На правах рукописи Дударев Михаил Михайлович ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТОРГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО
advertisement
На правах рукописи Дударев Михаил Михайлович ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТОРГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА С РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ПРОБЛЕМЫ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ Специальность: 12.00.10 – «Международное право. Европейское право» (гуманитарные науки) Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва, 2009 Работа выполнена на кафедре европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД Российской Федерации Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Энтин Лев Матвеевич Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Шумилов Владимир Михайлович кандидат юридических наук, доцент Калиниченко Пауль Алексеевич Ведущая организация: Российский университет дружбы народов Защита состоится «22» декабря 2009 года в 15 час. 00 мин. на заседании Диссертационного совета Д 209.002.05 при Московском государственном институте международных отношений (университета) МИД Российской Федерации по адресу: 119454. Москва, проспект Вернадского, 76. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД Российской Федерации Автореферат разослан «___» __________________ 2009 г. Ученый секретарь Диссертационного совета доктор юридических наук, профессор 2 Е.Я. Павлов 1. Общая характеристика работы Актуальность темы исследования в значительной степени обусловлена интенсификацией торговых отношений между Европейским Союзом и Россией. ЕС является основным торговым партнером России. На долю стран ЕС приходится более 50% всего внешнеторгового оборота Российской Федерации. Поэтому важно, на какой именно правовой основе выстраивается общая торговая политика ЕС, относимая к сфере исключительной компетенции Евросоюза, а равно ее влияние на отношения между Россией и ЕС. Завершился процесс ратификации Лиссабонского договора, дополняющего и изменяющего основополагающие акты, лежащие в основе построения и функционирования Европейского Союза. Содержание и особенности намеченных реформ должны быть приняты во внимание при анализе как уже существующих отношений между Россией и ЕС в торговой сфере, так и перспектив развития этих отношений. Предлагаемые изменения весьма значительны: ликвидируется трансформируется «система трех опор», структура Европейского Европейский Союз как Союза, единое интеграционное объединение наследует и замещает собой Европейское сообщество. Изменяется правопорядок ЕС. На смену двойственной системе права Сообществ и права Союза приходит единое право Европейского Союза. ЕС наделяется статусом юридического лица и международной правосубъектностью. Реформируется институциональная структура ЕС. Статус института приобретают Европейский Совет и Европейский Центральный банк. Столкнувшись с серьезными трудностями в условиях мирового экономического кризиса, ЕС принимает Представители двадцати ведущих по меры экстренного характера. уровню экономического развития государств мира сформулировали некоторые общие начала и принципы, коим необходимо следовать для того, чтобы противостоять и воспрепятствовать углублению кризисных явлений. В частности, речь идет о необходимости сохранения приверженности принципам свободной торговли и недопущении откровенно протекционистских действий, которые могут лишь усугубить сложившуюся экономическую ситуацию и отрицательно сказаться на мировой торговле. В этих целях разработана специальная программа поддержки 3 экономики ЕС. Она предусматривает, в частности, создание специального резервного фонда поддержки размером в 200 млрд. евро, из которых 170 млрд. евро выделяются государствами-членами и 30 – поступают из бюджета ЕС. Пересматриваются некоторые правовые установления, в частности, в целях смягчения жестких требований, предъявляемых к участию в зоне евро и еврогруппе. В сложившейся ситуации применительно к сфере отношений между Россией и ЕС особую значимость приобретает решение о возобновлении переговоров между ЕС и Россией о заключении нового стратегического Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, поскольку основной срок действия прежнего Соглашения уже истек. Работает автоматическая пролонгация, но само по себе данное Соглашение не отвечает ни мировым реалиям, ни характеру и состоянию современных торговых отношений между Россией и ЕС. Соответственно, изучение накопленного опыта их правового регулирования представляется весьма актуальным в аспекте принятия нового Соглашения. Специфика торговых отношений между Россией и ЕС связана также с активным развитием межрегионального сотрудничества. Поэтому особо значимый характер имеет практика организации и развития торговых отношений между Калининградской областью как субъектом Российской Федерации и Европейским Союзом. Эксклавное положение этой области потребовало целого ряда специальных договоренностей, например, по транзитным перевозкам и ряду других, которые хотя и имеют специфический характер, но вносят вклад в отработку и совершенствование механизма правового регулирования межрегиональных экономических и торговых связей. Опыт, накопленный Калининградской областью в рамках взаимоотношений между Россией и ЕС, в российской юридической литературе остается пока не достаточно изученным. В какой-то мере восполнению этого пробела и призвано служить предлагаемое диссертационное исследование. Степень разработанности темы. Российская европеистика за последнее десятилетие обогатилась целым рядом глубоких научных исследований. Этому способствовала активная деятельность таких научных учреждений, как Институт Европы РАН, ИМЭМО и других научных центров. Ведущее место среди этих исследований занимает тема торгово-экономичесих отношений между Россией и 4 ЕС. В числе фундаментальных работ, посвященных вопросам экономического и торгового сотрудничества этих сторон, общим проблемам европейской интеграции, особое внимание привлекают труды таких видных ученыхисследователей, как Ю.А. Борко, О.В. Буторина, Л.И. Глухарев, О.Ю. Потемкина, В.Г. Шемятенков, Н.П. Шмелев и другие авторы, представляющие преимущественно исторические, экономические, социологические и политологические направления в исследовании европейской проблематики. В сфере правового регулирования взаимоотношений России - ЕС интересные монографические работы подготовлены Л.М. Энтиным, Г.П. Толстопятенко, М.М. Бирюковым, А.Я. Капустиным, А.В. Клеминым, С.Ю.