ТАДЖИКИСТАН ПРОГРАММНЫЙ ОБЗОР ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

Отчет No. 39771- TJ
ТАДЖИКИСТАН
ПРОГРАММНЫЙ ОБЗОР
ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
22 июня 2007 года
Управление по сокращению бедности и экономическому управлению
Регион стран Европы и Центральной Азии
Документ Всемирного Банка
РЕСПУБЛИКА ТАДЖИКИСТАН
Финансовый год: 1 января-31 декабря
ДЕНЕЖНАЯ ЕДИНИЦА
(обменный курс по состоянию на 4 июня 2007 года)
Денежная единица
Таджикский Сомони (Сомони)
1 доллар США
1 Сомони
3.44
0.29
Единицы меры и веса: Метрическая система
СПИСОК ТЕРМИНОВ И СОКРАЩЕНИЙ
ОФОС
СНГ
ММР
АУД
ЕБРР
ВВП
МАР
МФК
МВФ
ЦРТ
МАГИ
СПГР
НБТ
ПГМПР
ОГРФО
ППЧС
ФКПСЧГИ
МСБЭК
ССБ
КСП
СМП
Оценка финансовой отчетности страны
Содружество Независимых Государств
Министерство по международному развитию
(Великобритания)
Анализ устойчивости долга
Европейский Банк Реконструкции и Развития
Валовой внутренний продукт
Международная Ассоциация Развития
Международная Финансовая Корпорация
Международный Валютный Фонд
Цели Развития Тысячелетия
Многостороннее Агентство по Гарантированию
Инвестиций
Среднесрочная Программа Государственных Расходов
Национальный Банк Таджикистана
Программный Грант Мер Политики в целях Развития
Обзор Государственных расходов и финансовой
отчетности
Программа Партнерства с Частным Сектором
Фонд консультационной поддержки создания частногосударственной инфраструктуры
Механизм Сокращения Бедности и содействия
Экономическому Росту
Стратегия сокращения бедности
Кредит на структурные преобразования
Средние и малые предприятия
Вице-президент:
Директор по Стране:
Директор Сектора:
Руководитель Сектора:
Руководитель Группы:
Шигео Катсу
Аннет Диксон
Шерил Грей
С. Фелипе Джарамилло
Р. Сударшан Канагараджа
Содержание
ПРЕДИСЛОВИЕ................................................................................................................................... I
КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ ........................................................................................................................ III
1.
ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................................ 24
A. ПРЕДЫСТОРИЯ .............................................................................................................................. 24
Б. КОНТЕКСТ РАЗВИТИЯ В ТАДЖИКИСТАНЕ ...................................................................................... 26
В. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И РЕКОММЕНДАЦИИ ОБЗОРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ (ОГРИС) ЗА 2003/04ГГ. .......................................................... 28
Г. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ .................... 31
Д. ТЕМАТИКА И СОДЕРЖАНИЕ ПРОГРАММНОГО ОБЗОРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ .............. 33
Е. ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ РАБОТЫ ПОГР........................................................................................ 38
2.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ: ТРУДНОСТИ, ЗАДАЧИ И ВЛИЯНИЕ НА
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ .............................................................................................. 40
A. ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................................... 40
Б. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В ТАДЖИКИСТАНЕ .................................................................................. 42
В. ПРОБЛЕМЫ И ТРУДНОСТИ НА ПУТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО УСТОЙЧИВОГО РОСТА ......... 49
Г. СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВА И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РАЗВИТИЯ........................................... 56
Д. МОДЕЛИРОВАНИЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ ХАРАКТЕРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ ..................................................................................................................... 62
Е. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ВЫВОДЫ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ МЕР ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
РАСХОДОВ .......................................................................................................................................... 64
3.
ФИСКАЛЬНОЕ ПРОСТРАНСТВО В ТАДЖИКИСТАНЕ .............................................. 69
A. ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................................... 69
Б. БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ТАДЖИКИСТАНА СО ВРЕМЕНИ ОБРЕТЕНИЯ
НЕЗАВИСИМОСТИ ............................................................................................................................... 71
В. ФИСКАЛЬНОЕ ПРОСТРАНСТВО ДЛЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРИОРИТЕТНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ ........................................................................................................ 75
Г. ВНУТРЕННИЕ ДОХОДЫ .................................................................................................................. 76
Д. КОЭФФИЦИЕНТ ДИНАМИКИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ И ЭЛАСТИЧНОСТЬ ДОХОДА ПО
ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОХОДАМ ......................................................................................................... 78
Е. ИЗМЕНЕНИЯ В НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКЕ ........................................................................................ 80
Ж. УПРАВЛЕНИЕ НАЛОГОЙ СИСТЕМОЙ ............................................................................................ 82
З. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЯ......................................................................................... 90
И. ФИСКАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМ В ЭНЕРГЕТИКЕ ................................................................. 98
К. ПРОГНОЗЫ ОБЩЕГО РАЗМЕРА СУММЫ РЕСУРСНОГО ПАКЕТА БЮДЖЕТА .................................. 109
Л. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ .................................................................... 110
М. ВЫВОДЫ .................................................................................................................................... 112
4. КАК НАЧАТЬ ВНЕДРЕНИЕ СПГР В ТАДЖИКИСТАНЕ? ............................................... 117
A. ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................................... 117
Б. НЕОБХОДИМОСТЬ ВНЕДРЕНИЯ СПГР ......................................................................................... 119
В. ОБЪЕМ ПРОДЕЛАННОЙ РАБОТЫ НА ДАННЫЙ МОМЕНТ .............................................................. 120
Г. ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ ВНЕДРЕНИЯ ОТРАСЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ........................................ 122
Д. НЕОБХОДИМЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ПОДДЕРЖКУ ВНЕДРЕНИЯ СПГР? .............................................. 126
Е. КАКОЙ ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТИ НЕОБХОДИМО ПРИДЕРЖИВАТЬСЯ ПРИ ВНЕДРЕНИИ СПГР С
ТЕЧЕНИЕМ ВРЕМЕНИ? ...................................................................................................................... 134
Ж. СТРАТЕГИЯ ДЛЯ ПОЭТАПНОГО ВНЕДРЕНИЯ СПГР .................................................................... 139
З. ВЫВОД ......................................................................................................................................... 143
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 СРЕДНЕСРОЧНАЯ БЮДЖЕТНАЯ ПРОГРАММА .................................................... 145
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ПОЭТАПНЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ВНЕДРЕНИЯ СПГР В ПИЛОТНОЙ ОТРАСЛИ, 20062007 ГГ............................................................................................................................................. 148
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ВЫВОДЫ РЕГИОНАЛЬНОГО МАСШТАБА СДЕЛАННЫЕ В ПРОЦЕССЕ РАЗВИТИЯ
СПГР ............................................................................................................................................... 151
5.
ОЦЕНКА ГОСУДАРCТВЕННЫХ РАСХОДОВ И ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ
(ОГРФО) ............................................................................................................................................. 159
A. ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................................. 159
Б. ИНТЕГРИРОВАННАЯ ОЦЕНКА ИСПОЛНЕНИЯ УГФ ..................................................................... 160
В. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НЕДОСТАТКОВ УГФ .............................................................................. 165
Г. ПЕРСПЕКТИВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМ........................................................... 168
Приложения
ПРИЛОЖЕНИЕ I. ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В
ТАДЖИКИСТАНЕ ......................................................................................................................... 175
ПРИЛОЖЕНИЕ II. РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН ............ 215
ПРЕДИСЛОВИЕ
Процесс подготовки Программного Обзора Государственных Расходов (ПОГР)
был начат Всемирным Банком в мае 2006 года, как результат проведения
семинара с участием высокопоставленных представителей Правительства
Республики Таджикистан (ПРТ). Процесс подготовки проходил под
руководством Министра Финансов. На этой же встрече было принято решение о
проведении Оценки системы управления Государственными Расходами и
Финансовой Отчетностью (ОРГФО), которая являет собой комплексную
диагностическую оценку состояния системы управления государственными
финансами (УГФ), основанной на сравнении ряда показателей отдельно взятой
страны с базовыми показателями, согласованными на международном уровне.
ПОГР был проведен при поддержке ряда партнеров Таджикистана по развитию, а
именно Министерства по Международному Развитию Великобритании (ММР) и
Швейцарского Офиса по Экономическому Сотрудничеству.
Предполагается, что ПОГР будет тесно связан с проводимыми реформами в УГФ,
такими как внедрение среднесрочной программы государственных расходов, а
также с той технической помощью, которая необходима для реализации данных
реформ. ПОГР будет поддерживать данные реформы посредством проведения
аналитической и диагностической работы.
ПОГР был разработан с тем, чтобы охватить пять основных направлений, в
рамках которых представлены ключевые проблемы фискальной политики и
реформ системы УГФ в Таджикистане. К ним относятся: Тема 1:
Государственные расходы, Фискальное пространство и экономический Рост;
Тема 2: Бюджетный процесс, основанный на мерах политики реформ; Тема 3:
Эффективность государственных расходов в социальных секторах; Тема 4:
Фидуциарные
риски.
Тема
5:
Финансовые
отношения
между
правительственными ведомствами.
ПОГР будет проведен в течение трех финансовых лет (2006/07-2008/09) и будет
опубликован в трех томах, первым из которых станет данный документ. Первый
том охватывает два вопроса тематики 1 - влияние государственных расходов на
экономический рост и долгосрочное фискальное пространство для приоритетных
расходов, для чего требуются провести анализ того, как наилучшим образом
распределить ограниченные средства бюджета, чтобы достичь всех целевых
показателей Правительства в части экономического роста и снижения уровня
бедности. Первый том также включает в себя краткое содержание стратегии
внедрения и реализации СПГР, как результат Постановления, принятого
Правительством РТ в 2006 году о начале реализации СПГР в 2007 году и краткий
обзор результатов Оценки системы управления Государственными Расходами и
Финансовой Отчетностью (ОРГФО).
Данный отчет подготовлен Сударшаном Канагараджа (Руководитель команды) и
Мартином Браунбриджем (Консультант). В команду по ПОГР вошли следующие
специалисты: Сударшан Канагараджа, Уильям Дилинджер, Джария Хоффман,
Уткир Умаров, Шухрат Мирзоев (ECSPE); Эрнесто Квадра, Дина Абу-Гаида, Анн
Бакилана, Пейванд Халегиан, Саодат Базарова, Владимир Колчин (ECSHD);
Сантьяго Корнеджо, Логан Брензен (HDNHE); Вали Вейн (DECRG); Паскаль
Кервин (ECSPS); Азиз Хайдаров (ECCTJ); Мартин Браунбридж, Натан Смит,
Тарас Пушак и Виктор Мюринд (консультанты). Комментарии по
окончательному варианту ПОГР
были
предоставлены
следующими
специалистами: Ананд Раджарам (PRMPS), Мэри Бетлей (внешний эксперт –
DFID) и Елена Никулина (ECSPE). Общее руководство в работе над составлением
данного отчета осуществлялось Карлосом Фелипе Джарамилло и Шерил Грей.
Тахмина Джумаева и Дамика Сомасундарам оказали неоценимую помощь в
подготовке данного отчета.
КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ
Раздел 1.
Введение
1.
Программный Обзор Государственных Расходов 2007-2009 (ПОГР)
нацелен на проведение анализа, диагностики и предоставление рекомендаций по
политике реформ в отношении ключевых среднесрочных и долгосрочных задач,
стоящих перед фискальной политикой и системой управления государственными
финансами (УГФ) в Таджикистане. ПОГР является программным в том смысле,
что рабочая программа рассчитана на три года и будет состоять из трёх томов.
Данная публикация является первым томом. Столь широкие временные рамки
рабочей программы отражают полный объем и глубину вопросов УГФ, которые
необходимо охватить, а также намерение объединить рабочую программу ПОГР
с предоставляемой технической помощью (ТП) в поддержку реформ УГФ и,
таким образом, установить последовательность работы.
2.
Начало ПОГР было положено в мае 2007 на семинаре в г. Душанбе с
участием высокопоставленных должностных лиц Правительства Республики
Таджикистан (ПРТ), во время которого основные вопросы по ПОГР были
обсуждены и согласованы с Правительством Таджикистана. Как следствие, была
образована Рабочая группа по государственным расходам под председательством
Министра Финансов, которая обеспечивает официальную связь между
Всемирным Банком (и донорами) и ПРТ с целью планирования работы в рамках
ПОГР. Партнёры по развитию, в частности ДИФИД/ММР (Великобритания) и
СЕКО (Швейцария) внесли вклад в финансирование работы ПОГР. ПОГР
основывается на результатах Обзора Государственных Расходов и
Институциональной Структуре 2003-04 гг. (ОГРИС), который предоставил
первый всесторонний обзор государственных расходов в Таджикистане
(Всемирный Банк, 2005 г.).
3.
ПОГР охватывает пять тем, которые представляют собой наиболее
сложные направления реформирования системы УГФ в Таджикистане, и
освещает основные вопросы по УГФ и фискальной политике, которые были
приоритезированы ПРТ и донорами, оказывающими помощь Правительству
Таджикистана в плане реформ УГФ. Эти темы следующие:
Тема 1: Государственные Расходы, Фискальное Пространство и Рост;
Тема 2: Составление бюджета на основе привязки к политике реформ;
Тема 3: Эффективность Государственных Расходов в Социальных Секторах;
Тема 4: Фидуциарные Риски; и
Тема 5: Межведомственные фискальные отношения.
4.
Тема 1 относится к вопросам разработки фискальной политики, особенно в
отношении составляющих компонентов расходов и размера внешнего долга,
которые становятся чрезвычайно важными вопросами в контексте Таджикистана
и, вероятно, будут иметь сильное влияние на долгосрочное развитие экономики.
ПОГР рассматривает перспективы развития системы государственных финансов,
для того, чтобы оценить как фискальная политика может наилучшим образом
способствовать долгосрочному устойчивому экономическому росту и как
фискальное пространство может быть создано для приоритетных
государственных расходов, принимая во внимание возможность по привлечению
дополнительных внутренних доходов, привлечение донорских грантов, доступа к
устойчивому заимствованию, а также улучшения эффективного расходования
средств. Анализ фискальной политики ориентированной на экономический рост,
представленный в теме 1, - это подход, который был рекомендован Комитетом по
Развитию Всемирного Банка в апреле 2006 г.
5.
Тема 2 относится к решению, принятому ПРТ в 2006 г., по укреплению
усилий, направленных на внедрение среднесрочной программы государственных
расходов (СПГР) – начало которой было положено в 2002 г. в рамках второго
проекта Банка IBТA – и поиск финансовой и технической помощи со стороны
партнеров по поддержке данных усилий. ОГРИС определил слабую связь между
процессом распределения средств бюджета и стратегическими целями развития и
реформами как наиболее слабое место бюджетного процесса. Данный вопрос
будет решаться посредством внедрения СПГР. Анализ, проведенный по теме 2, в
основном, предполагает оказание поддержки ПРТ для внедрения СПГР путем
определения основных трудностей и разработки реальных рекомендаций,
которые могут способствовать поэтапному внедрению СПГР.
6.
Социальные секторы, в частности, образование, здравоохранение и
социальная защита, будут играть ключевую роль в достижении Целей Развития
Тысячелетия, однако качество социальных услуг, предоставляемых населению,
остаётся на том же уровне не только из-за нехватки бюджетных средств, но и изза серьёзных недостатков в технологии и методике распределения средств в этих
секторах. Тема 3 фокусируется на эффективном расходовании средств в
социальных секторах, - вопрос, который до сих пор не был подвержен
тщательному анализу с использованием такой методологии, как пределы
эффективности расходов и исследование по отслеживанию государственных
расходов (ИОГР).
7.
Предыдущие диагностические исследования системы УГФ, включая
Оценку Финансовой Отчетности Страны (ОФОС), проведенной Всемирным
Банком в 2003 г., Оценка Стандартов (МВФ, 2003 г.) и Оценка Фидуциарных
Рисков (ДИФИД, 2005 г.), выявили серьезные недостатки в фидуциарном
контроле. Эти недостатки также останавливают доноров, которые потенциально
могли бы предоставить больше помощи непосредственно в поддержку бюджета,
(в настоящий момент, огромная часть донорской помощи фактически осваивается
вне бюджета, например общинными организациями). Тема 4 фокусируется на
фидуциарных вопросах и включает всестороннюю оценку системы УГФ,
используя лучшую международную практическую методологию Оценки
Государственных Расходов и Финансовой Отчетности (ОГРФО).
8.
Межведомственные фискальные отношения между различными уровнями
Правительства остаются сложными (как уже объяснялось в ОГРИС) и
изменчивыми.
Межведомственные
фискальные
отношения
оказывают
воздействие на различные аспекты системы УГФ, в частности через местные
бюджеты (бюджеты местных органов власти), на долю которых приходится
основная часть расходов на социальную сферу и всех налоговых поступлений.
Реформирование системы УГФ, включая внедрение СПГР должно, таким
образом, принимать во внимание межведомственные фискальные отношения.
Тема 5 предоставляет рекомендации относительно того, как структура
межведомственных фискальных отношений может быть реформирована для
того, чтобы наилучшим образом соответствовать требованиям СПГР, другим
реформам системы УГР и стратегии реформирования государственного
управления ПРТ (СРГУ).
9.
Данный том ПОГР фокусируется в основном на темах 1 и 2, а основные
главы затрагивают вопросы о том, как государственные расходы могут
наилучшим способом поддержать экономический рост и фискальное
пространство для приоритетных расходов (тема 1) и внедрение СПГР (тема 2).
Также, данный раздел содержит краткое резюме ОГРФО, а сам отчёт будет
опубликован отдельно. Работа по темам 3 и 5 требует больше времени для её
выполнения и будет опубликована в последующих томах. Ожидается что
дальнейшая работа по теме 2, а также стратегия реформирования системы УГФ,
которая в настоящий момент находится на стадии подготовки, также будут
включены в последующие томы ПОГР.
10. Анализ данного раздела ПОГР ведёт к четким и ясным рекомендациям
относительно политики реформирования по трём ключевым направлениям.
Первое, важность институциональных реформ системы УГФ, управления
системой налогообложения, важность создания благоприятного климата для
частных инвестиций и экономического управления в целом. Реформы УГФ и
управление системой налогообложения могут помочь в создании значительного
фискального пространства для приоритетных расходов, однако если система
управления не будет радикально улучшена, увеличение размеров
государственных расходов, скорее всего, будет контрпродуктивным и будет
препятствовать экономическому росту. Во-вторых, ПОГР представляет
рекомендации в отношении составляющих государственных расходов,
обосновывая
недвусмысленно,
что
приоритетными
должны
быть
государственные услуги для улучшения человеческого капитала и ремонта и
реабилитации существующей инфраструктуры, а не капитальные расходы в
новые основные фонды. В-третьих, ПОГР подчёркивает основные возможные
угрозы для долгосрочной фискальной устойчивости если не будут введены
ограничения на объемы внешних заимствований и если крупный
квазифискальный дефицит (КФД) в энергетике не будет устранён посредством
повышения тарифов на электричество и других реформ в секторе.
11. Остальная часть краткого резюме построена следующим образом.
Последующие четыре раздела представляют краткое изложение основных
предложений глав 2-5. Далее следует более детальное обсуждение рекомендаций
относительно политики реформ, извлеченных из вышеуказанных глав.
Глава 2. Экономический рост: задачи, трудности, и последствия для
государственных расходов
12. После существенного спада производства в первой половине 90-х гг.,
экономика быстро восстановилась, благодаря средним темпам роста ВВП в
размере 8.9% в год в период с 2000-2006 гг. Данный экономический рост был
обусловлен увеличением совокупного спроса, а не расширением совокупного
предложения. Этои процесс сдвигает всю экономику к своему пределу
производственных возможностей (ППВ), в связи с возвращением в производство
незанятых производственных мощностей. Однако, в связи с достижением
экономики страны своего ППВ, дальнейший рост потребует расширения
совокупного предложения.
13. Теория эндогенного (внутреннего) роста, поддерживаемая эмпирическими
исследованиями, показывает, что основными требованиями для расширения
совокупного предложения являются капиталовложения и инвестирование в
человеческий капитал в целях увеличения производительности труда, наряду с
институциональными реформами, такими как создание конкурентоспособных
рынков и поддержание макроэкономической стабильности, что, в конечном итоге
стимулирует эффективное распределение ресурсов. Поскольку роль, которую
фискальная политика играла в экономическом возрождении с 2000 г., в основном
сводилась к поддержке макроэкономической стабильности, поддержание
соответствующих темпов роста в будущем будет требовать того, чтобы
фискальная политика играла более существенную роль в увеличении совокупного
предложения в экономике.
14. Более высокие темпы роста частных инвестиций является важным
элементом устойчивого роста по трём основным причинам. Во-первых, размер
необходимых в стране капиталовложений намного превосходит ресурсы,
имеющиеся в наличии на устойчивой основе в государственном бюджете.
Во-вторых, тип инвестиций, более востребованный для экономики в целях
способствования ее более высокому росту, это не инвестиции в государственные
активы, такие как инфраструктура, потому что в экономике уже сделаны
достаточно высокие капиталовложения в подобные активы, а инвестиции для
производства конкурентоспособных товаров и услуг, для производства которых
лучше подходит частный сектор, а не государственный. В-третьих, частный
сектор, движимый получением прибыли и функционирующий на
конкурентоспособном
рынке,
более
заинтересован
в
улучшении
производительности факторов производства, нежели государственный сектор.
15. Несмотря на рост экономики, размер частных инвестиций достаточно
низок и составляет всего 5-6% от ВВП. Одной из главных причин низкого уровня
частных инвестиций, как показали опросы частного сектора, такие как BEEPS
(2005г.), является плохой институциональный климат для инвесторов,
характеризуемый многочисленными сложными и непрозрачными положениями,
которыми оперируют различные Правительственные агентства и ведомства,
которые оставляют многие вещи на усмотрение самих государственных
чиновников, что, в свою очередь, открывает двери коррупции. В реальности,
отсутствует однородная (равная) конкурентная среда для частных инвесторов и
каждая фирма сама работает с отдельно взятыми чиновниками различных
агентств и ведомств - это ситуация, которая чрезвычайно вредит эффективному
распределению ресурсов и является неприемлемым для создания предсказуемого
и стабильного делового климата.
16. Как следствие, основным приоритетом в данной области должна быть
срочная реализация мер по улучшению институционального климата для частных
инвесторов, посредством реформирования (упрощения) системы лицензирования,
а также упрощения налоговой системы. Это будет способствовать созданию
более простой, предсказуемой и прозрачной нормативно-правовой базы, что в
свою очередь, будет содействовать образованию чётких и ясных правил для всех
инвесторов. Правительство уже начало предпринимать некоторые меры в этой
области, к примеру, посредством совершенствования порядка получения
лицензий, однако ещё многое предстоит сделать для усовершенствования
инвестиционного климата.
17. Таджикистан имеет сравнительное преимущество по выработке
гидроэлектроэнергии для экспорта соседним странам, и ряд гидроэнергетических
проектов (ГЭП) в настоящий момент уже находятся в процессе строительства или
планирования. ПОГР приводит аргументы тому, что Правительство должно
позволить частным инвесторам играть ведущую роль в рамках всех новых ГЭП
по двум причинам. Во-первых, принимая во внимание огромный объем
требуемых инвестиций в рамках данных проектов (несколько миллиардов
долларов по всем этим проектам в целом), Правительство не располагает
финансовыми ресурсами или возможностью заимствовать средства для
финансирования данных инвестиций без реальной угрозы для общей
устойчивости внешнего долга. Во-вторых, энергетические проекты могут
работать на коммерческой основе и, таким образом, являются более
подходящими для частного сектора, который может управлять данными активами
более эффективно, нежели государственный сектор. Однако, не смотря на то, что
выработка и экспорт гидроэлектроэнергии является потенциально прибыльным, в
случае подписания долгосрочных контрактов, сама отрасль создаст лишь
незначительное число дополнительных рабочих мест по окончании строительной
фазы этих проектов. В связи с этим, энергетика не должна являться единым
локомотивом экономического роста. В то время как ГЭП могут вносить вклад в
долгосрочное развитие экономики Таджикистана, и они не должны
рассматриваться как панацея.
18. Четкая приоритезация государственных расходов является архиважным
элементом политики реформ, учитывая ограниченность бюджетных ресурсов и
возможности по заимствованию со стороны государственного сектора. ПОРГ
предостерегает от новых крупных государственных инвестиций в
инфраструктуру, даже если это связано с общественным интересами (напр.
дороги) и не будет, таким образом, поддерживаться частным сектором.
Таджикистан уже располагает существенными государственными активами по
сравнению с размером экономики страны, что является наследием эпохи
крупных капиталовложений со времен Советского Союза, однако Правительство
не располагает бюджетными ресурсами для надлежащей эксплуатации данных
активов. Более того, опросы частного сектора не указывают на то, что недостатки
государственной (общественной) инфраструктуры
являются основным
препятствием для ведения бизнеса. Региональное исследование транспортной
системы и ограничений торговли в Центральной Азии, проведенное Всемирным
Банком, приводит выводы о том, что дорожные сети в регионе относительно
протяженные и в значительной степени достаточны для нужд пользователя, хотя
дороги и находятся в плохом состоянии из-за недостаточного их содержания
(Всемирный Банк, 2004 г.). Как следствие, маловероятно, что инвестирование в
новые государственные основные фонды является приоритетом для экономики на
данный момент. Напротив, приоритет должен быть отдан, в рамках бюджета,
финансированию надлежащего содержания сетей уже существующей
государственной инфраструктуры; затраты на которые обеспечат большую
прибыль, чем инвестирование в новые основные фонды.
19. Производительность труда в Таджикистане достаточно низкая, однако,
может увеличиться в долгосрочной перспективе посредством улучшения системы
образования и здравоохранения. Таким образом, расширяя доступ и улучшая
качество, образование и здравоохранение должны оставаться приоритетными
областями бюджетной политики, что подразумевает увеличение бюджетных
ассигнований на нужды данных секторов наряду с мерами по улучшению
эффективности расходов в данных секторах. Предоставление этих основных
общественных услуг является весьма важным, учитывая низкий уровень доходов
на душу населения. Частные услуги в данных отраслях не может позволить себе
большинство населения.
20. В заключении, данная глава ПОРГ приводит доводы в защиту той
стратегии развития страны, в рамках которой приоритетом в государственном
бюджете являются расходы на расширение и улучшение системы предоставления
услуг в образовании и здравоохранении, необходимых для повышения развития
человеческого капитала, а также надлежащее содержание уже существующей
инфраструктуры. Новые капитальные проекты не должны являться приоритетом
для бюджета, так как важность расширения государственных активов не является
очевидной для поддержания экономического роста, а также по той причине, что
они неизбежно вытеснят финансирование важных общественных услуг, а также
расходы на содержание инфраструктуры. Государство должно оставить частному
сектору вопросы инвестирования в рентабельные инфраструктурные и прочие
более трудоёмкие проекты, включая производство товаров и услуг; однако
увеличение частных инвестиций потребует заметных улучшений в
институциональном климате для ведения бизнеса. Такая стратегия предлагает
перспективу устойчивого экономического роста наряду с созданием новых
рабочих мест, повышением производительности труда и соответствующим
повышением заработной платы, а также улучшением государственных услуг, что
улучшит нематериальные аспекты человеческого благосостояния.
