однопалатному парламенту, который его избирает. В функциональные обязанности шведского омбудсмена входит не только надзор за органами юстиции, деятельностью администрации, но даже надзор за Церковью, что, несомненно, указывает на широкий круг его полномочий, который был законодательно закреплён в Конституции 1809 года. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). – M.: Московская школа политических исследований, 2004. –С. 39. 2 См. например: Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). –M.: Московская школа политических исследований, 2004. –С. 40; Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. –М.: Новая юстиция, 2006. –С. 11. 53 1 Уполномоченный по правам человека в Швеции ежегодно в форме доклада, который он представляет Риксдагу, подробно отчитывается о проделанной работе за год. С этого времени в Швеции идёт чёткое разделение двух общественнополитических институтов, контролирующих работу администрации, а именно: канцлер юстиции в Швеции подчинён и полностью подотчётен королю и является чиновником у него на службе, а омбудсмен юстиции не зависит от короля, подчиняется только закону и назначается парламентом, перед которым омбудсмен отчитывается о своей работе. Шведский омбудсмен назначается парламентом: показательно в этой связи то обстоятельство, что не весь состав Ригсдага принимает участие в назначении уполномоченного по правам человека, а создаётся специальная комиссия, тщательно отбирается её состав, для того чтобы избежать давления со стороны «партии» при назначении на должность омбудсмена. Кандидатура уполномоченного должна получить полное одобрение представителей всех партий, представленных в Риксдаге, и единодушно избранный омбудсмен должен быть непререкаемым авторитетом в области права, и его репутация должна быть признана всеми членами партий, входящих в Парламент1. Омбудсмен в Швеции назначается на четыре года, и хотя он абсолютно независим от назначающего его Риксдага, тем не менее, омбудсмен может быть досрочно освобождён от занимаемой должности по ходатайству комиссии Риксдага, которая осуществляет надзор за его деятельностью в течение всего срока действия его полномочий. Надо отметить, что по статистике, которая ведётся с 1809 года, не было ни одного случая досрочного освобождения от занимаемой должности уполномоченного по правам человека в Швеции, зато в истории существования этого общественно-политического института были случаи, когда шведские Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). – M.: Московская школа политических исследований, 2004. – С. 42. 54 1 омбудсмены юстиции не переизбирались на очередном созыве Риксдага, продолжая исполнять свои функциональные обязанности ещё четыре года до следующего созыва парламента. Для более результативного функционирования омбудсмена, по закону в течение четырёх лет с момента вступления в должность, шведский омбудсмен юстиции не имеет права одновременно занимать какую-либо другую должность, чтобы не допустить возможного влияния на свою профессиональную деятельность со стороны администрации или короля. При первичном обсуждении вопроса о создании института омбудсмена в Швеции, в качестве одного из вариантов структуры данного политикоправового института предлагалось выделить несколько направлений внутри института омбудсмена, чтобы во главе каждого из них стоял отдельный омбудсмен. Такой вариант был рассмотрен, но, не получив большинства голосов, остался лишь проектом, и до 1915 года шведский омбудсмен юстиции справлялся со своими функциональными обязанностями один. К 1915 году Швеция, как и другие страны, столкнулась с последствиями Первой мировой войны, и в институте омбудсмена произошло разделение – дополнительно возник Militi-eombudsman, в функциональные обязанности которого входил надзор за военной администрацией, на которую поступало большое количество жалоб от офицеров и солдат по поводу нарушения их прав за период службы1. Так, до 14 декабря 1967 года обязанности двух омбудсменов имели разный функционал. А в 1967 году был введён третий омбудсмен, все три представителя института Уполномоченного по правам человека в Швеции стали именоваться – омбудсмен юстиции, а свои функциональные обязанности разделили по договорённости2, по которой в ведении первого омбудсмена юстиции находятся прокуратура, суды, полиция и армия. Второй Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). – M.: Московская школа политических исследований, 2004.С. –43. 2 Там же. –С. 44. 55 1 шведский омбудсмен отвечает за службу информации, следит за прессой и занимается образованием и социальными вопросами. В ведение третьего омбудсмена входят вопросы, связанные с транспортом, налогами, а также другие направления, которые не вошли в функционал первых двух уполномоченных. В таком вышеописанном виде институт омбудсмена в Швеции успешно функционировал вплоть до первого января 1975 года. Когда вышла новая Конституция Швеции, в структуру института омбудсмена были внесены некоторые коррективы, и, начиная с 1976 года, в данном общественно-политическом институте работают уже четыре омбудсмена. Каждый из них имеет свою строго определённую область деятельности. Необходимо отметить, что в Швеции наблюдается чёткое разделение на правительство, с одной стороны, и администрацию, – с другой. При такой чёткой градации власти контроль со стороны уполномоченного по правам человека становится не просто важен, а объективно необходим: так как чиновники в Швеции, в результате длительной исторической борьбы, добились упрочения своего должностного положения и обладают значительной свободой действий, в рамках закона и своего должностного положения1. Таким образом, в сферу должностных обязанностей шведского омбудсмена юстиции попадают лица, наделённые государственной властью, все государственные служащие, работники центральных направлений и внешних служб, а также служащие социального страхования. Также омбудсмен осуществляет надзор за удовлетворением жалоб чиновников, недовольных работой администрации. И если в начале деятельности область компетенции уполномоченного по правам человека была ограничена только Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. –М.: Новая юстиция, 2006. – С. 11. 56 1 служащими центральной администрации, с течением времени эта область расширилась, включив также местную администрацию и её служащих1. В 1954 году возникло движение за ещё большее расширение сферы деятельности и функциональных обязанностей омбудсмена, которое привело к созданию комиссии Rylander, призванной заниматься данным вопросом. Однако положения, вынесенные на обсуждение данной комиссии, не встретили должной поддержки, по причине того что контроль уполномоченного по правам человека должен был охватить и местную администрацию. Затем была создана комиссия Beckman, предложившая включить в область контроля омбудсмена муниципальных чиновников. Благодаря материалам, подготовленным данной комиссией, 24 мая 1957 года Риксдаг законодательно изменил 96 статью Конституции Швеции2. Так произошло чёткое разграничение сфер надзора омбудсмена – ему стали полностью подконтрольны лица, служащие в территориальных органах, а также представители ведомственных комиссий и муниципальных организаций, а вне надзора уполномоченного по правам человека оказались представители выборных муниципальных и общественных советов. Сфера компетенции омбудсмена юстиции в Швеции включает суды и Церковь. Несмотря на то, что подобное состояние института омбудсмена можно назвать несовременным, такой анахронизм не повлиял на свободную деятельность судов и их независимость в рамках осуществляемого функционала. Возможно, в этом вопросе немаловажную роль сыграло исторически сложившееся положение вещей, как показывает практика с 1809 года, канцлеру юстиции запрещалось контролировать работу судов, поэтому основной контроль за их деятельностью оставался за парламентом. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. –М.: БЕК, 1996. –С. 42. 2 Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). – M.: Московская школа политических исследований, 2004. –С. 45. 57 1 На должность уполномоченного по правам человека в Швеции, как правило, назначались лица, имевшие юридическое образование, большой авторитет (часто на эту должность назначались бывшие деятели Верховного суда), что позволяло им дипломатично справляться со своими должностными обязанностями, умело избегая серьёзных проблем и противостояний. На современном этапе развития института омбудсмена в Швеции ему поднадзорна прокуратура, тюрьмы и закрытые учреждения исправительного характера, магистраты низшей юрисдикции, также органы полиции и система юстиции. В случае вынесения неправомерного приговора Верховным судом, омбудсмен, безусловно, может подвергнуть его критике, но его выводы и положения будут носить, скорее, рекомендательный характер. Таким образом, представители Верховного суда оказываются вне поля деятельности и сферы профессионального влияния шведского омбудсмена юстиции. Необходимо также отметить особенности взаимодействия лютеранской церкви (официальной в Швеции) с институтом омбудсмена. Церковь в Швеции, по сути, является государственной службой, поэтому, с одной стороны, уполномоченный по правам человека контролирует её деятельность на территории данного государства, а, с другой, – в вопросах теологии лютеранская церковь не является поднадзорной омбудсмену юстиции. Особенности функционирования и развития института Уполномоченного по правам человека в Дании заключаются в следующем, если в Швеции характерная черта функционирования данного института – чёткое разграничение, деление на администрацию и правительство, то в Дании конституционный строй имеет в своей основе положения об ответственности высокопоставленных должностных лиц за свою административную и политическую деятельность перед парламентом. В отличие от анахроничной системы Швеции, в Дании мы наблюдаем классическую систему, где каждый министр непосредственно руководит отведённым ему ведомством, полностью контролируя его деятельность. 58 Институт омбудсмена в Дании был основан после окончания Второй мировой войны и закреплён законодательно 11 июня 1954 года. Одной из причин возникновения института омбудсмена принято считать огромный рост современной администрации. 5 июля 1953 года была принята Конституции Дании, 55 статья которой стала краеугольным камнем в фундаменте будущего института Уполномоченного по правам человека, где впервые была чётко сформулирована основная задача: «Закон должен установить, что Фолькетинг (парламент) назначает одно или два лица, не являющихся его членами, для надзора за гражданской и военной государственной администрацией»1. После закона, принятого в 1954 году, в мае 1956 года была принята инструкция с изменениями, которые затем (в 1959 году) были закреплены законодательно, по этому закону в сферу деятельности омбудсмена, а, следовательно, под его надзор не попадали заместители судей, зато конституционный закон 1961 года расширял область компетенции омбудсмена, распространяя её на местную администрацию2. А в 1962 году законодательно были закреплены все нововведения относительно института омбудсмена в Дании. В 55 статье Конституции Дании определялся порядок назначения омбудсмена (омбудсменов) на должность, а именно: уполномоченный по правам человека назначается парламентом, причём на данной должности не имеет право находиться член парламента, также омбудсмен не имеет права, находясь на занимаемой должности, параллельно вести деятельность, связанную с работой в государственных структурах или в частных предприятиях3. Уполномоченный по правам человека в Дании выбирается парламентом один раз в четыре года. И также, как в Швеции, эту должность Конституция Дании [Электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru/archives/152 (дата обращения: 15.03.2014). 2 Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). – M.: Московская школа политических исследований, 2004. –С. 74. 3 Конституция Дании [Электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru/archives/152 (дата обращения: 15.03.2014). 59 1 должен занимать специалист с юридическим образованием, имеющий очень высокую профессиональную квалификацию и большой авторитет в политическом и юридическом сообществе. На наш взгляд, интересным и заслуживающим внимания является тот факт, что при парламенте дополнительно создана специальная комиссия, которая осуществляет надзор за деятельностью уполномоченного по правам человека и, в случае выявления нарушений в деятельности омбудсмена, незамедлительно сообщает об этом парламенту, который имеет право, в случае подтверждения информации данной комиссии, снять омбудсмена с занимаемой должности. Что касается датского омбудсмена, то его контроль и надзор осуществляется по двум основным направлениям: с одной стороны, надзор за министрами, с другой, – за местной администрацией. Говоря о контроле уполномоченного по правам человека за деятельностью министров, мы имеем ввиду контроль только над административными актами министров, участие же министров в деятельности парламента, а также решения, принимаемые Фолькетингом, не входят в сферу компетенции датского омбудсмена. Омбудсмен также не контролирует деятельность министров в области политики государства, также сфера его профессиональной деятельности не охватывает заседания Совета Министров, которые являются закрытыми и для парламента. Но если уполномоченный по правам человека все-таки решит обвинить министра в ненадлежащем исполнении своих должностных обязанностей, омбудсмен должен в этом случае обязательно поставить в известность комитет парламента, то есть самостоятельно возбудить дело против министра омбудсмен в Дании не может. Также, в отличие от института омбудсмена в Швеции, в Дании в зону контроля со стороны омбудсмена не входят органы правосудия и глава государства. Зато любой гражданин Дании может беспрепятственно направить омбудсмену свою жалобу как в письменной, так и в устной форме. 60 (В случае устного обращения гражданина, уполномоченный по правам человека обязан перенести жалобу в письменную форму). Прямой доступ к омбудсмену очень важен для работы с населением1. Как говорил первый датский омбудсмен Stephan'a Hurwitza: «Для работы института необходимо, чтобы омбудсмен пользовался не только доверием Фолькетинга, но администрации и всего населения. После года работы могу утверждать, что и центральная, и местная администрация всегда готовы сотрудничать с нами во имя совершенствования административной деятельности; что пресса без всяких политических пристрастий выказала доброжелательное отношение к новому институту, а публика обращалась к нему с большим, порой чрезмерным, доверием. Здесь нельзя забывать об очень важном психологическом моменте: люди вступают в личный контакт с омбудсменом, а администрация в целом кажется им чем-то недосягаемым, безличным, подавляющим»2. Для принятия жалобы от гражданина существует обязательное требование: должно пройти не более года с момента обжалуемого решения. Но если омбудсмен в порядке личной инициативы расследует какое-либо нарушение закона, тогда требование о данном сроке к нему не относится. Но есть ограничение другого порядка: как показывает практика функционирования института омбудсмена в Дании, омбудсмен не преследует чиновников в судебном порядке, также если жалоба от гражданина относится к административному решению, занимаясь данным вопросом, уполномоченный по правам человека в Дании не имеет права высказывать своё мнение по вопросу данного административного решения. Сфера компетенции датского омбудсмена значительно уже, чем в Швеции. Датский обязательном уполномоченный порядке сообщать по правам человека вышестоящим должен начальникам в о Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. –М.: БЕК, 1996. – С. 177. 2 S. Hurwitza. Le control eur general de l'Administration civile et mililaire au Danemark. – Dokumentation Francaise. num. 65, –p. 19. 61 1 расследовании, начатом в отношении их подчинённых, более того, служащий, в отношении которого ведётся рассмотрение, может потребовать проведения внутреннего расследования силами администрации, что безусловно не только сужает функционал омбудсмена, но и в отдельных случаях снижает эффективность его деятельности, так, расследование омбудсмена на период внутренней служебной проверки служащего приостанавливается. И это является существенным минусом в системе функционирования института омбудсмена в Дании. Также как и в других скандинавских странах, омбудсмен Дании выступает перед парламентом с ежегодным докладом о результатах своей деятельности. Доклад освещается в средствах массовой информации, предоставляя населению материал с указанием фамилий и занимаемых должностей чиновников, которые, в связи со своей должностной несостоятельностью, попали под прожектор расследований омбудсмена. Кроме ежегодного доклада Фолькетингу, датский уполномоченный по правам человека может направлять отдельным министрам или парламенту спецдоклады с освещением случаев серьёзных нарушений закона или случаев выявления конкретных пробелов в законодательной системе Дании. В 1953 году для контроля за деятельностью государственной, гражданской и военной администрации был учреждён институт омбудсмена в Дании. Модель омбудсмена, функционирующая в Дании, получила большее распространение в мире, поскольку она ближе англо-саксонской и романо-германской правовой культуре1. Необходимо отметить, что, несмотря на то что решения и другие формы представления датского омбудсмена носят рекомендательный Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. –М.: Институт государства и права РАН, 1998. – С. 10. 62 1 характер, в полномочиях данного должностного лица присутствуют также и императивные элементы1. Развитие международного права и международных отношений в ХХI веке характеризуется значительным расширением правового регулирования различных областей отношений между государствами, включая сферы их внутренней жизни2. Так, Европейским Союзом в 1993 году посредством заключения Маастрихтского договора была учреждена должность Европейского медиатора, введённая в действие в 1995 году. Данное должностное лицо избирается Европейским парламентом сроком на 5 лет, в его полномочия входит осуществление контроля за деятельностью организаций Европейского сообщества в области соблюдения прав и законных интересов человека и гражданина. Основным направлением деятельности является рассмотрение жалоб граждан на органы администрации3. В Организации Объединённых Наций также существует должность омбудсмена, который оказывает содействие в урегулировании спорных ситуаций и конфликтов. Данный уполномоченный не играет роль защитника, а также представителя какой-либо стороны спора, он осуществляет медиаторские функции и способствует выработке общего решения, удовлетворяющего требования обеих сторон. В своей деятельности Омбудсмен ООН независим, что выражается в непосредственном содействии в разрешении сложившейся конфликтной ситуации, беспристрастен и нейтрален. При осуществлении своих полномочий руководствуется принципом конфиденциальности, т.е. не Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран [Электронный ресурс]: «Арбитражный и гражданский процесс». 2009. № 2. Доступ из справочно-правовой системы Консультант Плюс. 2 Карташкин В.А. Международная защита прав человека и внутренняя юрисдикция государств // Обозреватель Observer. РАУ – Университет. 2013. № 2 (277). –С. 75. 3 The European Ombudsman – Origins, Establishment, Evolution - Commemorative volume published on the occasion of the 10th anniversary of the institution [Электронный ресурс]. URL: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/historicaldocuments.faces (дата обращения: 15.03.2014). 63 1 подотчётен каким-либо органам ООН и другой стороны. Также данный омбудсмен не имеет полномочий на участие в официальных судебных или административных процессах, касающихся проблемы, в разрешении которой он принимал участие1. Для разрешения различных конфликтов и проблем омбудсмен ООН проводит особые осуществляет тренинги посредничество, по предотвращению а также спорных применяет иные ситуаций, механизмы неофициального разрешения споров, в число которых входят и методы челночной демократии. По словам Дж. Барката Помощника Генерального секретаря Службы омбудсмена и посредничества ООН, омбудсмен стремится «отыскать глубинные причины затруднений и подсказать, что надо изменить, чтобы в будущем свести их к минимуму и создать в Организации Объединённых Наций более благоприятную рабочую обстановку»2. Основной особенностью всех омбудсменов в различных государствах является его независимость. Избираемый парламентом омбудсмен подотчётен лишь этому органу. Контроль, осуществляемый омбудсменом за деятельностью государственных органов, является внешним и инициируется самим омбудсменом или по требованию граждан. Поскольку омбудсмен осуществляет контроль за соблюдением прав, свобод и законных интересов человека и гражданина государственными органами, а деятельность таких органов в различных государствах отличается, то и сфера контроля омбудсменов не является одинаковой. Основным отличием омбудсменов от государственных органов по охране и защите прав и интересов граждан является то, что омбудсмен при рассмотрении конкретных нарушений государственными органами в области прав и свобод граждан Принципы, которыми омбудсмен руководствуется в своей работе – Омбудсмен ООН и посреднические услуги. URL: http://www.un.org/ru/ombudsman/principles.shtml (дата обращения: 15.03.2014). 2 Баркат Дж. Когда вместе работают различные талантливые люди, у них рождаются богатые и плодотворные идеи. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/ombudsman (дата обращения: 15.03.2014). 64 1 руководствуется, в первую очередь, принципами человечности, справедливости, целесообразности, а также принципом соблюдения баланса между интересами государства и общества, в связи с чем данный институт является важным дополнительным средством защиты граждан от произвола администрации в государствах с развитой системой административных судов. Главным преимуществом деятельности омбудсменов является её упрощённый порядок обеспечения и защиты прав граждан1, а также бесплатное предоставление юридических консультаций по правовым вопросам. В связи с различной спецификой условий, в которых осуществляет свою деятельность уполномоченный, характерной для каждой конкретного государства, способы и организация его деятельности различны, что определяет многообразие форм института омбудсмена, так как данный институт создаётся в уже действующей правовой системе. Это обусловливает наличие как общих черт, так и индивидуальных особенностей рассматриваемого института, которые формируются с учётом национальных традиций, существующей системы органов государственной власти, а также механизма сдержек и противовесов. Правовое положение омбудсмена в большинстве государств вводится либо особым актом парламента, либо конституцией государства. Избрание на должность омбудсмена осуществляется парламентом, как правило, на прямых выборах (представительного) на срок органа. полномочий Однако данного существуют в законодательного ряде государств особенности назначения данного должностного лица, так, во Франции омбудсмен назначается декретом Совета Министров, в Англии – королевой, где должность омбудсмена, как и должность генерального контролёра и Старушенко Г. За суверенитет и самоопределение без сепаратизма // Обозреватель – Observer. РАУ – Университет. Серия «Правовые вопросы». 1993. № 8 (12). 65 1 аудитора, относится к категории «статутных» должностных лиц Палаты общин1. В разных государствах к кандидату на должность омбудсмена предъявляются различные требования, так, в Швеции омбудсменом может быть лицо с достойной репутацией, имеющее юридическое образование. Для омбудсмена Новой Зеландии, Великобритании наличие данной специальности необязательно. В Финляндии омбудсмен имеет право на участие в деятельности правительства; ранее омбудсмены являлись даже членами парламента, а также стояли во главе данного органа. Следующим отличием омбудсмена в разных государствах является место, которое он занимает в системе разделения властей. В большинстве государств данный институт является вспомогательным органом представительной власти, а во Франции омбудсмен подчинён органам исполнительной власти. Также различна и сфера компетенции уполномоченного. В ряде государств контрольные полномочия данного органа распространяются на деятельность органов судебной власти, администрации тюрем, органов муниципального самоуправления, правоохранительных органов. Наиболее широкие полномочия у омбудсменов скандинавских государств, например, финский омбудсмен наделён правом на осуществление надзора за деятельностью министров правительства2. В некоторых государствах омбудсмены не вправе рассматривать дела, раннее рассмотренные судебными инстанциями. Как правило, омбудсмены осуществляют свою деятельность по содействию защите прав и свобод граждан на основе конкретной жалобы гражданина, в связи с чем основным направлением работы уполномоченного является рассмотрение таких жалоб. В большинстве государств омбудсмены непосредственно осуществляют приём граждан, исключением является французский и английский Тимофеев М.Т. Институт омбудсмена в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. –М.: Новая юстиция, 2006. –С. 71. 2 Хаманева Н.Ю. Место и роль омбудсмена в системе правового контроля// Правоведение. 1992. № 2. –С. 85. 66 1 омбудсмен, жалобы к которым поступают через парламент, что обусловлено стремлением соблюдения традиции по распределению ответственности администрации перед гражданами, а также в целях ограждения омбудсмена от жалоб, рассмотрение которых не входит в его компетенцию. При осуществлении своей деятельности омбудсмен производит проверку законности и обоснованности актов управления, процедуры их принятия, а также деятельности государственных органов и их должностных лиц. Рассматривая жалобу, омбудсмен имеет право требовать необходимые для осуществления проверки акты, различные документы, также объяснения должностных лиц и граждан. В компетенцию омбудсмена большинства государств входит государственных осуществление органов. выездных Например, проверок шведский деятельности омбудсмен при осуществлении таких проверок знакомится с материалами уголовных и гражданских дел на предмет соблюдения процессуальных сроков, а также законности вынесенных решений1. Общей чертой омбудсменов является отсутствие полномочий по изменению решений органов исполнительной власти, вместе с тем омбудсмены используют иные методы по устранению обнаруженных в ходе осуществления деятельности нарушений прав и законных интересов граждан. Основной формой реагирования омбудсменов на такие нарушения является внесение представлений в парламент или правительство, которые содержат предложения по устранению нарушений, а также противоречий в законодательстве и иных недостатков. Омбудсмены могут лично обращаться к должностным лицам государственных органов в целях разрешения спорной ситуации на начальном этапе. В ряде государств омбудсмены имеют право на обращение Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. –М.: Новая юстиция, 2006. –С. 11. 