Кашкиным, Ю.А. Матвеевским, В.М. Шумиловым и другими. Особый научный интерес представляют исследования монографического характера и сборники трудов, подготовленные М.Л. Энтиным. Глубокие научно- практические исследования по проблемам развития отношений России и ЕС и их правовой основы применительно к современным условиям принадлежат А.А. Наку, П.А. Калиниченко, Р.А. Касьянову, Т.В. Шашихиной и другим. Рядом ученых (Н.К. Арбатова, Ю.А. Борко, М.Л. Энтин, С.Ю. Кашкин, П.А. Калиниченко) была разработана «Концепция модернизации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским Союзом и заключения Соглашения о продвинутом сотрудничестве, учреждающем Ассоциацию». Несмотря на то, что в российской научной литературе накоплена обширная база исследований по вопросам функционирования Европейского Союза, развития взаимоотношений России и ЕС и их правового регулирования, отдельного обобщающего исследования правовых основ и практики регулирования торговых отношений между Россией и ЕС не проводилось. Для раскрытия темы, помимо работ российских авторов, были привлечены иностранные издания, принадлежащих таким видным зарубежным специалистам, как R. Craig, Gr. de Bur, L. Daniele, A. Evans, S. Ihama, E. Vermulst, K.J. Kuilwifk, K. Lagok, G. Marenco, F. Snyder, Chr. Wellman и др. В данном диссертационном исследовании оценка современного состояния правового регулирования торговых отношений и тенденций их развития 5 проводилась, в частности, на проблемах отдельно взятого субъекта Российской Федерации – Калининградской области. Цели и задачи исследования. Диссертационная работа посвящена комплексному изучению правовых основ и практики регулирования торговых отношений Европейского Союза и Российской Федерации. Эта цель достигается на базе изучения особенностей и порядка применения основополагающих правовых начал, лежащих в основе торговой политики ЕС, торгового сотрудничества с Россией, а равно путем конкретного прикладного исследования практики развития торговых отношений применительно к особым условиям Калининградской области. Достижение этой главной цели увязывается как с целями внешнеторговой политики России, призванной обеспечить углубленное торговое сотрудничество с ЕС, так и с решением таких общих проблем, как вступление России в ВТО и присоединение к ОЭСР. В соответствии с этими целями поставлены и задачи исследования: - изучение особенностей становления и эволюции европейского интеграционного права, его этапизации и определение степени влияния права ЕС на развитие торговых отношений ЕС и России; - рассмотрение и уточнение содержания основных институтов торгового права, используемых ЕС, и отслеживание, в частности, родовых и конкретных признаков и отличий таких понятий, применительно к праву ЕС, как товар, а равно иных объектов свободного передвижения услуг, капитала и лиц; - раскрытие специфики общей торговой политики, ее понятия и особенностей ее правового оформления; - раскрытие основных положений таможенного права ЕС и степени их гармонизации с таможенным законодательством России, а также их применения к общему состоянию торговых отношений ЕС и России; - изучение организационно-правовых основ торговых отношений ЕС и России, выявление позитивных и негативных моментов регулирования этих отношений в современных условиях; - рассмотрение особенностей торговых отношений России и ЕС в рамках приграничного сотрудничества применительно Российской Федерации – Калининградской области; 6 к конкретному субъекту - изучение влияния механизма Особой экономической зоны в Калининградской области на совершенствование торговых отношений ЕС и России. Объектом исследования является изучение общего состояния и особенностей правового регулирования торговых отношений ЕС и России, степени их адекватности состоянию и потребностям такого сотрудничества и перспективам их развития с участием регионов. Предметом исследования выступает совокупность средств и методов правового регулирования, которые сложились в процессе торговых отношений ЕС и России и зафиксированы в соответствующих правовых актах, а равно выяснение состояния и степени участия в практическом осуществлении этих правовых установлений Калининградской области. Теоретические и методологические основы исследования. Нормативной правовой базой исследования стали учредительные договоры ЕС и совокупность принимаемых на их основе нормативных правовых актов, отражающих организационные, институциональные, экономические и иные аспекты интеграции с учетом Лиссабонского договора о реформе 2007 года. При этом обращается внимание на то, что программа реформ, намеченная новыми учредительными актами, радикально меняет правовую составляющую европейской интеграции. Правовая база регулирования торговых отношений ЕС и России исследуется применительно к трем блокам основополагающих документов. Первый блок - Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС как основной закрепляющий акт этих отношений. Второй блок - секторные соглашения, принятые на основе СПС и развивающие ее положения в различных сферах взаимодействия России и ЕС. Третий блок включает «дорожные карты» по четырем общим пространствам, документы программного характера, не имеющие обязательной юридической силы, но определяющие направленность мероприятий и действий, осуществляемых сторонами. В основе проводимого исследования лежат также анализ проблем и обобщение конкретных примеров приграничного сотрудничества регионов применительно к торговым отношениям ЕС и России. 7 Методологическую основу исследования составляет всеобщий метод познания, отражающий диалектическую взаимозависимость теории и практики, и основанные на нем прикладные и специальные методы. Особенно активно использованы в работе системно-структурный, историко-правовой, функциональный и сравнительно-правовой методы изучения рассматриваемых явлений и эволюции правовых установлений. Положения, выносимые на защиту. 1. Обоснована новая этапизация формирования и развития права Европейского Союза. ЕС является наиболее продвинутым интеграционным объединением 27 европейских государств и основным торговым партнером России. Первоочередной задачей, связанной непосредственно с образованием ЕС, стало создание таможенного союза стран ЕС, послужившего основой построения общего рынка. С его созданием на первый план выдвинулось формирование единого внутреннего рынка, создание которого связано с практическим осуществлением четырех свобод: свободы передвижения товаров, услуг, капиталов и лиц, а также формированием в рамках ЕС экономического и валютного союза. С подписанием Лиссабонского договора о реформе 2007 года начинается новый этап эволюции права ЕС, целью которого прокламируется совершенствование правового механизма его функционирования. 