21. Существует опасность того, что слабые решения в части политики реформ,
навеянные оптимистическим видением преимуществ и пользы, получаемых от
крупных инфраструктурных проектов, поставит Таджикистан на низшую
траекторию развития. Такой выбор политики будет включать крупные
государственные капиталовложения в инфраструктуру, финансируемые за счёт
внешних заимствований, пренебрежение образованием и здравоохранением, а
также неспособность улучшить институциональный климат для привлечения
частных инвестиций. Результатом такой политики, вероятней всего, будет
капиталоинтенсивный рост, который создаст лишь незначительное количество
рабочих мест, что в конечном итоге внесёт несущественный вклад в сокращение
бедности, и в долгосрочной перспективе может сойти с правильного курса из-за
бремени неустойчивого государственного долга.
Глава 3.
Фискальное пространство в Таджикистане
22. Концепция фискального пространства тесно связана с привлечением
дополнительных бюджетных ресурсов, которые могут быть привлечены для ряда
приоритетных государственных расходов. Данная глава берет за основу принцип
«алмаза» фискальной структуры, которая была предложена в документе,
представленном Правлению Комитета по Развитию Всемирного Банка в апреле
2006 г., для оценки фискального пространства на 10-летний период. Фискальная
политика включает в себя анализ объёма привлечения дополнительных ресурсов
из четырех возможных источников: внутренние доходы, гранты доноров,
устойчивое заимствование из вне и улучшение эффективности расходов, наряду с
обеспечением соответствия фискальной политики и макроэкономической
стабильности. Данная глава также включает в себя анализ влияния реформ в
энергетике на фискальное положение страны, что подразумевает сокращение
КФД (на уровне около 9% от ВВП в 2006 г.), т.к. это очень важно для
долгосрочной фискальной стабильности.
23. Прогноз фискального пространства характеризуется осторожным
оптимизмом, однако, с другой стороны вызывает важные опасения относительно
фискальной устойчивости, без внедрения ключевых государственных реформ.
Дополнительные ресурсы в размере 8% от ВВП в год могут быть привлечены к
2016 г., однако это зависит от реформ в системе налогообложения и УГФ. Без
этих институциональных реформ может быть создано лишь незначительное
дополнительное фискальное пространство. Риски для фискальной устойчивости
исходят от излишнего внешнего заимствования и высокого КФД.
24. Внутренние доходы могут быть потенциально увеличены на 5-6% от ВВП
(с 19% от ВВП в 2006 г. до 24% от ВВП в 2016 г.). Это наиболее важный
потенциальный источник дополнительных ресурсов. За счет реформы системы
налогообложения (обсуждаемые далее в пп. 51-53) можно будет привлечь
большую часть дополнительных ресурсов. Принимая во внимание огромные
возможности в деле улучшения эффективности функционирования действующей
системы налогообложения, ПОРГ полагает, что при условии эффективного
внедрения реформ системы налогообложения, рекомендуемых МВФ и АБР (что
займет время), налоговые поступления могут повыситься на 20% за 10 лет, что
повысит дополнительные налоговые поступления на более чем 3% от ВВП в год
после 10 лет.
25. Возможности для повышения доходов посредством реформирования
политики в области налогообложения ограничены по двум причинам. Во-первых,
ставки уже достаточно высоки по всем международным стандартам в отношении
двух наиболее важных видов налогов - 20% по НДС и 25% подоходный налог.
Дальнейшее повышение этих показателей не рекомендуется во избежание
дисбаланса. Во-вторых, несмотря на то, что ставки таможенных пошлин
относительно низки, большая часть импорта ввозится беспошлинно в
соответствии с региональными торговыми соглашениями со странами СНГ. В
связи с этим, повышение таможенных тарифов не будет способствовать
получению дополнительных поступлений. Наиболее приемлемый вариант для
увеличения налоговых поступлений состоит в увеличении ставки подоходного
налога с физических лиц (ПНФЛ), потому что действующие ставки низки, а
самая высокая ставка составляет лишь 13%. В 2004 г., менее 5% подоходного
налога было выплачено в качестве ПНФЛ. Таким образом, ПОРГ рекомендует
повышение ставок ПНФЛ, включая повышение предельных ставок ПНФЛ до
25%, что соответствует действующему потолку корпоративного подоходного
налога (что устранит дисбаланс и возможность избегать выплат этих видов
налогов). Увеличение ставок ПНФЛ могут потенциально удвоить долю
подоходного дохода в общем размере налоговых поступлений и повысить доходы
государства на 1% от ВВП. Увеличение ставок ПНФЛ также обосновывается тем,
что они делают систему налогообложения более прогрессивной.
26. Доходы от новых ГЭП, включая налоги или платежи роялти на экспорт
электричества, доходы с акций (доли) ПРТ в рамках данных проектов, могут
повысить государственные доходы на 1% от ВВП в год к 2016 году. Однако это
будет зависеть ещё от ряда неутверждённых факторов, таких как экспортная цена
электроэнергии, которую готовы платить страны-соседи и расходы, связанные с
доставкой электроэнергии на экспортные рынки.
27.
Гранты доноров в настоящий момент составляют относительно
небольшую часть общего пакета ресурсов бюджета – всего около 5%. Донорские
гранты осваиваются вне бюджета, в основном через общинные организации, что
частично связано с озабоченностью доноров относительно недостатков
фидуциарной системы государственного бюджета. В 2005 г. доноры выплатили,
по меньшей мере, 109 миллионов долларов США в форме грантов вне бюджета,
по сравнению с 18 миллионами долларов США в форме грантов для бюджета.
Дополнительное фискальное пространство будет создаваться путем увеличения
объемов помощи доноров в форме грантов, как следствие общего увеличения
грантовой помощи Республике Таджикистан, наряду с обязательствами стран
большой восьмёрки по увеличению помощи бедным странам в целом, и/или
путем направления большей части донорской помощи в государственный
бюджет. Последнее потребует ряда мер в области укрепления системы
управления государственными финансами и придание большей прозрачности
бюджетному процессу, а также улучшение системы распределения расходов,
особенно в тех секторах, которые могут внести вклад в достижение Целей
Развития Тысячелетия (ЦРТ).
28. Очень сложно предсказать потоки донорской помощи на протяжении
последующих 10 лет в Таджикистане, так как диапазон возможных вариантов
достаточно большой. Размер грантовой помощи Таджикистану может остаться на
том же уровне, так как доноры все еще не уверены в том, что фидуциарные
стандарты улучшаются должным образом и/или потому, что Таджикистан будет
заключать новые кредитные соглашения с нетрадиционными кредиторами, таким
образом уменьшая реальный уровень потребности в дополнительной грантовой
помощи. С другой стороны, размер грантовой помощи может возрасти в
несколько раз, так как доноры одновременно увеличат объем грантовой помощи
Таджикистану в рамках общей инициативы по увеличению размера помощи на
развитие стран с низким уровнем доходов, а также направят больше средств в
виде грантовой помощи непосредственно в бюджет страны. Прогноз, сделанный
в рамках ПОРГ, попадает между этими двумя крайними вариантами. Грантовая
поддержка бюджета, исходя из прогнозов, будет увеличиваться на 10% в год в
номинальном выражении (в долларах США), из расчета показателей бюджета
2007 г как базисного года. Это увеличит размер грантовой помощи с 1.2% от ВВП
в 2006 г. до 2.2% от ВВП в 2016 г.
29. Размер внешнего государственного долга, а также под гарантии
государства (ГГГ) был сокращен до устойчивого уровня, как результат
реструктуризации долга с двусторонними кредиторами, списания долга МВФ, а
также ограничений со стороны Правительства в части внешних заимствований в
рамках Программы Государственных Инвестиций (ПГИ) до 4% от ВВП в год в
течение 2000х гг. Однако, в 2006 году ПРТ получило новый кредит в размере 604
миллиона долларов США у Китайской Народной Республики (КНР), вследствие
чего, размер освоения внешних заимствований достигнет в среднем 14% от ВВП
в течение 2007-2009 гг. (см. График 1). В результате, Анализ Устойчивости Долга
(АУД), проведенный в начале 2007 г. МВФ и ВБ обнаружил, что Таджикистан
находится на пороге долговой неустойчивости и нарушения двух порогов,
установленных для определения устойчивости внешнего долга, предусмотренных
структурой разработанной МВФ и МАР для Стран с Низким Уровнем Доходов.
График 1
Освоение средств внешних кредитов в % от ВВП и предполагаемая линия
ЧПС ГГГ внешнего долга к экспорту; 2005-2016 гг.
18%
180%
14%
N P V o f D e bt to E x ports
150%
12%
120%
N P V of D ebt to E xports - LH S
10%
Loan D isbursem ents to G D P - R H S
90%
8%
6%
60%
4%
30%
2%
0%
0%
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
30. Подход, выбранный в ПОРГ для подсчета фискального пространства,
которое может быть создано посредством дополнительного заимствования из вне
предполагает, что после пика в освоении нового займа в течение 2007-2009 гг.,
дальнейшее заимствование будет ограничено для того, чтобы сократить чистую
приведённую стоимость (ЧПС) ГГГ внешнего долга до порогов 150% от объёмов
экспорта и 40% от ВВП (что считается устойчивым в рамках МВФ и Структуры
МАР для Стран с Низким Уровнем Доходов к 2016 г.). Это подразумевает, что
после 2009 г., привлечение дополнительных внешний заимствований должно
сократиться в среднем до 5% от ВВП, если внешний долг должен остаться
устойчивым, как это показано на Графике 1, который показывает тенденции в
освоении займов в процентном отношении от ВВП и ГГГ внешнего долга по
отношению к экспорту с 2005 до 2016 гг.
Loa n D is burs e m e nts a s % of GD P
16%
31. В течение долгосрочного периода времени, среднегодовое освоение
средств внешних заимствованных средств должно быть ограничено до 5-6% от
ВВП, если руководство страны не хочет поставить под риск устойчивость
внешнего долга. Несмотря на то, что этот показатель выше уровня 2006 г. (на
2.5% от ВВП), он всё же заметно ниже прогнозируемых показателей на
среднесрочный период (2007-2009 гг.), уровень которых очевидно не является
устойчивым в долгосрочном периоде. Эти прогнозы не включают долги, которые
не являются государственными или не гарантированы государством, как
например долг хлопкового сектора. Если ПРТ примет на себя
долги
хлопкосеющих хозяйств или займёт данные средства для списания долгов дехкан,
соотношение ЧПС внешнего долга к объему экспорта и ВВП будет еще выше и
объём для новых заимствований после 2009 г. будет существенно ниже, если
правительство хочет добиться устойчивого положения внешнего долга. Нет места
для поиска внутренних источников финансирования бюджета, так как
внутренний финансовый рынок очень узок и сильно долларизирован, а также
неразнообразен (небанковский сектор очень маленький). Если Правительство РТ
прибегнет к внутренним заимствованиям, то контроль над денежной массой
будет поставлен под угрозу (как это произошло в 1990-е гг.), что приведет к
высокому уровню инфляции, и вытеснению частного сектора из кредитных
рынков. Долгосрочные устойчивые показатели внутреннего заимствования
должны быть немного отрицательными в целях контролирования роста денежной
массы, накопления резервов Национальным Банком и роста объемов
кредитования частного сектора.
32. Результаты улучшения эффективности расходования государственных
средств достаточно трудно подсчитать из-за ограниченности имеющихся данных.
Тем не менее, государственные расходы характеризуются явными проблемами в
области системы распределения расходов и технической неэффективностью.
Очевидно, что есть огромное поле для улучшения как эффективности системы
распределения, так и системы расходования бюджетных средств, посредством
реформирования систем УГФ, таких как внедрение СПГР, которая в
среднесрочной перспективе должна помочь создать дополнительное фискальное
пространство. Учитывая то, что размер конечного государственного потребления
и капитальных затрат (за исключением трансфертных платежей и уплату
процентов) составил 17% от ВВП в 2006, даже относительно скромное 10%
улучшение эффективности системы расходования средств, в долгосрочном
периоде будет способствовать появлению дополнительного фискального
пространства в размере до 1.7% ВВП.
33. Реформы в энергетике будут иметь очень сильное влияние на бюджет в
долгосрочной перспективе. По некоторым расчетам, размер квазифискального
дефицита (КФД) составил 9.3% от ВВП в 2006 г. КФД рассчитывается как
разница между доходами (средствами), которые потребуются для «Барки Точик»
для управления и эксплуатации имеющейся энергетической инфраструктуры для
дальнейшего обеспечения подачи электроэнергии и доходами, которые
фактически собираются в счет оплаты за потребляемую электроэнергию
(наличными). Низкие тарифы на электроэнергию (которые составляют лишь
четверть необходимого уровня для покрытия долгосрочных средних предельных
издержек (ДСПИ) для обеспечения устойчивого внутреннего предложения),
являются основной причиной огромного КФД, наряду с техническими и
коммерческими потерями и плохой собираемостью средств за потребляемую
электроэнергию. Несмотря на то, что на данный момент КФД пока не лежит
финансовым бременем на государственном бюджете, он все же может стать
таковым, если не будут предприняты меры по его устранению. Это объясняется
тем, что в случае если КФД не будет покрыт за счет каких-либо государственных
источников, система энергоснабжения будет далее ухудшаться со всеми
вытекающими последствиями для экономики, так как не будет хватать средств
для должной эксплуатации и восстановления систем передачи и распределения
электроэнергии.
34. Наиболее важной реформой, необходимой для сокращения уровня КФД,
является увеличение средних внутренних тарифов на электроэнергию до уровня
ДСПИ. Увеличение тарифов на электроэнергию окажет отрицательное влияние
на некоторые компоненты бюджета, в частности в форме сокращения налоговых
поступлений ТАЛКО1, увеличения расходной части бюджета государственных
агентств и ведомств за потребляемую электроэнергию, а также увеличения
размеров компенсаций домохозяйствам с низким уровнем дохода в рамках
механизма компенсации за потребляемую электроэнергию (МКЭ). Тем не менее,
совокупный фискальный эффект реформ в энергетике, включая доходы от ГЭП,
носит положительный характер, а с фискальной точки зрения приведет к
увеличению имеющихся средств в размере 10% от ВВП, большая часть которых
за счет сокращения КФД.
35. В Таблице 1 приводятся итоговые данные в отношении дополнительных
средств (фискальное пространство), которые можно будет привлечь до 2016 года
(по сравнению с 2006), при условии реализации вышеуказанных мер в сфере
налогообложения, налоговой политики, системы УГФ и энергетике. За счёт
увеличения размера внутренних доходов можно будет дополнительно привлечь
бюджетные средства в размере 8.6% от ВВП. Однако для этого также
потребуются дополнительные затраты в объёме 1.9% от ВВП для оплаты
процентов по кредитам (из-за высокого внешнего долга), увеличения
коммунальных расходов государственных организаций (из-за повышения
тарифов на электроэнергию), а также увеличение пакета МКЭ и финансирование
оставшегося КФД в энергетике (в размере 0.6% от ВВП). Меры по улучшению
эффективности государственных расходов также принесут дополнительно 1.7%
от ВВП в виде дополнительных ресурсов. В конечном итоге, общее фискальное
пространство можно будет увеличить на 8.4% от ВВП к 2016 г.
В соответствии с Постановлением Правительства РТ от 3 апреля 2007г., Таджикский
Алюминиевый Завод (ТадАЗ), был переименован в ТАЛКО (Таджикская Алюминиевая
Компания)
1
Таблица 1
Фискальное пространство в 2016 г. по сравнению с 2006 г.; в % от ВВП
Пакет имеющихся бюджетныхе ресурсов
Внутренние доходы
Гранты
Заимствования:
Чистые внешние заимствования
Чистые внутренние заимствования
8.6
5.6
1.0
2.0
2.5
-0.5
Дополнительные ресурсы необходимые на:
выплату процентов по кредитам
оплату государственных счетов за электроэнергию
Механизм компенсации за электроэнергию
Покрытие остатка квазифискального дефицита (КФД)
1.9
0.4
0.5
0.4
0.6
Доходы от улучшения системы эффективности расходов
(из расчета 10%)
1.7
Чистое дополнительное фискальное пространство
8.4
Глава 4.
Как можно внедрить СПГР в Таджикистане?
36. Настоящая глава ПОГР рассматривает вопросы, затронутые в
Постановлении Правительства Республики Таджикистан в 2006 г. по внедрению
Среднесрочной программы государственных расходов (СПГР) и привлечению
технической помощи со стороны доноров для ее реализации. Внедрение СПГР
также отражает желание доноров принять участие в разработке эффективных
отраслевых бюджетных стратегий, особенно в социальной сфере, в рамках
которой они могли бы предоставлять помощь непосредственно через бюджет. В
данной главе представлена комплексная стратегия поэтапной реализации СПГР, в
основе которой лежит стратегия, представленная на круглом столе,
организованном Министерством финансов в мае 2006 г.
37. Целью
внедрения СПГР
является совершенствование системы
распределения бюджетных ресурсов и увязка этой системы со стратегическими
целями развития, включая цели, определённые в Национальной стратегии
развития (НСР) и Документе Стратегии Снижения Бедности (ДССБ).
Предыдущие попытки внедрить СПГР (ранее СПГР называлась Среднесрочной
программой бюджетного планирования [СПБП]) в рамках проекта Всемирного
Банка по построению институционального потенциала [IBTA-2] не нашли своего
решения и привели лишь к созданию рудиментарной фискальной программы.
Данная программа охватывала внедрение жестких бюджетных ограничений по
совокупным государственным расходам и является полезным инструментом в
управлении макроэкономической ситуацией, но не выполняет никакой
качественной роли как инструмента бюджетного планирования для расходов
уровнем ниже, чем совокупные расходы.
38. Процесс внедрения СПГР, которая может играть значимую роль в качестве
инструмента среднесрочного отраслевого планирования, затруднен по двум
причинам. Во-первых, государственный бюджет достаточно фрагментирован – он
представлен более чем 100 ключевыми бюджетными организациями (КБО),
каждая из которых готовит свой бюджет и независимо от других взаимодействует
с Министерством финансов в рамках бюджетного процесса. В некоторых
основных секторах, таких как образование, ответственность за подготовку и
исполнение бюджета разделена между большим количеством КБО, включая
органы местного управления и различные типы центральных бюджетных
организаций (в секторе образования насчитывается более 40 КБО). Отраслевые
министерства несут ответственность за разработку политики своих секторов, но
одновременно отрезаны от процесса подготовки бюджетов для них, что
свидетельствует о разобщённости процесса разработки политики от бюджетного
процесса, особенно в социальном секторе, где большая часть затрат проходит
через местные бюджеты минуя отраслевые министерства. Кроме этого, в
процессе подготовки бюджета текущие и капитальные расходы рассматриваются
отдельно друг от друга, а ответственность за разработку последнего закреплена за
Министерством экономического развития и торговли (МЭРТ).
39. Вторым серьезным ограничением для эффективного внедрения СПГР
является очень слабый потенциал по вопросам бюджетного планирования в
Министерстве финансов, отраслевых министерствах и в других КБО. Знание
современных бюджетных технологий и концепций очень ограниченно среди
государственных служащих. В отраслевых министерствах очень маленькие
отделы по планированию бюджета, потому что ранее за ними не закреплялось
выполнение подобных функций. Бюджеты в основном готовятся КБО и
абсолютно механически, в соответствии с правилами и формулой, которые
устанавливаются Минфином в бюджетных инструкциях. Внедрение системы
бюджетного планирования и увязка со стратегическими целями развития, такой
как СПГР, требует развития потенциала, необходимого для прогнозирования
спроса на государственные услуги, установления приоритетов, расчёта расходов
и распределения расходных статей по степени приоритетности. На данный
момент данные навыки и опыт практически отсутствуют.
40. Стратегия СПГР предполагает передачу и укрепление роли отраслевых
министерств в процессе подготовки бюджета, с тем, чтобы распределение
бюджетных ассигнований соответствовало секторальными стратегиям развития.
Это потребует внесения изменений в бюджетный процесс и значительного
укрепления потенциала отраслевых министерств в процессе планирования
бюджета. В каждом секторе отраслевое министерство, ответственное за
формирование политики сектора, будет назначено в качестве ведущего
профильного министерства (ВПМ). В начале бюджетного процесса ВПМ должны
будут направлять действия всех КБО в своих секторах с тем, чтобы их
бюджетные заявки соответствовали целями секторальной политики. Затем КБО
должны будут направить проекты своих заявок в адрес соответствующего ВПМ,
каждое из которых, в свою очередь, должно будет свести все заявки своего
сектора воедино и подготовить консолидированный отраслевой бюджет, который
и должен быть направлен в Министерство финансов. Частью стратегии
внедрения СПГР является объединение капитальных расходов и бюджета
текущих расходов в единый бюджет.
41. Серьёзность вопроса слабого потенциала
говорит о том, что, по
объективным причинам, реализация СПГР должна проводиться достаточно
осторожно. Необходимо обеспечить, чтобы внедрение новых бюджетных
процессов осуществлялось параллельно с развитием технического потенциала
Министерства финансов и отраслевых министерств по вопросам планирования
бюджета в рамках эффективной технической помощи доноров. В связи с этим,
СПГР должна реализовываться поэтапно, начиная с сектора образования в
качестве пилотного. Образование было выбрано в качестве пилотного сектора
частично по той причине, что доноры заинтересованы в оказании существенной
помощи в данном секторе. Пилотный этап, который предположительно
продлится два года, включает в себя следующее:
а)
б)
укрепление потенциала Министерства финансов для разработки
среднесрочной фискальной программы в рамках технической
помощи,
нацеленной
на
совершенствование
процессов
прогнозирования
доходов
и
макроэкономического
прогнозирования;
формирование действенного процесса отраслевого бюджетного
планирования в секторе образования в рамках технической
помощи, предоставляемой Министерству образования Всемирным
Банком, Европейским Союзом и ЮНИСЕФ.
42. Дополнительные сектора будут вовлечены в СПГР после завершения
реализации пилотного этапа, а опыт, приобретённый в рамках данного пилота,
должен будет содействовать этому. Как отмечалось выше, развитие потенциала
по вопросам СПГР будет необходимой предпосылкой для успеха СПГР. К
счастью, доноры обозначили вопрос развития потенциала в этой области в
качестве приоритета, в связи с чем, финансирование мероприятий, связанных с
обучением не должно быть проблематичным. Однако дальнейшие попытки
эффективной координации и гармонизации технической помощи доноров будут
также необходимы. В этом отношении, совместная миссия доноров по поддержке
внедрения СПГР, которая состоялась в апреле 2007 г., была полезным шагом
вперед.
Глава 5. Обзор государственных расходов и системы финансовой отчетности
(ОГРФО/PEFA)
43. Настоящая глава дает краткое описание Обзора государственных расходов и
финансовой отчетности (PEFA/ ОГРФО), который проводился в период с октября
2006 года по апрель 2007 года. Цель обзора PEFA заключалась в предоставлении
Правительству Таджикистана объективной оценки функционирования системы
управления государственными финансами (УГФ) в стране, а также в том, чтобы
составить четкую картину общей фидуциарной среды в рамках бюджета и
оказать поддержку в определении тех частей системы УГФ, которые наиболее
остро нуждаются в реформах. Обзор PEFA был проведен в соответствии со
стандартной методологией (проведения) PEFA, в рамках которого оценивается 28
различных аспектов системы УГФ, а также 3 аспекта работы доноров, где каждый
индикатор оценивался по шкале: от ‘A’ (самый высокий) до ‘D’ (самый низкий).
В Таблице 2 приводятся оценки по каждому индикатору в соответствии с
результатами оценки обзора PEFA в Таджикистане.
44. В целом уровень эффективности функционирования системы УГФ
Таджикистана в соответствии с индикаторами PEFA характеризуется как очень
низкий. Из 28 индикаторов УГФ только два получили оценку ‘A’ (совокупные
доходы [которые постоянно превышали план по бюджету), а также полнота
информации по бюджету). Четыре показателя получили – оценку ‘B’, тогда как
11 индикаторов получили оценку ‘C’ и 7 – оценку ‘D’. Четыре индикатора не
были оценены вообще из-за недостатка информации. Все три индикатора работы
доноров также получили оценку ‘D’, что свидетельствует о том, деятельность
доноров в этой области тоже низкая.
Таблица 2: Обзор результатов оценки ОРГФО/PEFA
Индикатор
PI 1
PI 2
PI 3
PI-4
PI-5
PI-6
PI-7
PI-8
PI-9
PI-10
PI-11
PI-12
PI-13
PI-14
PI-15
PI-16
PI-17
Охваченные вопросы
A. Эффективность УГФ: достоверность бюджета
Исполнение расходной части
Исполнение расходной части по структуре
Исполнение доходной части
Резерв и контроль над выплатой долгов по расходам
B. Ключевые перекрестные вопросы: полнота и прозрачность
Бюджетная классификация
Полнота информации, которая отражается в бюджетной
документации
Объем неучтенных государственных операций
Прозрачность финансовых отношений между уровнями
управления
Контроль над совокупным фискальным риском, возможным в
результате деятельности других объектов государственного
сектора
Открытость доступа к финансовой (бюджетной) информации
C. Бюджетный цикл
(i) Составление бюджета на основе политики реформ
Порядок и участие в ежегодном бюджетном процессе
Фискальное планирование, политика расходов и составление
бюджета в перспективе на несколько лет
(ii) Предсказуемость и контроль процессов исполнения бюджета
Прозрачность обязательств и долгов налогоплательщика
Эффективность мер для регистрации налогоплательщика и оценки
налогов
Эффективность налоговых сборов
Предсказуемость наличия средств для обеспечения обязательств
по расходам
Учет и управление кассовой наличностью, долгом и гарантиями
PI-18
Эффективность механизмов управления платежными
ведомостями (заработная плата)
PI-19
Конкуренция, соотношение цены и качества в вопросах
управления закупками
Оценка
B
C
A
C+
D
A
C+
B
C
D
B
D+
C
C [должен быть
доработан]
Невозможно оценить
(данные не доступны
для пункта i)
D+
C+ [должен быть
доработан]
Невозможно оценить
/необходимы
дополнительные данные
Невозможно оценить
/необходимы
дополнительные данные
PI-20
PI-21
PI-22
PI-23
PI-24
PI-25
PI-26
PI-27
PI-28
D1
D2
D3
Эффективность механизмов внутреннего контроля над расходами,
не связанными с выплатой заработной платы
Эффективность механизмов внутреннего контроля (аудита)
(iii) Бухгалтерский учет и отчетность
Своевременность и регулярность выверки бухгалтерских счетов
Наличие информации о получаемых ресурсах в структурах
предоставления услуг
Качество и своевременность квартальных и других отчетов по
исполнению бюджетов
Качество и своевременность финансовой отчетности
(iv) Внешний контроль и аудит
Масштаб, характер и рекомендации внешнего аудита
Юридическое заключение к ежегодному Закону о бюджете
Юридическая проверка отчетов о внешнем аудите
D. Работа доноров
Предсказуемость прямой поддержки бюджета
Финансовая информация по проектам и программам,
предоставляемая донорами для целей бюджета и отчетности
Доля помощи, управление которой осуществляется посредством
национальных процедур
C+
Невозможно оценить
/необходимы
дополнительные данные
B
C
C+
D+
D+
C
D
D+
D+
D
45. Таблица демонстрирует огромное количество проблем, решение которых
заключается в совершенствовании системы УГФ и работы доноров. К вопросам,
которые получили низкие оценки, относятся: бюджетная классификация;
открытость доступа к бюджетной информации; бюджетное планирование в
перспективе на несколько лет; предсказуемость наличия средств для обеспечения
обязательств по расходам; качество и своевременность финансовой отчетности,
внешний аудит и доля помощи, управление которой осуществляется посредством
национальных процедур. Некоторые из упомянутых вопросов уже сегодня
рассматриваются в рамках текущих реформ в УГФ, таких как внедрение СПГР,
поддержка создания агентства внешнего (независимого) аудита и реформа
системы внутреннего аудита, осуществляемых при технической поддержке
доноров.
