Информация о ходе мониторинга правоприменения Закона

Международный опыт в сфере охраны атмосферного воздуха
Развитие законодательной базы на уровне союзов государств
Со времени Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде
(1972 г.) наблюдается стремительное увеличение числа национальных законов и подзаконных нормативных актов, посвященных охране окружающей среды и регулированию
природопользования, а также сохранению особо ценных экологических систем и природных объектов. Более ста государств – членов ООН приняли заглавные комплексные законы об охране окружающей среды, регламентирующие политику и принципиальные юридические положения в экологической сфере. Появились законы и подзаконные нормативные акты, определяющие порядок планирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, нормирования, лицензирования, стандартизации,
экономического регулирования в данной области практики, а также порядок учета, контроля состояния (мониторинга) природной среды, экологической экспертизы, инспектирования в области промышленности, сельского хозяйства, транспорта и иных сферах человеческой жизнедеятельности, влияющей на природную среду.
Становление законодательства об охране воздуха началось с национальноправового уровня, преимущественно в рамках санитарного законодательства и актов о
здравоохранении: например, Закон Великобритании «О щелочном и других видах производства» (1863 г.), который предусматривал регулирование охраны атмосферного воздуха
от загрязнения химическими предприятиями, или Закон Франции, регулировавший размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности (1917 г.).
Данные акты положили начало формированию внутригосударственного регулирования
охраны атмосферного воздуха, постепенно переросшему в межгосударственное и региональное сотрудничество.
Исторической предпосылкой международно-правового регулирования охраны воздуха, наряду с внутригосударственными актами, являются нормы международного гуманитарного права (права вооруженных конфликтов). Международные акты, касающиеся,
хотя и косвенно, охраны атмосферного воздуха, начали формироваться в рамках международного гуманитарного права, первым из которых стал Протокол о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических
средств от 17 июня 1925 года к Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907
года.
Предпосылкой формирования международных норм об охране воздуха являются
нормы международного гуманитарного права, которые, хотя и косвенно, касались вопросов охраны воздуха. В 70-х годах прошлого века впервые возник вопрос о правовом регулировании искусственного воздействия на погоду и климат.
В настоящее время центральное место в системе норм по охране атмосферы Земли
занимают Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992 г.)
Участники Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г. обязались не прибегать к
военному или иному враждебному использованию средств воздействия на природную
среду (преднамеренному управлению природными процессами — циклонами, антициклонами, фронтами облаков и т. д.), которые имеют широкие, долгосрочные или серьезные
последствия, в качестве способов нанесения ущерба или причинения ущерба другому государству. При этом перечень запрещенных действий не исчерпывается указанными в
Конвенции, поскольку в любое время могут быть созданы новые средства воздействия.
Конвенция устанавливает пределы дозволенных действий государств в сфере управления
природными явлениями и является бессрочной.
2
В соответствии с Конвенцией о трансграничном загрязнении воздуха на большие
расстояния 1979 г. государства пришли к соглашению о необходимых мерах по сокращению и предотвращению загрязнения воздуха, прежде всего в отношении средств борьбы с
выбросами загрязнений воздуха (главным образом серы и ее соединений). Предусматривается, в частности, обмен информацией по указанным вопросам, периодические консультации, осуществление совместных программ по регулированию качества воздуха и подготовке соответствующих специалистов. На основе Конвенции в структуре Европейской
экономической комиссии ООН создан специальный орган, обеспечивающий координацию
национальных мер по выполнению конвенционных положений. В 1985 г. к Конвенции
был принят Протокол о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков, согласно которому выбросы серы должны быть сокращены к 1993 г. на 30%.
Целью принятия Рамочной конвенции ООН об изменении климата была стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал
бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему.
Рамочная конвенция ООН об изменении климата вступила в силу 1 марта 1994 года (Россия является участником Конвенции с 14 ноября 1994 года). В настоящее время
Конвенция ратифицирована более чем 180 государствами, которые, согласно ей, дифференцированы на три основные группы:
 страны Приложения 1 – промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой;
 страны Приложения 2 – страны Организации стран экономического развития;
 развивающиеся страны и Китай.
Общая задача, декларируемая Конвенцией, заключается в сдерживании количественного роста антропогенных выбросов парниковых газов, согласованном снижении их
доли в рамках международно зафиксированных обязательств отдельных стран и организации специальных мероприятий, увеличивающих интенсивность поглощения отдельных
газов наземными экосистемами. В «корзину» парниковых газов, подлежащих ограничению
и сокращению антропогенных выбросов в рамках действия Конвенции, вошли: диоксид углерода, метан, закись азота, гидрофторуглероды, перфторуглероды, а также гексафторид серы, являющийся в основном побочным продуктом при выплавке алюминия и самым сильнодействующим из всех парниковых газов. Основной учетной единицей парниковых газов принята тонна эквивалента диоксида углерода или углерода, остальные парниковые газы пересчитываются к тонне углекислого газа через соответствующие
коэффициенты.
Конвенция не обязывает развивающиеся страны стабилизировать свои выбросы
парниковых газов, но предусматривает оказание им помощи странами Организации
стран экономического развития в целях выполнения положений Конвенции.
На третьей сессии высшего органа конвенции – Конференции Сторон (10 декабря
1997 года) был принят Киотский протокол, в городе Киото (Япония). В нем зафиксировано, что промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой (в том числе Российская Федерация) в период с 2008 по 2012 годы берут на себя обязательства по
ограничению или сокращению выбросов своих парниковых газов. Первоначальный период
действия обязательств по Протоколу, так называемый «бюджетный период», был равен пяти годам и охватывал 2008-2012 гг. (п. 1 ст. 3 Протокола). Вместе с тем, каждая
сторона была призвана добиваться прогресса в выполнении своих обязательств еще до
наступления первого бюджетного периода, а именно к 2005 году.