2. Изучение торгового права ЕС подтверждает, что наиболее значимой и относительно стабильной основой сотрудничества в торговой области применительно к условиям интеграции служит создание максимально и детально проработанного, а равно специфично юридически гарантированного правового механизма построения и регулирования общего рынка участников интеграционного процесса. В этой связи подтверждается, что в рамках ЕС эта задача применительно к правовой сфере решалась путем формирования независимой и эффективной судебной системы и развитого правового регулирования, в значительной мере основанного на судебной практике. На основе проведенного анализа нормативной базы определены понятие и содержание общей торговой политики ЕС. С правовой точки зрения она представляет собой основанную на единых принципах и отнесенную к сфере исключительной компетенции ЕС совокупность правовых предписаний, действий и мер, направленных на установление и регулирование торговых 8 отношений, таможенных правил, тарифных установлений и иных процедур в отношениях с третьими странами. Углубленное изучение концептуальных и правовых основ общей торговой политики ЕС служит одним из важных условий успешности и совершенствования торговых отношений между ЕС и Россией. 3. Поддерживая критику формулы содержавшейся в ст. 55 действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, относительно адаптации российского законодательства к праву ЕС, необходимо акцентировать внимание на поиске позитивного решения правовых основ сотрудничества России и ЕС. Таким решением может стать программа, взаимовыгодного и отвечающего современным реалиям, сближения и гармонизации права РФ и ЕС. Её реализации может объективно способствовать то обстоятельство, что ЕС замещая и наследуя, согласно Лиссабонского договора, Сообщество, в силу правопреемственности, становится членом ВТО. РФ продолжает, несмотря на трудности переговорного процесса, добиваться вхождения в эту организацию. Применительно к проблематике диссертационного исследования такая программа должна быть нацелена на дальнейшую гармонизацию торгового права и таможенного законодательства. Она может предусматривать продолжение работы по совмещению товарной номенклатуры в целях унификации таможенных процедур, установления единых правил определения страны происхождения товара и его таможенной стоимости, достижение согласия определения технических стандартов, спецификаций и решение иных практических задач в области правового регулирования торговых отношений РФ и ЕС. Их решение одно из важнейших условий выработки и реализации новой программы стратегического партнерства и сотрудничества, претворение которой может послужить построение общего экономического пространства ЕС и РФ. 4. Под общим экономическим пространством ЕС - Россия понимается процесс создания в перспективе интегрированного рынка, основанного на свободном передвижении товаров, услуг, капиталов и лиц путем использования, в частности, результатов гармонизации их таможенного и торгового законодательства. Создание общего экономического пространства предполагает: - подписание нового стратегического Соглашения о партнерстве и сотрудничестве РФ и ЕС; 9 - снятие барьеров для свободного передвижения товаров, услуг, капиталов и лиц со стороны России по соответствующему российскому пространству, а равно со стороны Евросоюза на контролируемом ЕС пространстве; - постепенную унификацию административных, таможенных и торговых процедур. Структура и содержание нового СПС должно отражать новый уровень политических и экономических отношений, основанных на стратегическом партнерстве, новую институциональную форму взаимоотношений, а главное: идею построения общего экономического пространства России и ЕС, включающую в себя, в перспективе, реализацию концепции принятых сторонами «дорожных карт», дальнейшего углубления экономической интеграции, путем использования механизма свободной торговли. 5. Осуществление торговых отношений России и ЕС предполагает не только наличие специализированного законодательного регулирования и создание необходимых структур и институтов, но и развитие межрегиональных отношений, участниками которых являются, в том числе, субъекты Российской Федерации. Применительно к торговым отношениям России и ЕС особое место в их реализации принадлежит Калининградской области. Особенности статуса этой области предопределяются факторами естественно-географического, политического и правового характера. Калининградская область территориально отделена от остальной части Российской Федерации, не располагает общей с ней сухопутной границей, и после расширения ЕС в 2004 году приобрела характер эксклава, будучи окружена территорией стран ЕС и водами открытого моря. Сложившаяся ситуация требует принятия специальных актов, отражающих особенности статуса области, на национальном уровне Российской Федерации и заключения особых соглашений между Россией и ЕС. Опираясь на Конституцию Российской Федерации, необходимо изучить и принять меры по расширению компетенции области в сфере экономического и торгового сотрудничества с регионами сопредельных государств-членов ЕС. 6. Опыт Калининградской области (подписание специальных протоколов, касающихся транзита, недостаточность первых визового шагов режима по 10 и других) подтверждает принятию правовых установлений, необходимость их модернизации и совершенствования. Соответствующие принципиально важные положения, относящиеся к месту и роли Калининградской области в развитии экономических, торговых и иных отношений между Россией и ЕС, целесообразно детерминировать и закрепить не только в национальном законодательстве, но и в международно-правовых актах, в частности специальном протоколе, который может быть приложен к новому Соглашению о стратегическом партнерстве между Россией и ЕС. 7. На территории Калининградской области целесообразно создание, в порядке эксперимента, зоны свободной торговли как элемента общего экономического пространства ЕС - Россия на основе совершенствования действующего механизма Особой экономической зоны (ОЭЗ) (в основе таможенный режим свободной таможенной зоны). В этих рамках целесообразно апробировать применение унифицированных правил экспорта и импорта, касающихся единой классификации отдельных таможенных режимов и таможенных процедур, информационного и оперативного сотрудничества таможенных служб, применения антидемпинговых и иных защитных торговых мер, количественных ограничений и т.