67 1 в Конституционный Суд, инициирование уголовного дела, обращение в судебные инстанции с ходатайством о применении санкций1. Рекомендации омбудсменов, содержащиеся в представлениях, вносимых государственным органам и их должностным лицам, не носят обязательного характера, юридическая сила таких рекомендаций основана, в первую очередь, на убедительных доводах и справедливости. Как показывает практика, несмотря на рекомендательный характер обращений омбудсмена, они редко отвергаются государственными органами и их должностными лицами. Это обусловлено высоким доверием к избираемому лицу, пользующемуся исключения из авторитетом этого в государстве. правила, например, Однако существуют омбудсмены Канады и и Соединённого королевства обладают обязательной силой решений2. По итогам своей деятельности омбудсмены составляют ежегодный доклад парламенту или иному государственному органу, которому они подотчётны, в данном документе омбудсмены сообщают об основных направлениях деятельности по устранению нарушений, о недостатках, обнаруженных в ходе работы по обеспечению прав и свобод граждан, а также дают рекомендации по устранению нарушений прав граждан, в связи с применением конкретных правовых актов, а также по усовершенствованию действующего законодательства3. В ХХ веке институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в государствах с самыми разными формами правления – конституционной монархией, президентской и парламентской республиках. Несмотря на то что основным направлением деятельности омбудсменов в мире является обеспечение и защита прав и свобод человека, Доспаев М.А. Международный опыт развития института омбудсмена // Вестник КРСУ. 2008. Том 8. № 2. –С. 91. 2 Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. –М.: Новая юстиция, 2006. –С. 25. 3 Доспаев М.А. Международный опыт развития института омбудсмена // Вестник КРСУ. 2008. Том 8. № 2. –С. 89. 68 1 сфера компетенции и формы взаимодействия с государственными институтами власти различны. Так, в ряде европейских государств омбудсмен, в рамках определённых полномочий, вправе осуществлять надзор за органами судебной власти, исполнительной системы и местного самоуправления. Например, в Великобритании Закон 1967 года «О Парламентском комиссаре по административным вопросам» наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. В пределах своей компетенции он рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале1. Статус омбудсмена в Соединенных Штатах Америки приравнивается к статусу судьи. В Финляндии одной из функций омбудсмена является осуществление надзора за деятельностью министров правительства, кроме того, в случае установления нарушений, он вправе возбуждать уголовные дела, также правом на возбуждение уголовных дел в отношении должностных лиц обладает омбудсмен в Дании. В некоторых государствах полномочиями эффективность Европы ряд прокурора, полномочий что восстановления омбудсмена является фактором, нарушенных прав. совпадает с повышающим В случае воспрепятствования деятельности омбудсменов в Швеции, Франции и Соединенных Штатах Америки, они вправе наложить денежное взыскание на должностное лицо государственного органа, а также инициировать дисциплинарное производство, а в некоторых случаях и уголовное. Наличие определённых государственно-властных полномочий у омбудсменов ряда государств не влечёт пересмотра компетенции других государственных органов, а способствует повышению эффективности функционирования всех элементов механизма государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Доспаев М.А. Международный опыт развития института омбудсмена // Вестник КРСУ. 2008. Том 8. № 2. С. 90. 69 1 Учитывая вышеизложенное, можно заключить, что первоначально институт омбудсмена создавался, в первую очередь, для того чтобы сделать более эффективной работу исполнительной власти. Недовольство жителей, которое выливалось в жалобы, служило отличным индикатором истинной работы чиновников, а также показывало, какие законы и механизмы власти слаженно работают, а какие устарели и требуют замены или серьёзной доработки. Вряд ли шведский король Карл XII, при котором был создан институт омбудсмена, своей главной целью ставил защиту прав и свобод человека. И даже активно развиваясь в XX веке, институт омбудсмена был призван контролировать работу чиновников, следить за эффективностью их деятельности в исполнительной ветви власти, об этом его функционале говорит название этого общественно-политического института в англосаксонских государствах, а именно: Уполномоченный по делам администрации. По-настоящему важность и жизненную необходимость соблюдения прав и свобод человека и гражданина как основной задачи данного института мировое сообщество ощутило, только познав ужасы Второй мировой войны. Но только к середине 70-х годов XX века, когда процесс демократизации обрушился на авторитарные режимы, сокрушая их, устанавливая совершенно другие политические принципы, только тогда «Public administration» – публичная власть – стала зависеть не от короля или Генерального Секретаря ЦК, а от простых избирателей, которые исправно платят налоги государству, при этом стали меняться принципы функционирования от закрытых технологий до максимальной прозрачности. И в этом ключе, мы считаем, можно говорить о настоящей эволюции данного общественно-политического института. Но настоящее полное раскрытие огромного потенциала института омбудсмена в мировом масштабе и, безусловно, в России – это не просто дело ближайшего будущего, но суровая политическая необходимость, диктуемая событиями на современном этапе. И 70 от того, насколько слаженно, быстро, гармонично, эффективно и адекватно запросам времени будет осуществлять свою деятельность институт омбудсмена в России, зависит политическая стабильность в государстве. Положительный опыт функционирования института омбудсмена в зарубежных государствах обусловил появление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который вобрал в себя основополагающие черты, присущие всем омбудсменам. Появление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации свидетельствует о повышении уровня демократизации Российского государства, а также о достижении уровня международных стандартов в области обеспечения и защиты прав и свобод граждан. Как было отмечено Уполномоченным по правам человека в городе Москве А.И. Музыкантским в беседе с В. Кара-Мурзой на передаче Радио Свободы, посвящённой эффективности работы российского омбудсмена, значимость института омбудсмена в России значительно выше, чем в других государствах, где он появился намного раньше. Следует отметить, что, несмотря на существенные достижения в области обеспечения, защиты и охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в России, институт омбудсмена в Российской Федерации нуждается в дополнительной правовой и организационной регламентации, поскольку потенциал, заложенный в данном правозащитном институте, не раскрыт в должной мере, в первую очередь, по причине отсутствия у российского омбудсмена государственно-властных полномочий, а, учитывая, что его деятельность направлена на недопущение и устранение нарушений прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в работе государственных органов, данное обстоятельство существенно снижает эффективность его деятельности, ведь, в случае выявления нарушений прав и законных интересов граждан, омбудсмен вправе лишь направить рекомендации об их устранении в государственный орган, допустивший подобные нарушения. Таким образом, достижение 71 положительного результата в правозащитной деятельности будет зависеть исключительно от авторитета лица, занимающего эту должность, и от добросовестности самого государственного органа. А поскольку речь идёт в первую очередь о защите прав и интересов человека и гражданина, считаем, в данном случае нельзя полагаться только на рекомендательные формы. В данной связи заслуживающим внимания является положительный опыт ряда зарубежных государств, рассмотренный выше, где омбудсмены обладают определёнными контрольными государственно-властными полномочиями, что существенно повышает степень защищённости прав граждан этих государств. Таким образом, мы считаем, что наделение российского омбудсмена отдельными властными полномочиями в области обеспечения прав граждан выведет на новый уровень всю правозащитную деятельность в России в целом, ключевым звеном которой станет институт Уполномоченного по правам человека. § 1.3 Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Институт Уполномоченного по правам человека в России прошёл сложный путь становления и развития от момента зарождения идеи о создании до функционирования общественно-политического института. Образование института омбудсмена в России связано с процессом всеобщей демократизации общества и государства в целом, а также со стремлением Российской Федерации к достижению международно-правовых стандартов в области защиты граждан. Возникновение института Уполномоченного по правам человека в РФ явилось исторической необходимостью, обусловленной наступившим после распада СССР кризисом, породившим рост преступности, понижение авторитета прав и свобод человека и гражданина, массовые нарушения многих сфер действующего законодательства. 72 Становление института омбудсмена в России можно разделить на следующие этапы. Предварительный этап – 1991 – 1992 годы. Первый этап – 1993 – 1995 годы. Второй этап – 1996 – 2003 годы1. Третий этап – 2004 – 2014 годы. Четвёртый этап – 2014 – настоящее время. Предварительный этап в становлении института омбудсмена в Российской Федерации непосредственно связан с принятием в России 22 ноября 1991 года Декларации о правах и основных свободах человека, где была чётко сформулирована идея создания в Российской Федерации должности омбудсмена. Эта идея получила широкую поддержку среди учёных, правоведов, а также политических деятелей и юридическое закрепление в форме декларации, которую можно считать «отправным пунктом» создания нового для России общественно-политического института. Должность российского омбудсмена впервые законодательно была закреплена Конституцией Российской Федерации, что стало показателем того, что права и свободы человека и гражданина, а также их охрана и защита являются главным ориентиром политики государства. В связи с переменами государственной политики, государственного устройства на рубеже 90-х годов права и свободы человека приобрели наибольшую актуальность. Именно поэтому в региональных советах были организованы комиссии по правам человека, которые в дальнейшем были созданы также при Президенте и в субъектах федерации. Так, в ноябре 1993 года была создана Комиссия по правам человека2, которая обладала всеми функциями института омбудсмена. Первоначально Комиссия выполняла Давтян С. Развитие института Омбудсмана в России. [Электронный ресурс].URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/razvitie-instituta-ombudsmana-v-rossii (дата обращения: 21.07.2013). 2 См.: Указ Президента РФ от 1 ноября 1993 г. № 1798 «Об обеспечении деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // САП и ПРФ. 1993. № 45. Ст. 4325. 73 1 роль механизма политической коммуникации, через посредство Комиссии жалоба о нарушениях поступала от гражданина напрямую к Президенту, и в этой связи можно констатировать, что, до появления института российского омбудсмена, Комиссия по правам человека была в государстве единственной организацией, которая рассматривала проблему обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Комиссия положила начало конструктивному диалогу между государством, с одной стороны, и гражданином, – с другой. При осуществлении своих полномочий Комиссия осуществляла взаимодействие с государственными органами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации1. К правам данной Комиссии относились права по получению необходимой для осуществления деятельности информации от любых государственных органов и их должностных лиц, право на проверку работы органов государственной власти, в отношении которых у Комиссии имелась информация о нарушениях прав граждан, а также право на получение объяснений от любых должностных лиц по интересующим Комиссию вопросам. По результатам своей деятельности Комиссия по правам человека выносила заключения. В случае обнаружения нарушений прав граждан, Комиссия выносила заключение с соответствующими рекомендациями по устранению данных нарушений и направляла данный документ в орган, компетентный решать вопрос по восстановлению нарушенного права. После чего государственный орган, получивший указанный документ Комиссии, в течение 15 дней обязан был изучить данные рекомендации и сообщить о принятых мерах по данному вопросу, а в некоторых исключительных случаях заключения Комиссии направлялись Президенту. Председатель Комиссии по правам человека (с 1996 по 2002 год) В.А. Карташкин, отмечал: «Строительство правового государства – это Дадашева М.Д. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: диссертация. 2006. –С. 56. 74 1 сложный, длительный и многообразный процесс. В него должны быть вовлечены все органы законодательной и исполнительной власти, правительственные и неправительственные организации» 1. Таким образом, можно заключить, что данная Комиссия явилась прототипом современного института омбудсмена, который на тот момент уже эффективно функционировал в большинстве зарубежных государств. Первый этап в развитии института омбудсмена в России, который датирован 1993 годом, ознаменовался принятием новой Конституции, по которой должность российского омбудсмена получила конституционный статус. В тексте Конституции Российской Федерации омбудсмен значился как Уполномоченный по правам человека, термин «парламентский» был опущен. Конституция Российской Федерации в пункте «д» части 1 статьи 103 закрепила, что назначение и освобождение от должности российского омбудсмена отнесено к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации2. Второй этап связан с принятием 25 декабря 1996 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в котором были закреплены основы правового статуса российского омбудсмена, его полномочия, порядок назначения на должность, основные направления деятельности. Необходимость издания Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» была обусловлена, в первую очередь, намерением Российской Федерации вступить в Совет Европы, одним из условий вступления в данную организацию было совершенствование и приведение действующего законодательства Российской Федерации в Карташкин В.А. Полномочия и деятельность Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации // Безопасность. –М., 1998. № 7–10. – С. 88. 2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) «Собрание законодательства РФ», 03.03.2014, № 9, ст. 851). 75 1 соответствие с общепризнанными нормами и принципами международного права. В специальном послании Совету Европы Российская Федерация обозначила главные обязательства и планы по совершенствованию своего законодательства в соответствии с международными стандартами. Как было отмечено в данном послании, главным обязательством России была ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней. Именно эти правовые акты содержали в себе требования по совершенствованию судебной и правоохранительной системы, учреждению и законодательному закреплению правозащитных институтов в соответствии с принципами и нормами международного права. Этот период в развитии института омбудсмена пришёлся на время политического, экономического и общественного кризиса, который отмечен массовыми выступлениями граждан в защиту своих прав и свобод, которые зачастую принимали характер крайних мер, таких как: блокирование автомобильных магистралей и железных дорог, голодовки и даже самоубийства граждан. На данном этапе в целях поддержания политико-правовой стабильности государства институт Уполномоченного по правам человека, кроме обеспечения защиты прав и свобод граждан, стал осуществлять бесплатное правовое просвещение граждан. Для этого был инициирован выпуск большого числа соответствующей политико-правовой литературы – брошюры и плакаты на тему обеспечения, защиты, охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Уполномоченным были изданы сборники документов, в которых отразились этапы становления и развития данного общественно-политического института в России, которые имеют важное исследовательское значение. Также был выпущен журнал «Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» и ежемесячный информационный бюллетень «Права человека в России» – всё это, безусловно, способствовало политико-правовой и просветительской 76 работе среди граждан, что постепенно меняло их отношение к данному политико-правовому институту. Также для оказания консультативной помощи гражданам при Уполномоченном по правам человека был создан экспертный совет, куда вошли адвокаты, юристы, другие компетентные в области права сотрудники. Таким образом была создана ещё одна форма социально-политического взаимодействия между институтом омбудсмена, с одной стороны, и другими общественными и государственными структурами, – с другой. Третий этап в развитии института омбудсмена в России связан с назначением в начале 2004 года Президентом РФ В.В. Путиным В.П. Лукина, бывшего депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ и одного из основателей партии «Яблоко», на должность российского омбудсмена; данного кандидата поддержали 335 депутатов. На должности Уполномоченного по правам человека В.П. Лукин находился два срока подряд. 2004 год также был ознаменован преобразованием Комиссии по правам человека в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию и развитию институтов гражданского общества по правам человека. Четвёртый этап связан с назначением 18 марта 2014 года на должность Уполномоченного по правам человека в РФ Э.А. Памфиловой. По ситуации в Украине Э.А. Памфилова отметила недопустимость эскалации гражданской агрессии, в связи с чем призвала политиков и общественных деятелей, «высказывая свою озабоченность, думать о том, как наладить отношения, снять напряжённость и ответственно относиться к тому, как их слово отзовётся»1. Федеральный омбудсмен России обратилась к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека, предложив ряд рекомендаций Сайт http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/russia/upolnomochenny-po-pravamcheloveka-v-rf-ella-pamfilova-nadeetsya-chto-tragediya-v-odesse-budet-rassledovana (дата обращения 10.05.2014). 77 1 по парламентскому расследованию событий, произошедших в Одессе, где в результате столкновений и пожара в Доме профсоюзов погибли свыше 40 человек и порядка 200 пострадали. На современном этапе, учитывая происходящие события на международной политической арене, которые приводят к массовым нарушениям прав и свобод граждан, необходимо усилить обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства. Проводя исследование становления и развития института российского омбудсмена, необходимо отметить особую роль общих принципов и норм международного права, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, формирование Федерации, в различных связи с оказывающих правозащитных чем значительное институтов целесообразно влияние в рассмотреть на Российской основные международные акты, принятые в области обеспечения, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также предпосылки становления института омбудсмена за рубежом и особенности его функционирования в разных государствах. Принцип всеобщего уважения прав человека и основных свобод впервые нашел своё отражение во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах человека, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и ряде других международно-правовых актов. Всеобщая декларация прав человека впервые провозгласила равенство всех перед законом, право на равную защиту своих прав без какой-либо дискриминации, право на эффективное восстановление нарушенных прав. Данные принципы легли в основу многих правовых систем мира и являются ориентиром проводимой политики многих государств. Принятие указанных международно-правовых актов в области обеспечения и защиты прав и свобод человека обусловило распространение такого элемента 78 государственно-правовой защиты граждан, как институт омбудсмена, ранее существовавший лишь в странах Скандинавии. Учитывая особенности политико-правовой системы Российского государства, ментальные и исторические факторы, очевидно, что институт омбудсмена в России развивается особым путём, отличающимся от пути развития института омбудсмена за рубежом, где данный орган существует уже долгое время. Если в большинстве зарубежных государств с развитой демократической формой правления главным направлением деятельности омбудсмена является осуществление контроля за действиями администрации, а также за применением нормативно-правовых актов государственными органами в отношении гражданина, то в Российской Федерации и в ряде других государств, где демократические принципы находятся на стадии развития, функции Уполномоченного гораздо шире в связи с тем, что в зарубежных государствах априори существующая судебная система, а также внесудебные формы защиты и охраны прав граждан, являются эффективно действующими, в то время как в Российской Федерации, в связи с несовершенством государственных структур, призванных осуществлять защиту и охрану прав и свобод граждан, необходимо создание дополнительного механизма обеспечения прав и свобод граждан с широкими полномочиями в сфере оказания правовой помощи гражданам. Именно поэтому российский омбудсмен, помимо полномочий, которые характерны для омбудсменов за рубежом, должен обладать полномочиями по восстановлению нарушенных прав граждан, по проведению анализа нормативно-правовых актов, закрепляющих права и свободы граждан, а также их ограничивающих, с целью выявления ущемления прав граждан для дальнейшего совершенствования законодательства. Так как омбудсмены в Российской Федерации, а также в большинстве зарубежных государств не обладают государственно-властными 79 полномочиями, то есть при выявлении нарушения прав конкретного гражданина, омбудсмен не вправе давать поручения государственному органу, его должностному лицу, организациям по устранению данного нарушения, а может лишь в рекомендательной форме указать на данные нарушения, главным в его деятельности является авторитет самого лица, назначенного на должность уполномоченного. Другой особенностью рассматриваемого института является его независимость от других государственных органов, что составляет ключевой момент его правового положения. Как отмечалось в Докладе Совета Европы за 2003 год: «он/она лучше выполняет свои функции, когда выступает в качестве независимого, беспристрастного общественности посредника... уверенность в омбудсмен том, что в целом является должен дать беспристрастным «сторожевым псом», принуждающим правительство и правительственную администрацию к отчёту»1. Различают заключающуюся институциональную (ведомственную) в данного неподотчётности независимость, института каким-либо государственным органам, институтам, а также оперативную независимость, которая заключается в самостоятельном выборе функций при осуществлении деятельности, а также актуальных вопросов и приоритетов, независимо от каких-либо государственных органов. После создания института омбудсмена в России стали появляться региональные омбудсмены, что было обусловлено положением, закреплённым в ст. 5 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» о том, что должность регионального омбудсмена может учреждаться специальным законом в соответствии с конституцией Сравнительная перспектива институтов омбудсмена по вопросам вооруженных сил/ Г. Борн, Э. Вилс, Б. Букланд // Женевский центр демократического контроля над вооруженными силами (DCAF) – Программный документ – № 34 – Женева – март, 2011. С. 17 [www.dcaf.ch/content/download/73118/PP34_Ombudsman_Russian] (дата обращения: 09.02.2014). 80 1 (уставом) данного субъекта федерации и финансируется из его бюджета1. Из анализа данной нормы следует, что такие моменты, как порядок назначения уполномоченного на должность, его компетенция и направления деятельности оставлены на усмотрение региональных законодателей. Однако, в связи с тем что финансирование также возложено на бюджет субъекта федерации, у некоторых региональных омбудсменов отсутствует свой аппарат, что приводит к тому, что при осуществлении своей деятельности они используют аппарат органа законодательной власти, либо исполнительной в лице правительства, что, безусловно, подрывает главный принцип функционирования данного института – принцип независимости. К числу таких регионов относятся: Республика Башкортостан, Карелия, Рязанская, Ивановская, Псковская области, Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Это указывает на существующую проблему, которая заключается в зависимости уполномоченных субъектов от региональных властей, и на необходимость разрешения данной ситуации для повышения эффективности функционирования уполномоченных по правам человека в субъектах федерации. Для этого, в первую очередь, необходимо выделение отдельной строкой в бюджете субъекта финансирования деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте и его аппарата. Для решения данной проблемы, по мнению Е.В. Середы, необходимо введение двойного финансирования работы уполномоченного. Так, часть расходов по обеспечению его функционала могли бы по-прежнему брать на себя регионы, а часть – федеральный центр2. Существует вероятность, что осуществление указанных мер позволит повысить независимость уполномоченного, что приведёт к повышению эффективности деятельности данного института. Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 26.02.1997 «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9, ст. 1011. 2 Середа Е.В.Проблемы становления института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации / Е.В. Середа // Омбудсмен: государство и защита прав человека. – 2012. – № 1. 81 1 Заслуживающим внимания является то, что полномочия региональных омбудсменов не распространяются на территориальные государственные органы и ведомства, несмотря на то что значительная часть жалоб граждан, направляемых региональным омбудсменам, касается нарушений прав граждан данными государственными структурами, в связи с чем региональным омбудсменам для обеспечения охраны и защиты прав граждан необходимо обращаться к федеральному уполномоченному, что, безусловно, тормозит процесс восстановления прав. Несмотря на существующие проблемы функционирования региональных омбудсменов, учитывая, что данный институт является новым, можно констатировать, что развитие данного института идёт достаточно быстрыми темпами. За всю свою недолгую историю данный институт показал себя как эффективно действующий орган в сфере охраны и защиты прав граждан, который органично вписался в существующий механизм обеспечения прав и свобод. Данный институт призван стать одним из главных элементов внесудебной защиты прав и свобод граждан. Омбудсмен в России не относится ни к одной из ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной. Институт российского омбудсмена создавался как орган государства, смыслом деятельности которого должна стать защита граждан от неправомерных действий со стороны государства. Омбудсмен должен стать буфером, судьёй и посредником между населением, с одной стороны, и государством, – с другой. Выступая как полномочный представитель государства, российский омбудсмен способствует повышению авторитета государственной власти среди населения1. Корабельникова Ю.Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: дис. … канд. юрид. наук. –М., 2007. – С. 50. 