Вопрос о последующих бюджетных периодах, а также объеме количественных
обязательств сторон по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов в рамках
этих периодов является отложенным.
Вторым составляющим системы международной защиты природы является охрана
озонового слоя. Венская конвенция об охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский
3
протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.) дают перечень озоноразрушающих веществ, определяют меры по запрету ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в договаривающиеся государства без соответствующего разрешения (лицензии). Запрещается также ввоз указанных веществ и продукции из
стран, не являющихся участниками Конвенции и протокола, и вывоз их в эти страны.
Протокол 1987 г. ограничил производство фреонов и других подобных веществ; к 1997 г.
их производство должно было прекратиться. Государства информируют учрежденный в
соответствии с Конвенцией и Протоколом орган (Секретариат) о производстве, потреблении и использовании озоноразрушающих веществ. Участниками Конвенции разрабатываются национальные системы сбора, хранения, регенерации и утилизации озоноразрушающих веществ.
Венская конвенция и Монреальский протокол породили прецедент в международных отношениях и в дальнейшем практику последовательного заключения рамочного соглашения, а затем – одного или нескольких протоколов к нему. Это, например, принятие
Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата или Картахенского протокола по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии.
Венская конвенция была подписана от имени СССР 22 марта 1985 года и принята
18 июня 1986 года (Постановление Совета Министров СССР от 7 мая 1986 года № 525
«О принятии СССР Венской конвенции об охране озонового слоя и о мерах по обеспечению выполнения обязательств Советской Стороны»). ЮНЕП 31 декабря 1991 года получила от Постоянного представителя Российской Федерации в ООН ноту о том, что
Российская Федерация продолжает членство бывшего СССР во всех конвенциях, соглашениях и других международно-правовых документах, заключенных в рамках ЮНЕП или
под ее эгидой. Аналогичная нота была получена относительно Венской конвенции.
Сторонами Венской конвенции об охране озонового слоя являются около 200
стран.
В Европе дальнейшая работа по улучшению экологического состояния региона заключалась в принятии Протокола об ограничении выбросов летучих органических соединений (1991 г.) к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Протокол о долгосрочном финансировании совместной Программы по мониторингу
и оценке трансграничного переноса атмосферных поллютантов (ЕМЕП), Протокол об
ограничении выбросов летучих органических соединений (1991 г.), Протокол относительно дальнейшего сокращения выбросов серы или их трансграничных потоков (1994 г.),
Протокол об ограничении выбросов окислов азота, Протокол по стойким органическим
загрязнителям (1998 г.), Протокол по тяжелым металлам (1998 г.) и Протокол по борьбе с
подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном (1999 г.) стали практическими шагами, постепенно реализующими цели Конвенции.
Правовой опыт экономически развитых государств
Реакцией на деградацию природы в США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых государствах явилось создание системы законодательства в области окружающей среды. Одновременно в них создавались государственные структуры, призванные обеспечивать соблюдение этого законодательства. Законотворческий процесс по вопросам взаимодействия общества и природы развивается достаточно активно. Существенным импульсом развития в этих государствах законодательства
об окружающей среде служило и служит общественное экологическое движение, а основными источниками экологического окружающей среды являются конституции, законы,
подзаконные акты, судебные решения. Законы в области охраны окружающей среды чаще
всего принимаются как реакция на острую экологическую проблему.
Анализ экологических положений конституций стран Европы позволяет утверждать, что правовые основы законодательства в сфере охраны окружающей среды форми-
4
руются на таких базовых экологических принципах, как правовое обеспечение рационального природопользования, информационное сотрудничество в области охраны окружающей среды, предупреждение причинения и возмещение нанесенного экологического
вреда. Более того, с момента образования Европейского Союза, страны – члены данного
сообщества восприняли защиту глобальной окружающей среды как важнейшую функцию;
в связи с тем, что защита окружающей среды не знает границ, экологическая политика ЕС
не ограничивается территорией конкретного государства.
Экономический механизм природопользования многих стран представляет собой
экологически ориентированную совокупность структур, форм и методов управления природопользованием. В их составе, наряду с экологическими представлены правовые, административные, общественные и другие формы и методы, создающие систему экономических рычагов и стимулов воздействия, с помощью которых обеспечивается регулирование эколого-экономических интересов между обществом и природопользователями, а
также стимулируется природоохранная деятельность природопользователей. К ним относятся: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов, норм и
правил, прямые и косвенные субсидии частным компаниям, субвенции региональным и
местным органам власти, кредиты под низкий процент, льготные тарифы компаниям на
очистку стоков на муниципальных очистных сооружениях и т.д. Самый распространенный и значимый вид экономического стимулирования – занимает платежи за загрязнение.
Система этих платежей получила распространение во Франции, Японии, Нидерландах,
Великобритании ФРГ и др.
В европейских государствах странах регулирование качества атмосферного воздуха осуществляется с различной степенью полноты. На характер режима этого природного
объекта оказывают влияние: уровень развития промышленности, тяжелой индустрии,
сельского хозяйства; уровень концентрации населения; климатические и географические
факторы.
В некоторых странах, в правовое определение понятия загрязнения атмосферы
входят два вида воздуха: внутренний и внешний. Правовой режим внутреннего воздуха
(рабочая среда помещений предприятий и организаций) регулируется Кодексом о труде.
Правилами санитарии и т.д., которые содержат иные требования к охране и санкции, чем
Закон об охране атмосферного воздуха, вод и почв от загрязнений, либо Закон об охране
природы.
Предусмотренная в законодательстве об охране окружающей среды экономически
развитых государств система мер включает:
- установление стандартов качества окружающей среды (прежде всего стандартов
качества атмосферного воздуха и вод). В этой сфере наблюдается тенденция расширения
перечня контролируемых загрязняющих веществ. Так, если в 1972 г. по Закону США о чистом воздухе стандарты качества были установлены примерно для 10 наиболее распространенных веществ, то в соответствии с поправками к этому Закону, внесенными в
1990 г., стандарты были уже установлены для 200 химических веществ;
- оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС).