д. При достижении соглашения ЕС открывает свой рынок для товаров, произведенных на территории Калининградской области, соблюдая ряд условий: адекватный контроль за происхождением товаров, выполнением технических требований и т.д., в то время как Россия сохраняет региональный рынок в рамках действия ОЭЗ (необходима лишь отмена действующих импортных квот). Создание зоны свободной торговли сопровождается рядом дополнительных мер, направленных на: повышение эффективности действия правовых установлений; улучшение общей среды экономической активности; проработку механизмов и правил, представляющих интерес в свете европейско-российского общего экономического пространства. Научная новизна исследования. Диссертация содержит системное исследование вопросов, связанных с комплексным рассмотрением проблем правового регулирования торговых отношений между ЕС и Россией и их совершенствования. Основные научные результаты, содержащие приращение научных знаний в исследуемой области, заключаются в следующем: 11 - обоснована новая этапизация развития Европейского Союза с точки зрения формирования его правовых основ; - дано определение общей торговой политики ЕС применительно к отношениям с Россией; - сформулированы объективные предпосылки создания общего экономического пространства Россия-ЕС и дано его определение; - проведен анализ Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, на базе которого обоснована необходимость принятия нового Соглашения и внесены предложения об его структуре и содержании; - определены основные направления дальнейшей гармонизации таможенного законодательства России и ЕС. - внесены предложения по расширению приграничного сотрудничества и развития торговых отношений, связанных с созданием зоны свободной торговли ЕС – Россия, в частности, в порядке опыта, на основе механизма Особой экономической зоны в Калининградской области. Практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных в диссертации проблем, связанных с реформированием правовой системы ЕС и ориентированных на выработку конкретных предложений по правовому регулированию торговых отношений ЕС и России. Проделанная работа может служить основанием для дальнейших научных исследований состояния и практики осуществления торговых отношений России и ЕС с участием субъектов Российской Федерации. Апробация положения и внедрение исследования результатов раскрываются в исследования. написанных Основные автором главах монографии «Проблемы торговых отношений России и Европейского Союза», в 6 других научных публикациях и отражены в выступлениях на семинарах и конференциях, посвященных проблемам международного и европейского права. Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех использованной литературы. 12 глав, заключения и списка 2. Основное содержание работы Во введении обоснована актуальность темы, определена степень ее разработанности, сформулированы цели, задачи, научная новизна и практическая значимость исследования. Первая глава «Общая торговая политика Европейского Союза: особенности и проблемы» содержит четыре параграфа. В первом параграфе «Становление и развитие Европейского Союза» анализируются правовые основы становления и развития этого интеграционного объединения. С правовой точки зрения можно выделить три основных этапа: первый – образование Европейского сообщества и становление права сообщества; второй – образование Европейского союза и вычленение права ЕС; третий – переход к единому правопорядку и утверждению единого права ЕС. Хронологически, с учетом расширения и принимаемых учредительных актов, европейская интеграция может быть разделена на пять этапов. Первый продолжался с 1950-х до начала 1970-х годов, второй - до середины 1980-х, третий - до 2004 года. Вступление в ЕС 12+2 Средиземноморья, попытка принятия единой новых стран ЦВЕ и Конституции завершили четвертый этап становления. Подписание в 2007 году Лиссабонского договора о реформе открыло новый, пятый этап развития Европейского Союза. В результате шести расширений числа участников интеграционного объединения увеличилось с 6 до 27, его территория - с 1277 тыс. до 4892 тыс. 685 кв. км, а численность населения - со 173,3 млн. в 1960 году до 500,852 млн. человек в 2009 году.1 Правовой базой европейской интеграции стали основополагающие учреждающие договоры и совокупность последовательно принимаемых на их основе нормативных актов, закрепляющих расширение состава интеграционного объединения, организационные, институциональные, экономические и иные аспекты взаимодействия стран - участниц. Программа реформ, закрепляемая Лиссабонским договором, предусматривает радикальную перестройку правовых основ и структуры ЕС. Эти изменения оформляются путем внесения поправок в Договор о Европейском Союзе (далее - ДЕС) и трансформации Договора о Сообществе в Договор о функционировании ЕС (далее - ДФЕС). ДЕС закрепляет общие начала и 1 См. http://ru.wikipedia.org/wiki 13 принципы ЕС, его ценности, правопорядок и институциональную структуру, ДФЕС – условия и формы их реализации. Оба договора имеют одинаковую высшую юридическую силу и призваны взаимно дополнять друг друга. С введением в действие ДЕС и ДФЕС подтверждается право ЕС на заключение от своего имени международных договоров и соглашений с третьими государствами и международными организациями. Применительно к вопросам общей торговой политики следует учитывать, что отныне ЕС имеет право, в переделах своей компетенции, заключать любой международный договор, обязывающий ЕС в целом. Все эти особенности в полной мере должны учитываться Российской Федерацией при формировании торговых отношений с ЕС. Во втором параграфе «Понятие и особенности общей торговой политики Европейского Союза» раскрывается содержание и значение общей торговой политики ЕС с учетом вносимых изменений в учредительные договоры ЕС. Анализ статьи 3 ДФЕС позволяет выделить среди основных направлений внешнеэкономической деятельности в рамках исключительной компетенции ЕС таможенный союз (пункт «а») и общую торговую политику (пункт «е»), основой которой является регулирование внешнего таможенного тарифа. С предметной точки зрения среди элементов системы внешних сношений ЕС также значительное место отводится отношениям с другими государствами в процессе реализации общей торговой политики. Впервые понятие «общая торговая политика» появилось в Договоре об учреждении ЕЭС2. Такое понятие предполагало не только ликвидацию таможенных границ между государствами - членами, но и создание общих правил для торговли с третьими государствами. К последним относился, прежде всего, общий таможенный тариф, который заменил национальные тарифы государств - членов в течение 12 - летнего переходного периода. ОТП основана на единообразных принципах, особенно в том, что касается: изменения тарифных ставок; заключения тарифных и торговых соглашений, относящихся к торговле товарами и услугами; торговых аспектов интеллектуальной собственности; прямых иностранных инвестиций; придания См.: Пункт b статьи 3.1. Договора, учреждающего Европейское сообщество. Консолидированный текст // Европейское право. М., 2000. 