Рекомендации ПОГР в области политики реформ
46. В данном разделе объединены все рекомендации в части политики реформ
по каждой главе ПОГР в отдельности, а также представлены предварительные
заключения недавно завершившейся миссии Всемирного банка в Таджикистане,
занимавшейся вопросами последовательности и содержания реформ системы
УГФ по результатам проведенного обзора ОРГФО. Рекомендации в области
политики реформ данного тома ПОГР представлены в рамках трех подразделов
(которые не должны рассматриваться как взаимоисключаемые): i)
институциональные реформы; ii) структура государственных расходов; и iii)
угрозы для устойчивости государственных финансов.
47. Необходимо провести ряд существенных институциональных реформ в
целях создания дополнительного фискального пространства, которое, в свою
очередь, принесет ощутимые результаты для экономики страны, системы
оказания общественных услуг и приведет к снижению уровня бедности.
Институциональные реформы особенно необходимы в трех областях: в системе
УГФ, в системе налогового управления и в области создания благоприятной
среды для привлечения частных инвестиций.
48. Реформы УГФ помогут создать дополнительное фискальное пространство
путем совершенствования системы эффективности государственных расходов и
соответственно высвобождения и перераспределения ресурсов на другие
бюджетные приоритеты, а также посредством укрепления надежности бюджета,
как инструмента снижения бедности, который, в свою очередь, поможет
Правительству Таджикистана мобилизовать большее количество грантов доноров
непосредственно в бюджет. Кроме того, реформа УГФ, нацеленная на
совершенствование распределительной и технической эффективности расходов,
необходима для совершенствования сферы предоставления государственных
услуг. Ключевые реформы УГФ, которые в настоящий момент или реализуются
или планируются, включают: i) внедрение СПГР на пилотной основе, начиная с
сектора образования; ii) реализацию реформы системы оплаты труда
государственных служащих и в секторе здравоохранения, с целью усиления
системы
стимулирования
ключевого
персонала;
iii)
внедрение
автоматизированной системы казначейства на местном уровне, подсоединенной к
автоматизированной системе Минфина, которая в результате завершится
внедрением автоматизированной Информационной системы управления
финансами (ИСУФ); iv) создание современной системы внутреннего контроля и
аудита; v) гармонизацию методик бухгалтерского учета и отчетности с
международными стандартами бухгалтерского учета и отчетности для
государственного сектора; а также vi) введение новой системы классификации
доходов и расходов бюджета.
49. Повестка реформирования системы УГФ весьма амбициозна, особенно
принимая во внимание серьезную нехватку потенциала в государственной
службе. В данной связи, реформирование системы УГФ не должно проходить в
спешке, наоборот, реформы должны осуществляться в определенной
последовательности, чтобы иметь возможность проводить параллельно
разработку методологии, принятие новых нормативных актов и развитие
потенциала. Необходимо разработать комплексную программу развития
потенциала для обучения сотрудников всего государственного сектора, в
особенности для сотрудников отраслевых министерств, по основным
современным методологиям составления бюджета и бухгалтерского учета и
отчетности.
50. Успех реформ системы УГФ будет во многом зависеть от деталей её
осуществления. Поэтому очень важным является чёткое планирование и
реалистичность каждой реформы, проводимой в рамках УГФ. Процесс
реализации данных реформ должен основываться на их ключевых аспектах,
которые важны для системы УГФ в Таджикистане, нежели чем пытаться поднять
всю систему управления государственными финансами до международных
стандартов, что в свою очередь является не реальным. Общесистемное видение
должно способствовать определению наиболее оптимальной программы реформ
в плане анализа результатов и возможных рисков. Это, в свою очередь, означает,
что акцент будет сделан на наиболее слабых местах системы УГФ, и ресурсы
будут соответственно направляться в те отрасли, которые приведут к
наибольшим потенциальным выгодам.
51. Реформа налоговой системы необходима по двум причинам. Во-первых, для
привлечения дополнительных средств (создание фискального пространства)
посредством улучшения системы мобилизации средств: реформирование
налоговой системы может потенциально привести к увеличению собираемости
налогов в размере более чем 3% от ВВП в год к 2016 г. Во-вторых, в целях
совершенствования бизнес среды для частного сектора посредством создания
более прозрачной системы налогообложения, справедливой и менее
подверженной различным злоупотреблениям: BEEPS (Обследование бизнес
среды и экономической эффективности) отметило, что 80% предпринимателей
дают взятки налоговым инспекторам (Всемирный Банк, 2005 г.: стр. 16-17).
52. Стратегия реформирования налоговой администрации была рекомендована
МВФ (Гаррисон и др., 2005 г.) и АБР. Приоритетной задачей реформирования
является внедрение современных методов налогового администрирования,
поддержанных последующей автоматизацией процессов. Самоисчисление
налогов налогоплательщиками наряду с выборочной оценкой на наличие
факторов риска, должны заменить существующую систему, в которой налоговые
инспектора пытаются вручную проверить каждую налоговую декларацию. В
долгосрочной перспективе структура Налогового комитета должна быть
пересмотрена с целью сокращения количества небольших по размеру налоговых
инспекций на местах, которые играют незначительную роль в сборе налогов.
Дела больших налогоплательщиков должны находиться в компетенции отдела по
работе с крупными налогоплательщиками, тогда как в каждой из трёх областей
необходимо будет создать образцовые налоговые инспекции по работе с
налогоплательщиками среднего размера. Налоговую полицию необходимо будет
ликвидировать, поскольку данная структура не соответствует современной
практике администрирования налоговой системы.
53. С течением времени, закрытие маленьких инспекций, наряду с
автоматизацией системы и изменением регламента работы позволит сократить
количество сотрудников в налоговой системе. Это позволит значительно
повысить заработную плату сотрудников, увеличивая тем самым уровень
мотивации для привлечения и удержания высококвалифицированных
специалистов и снижения возможностей коррупции. Для сотрудников налогового
комитета (инспекторов) также будет необходимо пройти интенсивное обучение,
особенно по вопросам аудита.
54. Как и в случае необходимых реформ в области управления налоговой
системой, совершенствование институционального климата в частном секторе в
целях привлечения большего объема частных инвестиций потребует мер по
упрощению системы получения лицензий и разрешений. Цель должна
заключаться в сокращении абсолютного числа необходимых разрешений и
лицензий, а также количества различных агентств, вовлеченных в процесс их
выдачи и в создании прозрачной, предсказуемой системы, которая не позволит,
чтобы вопросы разрешались государственными служащими на их усмотрение.
55. Важность обсуждаемых институциональных реформ не может быть
переоценена. Эти реформы являются важными для совершенствования
управления экономикой в целом. Исследование состояния переходных экономик
Восточной Европы и Центральной Азии (проведенное Всемирным банком)
показало, что влияние государственных расходов на экономический рост зависит
от качества системы управления расходами (Варудакис, 2006 г.). В странах с
неразвитым управлением, увеличение размера государственного бюджета
сдерживает рост, потому что комплексная налоговая система с несовершенной
системой управления серьёзно искажает процесс распределения ресурсов, а
несовершенная система государственного управления снижает положительный
эффект потенциально производительных государственных расходов. И только в
странах с развитым современным управлением создание дополнительного
фискального пространства (на производительные расходы) действительно
трансформируется в высокий уровень роста. Таджикистан получил низкие
оценки по большинству из индикаторов управления; он занял предпоследнее
место в списке из 27 стран Восточной Европы и Центральной Азии по
эффективности
государственного
управления.
Соответственно,
совершенствование системы управления – это необходимость чтобы
увеличение государственных расходов по приоритетным секторам действительно
привело к более высоким показателям экономического роста. Совершенствование
системы
управления
должно
предшествовать
увеличению
размера
государственного бюджета.
56. ПОГР дает четкие рекомендации о том, как пересмотреть распределение
расходов в рамках государственного бюджета, чтобы поддержать устойчивый
экономический рост и снижение бедности. Увеличение государственных
инвестиций либо в коммерческие проекты по развитию энергетического сектора,
либо в проекты по развитию инфраструктуры, которые являются общественными
благами, не должно быть приоритетом для бюджета. Коммерческие проекты в
энергетике могут реализовываться и финансироваться частным сектором без (или
при минимальном) прямом государственном финансировании. Экономический
рост не зависит от новых проектов по развитию общественной инфраструктуры.
Более того, проекты по развитию общественной инфраструктуры предполагают
привлечение огромных средств, что неминуемо вытеснит часть ресурсов, которые
могли бы быть направлены на другие приоритеты, как например текущие
расходы и/или подорвёт устойчивость внешнего долга.
57. В среднесрочной перспективе (2007-2009 гг.), чуть более 50% всего
государственного бюджета будет выделено на капитальные расходы, что
практически не оставит никакой возможности для какого-либо реального
повышения финансирования бюджета текущих расходов. Учитывая
ограниченность бюджета текущих расходов, остается непонятным как можно
будет правильно управлять новыми государственными активами, созданными
таким образом, в долгосрочной перспективе. Как только всплеск капитальных
расходов будет закончен (в 2009 г.), в бюджете будет необходимо пересмотреть
баланс в пользу текущих расходов, где ощущается острая нехватка средств.
58. Вместо новых инвестиционных проектов, акценты в государственном
бюджете должны быть расставлены в пользу ключевых социальных секторов,
таких как здравоохранение и образование, способствующие укреплению и
формированию человеческого капитала. В Таджикистане данные услуги не могут
оптимально предоставляться частным сектором, так как большая часть населения
Таджикистана не сможет оплачивать данные услуги. Таким образом,
Правительство РТ должно гарантировать полноценное предоставление базовых
услуг здравоохранения и образования. Увеличение расходов для нужд секторов
здравоохранения и образования, наряду с реформированием системы УГФ,
нацеленной на повышение эффективности расходов в данных секторах,
необходимы в целях увеличения доступа и повышения качества услуг
здравоохранения и образования. Это, в свою очередь, позволит улучшить
качество рабочей силы и соответственно повысит производительность труда,
которая станет важным источником будущего экономического роста.
59. Существует множество проблем с уже существующей общественной
инфраструктурой, и не только из-за нехватки средств не позволяющих
обеспечить соответствующую эксплуатацию и поддержание инфраструктуры со
времён обретения страной независимости. Поэтому, при определении
приоритетов в бюджете необходимо предусмотреть выделение достаточных
средств для соответствующего технического обслуживания ключевых объектов
существующей инфраструктуры. Это приведет к более эффективному
использованию средств бюджета, нежели чем их вложение в новые
инвестиционные проекты, инфраструктуру и активы.
60. Потенциальные преимущества институциональных реформ и создания
фискального пространства для приоритетных расходов будут подорваны, если
долгосрочная устойчивость государственных финансов будет поставлена под
риск. Существует два основных риска для фискальной устойчивости; чрезмерное
внешнее заимствование и КФД в энергетике.
61. Таджикистан сталкивается с высоким риском нарушения устойчивости
внешнего долга в результате получения в 2006 году новых крупных кредитов на
ряд инфраструктурных проектов. Освоение внешних кредитов на период 2007-09
гг. будет составлять 14% от ВВП, уровень который очевидно не устойчив. Для
обеспечения долгосрочной устойчивости внешнего долга необходимо ограничить
новые заимствования после 2009 г. в среднем до 5% от ВВП в год. Иногда
ведутся безосновательные споры по поводу того, что крупные внешние
заимствования под экономически выгодные и жизнеспособные проекты являются
обоснованными.
Устойчивость
внешнего
долга
является
ключевой
макроэкономической концепцией, и внешний долг должен быть оценён в
отношении макроэкономических переменных величин, таких как размер ВВП,
экспорт и государственные доходы, вне зависимости от преимуществ,
получаемых от отдельно взятых проектов. Ключевые международные пороги
устойчивости внешнего долга, такие как ЧПС долга по экспорту и ВВП, будут
существенно нарушены в Таджикистане, если объемы внешних заимствований не
будут сокращены после 2009 г.
62. Рекомендации ПОРГ в части политики в этой области состоят в том, чтобы
ПРТ установило чёткие ежегодные ограничения на объем новых внешних
заимствований в среднесрочном и долгосрочном периоде, чтобы постепенно
привести показатели ЧПС внешнего государственного долга до уровня
приемлемых порогов устойчивости долга для стран с низким уровнем доходов
(установлены в Структуре МВФ/МАР для Стран с Низким Уровнем Доходов).
Это даст чёткий сигнал частному сектору и партнёрам Таджикистана по
развитию, что Правительство внедрит устойчивое управление долгом и
обеспечит избежание долгового кризиса в будущем.
63. КФД в энергетике неизбежно станет бременем для бюджета в долгосрочном
периоде, если он не будет полностью ликвидирован посредством реформ в этой
отрасли, так как последствия для экономики могут быть достаточно плачевными
при отсутствии надлежащего ремонта и реабилитации сетей электропередач и
распределения электроэнергии. Таким образом, государственный бюджет должен
будет финансировать эти важные расходы в случае, если «Барки Точик» не
сможет это себе позволить. Далее, большой размер КФД, который составил более
чем 9% от ВВП в 2006 г., означает что фискальное пространство будет сжато в
отношении приоритетных затрат и/или подтолкнёт Правительство РТ
к
привлечению дополнительных заемных средств, которые отразятся на
устойчивости положения внешнего долга.
64. Реформы в энергетике, необходимые в устранении КФД неоспоримы.
Средневзвешенные тарифы на электроэнергию должны быть увеличены в четыре
раза по сравнению с текущим уровнем. В дополнение к этому, «Барки Точик»
должно сократить коммерческие потери путём улучшения систем выставления
счетов и сборов, сократить технические потери посредством надлежащего
ремонта, реабилитации и поддержания системы распределения электроэнергии.
Эти реформы будут политические сложными, т.к. потребители, которые в данное
время довольствуются низкими субсидированными со стороны государства
тарифами, должны будут платить за электричество по более высоким ставкам.
65. Как указано выше, данная публикация является первой их трех
запланированных томов ПОРГ. Последующие публикации будут содержать
дальнейшие рекомендации относительно политики реформ. Последующие
рекомендации будут представлены в отношении внедрения СПГР основываясь на
практическом опыте тех, кто был вовлечен в работу и предоставлял техническую
поддержку и прилагал усилия по построению потенциала в Министерстве
финансов и отраслевых министерствах. Рекомендации также будут
предоставлены по улучшению эффективности расходования средств в секторах
здравоохранения и образования. Более того, будет разработана всесторонняя
стратегия реформирования системы УГФ, которая будет согласована с
Правительством Республики Таджикистан, и может быть поддержана партнёрами
по развитию.
1.
ВВЕДЕНИЕ
A. ПРЕДЫСТОРИЯ
1.
Программный Обзор Государственных Расходов (ПОГР) направлен на то,
чтобы расширить понимание ключевых аналитических вопросов, связанных с
фискальной политикой и системой управления государственными финансами (УГФ)
в Таджикистане. ПОГР также предназначен для поддержки реформ системы УГФ.
Вопросы фискальной политики и УГФ, затронутые в ПОГР, включают
необходимость ориентированности фискальной политики на поддержку устойчивого
экономического роста и снижение бедности, внедрение бюджетирования
основанного на мерах политики реформ, повышение эффективности
государственных расходов и укрепление фидуциарного контроля. Аналитическая и
диагностическая работа, проведенная в ходе подготовки ПОГР, предоставит
основание для подготовки правительственной стратегии реформирования УГФ и
плана действий, который станет ориентиром для политического диалога и определит
направления оказания технической помощи по дальнейшему реформированию
государственной системы управления финансами.
2.
ПОГР подразумевает программный подход к работе, и будет проводиться в
течении трех лет (2006/7-2008/9). Программа реформирования УГФ в Таджикистане
обширна и сложна, и объем работы, который необходимо охватить соответственно
также достаточно большой, поэтому временные рамки для ПОГР были определены
сроком на три года. Последовательность проведения анализа, а также рабочий
график и программа ПОГР руководствуется результатами диалога с Правительством
Республики Таджикистан (ПРТ) в целях поддержания продолжающихся в стране
реформ в области УГФ. В данном томе ПОГР представлены результаты работы в
течение первого года.
3.
С целью начала ПОГР и для обсуждения трехлетней программы, 15 мая 2006
года в г. Душанбе был проведен семинар с участием высокопоставленных
представителей ПРТ. Мнения и взгляды, высказанные в ходе данного семинара,
определили структуру ПОГР и связанную с ним рабочую программу. С целью
тесного вовлечения и участия в данной работе Правительства РТ, была создана
Рабочая Группa по вопросам государственных расходов, в которую входят
представители Министерства Финансов (МФ), представители других ключевых
государственных органов и доноров, участвующих в поддержке реформирования
системы УГФ. Данная Рабочая Группа координировала всю рабочую программу по
ПОГР и собиралась вместе на регулярной основе для выполнения данной задачи.
4.
Обзор государственных расходов и институциональной структуры (ОГРИС)
проведенный 2003/04гг. представил первый обширный обзор вопросов, связанных с
государственными расходами Таджикистана. (Документ Всемирного Банка, 2005г.).
Наряду с Оценкой Финансовой Отчетности Страны за 2003 год (ОФОС) и Отчетом
по Оценке Системы Закупок в Стране (ОСЗС), ОГРИС выявил критические
недостатки в процессе распределения бюджетных средств, исполнения бюджета и
УГФ. Тем не менее, процесс реализации реформ УГР и УГФ на сегодняшний день
протекает, в лучшем случае, медленно и неравномерно. Очевидно ни ПРТ, ни
доноры не осознали до конца всей сложности реализации данных реформ в
контексте Таджикистана. Мало вероятно, что Правительство со своей стороны
полностью поддерживали реформы и «владели» программой реформ, в то время как
доноры не проанализировали в совокупности институциональные характеристики
бюджетного процесса в Таджикистане и те трудности, которые они наложили на
реализацию данных реформ. Однако в 2006 году ПРТ сделало ряд шагов для того,
чтобы продвинуть вперед программу реформирования УГФ, включая внедрение
Среднесрочной Программы Государственных Расходов (СПГР) и разработку
Стратегии Реформирования Государственного Управления. ПОГР отвечает на, и
поддерживает приверженность ПРТ в отношении своей собственной программы
реформ УГФ.
5.
ПОГР сосредоточен на пяти темах, которые представляют наиболее сложные
направления реформирования бюджетной системы Таджикистана. Выбор именно
данных пяти тем связан с тем фактом, что они охватывают основные направления
фискальной политики и реформ УГФ, которые были определены в качестве
приоритетов ПРТ и донорами, которые оказывают ПРТ содействие по реформам
УГФ. Данные пять тематик включают в себя: i) стратегические вопросы фискальной
политики: приведение фискальной политики и государственных расходов в
соответствие с требованиями, которые необходимы для поддержки устойчивого
экономического роста и снижения бедности; ii) реформирование бюджетного
процесса в поддержку внедрения бюджетирования, основанного на мерах политики
реформ; iii) эффективность государственных расходов в ключевых социальных
секторах, как здравоохранение, образование и социальная защита; iv) управление
государственными финансами, в особенности вопросы внутреннего контроля для
предупреждения коррупции, улучшение отчетности по результатам исполнения
бюджета, функций внутреннего и внешнего аудита, а также вопросов закупок; и v)
межбюджетные отношения между центральным и местным уровнями власти
(местными хукуматами). Данные вопросы очень близки по своему содержанию с
теми, которые были определены в качестве основных элементов улучшения системы
УГФ и в других странах СНГ.
6.
Рекомендации, вытекающие из ПОГР, будут объединены для составления
стратегии реформирования УГФ и соответствующего плана действий. Данный план
действий будет представлять собой основной документ ПРТ по вопросам
проведения реформ УГР и УГФ, а также будет служить ориентиром для программ
технической помощи заинтересованных доноров (таких как Всемирный Банк, ЕК,
ММР, АБР и ЮСАИД). Рабочая Группа по вопросам Государственных Расходов
будет следить за ходом реализации стратегии реформирования УГФ и плана
действий.
7.
Оставшаяся часть введения организована следующим образом. Раздел 2 кратко
освещает контекст развития Таджикистана. Раздел 3 подводит итоги результатов и
рекомендаций в рамках проведенного ОГРИС за 2003/04 гг. Раздел 4 подчеркивает
наиболее важные вопросы на пути реформирования системы государственных
расходов. Раздел 5 описывает цели, мероприятия и конечные результаты каждой из
пяти тематик, предложенных ПОГР. Также в данном разделе обозначено то, какие из
отчетов по каждой отдельно взятой тематике включены в данный том ПОГР, а какие
будут включены в последующие его тома.
Б. КОНТЕКСТ РАЗВИТИЯ В ТАДЖИКИСТАНЕ
8.
Таджикистан - страна с низким уровнем доходов, которая до сих пор
оправляется от последствий гражданской войны и экономического развала. Это
страна, в которой управление экономикой и бюджетным процессом затруднено
наличием рядом серьёзных институциональных недостатков. Всемирный Банк,
наряду с другими донорами, оказывает поддержку для осуществления политики
реформ посредством серии Программных Грантов, направленных на Меры Политики
в целях Развития (ПГМПР), техническое содействие по ряду проектов таких как,
например Проект Реформирования Государственного Сектора (ПРГС) и Проект
Модернизации Системы Государственного Финансового Управления (ПМСГФУ).
Реформирование системы управления государственными финансами (УГФ) и
реформирование системы государственного управления – являются важными
компонентами всеобщей программы экономических реформ Правительства
Республики Таджикистан (ПРТ), которая поддерживается Банком в рамках
Стратегии по Партнерству со страной и посредством ряда ПГМПР.
9.
Таджикистан обрел независимость в 1991 году. В советскую эпоху то, что
сейчас является Таджикистаном, представляло собой плановую экономику,
контролируемую государством, в которой доминировало выращивание хлопка и
производство алюминия, получавшие большие субсидии из центра. Независимый
Таджикистан получил два важных наследия от советской эпохи. Во-первых, большая
часть производственной структуры была очень жесткой и слабо удовлетворявшей
потребностям рыночной экономики. Во-вторых, Таджикистан унаследовал
относительно хорошо развитую экономическую и социальную инфраструктуру.
10. Вслед за распадом Советского Союза, Таджикистан пережил экономический
развал по трем следующим причинам: раскол интегрированной системы торговли и
производства в рамках того, что было при Советском Союзе; прекращение субсидий
со стороны Советском Союза; и гражданская война, которая разгорелась в 1992 году
и длилась до 1997года. Пока страна не начала оправляться в конце 90-х годов,
реальный уровень ВВП упал более чем на 70 процентов. Установление мира и
безопасности по всей стране и возобновление производства с вовлечением
неиспользованных мощностей позволили быстро восстановить уровень
производства. В период с 2000 по 2005 годы, реальный рост ВВП составил в среднем
чуть менее 10 процентов в год, однако совокупный объем производства все еще на 30
процентов ниже уровня 1990 года.
11. Более того, уровень благосостояния населения Таджикистана пострадал от
падения реального ВВП и прекращения субсидирования со стороны Советского
Союза. Таджикистан в настоящее время имеет статус страны с низким уровнем
доходов, с размером ВВП на душу населения около 360$ долларов США в год.
Учитывая чрезвычайно ограниченные возможности по трудоустройству в
Таджикистане, по некоторым подсчетам приблизительно одна треть населения
трудоспособного возраста выезжает за пределы страны с целью получения сезонной
или более постоянной работы, причем большинство мигрантов работает в России. В
2004 году, уровень бедности (по доходам) по некоторым подсчетам составлял 64
процента, хотя по некоторым другим показателям человеческого развития ситуация
несколько лучше.2
12. Экономический спад и прекращение потока субсидий также имели серьезные
последствия для реального объема ресурсов государственного бюджета, который
существенно сократился. До обретения независимости, около 40 процентов бюджета
нынешнего Таджикистана обеспечивалось за счет субсидий. Государственный
сектор, унаследованный независимым Таджикистаном, является слишком большим
для того, чтобы необходимые средства выделялись из имеющегося весьма
урезанного бюджета Правительства в полном объеме, хотя, в некоторой степени,
бюджетные ресурсы на данный момент дополняются в виде помощи доноров, в
основном в форме поддержки различных проектов. Размер данной помощи
находится на уровне 4 процентов от ВВП.
13. Из-за отсутствия реальных усилий по сокращению числа занятых в
государственном секторе, реальные оклады государственных служащих резко упали
до уровня, который намного ниже того, что требуется для обеспечения
минимального прожиточного уровня. В то же время, имеющиеся средства для
функционирования и содержания государственных ведомств – являются лишь
частицей того, что необходимо для оказания общественных услуг или содержания
общественной инфраструктуры. Очень низкие уровни окладов способствуют
коррупции среди государственных служащих.
14. С конца 90х, ПРТ реализовало ряд экономических реформ, которые начали
давать положительные результаты. В 2000х годах, в рамках Механизма по
Сокращению Бедности и Стимулированию Роста - программы согласованной с
МВФ, улучшилось управление макроэкономической ситуацией. Уровень инфляции
снизился до однозначного уровня в 2004 и 2005 гг. Как отмечено выше, экономика
Индикаторы человеческого развития, как правило, лучше, чем средние показатели для стран с
низким уровнем дохода. Например, ожидаемая продолжительность жизни при рождении составляет
66 лет, по сравнению со средними показателями стран с низким уровнем доходов, которые
составляют 59 лет. Общий охват средним образованием составляет 82 % по сравнению со средним
показателем стран с низким уровнем доходов, равным 46%.
2
восстановила более половины спада производства, который страна перенесла в 1990х
годах. Внешний государственный долг Таджикистана сократился в результате ряда
соглашений по списанию части долгов, которые были подписаны с Россией и
другими двусторонними кредиторами, а также, совсем недавно, в рамках
Многосторонней Инициативы МВФ по Списанию Долгов (МИСД)3 был списан и
долг МВФ. За последние несколько лет в Таджикистане складывалось
положительное сальдо платежного баланса, сделав возможным постепенное
восстановление валютных резервов. Таким образом, экономика не страдает от
серьезных внутренних или внешних макроэкономических дисбалансов.
15. Структурные и институциональные реформы являются на данный момент
главными задачами для Таджикистана, так как страна стремится к развитию своей
экономики и сокращению уровня бедности. Приоритетами программы
реформирования являются: во-первых, стимулирование потока частных инвестиций,
с целью расширения возможностей по трудоустройству и постепенный отход
экономики от жестких, капиталоемких производственных структур, построенных во
времена Советского Союза; во-вторых, реструктуризация государственного сектора
таким образом, чтобы он мог сосредоточить ограниченные государственные ресурсы
на эффективном предоставлении важнейших государственных товаров и услуг.
Последний вопрос более детально рассматривается в следующих разделах.
В. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И РЕКОММЕНДАЦИИ ОБЗОРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
РАСХОДОВ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ (ОГРИС) ЗА 2003/04ГГ.