Правовой институт оценки воздействия на окружающую среду, впервые предусмотренный Законом США о национальной политике в области окружающей среды (1969 г.), как
инструмент регулирования позже стал применяться в большинстве экономически развитых государств. В практике развитых государств процедура ОВОС включает также государственную экологическую экспертизу;
- установление стандартов выбросов для стационарных и передвижных источников
загрязнения окружающей среды;
- разрешительный порядок выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду,
удаление твердых отходов производства и потребления;
5
- учет факторов вредного воздействия на окружающую среду и отчетность в данной сфере. В этих государствах предусмотрена периодическая отчетность предприятийприродопользователей о своей природоохранительной деятельности – месячная, квартальная, полугодовая и годовая;
- планирование природоохранительной деятельности. Планирование является традиционной мерой охраны окружающей среды и осуществляется в разных формах. Хотя
планы обладают разной юридической силой, объединяет их то, что они служат средством
достижения целей, предусматриваемых законодательством. Так, например, законодательством США о чистом воздухе устанавливается обязательность разработки штатами
планов по обеспечению соблюдения национальных стандартов качества воздуха (пар.
7410). Такие планы должны содержать конкретные организационные, технические и
иные средства их реализации.
В целом, экологическое законодательство развитых стран по охране атмосферного
воздуха направлено в первую очередь на меры по предотвращению возможного ущерба,
по объективным причинам: воздух обладает специфическими физическими характеристиками, которые необходимо учитывать при национальном и международно-правовом регулировании. Так, состояние воздушной среды постоянно меняется под воздействием многих естественных (температура, время года, течение ветра и т.д.) и антропогенных (выбросы загрязняющих веществ, парниковых газов и др.) факторов. Вследствие этого сложно определить точное время совершения экологического нарушения, объемы загрязнения
(в территориальном и качественном аспекте). В течение периода расследования обстоятельств дела экологическое состояние воздуха изменится – соответственно, изменятся
объем ущерба и размер штрафа. В этой связи, дел, возбужденных по загрязнению воздуха,
достаточно мало. В конечном счете, основная цель международно-правового экологического регулирования — не применение санкций к загрязнителям, а обеспечение самостоятельного обеспечения всеми государствами стабильного экологического положения в их
же интересах, рационального природопользования и улучшения сложившейся кризисной
экологической обстановки.
Отдельные особенности правового регулирования некоторых государств в сфере охраны атмосферного воздуха
Глобальный характер природопользования обусловливает необходимость совместных действий государств по решению экологических проблем на основе международного
опыта и характера международных экономических отношений. Арсенал методов и
средств этой деятельности включает организационно-правовые, административные, финансово-экономические меры.
Законодательство и формат стандартов качества атмосферного воздуха изменяются
от страны к стране, однако представляется, что можно выделить ряд аспектов, принимаемых во внимание практически во всех государствах. Эти аспекты включают следующие
позиции:
 идентификация и выбор загрязняющих веществ, подлежащих нормированию,
включению в программы мониторинга и т.д.;
 процедуры принятия решений о введении соответствующих стандартов;
 численные уровни (величины) стандартов для разных загрязняющих веществ,
применяемые методы обнаружения и методология мониторинга;
 действия, необходимые для обеспечения внедрения стандартов (определение
временных рамок, согласование с программами сокращения выбросов и пр.);
 создание и обеспечение взаимодействия органов государственной власти, ответственных за выполнение программ по внедрению стандартов качества воздуха и по сокращению выбросов вредных веществ в атмосферу.
6
Европейский Союз
Европейский Союз разработал обширный раздел законодательства, в котором устанавливаются нормы и показатели для ряда загрязняющих воздух веществ, основанные на
оказываемом ими воздействии на человека. Эти нормы и показатели зависят от времени,
так как действие, оказываемое различными загрязняющими веществами на здоровье человека, возникает в результате различных периодов их воздействия.
Нормирование качества атмосферного воздуха осуществляется путем установления
стандартов качества (предельных величин или целевых показателей). В соответствии с законодательством ЕС предельные величины выбросов становятся юридически обязательными для исполнения с момента вступления их в силу с учетом интервалов приемлемых
отклонений. Целевые показатели, достижение которых должно быть обеспечено к определенному времени, являются менее строгими по сравнению с предельными. Следует отметить, что страны-участницы ЕС могут ввести более строгие предельные или целевые показатели.
Для стран-членов Европейского Союза общие приоритеты и требования к ограничению выбросов загрязняющих веществ в воздух определены соответствующей Директивой (Directive 2001/81/EC of The European Parliament аnd of the Council of 23 October 2001
on National Emission Ceilings for Certain Atmospheric Pollutants) – были установлены максимальные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу для стран-членов ЕС. Эти нормативы выбросов должны быть достигнуты к 2010 г. Действие Директивы 2001/81/EC распространяется на диоксид серы, оксиды азота, летучие органические вещества (за исключением метана) и аммиак. Страны-члены ЕС обязаны разрабатывать и внедрять программы сокращения выбросов, обеспечивать наблюдение как за источниками выбросов, так и
за состоянием атмосферного воздуха, а также отчитываться о решении поставленных задач.
Перечень загрязняющих веществ отражает позицию стран-членов ЕС в отношении
приоритетных экологических проблем, вызванных поступлением в атмосферный воздух
вредных веществ; эти проблемы включают закисление (связанное с выбросами кислых газов, прежде всего, оксидов серы и азота), воздействие тропосферного озона на здоровье
населения и на состояние растительности, эвтрофикация. Следует отметить, что в контексте Директивы 2001/81/EC речь идет о воздействии соединений азота, хотя лимитирующим фактором эвтрофикации являются соединения фосфора. В соответствии с Директивой 2001/81/EC, сокращение поступления азота в экосистемы суши (прежде всего, в почвы) и водные экосистемы направлено на предотвращение потери биоразнообразия этих
экосистем.