2 14 единообразного характера мерам по либерализации; экспортной политики и мер торговой защиты, включая те, которые должны приниматься в случае демпинга и субсидий. ОТП проводится в рамках принципов и целей внешнеполитической деятельности Союза. Европейский парламент и Совет, постановляя посредством регламентов в соответствии с общей законодательной процедурой, принимают меры, определяющие правовые основы осуществления ОТП. Комиссия представляет рекомендации Совету, который разрешает ей открыть необходимые переговоры. Совету и Комиссии надлежит заботиться о том, чтобы подготавливаемые в ходе переговоров соглашения соответствовали внутренней политике и внутренним правилам Союза (ст.207 ДФЕС). При этом процедуры переговоров имеют особенности: основная роль отведена Совету ЕС, который санкционирует открытие переговоров, принимает директивы по ведению переговоров, санкционирует подписание соглашений и заключает их (ст. 218 ДФЕС). Особенность общей торговой политики ЕС выражается в том, что в одном случае ЕС принимает единые меры, которые составляют ОТП, и, во-вторых, одновременно, через свои институты заключает международные соглашения с третьими государствами и международными организациями, направленные на регулирование взаимных торговых обменов. Судебная доктрина ЕС установила три критерия широкой концепции общей торговой политики, не потерявших свою юридическую силу: 1) эффективное функционирование таможенного союза в рамках ОТП; 2) согласование ОТП ЕС с торговой политикой государств - членов3; 3) необходимость учитывать изменения, происходящие на международной арене в отношении инструментов международной торговли. Обобщены различные подходы исследователей и, опираясь на прецедентную практику Суда ЕС, можно определить общую торговую политику ЕС, как основанную на единых принципах и реализуемую в сфере исключительной компетенции ЕС совокупность мер, направленных на установление и регулирование торговых отношений, формирование таможенных 3 См.: http//www.europa.eu. Решение Суда ЕС N 1/75 от 1 ноября 1975 года и др. 15 правил, тарифных ограничений и иных процедур в отношениях с третьими государствами. В третьем параграфе «Компетенция Европейского Союза в сфере общей торговой политики» анализируется проблема разграничения компетенции между ЕС, его институтами и государствами – членами ЕС. Действующие в настоящее время учредительные договоры не проводят четкой границы между различными предметами ведения и видами полномочий. Новеллой Лиссабонского договора о реформе стала уточненная классификация предметов ведения и сфер деятельности ЕС, которая включает в себя: 1) отношения, которые складываются внутри Союза, образуют предмет его внутренней (внутриполитической) компетенции; 2) отношения ЕС в целом с государствами, не входящими в его состав (третьими странами), а также с международными организациями, образуют сферу его внешней деятельности; 3) промежуточное положение между внутренней и внешней политикой Союза занимают взаимоотношения с заморскими странами и территориями, находящимися под суверенитетом государств – членов ЕС, но не вошедших вместе с ними в состав Союза. В целях более четкого разграничения компетенции между указанными субъектами определены их различные категории. Категории компетенции Союза различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами – членами. Самые широкие полномочия Союза и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств - членов присущи исключительной компетенции ЕС. В рамках этой категории компетенции национальные власти лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это Европейским Союзом или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 статьи 2 ДФЕС). К исключительной компетенции ЕС, к которой отнесена и ОТП, также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (так называемая доктрина «параллелизма» внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированная еще 16 в 1970 – е годы Судом ЕС). Сравнительно детально определены и все иные виды компетенции ЕС. Наряду с разработкой положений о категориях компетенции ЕС Лиссабонский договор о реформе осуществил систематизацию основных принципов компетенции Союза. Базовый принцип «наделения компетенцией» четко обозначен в учредительных документах ЕС. Именно государства-члены «предоставляют компетенцию Союзу», делая это посредством учредительных документов. За пределами исключительной компетенции реализуется принцип субсидиарности и пропорциональности. Таким образом, с учетом внесенных изменений Союз от своего имени может заключать соглашения с одним или группой третьих государств или международных организаций, если это предусмотрено учредительными договорами, или если их заключение необходимо для достижения целей, предусмотренных учредительными договорами либо иными имеющими обязательную силу актами Союза, а также, если оно необходимо в связи с изменением содержания и значения общей нормы права ЕС. В четвертом параграфе «Проблемы реализации свободы передвижения товаров как основы общей торговой политики Европейского Союза» определяется понятие свободы передвижения товаров как основы реализации общей торговой политики ЕС. Исследователи отмечают современную тенденцию по унификации правового регулирования свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и лиц, в то же время обосновывают необходимость разграничения товаров, услуг и других объектов свободного перемещения. На основе анализа практики Суда ЕС и доктринальных построений раскрывается содержание понятия «товар», и выявляются те признаки, которые отличают товары от других объектов свободного перемещения. Формулировка свободы передвижения товаров основывается на таможенном союзе, который должен охватывать всю товарную торговлю и включать в себя запрещение таможенных пошлин на импорт и экспорт и всех сборов, имеющих равнозначный эффект между государствами-членами ЕС, а также предусматривать принятие общего таможенного тарифа для отношений между ними и третьими странами. 