16. ОГРИС за 2004 год акцентировал внимание на следующих вопросах:
Стратегическая разработка мер политики реформ; Управление бюджетом и его
исполнение; межбюджетрные отношения; а также Планирование и Процесс
Государственных Инвестиций. Так как ОГРИС за 2004г. был первым подобным
документом для Таджикистана, он делал акцент на обзоре всех вопросов, связанных
с системой УГФ. Основными результатами, полученными в ходе проведения
ОГРИС, являются:

Бюджет плохо связан со стратегическими мерами политики реформ,
главным образом потому, что государственное управление все еще
устроено на принципах старой советской модели, в которой бюджет
был подчинен центральным органам.

Роли и функции различных институтов государственного управления
зачастую неясны или не совпадают.
В 2000г. Внешний долг вырос до 128 процентов от ВВП, но был сокращен до около 40% от ВВП в
результате списания долга кредиторами и ростом ВВП (МВФ, 2005г.). В 2006 г., государственный
долг вырос, после того как ПРТ получило займы в размере 604 млн. долларов США от правительства
Китая.
3




Фискальные отношения между центральным и местным уровнями
власти очень сложны. Это препятствует рациональной подготовке
бюджета, привязанного к государственным приоритетам.
Надлежащему государственному управлению препятствуют крайняя
нехватка потенциала, низкие оклады служащих и коррупция.
Капитальные расходы разбиты на части и не интегрированы в текущий
бюджет.
Оказание государственных услуг ухудшилось в связи с
ограниченностью бюджетных ресурсов, что еще более усугубляется
недостатками системы управления самим бюджетом.
17. Некоторые из рекомендаций ОГРИС за 2004г. привели к проведению ряда
важных мероприятий, таких как создание Государственного Казначейства и органа
по аудиту использования средств бюджета, а также принятие Закона «О
Государственных Финансах». Однако общий результат реализации бюджетных
реформ был достаточно слабым, ввиду недостаточного потенциала государственной
службы, а также понимания и управления реформами, нехватки участия и
вовлеченности со стороны ПРТ, политической воли и специальных, технических
навыков по вопросам реализации бюджетных реформ. В следующих разделах
приведено дальнейшее описание мер, реализованных по каждой категории,
рассмотренной в ОГРИС. Оставшиеся проблемы бюджетной системы рассмотрены
детально в Разделе 4. Это такие области, которые требовали дополнительного
анализа, и который был проведен в рамках ПОГР.
a. Стратегическая разработка политики мер и управление ими
18. Таджикистан сохранил большую часть организационных характеристик
правительства советской эпохи, которые не подходят для эффективного
формулирования и реализации политики реформ в условиях рыночной экономики.
Процессы выработки мер политики и составления бюджета очень сильно разбиты на
части и фрагментированы, без четкого разграничения ответственности различных
государственных ведомств и с несколькими параллельными механизмами
распределения ресурсов. Хотя некоторые шаги уже были сделаны для того, чтобы
решить данные проблемы, в частности - принятие Стратегии реформирования
системы государственного управления (СРГУ), создание реестра государственных
служащих, направление в Парламент проекта Закона «О государственной службе» и
принятие стратегии реформирования системы оплаты труда государственным
служащим - главные институциональные реформы, которые требуются для
стимулирования бюджетного процесса, основанного на мерах политики, таких как
например реализация СПГР, все еще должны быть внедрены
б. Управление бюджетом и его исполнение
19. Учитывая институциональные недостатки, о которых шла речь в предыдущем
параграфе, перевод стратегических направлений политики реформ в связанные с
ними соответствующие бюджетные ассигнования представляется крайне трудной
задачей. Это имеет серьезные последствия для бюджета, так как в условиях
значительного сокращения реальных источников пополнения бюджета,
стратегическое перераспределение бюджетных расходов является архиважным.
Вместо того чтобы рассмотреть данный вопрос, Правительство делало попытки
сохранить существующие бюджетные структуры, несмотря на то, что для их
адекватного финансирования в бюджете не имеется достаточно ресурсов. Были
реализованы некоторые важные бюджетные реформы такие, как например принятие
Закона «О государственных финансах», создание Государственного Казначейства и
создание независимого органа по внешнему аудиту. Однако все еще необходимо
реализовать целый ряд мер в части организационной структуры бюджета, которые
необходимы для дальнейшего улучшения бюджетного процесса, основанного на
мерах политики. Эти реформы, делающие акцент на внедрении СПГР, находятся в
центре стратегии реформирования бюджетного процесса, которая будет
реализоваться в среднесрочном периоде и нашла поддержку в рамках Темы 2.
ПОГР.
в. Программа государственных инвестиций
20. Расходы в рамках Государственных инвестиций фрагментированы и разбиты
между финансируемой в основном за счет внешних источников ПГИ и Центральной
программной капитальных вложений, которая финансируется за счет
Государственного бюджета. Об епрограммы не интегрированы надлежащим образом
в остальной бюджет, и не руководствуются единой стратегией развития. Также нет
формализованной методологии для отбора инвестиционных проектов в соответствии
с прозрачными критериями. Правительством были предприняты некоторые меры по
доработке ПГИ, которая в настоящий момент составляется на три года и обновляется
каждый год, в то время как потребности во внешних заимствованиях, связанных с
ПГИ должны направляться на одобрение в Парламент. Приоритетами для реформ в
данной области являются интеграция планирования инвестиционных расходов в
остальную часть бюджета и принятие детальных официальных процедур по оценке
и отбору проектов для их включения в бюджет.
г. Финансовые отношения между правительственными ведомствами
21. Субнациональные административные единицы играют главную роль в
предоставлении общественных услуг, включая образование, здравоохранение и
жилищно-коммунальные услуги. Система, в рамках которой финансируется
предоставление этих услуг, продолжает нести отпечаток советской эпохи, в которой
требуется проведение длительных переговоров между различными уровнями власти
по поводу необходимых расходов и потенциальных доходов. В результате чего,
отраслевые министерства имеют незначительное влияние на распределение ресурсов
на местном уровне. В ОГРИС рассматриваются несколько вариантов
реформирования данной системы. На стратегическом уровне, реформы включают в
себя передачу полномочий по составлению бюджета с субнационального уровня на
уровень министерств. Правительством был выбран данный вариант, который
является предпосылкой для внедрения секторального СПГР (см. Раздел 4), однако
все еще необходимо провесмти работу над процедурной стороной реализации СПГР.
ОГРИС также рекомендовал внедрение более прозрачных критериев и в части
распределения субвенций. В этой области пока не было достигнуто существенного
прогресса, за исключением эксперимента с подушевым финансированием в секторе
образования.
Г. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
22. К главным задачам реформы системы государственных расходов, которые
рассматриваются в ПОГР, относятся вопросы распределения ограниченных
бюджетных ресурсов для достижения стратегических целей политики реформ;
эффективность, с которой используются бюджетные средства для оказания услуг;
ряд фидуциарных вопросов и бюджетные отношения между различными уровнями
власти. При определении данных проблем, в качестве руководящих принципов были
использованы приоритеты, установленные ПРТ в документах стратегического
планирования, таких как, например Национальная Стратегия Развития (НСР),
взгляды высокопоставленных представителей ПРТ, результаты ОГРИС и другие
диагностические исследования, проведенные Банком и другими донорами (как
например ОФОС). Также они отражают уроки, извлеченные в ходе реализации
программ реформ бюджетно-налоговых систем в других государствах СНГ, которые
также сталкивались с подобными проблемами в реформировании системы
государственного управления, построенных по советской модели.
23. Несмотря на то, что начиная с 1990-х годов в макроэкономических аспектах
управления фискальной политикой Таджикистана были достигнуты значительные
улучшения, появляется ряд важных проблем, которые могут угрожать долгосрочной
фискальной устойчивости и макроэкономической стабильности. Как внутри
Таджикистана, так и за его пределами, существует некое давление по увеличению
государственных расходов на программы связанные с достижением ЦРТ, хотя
бюджетные ресурсы, которые имеются для дополнительного финансирования
подобных программ, из средств внутренних доходов или донорской помощи, скорее
всего, будут достаточно ограниченными. Правительство также выдвинуло в качестве
приоритета реализацию крупных проектов в энергетическом и транспортном
секторах, для финансирования которых оно пытается найти внешние источники
заимствования. Для финансирования восстановления дорог и строительства
воздушных линий электропередач, в 2006 году Правительством Китая был выделен
кредит в размере 604 млн. долларов США. Вполне вероятно, что Таджикистан и в
дальнейшем будет иметь доступ к крупным внешним заимствованиям для
финансирования проектов по восстановлению инфраструктуры, однако Анализ
Устойчивости Долга (АУД), проведенный специалистами Банка и Фонда в начале
2007 года (МВФ и Всемирный Банк, 2007г.) показывает, что Таджикистан может
столкнуться с высоким риском ухудшения положения с внешнем долгом в виду
резкого увеличения объемов новых заимствований.
24. Любое существенное увеличение государственных расходов также повышает
озабоченность относительно способности Правительства по освоению данных
средств, а также в отношении бремени, которое накладывается на государственный
бюджет в связи с внесением вклада Правительства в капитальные проекты,
финансируемые из внешних источников и их влияние на уровень инфляции, в связи с
увеличением совокупного спроса. Уровень инфляции, после понижения до уровня
однозначных цифр
посредством проведения благоразумной
фискальной и
монетарной политики в 2004 и 2005гг., превысил 12 процентов в 2006 году, именно
в связи с ростом совокупного спроса, а также шоками со стороны предложения.
25. Распределение бюджетных средств затрагивают две отдельные, но
родственные проблемы: первая - это процесс, посредством которого распределяются
средства бюджета (институциональные отношения бюджетного процесса), и вторая
– суть бюджетных распределений (т.е. какая сумма расходуется Правительством и на
какие цели?). Основным приоритетом развития экономики Таджикистана является
стимулирование быстрого и устойчивого роста с тем, чтобы повысить реальный
доход на душу населения. Это означает, что ключевым приоритетом
государственных расходов должна стать поддержка быстрого экономического роста.
Устойчивый экономический рост, который отмечается с 1998г., в значительной
степени вызван восстановлением после экономического спада 1990-х, и
возрождением производственных мощностей (напр. в хлопковом и алюминиевом
секторах). Однако, по мере движения экономики к своей границе производственных
возможностей, весьма маловероятно, что высокие уровни экономического роста
можно будет поддерживать на протяжении длительного периода без привлечения
новых частных инвестиций в коммерческие предприятия. Это также будет трудно
сделать и без государственных расходов, которые способны предотвратить
ухудшение существующей инфраструктуры и/или строительства новой
инфраструктуры, которые, по сути, будут дополнять частные инвестиции. В данном
контексте вопрос о том, как лучше распределить бюджетные средства для поддержки
экономического роста является ключевым вопросом для Таджикистана.
26. Размер государственного сектора, насчитывающий 385,000 служащих, а также
масштаб работ слишком большой, учитывая очень ограниченные ресурсы бюджета
для эффективного финансирования такого объема работ. Во избежание серьёзного
сокращения числа государственных служащих, реальный уровень заработной платы
был понижен до уровня, который зачастую слишком низок для того, чтобы отвечать
потребностям прожиточного минимума. Кроме этого, со времен советского периода,
государство унаследовало широкий портфель основных средств (включая
экономическую и социальную инфраструктуру), управление или содержание
которых оно не может себе позволить.
27. В связи с этим, государственному сектору необходимо сузить сферу своей
деятельности и сконцентрировать ограниченные ресурсы бюджета в областях, где
предоставление товаров и услуг на рыночных условиях не представляется
возможным. Однако даже в рамках общей сферы системы предоставления
государственных товаров и услуг
будет необходимо определить жесткие
приоритеты в виду того, что даже обоснованные потребности намного превосходят
потенциально имеющиеся бюджетные ресурсы. Необходимо будет принимать
важные решения в отношении выбора между конкурирующими направлениями в
расходах. Например, между развитием человеческих ресурсов, социальной защитой
посредством трансфертных платежей для наиболее уязвимых лиц, поддерживающих
существующую инфраструктуру и строительством новой инфраструктуры. Плюсы и
минусы в этих условиях не всегда четко ясны, к тому же их всегда нелегко оценить.
Аналитическая работа данного обзора (ПОГР) направлена на то, чтобы углубить
понимание последствий столь сложного выбора.
28. Фидуциарные вопросы передвинулись к центру политических обсуждений по
финансированию государственных программ, направленных на стимулирование
экономического роста и снижение бедности. Хотя Таджикистан и переместился с
позиции
«пост конфликтного» государства на позицию
«постепенно
развивающегося» государства еще три года назад, донорские проекты в основном
сфокусированы на вопросах, связанных с предоставлением социальных услуг. Их
большая часть не проходит через бюджет, и кроме этого, обходит стороной местные
институты ввиду ограниченности их потенциала и ряда фидуциарных вопросов. Это
привело к отсутствию координации между бюджетом государства и проектами
доноров, и, как следствие, к фрагментации и дублированию при предоставлении
услуг на местах. К сожалению, независимые оценки выявили ряд серьезных
вопросов, связанных с фидуциарным риском в бюджете и по этой причине доноры не
хотят предоставлять какую-то ни было помощь в форме прямой поддержки бюджета.
В целях решения данных проблем, с которыми сталкиваются доноры, Правительству
необходимо проводить систематические обзоры фидуциарных рисков для оценки
прогресса и хода реализации рекомендованных мер по устранению имеющихся
недостатков.
29. Финансовые отношения между правительственными ведомствами в
Таджикистане являются важным вопросом для улучшения системы УГФ. Учитывая
тот факт, что большинство расходов на социальные нужды производятся за счет
местных бюджетов, внедрение СПГР, основанной на секторальном планировании в
ключевых секторах не представляется возможным без реформирования
межбюджетных отношений между центральными и местными уровнями власти.
Недавно утвержденный план действий по СПГР, как таковой, включает в себя ряд
изменений в процессе бюджетного планирования в части роли линейных
министерств и местных Хукуматов, в то время как внедрение системы подушевого
финансирования требует изменений в части отношений между национальным и
субнациональным уровнями, а также механизма распределения средств.
Д. ТЕМАТИКА И СОДЕРЖАНИЕ ПРОГРАММНОГО ОБЗОРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
РАСХОДОВ
30. Принимая во внимание те задачи, которые описаны выше, ПОГР
предоставляет анализ, служащий основой для оказания содействия Правительству в
деле разработки и реализации реформ по следующим пяти Темам.
Тема 1. Государственные расходы, фискальное пространство и рост.
31. То, как наилучшим образом распределить бюджетные средства в поддержку
экономического роста рассматривается в Тематике 1 данного ПОГР, посредством
проведенного при поддержке ММР исследования, определяющего факторы
экономического роста и их воздействие на государственные расходы. Данное
исследование изучает факторы, которые лежат в основе заметного экономического
роста в Таджикистане на протяжении последнего времени, а также дает оценку
тому, что потребуется для поддержания данного экономического роста на
протяжении более длительного периода. Данное исследование также определяет
сектора экономики, которые вероятно будут двигателями экономического роста в
долгосрочной перспективе, в частности в свете потенциальных сравнительных
преимуществ страны, а также представляет результаты модели внутреннего роста
для рассмотрения с эконометрической точки зрения причинной связи между
различными типами государственных расходов и ростом как в Таджикистане, так и в
других странах СНГ. Результаты данного исследования представлены в главе 2
данного тома ПОГР. Далее в данной тематике будут рассмотрены вопросы
воздействия различных тенденций экономического роста на сокращение бедности.
32. Существуют важные вопросы, касающиеся потенциального размера пакета
ресурсов государственного бюджета и, следовательно, возможностей для увеличения
расходов в приоритетных областях для поддержки роста и сокращения бедности.
Например, каковы возможности для роста размера доходов? Каков устойчивый
уровень заимствований государственного сектора?
Размер привлечения
дополнительных средств за счет грантов предоставленных иностранными донорами?
Могут ли быть высвобождены некоторые ресурсы посредством повышения
эффективности расходов? Эти вопросы охвачены в третьей главе данного тома
ПОГР, который включает в себя долгосрочные прогнозы положения бюджетноналоговой системы, используя аналитическую основу, предложенную в недавнем
совместном отчете МВФ/Банка, подготовленного для Комиссии по Развитию.4
Тема 2. Планирование бюджета, основанное на мерах политики реформ
33. Совершенствование процесса распределения бюджетных средств потребует
институциональных изменений в бюджетном процессе. Существующий бюджетный
процесс основан на принципах и структуре унаследованной с советской эпохи, в
которой государственный бюджет был компонентом более широкой системы
экономического центрального планирования, нежели имел свои независимые
функции и цели. На форму и содержание бюджетного процесса также оказала
влияние децентрализация, которая имела место после окончания гражданской войны,
которая установила систему двойного подчинения, оставив неясной роль линейных
министерств. Бюджетный процесс сильно фрагментирован и сложен. Существует
более 100 так называемых Ключевых Бюджетных Организаций (КБО), каждая из
“Фискальная политика для роста и развития: Промежуточный отчет”, Предварительный Отчет,
подготовленный МВФ и Всемирным Банком для Встречи с Комиссией по Развитию, апрель 2006.
4
которых имеет свой собственный бюджет и напрямую взаимодействует с
Министерством Финансов в бюджетном процессе. Многие из этих КБО несут
ответственность за расходы, охватывающие многочисленные функции. Линейные
министерства несут ответственность за выработку политики, но их функции прямого
контроля над бюджетами своих секторов очень ограничены фрагментированностью
бюджета. Структура действующей бюджетной системы не предоставляет
институциональных механизмов для распределения бюджетных ресурсов
согласованным и прозрачным образом для достижения стратегических целей
политики, поэтому достаточно трудно привязать стратегию, которая приведена в
НСР или ССБ к бюджету. Напротив, ежегодные бюджетные распределения
определяются комбинацией ассигнований на основании строгих формул,
привязанных к существующим структурам и центральным институтам (таким как
МФ) и КБО. К тому же, текущий и капитальный бюджеты по существу
определяются отдельно, причем капитальный бюджет находится в ведении
Министерства Экономического Развития и Торговли.
34. Внедрение в Таджикистане системы планирования бюджета, привязанного к
мерам политики реформ, потребует серьезных институциональных изменений в
бюджетном процессе. Эти изменения повлекут за собой реструктуризацию бюджета
на секторальной основе и укрепление роли министерств в распределении бюджетных
средств в относящихся к ним секторах, а также объединение текущего и
капитального бюджетов. Данные вопросы охвачены в Тематике 2 настоящего ПОГР.
Исследования, проведенные в рамках данной тематики, включают анализ главных
изменений в бюджетном процессе и в отношениях между различными бюджетными
организациями, которые будут необходимы для того, чтобы сделать возможным
внедрение СПГР в Таджикистане, представленной в четвертой главе данного тома
ПОГР. Последующие тома ПОГР будут включать аналитическую работу,
относящуюся к специфическим потребностям сектора образования, который
является экспериментальным (пилотным) и возглавит внедрение СПГР. Данная
работа будет включать анализ того, как министерство образования будет
взаимодействовать с огромным числом бюджетных
организаций, которые
расходуют средства, выделяемые на нужды образования.
Тема 3. Эффективность государственных расходов в социальных секторах.
35. В Тематике 3 рассматриваются вопросы эффективности расходов в
социальных секторах. Акцент сделан на социальных секторах, нежели чем на всем
бюджете по той причине, что они будут играть решающую роль в усилиях страны
для достижения ЦРТ. Доноры готовы предоставить дополнительные средства для
этих секторов, (напр. Образование для всех), однако обеспокоены относительно того,
насколько эффективно будут расходоваться данные средства, а также потому, что не
представляется возможным, исходя из имеющихся ресурсов, использовать
методологии, предложенные для оценки эффективности (напр. Исследования по
отслеживанию расходов) для всего бюджета.
36. На долю социальных секторов (главным образом здравоохранение,
образование и социальная защита) приходится приблизительно половина всех
государственных расходов, которые не относятся к ПГИ. Как было отмечено выше,
относительно хорошо развитые, но дорогие (в части поддержания и структурно
жесткие системы образования, здравоохранения и социальной защиты) были созданы
во времена Советского Союза, в то время как устойчивость данных секторов и
качество предоставляемых ими услуг было серьезно подорвано сокращением
расходов государственного бюджета на эти цели за последние пятнадцать лет. Эти
проблемы накладываются друг на друга, так как имеющиеся ограниченные факты
указывают на то, что ресурсы, направляемые в сектора, не распределяются
оптимальным образом и что функциональная эффективность не достаточно развита
из-за слабых систем управления, отсутствия надлежащих стимулов и коррупции.
Следовательно, повышение распределительной и технической эффективности
средств является важнейшим условием для достижения стратегических целей,
преследуемых
посредством выделения государственных расходов в данных
секторах. Однако требуется более подробный диагностический анализ
распределения и использования средств в социальных секторах для того, чтобы
составить рекомендации по реформированию мер политики в данной области.
37. Работа, проделанная по данной тематике, будет включать изучение
технической эффективности расходов в таких секторах как образование и
здравоохранение с использованием методологии «пределов эффективности».
38. Обзор по отслеживанию государственных расходов (ИОГР) в секторах
образования и здравоохранения будет проведен при взаимодействии с
Министерствами Образования и Здравоохранения и местными органами власти.5
Результаты ИОГР будут представлены в следующих томах ПОГР. ИОГР даст
полную картину потока денежных средств в секторах образования и
здравоохранения (напр. Сколько средств потрачено и на что? Как различные КБО
получают средства? Как принимаются решения по бюджету? и как КБО управляют
средствами?). Они определят факторы со стороны предложения, которые
преломляют цепочку между расходованием средств и их качественный переход в
предоставление непосредственных услуг. Вопросы обеспечения равного доступа к
услугам образования и здравоохранения также будут охвачены ИОГР и анализом
опроса домохозяйств. ИОГР установит индикаторы исходных данных для
мониторинга использования средств в ключевых социальных секторах. К тому же,
результаты исследований помогут улучшить прозрачность и отчетность в процессе
исполнения бюджета и использовании расходов в обоих секторах. Более того, данное
исследование сделает важный вклад и оставит рекомендации по реформированию
мер политики, необходимых для развития Секторальных Подходов (СВАП) в
секторах образования и здравоохранения. Хотя ИОГР начнется в 2007 финансовом
году, анализ и обсуждения по рекомендациям запланированы в течении всего 2008 и
См. Приложение 2, где приведена обширная концепция, «Обзор по отслеживанию государственных
расходов в секторах образования и здравоохранения», который детально рассматривает основание
для/и цели предложенного ООГР.
5
2009 года. В данной тематике также включено исследование по социальной защите,
которое начнется в 2008 финансовом году.
Тема 4. Фидуциарные риски
39. Всемирный Банк и другие доноры участвовали и поддержали проведение ряда
диагностических исследований системы УГФ, включая Оценку Финансовой
Отчетности в Стране (ОФО, Всемирный Банк 2003г.), Оценку Стандартов (ОС,
МВФ, 2003г.) и Оценку Фидуциарных Рисков (ОФР, ММР Великобритания, 2005 г).
Все исследования были едины в наблюдениях и пришли к заключению, что
серьезные недостатки системы управления государственными финансами (УГФ)
являются главным препятствием на пути улучшения эффективности использования
бюджетных средств в Таджикистане, что сдерживает доноров, выделяющих помощь
стране, от предоставления большей доли средств в виде прямой поддержки бюджету
по сравнению с менее эффективной проектной помощью. Хотя существуют
обстоятельства, при которых более подходящим механизмом для предоставления
помощи является именно проектная помощь, как например, в случаях, когда
требуется техническое содействие или внешняя консультация. Тем не менее, в
структуре всей помощи, выделяемой Таджикистану, проекты имеют значительный
перевес и доля именно проектной помощи Правительству в 2007 году составляла 96
процентов, при том, что лишь 4 процента всех средств было предоставлено в форме
прямой поддержки бюджета.
40. Сложность и масштаб проблем в фидуциарных системах подразумевали, что
реализация программы реформ системы УГФ станет такой медленной и сложной.
Тем не менее, настоятельно рекомендуется не допускать того, чтобы реформы УГФ
стояли на месте, поэтому Тема 4. данного ПОГР охватывает вопросы УГФ,
используя методологию ОГРФО. Обоснованием для включения вопросов УГФ в
ПОГР является не просто добавление дополнительных исследований к тем, что
проводились ранее, но особый фокус на том, что необходимо сделать для того, чтобы
способствовать реализации реформ УГФ.
41. Главные цели Темы 4: провести обзор прогресса хода реализации реформ
системы УГФ, рекомендованных в рамках проведенных ранее диагностических
исследований, таких как ОФОС и ОСГЗС; оценить были ли внедрены рекомендации,
и насколько глубоким был охват, в рамках действующего гранта Всемирного Банка
(Фонд Институционального Развития), а также в рамках других проектов
технической помощи доноров; определить препятствия на пути внедрения данных
реформ, а также определить дальнейшее поле деятельности по реформированию
системы УГФ и предоставление советов по дальнейшей реализации
предоставляемых рекомендаций. Принятая структура Обзора Государственных
Расходов и Финансовой Отчетности (ОГРФО) используется в качестве методологии
для сравнения эффективности выводов ОФОС, ОСГЗС и ОГРИС за 2003г., а затем
для проведения обзора фидуциарного статуса государственных финансов в 2006 г.
Структура ОГРФО включает самооценку правительства по вопросам системы УГФ,
которая направлена на обеспечение максимального участия и вовлечения
правительства в данный процесс. К ключевым вопросам, которые рассматриваются в
теме 4, относятся: достаточность системы УГФ; меры по борьбе с коррупцией и
злоупотреблением денежными фондами; предание общественности фискальных
данных, их качество и прозрачность; адекватность систем внешнего и внутреннего
аудита, эффективность Государственного Комитета по Финансовому Контролю
(ГКФК), а также реформирование системы государственных закупок 6. Краткое
изложение ОГРФО, которое включает все 31 критерия и их соответствующие оценки
применительно к Таджикистану, представлено в главе 5 данного тома ПОГР.
Тема 5. Финансовые отношения между правительственными ведомствами
42. Реформы межправительственных отношений невозможно избежать, если
Правительство собирается реализовать секторальную СПГР, как было предложено
МФ в ходе проведения круглого стола по СПГР в мае 2006г. Поэтому тема 5 ПОГР
охватывает вопрос финансовых отношений между правительственными
ведомствами. В ней рассматриваются вопросы процесса распределения бюджетных
средств, роли, которую играют центральные министерства и местные органы власти
(область, район, джамоат), механизмы разделения доходов между центральными и
местными уровнями власти, а также влияние данных мероприятий на процесс
распределения средств. Вместе с тем, данная тема обращается к вопросу последствий
введения подушевого финансирования в секторах образования и здравоохранения
для бюджетов местных органов власти, и, в более широком смысле, влияние
стратегии Реформирования Государственного Управления (РГУ) на местные
бюджеты. Целью данного анализа является разработка рекомендаций по выбору
наиболее оптимального решения для приведения в соответствие системы управления
на местах со стратегией РГУ, а также ее интеграция в бюджетную систему, которая
может поддерживать бюджетный процесс, основанный на привязке к мерам
политики реформ. Работа пятой тематики тесно связана с планом действий по
реализации СПГР и рекомендациями, предложенными в стратегии РГУ. В этом
смысле, приоритетом в течении первого года ПОГР должно стать предоставление
рекомендаций по вопросам реструктуризации системы взаимоотношений между
правительственными ведомствами в процессе составления бюджета для сектора
образования, который станет пилотным сектором в рамках внедрения СПГР.