США
В законах США закреплены институты экологического нормирования; экологические требования делятся на две основные группы – нормативы качества природных сред
(воды и атмосферный воздух) и нормативы воздействий на эти среды. Одной из отличительных черт экологического права является большое внимание к территориям с особым
эколого-правовым статусом. Комплексным центральным актом в данной сфере является
Закон США о национальной экологической политике 1969 г., действующий с 1 января
1970 года. В нем нашли отражение основные направления американской экологической
политики, порядок экологической стандартизации.
К числу действующих источников американского экологического права можно отнести в т.ч. Закон о чистом воздухе (1955 г.) В соответствии с законом в 1971 г. в стране
были введены в действие стандарты по ограничению выбросов в атмосферу сернистых и
азотистых соединений при сжигании органического топлива. В 1977 г. Конгресс США
внес поправки в указанный закон, разделяющий все тепловые электрические станции
(ТЭС) США на две категории: построенные до 1978 г., не имеющие сколько-нибудь зна-
7
чительных устройств по контролю за вредными выбросами в атмосферу, и построенные
после 1978 г., оборудованные установками серогазоочистки.
Система управления в США предусматривает три уровня: национальное агентство,
центральные агентства штатов, местные природоохранные агентства. Нижний уровень
осуществляет наблюдение, мониторинг и инспектирование предприятий. Средний уровень назначает стандарт выбросов, штраф за его превышение, вероятность его наложения
(числовые нормы для местных агентств). Верхний уровень определяет методику природоохранной деятельности.
За последние годы в США принят целый ряд законодательных актов, направленных на обеспечение долгосрочной энергообеспеченности и улучшения экологической обстановки в городах и населенных пунктах страны. В их числе законы «Об альтернативном
моторном топливе», «О чистом воздухе», «Об энергетической политике» и др. Помимо
федеральных законов и государственных программ в США широко практикуется принятие законодательных актов в отдельных штатах.
В законе США о чистом воздухе правило контроля определено как замеры природоохранным органом в регламентируемых реципиентных точках, которые усредняются во
времени. Каждый штат обязан выяснить, какие предприятия воздействуют на качество
воздуха, и уведомить об этом природоохранный орган. В 1990 г. в США принят усовершенствованный Акт о чистом воздухе. Согласно этому Акту, например, электростанции
обязаны ежегодно сокращать выбросы SO2 на 10 млн. т. До 1995 г. уменьшение должно
составить 2,5 фунта на миллион Британских тепловых единиц, а с 1995 по 2000 г. –
1,2 фунта. Для источников, допускающих выбросы сверх приобретенных прав, штраф составляет порядка 2 тыс. дол./т год. Единица прав на выброс разрешает владельцу осуществить выброс 50 т SO2 в год или 2 тыс. т SO2 за 25 лет. Частные производители энергии
могут покупать права на выброс SO2 за 1,5 тыс. дол. за 1 т в год.
Для каждого источника, сжигающего минеральное сырье, государством определяется фиксированное число прав на выброс. Например, в апреле 1993 г. Агентство по
охране окружающей среды США (ЭПА) провело первый ежегодный аукцион по продаже
разрешений на выбросы SO2 и заработало 21 млн. дол. Всего было распродано 150 тыс.
прав на выбросы SO2 по средней цене 150 дол. Угольные электростанции скупили 95%
выпущенных разрешений. Каждое разрешение дает право его владельцу на выброс 1 т SO2
из дымовых труб угольных котлов. Из 150 тыс. разрешений 50 тыс. было продано с правом использования их с 1995 г., а 100 тыс. шт. – только с 2000 г.
Федеральные и «штатные» законодательные акты направлены, помимо промышленого производства, на автотранспорт: а именно, на ужесточение стандартов по вредным
выбросам и установление по годам минимальных уровней закупок автомобилей на более
«чистом» топливе, ниже которых нельзя опускаться, а также на экономическое стимулирование применения альтернативных видов моторного топлива. С 1993 г. в США запрещены производство и продажа двигателей, работающих на этилированном бензине, с
1996 г. – его продажа; с октября 1993 г. была запрещена продажа дизельного топлива с содержанием серы выше 0,05%. Еще раньше были приняты законы, предписывающие выпуск более экономичных двигателей. Результат: в 1974 году средний автомобиль в США
расходовал 16,6 литров бензина на 100 километров, а двадцать лет спустя – только 7,7.
В 1998 году вступил в силу закон по предупреждению загрязнения воздуха, принятый с целью дать возможность автопромышленности адаптироваться к новым требованиям, по выпуску электромобилей (со все возрастающей их долей в общем числе) и автомобилей на газовом топливе, с одновременным установлением индикативных показателей по
снижению доли бензиновых автомобилей. Изготовление автомобилей всех типов, использующих «чистые» виды топлива, в 2006 г. было предусмотрено на уровне 60-70% от общего объема их производства.
Экономические меры включают в себя как штрафы за эксплуатацию «грязных» автомобилей, так и существенные финансовые поощрения (дотации, низкопроцентные ссу-
8
ды, отсрочки в платежах, налоговые льготы и т. п.) при использовании автомобилей, двигатели которых работают на природном газе, метаноле, этаноле и других экологически
чистых видах топлива.
В США постоянно разрабатываются и реализуются федеральные и «штатные» программы, такие как «Автомобили на природном газе, перспективы в свете национальной
безопасности», «Автопарк чистого города» (для 21 города с населением свыше 250 тыс.
человек), «Мало загрязняющее атмосферу топливо» и др., при этом финансирование программ осуществляется как из бюджета государства и штатов, так и из средств негосударственных целевых фондов.