17 Для того, чтобы определить смысл и практический эффект для России норм, регулирующих свободу передвижения товаров внутри таможенного союза, исследован вопрос - к каким товарам применяются эти нормы, а точнее, применяются ли эти нормы к товарам из третьих стран, ввезенным на территорию ЕС. Исходя из прежней редакции ДЕС, продукция, привозимая из третьей страны, должна считаться находящейся в свободном обращении в государстве - члене, если были соблюдены формальности по импорту, и что любые таможенные пошлины или сборы, имеющие равнозначный эффект, которые должны быть уплачены, были собраны в этом государстве-члене, а также, если она не оказалась в более благоприятном положении из-за полного или частичного возвращения таких пошлин или сборов. Лиссабонский договор о реформе внес определенные коррективы. В качестве программной цели остается создание внутреннего рынка (статья 3 ДЕС), а конкретные меры по созданию или обеспечению внутреннего рынка прописаны в положениях ДФЕС. Важную роль в свободе передвижения товаров играет общий таможенный тариф ЕС, который распространяется на все товары, ввозимые на территорию Европейского Союза и который основан на принципе режима наибольшего благоприятствования в отношении стран - членов ГАТТ/ВТО, если не существует каких - либо специальных двусторонних договоренностей или соглашений (ЕС - третья страна), предполагающих предоставление такого режима стране, не входящей в ВТО, или предоставление еще более благоприятного режима. Принцип режима наибольшего благоприятствования прописан в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве 1994 года, но он практически не действовал. Применительно к развитию торговых отношений России - ЕС при условии подписания нового Соглашения обосновываются предложения о дальнейшей гармонизации таможенного законодательства, совмещении товарной номенклатуры для унификации таможенных процедур и установления единых правил определения страны происхождения товара, определения таможенной стоимости товара, технических стандартов, спецификаций, которые должны быть идентичными. 18 Вторая Российской глава «Формирование Федерации и правовых Европейского основ Союза в сотрудничества сфере торговых отношений» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Формирование и правовая природа концепции Общего европейского экономического пространства» исследуются исторические аспекты торгового сотрудничества России и ЕС. Соглашение о торговле и коммерческом и экономическом сотрудничестве 1989 года - первое в истории соглашение между Советским Союзом и Европейским сообществом. С распадом СССР возникла необходимость внесения соответствующих изменений во всю договорноправовую базу отношений между ЕС и Россией как правопреемницей СССР. Возросший объем экономических и торговых связей, оказываемая ЕС поддержка политических и экономических реформ в России, потребность вывести эти связи на уровень равноправного партнерства обусловили необходимость подготовки нового «рамочного» соглашения, способного создать всеобъемлющую базу для их взаимоотношений, которая реализуется в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 года. В качестве одной из целей партнерства было провозглашено «создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли между Россией и Европейским сообществом, охватывающей в основном всю торговлю, а также условий для реализации свободы учреждения компаний, трансграничной торговли услугами и движения капитала». В Коллективной стратегии ЕС по отношению к России от 3-4 июня 1999 года, в «Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010) от 22 ноября 1999 года подчеркивалась задача придания партнерству Россия – ЕС стратегического характера и разработка концепции общего европейского экономического пространства (ОЕЭП). В качестве долгосрочной, перспективной цели ОЕЭП было определено создание открытого рынка Россия - ЕС, реализующего четыре «свободы» (торговли товарами и услугами, движения капиталов и рабочей силы). Одним из таких документов стало принятие на саммите Россия – ЕС в 2005 году «дорожных карт» по построению четырех общих пространств. 19 Исследование указанных актов и раскрытие самого понятия ОЕЭП приводит к необходимости определения конкретных мер, необходимых для развития торговых отношений России и ЕС. Во втором параграфе «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве: проблемы и перспективы его реализации в условиях расширения Европейского Союза» исследуются достигнутые им цели и задачи, решения Суда ЕС, которые обосновывают возможность применения принципа прямого действия в некоторых областях, регулируемых СПС, а также необходимость принятия нового Соглашения. Соглашение позволило поэтапно, с учетом специфики национальных интересов России и по мере осуществления в ней реформ, внедрить в отношения с ЕС принципы, лежащие в основе экономического взаимодействия, как государств - членов ЕС, так и участников европейского экономического пространства. То есть соглашение предусматривало гибкие механизмы проведения экономических и правовых реформ с целью постепенного сближения законодательства России и ЕС и достижения более высоких европейских стандартов. В сфере экономики СПС прокламировало применение режима наибольшего благоприятствования во взаимной торговле, установило правовые режимы торговых обменов, учреждения компаний на территории друг друга, закрепило основополагающий принцип недискриминации сторон, их граждан, работающих по найму. В отдельном разделе СПС предусматривалось проведение переговоров о создании в перспективе зоны свободной торговли между Россией и ЕС. Кроме того, подписывая СПС, Европейские сообщества признали Россию - в отличие от других стран СНГ - страной с переходным типом экономики и ограничили практику применения антидемпинговых процедур против экспорта российских товаров правилом обязательного проведения предварительных консультаций сторон по спорному вопросу. Вместе с тем, основные цели и задачи СПС не были достигнуты. Принцип, положенный в основу правового сотрудничества России и ЕС в том виде, как он сформулирован в статье 55 СПС, предусматривающий адаптацию законодательства РФ к праву Европейских сообществ, явно неприемлем. Со стороны ЕС он однозначно был истолкован как требование прямого и безусловного приспособления российского законодательства к правовому 20 