Дальнейшая работа по данному вопросу будет определена потребностями других
секторов, которые последовательно будут становиться частью процесса разработки
СПГР, а также уроками, извлеченными в ходе пилотирования СПГР в секторе
образования начиная с 2008 ф.г. Вся данная работа будет изложена в последующих
томах данного ПОГР.
Е. ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ РАБОТЫ ПОГР
43. ПОГР будет проведен в течении трех финансовых лет (2006/07-2008/09гг.) и
опубликован в трех томах, первым из которых является данный том.
6
http://www.pefa.org дает описание методологии и шагов, связанных с выполнением оценки PEFA
Последовательность данной работы частично была продиктована необходимостью
поддержать продолжающуюся программу реформирования системы УГФ, которая
реализуется ПРТ, а также потребностью в чем-то удовлетворить острую
необходимость в аналитическом материале, для того, чтобы наилучшим образом
привести в соответствие ограниченные ресурсы бюджета со стратегическими целями
Правительства, направленными на стимулирование роста и снижение бедности. В
связи с этим главы 2 и 3 данного отчета, которые обращаются к вопросу о том, как
лучше всего государственные расходы могут поддержать экономический рост и
потенциальное фискальное пространство, имеющиеся для финансирования
приоритетных статей расходов, были определены в качестве приоритетного
направления для анализа и включены в первый том данного ПОГР.
44. Анализ в Теме 4 данного тома, описывая стратегию реализации СПГР,
отвечает на решение принятое Правительством в 2006г. о реализации СПГР с начала
2007г. и предпринимает попытку привлечь техническую помощь со стороны доноров
для поддержки ее реализации. Дальнейшая работа в рамках второй тематики будет
построена на данной стратегии, направленной на поддержку реформ СПГР в
пилотном и других секторах. Данная работа уже была начата в секторе образования и
будет включена в последующие тома. В дополнение к работе по секторам,
следующий ряд вопросов, относящихся к реализации СПГР, включается в себя
вопросы финансовых отношений между правительственными ведомствами, которые
охватываются в рамках пятой темы, и которые будут также далее рассмотрены в
последующих томах ПОГР.
45. Оценка ОУГРФ также является приоритетной для ПОГР по двум причинам.
Во-первых, учитывая что ОУГРФ дает необходимый диагностический анализ, на его
основании можно начать разработку стратегии реформирования системы УГФ. Вовторых, комплексная фидуциарная оценка является предварительным условием для
того, чтобы многие доноры рассмотрели вопрос о предоставлении прямой
поддержки бюджету Таджикистана, которая необходима для создания фискального
пространства на приоритетные цели и расходы. Именно поэтому ОУГРФ была
проведена в течение первого года ПОГР, а его краткое изложение включено в
данный том ПОГР.
46. Работа, проведенная в рамках 4-ой тематики, которая изучает вопросы
эффективности государственных расходов в социальных секторах, началась в
первый год проведения ПОГР, но из-за времени, которое необходимо для
разработки, подготовки, проведения ИОГР и обработки данных, а также для
завершения анализа границ эффективности, результаты данной работы будут
представлены в последующих томах ПОГР.
47. Полагаясь на анализ ПОГР, и особенно на результаты ОУГРФ будет,
разработана стратегия реформирования УГФ и соответствующий план действий. Это
позволит определить приоритеты в УГФ и принять последовательный план действий
для реализации данных реформ. Стратегия реформирования УГФ и план действий
будет включен в последующем томе ПОГР.
2.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ: ТРУДНОСТИ, ЗАДАЧИ И
ВЛИЯНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ
A. ВВЕДЕНИЕ
48. Устойчивый и быстрый экономический рост является необходимым (но не
достаточным) условием для широкомасштабной ликвидации бедности в
Таджикистане. Хотя в последнее время показатели экономического роста были
достаточно внушительными, они, в основном, попросту отражают процесс
восстановления экономики страны после очень резкого спада, имевшего место в
первой половине девяностых годов; такое восстановление стало возможным за счет
того, что страна вновь задействовала факторы производства, которые в кризисный
период не использовались в полной мере. Темпы роста неизбежно будут снижаться
по мере того, как страна исчерпает потенциальные возможности для дальнейшего
увеличения использования существующих производственных мощностей, если не
будут осуществляться новые капиталовложения наряду с повышением
производительности факторов производства, которые обеспечат новые источники
роста за счет увеличения совокупного предложения. Налогово-бюджетная политика
сыграла важную роль в стабилизации макроэкономической ситуации за счет
поддержки экономики, однако дальнейший рост в значительной степени будет
больше зависеть от укрепления аспектов предложения в экономике, важные
составляющие которых (в частности, общественная инфраструктура и человеческий
капитал) будут зависеть от бюджетной политики.
49. Предметом рассмотрения в данной главе является тот факт, что помимо
обеспечения устойчивого экономического роста в долгосрочной перспективе
налогово-бюджетная политика (и особенно, меры политики в области
государственных расходов) будет также формировать характер экономического
роста и развития в Таджикистане. В зависимости от того, будут ли приоритеты в
области государственных расходов сосредоточены на крупных инвестициях в
инфраструктуру или на развитии социальных услуг и человеческого капитала, а
также от того, насколько правительство будет обеспечивать улучшение
инвестиционного климата для развития частного сектора и системы экономического
управления в более широком формате можно будет предугадать альтернативные
направления и траекторию экономического роста в Таджикистане. Вполне очевидна
разница с точки зрения характера влияния указанных путей обеспечения
экономического роста на снижение уровня бедности и на развитие человеческого
потенциала.
50.
В
данной
главе
отстаивается
стратегия,
предусматривающая
сбалансированное развитие, при котором приоритетные направления в области
государственных расходов включают в себя укрепление человеческого капитала (в
основном, за счет улучшения системы базового образования и медицинских услуг) и
материально-техническое
обслуживание
основной
уже
действующей
инфраструктуры, особенно тех компонентов инфраструктуры, в рамках которых
оказываются общественные блага и для развития которых маловероятна
возможность привлечения частных инвестиций (например, система дорожного
сообщения). Кроме того, указанное сбалансированное развитие предусматривает
принятие государством мер по улучшению инвестиционного климата с целью
увеличения объемов частных инвестиций (включая частные инвестиции в новые
объекты энергетики), где Таджикистан имеет сравнительные преимущества и где
возможна эксплуатация объектов на коммерческой основе. Такая стратегия
открывает перспективы экономического роста наряду с созданием новых рабочих
мест, снижением уровня бедности и улучшением благосостояния населения.
51. Одним из побудительных мотивов для проведения такого анализа является тот
факт, что развивающиеся страны, которые избрали стратегию, в значительной
степени опирающуюся на государственные инвестиции в инфраструктуру и в
капиталоемкие проекты, финансируемые за счет внешних заемных средств и (во
многих случаях) за счет поступлений от экспорта природных ресурсов (примером
могут служить Гана, Нигерия и Венесуэла), часто не могли решить задачу,
предусматривающую обеспечение устойчивого роста в долгосрочной перспективе
или снижение уровня бедности и, в конечном итоге, попадали в кризисную
ситуацию, связанную с неспособностью погасить образовавшуюся задолженность,
что имело серьезные разрушительные последствия экономического и социального
характера. Вполне очевидно, что Таджикистану необходимо избежать таких ошибок.
52. Глава построена следующим образом: в разделе 2 проводится обзор
экономических показателей за период с момента обретения независимости,
анализируются факторы, объясняющие тенденции экономического роста, а также
дается оценка воздействия всего вышесказанного на обеспечение экономического
роста в будущем. В разделе 3 дается оценка препятствий на пути обеспечения
экономического роста в Таджикистане с учетом заключений ряда аналитических
исследований, проведенных в последнее время Всемирным банком. В разделе 4
рассматриваются вопросы потенциальных сравнительных преимуществ, которые
имеет Таджикистан, а также дается оценка тому, какое это имеет значение для
экономического роста в долгосрочной перспективе, а также каким образом
экономическая и бюджетная политика будут формировать характер этого роста. В
разделе 5 содержатся некоторые данные эконометрического характера относительно
взаимосвязи между различными видами государственных расходов и экономическим
ростом на примере стран с переходной экономикой, включая Таджикистан. Раздел 6
включает рассмотрение результатов проведенного анализа барьеров на пути
обеспечения экономического роста в Таджикистане и перспектив в этой области, а
также соответствующие заключения.
Б. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В ТАДЖИКИСТАНЕ
53. В течение шести лет с момента обретения независимости (1991 год) в
Таджикистане наблюдался резкий экономический спад. Самые низкие показатели
роста производства были зафиксированы в 1996 году; к тому времени суммарное
снижение объемов ВВП составило 68 процентов. В последующие несколько лет
отмечалось восстановление экономики; в первое время процесс шел медленно, но с
2000 года началось ускорение темпов экономического роста (в период с 2000 по 2004
гг. рост достигал в среднем 10 процентов в год); а в 2005 году темпы роста снизились
до 6,7 процента. К 2005 году страна обеспечила повышение объема ВВП на 30
процентов после периода спада, который наблюдался в девяностых годах; таким
образом, объем реального ВВП в 2005 году составил 60 процентов от уровня 1990
года. Снижение объемов сельскохозяйственного производства было еще более
значительным, чем падение ВВП, и восстановление этого сектора шло не столь
быстрыми темпами (в 1991-2005 гг. доля сельского хозяйства в ВВП сократилась на
15 процентов), за счет чего увеличилась доля сферы услуг в экономике страны, в то
время как доля производства на данный момент находится на том же уровне, что и в
момент обретения страной независимости.
54. Экономика Таджикистана развивалась по тому же пути, что и во всех других
странах Содружества независимых государств (СНГ), которые пережили
экономический спад после распада Советского Союза в начале девяностых годов,
который Де Брёк и Кён назвали “большим спадом” (2000 г.), что впоследствии
сменилось оживлением экономики во второй половине девяностых. Однако
масштабы первоначального снижения объемов ВВП, период спада и темпы
восстановления были различными в этих странах. В таблицах 2.1 и 2.2 приводятся
сравнительные данные по темпам роста ВВП в Таджикистане и в других странах
СНГ с низким и средним уровнем доходов в период после распада Советского
Союза. В пяти странах, таких как Армения, Азербайджан, Казахстан, Узбекистан и,
возможно, Туркменистан (хотя данные за период с 2001 года по этой стране
отсутствуют) к 2005 году объемы реального ВВП достигли уровня, превышающего
показатели 1990 года. Что касается Кыргызской Республики, к 2005 году она сумела
достичь показателей, составляющих 80 процентов от уровня 1990 года; в то время
как показатели Молдовы, Грузии и Таджикистана все еще были на 40 - 50 процентов
ниже уровня 1990 года. Указанные страны, которым к настоящему моменту удалось
перекрыть уровень производства по сравнению с 1990 годом, в период после 1990
года пережили меньшее снижение объемов ВВП по сравнению с Таджикистаном и
раньше начали восстановление своей экономики.
55. В течение десятилетий, предшествовавших распаду Советского Союза, в
экономике СССР наблюдался экстенсивный экономический рост; т.e. рост
обеспечивался за счет увеличения объемов затрат производственных факторов,
особенно капитала. В результате, экономика отличалась высокой капиталоемкостью.
По официальным расчетным данным коэффициент капиталоемкости в 1986 году
составлял около трех, в то время как в некоторых работах западных авторов
используется еще более высокий коэффициент – 5 (Истерли и Фишер, 1994 г.: стр.
32). Эластичность замещения между капиталом и рабочей силой, судя по всему, была
на очень низком уровне, что наряду с высоким коэффициентом капиталоемкости
предполагает снижение окупаемости капиталовложений, что объясняет
долгосрочное замедление экономического роста, наблюдавшегося в Советском
Союзе (Истерли и Фишер, 1994 г.).7 В Таджикистане, входившем с состав СССР, в
период с 1971 по 1990 гг. среднегодовые темпы роста капитальных фондов
составляли 5,2 процента, что приблизительно равно среднему показателю по СССР в
целом (5 процентов). Среднегодовой рост объемов производства в Таджикистане в
период с 1971 по 1990 гг. составлял 2,6 процента, что примерно сопоставимо со
средним уровнем по СССР в целом (2,3 процента). Однако рост рабочей силы в
Таджикской Республике составлял 3 процента в год; т.е. намного выше, чем в
среднем по СССР (1 процент) (Де Брёк и Кён, 2000 г.: стр. 15). Таким образом,
коэффициент капиталоемкости в Таджикистане был равен среднему показателю по
СССР, в то время как капиталовооруженность была ниже средних показателей по
СССР.
7
Необходимо отметить отрицательные темпы роста СПФП в 1981-1985 гг. и в 1986-1990 гг. (см таблицу 2.4).
Таблица 2.1 Рост реального ВВП в странах бывшего Советского Союза (Центральная Азия и Кавказ): 1991-2005 гг.,
% в год
Источники: (Международная финансовая статистика, Индикаторы мирового развития, Отчеты МВФ по Таджикистану
Армения
Азербайджан
Грузия
Казахстан
Кыргызстан
Молдова
Таджикистан
Туркменистан
Узбекистан
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
-11.7
-0.7
-21.1
-11
-7.9
-16.0
-7.1
-4.7
-0.5
-41.8
-22.6
-44.9
-5.3
-13.9
-29.1
-29.0
-5.3
-11.2
-8.8
-23.1
-29.3
-9.2
-15.5
-1.2
-16.4
-10.0
-2.3
5.4
-19.7
-10.4
-12.6
-20.1
-30.9
-21.3
-17.3
-5.2
6.9
-11.8
2.6
-8.2
-5.4
-1.4
-12.4
-7.2
-0.9
5.9
1.3
11.2
0.5
7.1
-5.2
-16.7
-6.7
1.7
3.3
5.8
10.5
1.7
9.9
1.6
1.7
-11.3
5.2
7.3
10.0
3.1
-1.9
2.1
-6.5
5.3
7.0
4.3
3.3
7.4
2.9
2.7
3.7
-3.4
3.7
16.5
4.3
6.0
11.1
1.8
9.8
5.4
2.1
8.3
18.6
3.8
9.6
9.9
4.8
13.5
5.3
6.1
10.2
20.4
4.2
12.9
10.6
5.5
9.8
0.0
7.8
9.1
13.9
11.2
11.1
9.3
7.0
6.6
10.2
7.0
10.2
6.2
9.4
7.1
7.3
10.6
13.9
18.7
7.7
9.5
-0.6
4.0
4.2
7.7
44
6.7
Таблица 2.2 Индекс реального ВВП в странах бывшего Советского Союза (Центральная Азия и Кавказ): 1990 г. = 100
Источники: Международная финансовая статистика, Индикаторы мирового развития, Отчеты МВФ по Таджикистану
Армения
Азербайджан
Грузия
Казахстан
Кыргызстан
Молдова
Таджикистан
Туркменистан
Узбекистан
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
88.3
99.3
78.9
89.0
92.1
84.0
92.9
95.3
99.5
51.4
76.9
43.5
84.3
79.4
59.6
66.0
90.2
88.4
46.9
59.1
30.7
76.5
67.1
58.8
55.1
81.2
86.3
49.4
47.5
27.5
66.9
53.6
40.7
43.4
67.2
81.8
52.8
41.9
28.3
61.4
50.7
40.1
38.0
62.3
81.1
55.9
42.4
31.4
61.7
54.3
38.0
31.7
58.2
82.5
57.8
44.9
34.7
62.8
59.7
38.6
32.2
51.6
86.8
62.0
49.4
35.8
61.6
60.9
36.1
33.9
55.2
90.5
64.0
53.0
36.8
63.2
63.2
34.9
35.2
64.3
94.4
67.9
58.9
37.5
69.4
66.6
35.6
38.1
76.3
98.0
74.4
64.7
39.3
78.8
70.2
37.8
42.0
91.8
102.1
83.9
71.6
41.5
86.5
70.1
40.7
45.8
95.6
79.6
46.1
94.6
75.1
43.4
50.5
102.3
87.7
48.9
103.5
80.4
46.6
55.8
116.5
104.1
52.7
113.3
79.9
106.2
110.6
119.2
45
59.5
Таблица 2.3 Валовой прирост основного капитала в странах бывшего Советского Союза (Центральная Азия и Кавказ): 1996-2005 гг., % от
ВВП
Источники: Международная финансовая статистика, Индикаторы мирового развития
Армения
Азербайджан
Грузия
Казахстан
Кыргызстан
Молдова
Таджикистан
Туркменистан
Узбекистан
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
17.9%
29.1%
18.6%
18.0%
22.6%
19.7%
13.3%
50.2%
27.2%
16.2%
37.0%
18.5%
16.9%
12.4%
19.9%
14.5%
39.4%
29.2%
16.2%
35.5%
25.6%
16.5%
12.9%
22.1%
13.4%
45.5%
21.7%
16.4%
28.5%
26.2%
15.5%
15.7%
18.4%
16.6%
39.7%
20.2%
18.4%
23.1%
25.6%
17.4%
18.0%
15.4%
7.3%
35.4%
17.5%
17.7%
22.9%
27.3%
24.4%
14.5%
16.7%
9.2%
32.6%
16.3%
21.1%
34.1%
24.5%
25.7%
16.5%
16.3%
14.0%
27.6%
19.6%
23.0%
52.9%
26.4%
23.8%
13.8%
16.7%
13.5%
27.0%
20.9%
22.7%
54.2%
27.1%
25.0%
14.8%
21.2%
11.5%
25.5%
20.8%
46
2005
25.1%
14.5%
24.4%
11.4%
20.1%
56. Проблемы, существовавшие в экономике Республики Таджикистан, были
очевидны задолго до распада Советского Союза. В течение двадцатилетнего периода,
предшествовавшего распаду Советского Союза (1970-1990 гг.), показатели роста
объемов производства в расчете на одного работающего были хуже, чем в целом по
Советскому Союзу, экономическое положение которого и без того ухудшалось. В
указанный период среднегодовые темпы роста в расчете на одного работающего в
Таджикистане составляли всего 1 процент (по сравнению с 2,8 процентами по СССР в
целом).8 Показатели роста во всех республиках Средней Азии были ниже, чем в
целом по СССР в указанный период. Наиболее низкие показатели по Таджикистану
отмечались в сельскохозяйственной отрасли (средние темпы роста в расчете на одного
работающего в период с 1970 по 1990 гг. составляли минус 1,8 процента в год
(Истерли и Фишер, 1994 г., стр. 44, 45). Низкие показатели эффективности в сельском
хозяйстве в указанный период были характерны для всех среднеазиатских республик,
возможно, в связи с наличием проблем экологического характера, вызванных
чрезмерными инвестициями в производство хлопка.
57. Ряд исследователей используют оценку экономического роста с целью анализа
источников экономического спада и роста в странах СНГ (Де Брёк и Кён, 2000 г.), в
странах СНГ, имеющих низкий уровень доходов (Лукоянова и Юниговская, 2004 г), а
также в Таджикистане (Матову, 2005 г.) в период после их выхода из состава
Советского Союза. При оценке экономического роста агрегированные показатели
роста ВВП группировались следующим образом: в первую группу вошли показатели,
отражающие рост капитальных фондов, во вторую – к росту рабочей силы (и
производительности труда) и в третью - к росту совокупной производительности
факторов производства (СПФП). Последняя, по существу, представляет собой
остаточный компонент, который объединяет все факторы, оказывающие влияние на
производительность факторов производства, а также погрешности оценки, а не просто
отражает экзогенный технологический прогресс. (Де Брёк и Кён, 2000). В рамках
этого анализа используется производственная функция в постоянным коэффициентом
возврата на затраты с эластичностью произведенной продукции по отношению к
рабочей силе и капиталу, в размере 0,7 и 0,3 соответственно.
58. В своей работе (2005 г.) Матову выяснил, что рост СПФП явился основной
причиной резкого снижения и затем восстановления объемов производства в
Таджикистане. Результаты аналитического исследования, проведенного Матову,
представлены в таблице 2.4. Как видно из приведенных данных, в 1991-1995 гг. рост
СПФП выражался строго отрицательными цифрами, затем (в 1996-2000 гг.) этот
показатель несколько поднялся до положительных значений и укрепился в период с
2001 по 2004 гг., отражая тенденции в росте производства. По существу, рост
основных фондов в период после обретения независимости приостановился, хотя в
Указанные темпы роста относятся к чистому продукту материального производства (ЧМП), который определял
общий объем производства в Советском Союзе. Темпы роста ЧМП в расчете на одного рабочего применяемые в
отчете Истерли и Фишера (1994 г. стр.44) выше, чем эти же показатели, используемые в работе Де Брёка и Кёна
(2000 г., стр. 15); в последней работе применяются негативные значения темпов роста производства в расчете на
одного рабочего в Таджикистане с учетом того, что среднегодовые темпы роста рабочей силы (3 процента) были
выше, чем темпы роста производства (2,6 процента); тем не менее, оба источника указывают на то, что темпы роста
производства/ЧМП на одного рабочего Таджикистане были ниже, чем в среднем по СССР.
8
47
2001-2004 гг. отмечалось некоторое оживление (среднегодовой рост на уровне 1,1
процента). В девяностых годах рост рабочей силы снижался приблизительно на 1
процент в год, но в 2001 – 2004 гг. отмечался рост на уровне 3 процентов в год.
Показатели по Таджикистану на период 90-х годов, приведенные Лукояновой и
Юниговской, а также и Де Брёком и Кёном, соответствуют тем, которые приводит в
своих работах Матову. Таким образом, повышение темпов роста ВВП в
Таджикистане, в основном, обеспечивалось за счет увеличения показателей СПФП, и
в меньшей степени, за счет роста рабочей силы. По расчетам Матову в период с 2001
по 2004 гг. три четвертых роста объема ВВП было обусловлено ростом СПФП, что
способствовало увеличению среднегодовых темпов роста ВВП на 7,2 процента.
59. Тенденции, отмечавшиеся в СПФП в Таджикистане, были характерны для
большинства других стран СНГ. Практически во всех странах СНГ наблюдалось
снижение темпов роста СПФП, связанное с сокращением производства; в то же время
рост СПФП был основным двигателем увеличения производства в последующий
период. За исключением Азербайджана, доля капиталовложений в увеличении
производства в странах СНГ, имеющих низкий уровень доходов, была очень
незначительной (Лукоянова и Юниговская, 2004 г.).
Таблица 2.4. Рост капитала, рабочей силы, СПФП и производства в
Таджикистане
(в %): средние показатели за 1981-2004 гг.
1981-85
4.6
Капитал
3.1
Рабочая сила
-2.4
СПФП
1.2
Производство
Источник: Матову, 2005 г.
1986-90
2.9
2.9
-1.6
1.3
1991-95
0.2
-0.9
-15.5
-16.1
1996-2000
-0.1
-1.1
1.3
0.5
2000-04
1.1
3.0
7.2
9.7
Значения, указывающие на роль капитала и рабочей силы в росте производства, можно получить,
умножив показатели темпов их роста на 0,3 и 0,7 соответственно.
60. Сокращение объемов производства в Таджикистане было вызвано тремя
факторами. Во-первых, экономика Таджикистана была полностью интегрирована в
экономику СССР, однако распад Советского Союза в значительной степени разрушил
торговые и производственные связи, и привел к повышению цен на импортируемые
материалы и энергоносители, которые ранее субсидировались. Во-вторых, экономика
пережила колоссальное потрясение в бюджетной сфере, связанное с прекращением
притока финансовых средств из центра в результате распада Советского Союза,
которые в советский период составляли почти половину государственного бюджета
республики. (МВФ, 2006 г., часть В, стр. 4). В-третьих, гражданская война, которая
длилась в стране в период с 1992 по 1997 год, привела к разрушению экономики. В
результате сокращения производства в девяностых годах значительная часть
основных фондов страны не была задействована в полном объеме. Поскольку
показатели темпов снижения объемов производства были намного выше, чем
показатели темпов снижения роста капитала (которые изменяются более медленными
темпами), наблюдалось также снижение СПФП. В таких условиях к середине
48
девяностых годов экономика страны функционировала на уровне ниже границы
производственных возможностей (ГПВ). Падение объемов производства
сопровождалось серьезными диспропорциями на макроэкономическом уровне в
условиях колоссального дефицита бюджета (который в значительной степени
финансировался за счет денежной эмиссии) и гиперинфляции, в 1995 году
превышевшей 2000 процентов, а также быстрого увеличения размера внешнего долга
(в основном, в форме торговых кредитов, предоставлявшихся другими странами СНГ,
которые экспортировали товары в Таджикистан).9
61. Восстановление экономики началось в 1997 году, а ускорение темпов роста – в
2000 году. Судя по имеющимся данным, рост обеспечивался за счет увеличения
совокупного спроса (особенно частного потребления), который в свою очередь
подстегивался увеличением притока капитала и денежных средств, направляемых в
страну трудовыми мигрантами. Учитывая тот факт, что в девяностых годах экономика
страны далеко не исчерпала свои производственные возможности, увеличение
предложения не требовалось для увеличения объемов производства; все, что
требовалось,
это
вновь
задействовать
в
производстве
существующие
производственные мощности, которые либо не в полной мере использовались, либо не
были задействованы вообще (как, например, в алюминиевой промышленности).
Возврат назад в рамки ГПВ выразился в повышении СПФП, что отражено в расчетных
данных по оценке экономического роста.
62. Экономическому
росту
способствовали
два
фактора.
Во-первых,
восстановление мира и стабильности в 1997 году, и, во-вторых, бюджетные
преобразования, которые начались во второй половине девяностых годов, что
позволило обеспечить стабилизацию на макроэкономическом уровне. Как отмечалось
выше, характер экономического спада и подъема в Таджикистане не отличался от того
процесса, который пережили отрасли экономики в других странах СНГ. СегураУбьерго, Саймон и Гупта (2006 г.) провели анализ взаимосвязи бюджетных
преобразований и показателей роста в странах СНГ в период с 1992-2001 гг. и
утверждают, что бюджетные преобразования способствовали ускорению
экономического роста, поскольку сокращение объемов денежной эмиссии для
покрытия бюджетного дефицита и повышение эффективности макроэкономического
управления способствовало стимулированию притока финансовой помощи доноров и
частного капитала (включая переводы денежных средств трудовых мигрантов), что
стимулировало увеличение совокупного спроса.
В. ПРОБЛЕМЫ И ТРУДНОСТИ НА ПУТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО УСТОЙЧИВОГО
РОСТА
63. Маловероятно, что в последующий период Таджикистан может рассчитывать на
длительное использование тех же источников роста, которые преобладали в период
экономического подъема, начавшегося в 2000 году: в частности, на высокие темпы
Таджикистан не имел внешних задолженностей на момент обретения независимости; но уже к 1996 году размер
его долговых обязательств по государственному долгу и долгу под гарантии государства составлял 867 миллионов
долларов США (84 процента ВВП).