Франция
Во Франции принято несколько нормативных актов по борьбе с загрязнением воздуха: первый закон был принят 2 августа 1961 г., но особое значение имеет закон, согласно которому на промышленные предприятия возложена обязанность по охране воздуха от
загрязнения. Большое число нормативных актов касается борьбы с шумом. Министерство
транспорта издало специальное руководство по борьбе с дорожными шумами и их последствиями. Совместным постановлением Министерства транспорта, Министерства
охраны окружающей среды и Министерства здравоохранения регулируется предельно допустимый уровень шума, производимого городским автотранспортом.
ФРГ
В ФРГ реализация природоохранной политики сопровождается принятием целого
ряда экономических и финансовых мер налоговых стимулов, программ льготного кредитования, субсидий на капитальные вложения. В части охраны атмосферного воздуха существует «положение о компенсации», которое охватывает все существующие источники
выбросов загрязняющих веществ, и предоставляет компаниям большую свободу выбора в
отношении методов и средств соблюдения установленных норм чистоты воздуха. Компании, расположенные в одной местности, вынуждены в совокупности обеспечивать соблюдение требований в отношении качества воздуха в данной местности. В этих целях они
могут объединить свои усилия по снижению уровня выбросов до установленных норм.
Дания
В Дании законодательство в форме закона 1984 г. о кислотных дождях предусматривает уменьшение выбросов диоксида серы. В 1989 г. этот закон был расширен включением оксидов азота. Помимо общегосударственных законов правовая база предполагает
различные указы, постановления и приказы по охране среды, которые принимают и издают местные органы власти в пределах своей компетенции с учетом конкретных условий
отдельных районов страны. Экологическая администрация представляет структуру органов управления природопользованием, состоящую из сети национальных научноисследовательских организаций, службы планирования, проектирования, координации и
контроля всех видов деятельности по охране природы.
Административное регулирование качества окружающей среды предусматривает
установление стандартов и нормативов (предельных и текущих) на выбросы загрязняющих веществ, установление соглашений между местными органами власти и предприятиями, а также санкции за нарушение нормативов, правил и законов со стороны органов
управления и частных лиц, пострадавших от загрязнения.
Япония
В Японии в 1964 г. был принят и утвержден Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды, который послужил юридической и методологической базой для
создания целой системы законов по окружающей среде.
9
Применяемые в природоохранной практике экологические нормативы по степени
жесткости подразделяются на два типа. Первый – целевые, или желательные, стандарты и
нормы. Они близки к нашим показателям предельно допустимых концентраций и предельно допустимых выбросов и определяются на основе критерия безопасности для человека и природы. Второй тип – применяемые в практике экологического контроля текущие
нормативы. Они принимаются на определенный срок на основе расчета необхо-димых затрат и предусматривают поэтапное сокращение масштабов загрязнения.
Выполнение этих нормативов, как правило, требует от компаний крупных единовременных расходов на установку очистного оборудования. Так, в середине 1970-х гг., когда вводились новые нормативы качества воздуха, соответствующие расходы в теплоэнергетике достигали в отдельные годы 30% всех капиталовложений. Поэтому при ужесточении экологических нормативов правительство всегда оказывало компаниям финансовую помощь, с тем, чтобы не допустить осложнения их экономического положения.
Австрия
В Австрии промышленным предприятиям на осуществление экологических мероприятий, в том числе по очистке воздушной среды, оказывается финансовая помощь – в
основном в форме займов под небольшие проценты на период в 10 лет (в исключительных
случаях – на 15 лет). Такая процентная ставка представляет собой самый высокий уровень
субсидирования стоимости кредита правительством.
Нидерланды
В Нидерландах установлена система налога на топливо, состоящего из сборов за
«загрязнение воздуха» и «шум дорожного движения».
10
Влияние различных веществ, загрязняющих атмосферный воздух,
на здоровье человека
Загрязняющие агенты окружающего воздуха – разнообразная по составу, сложная
смесь различных веществ, которые могут находиться в твердой, жидкой или газообразной
фазе. Основными загрязняющими агентами являются частицы и газообразные загрязняющие агенты, а также специфические загрязняющие агенты воздуха помещений.
Основными загрязнителями атмосферного воздуха, образующимися как в процессе
хозяйственной деятельности человека, так и в результате природных процессов, являются
диоксид серы SO2, диоксид углерода CO2, оксиды азота NOx, твердые частицы – аэрозоли.
Их доля составляет 98% в общем объеме выбросов вредных веществ. Помимо этих основных загрязнителей, в атмосфере наблюдается еще более 70 наименований вредных веществ: формальдегид, фенол, бензол, соединения свинца и других тяжелых металлов, аммиак, сероуглерод и др.
Ряд газов, относимых к категории «парниковых», являются природными составляющими атмосферы. Однако рост их концентраций в атмосфере связан, в основном, с антропогенной деятельностью человека. Так, по сравнению с 1800 годом, концентрация углекислого газа в атмосфере возросла на 25%, оксида азота – на 8%, а содержание метана
за этот период более чем удвоилось.
Основную ответственность за выбросы углерода в атмосферу несут развитые страны. Тем не менее, в состав первой десятки стран по размерам выбросов углерода уже вошли Китай, Индия и ЮАР. Во вторую десятку входят также Мексика, Иран и Бразилия.
При этом в Китае, как и в экономически развитых странах, эмиссия диоксида углерода
связана главным образом со сжиганием минерального топлива, в Индии и Бразилии – со
сжиганием минерального топлива и сведением (выжиганием) тропических лесов. В выбросах диоксида углерода участвуют и многие наименее развитые страны, где сохранилась подсечно-огневая система земледелия. По размерам выбросов углерода из расчета на
душу населения первые места в мире занимают нефтедобывающие и нефтеперерабатывающие страны – Бахрейн и Катар.