регулированию Европейских сообществ (Союза). Это положение противоречит равноправию партнеров - участников торгового обмена. С этой точки зрения он нуждается в пересмотре, позволяющем взаимно учитывать опыт друг друга и находить взаимоприемлемые правовые решения. Соответствующие этому требованию должны получить признание в качестве норм прямого действия в отличие от правовой ситуации, созданной СПС. Они непосредственно должны определять характер, содержание и особенности торговых отношений между Россией и ЕС. В третьем параграфе законодательства Российской «Проблемы Федерации гармонизации и таможенного Европейского Союза» анализируются обновленные положения ДЕС, позволяющие выделить две основные сферы таможенного регулирования: отношения внутри таможенного союза, образованного государствами-членами ЕС; и торговые отношения ЕС с третьими странами. Отмечается, что важнейшим этапом становления таможенного союза ЕС стала кодификация и систематизация правовых актов ЕС в области таможенного регулирования - принятие модернизированного Таможенного кодекса ЕС и Регламента Совета о порядке применения Таможенного кодекса ЕС. Данный кодекс применяется без ущерба для специальных правил, установленных в других областях, применительно к торговле между ЕС и третьими странами. Задача гармонизации таможенного законодательства России и ЕС, под которой понимается согласование общеобязательных подходов и концепций, совместную выработку правовых принципов и отдельных решений, остается актуальной. Статья 1 Таможенного кодекса РФ предусматривает направленность таможенной политики России на гармонизацию и унификацию ее таможенного законодательства с нормами международного права и общепринятой международной практикой. В диссертации конкретизируются предложения по выработке согласованных подходов, отмечается, что именно может быть приемлемо российской стороне. Обосновывается вывод о необходимости поэтапной унификации таможенных режимов, а на их основе таможенных процедур, что обуславливает в перспективе создание ОЭП. Сближение правил в области таможенных режимов возможно на базе унификации таможенной документации 21 и процедур упрощенного декларирования, требований и стандартов в отношении электронного декларирования и доступа к компьютерным базам данных. При условии дальнейшего совмещения товарной номенклатуры ВЭД России с аналогичным перечнем ЕС стороны можно установить те товарные группы, по которым будет общий таможенный тариф, описать торговые преференции, тарифные квоты и льготы. Глава третья «Правовое регулирование торговых отношений между Европейским Союзом и Калининградской областью как субъектом Российской Федерации» состоит из двух параграфов. В первом параграфе «Основания и пределы правосубъектности Калининградской области в сфере торговых отношений» рассматривается эксклавное положение Калининградской области, окруженной территориями иностранных государств. Геополитическое положение области; отсутствие единого территориального пространства с основной Россией и транзитного коридора, таможенные и пограничные барьеры, ограниченность собственных сырьевых и энергоресурсов; а также небольшие масштабы экономики области обусловливают объективную необходимость ее максимальной структуризации в сторону европейского рынка. Положение внутри территории ЕС открывает для области определенные возможности в сфере приграничного сотрудничества и торговых отношений. В связи с этим анализируются различные подходы к проблеме экономического развития Калининградской области. На примере Калининградской области рассматривается возможность новой формы организации общего экономического пространства России и ЕС, которая требует соответствующего правового регулирования. В диссертации исследуется имеющаяся правовая база приграничного сотрудничества, указывается на её неразработанность и необходимость совершенствования. Основной проблемой является отсутствие правового механизма реализации «Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей», ратифицированной в полном объеме Россией лишь в 2008 году. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в этой сфере относит только заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей с 22 субъектами иностранных федеративных государств, административно- территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств. Таких полномочий, как показывает практика, недостаточно Калининградской области для налаживания международных торговых отношений, несмотря на то, что правительством области заключено более 20 соглашений с субъектами иностранных государств. Большинство этих соглашений Калининградской области, учитывая, что она не является субъектом международного права, носит преимущественно декларативный характер. При определении оснований и пределов участия Калининградской области в осуществлении торговых отношений с приграничными странами ЕС необходимо исходить из того, что «координация международных и внешнеэкономических связей» субъектов Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, а в соответствии с ними - законы и иные нормативноправовые акты субъектов Федерации. Калининградская область, которая находится в эксклавном положении, в отношении которой весьма сложно реализовать конституционные гарантии о единстве российского экономического пространства, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, объективно нуждается в дополнительной компетенции, позволяющей ей в рамках пункта «о» статьи 72 Конституции РФ и федеральных предписаний, не замыкаясь в собственных границах, осуществлять внешнеэкономические связи самостоятельно, обеспечивая выход на внешний европейский рынок. В результате обобщения накопленного практического опыта делается вывод о том, что при подготовке нового Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС в него необходимо включить отдельный раздел или приложить к СПС отдельный протокол о Калининградской области. Исходя из целей построения общего экономического пространства РФ и ЕС может быть уточнен вопрос об участии области в построении зоны свободной торговли. Российская Федерация могла бы наделить Калининградскую область 23 необходимой компетенцией в этой сфере. Соответствующе положения нового СПС могли бы найти отражение и в российском национальном праве.4 Во втором параграфе «Влияние Особой экономической зоны в Калининградской области на развитие торговых отношений России и Европейского Союза» исследуется правовой механизм ОЭЗ и степень его влияния на развитие торговых отношений России и ЕС. Констатируется, что