9
49
роста СПФП за счет возвращения в границы производственных возможностей, что
стимулировалось увеличением совокупного спроса. Причина заключается в том, что
основная часть незадействованных производственных мощностей (что было
характерно для экономики середины девяностых годов) к настоящему моменту
включена в производственную деятельность, в то время как лишь незначительные
новые мощности были введены в эксплуатацию в указанный период в связи с низкими
объемами инвестиций (таблица 2.3). Далее, скорее всего, ГПВ по существу сузилась в
период после обретения независимости в связи с сокращением численности рабочей
силы и снижением ее качества, что было вызвано миграцией рабочих в поисках
работы за переделами Таджикистана, хотя мы не имеем точных и самых последних
статистических данных для обоснования этого предположения.
64. С целью выяснения того, насколько экономика исчерпала свои
производственные возможности, подготовлена диаграмма 2.1, отражающая расчетные
данные относительно эксплуатации производственных мощностей; эти цифры
варьируются в зависимости от допущений, сделанных относительно средних
показателей коэффициента износа основных производственных фондов. С целью
проведения оценки уровня использования производственных мощностей мы
применяем к первичным расчетам по основным производственным фондам данные
отчетности по валовым вложениям в основной капитал (ВВОК) и ориентировочные
расчеты относительно норм амортизации. Максимальные объемы производства в
Таджикистане были отмечены в 1988 году. В отсутствии данных о коэффициенте
капиталоемкости по Таджикистану, мы делаем предположение, что коэффициент
капиталоемкости в стране в год, когда отмечались максимальные объемы
производства, был равен трем, что соответствует официальным расчетам по СССР в
целом за 1986 год, но что ниже показателей, применяемых в работах западных
авторов. Трудно сказать, были ли показатели капиталоемкости экономики
Таджикистана выше или ниже, чем в целом по СССР, если учесть, что в республике
существовали отрасли, которые, вероятно, были значительно более капиталоемкими,
чем в среднем по Союзу (в частности, гидроэнергетика и алюминиевая
промышленность), а также отрасли, которые были менее капиталоемкими, чем в
среднем по СССР (например, сельское хозяйство).
65. Мы исходим из предположения, что в год, когда были зафиксированы самые
высокие показатели объемов производства, в стране в полных объемах были
задействованы производственные мощности и реальная стоимость основных
производственных фондов в 1990 году соответствовала уровню 1988 года. В 1990
году реальный ВВП составил 94 процента от показателя года, в который были
зафиксированы самые высокие объемы производства (Де Брёк и Кён, 2000 г., стр. 9),
откуда следует, что в 1990 году коэффициент использования производственных
мощностей составлял 94 процента.
Что касается амортизации основных
производственных мощностей, мы делаем два отдельных допущения. Первый - это 3
процента (согласно Лукояновой и Юниговской, 2004 г.) для всех стран СНГ, имеющих
низкий уровень доходов. Однако такое допущение (3 процента) включает только
физический износ капитала; при этом не учитывается моральный износ капитала
(называемый также экономическим износом). Чтобы учесть экономический износ
50
капитала, мы исходим из более высокого показателя износа, составляющего 5
процентов. Мы используем показатели валового прироста основного капитала в
постоянных ценах, взятые из базы данных Всемирного банка по Таджикистану.
66. Как показано в диаграмме 2.1, если допустить, что коэффициент износа
составлял 3 процента в период с 1990 по 2005 гг., можно предположить, что
фактические показатели объема основных фондов в 2005 году по существу были на
уровне 1990 года; т.е. показатели валовых вложений в основные фонды в среднем
были на том же уровне, что и средние показатели износа в течение всего указанного
периода.
Отсюда следует, что коэффициент использования основных
производственных фондов в 2005 году должен был оставаться лишь на уровне,
составлявшем менее 70 процентов, несмотря на то, что он удвоился по сравнению с
серединой девяностых годов. Следовательно, еще не исчерпаны возможности для
дальнейшего увеличения использования производственных мощностей, что будет
способствовать дальнейшему экономическому росту.
Однако если строить
предположения, исходя из показателя экономического износа на уровне 5 процентов,
то можно сделать вывод о том, что реальная стоимость основных производственных
фондов в 2005 году составляла только 80 процентов от уровня 1990 года (т.e.
осуществленные валовые капиталовложения были недостаточны для компенсации
износа); и тогда, согласно расчетам, коэффициент использования основных
производственных мощностей составил почти 90 процентов в 2005 году. В этом
случае можно предположить, что в скором времени в стране будут исчерпаны
возможности дальнейшего обеспечения экономического роста за счет расширения
задействованных основных производственных фондов.
Диаграмма 2.1.
Расчетные данные по использованию основных
производственных фондов (на основании показателей износа, составляющих 3 и
5 процентов), 1990-2005 гг. (Источник: см. текст)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
Использование основных
40%
производственных
мощностей
30%
Коэффициент износа - 5%
20%
Источник: см. текст
Коэффициент износа - 3%
10%
0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
51
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
67. Более вероятным представляется вариант существования более высоких (чем
более низких) показателей износа по двум причинам. Во-первых, вероятнее всего,
уровень физического износа основных производственных фондов в Таджикистане был
выше, чем в среднем по странам СНГ с низким уровнем доходов, поскольку часть
основных производственных фондов была повреждена в ходе гражданской войны
девяностых годов.
Во-вторых, нельзя сбрасывать со счетов ухудшение
экономического положения в целом, так как некоторые государственные предприятия,
созданные в советские времена, в условиях рыночной экономики оказались
нежизнеспособными, и основные производственные фонды этих предприятий не
могут без затруднений использоваться в других отраслях экономики. 10 В результате,
скорее всего, экономика страны близка к такому положению, когда уже нет
возможности для повышения уровня использования незадействованных основных
производственных фондов, и экономика функционирует на уровне, близком к своей
границы производственных возможностей.
68. В случае, если экономика страны достигла границы своих производственных
возможностей, решение задачи по обеспечению дальнейшего экономического роста в
Таджикистане потребует смещения вправо кривой, обозначающей границу
производственных возможностей, посредством увеличения объема капитальных
затрат и улучшения показателей СПФП, включая производительность труда.
Улучшение производительности факторов производства можно обеспечить за счет
усиления конкуренции в экономике страны посредством увеличения объема прямых
иностранных инвестиций, которые могут обеспечить повышение управленческих
навыков; а в долгосрочной перспективе - посредством укрепления человеческого
капитала через улучшение качества образования и обучения, что, в свою очередь,
позволит обеспечить повышение производительности труда. С учетом очень низкого
уровня доходов на душу населения в Таджикистане возможности серьезного
расширения масштаба образовательных услуг, предлагаемых частным сектором,
ограничены, и поэтому государственный сектор должен предоставлять основную
часть услуг в области образования. Производительность труда можно также повысить
за счет улучшения показателей здоровья трудовых ресурсов посредством улучшения
системы здравоохранения.
По сравнению с другими странами СНГ
производительность труда в Таджикистане находится на очень низком уровне (в
частности, лишь 70 процентов от уровня Кыргызской Республики и 50 процентов от
уровня Армении и Грузии); хотя это нельзя относить только на счет качества рабочей
силы: высокий уровень издержек, связанных с ведением бизнеса, также является
серьезным фактором, объясняющим низкий уровень производительности труда в
стране (Всемирный банк, 2000 г., 5B, стр. 3).
69. Увеличение объема частных инвестиций будет играть решающую роль в
вопросе увеличения предложения по трем причинам. Во-первых, с учетом
Например, многие созданные во времена Советского Союза предприятия по производству промышленного
оборудования, получали средства производства из разных частей СССР. Эти предприятия стали нерентабельными
после распада Советского Союза в связи с повышением цен на средства производства и транспортных затрат
(Умаров и Репкин, 2004 год).
10
52
ограниченности
бюджета, возможности для приемлемого в экономическом
отношении увеличения объемов финансирования государственных инвестиций без
использования бюджетных средств на расходы, связанные с удовлетворением
необходимых текущих потребностей, очень ограничены. Во-вторых, категория
инвестиций, в которых наиболее нуждается экономика для обеспечения более
высоких темпов роста, связана не с инвестициями в государственный капитал (такой
как инфраструктура), поскольку экономика хорошо обеспечивалась таким видом
капитала в результате высоких объемов инвестиций, осуществлявшихся в советское
время, а в инвестициях, необходимых для производства конкурентоспособных товаров
и услуг; и с этой задачей намного лучше может справиться частный сектор (нежели
государственный). В-третьих, частные инвесторы, которые работают в условиях
конкуренции, и имеют стимулы для получения прибыли, вероятно, более
заинтересованы в повышении производительности факторов производства, чем
государственные предприятия, которые имеют недостаточно стимулов для этого.
Таблица 2.5. Частные инвестиции, % от ВВП: 2001-2006 гг.
2001
4.2
Частные
инвестиции
* Предварительные расчеты
2002
5.4
2003
5.5
2004
5.4
2005
6.0
2006*
6.0
Источник: МВФ
70. Показатели объема частных инвестиций в Таджикистане в последние годы были
низкими - в среднем лишь чуть более 5 процентов от ВВП в период с 2000 года (см.
таблицу 2.5). С учетом быстрых темпов увеличения совокупного спроса в период с
девяностых годов наряду с восстановлением макроэкономической стабильности,
можно было ожидать более серьезного участия частных инвесторов, которые могли
использовать возможности, открывающиеся с расширением внутреннего рынка, а
также осуществлять экспорт в соседние страны, в ряде которых тоже отмечается
оживленный рост.
71. Одна из причин низких объемов частных инвестиций заключается в наличии
недостатков в области институционального климата для развития частного сектора. В
ходе аналитических исследований, проведенных Всемирным банком, были сделаны
заключения о том, что деловой климат в Таджикистане характеризуется
непредсказуемостью,
отсутствием
прозрачности,
равных
условий
для
предпринимателей и наличием коррупции. Наиболее негативное влияние заключается
в том, что вместо наличия четко установленного свода правил для всех
предпринимателей, что обеспечивает здоровую конкуренцию, отдельно взятые фирмы
договариваются с государственными должностными лицами в индивидуальном
порядке (Всемирный банк, 2005 г., B, стр. 22-24). В стране существуют излишние и
достаточно сложные нормативные положения, которые являются помехой на пути
вхождения в рынок новых предпринимателей, и существенным образом обременяют
существующие компании. Согласно нормативным положениям предпринимателям
53
необходимо получить многочисленные разрешения различных государственных
ведомств; положения об этих разрешениях не всегда четко прописаны; порядок
получения указанных разрешений является сложным, неэффективным, сопряжен со
значительными задержками, характеризуется отсутствием прозрачности и требует
значительных финансовых и временных затрат. Широкое распространение получила
коррупция: данные, полученные в рамках исследования положения малого и среднего
бизнеса в стране (BEEPS) показывают, что предприятия вынуждены платить взятки
инспекторам налоговых и таможенных органов, представителям местных властей,
чтобы получить разрешения и доступ к коммунальным услугам. В рамках
исследования BEEPS указывалось, что взятки налоговым инспекторам выплачивают
80 процентов частных предприятий (Всемирный банк, 2005 г., часть A, стр. 16-17).
Порядок налогообложения, заключающийся в том, что налоговые обязательства
рассчитываются налоговыми органами (вместо того, чтобы это делалось
налогоплательщиками посредством самостоятельно расчета суммы налоговых
платежей при условии проведения аудита тех налогоплательщиков, которые
вызывают сомнения), также представляет собой помеху на пути развития частного
сектора, поскольку предоставляет достаточно широкие возможности для принятия
решений на усмотрение самих налоговых служб, что содействует их хищническому
поведению.
72. Необходимо принять меры по улучшению институционального режима для
частных инвесторов путем радикального сокращения количества лицензий и
разрешений, повышения уровня прозрачности при реализации нормативных
положений, обеспечения равных условий для всех инвесторов, уменьшения
возможностей для коррупции и внедрения современных концепций налогового
администрирования. Указанные меры будут служить предпосылкой для реального
увеличения объемов частных инвестиций. Ряд мер для решения указанных проблем
уже принят. Парламент принял поправки в законодательную базу в 2005 и 2006 гг.
для оптимизации порядка лицензирования и сокращения количества видов
экономической деятельности, подлежащих лицензированию; но еще многое предстоит
сделать для улучшения инвестиционного климата.
73. В то время как вполне очевидна важность мер по обеспечению увеличения
объема частных инвестиций в производство конкурентоспособных товаров и услуг
для поддержания экономического роста в долгосрочной перспективе, вопрос о том,
нуждается ли экономика в увеличении объемов государственных инвестиций,
остается менее неоднозначным. Страна унаследовала значительные государственные
производственные мощности с советских времен в таких объемах, что это привело к
созданию потенциала в области коммунальных услуг, который далеко превышает
потребности экономики с учетом ее масштабов (Всемирный банк, 2006 г., часть C),
хотя некоторые основные фонды в государственном секторе не соответствуют
требованиям рыночной экономики (например, в транспортном секторе приоритеты в
области инвестиций в советское время были на стороне развития железных дорог, а не
сети автомобильных магистралей); кроме того, некоторые основные фонды находятся
в плохом эксплуатационном состоянии в связи с отсутствием соответствующего
54
технического обслуживания и ремонта в течении всего периода после обретения
страной независимости.
74. С точки зрения потребностей страны в государственных инвестициях два
сектора заслуживают особенного внимания: это сектор электроэнергетики и
транспорт. Как отмечалось ранее, Таджикистан имеет сравнительные преимущества в
области производства гидроэлектроэнергии, но это не означает необходимость
расширения масштабов производства электроэнергии для внутреннего потребления.
Уже сейчас в Таджикистане уровень потребления электроэнергии на душу населения
намного выше средних показателей для развивающихся стран.11 Кроме того, есть
вероятность, что внутренний рост потребления электроэнергии приостановится в
связи с повышением тарифов, который имеет место с целью обеспечения уровня
тарифов достаточного для покрытия производственных затрат, как то планируется
Правительством.12 В связи с этим,
вряд ли увеличение объемов подачи
электроэнергии на внутренний рынок является решающим для поддержки
экономического роста. Необходимы финансовые средства для восстановления и
ремонта/технического обслуживания сетей передачи и распределения электроэнергии;
однако, при повышении тарифов на электроэнергию до уровня, позволяющего
обеспечить возмещение производственных затрат, «Барки Таджик» (предприятие,
занимающееся поставками электроэнергии) сможет обеспечить финансирование
указанных расходов без поддержки из государственного бюджета.
75. Инвестиции в производство гидроэлектроэнергии для экспорта в соседние
страны с коммерческой точки зрения являются потенциально рентабельными; здесь
открываются значительные возможности, но эти возможности могут быть лучше
реализованы частными инвесторами, которые рискуют своим собственным капиталом
(при условии, что государство предоставит надежные гарантии против конфискации и
других некоммерческих рисков). Что касается государственных инвестиций в
гидроэнергетику для производства электроэнергии, они не требуются (и более того,
нежелательны), поскольку такие инвестиции будут отвлекать бюджетные средства,
необходимые для финансирования таких важных общественных услуг как
образование.
76. Также маловероятно, что вряд ли значительные государственные инвестиции в
транспортную инфраструктуру столь необходимы для поддержки долгосрочного
экономического роста, поскольку нет достаточного количества свидетельств того, что
недостатки в транспортной инфраструктуре представляют собой основные помехи на
пути частных инвестиций и роста. При проведении аналитического исследования
BEEPS (2005 г.) только 2 процента предпринимателей Таджикистана назвали вопросы
Среднегодовое потребление электроэнергии на душу населения в Таджикистане составляет 2236 кВт-час (для
сравнения: среднегодовое потребление в странах со средним уровнем доходов - 1422 КВт-час, в то время как объем
ВВП на душу населения в Таджикистане составляет приблизительно лишь пятую часть от средних значений этого
показателя по странам со средним уровнем доходов. Если даже не принимать в расчет потребление электроэнергии
Талко (около 40 процентов от общих объемов электроэнергии) потребление в Таджикистане составляет около 1300
КВт-час в год (Всемирный банк, 2006 г., C, стр. 36).
12 Средний уровень действующих тарифов на электроэнергию составляет около 0,6 центов/кВт-час. Правительство
планирует повышение тарифов до уровня, необходимого для покрытия долговременных приростных издержек,
связанных со снабжением электроэнергией (что составляет 2,3 цента/КВт-час в текущих ценах).
11
55
транспорта в качестве одного из основных препятствий на пути роста и
функционирования своих предприятий, и всего лишь 11 процентов предпринимателей
Таджикистана назвали проблему транспорта в качестве небольшой проблемы
(Всемирный банк, 2006 г., C: Приложение 1). В рамках регионального исследования
Всемирного банка по вопросам транспорта и помех на пути развития торговли в
Центральной Азии, включая Таджикистан, сделано заключение о том, что дорожные
сети в регионе являются сравнительно разветвленными и, в основном, достаточными
для удовлетворения нужд потребителей транспортных услуг; хотя отмечалось плохое
состояние дорог в связи с отсутствием соответствующего ремонта и технического
обслуживания. Результаты исследования показывают, что странам Центральной Азии
необходимо сосредоточить усилия на решении задач, связанных с техническим
обслуживанием и ремонтом существующих дорог, в частности, основных дорожных
сетей, эффективный систематический ремонт и обслуживание которых можно
обеспечить за счет имеющихся в стране ресурсов (Всемирный банк, 2004 г., B).
77. В качестве заключения стоит отметить, что для поддержания экономического
роста в долгосрочной перспективе Таджикистан, в основном, нуждается в
инвестициях в производство конкурентоспособных товаров и услуг, включая
электроэнергию на экспорт, нежели инвестиции в инфраструктуру, обеспечивающую
предоставление общественных товаров и услуг. Следовательно, частный сектор более
чем государственный подходит для того, чтобы взять на себя бремя по
финансированию указанных выше инвестиций, нести ответственность за них и
управлять ими.
Г. СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВА И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РАЗВИТИЯ
78. Дальнейшее развитие Таджикистана будет в некоторой степени определяться
его сравнительными преимуществами, а также государственной политикой и
изменениями на региональном уровне. В соответствии с теорией торговли ХекшераОлина сравнительное преимущество страны на мировых рынках тесно связано с его
обеспеченностью ресурсами, или, по меньшей мере, теми из них, которые не могут
передаваться в другие страны. Вуд и Мейер (2001 г.) на основе данных по 111 странам
демонстрируют, что сравнительная обеспеченность ресурсами лишь на 40-60
процентов объясняет структуру экспорта; в рамках этой теории экспортируемые
товары классифицируются как продукция обрабатывающей промышленности,
переработанные сырьевые товары и непереработанные сырьевые товары; а ресурсы,
которыми обеспечена та или иная страна, включают землю, неквалифицированную и
квалифицированную рабочую силу.
79. Если учитывать обеспеченность Таджикистана ресурсами, в чем заключается
его сравнительное преимущество? Методология, применяемая Вудом и Мейером
(2001 г.) предусматривает сравнение двух показателей обеспеченности ресурсами:
площадь земли в расчете на одного работающего и продолжительность обучения в
расчете на одного работающего. Страны, имеющие показатели площади земель,
которые выше среднего показателя площади земли в расчете на одного работающего,
и низкими (высокими) усредненными показателями продолжительности обучения в
56
расчете на одного работающего, экспортируют сырье (переработанную продукцию).
Страны с низкими показателями площади земель в расчете на одного работающего и с
низкими (высокими) усредненными показателями продолжительности обучения в
расчете на одного работающего, экспортируют продукцию, производство которой
является трудоемким (капиталоемким). Наряду с показателями площади земель в
расчете на одного работающего мы рассматриваем показатели площади пахотных
земель в расчете на одного работающего, поскольку в Таджикистане лишь
незначительная часть общей площади земель является пахотной.
Мы также
рассматриваем обеспеченность энергоресурсами, поскольку это важный аспект для
Таджикистана. Обеспеченность ресурсами измеряется в тоннах нефтяного
эквивалента (ТНЭ) в расчете на одного работающего в год, которые можно получить
из разведанных и пригодных к эксплуатации резервов сырой нефти и природного газа
и из источников гидроэлектроэнергии. Источник гидроэлектроэнергии определяется
как пригодные для экономической эксплуатации мощности по выработке
электроэнергии.13 Гидроэнергетический потенциал выражается в тераватт/час в год и
затем переводится в ТНЭ в год.14 Пригодные к эксплуатации резервы сырой нефти и
природного газа – это объемы, имеющиеся в известных естественных залежах,
которые могут быть использованы в будущем при текущих и предполагаемых
экономических условиях с применением имеющейся на настоящий момент
технологии. Чтобы конвертировать годные к эксплуатации резервы в поток энергии в
год, предполагается, что эти резервы будут эксплуатироваться в рамках 20-летнего
периода; следовательно, чтобы получить годовой объем потенциально извлекаемой
энергии, необходимо общий объем потенциально используемых резервов разделить на
20. В таблице 2.6 приводятся данные по обеспеченности Таджикистана ресурсами в
сравнении с семи региональными группами стран и двумя отдельными крупными
государствами.
80. Какие выводы о сравнительном преимуществе Таджикистана можно сделать
исходя из данных, приведенных в таблице 2.6? Вряд ли можно утверждать о наличии
у страны сравнительного преимущества в области экспорта сельскохозяйственной
продукции, поскольку площадь пахотных земель в расчете на одного работающего не
выше, чем среднемировые показатели. Характер данных роста по отраслям в
Таджикистане в период с 1970 года также подтверждает, что сравнительное
преимущество страны не связано с сельским хозяйством. Несмотря на то, что СССР
вкладывал значительные инвестиции в сельскохозяйственный сектор Таджикской
Республики, темпы роста в этой отрасли в течение последних 35 лет отставали от
темпов роста в других отраслях. Тем не менее, здесь могут быть исключения:
например, Таджикистан может иметь сравнительное преимущество, связанное с
производством хлопка, если учитывать что традиционно выращивание этой культуры
было рентабельным. Таджикистан не имеет сравнительной обеспеченности ресурсами
Это объем теоретических мощностей, которые можно эксплуатировать в рамках современных технологий в
текущих и предполагаемых экономических условиях страны. Суммарный объем теоретических мощностей
представляет собой максимальный объем энергии, которую можно выработать при условии, что весь объем
имеющихся в стране водных ресурсов может быть доставлен при отсутствии потерь до береговой линии или
границы с соответствующей страной (определение взято из аналитического исследования по энергетическим
ресурсам, Всемирная энергетическая конференция.
14 Один мегаватт-час равен 0,086 ТНЭ.
13
57
как экспортер продукции, производство которой требует интенсивных затрат труда –
при низких показателях площади земель на одного работающего и низких показателях
квалификации рабочей силы. В связи с этим маловероятно, что страна имеет
сравнительное преимущество, связанное с данными видами продекции. Особенности
географического положения Таджикистана, не имеющего выхода к международным
портам, также являются помехой на пути экспорта продукции, производство которой
требует интенсивных затрат труда, поскольку транспортные расходы представляются
более важными для промышленной продукции, предназначающейся на экспорт, и, как
результат импортная составляющая такой продукции обычно выше, чем у других
видов экспортной продукции. Сказанное вовсе не означает, что никакое
сельскохозяйственное или промышленное производство не может быть рентабельным
в Таджикистане. Есть в стране территории (например, такие как Ферганская долина),
отличающиеся очень плодородными почвами, где можно обеспечивать
рентабельность сельскохозяйственного производства (в частности, выращивание
хлопка или продовольственных культур для внутреннего рынка). Также есть
возможность обеспечить рентабельность некоторых видов перерабатывающего
производства, особенно тех, которые предусматривают переработку сырья,
производимого в стране (например, хлопка). Но маловероятно, что сельское хозяйство
или перерабатывающая промышленность (за исключением энергоемкой выплавки
алюминия) могут стать ведущими отраслями, обеспечивающими рост секторов,
связанных с производством товаров, предназначенных для внешней торговли.
Таблица 2.6 Ресурсо-обеспеченность Таджикистана, а также других стран и групп стран
Площадь земель
Пахотные земли
Продолж. обуч
Энергия
(кв. км)
кв. км
ТНЭ
на 100 раб.
на 100 раб.
на 1 раб. в год
БВСА
4.0
0.3
5.5
15.7
АЮС
6.0
0.4
3.0
0.9
ЛАКБ
5.6
0.4
6.1
2.9
ВА и БТО
1.1
0.1
6.4
0.3
ЮА
0.6
0.2
4.6
0.1
СРЭ
4.2
0.4
8.8
0.7
ВЕ и БСС
8.7
0.9
9.5
2.1
Китай
1.0
0.1
6.4
0.4
США
4.3
0.8
12.1
1.2
Таджикистан
4.8
0.3
10.1
9.1
Среднемир. показатели 3.2
0.3
6.7
1.4
58
БВСА - страны Ближнего Востока и Северной Африки; АЮС - страны Африки,
расположенные к югу от Сахары; ЛАКБ – страны Латинской Америки и Карибского бассейна;
ВА и БТО – Страны Восточной Азии и бассейна Тихого Океана, за исключением Китая; ЮА –
Южная Азия; СРЭ - страны с развитой экономикой, за исключением США; ВЕ и БСС –
страны Восточной Европы и бывшего Советского Союза.
Источники:
Продолжительность обучения; Барро и Ли (2001 г.), а также Вуд и Мейер (2001 г.)
Население; Показатели мирового развития
Данные о площади земель и площади пахотных земель – с сайта Nationmaster.com.
Данные по энергетике - с сайта Исследования в области энергетических ресурсов (Всемирная
конференция по энергетике).
81. К ресурсам, которыми Таджикистан сравнительно хорошо обеспечен, относятся
энергетические ресурсы и квалифицированная рабочая сила, определяемая как
средняя продолжительность обучения рабочей силы; хотя, что касается этого
показателя, здесь может иметь место переоценка уровня квалификации рабочей силы
как по причине ухудшения качества образования в период после распада Советского
Союза, так и миграции трудовых ресурсов. Таджикистан очень хорошо обеспечен
энергетическими ресурсами (9 ТНЭ энергии в расчете на одного работающего в год),
по сравнению со среднемировым показателем равным 1,4. Почти все энергетические
ресурсы Таджикистана связаны с гидроэнергетическим потенциалом. Только одна
страна в мире (Исландия) имеет более значительный гидроэнергетический потенциал
в расчете на одного работающего, чем Таджикистан, и только пять стран в мире
имеют более значительные гидроэнергетические ресурсы в абсолютном выражении; и
все они по занимаемой территории намного крупнее, чем Таджикистан. 15 Кроме того,
с географической точки зрения Таджикистан расположен по соседству с крупными (по
территории) странами, имеющими скудные энергетические ресурсы (в частности,
Китай и страны Южной Азии), которые представляют собой потенциальные рынки
для экспорта электроэнергии. Новые мощности по выработке гидроэлектроэнергии в
Таджикистане могли бы позволить вырабатывать электроэнергию по себестоимости
2.5-3 цента/кВт-час, а также передавать электроэнергию на экспортные рынки по
себестоимости 0,5 цента/кВт-час, в сравнении с этими же показателями на
потенциальных экспортных рынках, составляющими около 5 центов/кВт-час
(Всемирный банк, 2004 г., часть C). Таким образом, Таджикистан имеет серьезное
сравнительное преимущество в энергетическом секторе, в частности, в области
выработки гидроэлектроэнергии.