Характеризуя газообразные вещества, поступающие в атмосферу в результате
антропной деятельности, необходимо упомянуть хлорфторуглеродные соединения (фреоны), имеющие чисто антропогенное происхождение. Хотя было известно парниковое
действие хлорфторуглеродов, их производство долгое время продолжало расти, достигнув 1,5 млн. тонн – ко времени обнаружения явного отрицательного воздействия фреонов на озоновый слой Земли. Также нельзя не упомянуть и о радиоактивном загрязнении
атмосферы. Хотя надземные атомные взрывы в настоящее время запрещены, до 1980-х
гг. их было произведено (в основном США и Советским Союзом) более 500, в результате
чего радиационный фон планеты повысился на 2 %. В наши дни радиационное заражение
воздуха может происходить при добыче и переработке урана, при работе разного рода
атомных объектов, не говоря уже об авариях на них.
Сжигание бензина или дизельного топлива приводит к образованию монооксида
углерода, оксидов азота, летучих органических соединений и частиц. Фактически именно
дизельные двигатели служат основным источником твердых частиц, загрязняющих окружающую среду. Мелкодисперсные твердые частицы определяются как частицы, диаметр
которых не превосходит 100 нм. Высокотемпературное сжигание топлива на заводах не
менее важный источник оксидов азота, диоксида серы и летучих органических соединений. Проведение большинства промышленных процессов приводит к их выбросам.
Первое издание Всемирной организации здравоохранения «Рекомендации по качеству воздуха в Европе» (Air Quality Guidelines for Europe) было опубликовано в 1987 г.
Цель рекомендаций ВОЗ — обеспечение основы для охраны здоровья населения от неблагоприятных эффектов, вызываемых загрязняющими атмосферу веществами, и устранение
или снижение до минимума воздействия тех веществ, опасность которых для здоровья или
11
благополучия человека доказана или вероятна. В «Рекомендациях по качеству воздуха в
Европе» представлена исходная информация для проведения оценки риска и принятия
решений по управлению риском, необходимая международным, национальным и местным
органам власти. В «Рекомендациях-2000» отмечено, что путем установления уровней загрязняющих веществ, ниже которых их воздействие в течение всей жизни или конкретного периода времени не представляет существенного риска для здоровья населения, нормативные показатели (рекомендуемые безопасные уровни) создают основу для разработки
стандартов или предельных значений содержания загрязняющих веществ в воздухе. «Рекомендации-2000» распространяются на 35 загрязняющих веществ.
Загрязняющие воздух вещества, рассматриваемые в «Рекомендациях ВОЗ
по качеству воздуха в Европе» (2000 г.)
Органические вредные вещества
Акрилонитрил
Бензол
Бутадиен
Винилхлорид
1,2-дихлорэтан
Дихлорметан
Оксид углерода (II) – монооксид углерода
Полициклические ароматические углеводороды
Полихлорбифенилы
Полихлордибензодиоксины и полихлордибензодифураны
Сероуглерод
Стирол
Тетрахлорэтилен
Толуол
Трихлорэтилен
Формальдегид
Вещества, загрязняющие воздух помещений
Искусственное стекловолокно
Радон
Табачный дым
Неорганические вредные вещества
Асбест
Ванадий
Кадмий
Марганец
Мышьяк
Никель
Платина
Ртуть
Свинец
Сероводород
Фториды
Хром
«Классические» загрязняющие
воздух вещества
Взвешенные (твердые) вещества
Диоксид азота
Диоксид серы
Озон и другие фотохимические
оксиданты
Первые десять стран по размерам выбросов углерода в атмосферу земли в
начале ХХI в.:
12
Среднемесячное поступление в атмосферу оксидов серы по странам Европы за
2010 год:
Страны
Общий объем, тыс. т.
Норвегия
25,5
Швеция
47,5
Дания
10,9
Великобритания
84,7
Нидерланды
17,3
Германия
207,9
Польша
133,0
Швейцария
14,1
Австрия
34,1
Франция
121,0
Италия
113,2
Ряд групп населения сильнее подвержены влиянию загрязненного воздуха. К ним
относятся те, кто является более восприимчивым к влиянию загрязненного воздуха (люди
с сопутствующими заболеваниями, с полиморфизмом генов), те, кто стал более восприимчивым (в результате социальных факторов или воздействия окружающей среды), и те, кто
подвергается воздействию большего количества загрязняющих агентов. Факторы, определяющие чувствительность, могут включать также совместное воздействие нескольких загрязняющих агентов. Новорожденные и очень маленькие дети особенно чувствительны к
некоторым загрязняющим агентам.
Загрязняющие агенты и их воздействие на человека
По данным ВОЗ, под действием загрязняющих агентов воздуха могут развиваться
респираторные заболевания – такие, как астма, хроническая обструкционная болезнь легких (ХОБЛ), а также рак и кардиоваскулярные заболевания, ишемическая болезнь сердца.
Термин ХОБЛ относится к ряду патофизиологический состояний (хронический
бронхит, эмфизема и сужение периферических дыхательных путей), связанных с затруднением прохождения воздуха. По прогнозам ВОЗ, ХОБЛ станет третьей причиной смертности людей во всем мире к 2020. Существуют 3 основные патофизиологические состояния: хронический бронхит, эмфизема и сужение периферических дыхательных путей. На
развитие ХОБЛ могут влиять следующие загрязняющие агенты:
• Частицы, полученные в результате горения, – относительный риск развития
ХОБЛ составляет 1,8 у мужчин и 3,2 у женщин
• Диоксид серы – увеличение чувствительности к инфекциям путем увеличения адгезии бактерий к клеткам эпителия
• Озон – изменение распределения частиц в легких, что приводит к увеличению количества частиц, приходящегося на единицу чувствительной области легких
• Табачный дым – увеличивает частоту возникновения респираторных заболеваний
у взрослых
• Плесень/сырость – вызывает развитие кашля, мокроты или затруднение дыхания
у взрослых.