свободная экономическая зона (СЭЗ «Янтарь»), функционировавшая с 25 сентября 1991 года, а затем Особая экономическая зона в Калининградской области (с 22 января 1996 года) с их льготным таможенным режимом способствовали быстрому росту внешнеторгового оборота региона. Действующей Федеральной целевой программой развития Калининградской области на период до 2010 года и Федеральным законом от 10 января 2006 года №16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», с 1 апреля 2006 года на территории области установлен особый, льготный по сравнению с общим, режим хозяйственной, производственной, в том числе инвестиционной деятельности.5 За 1992 - 2007 годы внешнеторговый оборот Калининградской области (товары и услуги) увеличился почти в 43 раза (в том числе экспорт - почти в 22 раза, импорт - почти в 78 раз).6 За период действия СЭЗ (ОЭЗ) создано и функционирует не менее 2331 совместных и иностранных предприятий, в том числе 559 со стопроцентным иностранным капиталом, а прямые инвестиции в 2007 году составили 1 млрд. 613 млн. 82 тыс. долларов США. Вместе с тем они работают, в основном, благоприятный облегчения европейский на российский внешнеторговый доступа и таможенный калининградских рынок. рынок, Основными товаров на поскольку режим в не направлении окружающий внешнеторговыми создан область партнерами Калининградской области являются страны ЕС. На них в 2007 году приходилось не менее 70% экспорта и 50% импорта товаров. Доля СНГ, напротив, составляет См.: Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации. См.: пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2006 г. №16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». 6 Внешнеэкономическая деятельность предприятий и организаций Калининградской области за 1999-2006 годы /Статистический сборник. Калининград. 2007. 4 5 24 соответственно 7,5 и 4,1%. На уровне отдельных стран главными торговыми партнерами области остаются Германия, Польша и Литва, что обусловлено приграничным сотрудничеством. Калининградская область занимает промежуточное положение между другими российскими регионами и европейскими странами не только с точки зрения географии, но и по месту в территориальном разделении труда. По отношению к российским регионам область, поставляя готовую продукцию из импортного сырья и полуфабрикатов, представляет собой территорию с более развитой экономической системой, специализирующейся на обрабатывающей промышленности и транспортных услугах. При сопоставлении со странами ЕС картина иная. Область является поставщиком преимущественно сырья и полуфабрикатов из России для дальнейшей переработки на Западе. Рост импортозамещающих производств предопределен правовым режимом ОЭЗ и ее льготами, которые носят «компенсационный» характер по отношению к населению области. Диспропорции в экономическом развитии Калининградской области и ее непосредственных соседей начали стремительно нарастать с 2000 года, когда Литве и Польше, как странам - кандидатам на вступление в ЕС, был обеспечен доступ к специальным программам Евросоюза. Для создания общего экономического пространства ЕС - Россия, обеспечения большей свободы передвижения товаров, услуг, капиталов и лиц, на базе совершенствования механизма ОЭЗ (в основе - таможенный режим свободной таможенной зоны) можно в перспективе создать зону свободной торговли на территории Калининградской области, чтобы в ней апробировать применение унифицированных правил экспорта и импорта, касающихся единой классификации отдельных таможенных режимов и таможенных процедур, информационного и оперативного сотрудничества таможенных служб, применения антидемпинговых и иных защитных торговых мер, количественных ограничений и т.д. Использование Калининградской области как «экспериментальной площадки» позволит реализовать одну из «дорожных карт» по ОЕЭП и использовать накопленный опыт на остальной территории России. При условии достижения соглашения ЕС открывает свой рынок для товаров, произведенных на территории Калининградской области, при соблюдении ряда условий (адекватный контроль за происхождением товаров, 25 выполнение технических требований и т.д.). В то же время Россия сохраняет региональный рынок таким открытым, каков он сейчас в рамках действия ОЭЗ (необходима лишь отмена действующих импортных квот). Создание зоны свободной торговли может сопровождаться рядом дополнительных мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования, улучшение общей среды экономической активности и дальнейшую проработку механизмов и мер, необходимых для построения и функционирования европейско-российского общего экономического пространства. В заключение диссертации формулируются выводы и предложения, вытекающие из проведенного исследования. Основные положения диссертации опубликованы в 7 научных работах автора общим объемом 10,2 п.л. В их числе 1 монография (соавторство разделено), 5 научных статей, опубликованных в изданиях, рекомендованных ВАК. ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ: Статьи в рецензируемых журналах или изданиях по перечню, определенному Высшей аттестационной комиссией: 1. Дударев М.М. Проблемы гармонизации таможенного права России и Европейского Союза: статья // Вестник Калининградского юридического института МВД России. - 2008. – №1(15). - С. 186-190. – (0,7 п.л.). 2. Дударев М.М. Проблемы реализации режима свободной таможенной зоны в Калининградской области: статья // Вестник Калининградского юридического института МВД России. - 2008. - №2(16). - Часть 2. – С. 44-50. – (0,78 п.л.). 3. Дударев М.М. Проблемы гармонизации таможенного законодательства Российской Федерации и Европейского Союза и создание зон свободной торговли: статья // Пробелы в российском законодательстве. - 2009. -№4. – с.3944. - (0,72 п.л.). Монография 4. Дударев М.М. Проблемы торговых отношений России и Европейского Союза (на примере Калининградской области): монография в соавторстве. Калининград: Янтарный сказ, 2008. – 288 с. – (18 п.л./ 5,75 п.л.). 26 – Публикации в иных научных изданиях 5. Дударев М.М. Конституционные аспекты делегирования полномочий Калининградской области в сфере международной торговли: статья // Вестник Уставного суда Калининградской области (2008-2009). – 2009. – №11-12. – С. 148 - 160. – (0,87 п.л.). 6. Дударев М.М. Калининградская область в аспекте международного торгового сотрудничества России и Европейского союза: статья // Исследования Балтийского региона/Вестник института Балтийского региона РГУ им. Канта. 2009. - №4. – с. 27-33. - (0, 70 п.л.). 27