82 1 В должностные обязанности российского омбудсмена входит осуществление контроля за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан на территории России, которые гарантированы Конституцией России, законами, а также иными нормативными актами, международными пактами, ратифицированными Российским государством. Омбудсмен в Российской Федерации должен направить свою деятельность на восстановление прав граждан, на совершенствование и оптимизацию российского законодательства в области прав и свобод человека и гражданина, приведение данного законодательства к уровню работы международных стандартов, где данный общественно-политический институт исторически раньше начал свою работу и, соответственно, имеет богатый опыт своей деятельности, который необходимо учитывать, идя по пути развития института омбудсмена в России1. Необходимо отметить, что институт омбудсмена в России не подменяет существующие способы обжалования, но удачно дополняет способы защиты населения, которые уже существуют в российской системе права. Чтобы упорядочить работу российского омбудсмена и более чётко определить границы его функциональных обязанностей и оградить его от жалоб населения, которые вполне могут быть рассмотрены и удовлетворены в рамках должностного функционала других инстанций, законодательно определили следующий порядок подачи жалоб: жалоба может быть подана омбудсмену на решения органов государства, местного самоуправления, чиновников только в том случае, если гражданин уже обжаловал решения государственных органов в судебном или административном порядке и остался недоволен их решением по данному вопросу. Такое ограничение было введено для того чтобы не затормозить работу Уполномоченного по Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011. Ст. 1 ч. 3. 83 1 правам человека в Российской Федерации, а, напротив, создать ему условия для быстрого реагирования на жалобы граждан в рамках чётко определенного функционала. В противном случае, шквал жалоб от населения без такого своеобразного фильтра просто остановил бы деятельность омбудсмена или сделал её малоэффективной, что является абсолютно недопустимым в демократическом государстве, основным принципом которого является возможность для граждан принимать участие в политической жизни своего государства, в том числе, реализуя своё право на подачу жалоб в органы государства, в случае, если права и свободы граждан были нарушены. По статьям 91 и 120 Конституции России и положениям Федерального конституционного закона российский омбудсмен не вправе рассматривать жалобы на действия главы государства, палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов государственной власти и судов Российской Федерации. Российский омбудсмен, не вмешиваясь в систему функционирования судов, тем не менее, имеет право на проверку заинтересовавшего его уголовного или гражданского дела, даже если решение по данному делу уже вступило в силу1. Российский омбудсмен призван следить за соблюдением прав, свобод и законных интересов человека и гражданина и гарантировать их защиту, при необходимости – проверить, оказана ли обратившемуся за помощью гражданину квалифицированная помощь юриста и произведена ли компенсация потерпевшему причинённого ущерба. Любой гражданин может подать жалобу омбудсмену в течение одного года с того момента, как у него появилась информация о нарушении. Это законодательно закреплено в Законе «Об Уполномоченном по правам Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) «Собрание законодательства РФ», 03.03.2014, № 9, ст. 851); Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 26.02.1997 «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9, ст. 1011. 84 1 человека в Российской Федерации». Но даже по истечении этого срока, омбудсмен вправе принять жалобу о нарушении прав гражданина, если посчитает, что в данном деле имеются особые обстоятельства. Решение о рассмотрении данного дела, с учётом всех обстоятельств, остаётся за Уполномоченным по правам человека, что, на наш взгляд, является весьма положительным моментом в работе российского омбудсмена, который, в отличие от своих западных коллег, которые следуют более жёсткому регламенту, имеет в этом отношении более широкое поле для принятия решения, что в данном случае для населения заметно поднимает престиж института омбудсмена, который выступает посредником между гражданином и государством. Для того чтобы максимально оптимизировать работу российских омбудсменов, были введены определённые реквизиты для подачи жалоб: фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, кратко изложенная суть вопроса с прилагающимися копиями решений по данному вопросу. Отсутствие той или иной информации в документах, подаваемых омбудсмену, заметно замедляет его работу, но, как показывает практика работы данного института, такие случае не редки1. Несмотря на некоторые очевидные издержки в работе омбудсмена, в целом создание и развитие данного института является объективным, закономерным процессом в развитии демократического государства. В данной связи необходимо отметить, что институт российского омбудсмена стоит особняком от всех ветвей власти, что влечёт за собой немало правовых пробелов, относительно статуса омбудсмена и его роли в реализации демократических основ государственной политики. Опираясь на Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» пункт 1 статьи 5, субъект Федерации имеет право учредить должность омбудсмена, то есть статьёй закона закреплено право, но Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 165. 85 1 отнюдь не обязанность.1 Это на современном этапе развития данного института приводит к тому, что создание института омбудсмена в регионах происходит лишь благодаря добровольным действиям властей регионов по созданию региональных омбудсменов и, как следствие необязательности создания данного института, значительное снижение защиты прав граждан (например, в Сахалинской области). Следующий немаловажный момент – отсутствие единообразных законов относительно юридического статуса омбудсмена. Единственный документ, который пытается свести к единообразию функционал омбудсменов – это Федеральный закон от 2 мая 2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», но и он имеет недочёты юридического толкования, так как термин «должностное лицо», употребляющийся в данном законе, не совпадает с понятием «должность Уполномоченного», что не позволяет в должной мере использовать весь широкий спектр функций и полномочий омбудсмена2. Давно назрел вопрос о необходимости разработки проекта федерального закона, который бы регулировал и чётко регламентировал деятельность омбудсменов в Российской Федерации, в этой связи российский омбудсмен обратился к главе государства с предложением внести необходимые коррективы в действующий в настоящее время закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Важным является унифицировать юридический статус омбудсмена в Российской Федерации. Определённые трудности вызывает возможность участия российских омбудсменов в процессе законотворчества, так как практически невозможно отрегулировать вопросы права, не имея законодательных инициатив. И хотя Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011. 2 Зражевская Т.Д. Правовые проблемы развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 86 1 в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге, Саратове омбудсмены имеют право проявить законодательную инициативу, в остальных субъектах (а их большинство в Российской Федерации) омбудсмены имеют право только лишь вносить свои предложения по оптимизации законодательства (Ставропольский край, Воронежская и Липецкая область), но даже омбудсмен Российской Федерации не может принимать участие в процессе законотворчества на федеральном уровне, что безусловно негативно сказывается на возможности в полной мере вести действия по защите интересов, прав граждан. Для того чтобы максимально повысить эффективность взаимодействия региональных законодательных органов и омбудсмена в субъекте Российской Федерации, необходимо законодательно закрепить за институтом российского омбудсмена право законодательной инициативы. Отсутствие законодательной инициативы у омбудсмена в Российской Федерации является чуть ли не основным камнем преткновения на пути эффективной работы данного политико-правового института. На практике данное обстоятельство выглядит следующим образом: с одной стороны, омбудсмен в Российской Федерации может направить чиновнику, который своими действиями (или бездействием) нарушает права гражданина, своё решение, но, с другой, – это решение будет носить лишь рекомендательный характер относительно проведения необходимых мер по восстановлению нарушенных прав гражданина. В законодательстве нет чётко сформулированных последствий для должностного лица, которое, как показывает практика, далеко не всегда реагирует на рекомендательное решение омбудсмена по данному вопросу1. При этом региональный уполномоченный по правам человека не имеет права обратиться в суд с заявлением о защите ущемлённых прав гражданина или предпринять иные Зражевская Т.Д. Правовые проблемы развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 87 1 действия в рамках своего функционала. Такое положение вещей, во-первых, ставит палки в колёса эффективной работе омбудсмена в Российской Федерации, а во-вторых, заметно подрывает авторитет данного института среди населения. Ещё одним уязвимым моментом в работе института омбудсмена является вопрос о взаимодействии федеральных органов государственной власти с региональными уполномоченными по правам человека, так как в субъектах Российской Федерации самое большое число жалоб от населения приходится на долю федеральных органов. Чтобы максимально оптимизировать работу по восстановлению прав граждан, которые были нарушены, омбудсмену необходимо тесно взаимодействовать с государственными и общественно-политическими системами. Но как раз это направление в работе омбудсмена в субъекте Российской Федерации в настоящий момент менее всего отлажено. Наиболее приемлемой с практической точки зрения является такая форма взаимодействия, как двусторонние договоры о сотрудничестве и обмене информацией1. И хотя такие соглашения для субъектов носят добровольный характер, усилия, направленные на объединение действий, позволяют проводить совместные проверки там, где выявлены факты нарушений, что позволяет за счёт объединения усилий выйти на более эффективный результат работы. Уполномоченный по правам человека ежегодно готовит доклад по итогам своей работы, выявляя слабые стороны работы данного государственного института, выявляя нарушения прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, как показывает практика, далеко не всегда за этим следует конструктивное реагирование на выявленные пробелы в системе функционирования данного общественно-политического института и нарушения. Лукашева Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук. Саратов, 2011. –С. 8-9. 88 1 Из вышесказанного следует, что система института омбудсмена в России, безусловно, имея положительные стороны и достижения по защите прав граждан в своей деятельности, тем не менее, требует совершенствования, с учётом специфики функционирования данного института в Российской Федерации. Результатом этого процесса должно, в первую очередь, стать провозглашение полной независимости в работе омбудсмена, право законодательной инициативы, которое будет закреплено законодательно. Выводы по первой главе В первой главе исследования «Теоретические основы исследования политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти» раскрыты теоретико-методологические основы исследования места и роли института омбудсмена в системе разделения властей, исследован зарубежный опыт взаимодействия института омбудсмена с органами государственной власти, становление и развитие института российского омбудсмена. С целью выявления недостатков работы института омбудсмена за рубежом и для разработки предложений по повышению эффективности деятельности данного института в России, был рассмотрен и проанализирован зарубежный опыт функционирования данного института в государствах Скандинавии, где институт омбудсмена был создан, для выявления эффективно работающих механизмов взаимодействия зарубежных омбудсменов с органами власти и рассмотрения на предмет применения положительного опыта для оптимизации работы российского института Уполномоченного по правам человека и повышения эффективности его деятельности за счёт внедрения работающих программ, проверенных и подкорректированных зарубежной практикой становления, 89 функционирования, развития и совершенствования данного общественнополитического института. Опыт таких государств, как Швеция и Дания, где означенный институт зародился еще в 1809 году, заслужил особого внимания, изучения и анализа, с целью выявления как положительного опыта, который можно использовать в работе российского омбудсмена, так и отрицательных аспектов работы его зарубежного коллеги, с тем чтобы, имея представление о «подводных камнях» в работе зарубежных омбудсменов, российский уполномоченный по правам человека мог бы более эффективно осуществлять свою деятельность по обеспечению, защите, охране прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на благо государства. Мировая практика функционирования института омбудсмена подтверждает важную роль, которую выполняет данный институт в области защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина во всех государствах мирового сообщества, где институт Уполномоченного по правам человека был учреждён, так как защита и обеспечение прав и свобод человека является одной из важнейших задач практически всех государств. Будучи созданным в XIX веке в Швеции, данный институт, безусловно, завоевал доверие по всему миру, хотя национальные модели данного учреждения в других (не скандинавских) государствах складывались с учётом исторических, политических, экономических, национальных, геополитических факторов. Создание такого общественно-политического института в Российской Федерации не только благотворно повлияло на положение России в мировом сообществе, но и вывело её на новый рубеж соответствия государства уровню мировых стандартов в области защиты прав и свобод граждан, а это, несомненно, очень важный долгосрочный вклад в упрочение геополитического положения России и возрастание её роли в мировом сообществе. 90 Глава 2. Политологический анализ политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти Институт Уполномоченного по правам человека в России является составной частью политической системы общества и не может рассматриваться вне этой системы. Единую общегосударственную политическую целостную систему государства составляют общественные, общественно-правовые, политические, общественно-политические правовые, институты, функционирующие в государстве. Система имеет объективные исторические законы развития. Каждый конкретный институт, несмотря на самостоятельность, тесно взаимосвязан с другими институтами единой общегосударственной системы. Возникновение и дальнейшее развитие института как части системы зависит от процессов, происходящих внутри этой общегосударственной политической целостной системы и объективных предпосылок для создания новых элементов в этой структуре. Предпосылки возникли в девяностые годы XX века в России, когда волна демократических преобразований внесла серьёзные коррективы в общегосударственную, политическую структуру, тем самым создав условия для появления института Уполномоченного по правам человека в России, главной задачей которого является обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства. Политика государства отражает общие интересы членов общества, тем самым способствуя воспроизведению социально-политической целостности общества. Исследование взаимодействия институтов данной системы, в частности, политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в РФ с федеральными институтами государственной власти, позволяет выявить весь огромный потенциал, заложенный в данном общественно-политическом институте, создать условия для его 91 оптимального функционирования в системе других государственных институтов, найти пути для увеличения эффективности деятельности данного органа. Необходимо выявить сущность политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти, рассмотреть формы, в которых происходит данное взаимодействие, с целью структурного анализа на предмет изучения института омбудсмена как части системы по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства. Такой анализ позволяет увидеть слабые стороны работы механизма взаимодействия, определить пути оптимизации. Определение сущности политического взаимодействия института Уполномоченного институтами по правам государственной человека власти в России позволит с федеральными отследить основные тенденции и перспективы развития данного органа. Это особенно важно в условиях нестабильной геополитической обстановки, когда на изменение политико-правовой ситуации в обществе необходимо реагировать заблаговременно, используя превентивные меры по укреплению интересов, прав и свобод личности, чтобы в условиях беспорядка и хаоса, который может возникнуть на внутренней политической арене государства, если будут иметь место массовые нарушения прав и свобод граждан (события, происходящие в Украине на современном этапе), адекватно корректировать ситуацию1. В условиях политического кризиса власти, который разворачивается в пограничном с Россией государстве, необходимо серьёзно изучать работу всех механизмов по защите основных демократических ценностей в Егоров В.Г., Комлева Н.А., Феофанов К.А., Волобуев О.В., Багдасарян В.Э., Абрамов А.В., Гонзалес Дж., Абрамова Ю.А., Федорченко С.Н., Муштук О.З., Постников Н.Д. Украинский кризис 2013 – 2014: Причины и последствия (круглый стол) // Электронный журнал «Вестник МГОУ» –М.: Издательство МГОУ, 2014, № 1 / www.evestnik-mgou.ru (дата обращения: 15.04.2014). 92 1 Российской Федерации, чтобы усилить мощь Российского государства и предотвратить возможные сбои в системе правовой защиты человека и гражданина в Российской Федерации и чтобы раскрыть весь потенциал института российского омбудсмена. §2.1 Сущность политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти Проведённый политологический анализ современного стратегического курса государственной политики Российской Федерации в области обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства свидетельствует о продолжающихся демократических преобразованиях в российском государстве. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является составной частью политической системы современной России и не может рассматриваться вне этой системы. Политическая система общества – это совокупность различных политических институтов, социально-политических общностей, взаимодействующих на основе единых норм и ценностей, осуществляющих власть, взаимоотношения между социальными группами и индивидами. Понятие государство как целостная политическая система, как центральный институт этой системы, в широком смысле включает в свою структуру такие составные элементы – понятия, как страна, общество, народ, нация, совокупность социальных, политических, ментальных компонентов. Каждый человек является не только гражданином страны, но и частью своего народа, носителем уникального языка и самобытной культуры, многовековых традиций, – все это огромное духовное богатство, которое необходимо сохранить и преумножить на благо нашей великой Родины. 93 Россия – самая богатая страна в мире. Слагаемые этого богатства – природные ресурсы (земля, вода, воздух, лес, полезные ископаемые и т.д.) и творческий потенциал русского народа, подкреплённый потенциалом других народов России. Народ, проживающий на территории государства, составляет его основной национальный, политический, ментальный, интеллектуальный, социальный ресурс. Многонациональный народ Российской Федерации, выражая своё волеизъявление, устанавливает границы и формы государственно-правового взаимодействия. В этом аспекте государство служит инструментом претворения в жизнь суверенной воли народа в социально-политическом, конституционноправовом плане. Осуществляя свою деятельность в строго определённых рамках правовых норм, государство связано со всеми участниками общественно-правовых отношений не только правами, предоставляемыми гражданам государством, но и социальными и юридическими обязанностями, которые должны исполнять граждане по отношению к государству. И в этом аспекте взаимоотношений, на наш взгляд, центральное место и главная роль отводится общественно-политическому институту омбудсмена, так как главная задача института Уполномоченного по правам человека в России – обеспечение, охрана, защита прав и свобод человека и гражданина – полностью совпадает с задачей государства, так как основная обязанность государства – соблюдение и защита прав человека. Защита прав человека в современном мире играет решающую роль в укреплении демократических основ государства. Безопасность и мир находятся в прямой зависимости от соблюдения фундаментальных прав и свобод – свободы слова, вероисповедания, защиты достоинства личности, неприкосновенности частной жизни и других, закреплённых российским законодательством и международными нормативными актами, то есть всех тех аспектов, защита которых входит в непосредственную компетенцию деятельности омбудсмена Российской Федерации. 94 Институт Уполномоченного по правам человека занимает наиважнейшее место в общей политико-правовой структуре государства. В целях защиты демократических ценностей, принципов прав и свобод человека и гражданина необходимо дальнейшее укрепление конституционных ценностей и норм – надёжного залога развития и укрепления государства. Только в условиях развитой демократии могут реализовываться права и свободы граждан. В то же время утверждение в обществе прав и свобод человека укрепляет демократию, увеличивает число её сторонников. В данном случае действует один из принципов обеспечения прав человека как морально-правовая основа их реализации – принцип неразрывной связи прав человека и демократии, который подразумевает отношения взаимозависимости и взаимоукрепления: государство обязано защищать своих граждан, а они, в свою очередь, обязаны защищать государство. Термин «гражданство» как сложившаяся неразрывная политикоправовая связь между человеком и государством выводит нас на более глубокое понимание гражданства (не как одного из институтов конституционного права, которое закреплено в нормативно-правовых актах), а понятие «гражданство», которое присоединяет человека к государству, как к Отечеству, Родине, семье, даёт ему права и налагает обязанности, связывает судьбы гражданина и государства. Гражданство – принадлежность лица к государству, следствием чего является распространение на него прав и обязанностей, установленных законодательством этого государства с обеспечением государственной защиты его прав. А защита – это гарантия безопасности, то есть такого состояния, при котором внешние и внутренние опасности не достигают критического уровня, позволяющего говорить об угрозе жизненно важным ценностям государства, общества и личности. Институт Уполномоченного по правам человека – это часть единой мощной общегосударственной политической системы институтов, где основу политики составляет идеология, в центре которой – человек как личность и 95 как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности. Защита прав и свобод человека и гражданина – это основа деятельности омбудсмена, которая находится в неразрывной связи с политикой государства, которое выступает основным гарантом безопасности. Под безопасностью понимается «защищённость» от широкого спектра угроз. В Законе РФ «О безопасности», отмечается, что «безопасность – состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»1. Национальная безопасность – это состояние защищённости личности, общества и государства от возможных внутренних и внешних опасностей, которое достигается совокупностью действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций и отдельных людей на основе законов и иных правовых актов по обеспечению суверенитета, единства и неделимости территории России, стабилизации и последующего социально-экономического и духовно-нравственного развития2. Укрепление и обеспечение национальной безопасности (безопасность личности, безопасность общества, безопасность государства) является первостепенной задачей государства. Безопасность в политике стараются создать через глобальный альянс, чтобы усилить институциональную политику, связывающую индивидуумов и государство, а государство – с глобальным миром3. Правовая безопасность – безусловное соблюдение правовых норм всеми гражданами, гарантированная реализация всей совокупности прав и обязанностей, установленных действующим законодательством. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности». Собрание законодательства РФ, 03.01.2011, № 1, ст. 2. 2 Синчук Ю.В. Национальная безопасность Российской Федерации: аксиологический подход / Глобализация и национальные интересы России: Сборник научных статей. – Уфа: Восточный университет, 2005. – С. 276-282. 3 См.: Безопасность человека сегодня. Комиссия по безопасности человека / Перевод с английского под ред. и содействии Центра ОБСЕ в Ашхабаде. – Нью-Йорк. 2003.–С.9-10. 96 1 Первооснова правового демократического государства – признание прав и свобод человека и гражданина, их уважение, соблюдение и защита со стороны государства. Правовое государство исходит из того, что права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат ему от рождения; права и свободы предоставлены в равной мере всем и каждому; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц; комплекс прав и свобод человека и гражданина должен соответствовать международным стандартам, отражённым во Всеобщей Декларации прав человека 1948 года, Пакте об экономических, социальных и культурных правах и Пакте о гражданских и политических правах 1966 года. Быть гражданином государства – право человека, которое предоставляется человеку при его лояльности к государству, уважении языка и культуры его народа, принятии человеком ценностей государства и народа. Являясь социальной основой государства, слои, классы и группы общества заинтересованы в наличии устойчивого, сильного и могущественного государства, способного решать встающие перед ним задачи, и активно его поддерживают. Это является опорой государства в его деятельности. От широты социальной базы государства, активности общества крепнет его сила и мощь. Государство, имеющее узкую социальную основу, социально неустойчиво, обычно опирается на насилие и обман. В подобном государстве возможны различные, в частности, верхушечные перевороты. Любому государству, любой государственной власти необходимы поддержка общества, вера народа в их могущество и справедливость. Престиж государственной власти основан на доверии к ней широких слоёв населения. В уважении, доверии к власти заключена её социально-психологическая суть. И именно общественно-политический институт Уполномоченного по правам человека в России как важный структурный элемент единой общегосударственной политической системы, являясь медиатором между государством и его гражданами, своей 97 деятельностью по защите прав и свобод человека укрепляет уважение и доверие к власти со стороны граждан. Поддержка народом государства может быть осознанной и неосознанной. Последняя обычно опирается на мифы, эмоции, вызванные политикой популизма, обещаниями и посулами государственных деятелей. Осознанная поддержка – следствие всесторонней оценки результатов деятельности государства, его органов. Неотъемлемый элемент деятельности правового государства – правовая политика. Правовая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности1. В современных условиях на первый план выходит правовая политика, ибо без неё невозможно цивилизованно и гарантированно реализовать все остальные виды политики. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряжённая с несовершенной, имеющей пробелы юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с нечёткими приоритетами ведёт к сбоям и в осуществлении политики социальной, экономической. Оценивая ситуацию в Российской Федерации с учётом изменений последних лет как в самой России, так и за её пределами, в контексте новой геополитической системы мира, и, в том числе, новых угроз, важно определить место и роль России как субъекта геополитики, её потенциал, в частности, человеческий потенциал, создать условия для противодействия угрозам её безопасности. Правовая политика. [Электронный ресурс].URL: http://www.grandars.ru (дата обращения: 04.02.2014). 98 1 В современном мире человеческий потенциал выступает как наиглавнейший фактор экономического роста, поскольку именно от его состояния зависит использование всех прочих ресурсов развития. Среди всех составляющих национального богатства любого государства именно человеческий потенциал играет ведущую роль. По данным Всемирного банка в развитых государствах человеческий капитал как экономическое выражение человеческого потенциала государства составляет от 68% до 76% всего национального богатства. То есть, главная доля национального богатства заключается в людях. Человеческий потенциал государства – это совокупность физических и духовных сил его граждан, которые могут быть использованы для достижения индивидуальных и общественных целей – как инструментальных, связанных с обеспечением необходимых условий жизнедеятельности, так и экзистенциальных, включающих расширение самих потенций человека и возможностей его самореализации1. В современной России человек является высшей ценностью. Защита прав человека – главное направление правовой политики Российской Федерации. И в этой связи необходимо должным образом учитывать то обстоятельство, что, когда мы говорим об укреплении основ взаимодействия Уполномоченного институтами по правам человека государственной власти, в России речь идёт с об федеральными укреплении и оптимизации работы всей общегосударственной политической системы, от функционирования которой, в конечном итоге, зависит положение государства на общественно-политической мировой арене. Политическая система общества – организованная на единой нормативно-ценностной основе совокупность взаимодействий политических субъектов, связанных с осуществлением власти и управлением обществом. Поветьев П.В. Народ как национальное богатство [Электронный ресурс] // НИРСИ. – М., 2010. – URL: http://www.nirsi.ru (дата обращения: 20.01.14). 99 1 Данное определение объединяет разнообразные действия и взаимоотношения властвующих групп и подвластных, управляющих и управляемых, господствующих и подчинённых, теоретически обобщает деятельность и взаимосвязи организованных форм власти и отношений – государственных и иных институтов, учреждений, а также идеологических и политических ценностей и норм, регулирующих политическую жизнь членов данного общества. Понятие «политическая система» обозначает характерные для определённого общества структуры политической деятельности и отношений и типы политического процесса1. Большинство функционирования отечественных института учёных, омбудсмена исследующих в Российской проблемы Федерации, рассматривают данный политико-правовой орган только в юридическом ключе. Так, Н.Ю. Хаманева обосновывает необходимость создания мощной юридической базы для оптимального омбудсмена2. Е. Шокенброк видит в функционирования институте института омбудсмена орган, занимающийся систематизацией жалоб, поступающих от населения3. Е.Л. Бестужев в своих исследованиях подводит к необходимости наделения омбудсмена законодательной инициативой4. Безусловно очень важно институт Уполномоченного по правам человека рассмотреть в юридическом ключе с целью выявления более оптимальных моделей функционирования данного органа, однако мы предлагаем в данном исследовании расширить рассматриваемый аспект Политическая система общества. [Электронный ресурс].URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения 14.10.2013). 2 Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. № 9. –С. 26. 3 Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: перспективы развития: третий круглый стол уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. СПб.: Норма, 2001. – С. 35. 4 Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. –С. 89. 100 1 работы института омбудсмена в России до определения данного политикоправового института как части государственного политического механизма, от функционирования которого зависит не только стабильность политической обстановки внутри государства, но и государственная безопасность, что выводит данный орган в разряд архиважных государственных механизмов. Рассмотрение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в таком ключе подводит к необходимости теоретического уточнения как некоторых понятий, так и серьёзного расширения ракурса изучаемой проблематики. Исходя из теоретико-методологических основ исследования, системнодеятельностного подхода как основополагающего, диссертантом определены место и роль института омбудсмена в России – общественно-политического института в структуре политической системы современного российского государства; предложены авторские трактовки понятий «институт Уполномоченного по правам человека в России» и «политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти». Институт Уполномоченного по правам человека в России – важный, существенный компонент, неотъемлемое составляющее политической системы современного государства, наряду с комплексом государственных и негосударственных институтов, осуществляющих политические функции, т.е. деятельность, связанную с функционированием государственной власти. Он является непосредственным движущим фактором в национальной системе защиты прав и свобод человека (личности, индивидуума) и гражданина, монолитного, неотъемлемого компонента общей системы обеспечения национальной безопасности государства. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – это федеральный государственный правозащитный орган, общественно-политический общегосударственной институт, политической целостной составная системы часть современной 101 России, сочетающий в себе общественные и государственные начала, основной задачей которого является обеспечение правовой безопасности личности (индивидуума), общества, государства, а также продвижение демократических принципов, ценностей, идеалов как на внутригосударственном, так и на международном уровне. Институт омбудсмена в Российской Федерации является государственным органом, входящим во все элементы системы, которая отвечает за обеспечение прав и свобод человека и гражданина в государстве. От омбудсмена зависит не только охрана и защита прав граждан, но в его функционал также входит пропаганда и политико-правовая помощь, что поднимает данный общественно-политический институт на более высокую ступень в иерархии государственных организаций. События современной политической жизни неуклонно свидетельствуют о необходимости серьёзных преобразований российского института омбудсмена в целях наиболее эффективного осуществления его деятельности. Мощным фундаментом деятельности омбудсмена в системе органов власти непосредственно является высокий профессионализм, авторитет личности, занимающей данный пост. Этот статусный уровень необходим при реализации эффективного взаимодействия с федеральными институтами государственной власти. При этом необходимо учитывать, что распоряжения омбудсмена имеют рекомендательный характер. Как отмечает Н.Ф. Лукашова, «для наиболее эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных прав граждан ему (уполномоченному) необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и иными структурами, что в управленческой науке определяется как взаимодействие»1. Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2011. –С. 76. 102 1 Однако в этой связи необходимо заметить, что как раз данное направление профессиональной деятельности российского омбудсмена считается самым несбалансированным, поэтому на повестке по-прежнему остро стоит вопрос об оптимизации работы уполномоченного по правам человека в рамках его политического взаимодействия с органами государственной власти. В связи с этим видится наиболее важным проведение детального анализа теоретических и практических основ политического взаимодействия института омбудсмена с органами исполнительной, законодательной и судебной власти. Если рассматривать термин «взаимодействие» как философскую категорию, которая отражает отношения некоторых объектов действия, направленных друг на друга, как взаимное действие двух объектов, имеющих векторную направленность (если только один объект не является порождением другого объекта), системно организует любое материальное построение1. По-другому термин «взаимодействие» можно охарактеризовать как «процесс непосредственного и опосредованного воздействия объектов (субъектов) друг на друга, порождающий их взаимообусловленность и связь»2. С термином «взаимодействие», другими словами, взаимная деятельность, сходно по своему значению понятие «совместная деятельность», суть которого сводится к выполнению каких-либо взаимных действий, направленных на достижение продуктивного совместного результата. Так, А.Л. Журавлев, говоря о совместной деятельности, определяет её как форму кооперации. Данный автор также считает, что главными признаками, отличающими взаимную деятельность, являются обязательная общая цель (иначе такое взаимодействие будет просто лишено смысла), Советский энциклопедический словарь. –М., 1980. –С. 219. Психологический словарь. 3-е изд., доп., и перераб./ Авт.-сост. В.Н. Копорулина, М.Н.Смирнов, Н.О. Гордеева. – Ростов н/Д: Феникс, 2004. –С. 60. 103 1 2 чёткое разграничение функциональных обязанностей между участниками взаимодействия (в противном случае, если даже взаимодействие будет иметь цель, но без разделения функционала оно будет малоэффективно), обязательное наличие структурной единицы, которая управляет процессом (в противном случае трудно будет избежать хаоса, хотя вариант самоуправления тоже рассматривается как вполне допустимый) и, наконец, наличие общей территории для совершения совместной деятельности (хотя некоторые взаимодействия можно проводить дистанционно)1. Исследования современных учёных относительно взаимодействия, главным образом, нацелены на детальное изучение тех аспектов взаимодействия как процесса, которые в большей степени влияют на его оптимальный результат. В политико-правовой литературе отмечена важная роль, которая отводится взаимодействию между основными государственными ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной2. А в данной связи трудно переоценить ту важную роль, которая отводится институту Уполномоченного по правам человека в России как основному субъекту политического взаимодействия с федеральными институтами государственной власти, где главной целью данного политического взаимодействия становится защита прав и свобод граждан, а основной функцией их взаимодействия становится координация действий для достижения максимально эффективного результата. Рассматривая принципы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти, прежде всего, необходимо дать определение термину «принципы». Под «принципами» принято понимать «определённые теоретические взгляды, положения, которые лежат в основе формирования и Журавлев А.Л. Концептуальные представления о совместной деятельности // Социальная психология в трудах отечественных психологов . СПб: Питер, 2000. –С 185-189. 2 См.: Игнатюк Н.А. Комиссия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. – М., 1999; Чиркин В.Е. Основы государственной власти. – М.: Юрист, 1996. 104 1 функционирования государственных органов, выражающих их содержание и сущность»1. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти основывается на принципах: добровольности; единства целеполагания; согласованного действия2. Так как у российского омбудсмена нет закреплённых законом властных полномочий, в этом случае от каждого участника данного взаимодействия требуется инициатива, в противном случае, при отсутствии волеизъявления со стороны субъекта взаимодействия, само взаимодействие между сторонами будет просто невозможным, и это еще одна «ахиллесова пята» отсутствия властных полномочий у российского омбудсмена. Единство целеполагания как рассматриваемый принцип предполагает наличие общих целей для обеих сторон данного взаимодействия, и эти цели в равной мере должны удовлетворять интересам обеих сторон. Если данный принцип не будет соблюдён в полной мере, эффективное взаимодействие не состоится. Поэтому цели субъектами взаимодействия должны быть, вопервых, выработаны совместно, а во-вторых, должны быть отражены в договоре. Принцип скоординированности подразумевает следующее: «деятельность одного субъекта не должна противоречить деятельности другого, в противном случае достижение их общих целей невозможно» 3. Щекочихин П.Г., Кукушкин М.И., Шавловский Е.И. и др. Государственные органы Российской Федерации: учебное пособие. Екатеринбург: Урал.гос. юрид. акад., 1994. –С.8. 2 Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2011. –С. 81. 3 Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2011. –С. 81. 105 1 Сущность механизма взаимодействия института российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти – политико-правовое явление, которое включает в себя механизмы обеспечения, защиты, охраны прав и свобод человека и гражданина в России, а также механизм политико-правового регулирования. Определение «механизм» несёт на себе оттенок некой структурной модели или логической схемы политико-правового воздействия на социальные отношения как, например, механизм правового регулирования. Механизм такого взаимодействия омбудсмена с органами государственной власти состоит из следующих структурных элементов: нормативное предписание, которое устанавливает возможность такого взаимодействия; юридический факт, позволяющий «запустить» данный процесс; правоотношение, документально, в рамках действующего закона, определяющее права и обязанности сторон. Как показывает практика исследования данного вопроса, виды и формы взаимодействия института омбудсмена с органами государственной власти могут быть весьма разнообразными, так как они напрямую зависят от обстоятельств и контекста взаимодействия, а также специфики компетенции сторон. Так, например, О.Ю. Бакаева и Е.В. Шилина приводят следующие варианты такого взаимодействия, как «поддержка, сотрудничество, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение» 1. А.Г. Голубев2 и И.И. Гусенбеков1, анализируя формы взаимодействия института российского омбудсмена с федеральными институтами Бакаева О.Ю., Шилина Е.В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское дело. 2006. № 2. –С. 25. 2 Голубев А.Г. Организационные и правовые основы участия губернатора во взаимодействии УИС и органов власти региона: исторический и теоретикоуправленческий аспект // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. № 4. –С. 25. 106 1 государственной власти, делают упор на контроль и координацию, выделяя их как наиболее важные аспекты данного взаимодействия. Н.Ф. Лукашова выделяет следующие направления взаимодействия данного общественно-политического института: совместные государственной действия власти, российского направленные на омбудсмена выявление с и органами устранение нарушений прав граждан в Российской Федерации; совместные действия по проведению анализа в области нарушения прав и свобод граждан с последующей аналитической работой, с целью совершенствования существующего законодательства; совместная деятельность в области информирования населения относительно прав и свобод человека и гражданина; совместная деятельность в области сотрудничества на международном уровне2. Совместные действия институтов государственной власти можно разделить на внутреннее взаимодействие, под которым понимается воздействие элементов друг на друга, результатом которого является совершенствование каждого субъекта участия и всей системы в целом; и внешнее взаимодействие, которое подразумевает совершение совместных действий, направленных на обеспечение реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Внутреннее же взаимодействие нацелено на оптимизацию и повышение эффективности государственного управления. В своём исследовании Т.А. Гермаш «Политическое взаимодействие государственной власти и бизнеса в России: становление корпоративистской модели» даёт определение политическому взаимодействию как типу Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. –С. 15. 2 Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2011. –С. 82. 107 1 «отношений между субъектами политики, при котором они оказывают взаимное влияние друг на друга, … проблема отношений этих субъектов не ограничивается вопросом о том, кто из них доминирует, а кто подчиняется. Она существует в более широком поле задач выявления, отбора, общественного одобрения, представительства, конкурентной борьбы и согласования всего множества социальных интересов общего и специального характера. Именно такое понимание сути политического взаимодействия государственной власти и бизнеса позволяет рассматривать эту проблему с позиций макрополитического анализа, а усложнение связей и форм политического взаимодействия государственной власти и бизнеса становится причиной использования новых подходов к определению отношений этих акторов»1. Исходя их структурного анализа понятия «взаимодействие» и рассматривая в качестве акторов политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в России и федеральные институты власти, автором предлагается следующее определение понятия «политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти». Политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти – это совместная направленная деятельность омбудсмена с представителями федеральных институтов государственной власти, происходящая в форме сотрудничества в рамках функциональной и профессиональной компетенции субъектов взаимодействия, направленная на обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства, выявление неправомерных действий (или бездействия) по отношению к Гермаш Т.А. Политическое взаимодействие государственной власти и бизнеса в России: становление корпоративистской модели. Автореферат дис. на соиск. канд. полит.наук. – Ростов-на-Дону. 2011. – С. 3. 108 1 гражданину со стороны организаций, представляющих одну из ветвей власти (законодательную, последующего возмещения исполнительную устранения ущерба результата потерпевшему, и судебную), неправомерных обратившемуся с целью действий с жалобой или к Уполномоченному по правам человека. Политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти – важнейший механизм в структуре общегосударственной политической целостной системы, от функционирования которой зависит геополитическое положение государства в мировом сообществе. Решение проблем политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти является объективно значимым в условиях современной политической действительности. Политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти осуществляется по трем направлением – взаимодействие с законодательной ветвью власти, взаимодействие с исполнительной ветвью власти, взаимодействие с судебной ветвью власти. С точки зрения сравнительной характеристики такого взаимодействия, можно отметить, что представительные органы (законодательная ветвь власти) почти полностью исключены из области деятельности российского общественно- политического института омбудсмена. Согласно нормам действующих законов, определяющих рамки данного взаимодействия, российский омбудсмен не может рассматривать жалобы на действия, решения, постановления, нормативно-правовые акты законодательных органов. В таком исключении данных органов государственной власти из области компетенции омбудсмена, есть своя закономерность, которая состоит в следующем: контроль со стороны института омбудсмена органов представительной власти поставил бы данный институт в позицию 109 противостояния к органам законодательной ветви власти, а институт Уполномоченного в России, как раз, в первую очередь, создавался, чтобы осуществлять контроль и надзор за государственными органами исполнительной ветви власти, выявляя нарушения в области осуществления прав и свобод человека и гражданина, способствуя устранению данных нарушений в рамках своего функционала. И при таком разделении направлений взаимодействия для института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации очень важна поддержка законодательных органов государственной власти, а отнюдь не противостояние и сталкивание интересов. Более того, расширение области функциональных обязанностей омбудсмена на законодательные органы власти рано или поздно просто привело бы данный общественно-политический институт с мощным заложенным в нём потенциалом на роль дублёра прокуратуры, Министерства юстиции и судебных органов соответствующего уровня, которые по рангу своей деятельности призваны осуществлять контроль за представительными органами власти. Формы политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти строго ограничены рамками рекомендательного характера, которые присущи положениям, выдвигаемым омбудсменом, отсутствием у него властных полномочий и законодательной инициативы. Политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти обеспечивается посредством реализации следующих форм: беспрепятственное посещение уполномоченным всех государственных органов, а также участие в заседаниях, коллегиях, комиссиях; запрос и получение омбудсменом материалов и документации, которая необходима ему для рассмотрения необходимых жалобы омбудсмену от гражданина; должностных получение объяснений, лиц и государственных служащих, относительно вопросов, связанных с жалобой; проведение 110 проверки деятельности государственных органов по информации, содержащейся в жалобе; право безотлагательного приёма омбудсмена должностными лицами государственных органов; представление ежегодного доклада уполномоченного, где указаны нарушения интересов граждан, требующие принятия мер по их устранению; участие омбудсменов в экспертных советах, организованных органами исполнительной власти; заключение омбудсменами договоров о сотрудничестве с органами исполнительной власти и других. Уполномоченный по правам человека в России может вносить в законодательный орган свои предложения об изменении данного законодательства с целью устранения пробелов в законодательстве и повышения эффективности работающих законов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Предложения об изменении законодательства омбудсменом может быть осуществлено только путем подачи соответствующего документа в законодательный орган власти. Такая процедура, безусловно, тормозит принятие конкретных законов и положений, направленных на оптимизацию работы института омбудсмена в целом, на его дальнейшее развитие и расширение полномочий, которые смогли бы вывести институт российского омбудсмена не только на уровень мировых стандартов, но и во многом пойти гораздо дальше по пути эффективного взаимодействия государства, с одной стороны, и населения, – с другой. И в этой связи становится совершенно очевидно, что наделение Уполномоченного по правам человека законодательной инициативой выведет данный общественно-политический институт совершенно на новый уровень развития. Как показывает мировая практика развития данного политикоправового института за рубежом, уполномоченные по правам человека в большинстве западных государств обладают правом законодательной инициативы, «по данным анкетирования 76 омбудсманов 48 государств 111 89,5 % респондентов ответили, что они имеют право законодательной инициативы»1. С учётом того, что данный общественно-политический институт возник за рубежом значительно раньше (в 1809 году в Швеции), чем он появился в России, то, в силу объективных обстоятельств, путь от становления до полномасштабного развития своей деятельности он прошёл раньше, то зарубежный опыт становления данного института с его положительными и отрицательными сторонами необходимо не просто подвергнуть анализу, но взять на вооружение те действительно работающие аспекты, повышающие эффективность его деятельности, безусловно, с учётом развития нашего российского института омбудсмена. Однако в этой связи необходимо отметить, что в вопросе наделения российского омбудсмена правом законодательной инициативы до сих пор политологи и правоведы не пришли к единому мнению. Так, некоторые учёные, занимающиеся исследованием данного вопроса, считают наличие законодательной инициативы Уполномоченного не важным и не существенным, объясняя своё мнение тем, что российский омбудсмен может повлиять на изменение законодательства путём представления ежегодного или специального доклада или направления предложений по усовершенствованию законодательства субъектам, обладающим правом законодательной инициативы 2. Но, как показывает практика в этой области, между докладом омбудсмена органу, соответствующим обладающему изменением в законодательной законодательстве инициативой, лежит и гигантская пропасть. И это обстоятельство, на наш взгляд, является не просто «ахиллесовой пятой», но очень большим камнем преткновения на пути 1 UdoKempt?Marco Mille/ The role and function of the ombudsman: personalized parliamentary control in forty-eight different states // The International Ombudsman Yearbook. 1999. –P. 205. 2 См. например: Козицкий А., Козлов В. Доклад как средство достижения целей [Электронный ресурс].URL: http://strategy-spb.ru/edu/?do=lib (дата обращения 11.12.2013). 112 эффективного функционирования данного общественно-политического института в Российской Федерации. Большинство авторов не только считают назревшей необходимость наделения российских омбудсменов законодательной инициативой, но и подкрепляют свои исследования в этом вопросе различной аргументацией. Так, Н.Ю. Хаманева отмечает, что российский институт омбудсмена должен создавать мощную юридическую базу для более оптимальной реализации прав и свобод человека и гражданина, а для этого данному органу необходимо обладать правом законодательной инициативы1. Как справедливо считает данный автор, право законодательной инициативы поднимет авторитет института омбудсмена и усилит его позиции. По мнению Е. Шокенброк, омбудсмен, по роду своей деятельности занимаясь обработкой жалоб и проблем, поступающих от граждан, вполне мог бы обобщить и систематизировать их, предложив решения по этим вопросам, которые приведут к изменению закона2. Е.Л. Бестужев уполномоченного по данному означенной вопросу инициативой замечает, усилило что наделение бы влияние гражданского общества на принимаемые государством решения3. А это, в свою очередь, стало бы ещё одним серьёзным шагом на пути дальнейших демократических преобразований в обществе. Итак, из вышеизложенного следует, что отсутствие права законодательной инициативы у российского омбудсмена делает мизерным процент вероятности внесения изменения в действующие законы по Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. № 9. –С. 26. 