82. Следовательно, выработка гидроэлектроэнергии на экспорт, вероятно, будет
одной их основных отраслей в Таджикистане, которая будет обеспечивать
долгосрочный экономический рост. Тем не менее, это не является абсолютным
благом. В странах, обеспеченных природными ресурсами, включая страны с
переходной экономикой, наблюдались более медленные темпы роста, чем в странах,
которые не столь хорошо обеспечены природными ресурсами. Кроненберг (2004 г.)
утверждает, что основные причины такого “ресурсного проклятия” в странах с
переходной экономикой были связаны с коррупцией и недостаточным вниманием,
15
В частности, Демократическая Республика Конго, Бразилия, Канада, США и Российская Федерация.
59
которое
уделялось
базовому образованию.
Кроме
того,
выработка
гидроэлектроэнергии является в значительной степени капиталоемкой отраслью и не
обеспечивает создания большого количества рабочих мест, кроме как на этапе
строительства данных объектов. Следовательно, Таджикистан не может рассчитывать
на выработку гидроэлектроэнергии как на единственный двигатель экономического
роста, если целью обеспечения роста является содействие созданию новых рабочих
мест и снижение уровня бедности. Обернется ли освоение гидроэнергетического
потенциала Таджикистана проклятием или благословением для страны, будет зависеть
от характера экономической и налогово-бюджетной политики. Целесообразно
рассмотреть два совершенно разных (и, предположительно, противоположных) пути
долгосрочного экономического роста в Таджикистане, причем различия между этими
двумя путями могут быть отнесены к разнице в мерах бюджетной политики
государства и его политики, связанной с частными инвестициями. Ниже приводится
описание двух вышеуказанных путей.
Первый путь обеспечения экономического роста: Рост, сопровождающийся
созданием рабочих мест и развитием человеческого потенциала
83. Первый из двух возможных путей обеспечения экономического роста приведет
к благоприятным результатам с точки зрения развития человеческого потенциала и
повышения благосостояния населения. Этот путь предусматривает осуществление
частных инвестиций в отрасль, занимающуюся выработкой гидроэлектроэнергии, в
основном, на экспорт, при ограничении государством своей роли применительно к
этой отрасли и сведении ее к разработке надлежащей нормативно-правовой основы,
реформированию внутреннего рынка на электроэнергию с целью обеспечения на
долгосрочный
период
рентабельности
предприятий,
занимающихся
электроснабжением, и предоставления надежных гарантий частным инвесторам
против некоммерческого риска (в частности, отчуждения или серьезных изменений
налогового режима).
84. Правительство будет также проводить фундаментальные реформы,
направленные на улучшение институционального режима для частных инвестиций за
рамками отрасли, связанной исключительно с выработкой электроэнергии. Это имеет
существенное значение, поскольку если целью является обеспечение экономического
роста наряду с созданием рабочих мест и, следовательно, со снижением уровня
бедности, стране необходимо принимать меры по привлечению частных инвестиций в
более трудоемкие отрасли, не относящиеся к выработке электроэнергии. С учетом
вероятности того, что экспорт электроэнергии будет играть решающую роль в
увеличении экспортных поступлений, за рамками отрасли, занимающейся
электроснабжением, внутренний рынок товаров и услуг будет основной областью
сосредоточения частных инвестиций.
85. В рамках этого пути обеспечения роста государство сосредоточит бюджетные
средства на решение вопросов укрепления системы оказания базовых общественных
услуг с целью улучшения человеческого капитала и борьбы с бедностью, особенно
посредством усовершенствования системы образовательных услуг и оказания других
60
необходимых общественных услуг (в частности, поддержание правопорядка, защита
имущественных прав и регулирование рынков, где это необходимо для защиты
населения). В долгосрочной перспективе эти меры будут способствовать повышению
производительности труда и, тем самым, наряду с увеличением объемов частных
инвестиций стимулировать повышение темпов устойчивого экономического роста.
Повышение эффективности труда также позволит повысить уровень реальной
заработной платы. Таким образом, этот путь обеспечения экономического роста
открывает перспективы достижения трех целей в интересах развития: 1) быстрый и
устойчивый экономический рост, стимулируемый частными инвестициями в объекты
по выработке гидроэлектроэнергии, предназначенной на экспорт, и в другие
требующие интенсивных затрат труда отрасли, в основном, обслуживающие
внутренний рынок, наряду с повышением эффективности труда в результате
улучшения образования и обучения, а также в результате повышения
производительности факторов производства в связи с повышением уровня
конкуренции; 2) снижение уровня бедности, вызванной низким уровнем доходов, в
результате создания рабочих мест и повышения реальной заработной платой в
результате осуществления частных инвестиций в сектора, не относящихся к
производству электроэнергии, а также улучшения образования и обучения; 3)
снижение уровня бедности, вызванной факторами, не относящимися к низкому
уровню доходов, как результат улучшения системы оказания необходимых
общественных услуг (в частности, образование и здравоохранение).
Второй путь обеспечения экономического роста: экономический рост без
создания рабочих мест и без развития человеческого потенциала
86. Инвестиции в отрасль, занимающуюся выработкой гидроэлектроэнергии на
экспорт, играют главную роль в рамках второго пути обеспечения экономического
роста по сравнению с первым. Само государство будет осуществлять значительные
объемы инвестиций с использованием внешних заемных средств в дополнение к
собственным ресурсам. Второе отличие от первого пути заключается в том, что в
целом инвестиционный климат не претерпевает фундаментальных реформ. В
результате, не происходит увеличения объемов частных инвестиций, а, следовательно,
создается лишь минимально возможное количество новых рабочих мест.
87. При наличии существующих потребностей в капиталовложениях в
энергетический сектор и, возможно, в крупные капитальные проекты в других
отраслях экономики (таких как транспорт), которые будут отвлекать значительные
объемы средств государственного бюджета, возможности финансирования основных
общественных услуг будут ограничены, что в свою очередь сделает невозможным
улучшение системы образовательных и медицинских услуг. Кроме того, потребности
в заимствованных средствах для финансирования государственных инвестиций могут
подвергнуть риску процесс обеспечения экономической приемлемости размера
внешнего долга, что приведет к еще большему снижению финансовых возможностей
для финансирования основных общественных услуг. Таким образом, этот путь роста
предусматривает экономический рост, хотя этот рост будет характеризоваться более
медленными темпами, чем в рамках первого пути, в связи с меньшими объемами
61
частных инвестиций в отрасли, не относящейся к электроэнергетике, и меньшими
объемами инвестиций в развитие человеческого капитала при незначительном
количестве вновь создаваемых рабочих мест и несущественном снижении уровня
бедности, включая как бедность, вызванную низким уровнем доходов, так и бедность,
вызванную другими факторами (в частности, плохими показателями здоровья).
88. Можно отметить два аспекта относительно основных различий в области
государственной политики в рамках двух указанных путей обеспечения
экономического роста. Во-первых, приоритетными направлениями в области
государственных расходов в рамках первого пути являются основные социальные
услуги, особенно в области образования, в то время как в рамках второго пути –
капитальные инвестиции. Во-вторых, в рамках первого пути обеспечения
экономического роста предусматривается проведение фундаментальных реформ с
целью улучшения инвестиционного климата (в отличие от второго пути).
Д. МОДЕЛИРОВАНИЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ ХАРАКТЕРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ
Государственные расходы и экономический рост: что утверждает теория
эндогенного экономического роста?
89. В настоящее время существует много работ, связанных с теоретическими
выкладками по вопросу эндогенного экономического роста, а также с построением
эмпирической модели и проверки этих теоретических заключений. Причинными
факторами теории экзогенного экономического роста являются накопление
материального и человеческого капитала наряду с различными факторами
институционального плана (макроэкономическая стабильность, торговая политика и
т.д.), которые, помимо прочего, могут оказывать воздействие на эффективность
использования капитала. Таким образом, модели экзогенного экономического роста
учитывают возможную роль налогово-бюджетной политики (а также других мер
экономической политики) в обеспечении экономического роста. Налогово-бюджетная
политика может способствовать экономическому росту посредством воздействия
государственных расходов на физический и человеческий капитал; в то же время она
может сдерживать рост, если дефицит бюджета (посредством увеличения расходов)
вытесняет приток частных инвестиций или ведет к макроэкономической
нестабильности. Теория эндогенного роста предусматривает возможное влияние
характера государственных расходов на экономический рост; не все государственные
расходы могут быть благоприятными в этом отношении; некоторые могут иметь
негативное воздействие в зависимости от конкретной ситуации в каждой отдельно
взятой стране.
90. Существует множество эмпирических исследований, в рамках которых
проводился анализ воздействия государственных расходов на экономический рост,
причем результаты этих исследований неоднозначны. Исследования, проведенные
Ашауэром (1989 г.), Барро (1991 г.), а также Истерли и Ребело (1993 г.),
подтверждают, что государственные расходы на физическую инфраструктуру имеют
62
существенное положительное воздействие на экономический рост в связи с их
воздействием на производительность в частном секторе. Другие исследователи
утверждают, что зависимость экономического роста от государственных расходов
обычно носит отраслевой характер. Например, Босе, Хэйк и Осборн (2003 г.) изучают
влияние государственных расходов на экономический рост на примере 30
развивающихся стран (1970-1980 гг.), сосредоточив внимание на отраслевых расходах.
Выводы этих исследований заключаются в том, что доля государственных
капитальных расходов в общем объеме ВВП несомненно и существенным образом
связана с экономическим ростом, однако влияние текущих расходов незначительно.
Указанные авторы также пришли к выводу, что на отраслевом уровне
государственные инвестиции и совокупные затраты на образование являются
единственными расходами, которые в существенной степени связаны с
экономическим ростом, при условии, что принимаются во внимание бюджетные
ограничения и неучтенные переменные факторы.
91. В связи с наличием различных ситуаций в каждой отдельно взятой стране,
результаты, полученные на примере большого числа стран, не всегда могут быть
применимы к конкретной стране. В дополнение к анализу зависимости между
налогово-бюджетной политикой и экономическим ростом в Таджикистане была
проведена оценка модели эндогенного экономического роста, подобно той, которая
используется Босе, Хэйком и Осборном (2003 г.), включая различные виды
государственных расходов (в частности, капиталовложения и текущие расходы, а
также расходы на образование и здравоохранение) наряду с такими причинными
переменными, как показатели уровня развития человеческого капитала, исходный
уровень ВВП, профицит бюджета и частные инвестиции, на основе данных по восьми
странам Центральной Азии и Кавказа с переходной экономикой, включая
Таджикистан. Указанное исследование, проведенное при финансовой поддержке
Министерства Великобритании по международному развитию, послужило
справочным материалом для подготовки этой главы (см. Приложение к данному
документу).
92. Применение методологии предусматривало два этапа. Первый этап заключался
в использовании модели для изучения воздействия государственных расходов на
экономический рост на примере восьми стран за период с 1996 по 2004 гг. и в
определении характера государственных расходов, которые были связаны с
экономическим ростом.
Второй этап предполагал применение метода SURE
(несвязанные регрессионные уравнения), с целью получения постоянных
коэффициентов конкретно для Таджикистана и определения с наибольшей степенью
вероятности характера государственных расходов, которые обеспечивают устойчивый
экономический рост в Таджикистане.
93. Несмотря на наличие ряда недостатков у этого вида эконометрического анализа
(незначительный масштаб выборки; зависимость с точки зрения влияния на
экономический рост по всем странам выборки может быть неидентичной; эффект
государственных расходов на экономический рост может не проявляться сразу в связи
с длительным периодом созревания капиталовложений и не отслеживаться в блоке
63
ежегодных данных; нельзя исключить обратную зависимость - т.е. влияние роста на
государственные расходы, и т.д.) полученные результаты не противоречат многим
другим эмпирическим исследованиям и действительно дают представление о
характере связи налогово-бюджетной политики и
экономического роста в
Таджикистане.
94. Данные, полученные в ходе этого исследования, подтверждают
распространенную в рамках современной теории экономического роста точку зрения,
что образование является важным фактором экономического роста и что объемы
государственных расходов на образование оказывают существенное и активное
влияние на экономический рост. В ходе исследования было также выявлено, что доля
государственных капитальных расходов в ВВП безусловно имеет существенное
значение с точки зрения экономического роста. Эти заключения являются основой
для решения вопросов, связанных с государственными инвестициями в такие отрасли
как транспорт и связь, куда, возможно, трудно будет привлечь оптимальные объемы
частных инвестиций, в связи с очень незначительными возможностями
предоставления общественных благ при осуществлении указанных инвестиций.
Однако, воздействие государственных инвестиций, как видится, зависит от
переменной, характеризующей параметры, отражающей негосударственные
инвестиции (прокси частных инвестиций) в Таджикистане. Негосударственные
инвестиции, несомненно и положительно влияют на экономический рост, особенно в
рамках расчетов по Таджикистану, сделанных на основе метода SURE (несвязанные
регрессионные уравнения). Также имеются убедительные доказательства,
подтверждающие параметры, имеющие отношение к состоянию человеческого
капитала в восьми странах с переходной экономикой и в Таджикистане. В частности,
первичные переменные, отражающие человеческий капитал и выражающиеся как
охват начальным и средним образованием, также как и ожидаемая продолжительность
жизни, всегда имеют существенное значение в рамках оценки по методу регрессии. И,
наконец, профицит государственного бюджета имеет существенное положительное
воздействие на экономический рост (и, напротив, более значительный дефицит
бюджета ослабляет рост); кроме того, масштаб воздействия довольно широкий: в
среднем, увеличение профицита бюджета на один процент приводит к увеличению в
реальном росте на душу населения приблизительно на 0,6 процента.
Е. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ВЫВОДЫ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ МЕР ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
95. Таджикистан пережил резкий спад экономики в первой половине девяностых
годов в связи с разрывом торговых и производственных механизмов в результате
распада Советского Союза, прекращения финансирования из центра и гражданской
войны. Оживление экономики началось во второй половине девяностых годов при
внушительных темпах роста, которые достигали 9 процентов в год, начиная с 2000
года. Данное оживление экономики, в основном, было результатом увеличения
совокупного спроса, чему способствовала постепенная стабилизация экономики,
поступление в страну денежных средств трудовых мигрантов и донорской помощи,
что
позволило
вновь
задействовать
не
полностью
использовавшиеся
64
производственные мощности. Несмотря на то, что к 2005 году реальный объем
производства все еще был приблизительно на 40 процентов ниже уровня начала
девяностых годов (до распада Советского Союза), недалеко то время, когда будет
достигнут предел дальнейшего продолжения быстрого экономического роста только
за счет расширения эксплуатации имеющихся производственных мощностей.
Совокупное предложение в экономике, вероятно, снизилось в период с момента
обретения независимости, в связи с тем, что объемы валовых инвестиций были
недостаточными для компенсации износа существующего капитала, а также по
причине того, что значительное число квалифицированных рабочих покинули страну
либо в поисках постоянного места жительства либо трудоустройства.
96. Устойчивый рост в дальнейшем будет зависеть от расширения аспектов
предложения
в
экономике
посредством
более
значительных
объемов
капиталовложений и повышения производительности факторов производства, а не
просто от увеличения совокупного спроса. Важным требованием для обеспечения
долгосрочного роста является существенное увеличение объема частных инвестиций в
производство конкурентоспособных товаров и услуг, инвестиции в человеческий
капитал с целью повышения производительности труда и усиление конкуренции, а
также устранение рыночных искажений с целью увеличения стимулов для повышения
совокупной производительности факторов производства. Чтобы привлечь более
значительные объемы частных инвестиций, необходимо будет улучшить
институциональный режим для деятельности частных предпринимателей, который в
настоящее время характеризуется наличием излишних, сложных и непрозрачных
положений, а также коррупцией.
97. Увеличение объемов государственных инвестиций не является настолько уж
безотлагательной необходимостью для экономики страны, поскольку она уже хорошо
обеспечена активами, в результате освоения значительных инвестиций в советские
времена. Некоторые существующие системы инфраструктуры, в частности, система
электроснабжения, имеют чрезмерный масштаб для страны с низким уровнем
доходов. Ответы респондентов, участвовавших в исследованиях в области частного
предпринимательства, не подтверждают, что недостатки в области инфраструктуры
представляют основную проблему для частных предпринимателей. Кроме того, в
бюджете недостаточно средств для надлежащего содержания даже существующих
основных фондов, находящихся в государственной собственности, и, следовательно,
существует вероятность того, что увеличение средств, выделяемых на содержание
этих мощностей, приведет к более высокой социальной отдаче, чем инвестиции в
новые государственные основные фонды.
98. Таджикистан
обладает
огромным
потенциалом
по
выработке
гидроэлектроэнергии, Кроме того, он граничит с крупными государствами, которые
испытывают недостаток энергоносителей, в связи с чем, эти страны могут в
дальнейшем выступать в качестве экспортных рынков для электроэнергии,
вырабатываемой
в
Таджикистане.
Капитальные
затраты
на
новые
гидроэнергетические проекты огромны (общий объем затрат на два проекта, которые
в настоящее время находятся на рассмотрении, превышают 100 процентов от ВВП) и,
65
следовательно, существенно важная задача заключается в привлечении частного
капитала для инвестирования в указанные проекты. Частные инвестиции в объекты по
выработке гидроэлектроэнергии позволят также обеспечить эффективное управление
и рентабельность этих объектов. Однако привлечение частных инвестиций потребует
от правительства реформирования внутреннего рынка электроэнергии с тем, чтобы
обеспечить рентабельность такого производства в долгосрочной перспективе, а также
формирования надежной нормативно-правовой основы и системы налогообложения
применительно к сектору электроэнергетики, что предоставит частным инвесторам
гарантии от некоммерческого риска.
99. Таджикистан не может полагаться исключительно на выработку
гидроэлектроэнергии как основного двигателя экономического роста, если задача
заключается в использовании преимуществ равномерного роста, сопровождающегося
созданием рабочих мест и снижением уровня бедности, поскольку выработка
гидроэлектроэнергии является капиталоемкой и, следовательно, необходимо
обеспечить приток частных инвестиций в более трудоемкие отрасли, что позволит
создавать новые рабочие места. Эксплуатация природных ресурсов не всегда давала
ожидаемые положительные результаты в развивающихся странах и странах с
переходной экономикой. В странах с переходной экономикой, обеспеченных
природными ресурсами, наблюдались более медленные темпы роста, чем в странах,
которые имели не столь значительные запасы природных ресурсов. Сравнительно
низкие показатели стран с переходной экономикой, обладающих значительными
запасами природных ресурсов, объясняются недостаточным вниманием вопросам
образования и вопросам борьбы с коррупцией.
100. С целью изучения причинных связей между различными видами
государственных расходов и экономическим ростом, мы использовали модель
эндогенного роста на примере восьми стран с переходной экономикой, включая
Таджикистан. Параметры уравнения регрессии включали одномерный массив данных
по бюджету наряду с другими параметрами (такими как человеческий капитал),
которые согласно гипотезе воздействуют на экономический рост в рамках теории
эндогенного экономического роста. В связи с недостаточностью сведений,
полученных путем наблюдений, чтобы оценить отдельно модель по Таджикистану,
мы применили метод Зельнера, предусматривающий использование метода SURE
(несвязанные регрессионные уравнения) с целью отбора коэффициентов конкретно
для каждой страны.
101. Данные, полученные в ходе этого исследования, подтверждают
распространенную в рамках современной теории экономического роста точку зрения,
что образование является важным фактором экономического роста. Мы также
выяснили, что доля государственных капитальных расходов в ВВП безусловно имеет
существенное значение и положительно влияет на экономический рост.
Негосударственные инвестиции также имеют существенное и положительное
значение для экономического роста, особенно в рамках оценочных параметров
Зельнера по Таджикистану. Мы также находим серьезные свидетельства роли
параметров человеческого капитала в процессе экономического роста; в частности,
66
первичные параметры, отражающие человеческий капитал и выражающиеся как охват
начальным и средним образованием и предполагаемая продолжительность жизни,
всегда являются существенными в рамках оценки по методу регрессии,.
102. Каковы выводы, вытекающие из анализа, проведенного в данной главе,
относительно государственных расходов с точки зрения устойчивого экономического
роста в Таджикистане? Государственные расходы на осуществление инвестиций и на
развитие человеческого капитала, особенно на образование, будут способствовать
ускорению долгосрочного экономического роста. Тем не менее, если Таджикистан
намерен следовать стратегии развития, которая объединяет экономический рост с
развитием человека, ему необходимо обеспечить в качестве приоритетных расходы на
образование, здравоохранение и на другие формы развития человеческого капитала,
нежели чем просто на капиталовложения, по двум причинам. Во-первых, так как
недостаток государственного капитала не является основной помехой на пути
экономического роста, тем более с учетом того, что государственная инфраструктура
уже сравнительно хорошо развита, и, во-вторых, потому, что масштаб инвестиций,
необходимых для развития крупных объектов инфраструктуры (в частности, объектов
по выработке гидроэлектроэнергии на экспорт), выходит далеко за рамки
возможностей государственного бюджета, если, конечно, Правительство не
преследует цель, заключающуюся в значительном увеличении объемов внешних
заимствований, что ставит под угрозу обеспечение экономической приемлемости
размера внешнего долга в дальнейшем.
103. Учитывая то, что бюджетные средства неизбежно ограниченны из-за
необходимости обеспечения устойчивости внешнего долга (и его обслуживание),
увеличение государственных капитальных расходов ограничит бюджетные
возможности для финансирования текущих расходов на образование и другие формы
развития человеческого капитала, а также на удовлетворение потребностей, связанных
с надлежащим содержанием существующей инфраструктуры. Стратегия развития,
сосредоточенная на финансировании значительных государственных инвестиций в
энергетические и другие объекты инфраструктуры, будет затруднять обеспечение
сбалансированного долгосрочного развития страны, особенно, если это не будет
сопровождаться изменением институционального климата для привлечения частных
инвестиций (поскольку в рамках отрасли по выработке электроэнергии можно
обеспечить создание лишь незначительного числа рабочих мест); кроме того,
указанные инвестиции будут отвлекать средства, столь необходимые для
осуществления расходов в области образования.
104. Вместо этого, более предпочтительным является смещение акцента на
бюджетные ассигнования, которые позволят обеспечить развитие человеческого
капитала, особенно на образование и здравоохранение, а также на удовлетворение
потребностей по надлежащему содержанию существующих основных фондов в
рамках государственной инфраструктуры. Наряду с этим необходимы меры по
созданию условий для привлечения частных инвестиций в крупные рентабельные
объекты инфраструктуры (в частности, по выработке электроэнергии). Вполне
очевидно, что улучшение системы образования и здравоохранения, а также
67
поддержание существующих основных фондов (активов и инфраструктуры) являются
общественными товарами и услугами (что не будет обеспечиваться частным
сектором), и, следовательно, государству необходимо взять на себя ведущую роль в
предоставлении этих благ. Для сравнения, частный сектор, в принципе, может
предоставить капитал, необходимый для развития крупных объектов инфраструктуры,
при условии, что сопряженные с этим риски будут контролироваться посредством
внедрения соответствующей нормативной основы. Таджикистан расходует
недостаточные средства на услуги общественного здравоохранения и образования. В
2006 году общи расходы бюджета на здравоохранение и образование были низким и
составили 1,3 и 4 процента от ВВП соответственно. Расходы на здравоохранение
составляют 7 процентов от общего объема государственного бюджета, что вдвое
меньше намеченного международного показателя, составляющего 15 процентов.16
105. Стратегия развития, в рамках которой Правительство сосредоточивает
внимание на вопросах расширения и улучшения системы оказания ключевых
общественных услуг, необходимых для развития человеческого капитала, наряду с
надлежащими мерами по содержанию существующей инфраструктуры, при условии
привлечения частных инвестиций в рентабельные объекты инфраструктуры, а также в
производство широкого спектра других товаров и услуг, требующих более
интенсивных
трудозатрат,
открывает
перспективу
устойчивого
роста,
сопровождающегося созданием рабочих мест, повышением производительности труда
(что позволит увеличить заработную плату в реальном выражении), и улучшением
системы общественных услуг, что обеспечит повышение благосостояния человека в
аспектах, не связанных с доходами.
Таджикистан расходует на образование такую же долю ВВП, как и другие страны СНГ, в то время как на
здравоохранение расходуется меньше более чем на 50 процентов (Лори, 2003 год: стр. 26); хотя утверждается, что
большинство стран СНГ долно увеличить объемы ассигнований на указанные сектора, чтобы остановить процесс
ухудшения показателей, связанных с состоянием человеческого капитала (эта отрицательная тенденция наметилась
после распада Советского Союза).
16
68
3. ФИСКАЛЬНОЕ ПРОСТРАНСТВО В ТАДЖИКИСТАНЕ17
A. ВВЕДЕНИЕ
106. Структура бюджетно-налоговой политики в Таджикистане представляет собой
главную трудность для лиц, формирующих политику реформ. Фактический размер
средств бюджета, имеющийся в наличии для исполнения государственных расходов,
резко снизился с момента обретения Таджикистаном независимости из-за
экономического развала и прекращения централизованных трансфертов, как это было
во времена Советского Союза, когда они направлялись на нужды оказания базовых
услуг. В результате этого, качество государственных услуг ухудшилось. Увеличение
суммы бюджетных средств, выделяемых для сферы государственных услуг, таких как
образование, здравоохранение и техническое обслуживание общественной
инфраструктуры, а также совершенствование эффективности государственных
расходов являются определяющими, если Таджикистан хочет достигнуть своих целей
развития, и, особенно, цели сокращения бедности. Кроме этого, если проводить
политику увеличения объемов выделения бюджетных ресурсов, соблюдая при этом
цель обеспечения устойчивости экономического роста, то крайне важно, чтобы какое
то ни было повышение налоговых ставок не мешали и не искажали стимулы для
сбережений, инвестиций и торговли, а государственные заимствования не подвергали
бы опасности макроэкономическую стабильность, не вытесняли частные инвестиции с
кредитных рынков и не создавали бы угрозу платежеспособности Правительства.
Более того, даже если рост государственного бюджета позволит увеличить расходы на
приоритетные секторы, также потребуются и определенные улучшения в системе
экономического
управления,
по
таким направлениям,
как
управление
государственными финансами, в целях обеспечения экономического роста и
сокращения бедности. (Варудакис, 2006 г.)
107. Данная Глава рассматривает вопросы фискального пространства (наличие
финансовых средств), которое может потенциально сложится в Таджикистане на
ближайшие 10 лет. Концепция фискального пространства подразумевает под собой
дополнительные бюджетные ресурсы, которые могут быть привлечены для
приоритетных направлений государственных расходов благодаря увеличению общей
суммы бюджетных средств и улучшений в распределительной и/или технической
эффективности государственных расходов. Мы применяем понятие «фискального
алмаза» для анализа фискального пространства; четыре составляющие фискального
алмаза представляют собой четыре потенциальных источника дополнительных
ресурсов для приоритетных государственных расходов: внутренние доходы, гранты
доноров, устойчивый размер внешних заимствований, а также улучшение
Данная Глава используют выдержки из Документа, на примере анализа в Таджикистане, «Налоговобюджетная политика в целях экономического роста и сокращения бедности», составленного для
Комитета по вопросам развития и представленного в Совет директоров Всемирного Банка в апреле
2007 года.
17
69
эффективности государственных расходов.18 Квази-фискальный дефицит в секторе
энергетики также включен в анализ, т.к. он очень серьезно влияет на размер
имеющихся средств бюджета для финансирования приоритетных направлений
государственных расходов до тех пор, пока дефицит не будет устранен с помощью
реформ в данном секторе, которые в свою очередь также повлияют и на сам бюджет
страны.