Частицы
Исследования на людях и животных показали, что вдыхание частиц, находящихся в
воздухе в средней концентрации, могут воздействовать на дыхательную систему. Эти воздействия включают в себя развитие воспаления, усугубление имеющихся заболеваний
(гиперчувствительность) и ослабление защитных способностей организма. Вдыхаемые частицы могут вызвать образования антигенспецифических иммуноглобулинов, изменять
чувствительность к антигенам или влиять на способность легких противостоять воздей-
13
ствию бактерий. Эпидемиологические и клинические исследования показали наличие связи между воздействием частиц и возникновением ряда заболеваний и осложнений, таких
как:
• Смертность и госпитализация больных ХОБЛ;
• Усугубление симптомов астмы;
• Смертность и госпитализация больных кардиоваскулярных заболеваний (КВЗ);
• Смертность и госпитализация больных диабетом;
• Увеличение риска развития инфаркта миокарда;
• Воспаление легких;
• Системное воспаление;
• Дисфункция эндотелия и сосудов;
• Развитие атеросклероза;
• Увеличение риска развития инфекционных заболеваний;
• Рак дыхательных путей.
Согласно исследованиям, существует связь между концентрацией PM и риском
смерти. Увеличение концентрации PM10, согласно исследованию APHEA 2, на 10 мкг/м3
приводит к увеличению риска смерти на 0,6%. Увеличение риска смерти больше в случае
сердечно-сосудистых и респираторных заболеваний. Согласно многочисленным исследованиям мелкие частицы, особенно PM2,5, влияют на здоровье при воздействии, при этом
увеличивается смертность и количество госпитализаций вследствие сердечно-легочных и
респираторных заболеваний. Крупные частицы влияют на частоту обращений в клиники с
респираторными заболеваниями, их влияние на смертность не установлено. Только в
США воздействие этих частиц, согласно выводам некоторых исследований, приводит к
ранней смерти 10 000 человек в год.
Несколько эпидемиологических исследований подтвердили, что наибольшее влияние на здоровье оказывают частицы, полученные в результате сжигания топлива на производстве, в домах, в двигателях внутреннего сгорания. Токсикологические исследования
показали, что данные частицы обладают высокой токсичностью, т.к. они обогащены переходными металлами и органическими соединениями. Частицы, полученные в результате
горения, влияют на развитие ишемической болезни сердца, увеличивают риск смерти после острой сердечной недостаточности.
Исследование молодежи в Дании выявило увеличение количества маркеров окисления белков, жиров и ДНК при воздействии частиц, полученных в результате выбросов
автомобилей. Исследование, проведенное Multi-Ethnic Study of Atherosclerosis, доказало,
что близость дорог приводит к увеличению индекса массы миокарда левого желудочка,
которое равноценно увеличению систолического давления на 5-6 мм рт. ст.
Увеличение концентрации PM на 10 мкг/м3 приводит к увеличению риска младенческой смерти примерно на 7%, риска преждевременных родов – на 1,1%. Воздействие
PM на плод приводит к дефектам развития кардиоваскулярной системы. Действие частиц
также может быть связано с увеличением риска развития инфекционных заболеваний,
хронического кашля, воспалительных реакций в дыхательных путях и уменьшению объема вдыхаемого воздуха.
Имеется растущее число отчетов, которые показывают, что увеличение в атмосфере количества частиц PM10 сопровождается ростом числа больных астмой и воспалениями бронхов с усугубляющимися симптомами. Помимо воздействия на астматиков, увеличение количества частиц PM10 также связывают с ростом случаев госпитализации с респираторными заболеваниями. Почему твердые частицы столь вредны для организма?
Легкое состоит из сети ветвящихся бронхиальных трубок, которые оканчиваются большим количеством альвеолярных мешочков. Эти трубки надежно защищены подвижным
тонким слоем слизи, которая улавливает частицы и удаляет их из легких. Благодаря этому
достигается вполне эффективная защита даже от твердых частиц, и большинство осаждающихся в легких частиц выводится наружу. Частицы, осевшие за пределами дыхательных
14
путей, достигают альвеолярной части легкого, где они встречаются с иной защитой: подвижные клетки, называемые макрофагами, перемещаются по поверхности, на которой
они поглощают любые встречающиеся частицы посредством процесса, называемого фагоцитоз. Содержащие частицы макрофаги покидают область альвеолы, перемещаясь к
концевой бронхиоле, где они попадают в реснитчатый эпителий, поднимаются и удаляются из легкого. Эти механизмы хорошо работают для обычных частиц и обеспечивают эффективный способ удаления частиц из легких (если этому не препятствуют опасные частицы, например частицы кварца или асбеста).
По-видимому, макрофаги неспособны удалять твердые частицы так же эффективно, как более крупные частицы, и, в любом случае, огромное число частиц может представлять для макрофагов невыполнимую задачу. Известно, что эти частицы на своей поверхности образуют окисляющие вещества, обладающие высокой реакционной и разрушительной способностью. Поэтому твердые частицы, обладающие значительно большей
площадью поверхности, на которой образуются такие окислители, могут подавлять фагоцитарную функцию макрофагов, это позволяет частицам оставаться свободными на поверхности легких и повреждать другие клетки. Повреждение эпителиального барьера при
контакте с частицами, окислителями и вызывающими воспаление медиаторами делает
возможным проникновение твердых частиц в этих уязвимые ткани. В тканях легких частицы могут продолжать образовывать разрушительные окисляющие вещества и стимулировать формирование медиаторов рядом с расположенными клетками, поэтому повреждения становятся более длительными и тяжелыми. Повреждения и воспаления такого
рода делают возможным развитие респираторных заболеваний, таких как бронхит и астма.
В отличие от ХОБЛ, астма является болезнью молодых людей, чаще всего заболевание начинается в первые 10 лет жизни. Астмой страдают около 3-8% взрослых европейцев и от 2,5% до 37% детей. Признаки астмы включают гиперчувствительность и воспаление. Воздействие кислотных аэрозолей с последующим воздействием озона или вместе
с ним приводит к возникновению приступов астмы даже тогда, когда концентрация кислотного аэрозоля не достаточна для изменения функции легких или возникновения воспаления дыхательных путей в отсутствии озона. Ключевыми загрязняющими агентами, вызывающими астму и аллергические реакции, являются микробы, химикаты и частицы.