2 Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: перспективы развития: третий круглый стол уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. СПб.: Норма, 2001. – С. 35. 3 Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2011. –С. 89. 113 1 предложению российского омбудсмена. Обращение к субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, с предложением по совершенствованию законодательства отличается от реализации права законодательной инициативы тем, что первое не влечёт обязательного его рассмотрения законодательным органом, в то время как реализация права законодательной инициативы обеспечивает данное рассмотрение1. В.В. Эмих, напротив, придерживается иного мнения относительно вопроса о наделении российского омбудсмена правом законодательной инициативы. Автор полагает, что поскольку российский омбудсмен играет вспомогательную роль в системе разделения властей, и его роль заключается лишь в том, чтобы обеспечивать функционирование органов классической триады на должном уровне, то и законодательная инициатива должна принадлежать органам законодательной, исполнительной, судебной власти2. Для российского омбудсмена в подобном политико-правовом контексте в качестве рычага политического взаимодействия остаётся только его авторитет. На наш взгляд, такое положение в структуре распределения полномочий значительно умаляет роль означенного политико-правового института, в то время как стремительно развивающиеся современные события, напротив, диктуют необходимость повышения статуса института омбудсмена в России. Как отмечает Н.Ф. Лукашова, наделение российского омбудсмена правом законодательной инициативы сократило бы путь реализации законодательных предложений по усовершенствованию законодательства3. Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. СПб.: Норма, 2003. –С. 207. 2 Эмих В.В. Уполномоченные по правам человека в механизме разделения властей [Электронный ресурс]: «Конституционное и муниципальное право», 2008, № 5. Доступ из справочно-правовой системы Консультант Плюс. 3 Лукашова Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. –С. 90. 114 1 Таким образом, из данного процесса будут исключены посредники – органы, которые обладают правом законодательной инициативы, на убеждение и взаимодействие с которыми тратится время, что, по объективному наблюдению, затягивает процесс законотворчества и, в конечном итоге, добавляет рутинной работы субъектам взаимодействия, тем самым снижая эффективность работы института омбудсмена, призванного, в первую очередь быстро реагировать на нарушения прав и свобод граждан. В настоящее время уже прослеживается некоторая тенденция в области наделения омбудсменов правом законодательной инициативы, но касается это пока лишь отдельных омбудсменов в субъектах Российской Федерации. Для того чтобы кардинально изменить ситуацию в сторону оптимизации деятельности и более общественно-политического эффективного института функционирования в целом, данного необходимо безотлагательное законодательное закрепление права на законодательную инициативу российского института омбудсмена. Как отмечалось в Докладе Уполномоченного в Российской Федерации за 2002 год, особого внимания требует налаживание и совершенствование взаимодействия института омбудсмена в России с депутатским корпусом1. Совместные усилия депутатов представительных органов и института Уполномоченного по правам человека «приводят к положительным результатам – восстановлению прав граждан»2. В некоторых государствах Европы, таких как Великобритания и Швеция, взаимодействие института Уполномоченного по правам человека с органами законодательной власти осуществляется через специально созданные комитеты Парламента. Как считает исследователь данного вопроса Н.Ю. Хаманева, в Англии со дня основания института омбудсмена за Майоров А.Г. Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова. 1998 – 2003. –М.: ИД «Юриспруденция», 2003. –С. 953. 2 См. например: Доклад Уполномоченного по правам человека в Саратовской области «О проблемах соблюдения прав и свобод граждан на территории Саратовской области в 2008 году» // Саратов. 2009. –С. 19-20. 115 1 ходом его работы пристально наблюдает специально для этого созданный комитет, который состоит из восьми – десяти человек – членов палаты представителей. Сущность их работы состоит в том, что они детально изучают и анализируют эффект от внедренных рекомендаций омбудсмена и, уже исходя из материалов данного анализа, принимают решение о необходимости увеличения области юрисдикции омбудсмена1. Такой зарубежный опыт, при его использовании, мог бы дать хороший результат в сфере взаимодействия института омбудсмена с институтами государственной власти, что позволило бы скорректировать формальный подход к изучению предложений, выносимых омбудсменом Российской Федерации, которые в настоящий момент носят лишь рекомендательный характер. Необходимо более детально рассмотреть взаимодействие российского омбудсмена с органами судебной власти. Российский омбудсмен – это должностное лицо, которое призвано, в первую очередь, осуществлять контроль за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан, а также в пределах своих полномочий контролировать работу государственных органов и чиновников. Необходимо отметить, что, наряду с другими ветвями государственной власти – законодательной и исполнительной, с которыми по роду своей деятельности взаимодействует Уполномоченный по правам человека, судебная ветвь власти в защите прав и свобод человека и гражданина играет центральную роль. По справедливому замечанию Е.А. Лукашева, «судебное разбирательство, облачённое в детально урегулированную процессуальную форму, – наилучший способ разрешения споров, установления, отыскания правды». При условии, что суд будет обеспечен независимостью в своих суждениях, ограждён от любого давления при принятии решения, которое будет основываться только на основании рассмотренных доказательств, Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. –М. 1998. –С. 43-44. 116 1 такой суд автоматически становится истинным гарантом прав и свобод человека и гражданина в разрешении конфликтных ситуаций, возникающих между государством и гражданами1. Как отмечают исследователи механизмов взаимодействия омбудсмена с органами судебной власти, в судебной системе Российского государства имеются серьёзные недостатки, а именно: явная перегруженность делами, которые не всегда соответствуют компетенции органов судебной власти. Также среди населения растёт недоверие к работе органов судебной власти, это напрямую связано с дороговизной судебных разбирательств, с одной стороны, и неоправданно большими сроками, которые требуются на решение данных вопросов в судебном порядке. Добавим сюда факты невыполнения судебных решений, и перед нами складывается не внушающая оптимизма картина о положении дел на современном этапе в данной сфере. Именно поэтому очень важен аспект взаимодействия омбудсмена с органами судебной власти, так как оба этих федеральных института призваны обеспечивать защиту прав, свобод и законных интересов граждан от неправомерных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц. Хотя институт российского омбудсмена и является, как считают некоторые исследователи, субсидиарным (резервным, вспомогательным) относительно судебных институтов власти, в механизме правовой защиты граждан оба эти федеральных института играют важную роль. Поэтому в данном взаимодействии необходимо избежать конкуренции и, даже при частичном совпадении юрисдикций этих органов, выйти на путь гармоничного сосуществования в рамках единой демократической системы. Обратимся к мировому опыту функционирования института Уполномоченного по правам человека и его взаимодействию с органами судебной власти. Если рассмотреть классическую модель данного института, Права человека. Учебник для вузов. Под ред. Е.А. Лукашевой. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА, 1999. –С. 176. 117 1 зародившуюся в Швеции, то в рамках этой модели института омбудсмена судебная ветвь власти не входит в область компетенции Уполномоченного по правам человека, хотя первоначально вышеуказанный политико-правовой институт создавался, чтобы осуществлять контроль сначала со стороны короля, а потом парламента над органами судебной власти. В современной Швеции парламентский контроль, который осуществляет уполномоченный по правам человека, гармонично вписывается в демократическую структуру устройства государства. В таких государствах, как Швеция и Финляндия, институт Уполномоченного занимает важное, если не основное, место в механизме предотвращения возможных ошибок судопроизводства и является важным инструментом в оптимизации работы всей системы правосудия в целом. Что касается государств Восточной Европы, а также ситуации, сложившейся в постсоветском пространстве в бывших республиках, то судебная власть там неподконтрольна и полностью независима. В бывших советских республиках Южного Кавказа и Центральной Азии отмечается рост коррупции и влияние криминальных структур на органы судебной власти1, что поставило институт Уполномоченного по правам человека в непростое положение, где от авторитета личности человека, занимающего должность омбудсмена, зависит очень многое не только в рамках функционала, но и в дипломатическом «встраивании» данного общественнополитического института в общую схему действующих органов государственной власти. Также в этой связи считаем необходимым рассмотреть еще один аспект взаимодействия института омбудсмена с органами судебной власти, а именно: контроль уполномоченного над квазисудебными органами, целью которых является определение наличия злоупотребления (или его отсутствие), с точки зрения существующих правовых норм. К квазисудебным Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.:Норма, 2005. – С.11. 118 1 органам относятся юрисдикционные учреждения, функционирующие в рамках исполнительной ветви власти, решающие административные спорные вопросы, но решающие их именно в судебном порядке. Относительно этого вопроса в политико-правовой науке ведутся дискуссии, суть которых сводится к следующему: одни исследователи считают, что необходимо вывести квазисудебные органы из-под юрисдикции уполномоченного по правам человека, другие же авторы полагают, что в настоящий момент нет веских оснований для этого. Более того, благодаря функционированию квазисудебных органов, постепенно стираются рамки между судебной системой и органами исполнительной ветви власти. В Антологии института Омбудсмана 1999 года1 освещён другой спорный вопрос, также касающийся взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами судебной ветви власти. Так, заместитель Уполномоченного по правам человека в Финляндии П. Коскинен говорил, что институт омбудсмена постоянно контролирует деятельность правосудия, являясь инструментом, способным предотвратить допущение судебных ошибок2. Анализ российских законов, определяющих рамки и характер взаимодействия института омбудсмена с органами судебной власти, свидетельствует определены о том, направления что российским означенного законодательством взаимодействия, а строго именно: обязательное соблюдение принципов судопроизводства в Российской Федерации, один из которых гласит, что правосудие осуществляется только судом. Следующий важный принцип провозглашает полную независимость судей, а также обязательное исполнение ими требований, которые касаются прав, свобод и законных интересов гражданин. 1 The International Ombudsman Anthology. Selected Writting from the International Ombudsman Institute./ Ed. by Linda C.Reif – The Hague e.a.: Kluwer Law International, 1999. – С. 455-552. 2 Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. . – С.23. 119 Взаимоотношения института российского омбудсмена с органами судебной власти можно разделить на две группы: процессуальные взаимоотношения, которые непосредственно связаны с ходом судопроизводства по рассмотрению конкретного дела, и внепроцессуальные взаимоотношения, которые не связаны с непосредственным участием Уполномоченного по правам человека в судебном рассмотрении данного дела. Формы процессуального направления дают Уполномоченному по правам человека возможность, которая закреплена законодательно1, проводить проверку по жалобе, поступившей от гражданина и оформленной надлежащим образом. Омбудсмен в Российской Федерации в рамках такой проверки имеет право на ознакомление с материалами уголовных, гражданских дел, дел об административных правонарушениях, а также решениями по ним, вступившими в законную силу. Также российский омбудсмен по результатам рассмотрения жалобы может обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод гражданина, нарушение которых было выявлено в ходе расследования (это право Уполномоченного по правам человека законодательно закреплено в ст. 292). Также российский омбудсмен вправе обратиться с ходатайством в прокуратуру или в суд о проверке приговора суда, даже если это решение уже вступило в законную силу. Кроме того, в Российском законодательстве предусмотрено право заявителя обратиться в суд за защитой своих прав, которые были нарушены, еще до того, как проверка по его жалобе, инициированная омбудсменом, окончена. «В таком случае в соответствии со статьей 47 Гражданского Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ правам человека в Российской Федерации» (ред. от законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011. Ст. 23, п. 6. 2 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ правам человека в Российской Федерации» (ред. от законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011. 1 «Об Уполномоченном по 28.12.2010) // Собрание «Об Уполномоченном по 28.12.2010) // Собрание 120 процессуального кодекса Российской Федерации государственный правозащитник вправе вступить в дело для дачи по нему заключения» 1. В качестве внепроцессуальных форм взаимодействия российского уполномоченного по правам человека с органами судебной власти можно отметить такие, как: обмен информацией и документацией аналитического и справочного характера, выработка общих положений по наиболее актуальным вопросам, с которыми обращаются к Уполномоченному по правам человека. Особое место в структуре взаимодействия омбудсмена с судебными органами занимает его взаимодействие с Конституционным Судом Российской Федерации по совершенствованию и оптимизации работы существующего в данное время законодательства. Так, российский омбудсмен может обратиться в Конституционный Суд с жалобой на неконституционность закона (применённого в конкретном деле, рассматриваемом омбудсменом). А поскольку одна из важнейших функций Конституционного Суда Российской Федерации состоит в защите прав и свобод человека и гражданина и является приоритетной, Суд в таком случае обеспечивает единство законодательной и судебной практики в защите прав, свобод и законных интересов граждан. Глава 12 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»2 предусматривает возможность обращения Уполномоченного по правам человека. Как справедливо полагают учёные, исследующие данный вопрос, закрепление в Федеральном конституционном законе данного положения имеет огромное значение3, так как реализация этого права даёт возможность омбудсмену оказывать влияние на оптимизацию законодательства и приведение его к мировым стандартам в Гражданский процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 14.11.2002 № 138-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». 2 О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1–ФКЗ // Российская газета. 1994. 3 См. например: Дадашева М.Д. Проблемы законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Гражданин и право. 2006. № 10. 121 1 области международного права, и, как следствие этого, осуществлению более эффективной деятельности по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства. Однако в этой связи необходимо отметить, что хотя закон и даёт российскому омбудсмену право обращаться в Конституционный Суд с индивидуальной жалобой, но с ходатайством о проверке конституционных законов, подзаконных нормативно-правовых актов и международных договоров, российский омбудсмен в Конституционный Суд не имеет права обращаться (хотя таким правом обладают зарубежные омбудсмены в Венгрии, Польше, Украине, Молдавии и других государствах). По мнению А.Ю. Сунгурова, возможность обращения омбудсмена в Конституционный Суд Российской Федерации «с правом инициирования рассмотрения на предмет соответствия Конституции РФ того или иного нормативного акта может быть одним из серьёзных инструментов Уполномоченного по защите прав граждан государства» 1. М.Д. Дадашева, анализируя взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России, предлагает в целях совершенствования существующего законодательства наделить российского Уполномоченного правом на обращение в Конституционный Суд России по вопросам на предмет соответствия (несоответствия) действующей Конституции, федеральных законов, а также актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации2. Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что законодательное закрепление права российского омбудсмена обращаться с ходатайством в Конституционный Суд о проверке конституционности законов, подзаконных нормативно-правовых актов и международных договоров приведёт к Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. . – С.31. 2 Дадашева М.Д. Проблемы законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Гражданин и право. 2006. № 10. – С.11. 122 1 оптимизации и усилению эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека в России. Отмечая другие аспекты взаимодействия омбудсмена Российской Федерации с органами судебной ветви власти, исследователь Н.В. Витрук указывает на ряд причин, которые, как показывает практика, приводят к «недолжному применению правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации», к ним относятся, как утверждает данный автор, рецидивы правового нигилизма, медленность правотворческой работы, необоснованность позиции органов, неясность в понимании правовых позиций, а также слабое информирование о решениях Суда1. Российский Уполномоченный по правам человека многократно указывал на необходимость ликвидации пробелов в законодательстве, связанных с нормативным возможность преодолеть регулированием вышеизложенные правосудия, разногласия что в даст работе отечественного судопроизводства, которое, в свою очередь, безусловно, влияет на эффективность работы института омбудсмена в Российской Федерации. Таким образом, в настоящее время проблема политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти в современной России является актуальной. Политическое взаимодействие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными совместной институтами направленной государственной деятельности по власти заключается реализации в политики государства, определяющим фактором которой является высокий уровень обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства. Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. №3(28). – С. 100. 123 1 Сущность политического взаимодействия института российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти – это политико-правовое явление, важнейший механизм политико-правового регулирования в структуре общегосударственной политической целостной системы, направленный на обеспечение, защиту, охрану прав и свобод человека и гражданина в России, и, в целом, российского государства. От функционирования данного механизма, совместной, согласованной направленной деятельности вышеуказанных органов в условиях современной политической действительности зависит увеличение эффективности и результативности организации защиты прав населения, а, в целом, геополитическое положение государства в мировом сообществе. § 2.2 Формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти Мировой опыт создания институтов по правам человека свидетельствует, что по-настоящему в обществе возникает потребность в создании такого института, когда уже существующие общественнополитические институты не могут полностью удовлетворить потребности граждан по защите их прав и свобод от произвола чиновников от администрации. Подобная ситуация, по объективному наблюдению, сложилась в России накануне образования института омбудсмена, который зарекомендовал себя ранее как правозащитный орган более чем в ста государствах. Такое широкомасштабное распространение данного общественнополитического института в мировом масштабе указывает, во-первых, что мировое сообщество в целом созрело для демократических перемен и готово развернуться к требованиям граждан, с другой стороны, такая тотальная ассимиляция данного института в государствах с разным политическим 124 устройством, экономическим положением и национальными приоритетами свидетельствует о том, что институт омбудсмена действительно объективно положительно зарекомендовал себя в деятельности по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства и является весьма удачно работающей моделью политико-правового института, который способен не только эффективно функционировать, но и успешно развиваться в современном обществе. Помощь Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации необходима, в первую очередь, социально незащищённым членам общества, которые не могут себе позволить высокооплачиваемых адвокатов, которые бы защищали их интересы, а значит, для этой группы населения помощь омбудсмена представляется единственно доступной. В перечень непосредственных функциональных обязанностей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации входит формирование толерантных отношений между простыми гражданами и органами исполнительной власти государства, деятельность омбудсмена, направленная на уменьшение негативных последствий, возникающих в результате бюрократических издержек, которыми часто сопровождается работа административного аппарата. Также омбудсмен призван осуществлять деятельность, направленную на побуждение чиновников от администрации в своей работе руководствоваться кодексом административной этики, а также в функционал омбудсмена главным пунктом входит защита прав и свобод человека и гражданина. Одной из наиболее важных функций института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации стала, на наш взгляд, медиаторская функция данного института, роль посредника между властью и народом, который служит связующим звеном между безликой государственной машиной, с одной стороны, и простым человеком (с вполне конкретным лицом и обозначенной в жалобе проблемой), – с другой. А, учитывая исторически сложившийся менталитет граждан Российской Федерации, 125 такой общественно-политический институт в роли своеобразного социального моста между российским человеком и Российским государством трудно переоценить. Вот почему задача укрепления политического взаимодействия института омбудсмена в России по всем основным направлениям и во всех формах взаимодействия с другими структурами является архиважной задачей и особенно остро стоит на повестке дня. Формы политического взаимодействия между субъектами, в первую очередь, определяются рассмотрения целью политического данного взаимодействия. взаимодействия института В случае российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти, речь идёт не о промежуточной цели или конечной цели, а, правильнее будет сказать, о цели, которая предусматривает положительную динамику развития событий, «изменение текущего состояния чего-либо в сторону улучшения, удовлетворения определённых потребностей или требований» 1. Основная цель деятельности института Уполномоченного по правам человека отлично видна в названии данного органа, который занимается защитой прав граждан, их интересов и свобод. Если «цель» отвечает на вопрос «чего нужно достигнуть?», то «задача» – это ответ на вопрос «какими действиями этого можно достигнуть»2. И в этом аспекте рассмотрения «задачи» как «действия для достижения заданной цели» можно сравнить с «формами» взаимодействия, которые использует институт омбудсмена, реализуя свою основную цель - защиту прав и свобод граждан. Являясь важнейшим общественно-политическим институтом, институт омбудсмена в Российской Федерации выполняет роль дополнительного механизма юридической защиты прав, свобод и законных интересов граждан от неправомерных действий (бездействий) органов исполнительной власти. Институт омбудсмена не относится ни к одной ветви власти – законодательной, исполнительной, судебной, так как данный орган выражает 1 2 Цель. [Электронный ресурс].URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения 14.10.2013). Задача. [Электронный ресурс].URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения 14.10.2013). 126 интересы всех социальных слоёв населения. Именно поэтому независимость – важный атрибут омбудсмена, который свидетельствует о его самостоятельности относительно федеральных институтов государственной власти и, в первую очередь, органов исполнительной ветви власти, деятельность которых институт российского омбудсмена должен контролировать. Для более эффективной деятельности по восстановлению и защите прав человека, омбудсмену необходимо взаимодействовать с государственными, общественными и другими структурами. Механизм данного взаимодействия можно рассмотреть как правовое явление, которое включает в себя: нормативное предписание, устанавливающее возможность взаимодействия; юридический факт, который позволяет начать процесс взаимодействия; правоотношение, в котором есть права и обязанности. Процесс политического взаимодействия института омбудсмена с федеральными институтами государственной власти основывается на принципах: добросовестности; единства целеполагания; согласованного действия1. И, наконец, данный процесс взаимодействия имеет следующие формы: беспрепятственное посещение уполномоченным всех государственных органов, а также участие на заседаниях, коллегиях, комиссиях; запрос и получение омбудсменом материалов и документации, которая необходима ему для рассмотрения жалобы гражданина; получение объяснений, необходимых омбудсмену от должностных лиц и государственных служащих, относительно вопросов, связанных с жалобой; проведение проверки деятельности государственных органов по информации, содержащейся в жалобе; Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления. [Электронный ресурс]: «Омбудсмен». 2012. №1. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 127 1 право безотлагательного приёма омбудсмена должностными лицами государственных органов; представление ежегодного доклада уполномоченного, где указаны нарушения интересов граждан, требующие принятия мер по их устранению; участие омбудсменов в экспертных советах, организованных органами исполнительной власти; заключение омбудсменами договоров о сотрудничестве с органами исполнительной власти и др. Необходимо отметить, что вышеперечисленные формы политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти строго ограничены рамками рекомендательного характера, которые присущи положениям, выдвигаемым в ходе рассмотрения жалоб омбудсменом, отсутствием у него властных полномочий и законодательной инициативы, что заметно снижает эффективность его работы, сводя результаты деятельности к минимуму. По мнению С.А. Авакьяна, «в современной России утопичной идеей, которая хороша сама по себе, но очень трудно ложится на нашу национальную почву, является идея Уполномоченного по правам человека, думается, в силу ментальности населения, институт общества, созданный законодательной властью и пытающийся влиять на деятельность исполнительной власти посредством пожеланий и рекомендаций, является не жизненным. Не приживаются на российской почве органы, не имеющие властных полномочий» 1. Рассмотрим более подробно формы политического взаимодействия института омбудсмена в Российской Федерации с прокуратурой. На основании Соглашения Генеральной прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в России от 24 июля 1998 года «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. –С. 6. 128 1 правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» 1. Установлено, что Генеральная прокуратура и омбудсмен взаимодействуют по следующим направлениям: один раз в полгода обмениваются информацией, касающейся нарушений прав и свобод граждан, также один раз в полугодие проводят совместные совещания по результатам деятельности, направленной на обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства, совместно изучают причины массовых нарушений прав и свобод граждан, совместно разрабатывают изменения и дополнения к федеральному законодательству, относительно защиты прав и свобод человека и гражданина, а также вносят совместные предложения по совершенствованию административных процедур, совместно обращаются с заявлениями в средства массовой информации о грубых нарушениях интересов, прав и свобод граждан, а также совместно участвуют в конференциях с привлечением широкой общественности по данному вопросу2. Как указывает Е.А. Коровникова: «Уполномоченный наделён правом, в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом депутатам по фактам нарушений3. Однако, как показывает практика, с реализацией данного права омбудсмена возникают определённые трудности. Так, омбудсмен обратился в Государственную Думу с предложением предоставить ему возможность выступить на очередном заседании Думы в связи с массовыми нарушениями прав граждан, которые были вызваны Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 2 Байкин И.М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в РФ. [Электронный ресурс]: «Омбудсмен». 2012. № 2. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 3 Коровникова Е.А. Деятельность Уполномоченного по правам человека в контексте осуществления парламентского контроля в Российской Федерации // Юрид. мир. 2007. № 8. –С. 32. 129 1 реализацией Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122–ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» (о замене льгот денежными компенсациями). 19 января 2005 года российскому омбудсмену в его просьбе использовать своё право, предусмотренное законом, было отказано со ссылкой на то, что российский омбудсмен не имеет полномочий самостоятельно принимать решения о выступлении на заседании Государственной Думы с докладом о массовых нарушениях прав, свобод и законных интересов граждан. Хотя разъяснения специалистов Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации, которое по данному запросу было направлено Уполномоченному, содержало информацию о том, что в данной ситуации массовых нарушений прав и свобод граждан Уполномоченный вправе самостоятельно принимать решение о выступлении с докладом по данному вопросу на очередном заседании Государственной Думы. Также, В.П. Лукин, в то время исполняющий обязанности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, отмечал, что «суды надзорных инстанций уклоняются от рассмотрения ходатайств Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о пересмотре судебных решений, вступивших в законную силу, мотивируя это отсутствием в кодексах соответствующих норм» 1. Согласно статьям 27, 35 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», омбудсмен обязан направить Фоков А.П. Уполномоченный по правам человека о задачах судебной системы и о защите прав человека и гражданина // Рос. судья. 2006. № 9. –С. 2. 130 1 государственному органу или должностному лицу, которое своими действиями (бездействием) нарушили права и свободы граждан, заключение с рекомендациями о проведении мер по восстановлению нарушенных прав и свобод. Государственный орган, который получил заключение с рекомендациями от омбудсмена, в течение месяца должен его рассмотреть, принять меры и в письменной форме сообщить об этом омбудсмену. Однако камень преткновения этой ситуации заключается в том, что законодательно не предусмотрена административная ответственность должностных лиц в случае, если они не принимают меры по исправлению правонарушений, указанных в соответствующем документе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Таким образом, анализ статей 27 и 35 Федерального конституционного закона свидетельствует о полном отсутствии у российского омбудсмена механизмов воздействия на подконтрольные ему государственные органы. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что отсутствие у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации реальных рычагов воздействия на подконтрольные ему органы государственной власти значительно снижает эффективность работы института омбудсмена по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Также необходимо отметить, что, поскольку данный государственный орган в настоящее время не наделён властными полномочиями, органы законодательной, исполнительной, судебной, контрольной ветвей власти должны активно содействовать в реализации задач, стоящих перед российским омбудсменом по продвижению демократических принципов как на внутригосударственном, так и на международном уровне. Рассматриваемый политико-правовой институт имеет все предпосылки, чтобы стать гарантом обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства, осуществляющим контроль за деятельностью органов власти, обеспечивающим баланс интересов гражданского общества и государства, реализующим политику государства по достижению высоких 131 правовых стандартов в области защиты прав граждан. Однако в настоящее время, в связи с отсутствием эффективных механизмов политического взаимодействия с государственными органами, институт Уполномоченного по правам человека в России выступает в роли очередного государственного органа по рассмотрению жалоб граждан. § 2.3 Основные тенденции развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти Уполномоченный по правам человека является специализированным институтом по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства, исполняющим роль посредника между государством и гражданами. По своей организационно-правовой форме является дополнительным органом в механизме разделения властей и не относится ни к одной ветви власти, у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отсутствуют государственно-властные полномочия, он не вправе издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими государственными органами и должностными лицами, иметь другие государственные органы в подчинении, требовать отчёта об исполнении выработанных рекомендаций, что, безусловно, снижает эффективность функционирования данного института обеспечения прав и свобод, поскольку приоритетным направлением деятельности является содействие защите прав граждан от неправомерных действий (бездействий), решений органов государственной власти, должностных лиц. В одном из своих докладов В.П. Лукин, давая анализ роли института омбудсмена на современном этапе, отмечал: «национальный правозащитный институт вынужден зачастую брать на себя более широкие функции, потребность в которых обусловлена неразвитостью независимой судебной системы, доминированием исполнительной власти в ущерб законодательной 132 и судебной, избыточным государственным контролем над средствами массовой информации, непрозрачностью и высокой коррумпированностью государственного аппарата» 1. Существующие проблемы судебной системы, приоритет органов исполнительной власти над органами законодательной и судебной власти, подконтрольность средств массовой информации, бюрократизация и коррумпированность органов государственной власти свидетельствуют о необходимости наделения российского омбудсмена дополнительными полномочиями в области обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства. В связи с ограниченностью полномочий российского омбудсмена, по мнению В.П. Лукина, «результаты деятельности Уполномоченного следует, очевидно, оценивать, исходя из того, насколько ему удаётся «расшевелить» традиционную бюрократическую машину, добиться большего внимания представителей государственной власти к заботам и интересам людей. Это предполагает настойчивую работу с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, которая не заканчивается после получения Уполномоченным ответов государственных ведомств на его рекомендации. Содержание этих ответов нередко вынуждает Уполномоченного вновь и вновь обращаться в те же ведомства в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан». Из чего можно сделать вывод о необоснованном затягивании процесса восстановления нарушенного права, что постепенно приводит к увеличению уровня недоверия граждан к органам государственной власти. В.П. Лукин отметил, что «ключевую роль в реализации социальноэкономических прав граждан должно играть государство, располагающее для этого целой системой институтов, а также необходимыми полномочиями. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год [Электронный ресурс].URL: http://www.rg.ru/2006/06/15/lukin-doklad.html (дата обращения: 21.07.2013). 133 1 Отстранённость государства от социальной сферы и тем более его технократическая «зацикленность» на технологии реформ в ущерб их социальной составляющей – недопустимы»1. Политика, проводимая государством, в первую очередь, должна соответствовать интересам граждан и быть направлена на совершенствование законодательства в области обеспечения и защиты прав и свобод. Существенным пробелом законодательства России об уполномоченном является отсутствие императивной нормы, обязывающей региональные власти учреждать должность омбудсмена, следствием чего является отсутствие должности Уполномоченного по правам человека в ряде регионов Российской Федерации, обусловленное тем, что органы государственной власти субъектов намеренно избегают создания органа дополнительного контроля их деятельности. Что, безусловно, негативным образом влияет на восстановление нарушенных прав граждан конкретного региона, поскольку, как свидетельствует практика субъектов Российской Федерации, где функционирует институт Уполномоченного, зачастую, своевременное и эффективное восстановление прав граждан возможно лишь на местах. Кроме того, отсутствие в ряде регионов должности Уполномоченного по правам человека противоречит основам законодательства Российской Федерации, согласно которым, в Российской Федерации действует принцип единого правового пространства и единообразия правовой защиты граждан на всей территории Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод о том, что для повышения уровня государственно-правовой защиты граждан должна быть создана единая система уполномоченных по правам человека, для этого, в первую очередь, необходимо введение в Закон «Об Уполномоченном по правам человека в См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год [Электронный ресурс].URL: http://www.rg.ru/2006/06/15/lukin-doklad.html (дата обращения: 21.07.2013). 134 1 Российской Федерации» императивной нормы, обязывающей учреждать должность регионального омбудсмена. Другой слабой стороной института Уполномоченного по правам человека является необязательность его решений, их рекомендательный характер. Однако эта «слабость», по мнению многих исследователей, является одновременно и наиболее важным достоинством обсуждаемого института, обеспечивая ему высокую вариабельность, инициативность в принятии решений или в выборе образа действий при реагировании на выявленные нарушения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина1. На наш взгляд, это утверждение весьма спорно. Поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в России по обеспечению содействия охране и защите прав и свобод человека и гражданина осуществляется посредством активного взаимодействия с органами государственной необходимым наделение государственно-властными власти, должностными российского лицами, омбудсмена полномочиями в видится определёнными целях повышения эффективности восстановления нарушенных прав граждан действиями (бездействием), решениями органов государственной власти и должностных лиц. Например, посредством предоставления Уполномоченному права требовать отчёта органов государственной власти об исполнении выработанных рекомендаций. Кроме того, для повышения уровня государственно-правовой защиты прав граждан необходимо увеличение ответственности государственных органов, их должностных лиц за воспрепятствование деятельности российского и региональных омбудсменов, посредством введения в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовный кодекс Российской Федерации соответствующих изменений. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин и др.; под ред. Л. В. Сморгунова. – Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. – С. 188. 135 1 Формирование омбудсмена публично-правового является весьма института актуальной регионального проблемой развития демократического правового государствa, поскольку данный институт призван стать одним из важнейших государственных механизмoв по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства. Понятие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации впервые нашло своё отражение в ст. 5 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1. Принцип единого правового пространства, действующий в Российской Федерации, характеризуется, прежде всего, тем, что на всей территории государства защита граждан осуществляется в равной степени, независимо от региона. Кроме того, Российская Федерация, являясь одним из членов Совета Европы, обязана совершенствовать законодательство Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и осуществлять мероприятия по приведению его в соответствие общепризнанным нормам и принципам международного права. Согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, принятой 18 декабря 2008 года №63/169 «О роли Омбудсмена, пoсредника и других национальных правозащитных учреждений в поощрении и защите прав человека», местным и региональным органам власти рекомендовано создавать в субъектах институт омбудсмена для реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина2. В связи с продолжающимся в РФ процессом развития демократических начал правового государства весьма актуальным является совершенствование публично-правовых механизмов защиты, охраны и обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011. 2 Резолюции 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.[Электронный ресурс].URL: http://www.un.org/ru/ga/63/docs/63res2.shtml (дата обращения: 21.07.2013). 136 1 одним из которых, несомненно, является институт российского омбудсмена. Эффективность деятельности уполномоченных во многом зависит от детальной правовой регламентации его статуса, важнейшими элементами которого являются сферы, функции данного государственного органа, а также полномочия, необходимые для их реализации. В связи с новизной для России института Уполномоченного по правам человека и, соответственно, отсутствием достаточной правовой регламентации его статуса, на практике возникают проблемы, снижающие эффективность деятельности данного государственного органа по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства. По нашему мнению, к числу такого рода проблем можно отнести отсутствие в законодательстве нормы, предоставляющей региональному омбудсмену, полномочия по защите в судебном процессе интересов другого лица. В настоящее время уполномоченный вправе только давать заключение по конкретному вопросу в данной области, что, безусловно, снижает эффективность восстановления нарушенных прав и свобод человека, так, вместо того чтобы самостоятельно участвовать в судебном процессе, уполномоченному приходится обращаться в прокуратуру и другие компетентные органы, имеющие право представлять интересы других лиц в судебном процессе, что значительно затягивает процесс восстановления нарушенного права. Кроме этого, информированности весьма жителей актуальной субъектов о представляется проблема деятельности института омбудсмена. Как показывает практика, во многом из-за новизны данного института, большая часть жителей регионов в достаточной мере не осведомлена о наличии данного института защиты прав и свобод, его компетенции и полномочиях. В правовом государстве статус Уполномоченного по правам человека должен наиболее точно определяться Конституцией и принимаемыми на её основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее такую 137 должность, имело чёткие права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. В России омбудсмен осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1. Омбудсмены должны осуществлять свою деятельность не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации для повышения уровня эффективности защиты, обеспечения и охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Также для дополнительного обеспечения прав и свобод незащищённых слоев населения созданы специализированные уполномоченные. Уполномоченный по правам человека играет важную роль в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в России, который включает в себя всю совокупность государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, осуществляющих деятельность в области защиты прав и свобод граждан, охраны прав и свобод, оказания квалифицированной юридической помощи, а также в области информирования и пропаганды прав и свобод. Охрана прав и свобод заключается в предотвращении нарушений прав и свобод, устранении причин, их порождающих. Реализуется она посредством чёткого закрепления в Конституции основных прав и свобод, осуществляется путём совершенствования законодательства по правам и свободам человека и гражданина. Защита прав и свобод граждан – это деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011. 138 1 организаций, целью которых является восстановление нарушенных (оспоренных) прав и свобод. Для повышения эффективности функционирования института российского омбудсмена необходимо внесение изменений в нормативноправовые акты, регламентирующие деятельность данного института. В целях обеспечения гарантированности и исполняемости конституционных положений о равном обеспечении прав человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, представляется целесообразным в ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» диспозитивную норму о праве субъекта Российской Федерации учреждать должность омбудсмена, заменить на императивную норму, обязывающую субъект учреждать указанный правовой институт. Также, на наш взгляд, видится целесообразным, путём внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство, а затем и в законодательство субъектов, расширить круг полномочий Уполномоченного, наделив его полномочиями по обращению в суд в защиту интересов другого лица. В целях повышения информированности жителей субъекта Российской Федерации о деятельности уполномоченного по правам человека необходима разработка и реализация комплекса мероприятий организационно-правового характера, позволяющих значительно повысить гласность деятельности данного института. При осуществлении указанных преобразований развитие института Уполномоченного по правам человека будет более прогрессивным как в субъектах Российской Федерации, так и в Российской Федерации в целом. Как следствие, возрастёт эффективность взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти. 139 В рамках политического взаимодействия российского института омбудсмена с другими федеральными институтами государственной власти, Федеральный Уполномоченный по правам человека имеет соглашения или меморандумы, определяющие порядок взаимодействия и сотрудничества российского омбудсмена с Генеральной прокуратурой, Главной военной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной службой исполнения наказаний Российской Федерации. Принимая положительный во опыт внимание практику политического работы и взаимодействия учитывая омбудсмена как с федеральными институтами государственной власти, так и сложные, негативные моменты данного взаимодействия, необходимо определить основные направления работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, основные тенденции политического взаимодействия омбудсмена с федеральными институтами государственной власти, перспективы развития данных взаимоотношений: во-первых, отличные перспективы развития будут гарантированы данному взаимодействию, при условии, что со стороны института Уполномоченного будут обеспечены систематические расследования нарушений прав и свобод граждан. Необходима чёткая и слаженная работа всего аппарата Уполномоченного по правам человека в этом направлении. Эти действия позволят создать благоприятный социально-политический климат между институтом омбудсмена в Российской Федерации и гражданами государства. В этой связи необходимо отметить, что граждане должны иметь доступ к материалам расследования, проводимого аппаратом Уполномоченного по правам человека по конкретной жалобе. Расследование должно производиться в максимально короткие сроки, быть абсолютно прозрачным, документы по расследованию должны находиться в свободном доступе; 140 во-вторых, поскольку в аппарате омбудсмена должны работать специалисты в области права, они уже на начальном этапе ознакомления с жалобой должны сориентировать гражданина, который не всегда имеет юридическое образование, в том, какие способы для рассмотрения его дела властными структурами лучше использовать для достижения максимального результата в кратчайшие сроки по его запросу. Также, нам видится необходимым, в штате Уполномоченного по правам человека иметь психологов и конфликтологов, так как услугами омбудсмена, как уже отмечалось в данной работе, пользуются, в первую очередь, граждане из социально незащищённых слоёв населения, которые не могут позволить себе дорогостоящих адвокатов и оплатить все материальные издержки судопроизводства. Наличие таких специалистов на службе в аппарате Уполномоченного заметно снизит эмоциональный накал со стороны заявителей, что оздоровит обстановку и позволит наиболее эффективно работать в направлении защиты прав и свобод граждан; в-третьих, необходимо внутри института омбудсмена создание аналитического отдела, состоящего из сотрудников с юридическим образованием, которые будут фильтровать поступающие от населения жалобы, с целью направить граждан, обратившихся за помощью в институт омбудсмена к нужному адресату, если тема жалобы не входит в компетенцию уполномоченного по правам человека. Функционирование такого аналитического отдела при аппарате Уполномоченного, с одной стороны, позволит систематизировать поступающие обращения, тем самым предотвратить поток жалоб, которые тормозят работу уполномоченного, с другой, – сократить время на рассмотрение обращений, которые прошли фильтр и действительно входят в функционал омбудсмена, что сделает его работу более эффективной; в-четвертых, следует развивать сотрудничество с другими правозащитными структурами, на наш взгляд, важным видится развитие такой совместной деятельности не на основе взаимной конкуренции, что, как 141 показывает практика, зачастую происходит в организациях, где интересы и функционал частично дублируют друг друга. Итак, такое сотрудничество должно развиваться в рамках взаимодействия, имеющего одинаковую векторную направленность, ставящего общую цель – защита прав и свобод граждан, на принципах разделения обязательств с целью оптимизации рабочего процесса, а не дублирование функций друг друга, что, безусловно, снижает эффективность деятельности как института омбудсмена, так и правозащитных структур, которые вступили с ним во взаимодействие для решения общих задач по защите интересов граждан; в-пятых, очень важно развивать консультативное направление работы института омбудсмена, так как, при наличии профессиональных экспертов, можно на порядок поднять эффективность работы данного общественнополитического института. Ведь при функционировании такого направления часть обращений будет удовлетворительно решена уже на стадии грамотной профессиональной консультации, что, во-первых, также позволит разгрузить работу Уполномоченного по правам человека, а во-вторых, безусловно повысит авторитет данного политико-правового института среди населения, что тоже является важным фактором на пути развития института омбудсмена в Российской Федерации; в-шестых, институт Уполномоченного по правам человека в России должен развивать не только роль медиатора между властью и обществом, но также выполнять медиаторские функции внутри системы федеральных институтов государственной власти. Именно поэтому, определяя место института российского омбудсмена в системе разделения властей, многие современные исследователи обслуживающий по своим выделяют институт функциям орган, омбудсмена который как призван гармонизировать и оптимизировать механизм работы всей системы институтов государственной власти; в-седьмых, тенденция повышения качества взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными 142 институтами государственной власти за счёт удачного использования зарубежного опыта, как уже неоднократно отмечалось в данном исследовании, институт омбудсмена в России создан относительно недавно (в девяностые годы XX века), в то время как в Швеции (где данный институт появился в 1809 году) институт омбудсмена имеет богатый опыт успешной деятельности и развития, не говоря уже о мировом опыте функционирования данного института, который успешно осуществляет свою деятельность, более чем в ста государствах мира. Критическое переосмысление зарубежного опыта, с учётом особенностей национального развития института омбудсмена в России, безусловно принесёт серьёзные плоды в области оптимизации работы данного института в Российской Федерации; в-восьмых, обратить особое внимание на качество и профиль образования тех, кто осуществляет деятельность в аппарате Уполномоченного по правам человека. Как показывает мировая практика развития института омбудсмена, должностные лица в аппарате омбудсмена, имеющие образование в области права или второе высшее юридическое образование, безусловно, быстрее и качественнее способны осуществлять помощь по защите прав и свобод граждан, чем те, кто юридического образования не имеет. А в некоторых зарубежных государствах одним из основных условий, которые предъявляются к человеку, занимающему должность омбудсмена, – это обязательное наличие у него юридического образования; в-девятых, необходимо найти правильный баланс взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти, чтобы каждый субъект данного взаимодействия не испытывал давления со стороны другого субъекта, а такая тенденция, как показывает практика, на современном этапе развития института российского омбудсмена существует, когда другие более мощные структуры стараются подмять под себя институт омбудсмена, сделать его лишённым влияния ненужным структурным элементом; 143 в-десятых – наиважнейшая тенденция в аспекте взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти, о которой многократно говорилось в данном исследовании, – это деятельность в направлении наделения института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации законодательной инициативой и властными полномочиями, что, безусловно, выведет данный общественно-политический институт на совершенно другой уровень функционирования и поднимет в несколько раз эффективность его деятельности по обеспечению, защите, охране прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. И, наконец, одной из главных тенденций повышения эффективности деятельности института российского омбудсмена является критическое, с учётом российских особенностей переосмысление зарубежного опыта функционирования данного института. В этой связи, на наш взгляд, представляется интересным опыт создания института омбудсмена в Англии, как пример очень удачной адаптации и ассимиляции к условиям национальной, политической, экономической, ментальной основы государства скандинавской модели омбудсмена с целью создания собственной национальной модели, эффективно работающей в условиях другого государства. До того как в Англии был учрежден в 1967 году институт омбудсмена, в данном государстве не было эффективно работающего механизма по обжалованию неправомерных решений и возмещению ущерба, вреда, причинённого гражданину государственными органами и их должностными лицами. Обычные парламентские методы воздействия, которые использовались в Англии в подобных случаях, в основном, приводили лишь к обсуждению предмета жалобы, с которой обратился потерпевший, так сказать, к выяснению сути вопроса, которое, как показывает практика парламентских методов воздействия, отнюдь не всегда приводило к возмещению ущерба, что, безусловно, было большим минусом действующей 144 системы. Также для гражданина немаловажной была и морально- психологическая сторона проблемы, которая состояла в том, что жалоба была услышана на высоком уровне и рассмотрены требования по устранению данного нарушения. Но именно такого эффективно работающего механизма в Англии полвека назад еще не существовало. Более того, жалобы граждан зачастую содержали государственными утверждение органами, и о злоупотреблении именно для работы с властью подобными обращениями требовалось разработать дополнительный механизм в помощь к уже функционирующему механизму парламентского контроля. Именно ситуация, сложившаяся в этом политико-правовом аспекте, побудила Комитет по вопросам правосудия, который в Англии был представлен юристами, принадлежащими к разным партиям, изучить и проанализировать, с целью возможного применения в Англии, опыт функционирования института омбудсмена в скандинавских странах. Так, в ноябре 1961 года под руководством Дж. Вятта был подготовлен и опубликован Уполномоченного доклад, по где правам обобщался человека, опыт работы скандинавский института омбудсмен определялся в этом докладе как должностное лицо парламента, в функциональные обязанности которого входит «охрана граждан от злоупотреблений или неправильного использования административных полномочий административной властью»1. В докладе, составленном под руководством Дж. Вятта, был сделан вывод (после детального исследования и анализа работы института омбудсмена в скандинавских странах), что в Англии следует создать аналогичный общественно-политический институт, с учётом национальной специфики данного государства и с учётом анализа слабых сторон в деятельности скандинавского омбудсмена. Башимов М.