Агенты микробного происхождения включают в себя эндотоксины грамположительных
бактерий, споры грибов и их фрагменты, бактериальные клетки, споры и фрагменты и
микробные метаболиты, а также аллергены, к которым относятся пылевые домашние
клещи, животные и грибы. Химические агенты, в особенности формальдегид, играют
важную роль в появлении симптомов астмы. Ароматические и алифатические химические
соединения, фталаты или пластики, а также химикаты, являющиеся производными терпена или полученные в результате озонолиза, также могут влиять на развитие астмы. Пациенты с астмой чувствительны к аллергенам, находящимся в воздухе помещений, часто являются гиперчувствительными к некоторым газам и частицам. Несколько исследований
показали, что уменьшение уровня загрязненности воздуха приводит к улучшению здоровья. Уменьшение концентрации PM2,5 на 10 мкг/м3 приводит к увеличению продолжительности жизни на 0,61 года.
Недавно было обнаружено, что большое количество медиаторов, освобождаемых
различными клетками легких под воздействием твердых частиц, может увеличивать свертываемость крови, что, в конечном счете, может привести к инсульту или инфаркту.
Газообразные загрязняющие агенты
Хотя масса PM2,5 привлекла значительное внимание как цель регулирования и
эпидемиологического исследования, более 98% по массе всех загрязняющих агентов воздуха являются газо- или парообразными, например СО, летучие углеводороды, NO2, NO,
O3 и SO2.
Озон: озон является вторым по значимости загрязняющим агентом. Увеличение
концентрации озона на 2,6 мкг/м3 за 4 часа до исследования приводит к уменьшению ско-
15
рости сердечных сокращений на 11,5%. Влияние было больше, если люди страдали ишемической болезнью сердца или гипертензией. Смертность в результате воздействия озона
наступает из-за респираторных и кардиоваскулярных заболеваний, при этом риск смертности увеличивается в теплое время года. Исследования AHSMOG показало, что изменение концентрации озона на 54 мкг/м3 при долгосрочном его воздействии приводит к удвоенному риску возникновения астмы у мужчин. Действие озона также увеличивает риск
возникновения инфекционных заболеваний, развитие дефектов кардиоваскулярной системы у новорожденных, приступов астмы у детей-аллергиков, ослабления функции легких и
уменьшения объема вдыхаемого воздуха.
Диоксид азота: в настоящее время содержание диоксида азота в сельской местности в развитых странах составляет около 15-30 мкг/м3, при этом концентрация диоксида
азота в городах превышает 40 мкг/м3 и имеет 2 пиковых значения в день. В настоящее
время согласно нормам ВОЗ концентрация диоксида азота не должна превышать 40
мкг/м3.
Исследование людей с сопутствующими заболеваниями, такими как астма, ХОБЛ
(исследование здоровых людей необходимо проводить при крайне высоком содержании
NO2) показало, что увеличение концентрации NO2 на 10 мкг/м3 приводит к увеличению
риска госпитализации с астмой на 2,4% и риска госпитализации в связи с КВЗ на 1,3-2,3%.
Сужение дыхательных путей, вызванное холодным воздухом, и бронхиальная чувствительность к гистамину у астматиков усиливается при воздействии диоксида азота в концентрациях 560 мкг/м3 и 488 мкг/м3 соответственно. Результат исследования, проведенного в нескольких городах Европы, показал, что увеличение концентрации диоксида азота
на 50 мкг/м3 (в час) приводит к увеличению смертей на 1,3%. Обнаружена связь содержания NO2 и развитием рака у европейцев, т.к. диоксид азота является маркером выхлопных
газов, содержащих ряд канцерогенов.
Воздействие NO2 на детей приводит к увеличению риска развития инфекционных
заболеваний, в том числе увеличение концентрации диоксида азота на 70 мкг/м3 приводит
к увеличению риска развития крупа на 28%. Также действие диоксида азота может способствовать развитию астмы у детей.
Диоксид серы: содержание диоксида серы в воздухе увеличивается в Европе, Северной Америке и во многих городах в Азии. Средняя годовая концентрация диоксида серы составляет 50 мкг/м3, дневная средняя концентрация – 100 мкг/м3. Пиковые концентрации по-прежнему остаются высокими в развитых и развивающихся странах и достигают нескольких тысяч мкг/м3. Наиболее чувствительными к воздействию диоксида серы
являются астматики. Согласно данным, доступным на сегодняшний день, концентрация
диоксида серы, вызывающая изменения функции легких у астматиков, составляет порядка
1000 мкг/м3. Результаты исследований показали, что воздействие диоксида серы в концентрациях, в которых он находится в загрязненном воздухе, воздействует на автономную
нервную систему.
Табачный дым: табачный дым – канцероген 1 группы. Исследования, проводимые
в 90-х, показали связь между воздействием табачного дыма и раком легких, относительный риск составил 1,36 для мужчин и 1,22 для женщин. Курение является причиной около
90% случаев возникновения рака легких, однако загрязненный воздух и, в частности, выхлопные газы также являются канцерогенами. Американское общество по борьбе с раком
показало, что увеличение концентрации PM2,5 на 10 мкг/м3 увеличивает риск развития
рака легких на 8-14%, при этом риск выше у мужчин, чем у женщин и у некурящих людей. Рак легких является причиной около 1,2 миллионов смертей в год по всему миру, что
превышает показатели по остальным видам рака в развивающихся странах. По оценкам,
около 20% смертей от рака в 2006 году в Европе приходилось на долю рака легких.
Таким образом, результаты исследований подтверждают существование серьезного
влияния частиц и газообразных загрязняющих агентов на здоровье человека даже при их
содержании в концентрациях, находящихся на нижней границе нормы.