С. Институт уполномоченного по правам человека за рубежом // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997 – № 7. –С. 24. 145 1 Эта идея была реализована через шесть лет, и в 1967 году в Англии был принят Закон о парламентском уполномоченном, который, в отличие от скандинавского омбудсмена, уже не получал жалоб непосредственно от граждан (обстоятельство, которое, на взгляд английских исследователей функционирования скандинавского института омбудсмена, тормозило работу данного органа). Жалобы к английскому парламентскому уполномоченному поступали уже через любого из 638 членов парламента, что служило хорошим фильтром и механизмом адекватного распределения жалоб по принципу компетенции органов для их наиболее оптимального рассмотрения. На наш взгляд, пример того, как хорошо работающие общественнополитические механизмы в одном государстве можно проанализировать, критически переосмыслить и внедрить с поправками в своём государстве для укрепления его уже работающих структур и механизмов в рамках защиты прав и свобод человека и гражданина. Английская разработка данной темы заняла шесть лет (с момента разработки до её внедрения в практику структурных механизмов государства), однако в современную эпоху стремительного развития событий на политической арене, срок даже в шесть месяцев может оказаться объективно большим, когда за считанные недели происходят глобальные изменения в государствах, примером тому может служить ситуация в Украине. Когда политическая карта мира меняется очень быстро, нельзя недооценивать истинную роль, которую могут играть на общественнополитической арене государства такие институты, как институт Уполномоченного по правам человека, призванный в первую очередь обеспечивать правовую безопасность личности, общества, государства. На современном этапе развития общества, существующие формы прямой демократии, такие как митинги, демонстрации, пикеты, зачастую приводят к совершенно иным результатам, чем было запланировано. Политическая воля народа, которую он выражает в подобных формах не 146 доходит до правящей элиты, а сами митинги превращаются в массовые беспорядки. В данных условиях возникает объективная необходимость совершенствования демократических форм изъявления воли народа. На наш взгляд, одним из эффективных механизмов по выявлению политической воли населения может стать институт Уполномоченного по правам человека, который посредством политического мониторинга будет отслеживать накал проблем и политические настроения в обществе с целью последующего их доведения до главы государства. Что позволит разрешать разногласия и противоречия между государством и гражданским обществом в более цивилизованных формах и приведёт к повышению уровня политической стабильности в государстве и поддержанию внутренней безопасности. Поэтому, на наш взгляд, архиважно поднять авторитет данного института в Российской Федерации, наделить его действенными рычагами для продуктивной деятельности по максимально эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, ибо незыблемость прав граждан, провозглашённых в Конституции, – это истинная гарантия состоятельности государственного строя, который, с одной стороны, должен стоять на страже интересов своих граждан, а с другой, – должен изнутри укрепляться за счёт сбалансировано работающих механизмов по защите прав граждан. И этот своеобразный «замкнутый круг», в хорошем смысле, будет гарантией стабильности ситуации в России, которая будет занимать достойное место в мировом геополитическом раскладе. Вывод по второй главе Во второй главе диссертационного исследования «Политологический анализ взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти» выявлена сущность политического взаимодействия российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти, определены формы 147 данного взаимодействия, исследована практика функционирования института омбудсмена и раскрыты основные тенденции и перспективы развития означенного взаимодействия. В диссертационной работе проведён политологический анализ сущности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти, выявлено место и роль института Уполномоченного в России в системе государственных институтов, институт омбудсмена рассмотрен как важный элемент единой общегосударственной политической структуры. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает особое место в политико-правовой системе современной России, выступает в качестве вспомогательного органа в механизме разделения властей. Является важным структурным элементом единой общегосударственной политической системы, медиатором между государством и гражданским обществом, своей деятельностью по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства укрепляет уважение и доверие к власти со стороны граждан. Занимает центральное место в системе общественно-политических институтов по продвижению демократических принципов и идеалов правового государства. Для укрепления конституционных ценностей и норм – надежного залога развития и упрочения государства, его политического статуса в мировом масштабе – необходима защита демократических ценностей, принципов, прав и свобод человека и гражданина. Одной из наиболее важных функций института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является медиаторская функция – роль посредника между властью и народом, который служит связующим звеном между безликой государственной машиной, с одной стороны, и простым человеком (с вполне конкретным лицом и обозначенной в жалобе проблемой), – с другой. Учитывая исторически сложившийся менталитет 148 граждан Российской Федерации, такой общественно-политический институт в роли своеобразного социального моста между российским человеком и Российским государством трудно переоценить. Вот почему задача укрепления политического взаимодействия института омбудсмена в России по всем основным направлениям и во всех формах взаимодействия с другими структурами является архиважной задачей и особенно остро стоит на повестке дня. Посредством Уполномоченного изучения по правам политического человека в России взаимодействия с федеральными институтами государственной власти выделены основные формы данного взаимодействия: беспрепятственное посещение омбудсменом всех органов государственной власти; запросы получения омбудсменом необходимой для рассмотрения жалобы документации; получение омбудсменом объяснений от должностных лиц и государственных служащих; проведение проверки деятельности органов государственной власти по информации, содержащейся в жалобе; право безотлагательного приёма омбудсмена должностными лицами государственных органов; ежегодный доклад уполномоченного, где указаны нарушения интересов граждан, требующие принятия мер по их устранению; участие омбудсменов в экспертных советах, организованных органами исполнительной власти; заключение омбудсменами договоров о сотрудничестве с органами исполнительной власти. Также выявлены основные пробелы и недочёты в деятельности института омбудсмена в России, требующие устранения, доработки с целью повышения эффективности деятельности и оптимизации политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти, с целью обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства как реализация основной задачи политики Российского государства на современном этапе. С учётом исследования основных элементов системы государственно-правовой 149 защиты и анализа Уполномоченного по сущности правам политического человека в России взаимодействия с федеральными институтами государственной власти предложено авторское понятие термина «политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти». Исследована практика функционирования данного института в России и некоторых регионах с целью выявления основных тенденций и перспектив развития института Уполномоченного, а также повышения эффективности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти. Рассмотрена роль и место института Уполномоченного по правам человека в условиях современной геополитической ситуации. Обоснована необходимость наделения уполномоченного властными полномочиями и законодательной инициативой с целью повышения эффективности обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства и выведения института российского омбудсмена на качественно новый уровень функционирования, соответствующий международным стандартам в области защиты и обеспечения прав граждан, с целью укрепления политико-правовых основ государства и его дальнейшего успешного продвижения по пути демократического развития. В процессе исследования сущности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти выявлены основные направления повышения процесса его оптимизации эффективности и данного укреплению взаимодействия, пути общегосударственной политической целостной системы в интересах национальной безопасности государства. 150 Заключение В диссертационном исследовании «Политическое взаимодействие Уполномоченного федеральными по правам институтами политологический анализ человека в Российской государственной сущности Федерации власти» политического с проведён взаимодействия Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти в современной России; раскрыты теоретикометодологические основы исследования политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти; определены место и роль института Уполномоченного по правам человека в системе разделения властей; изучен и обобщён зарубежный опыт взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти; исследованы этапы становления и развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В ходе политологического анализа политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти выявлены сущность политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти; определены формы политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти; раскрыты основные тенденции развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти. Актуальность проблемы обусловлена необходимостью осмысления, политологического анализа и научного прогнозирования, обозначившейся на современном этапе темы исследования – политического взаимодействия российского омбудсмена с федеральными институтами государственной 151 власти, раскрытия сущности, места и роли, определения тенденций, направлений, перспектив Уполномоченного по развития правам политического человека в России взаимодействия с федеральными институтами государственной власти. Тема исследования, объект, предмет, цель и задачи определены недостаточной разработанностью тематики и необходимостью повышения эффективности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти. Потребность проведения подобного политологического исследования связана с той важной ролью, которую играет институт омбудсмена в Российской Федерации на современном этапе развития, когда политикоправовые институты становятся настоящими краеугольными камнями в фундаменте демократического государства; развитие, целостность и мощь государства, а также его место и роль на политической арене, напрямую зависят от эффективности работы таких государственных институтов, как институт Уполномоченного по правам человека в России. Возрастающее значение института Уполномоченного по правам человека в государства развитии современного российского требует совершенствования демократического данного общественно- политического института с целью повышения его эффективности по всем направлениям деятельности и выведения его на качественно иной уровень работы посредством политического взаимодействия с федеральными институтами государственной власти. Значимость исследования проблемы обусловлена необходимостью проведения политологического анализа и научного прогнозирования проблем функционирования института Уполномоченного по правам человека в РФ на современном этапе, связанных с недостаточной правовой и организационной разработанностью вопросов взаимодействия института омбудсмена с органами государственной власти по продвижению демократических принципов, обеспечению и защите прав, свобод и законных интересов 152 граждан, с целью выявления основных тенденций и перспектив развития политического взаимодействия системы органов государственной власти в целях повышения уровня правовой безопасности личности, общества, государства и обеспечения внутренней стабильности Российской Федерации. Теоретическая и практическая значимость политологического исследования политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти имеет важное значение для развития института омбудсмена в России на современном этапе, для определения его роли в политической структуре государственных органов, в государственно-правовой системе Российской Федерации, для укрепления его статуса. Значимость диссертационного исследования обусловлена необходимостью политологического анализа сущности и содержания политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти. Сформулированные в диссертационном исследовании положения, обобщения и выводы позволяют более глубоко проанализировать современные проблемы функционирования института омбудсмена в России, выявить и уточнить место и роль института уполномоченного по правам человека в системе разделения властей, определить перспективы и тенденции развития института омбудсмена в России с учётом прогностического метода, применяемого в политологии. Научные положения, результаты проведённого политологического анализа, выводы, а также практические рекомендации и предложения могут быть использованы органами государственной власти, а также иными структурами при разработке мероприятий, направленных на повышение эффективности функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, при внесении изменений в действующее законодательство, регулирующее вопросы деятельности Уполномоченного по правам человека и его взаимодействия с федеральными институтами государственной власти, для оптимизации данного взаимодействия в целях 153 обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства как реализации основной задачи государственной политики современной России. Положения, рекомендации материалы, и результаты, предложения, выводы, практические сформулированные в данном диссертационном исследовании, могут быть использованы в практике преподавания политико-правовых дисциплин, спецкурсов по данной проблематике в высших учебных заведениях Российской Федерации и в научно-исследовательской работе. В диссертационном исследовании проведён политологический анализ объекта исследования – процесса развития института Уполномоченного по правам человека в России и предмета исследования – форм политического взаимодействия российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти. Выявлена структурная взаимосвязь политикоправового института Уполномоченного по правам человека в России с общественно-политическими институтами государственного механизма по обеспечению правовой безопасности личности, общества, государства. Институт Уполномоченного по правам человека в РФ рассмотрен как важный, значимый элемент целостной политической системы государства. В политологическом исследовании сущности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти использованы: научнотеоретические исследования; методологические положения системно- деятельностного подхода, структурного анализа, понятийно-категориальный аппарат, что позволило актуальную проблему сущности политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти исследовать наиболее глубоко, детально и системно. В качестве результатов данного диссертационного исследования, исходя из теоретико-методологических основ исследования, на защиту были вынесены следующие положения: авторское определение понятий «институт 154 Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» и «политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти»; место и роль института Уполномоченного по правам человека в России в системе разделения властей; результаты политологического анализа сущности и содержания политического взаимодействия российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти; формы политического взаимодействия российского омбудсмена с федеральными институтами государственной власти; тенденции и перспективы развития политического взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти. В процессе политологического исследования, исходя из теоретикометодологических основ исследования, системно-деятельностного подхода как основополагающего, диссертантом предложены следующие трактовки понятий: «институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» и «политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти». Институт Уполномоченного по правам человека в России – важный, существенный компонент, неотъемлемое составляющее политической системы современного государства, наряду с комплексом государственных и негосударственных институтов, осуществляющих политические функции, т.е. деятельность, связанную с функционированием государственной власти. Он является непосредственным движущим фактором в национальной системе защиты прав и свобод человека (личности, индивидуума) и гражданина, монолитного, неотъемлемого компонента общей системы обеспечения национальной безопасности государства. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – это федеральный государственный правозащитный орган, общественно-политический институт, составная часть единой 155 общегосударственной политической целостной системы современной России, сочетающий в себе общественные и государственные начала, основной задачей которого является обеспечение правовой безопасности личности (индивидуума), демократических общества, принципов, государства; ценностей, идеалов продвижение как на внутригосударственном, так и на международном уровне. Политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти – это совместная направленная деятельность омбудсмена с представителями федеральных институтов государственной власти, происходящая в форме сотрудничества в рамках функциональной и профессиональной компетенции субъектов взаимодействия, направленная на обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства, выявление неправомерных действий (или бездействия) по отношению к гражданину со стороны организаций, представляющих одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную и судебную), с целью последующего устранения результата неправомерных действий или возмещения ущерба потерпевшему, обратившемуся с жалобой к Уполномоченному по правам человека. Политическое взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти – важнейший механизм в структуре общегосударственной политической целостной системы, от функционирования которой зависит геополитическое положение государства в мировом сообществе. Решение проблем политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека с федеральными институтами государственной власти является объективно значимым в условиях современной политической действительности. Институт Уполномоченного по правам человека – это часть единой мощной общегосударственной политической системы институтов, в центре 156 которой – человек как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности. Защита прав и свобод человека и гражданина – это основа деятельности омбудсмена, которая находится в неразрывной связи с политикой государства, которое выступает основным гарантом безопасности. Обеспечение национальной безопасности – безопасности личности, общества, государства – первостепенная задача государства. В современной России человек является высшей ценностью. Защита прав человека – главное направление правовой политики Российской Федерации. Правовая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности1. Политическая система общества – организованная на единой нормативно-ценностной основе совокупность взаимодействий политических субъектов, связанных с осуществлением власти и управлением обществом. Исходя из основных целей и ряда наиболее актуальных задач института омбудсмена выявлены взаимодействия основные института тенденции Уполномоченного развития по политического правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти, в числе которых: - обеспечение систематического расследования нарушений прав и свобод граждан; - реструктуризация института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, путём создание аналитического отдела, состоящего Правовая политика. [Электронный ресурс].URL: http://www.grandars.ru (дата обращения: 04.02.2014). 157 1 из сотрудников с юридическим образованием, осуществляющих фильтр поступающих жалоб; - развитие сотрудничества с другими правозащитными структурами в рамках взаимодействия, имеющего одинаковую векторную направленность, ставящего общую цель – обеспечение правовой безопасности личности, общества, государства, на принципах разделения обязательств; - развитие консультативного направления аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; - выполнение медиаторских функций институтом омбудсмена не только между властью и обществом, но также внутри системы федеральных институтов государственной власти; - определение баланса взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в России с федеральными институтами государственной власти, чтобы каждый субъект данного взаимодействия не испытывал давления со стороны другого субъекта; - наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации законодательной инициативой и властными полномочиями; - критическое переосмысление зарубежного опыта функционирования института омбудсмена; - осуществление политического мониторинга институтом Уполномоченного по правам человека в РФ для выявления накала проблем и политических настроений в обществе с целью последующего их доведения до главы государства. Реализация основных тенденций и перспектив политического взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ с федеральными институтами государственной власти окажет благотворное влияние на положение России в мировом сообществе, выведет её на качественно новый уровень обеспечения правовой безопасности личности, общества, государства и соответствия государства уровню мировых стандартов в области защиты прав и свобод граждан, приведёт к усилению политической 158 стабильности в государстве и поддержанию национальной безопасности в целом и внесёт важный долгосрочный вклад в упрочение геополитического положения России и возрастание её роли в мировом сообществе. Проведённый в исследовании политологический анализ позволил определить пути совершенствования функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, повышения эффективности политического взаимодействия института омбудсмена с органами государственной власти в целях обеспечения правовой безопасности, внутренней стабильности, выведения Российской Федерации на лидирующие позиции в мировом сообществе. По мнению диссертанта, так как проблема исследования является актуальной и значимой для Российской Федерации, тема совершенствования и развития политического взаимодействия института омбудсмена в Российской Федерации с органами государственной власти требует дальнейшего исследования и разработки. 159 Литература Нормативно-правые акты: 1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. – 1995. – № 67. 2. Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ – 1994. – №12. 3. Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1994. – № 12. 4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 2. – ст. 163. 5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6 – ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 9, – ст. 851. 6. Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 26.02.1997 «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 9, – ст. 1011. 7. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1–ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета. – 1994. – № 138-139. 160 8. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 1. – ст. 1. 9. Федеральный закон от 14.11.2002 № 138-ФЗ. Гражданский процессуальный кодекс РФ: (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ, 2002. – № 46. – ст. 4532. 10. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» // Собрание законодательства РФ, 2011. – № 1. – ст. 2. 11. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 19. – ст. 2060. 12. принципах Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 21.02.2014) // Собрание законодательства РФ. – 1999 – № 42. – ст. 5005. 13. Указ Президента РФ от 1 ноября 1993 г. № 1798 «Об обеспечении деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // САП и ПРФ. – 1993. – № 45. – Ст. 4325. 14. Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Российская газета. – 2009 – № 166. 15. Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. – 1991 – № 52. – ст. 1865. Диссертационные исследования: 16. Аккаева Х.А. Принцип разделения власти – конституционная основа построения и функционирования государственного механизма в России дис. ... канд. юрид. наук. – СПб., 2005. – 196 c. 161 17. Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – 226 с. 18. Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2001. – 228 с. 19. Будаев К.А. Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2005. – 195 с. 20. Вершинина И.Ф. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ...канд. юрид. наук. – М.: 2010. – 185 с. 21. Гаджиев Г.А. Основные экономические права: дис. … докт. юрид. наук. – М., 1996. – 403 с. 22. Гермаш Т.А. Политическое взаимодействие государственной власти и бизнеса в России: становление корпоративистской модели. Автореф. дис. … канд. полит. наук. – Ростов-на-Дону, 2011. – 28 с. 23. Дадашева М.Д. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. –Махачкала, 2006. – 188 с. 24. Еремеева О.Н. Конституционно-правовой статус уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: дис. ...канд. юрид. наук. – М., 2008. – 208 с. 25. Захарова Л.И. Международные стандарты в области прав человека и роль омбудсмена в их обеспечении: дис. ...канд. юрид. наук. – М., 2002. – 258 с. 26. Карелин А.В. Конституционно-правовой механизм реализации принципа разделения властей в условиях российского федерализма: дис. ... канд. юр. наук. – М., 2010. – 193 с. 162 27. Корабельникова Е.Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина: конституционноправовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2007. – 222 с. 28. Корнеева Н.В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ... юрид. наук. – СПб., 2002. – 170 с. 29. Краюшкина С.В. Принцип разделения властей и его реализация в современной России: дис. … канд. полит.наук. – М., 1998. – 205 с. 30. Лазарь Л.К. Роль и функции омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека: дис. ... канд. юрид. наук. – М.: 2004. – 185 с. 31. Лещева Е.С. Принцип разделения властей в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2009. – 241 c. 32. Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти РФ и её субъектов: дис. ...канд. юрид. наук. – Челябинск, 2004 – 212 с. 33. Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: дис. ... канд. юрид. наук. – СПб., 2002. – 257 с. 34. Макеев Ю.М. Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в России: проблемы, тенденции развития дис. ... канд. полит.наук. – Орел, 2007 – 198 с. 35. Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2005. – 23 с. 163 36. Новикова А.Е. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: историко-правовой и теоретико-правовой аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. – СПб., 2007. – 200 с. 37. Овчинников В.А. Конституционный принцип разделения властей в современной России: (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. – СПб., 2002. – 202 с. 38. Матвеев С.Н. Конституционно (уставно) – правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: дис. ...канд. юрид. наук. – Казань: 2004. – 200 с. 39. Танайлов С.В. Энергетическая политика России как фактор обеспечения национальной безопасности дис. канд. полит. наук: 23.00.02. – М.: 2012. – 186 с. 40. Шеенков О.А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: дис. ...канд. юрид. наук. – М., 2001. – 219 с. Монографии, материалы научных конференций, научные статьи: 41. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т.– М.: Юрист, 2005. – Т. 1. – 719 с. 42. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 8. 43. Автономов A.C. Избирательная власть. – М.: Права человека, 2002. – 88 с. 44. Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий. – М.: ООО «Фирма Инфограф», – 1999. 45. Алексеев С.С. Право: азбука теория – философия: опыт комплексного исследования. – М., 1999. – 712 с. 46. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юридических вузов и факультетов. – М.: Норма-М, 2000. – 752 с. 164 47. Байкин И.М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в РФ. [Электронный ресурс]: «Омбудсмен». 2012. – № 2. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 48. Бакаева О.Ю., Шилина Е.В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское дело. 2006. – № 2. 49. Баребойм П. 3000 лет доктрина разделения властей. Суд Сьютера. – М., 1995. 50. Баркат Дж. «Когда вместе работают различные талантливые люди, у них рождаются богатые и плодотворные идеи...» [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/ombudsman (дата обращения: 15.03.2014). 51. Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. – Томск. 1988. 52. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. – М.: Издательство «БЕК», 1996. 53. Башимов М.С. Институт Уполномоченного по правам человека в России // Представительная власть. 1997. – № 2-3. 54. Башимов М.С. Институт уполномоченного по правам человека за рубежом// Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997 – № 7. 55. Безопасность человека сегодня. Комиссия по безопасности человека / Перевод с английского под ред. и содействии Центра ОБСЕ в Ашхабаде. – Нью-Йорк. 2003.–С.9–10. 56. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: учебник для юридических вузов: в 3 т. – М., 2001. – Т. 1. 57. Бельков O.A. Понятийно-категориальный аппарат концепции национальной безопасности // Инф. сборник «Безопасность», 1994. – № 3. 58. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. – М.: Издательство БЕК, 1996. 59. Бойцова В.В. Формирование института омбудсмана в России // Известия вузов. Правоведение. 1994. – № 5–6. – С. 67–80. 165 60. Бондарь Н.С. Социальная защита граждан: конституционная «рихтовка» законов и правоприменительная практика // Российская юстиция. 2002. – № 6. 61. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. – М., 1990. 62. Вилков А.А., Кузнецов И.И. Единая? Неделимая! ... Опыт ретроспективного анализа теории разделения властей в России. – Саратов, 2001. 63. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. – М.: Наука, 1979. – 232 с. 64. Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. – №3(28). 65. Витрук Н.В. Юридический механизм реализации прав личности // Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. – М.: Наука, 1983. 66. Ворошилов H.H. Критический обзор учения о разделении властей. – Ярославль, 1871. 67. Гаипов З. национальных Глобализация государствах демократии [Электронный и её ресурс]. парадоксы URL: в http://ia- centr.ru/expert/4915 (дата обращения: 15.03.2014). 68. Глигич-Золотарева М.В., законодательных Хабриева Т.Я. (представительных) органов Взаимодействие государственной власти субъектов Российской Федерации с другими органами. – СПб., 2001. 69. Голубев А.Г. Организационные и правовые основы участия губернатора исторический во взаимодействии и УИС и теоретико-управленческий органов аспект власти // региона: Уголовно- исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. – № 4. 70. Гоптарева И.Б. О некоторых сторонах политики взаимодействия разноуровневых структур власти // Право и политика. 2000. – № 7. 166 71. Гордон Л.A. Социально-экономические права человека: содержание, особенности, значение для России // Общественные науки и современность. 1997. – № 3. 72. Государственная политика и управление: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин и др.; под ред. Л. В. Сморгунова. – Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. 73. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. – № 6. 74. Давтян С. Кому не нравится независимый омбудсмен? // [Электронный ресурс]. URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_ activities/razvitie-instituta-ombudsmana-v-rossii (дата обращения: 25.07.2013). 75. Давтян С. [Электронный Развитие ресурс]. института URL: Омбудсмана в России. http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_ activities/razvitie-instituta-ombudsmana-v-rossii (дата обращения: 21.07.2013). 76. Дадашева М.Д. Проблемы законодательного урегулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Гражданин и право. 2006. – № 10. 77. Федерации Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской за 2005 год. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2006/06/15/lukin-doklad.html (дата обращения: 21.07.2013). 78. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. – № 68 – http://ombudsmanrf.org/ (дата обращения: 13.04.2013). 79. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год. Российская газета. 2013. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru (дата обращения: 11.03.2014). 167 80. Доклад Уполномоченного по правам человека в Саратовской области «О проблемах соблюдения прав и свобод граждан на территории Саратовской области в 2008 году». – Саратов. 2009. 81. Долгов В.М. Политические механизмы взаимодействия центра и регионов Российской Федерации. Полис. 2004. – № 6 82. Демкин Д.В. Аспекты обеспечения военной безопасности Российской Федерации // Электронный журнал «Вестник Московского государственного областного университета». [Электронный ресурс]. – М.: МГОУ, 2012 – № 1. – С.13-20. – Режим доступа: http://www.evestnikmgou.ru/vipuski/ vipuski.html (дата обращения: 11.11.2013). 83. Дмитриев Ю.А. Правовой статус Президента Российской Федерации. – М., 1997. 84. Доспаев М.А. Международный опыт развития института омбудсмена // Вестник КРСУ. 2008. Том 8. – № 2. 85. Егоров В.Г., Багдасарян В.Э., Комлева Н.А., Абрамов А.В., Феофанов К.А., Гонзалес Дж., Волобуев О.В., Абрамова Ю.А., Федорченко С.Н., Муштук О.З., Постников Н.Д. Украинский кризис 2013 – 2014: Причины и последствия (круглый стол) // Электронный журнал «Вестник МГОУ» – М.: Издательство МГОУ, 2014, – № 1 / www.evestnikmgou.ru (дата обращения: 13.03.2014). 86. Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти // Государство и право. 1992. – № 8. 87. Жилинский С.Э. Наш Президент. Как он правит и как его выбирают. – М., 2004. 88. Журавлев А.Л. Концептуальные представления о совместной деятельности // Социальная психология в трудах отечественных психологов. – СПб: Питер, 2000. –С 185–189. 89. Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности российского государства в XXI веке. – М.: Юридический институт МИИТа, 2009. 168 90. Зимонин В.П. Китай и евразийский процесс: выстраивание новых партнерских связей. [Электронный ресурс]. UPL: http://www.ifes-ras.ru (дата обращения 15.01.2011). 91. Зиновьев A.B. Конституционное право России. – СПб.: Герда, 2005. – 416 с. 92. Зражевская Т.Д. Правовые проблемы развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 93. Зорькин В.Д. Основные ветви государственной власти: их разграничение и соотношение. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. – М., МГУ, 1990. 94. Игнатюк Н.А. Комиссия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. –М., 1999. 95. Карташкин В.А. Международная защита прав человека и внутренняя юрисдикция государств // Обозреватель Observer. РАУ – Университет. 2013. – № 2 (277). 96. Карташкин В.А. Полномочия и деятельность Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации // Безопасность. – М., 1998. – № 7–10. 97. Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. – М.: ИГП РАН, 1995. 98. Климович А.Т. Национально-государственная безопасность России. – М.: ВАГШ, 1996. 99. Козицкий А., Козлов В. Доклад как средство достижения целей [Электронный ресурс].URL: http://strategy-spb.ru/edu/?do=lib (дата обращения 11.12.2013). 100. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: учеб. – 4-е изд., перераб. и доп. М., 2006. 169 101. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. – № 8. 102. Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. Вып. 1. –М., 1908. 103. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. – № 9. – С. 21–31. 104. Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления. [Электронный ресурс]: «Омбудсмен». 2012. – №1. – Доступ из справ.правовой системы «Консультант Плюс». 105. Комкова Г.Н. Реализация принципа равноправия в национальной политике Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. – № 3. 106. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. Изд. 9-е. – СПб., 1914. 107. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. – СПб., 1913. 108. Краснов М.А. Зачем разграничивать, когда можно взаимодействовать // Российская газета. 2002. 109. Коровникова Е.А. Деятельность Уполномоченного по правам человека в контексте осуществления парламентского контроля в Российской Федерации // Юрид. мир. 2007. – № 8. 110. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. – М.: Формула права, 1999. 111. Курманов М.М. Возможности влияния субъектов Российской Федерации на процесс законотворчества Федерального Собрания и решения Президента Российской Федерации // Казанский федералист. 2005. – № 2–3; 170 112. Лазарев В.В. Общая теория права и государства: Учебник. – М: Юристъ, 2007. 113. Ливеровский А.А. О контрольных функциях представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 – 23 марта 2002 г. – М.: Издательство МГУ, 2003 114. Лукашева Е.А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические и социально-психологические аспекты // Государство и право. 1994. – № 10. 115. Лучин В.О., Мазуров А.В. Президент – гарант Конституции // Право и политика. 2000, – № 3. 116. Майоров А.Г. Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова. 1998 – 2003. – М.: ИД «Юриспруденция», 2003. 117. Манов Г.Н. Теория права и государства. – М, Юристъ, 1996. 118. Матузов Н.И. Правовая система и личность. – Саратов. 1987. 119. Меморандум Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации о взаимодействии в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (Москва, 11.11.2009). [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 120. Мешкова А.В. Институт уполномоченного по правам человека: теоретико-методологические основы // Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки». – М.: Издательство МГОУ. –2014. –№2. –С. 115-122. 121. Мешкова А.В. Становление и развитие института омбудсмена в зарубежных странах // Электронный журнал «Вестник МГОУ» [Электронный 171 ресурс]. – М.: Издательство МГОУ, –2014. –№2. – С.1-9 Режим доступа: http://evestnik-mgou.ru/Articles/View/553. 122. Мешкова А.В. Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с институтами власти // Право и безопасность. –2014. – № 1. – С.21-29. 123. Мешкова А.В. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с федеральными институтами государственной власти // Наши научные интересы: сборник научных трудов студентов и аспирантов кафедры политологии и права МГОУ, ИФИ – Вып. 2. / Под общей ред. д.и.н. проф. В.Г.Егорова. – М.: – 2013. –С. 112-119. 124. Мешкова А.В. Правовые основы деятельности института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъекте Российской Федерации на примере Москвы // электронный журнал «Вестник Юридического института МИИТ» [Электронный ресурс]. – М.: МИИТ, 2013. –№ 2. –С.145-152. Режим доступа: http://ui-miit.ru/files/docs/vestnik_ui_2.pdf. 125. Мешкова А.В. Политические процессы в политико-правовой структуре современной России / Политические процессы на постсоветском пространстве // Наши научные интересы: сборник научных трудов студентов и аспирантов кафедры политологии и права МГОУ, ИФИ – Вып. 3 / Под общей ред. д.и.н. проф. В.Г.Егорова. – М.: – 2014. –С. 12-20. 126. Мешкова А.В., Синчук Ю.В. История становления и развития института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Научно-практический журнал «Человеческий капитал». –2014. –№03(63). – С.20-24. 127. Мишин A.A. Принцип разделения властей в Конституционном механизме США. – М., Наука, 1994. 128. Монтескье Ш. Избранные произведения. – М., 1955. 129. Монтескье Ш.Л. О духе закона. – М.: Мысль, 1999. – 674 с. 130. Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. – Саратов: Саратовская ВШ МВД РФ, 1996. 172 131. Нерсесянц B.C. История идей правовой государственности. – М., 1993. 132. Нерсесянц B.C. Права человека в истории политической и правовой мысли (от древности до декларации 1789 г.) // Права человека в истории человечества и в современном мире. Отв. ред. Лукашева Е.А. – М., 1989. – 147 с. 133. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. – М. – 539 с. 134. Нерсесянц В.С. Политические учения Древней Греции. – М., 1979. 135. Нерсесянц B.C. Правовое государство, личность, законность. – М: НИИ правовой политики и проблем правоприменения Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, 1997. 136. Ницевич В.Ф. Геополитика и национальная безопасность: монография. – М. Изд-во МГОУ, 2009. – 301с. 137. Овсепян Ж.И. Основы государства и права. – М., 2003. – Раздел 4. 138. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М., 1996. 139. Открытое письмо государственных служащих аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Президенту Российской Федерации Владимиру Владимировичу Путину // Российская газета. – 2001. 29 ноября. 140. Петросян Э.Б. Угрозы национальной безопасности России на современном этапе мирового развития // Власть. Общество. Армия: сборник научных трудов / Научн. ред. проф. Ф.Г. Сейранян; отв. ред. А.В. Абрамов. – М., МГОУ. 2007. 141. Плотникова А.Э. Основы взаимодействия уполномоченного по правам человека с правозащитными организациями по вопросам реализации прав и свобод граждан // Россия сегодня: тенденции и альтернативы развития: материалы международной научно-практической конференции. – Курган: Дамми. 2012. – Том 1. –С. 453–455. 173 142. Поветьев П. В. Народ как национальное богатство [Электронный ресурс] // НИРСИ. – М., 2010. – URL: http://www.nirsi.ru/66 (дата обращения: 20.01.14). 143. Поздняков А.И. О понятийном аппарате теории безопасности (аксиологический подход) // Безопасность. – № 7–8. 2002. 144. Политаев П.П. Проблемы национальной безопасности. – М.: МГЭИ, 2005. 145. Права человека. Учебник для вузов. Под ред. Е.А. Лукашевой. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА, 1999. 146. Прохожев А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. – М.: РАГС, 1996. 147. Психологический словарь. 3-е изд., доп., и перераб./ Авт.-сост. В.Н. Копорулина, М.Н. Смирнов, Н.О. Гордеева. – Ростов н/Д: Феникс, 2004. 148. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/messages (дата обращения: 19.03.2014). 149. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. – Саратов, 2000. 150. Радюшина Е. Институт омбудсмана: зарубежный опыт // На пути к региональному Уполномоченному по правам человека // Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: 2000. 151. Резолюции 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. [Электронный ресурс].URL: http://www.un.org/ru/ga/63/docs/63res2.shtml (дата обращения 21.07.2013). 152. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М., 1994. 153. Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. – М., 1999. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 174 154. Середа Е.В.Проблемы становления института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации / Е.В. Середа // Омбудсмен: государство и защита прав человека. – 2012. – № 1. 155. Синчук Ю.В., Синчук И.Ю. К вопросу безопасности Российского государства // Вестник Московского государственного областного университета. Серия «История и политические науки». 2012. – № 5. 156. Синчук Ю.В. Национальная безопасность страны: моральнопсихологический фактор [Электронный ресурс]. – UPL: http://www.fnimb.org/index.htm (дата обращения: 04.02.2011). 157. Синчук Ю.В. Национальная безопасность Российской Федерации: аксиологический подход / Глобализация и национальные интересы России: Сборник научных статей. – Уфа: Восточный университет, 2005. – С. 276–282. 158. Советский энциклопедический словарь. – М., 1980. 159. Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24.07.1998. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» [Электронный ресурс]: Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 160. Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсмен: генезис, функционирование, тенденции развития. – Калининград: Балтийский институт Экономики и финансов, 2000.Сунгуров А.Ю. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. – Т. 1,2. – СПб., 1999. 161. Состояние национальной безопасности Российской Федерации на современном этапе мирового развития // Сборник статей. – М.: МГЭИ, 2009. 162. Пещеров Г.И. Оборона и безопасность в стратегии 2012. – М.: Научно-политический журнал Власть. – № 6. – 2011. 175 163. Сравнительная перспектива институтов омбудсмена по вопросам вооруженных сил/ Г. Борн, Э. Вилс, Б. Букланд // Женевский центр демократического контроля над вооруженными силами (DCAF) – Программный документ – № 34 – Женева – март, 2011. [www.dcaf.ch/ content/download/73118/PP34_Ombudsman_Russian] обращения: (дата 09.02.2014). 164. Старушенко Г. За суверенитет и самоопределение без сепаратизма // Обозреватель – Observer. РАУ – Университет. Серия «Правовые вопросы». 1993. – № 8 (12). 165. Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Т. 1. – М., 1993. 166. Строкатов А.В. Позитивистский взгляд на процесс формирования статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации // Комиссии и уполномоченные по правам человека: Опыт российских регионов. – СПб.: Норма, 2002. 167. Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: перспективы развития: третий круглый стол уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. – СПб.: Норма, 2001. 168. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.:Норма, 2005. 169. Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. – СПб.: Норма, 2003. 170. Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. – М.: Новая юстиция, 2006. – 208 с. 171. Тхаркахо омбудсмена в М.М. зарубежных Особенности странах. формирования [Электронный института ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-formirovaniya-instituta-ombudsmenav-zarubezhnyh-stranah (дата обращения: 15.03.2014). 176 172. Фоков А.П. Уполномоченный по правам человека о задачах судебной системы и о защите прав человека и гражданина // Рос. судья. 2006. – № 9. 173. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. – М.: Институт государства и права РАН, 1998. 174. Хаманева Н.Ю. Место и роль омбудсмена в системе правового контроля// Правоведение. 1992. – № 2. 175. Хаманева Н.Ю. Омбудсмен в охране прав граждан в сфере государственного управления// Советское государство и право. 1990. – № 9. 176. Хаманева Н.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». [Электронный ресурс]: Доступ из справочноправовой системы ГАРАНТ, 2008. 177. Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. – № 9. 178. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. – М., 1998. – 80 с.; 179. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). – M.: Московская школа политических исследований, 2004. – 360 с. 180. Цымбалова Н.А. Институт омбудсмена в современном мире: история развития и общая концепция // Комиссии и уполномоченные по правам человека: Опыт российских регионов. – СПб., 2002. 181. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., Норма. 2012. 182. Чиркин В.Е. Контрольная власть. // Государство и право. 1994. – №7. 183. Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции. // Государство и право. – № 6, 2000. 177 184. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. – М., 1997. 185. Чиркин В.Е. Основы сравнительного правоведения. – М., 1997. 186. Чиркин В.Е. Президентская власть. // Государство и право. 1997. 187. Чуксина В. Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран [Электронный ресурс]: «Арбитражный и гражданский процесс». 2009. – № 2. Доступ из справочноправовой системы «Консультант Плюс». 188. Шаблинского И. Президент – Правительство – исполнительная власть: российская модель. – М., 1997. 189. Шалумов М.С. контроль за Прокурорский исполнением законов: надзор и разграничение государственный компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. – №1. 190. Шевцов B.C. Разделение властей в Российской Федерации. Разделение властей «по горизонтали» – Ч. I. – М., 2004. 191. Щекочихин П.Г., Кукушкин М.И., Шавловский Е.И. и др. Государственные органы Российской Федерации. – Екатеринбург: Урал. гос. юрид. акад., 1994. 192. Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом РФ: теоретические и практические проблемы // Государство и право, 1998, – № 5, С.5-12. 193. Эмих В.В. Уполномоченные по правам человека в механизме разделения властей. [Электронный ресурс]: «Конституционное и муниципальное право», 2008, – № 5. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». 194. Энтин Л.M. Разделение властей: опыт современных государств. – М.: 1995. – 263 с. 195. Gregory R., Hutchesson P. The Parliamentary Ombudsman. A Study in the Control of Administrative Action. London: Allen and Urwin. – 1975. 178 196. Lentowska E. Report on the «Ombudsmen in the countries of Central and Easter Europe», in Commissioner for Civil Rights Protection Materials, 1992. 197. Shafranik Y.К.: «The Independent Information Agency», June 1, 2010. 198. Hurwitza S. Le control eur general de l'Administration civile et mililaire au Danemark. – Dokumentation Francaise. num. 65, p. 19. 199. Siegan B. Separation of Powers and other Divisions of Authority under the Constitution/ Saffolk University Law Review.1989. I. P. 1. 200. The International Ombudsman Anthology. Selected Writting from the International Ombudsman Institute / Ed. by Linda C.Reif – The Hague: Kluwer Law International, 1999. 201. Udo Kempt? Marco Mille/ The role and function of the ombudsman: personalized parliamentary control in forty-eight different states // The International Ombudsman Yearbook. 1999. – P. 205. Интернет-ресурсы: 202. Александр Васильевич Суворов. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikiquote.org/wiki (дата обращения: 10.02.2013). 203. Демократия. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/ (дата обращения: 09.07.2013). 204. Задача. [Электронный ресурс].URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения: 14.10.2013). 205. Конституция Дании [Электронный ресурс]. URL: http://worldconstitutions.ru/archives/152 (дата обращения: 15.06.2013). 206. Омбудсман. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rubricon.com (дата обращения: 13.07.2013). 207. Омбудсмен. [Электронный ресурс]. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_law/ (дата обращения: 15.10.2013). 179 208. Политика. [Электронный ресурс]. – URL: http://ru.wikipedia.org/ (дата обращения: 20.01.2014). 209. Политическая система общества. [Электронный ресурс].URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения: 14.10.2013). 210. Правовая политика. [Электронный ресурс].URL: http://www.grandars.ru/ (дата обращения: 04.02.2014). 211. Принципы, которыми омбудсмен руководствуется в своей работе. Омбудсмен ООН и посреднические услуги [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/ombudsman/principles.shtml (дата обращения: 15.03.2014). 212. Уполномоченный по правам человека. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rubricon.com (дата обращения: 13.07.2013). 213. Цель. [Электронный ресурс].URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения: 14.10.2013). 214. The European Ombudsman – Origins, Establishment, Evolution – Commemorative volume published on the occasion of the 10th anniversary of the institution [Электронный ресурс]. URL: http://www.ombudsman. europa.eu/resources/historicaldocuments.faces (дата обращения: 15.03.2014). 180