108. Данная Глава организована следующим образом. Раздел 3.2 рассматривает
вопросы развития бюджетно-налоговой политики Таджикистана с 1990-х годов, а
также освещает ход восстановления от сложившейся в середине 90-х годов
критической ситуации в этой сфере, а также оставшиеся задачи. В разделах с 3.3 по
3.7 используется принцип «фискального алмаза» для анализа возможностей
увеличения размера бюджетных средств в Таджикистане без дополнительного риска
для бюджетно-налоговой устойчивости или макроэкономической стабильности.
Анализируется возможность по привлечению дополнительных бюджетных средств за
счет внутренних доходов (раздел 3.4), грантовой помощи (раздел 3.5) и внешних
заимствований (раздел 3.6). Меры, необходимые для устранения квазифискального
дефицита в энергетике, а также влияние данных мер на фискальное положение в
стране, обсуждаются в разделе 3.7. В разделе 3.8 представлены результаты влияния
прогнозных показателей по внутренним доходам, грантам, заимствованиям и
квазифискальному дефициту на общий размер имеющихся бюджетных средств.
Раздел 3.9 рассматривает вопросы возможности высвобождения дополнительных
средств посредством совершенствования эффективности государственных расходов.
В Разделе 3.9 дается заключение.
109. Главный вывод данной Главы заключается в том, что Таджикистан имеет
возможность существенно расширить свое фискальное пространство в течении
ближайших 10 лет, в размере около 8 процентов от ВВП ежегодно, при условии, что
Правительство осуществит важнейшие реформы в области управления налоговой
системой, управления государственными финансами и ценообразования на
электричество. Реформирование налоговой системы может потенциально добавить
почти 3.2 процента ВВП к общей сумме имеющихся бюджетных средств. Еще более
важными являются реформы в энергетике, которые необходимы для того, чтобы
сократить квазифискальный дефицит, который в 2006 году составлял 9.3 процента
ВВП. В случае если данные институциональные реформы и реформы в энергетике не
будут реализованы, прогнозируется не только лишь небольшой рост размера
бюджетных средств, но и не будет никакого прироста средств как следствие
улучшения эффективности расходов. В этом случае Правительству, в конечном счете,
придется выделять значительные финансовые средства в данном секторе для
финансирования расходов по реабилитации и техническому обслуживанию линий
электропередач и распределения электроэнергии, что очень сильно сократит объемы
Концепция фискального алмаза в качестве инструмента для проведения анализа того, как масштабы
фискального пространства различаются между собой в разных странах, был рекомендован в документе,
составленным Всемирным Банком для Комитета по вопросам развития ВБ и МВФ; «Налоговобюджетная политика в целях экономического роста и сокращения бедности: Промежуточный отчет»,
апрель 2006 г.
18
70
имеющихся средств для приоритетных расходов. Более того, даже если можно будет
привлечь дополнительные бюджетные средства без проведения реформ в системе
управления государственными расходами, в частности без реформ, направленных на
совершенствование распределительной и технической эффективности расходов,
весьма сомнительно, что дополнительные государственные расходы будут иметь
какое-либо положительное воздействие на экономический рост.
110. Таким образом, основной вывод данной Главы, касающийся мер политики
реформ, сводится к необходимости безотлагательного проведения реформ в области
улучшения системы управления государственными финансами, налоговой системе и в
секторе энергетики. Эти реформы являются необходимым условием как для создания
дополнительного фискального пространства, необходимого для финансирования
приоритетных направлений государственных расходов, так и для обеспечения того,
чтобы возросший благодаря фискальному пространству бюджет, в конечном итоге
приводил к более высокому уровню экономического роста и сокращению бедности.
Б.
БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ТАДЖИКИСТАНА СО ВРЕМЕНИ ОБРЕТЕНИЯ
НЕЗАВИСИМОСТИ
111. Таджикистан обрел независимость в 1991 году, но страна пострадала от
гражданской войны 1992-1997 гг. и экономического развала. В начале 1990-х годов
страна также пережила широкомасштабное потрясение бюджетно-налоговой
системы, и при этом произошло колоссальное сокращение размера государственных
доходов, которое в реальном выражении вполне могло достичь 80 процентов.
Фискальное потрясение произошло в результате воздействия двух факторов. Вопервых, в советское время Таджикистан являлся получателем централизованных
трансфертов из Советского Союза, составлявшие почти половину всех доходов
бюджета страны, которые прекратились с момента обретения страной независимости.
(МВФ, 2006г., B:4). Во-вторых, после экономического развала уменьшилась и сама
налогооблагаемая база. Фискальное потрясение привело к образованию
существенного дефицита бюджета, что, в свою очередь, повлияло и на ухудшение
макроэкономической стабильности.
112. Несмотря на то, что данные бюджета первых пяти лет 1990-х годов, когда в
стране ходил российский рубль, несопоставимы с данными последующих лет,
очевидным является то, что именно в этот период сложились очень большие размеры
дефицита бюджета, в среднем около 20 процентов ВВП. Сложившийся в первой
половине 1990-х годов огромный дефицит бюджета был почти полностью
профинансирован кредитами Национального банка, так как потребности государства в
заимствовании через внутренние займы не могли быть удовлетворены из-за
неглубокой внутренней финансовой системы. Финансирование дефицита бюджета из
средств Национального банка и развал экономики страны вылились в гиперинфляцию,
которая в 1995 году достигла 2100 процентов.
113. Помимо этого, квазифискальный дефицит привел к быстрому формированию
внешнего долга, как государственного, так и под гарантии государства, в основном
71
вызванного финансированием импорта (ввоза товаров) из России и других стран
бывшего Советского Союза (БСС) за счет государства. Таджикистан, на момент
независимости не имевший внешнего государственного долга, к 1995 году накопил
внешний долг в размере $800 млн. (примерно 134 процентов ВВП), основная часть
которого – задолженность по двусторонним договорам со странами БСС. К 1994 г.
Таджикистан уже испытывал серьезные трудности с обслуживанием внешнего долга,
а в середине 1990-х годов были подписаны соглашения о реструктуризации долга с
тремя странами БСС.
114. В 1998 году Правительство приступило к реализации программы МВФ ЕСАФ –
Механизма расширенного финансирования структурных преобразований, – ключевым
элементом которой являлось сокращение дефицита бюджета и отказ от
финансирования дефицита за счет кредитов Национального банка. Общий размер
дефицита бюджета был снижен с 11.2 процентов ВВП в 1995 г. до менее 3 процентов
ВВП в течение последних четырех лет 1990-х годов, при этом внутреннее
финансирование дефицита бюджета в среднем составило 1 процент ВВП на данный
период (см. Диаграмму 1).19 Соответственно, темпы роста широкого показателя
денежной массы были снижены во второй половине 90-х годов, а инфляция доведена
до 30 процентов к 1999 году. Тем не менее, государственный и долг под гарантии
государства возрос еще на $100 млн. во второй половине 90-х годов, и к 1999 году уже
составил чуть менее $900 млн.
Диаграмма 2.1
Бюджетно-налоговые показатели в процентах к ВВП: 1995-2005 гг.
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
1995
1996
Расходы
1997
1998
1999
2000
Внутренние доходы
2001
2002
Внутрен. финансир-е
2003
2004
2005
Дефицит бюджета
Дефицит подсчитан на кассовой основе. Имелись значительные недоимки по государственным
расходам и задолженности по доходам, но отсутствие соответствующей системы Казначейства
затрудняло обеспечение достоверности данных по этим задолженностям и недоимкам.
19
72
115. Сокращение дефицита бюджета во второй половине 90-х годов было достигнуто
благодаря резкому сокращению общей суммы государственных расходов в реальном
выражении: в период между 1995 и 1999 гг. суммы расходов сократились на 40
процентов в реальном выражении. Сокращение субсидий на хлебопродукты, которые
в 1995 году составляли почти 10 процентов ВВП, послужили основой для сокращения
объема расходов.20 Расходы на заработную плату также резко снизились с 7.4
процентов до 3.6 процентов ВВП в период между 1995 и 1999 годами, как следствие
снижения их реального размера и сокращения общего размера фонда оплаты труда.
Государственные доходы фактически снизились на более чем 10 процентов в
реальном выражении в этот же период, в основном потому, что Правительство
рационализировало и снизило высокие ставки налогообложения на экспорт хлопка и
алюминия, а также потому, что в это время наблюдалось общее снижение объемов
производства хлопка и алюминия.
116. Реальный рост ВВП, который начал восстанавливаться в 1997 г., ускорился в
2000-х годах, в среднем составив 9 процентов в год в период с 2000 по 2005 гг.
Заметный экономический рост, наряду с некоторым улучшением налоговой системы,
способствовали быстрому росту государственных доходов, которые выросли более
чем на 6 процентов ВВП с 1999 по 2005 года (см. также раздел 3.4). Это позволило
увеличить государственные расходы, придерживаясь при этом общего дефицита
бюджета в диапазоне от 2 до 4 процентов ВВП, за исключением 2001 года, когда он
временно возрос до 5.6 процентов ВВП. В этот период также было фактически
прекращено финансирование дефицита бюджета за счет внутренних средств
Национального банка. В ситуации отсутствия необходимости финансировать дефицит
бюджета, Центральный банк смог проводить более жесткий контроль над объемом
денежной массой и инфляцией; инфляция была доведена до уровня ниже 15
процентов в 2001 году и ниже 10 процентов к 2004 году, хотя в 2006 году инфляция
превысила 12 процентов.
Субсидии на хлебопродукты были заменены денежными перечислениями, но по этим трансфертным
платежам образовались большие суммы задолженностей.
20
73
Диаграмма 2.2
Внешний долг (в % от ВВП): 1993-2005 гг.
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Источник: МВФ
117. Улучшение ситуации с государственными расходами было на лицо. Объем
основных государственных расходов вырос с 13 процентов ВВП в 1998 году (самый
низкий уровень со времени обретения независимости) до 21.8 процентов ВВП в 2005
году. Учитывая то, что ВВП также значительно вырос в этот же период, это означает,
что увеличение реальной стоимости государственных расходов (с использованием
дефлятора ВВП в качестве прокси для индекса цен по сектору государственных услуг)
составило приблизительно 180 процентов в период с 1998 по 2005 гг. Базовые услуги
оказываемые государством явились основным получателем дополнительных средств
государственного бюджета. Например, расходы на образование в государственном
бюджете (т.е. за минусом ПГИ) возросли с 2 процентов ВВП в 2004 году до 4
процентов в 2005 году, а расходы на здравоохранение выросли с 0.7 процентов до 1.5
процента ВВП в этом же периоде.
118. Бремя внешнего долга сокращалось начиная с 2000 года, когда номинальный
объем внешнего долга в долларах (включая негарантированный государством долг)
достиг размера $1227 млн. (128 процентов ВВП). Управление внешним долгом после
2000 г. было также усилено: новые заимствования были ограничены льготными
ссудами. Кроме этого был установлен потолок для внешнего заимствования в размере
4 процентов ВВП (приблизительно $30 млн. в 2001 г.) в рамках Программы
государственных инвестиций (ПГИ).
Государственный и гарантированный
государством (ГГГ) внешний долг, хотя и медленно, но продолжал расти до 2004 г.,
пока не были достигнуты договоренности с Россией и Пакистаном по списанию долга,
погашению долга путем обмена активами и реструктуризации долга. В 2006 году
Таджикистану был списан долг перед МВФ в рамках Инициативы по облегчению
бремени задолженности на многосторонней основе (МДРИ) на сумму $97.5 млн. в
74
номинальном выражении. К 2005 году номинальный размер внешнего долга
(государственный и под гарантии государства) снизился до уровня ниже 40 процентов
ВВП. Однако показатели внешнего долга стали вновь ухудшаться в 2006 году, в связи
с тем, что Правительство подписало кредитные договоры с Китаем на сумму более
$600 млн. для финансирования ряда инфраструктурных проектов (см. раздел 3.6).
119. Несмотря на успехи, достигнутые в части укрепления бюджетно-налоговой
политики, все еще остается ряд серьезных проблем, требующих своего решения.
Правительство унаследовало от советского времени структуру государственных
институтов и основных фондов (активов) слишком больших по размеру для того,
чтобы обеспечить их нормальное функционирование и обслуживание, учитывая
имеющиеся в наличии бюджетные средства. Соответственно, система оказания
государственных услуг не может финансироваться в полном объеме, а средства
распыляются по многочисленным направлениям деятельности. Например, заработная
плата правительственных служащих слишком низкая, и не в состоянии обеспечить
даже прожиточного минимума (в 2004 г. среднемесячная заработная плата составляла
около 60 сомони, сумма эквивалентная $20). В бюджете не достаточно средств для
финансирования операционных затрат по важнейшим расходам не относящимся к
заработной плате, например медикаменты в здравоохранении (государственные
расходы на здравоохранение составляют примерно $5 на душу населения – весьма
печальный показатель). Физическая инфраструктура не может поддерживаться в
надлежащем состоянии.
Более того, несмотря на то, что положение с
государственными финансами достаточно прочное, имеются серьезные проблемы по
другим направлениям государственного сектора, особенно в секторе энергетики, в
котором в 2006 г. образовался квазифискальный дефицит (КФД) в размере 9.3
процентов ВВП.
120. Подводя итоги, можно отметить, что с конца 1990-х годов был достигнут
существенный прогресс по нескольким ключевым аспектам развития бюджетноналоговой системы страны. Во-первых, имела место фискальная консолидация,
которая стала решающим фактором по стабилизации макроэкономического
положения в стране и практически исключила внутреннее финансирование дефицита
бюджета. Во-вторых, имел место рост внутренних государственных доходов,
который, в свою очередь, способствовал увеличению объема бюджетных средств. Втретьих, увеличение объема имеющихся бюджетных средств позволило существенно
повысить финансирование услуг в социальных секторах. В-четвертых, бремя
государственного внешнего долга было существенно сокращено (с его критической
отметки) благодаря двусторонним переговорам по реструктуризации долга и МДРИ,
хотя риск дальнейшей устойчивости внешнего долга достаточно высок по причине
недавнего подписания соглашений по крупным суммам новых кредитов с КНР.
В. ФИСКАЛЬНОЕ ПРОСТРАНСТВО ДЛЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРИОРИТЕТНЫХ
НАПРАВЛЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
121. Последующие разделы данной Главы рассматривают вопросы создания
фискального пространства в целях привлечения дополнительных средств для
75
финансирования приоритетных направлений государственных доходов в течении
последующих 10 лет по четырем элементам фискального пространства: внутренние
доходы, гранты, устойчивое внешнее заимствование и совершенствование
эффективности государственных расходов. Мы также анализируем влияние реформ в
области энергетики, необходимых для устранения КФД, на бюджет, а также
потенциальное влияние инвестиций в гидроэнергетике на бюджет. Предварительные
фактические фискальные параметры бюджета за 2006 год явились основой для
подготовки долгосрочных фискальных прогнозов. В 2006 году, объем бюджетных
средств на основные государственные расходы составил 21.3 процента ВВП, включая
внутренние доходы (в размере 18.8 процентов ВВП), гранты (в размере 1.2 процента
ВВП, за исключением гранта МДРИ в сумме $97.5 млн., который не был учтен в
объеме чистых внутренних заимствований) и прочего финансирования (в размере 1.8
процента ВВП). Прочее финансирование – это разница между чистым внешним
финансированием (в размере 1.6 процента ВВП), чистым внутренним заимствованием
(в размере -0.3 процента ВВП) и выручки от приватизации объектов хозяйства (в
размере 0.6 процента ВВП).
Г. ВНУТРЕННИЕ ДОХОДЫ
122. Есть три потенциальных источника роста размера внутренних доходов (в
качестве удельного веса в ВВП); во-первых, эластичность дохода по отношению к
некоторым налогам, во-вторых, изменения в налоговой политике (ставки налога,
пороговые величины, налоговые льготы и т.д.) и, в-третьих, улучшение системы
управления налоговой систетой.
Данный раздел рассматривает возможности
увеличения размера внутренних доходов по каждому из этих трех источников на
протяжении последующих 10 лет. Мы начнем с краткого описания структуры
налоговой системы и ее показателей.
123. В 2006 году внутренние доходы составили 18.8 процентов ВВП, из которых 2.2
процента ВВП – неналоговые доходы (см. Таблицу 3.2)21. Внутренние доходы очень
сильно зависят от суммы подоходного налога и налога на прибыль, которые включают
в себя социальные налоги, исчисляемые из расчета фонда заработной платы, на долю
которых приходилось 25 процентов всех внутренних доходов, а также НДС, на долю
которого приходилось почти 40 процентов всех внутренних доходов в 2006 году.
Таможенные сборы составляют относительно небольшую долю государственных
доходов (6 процентов), в основном, в связи с тем, что большие объемы импорта
оформляются в качестве беспошлинного ввоза в рамках двусторонних торговых
соглашений со странами СНГ.
Сюда входят внебюджетные средства в размере 1.3 процента ВВП согласно налогово-бюджетным
данным МВФ.
21
76
Таблица 3.1. Соотношение налогов к ВВП
в странах СНГ, 2004 г.
Армения
Азербайджан
Беларусь
Грузия
Казахстан
Киргизская Республика
Молдова
Российская Федерация
Таджикистан
Украина
Узбекистан
Невзвешенная средняя
величина
Невзвешенная средняя
величина по странам СНГ с
низким уровнем доходов
ВВП на душу населения,
в долл. США
1060
940
2140
1060
2250
400
720
3400
280
1270
450
Налоговые доходы в
процентах к ВВП
17.2
16.9
35.2
18.2
24.4
15.0
28.9
33.9
15.2
30.9
29.7
1270
24.1
701
20.2
См. Сноску 5 по странам с низким уровнем доходов
Источник (по налоговым доходом): Харрисон и пр. (2005 г. : 4)
124. В Таблице 3.1 приводится сравнение объемов налоговых поступлений,
собранных в Таджикистане и других странах СНГ.22 Хотя в Таджикистане второй
самый низкий показатель соотношения государственных доходов к ВВП среди всех
стран СНГ, это частично можно объяснить тем, что в Таджикистане наблюдается
самый низкий доход ВВП на душу населения из всех стран СНГ. Лорри (2003 г.),
получил показатели исполнения налоговых поступлений в странах СНГ, вычисляя
показатели регрессии соотношения налоговых доходов к ВВП к показателю ВВП на
душу населения (по паритету покупательной способности) в отношении большой
выборки развитых стран, стран с переходной экономикой и стран, а также стран с
зарождающимися рынками. Кроме этого, он также рассчитал дополнительную
регрессию, включавшей себя контрольную переменную для стран ОЭСР, стран,
завершающих этап переходной экономики, и стран СНГ.
По Таджикистану
прогнозное соотношение налоговых поступлений к ВВП составило 13.6 и 18.1
процентов по регрессиям с контрольной переменной и без нее, соответственно. Таким
образом, налоговые доходы в размере 16.6 процентов ВВП в 2006 году, не выходили
за пределы того, что ожидалось, с учетом показателей дохода страны на душу
населения.
Данных по Туркменистану за 2004 г. не имеется. Лорри (2003г. : 37) сообщает данные по налоговым
доходам по Туркменистану в размере 23 процентов ВВП в 1998 году.
22
77
Таблица 3.2. Внутренние доходы в процентах к ВВП
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
13.9
14.6
16.6
16.2
16.8
19.3
18.8
Налоговые доходы
12.9
подоходный налог
1.2
налог с доходов предприятий
0.6
минимальн. налог на доходы предпр-й 0.0
социальные налоги
1.6
налог на недвижимое имущество
0.0
земельный налог
0.4
единый налог с с/хоз. производ-лей
0.0
налог с продаж на экспорт
3.3
хлопка-волокна
2.1
алюминия
1.2
налог с розничных продаж
0.0
НДС
2.5
внутренний НДС
1.5
внешний НДС
1.0
налог с пользователей автодорог
0.4
налог по упрощенной схеме
0.0
Акцизы
0.5
таможенные сборы
1.4
налог на продукты переработки
другие налоги
0.9
14.0
1.3
0.6
0.0
1.6
0.0
0.4
0.0
2.5
1.7
0.8
0.0
3.6
1.5
2.1
0.5
0.0
0.6
1.8
14.8
1.2
0.6
0.0
1.8
0.0
0.3
0.0
1.9
1.2
0.6
0.0
4.8
1.3
3.4
0.6
0.0
0.9
1.7
15.0
1.1
0.5
0.0
1.7
0.0
0.3
0.0
1.9
1.3
0.6
0.0
5.2
1.3
4.0
0.7
0.0
1.0
1.5
15.2
1.1
0.6
0.0
1.8
0.2
0.2
0.0
1.4
1.1
0.3
0.3
5.7
1.3
4.4
0.6
0.1
0.9
1.6
16.6
1.1
0.5
0.3
2.1
0.1
0.1
0.8
1.5
0.8
0.7
0.4
6.3
1.4
4.9
0.5
0.1
0.8
1.4
1.1
1.1
1.2
0.6
0.6
16.6
1.2
0.6
0.4
2.0
0.2
0.1
0.5
0.6
0.6
0.0
0.4
7.4
1.9
5.5
0.7
0.1
0.7
0.9
0.4
0.6
0.6
1.8
1.2
1.7
2.7
2.2
Внутренние доходы
Неналоговые доходы
1.0
Источники: Министерство финансов, МВФ
Д.
КОЭФФИЦИЕНТ ДИНАМИКИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ И ЭЛАСТИЧНОСТЬ ДОХОДА ПО
ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОХОДАМ
125. Начиная с 2000 года, внутренние доходы характеризовались некоторым
оживлением, они повысились на 4.9 процента ВВП в течении шести лет (Таблица 3.2).
В связи с тем что в налоговой политике произошло множество изменений с 2000 года,
(некоторые налоги были упразднены, введены новые, менялись ставки налога и/или
сфера действия других налогов), трудно точно определить все те причины, которые
вызвали оживление налоговых поступлений в период с 2000 по 2006 гг. Тем не менее
НДС на импортируемые товары сыграл главную роль, добавив при этом 4.5 процента
ВВП к общей сумме налоговых сборов. Рост сборов за счет НДС объясняется
изменением методологии, вступившей в силу в начале 2000-х годов, которое означало
изменение принципов расчета НДС с принципа места происхождения на принцип
места назначения при внешнеторговых операциях со странами СНГ (МВФ, 2006 г.
:10); т.е. НДС на товары, которые продаются между Таджикистаном и другими
странами СНГ в настоящее время взимается импортером (по месту назначения) вместо
78
экспортера (по месту происхождения), как это было ранее. Учитывая то, что
Таджикистан имеет большой внешнеторговый дефицит с другими странами СНГ,
изменение в методологии в части расчета НДС послужило в большой степени
расширению налогооблагаемой базы НДС.23 В 2006 году на рост поступлений за счет
НДС оказало влияние чрезвычайное сильное оживление роста объемов импорта, на 38
процентов, которое было частично вызвано существенным ростом объема денежных
переводов.
126. Рост поступлений за счет социальных налогов, а также за счет акцизов также
привнес свой скромный вклад в оживление ситуации по налоговым поступлениям в
течении 2000-06 годов. В 2005 году, налоговые сборы повысились благодаря целому
ряду изменений в налоговой политике имевших место в том году. В частности на это
повлияло повышение налоговой ставки с продажи алюминия (с 1 до 3 процентов
объема экспорта, которая затем была заменена налогом на продукты переработки в
2006 г.), а также введение минимального налога на доходы предприятий и единого
налога на продукцию сельскохозяйственных производителей.
127. По причине изменений в системе налогообложения, оценить эластичность
доходов по основным налоговым поступлениям исходя из их исторических
показателей достаточно трудно, однако очевидно высокий коэффициент динамики
налоговой системы все же дает некоторое представление того, насколько данные
налоговые рычаги могут быть эластичными по отношению к доходам. Фактически,
как это отмечено выше, только НДС на импорт привнес явное оживление в налоговые
сборы в 2000-х годах. Ни подоходный налог, ни налог на прибыль, скорее всего, не
станут эластичными в будущем по отношению к доходам. Что касается налога на
прибыль, то формальный сектор промышленности страны в большинстве своем
представлен предприятиями, которые были организованы в советское время и не
очень динамичны, и, скорее всего, налоги на прибыль таких предприятий не смогут
вырасти так же быстро (в % от ВВП)
официальной
занятости приходится на государственной сектор, и как следствие, возможности
повышения налоговой базы очень ограничены, учитывая то, что любое повышение
размера фонда оплаты труда сталкивается с жесткими бюджетными ограничениями.
Из-за существующей структуры экономики и занятости не удивителен тот факт, что
ни подоходный налог с физических лиц, ни налог на прибыль не смогли привнести
оживление в налоговую систему в течение последних пяти лет.
128. Будет ли НДС на импорт продолжать возрастать по отношению к ВВП? Это
кажется нереальным. Объемы импорта по отношению к ВВП уже достаточно высоки
(48 процентов в 2006 г.), а с учетом тупикового географического положения страны,
скорее всего, объемы импорта не будут далее возрастать. Основной фактор,
приведший к оживлению в налоговых сборах, что подтверждается ростом объемов
поступлений от НДС на импорт в 2000-х годах, – это изменение методологии по
подсчету НДС. Это одномоментное воздействие, которое больше не повторится.
Взимание НДС на основе происхождения ввозимых товаров было характерным для всех стран СНГ
при осуществлении торговых операций внутри СНГ, но большинство стран в настоящее время перешло
на принцип места назначения товаров.
23
79
Соответственно, будет разумным сделать вывод о том, что естественная эластичность
доходов налоговой системы в среднесрочном периоде не будет являться
существенным источником дополнительных государственных доходов.
Е. ИЗМЕНЕНИЯ В НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКЕ
129. Каковы возможности повышения размера государственных доходов как
следствие изменений в налоговой политике без создания искажений в системе
распределения ресурсов, которые в свою очередь могут только препятствовать
экономическому росту, и которые, следовательно, означают, что налоговые ставки
должны оставаться умеренными и не выходить за разумные пределы по сравнению с
международным уровнем? Данный подраздел обсуждает вопросы возможности
привлечения дополнительных государственных доходов посредством повышения
налоговых ставок на те налоги, на долю которых приходится основная часть всех
налоговых поступлений.
Налог на доходы предприятий
130. Налог на прибыль предприятий в настоящее время находится на уровне 25
процентов (ставка была снижена с 30 процентов в 2005 г.). Действующая ставка
данного налога соответствует невзвешенному среднему размеру налога на прибыль
предприятий для стран СНГ, а также стран с переходной экономикой Восточной
Европы (Лорри, 2003 г. : 38). Это означает, что если Таджикистан желает сохранить
свой статус конкурентоспособной страны в части создании благоприятной для
хозяйственной деятельности налоговой системы, то ему не следует повышать
налоговую ставку до уровня 2005 года. Более того, налоговая база для данного налога
достаточно мала, и учитывая размер ставки в 25 процентов, налогооблагаемый доход
предприятий составляет только 2.5 процента ВВП. В связи с этим, повышение данной
ставки налога не принесет много дополнительных налоговых поступлений.
Подоходный налог с физических лиц
131. Ставки подоходного налога с физических лиц (ПНФЛ) низки. Есть три ставки:
0, 8 и 13 процентов. Действующая верхняя предельная ставка в 13 процентов намного
ниже, чем ее эквивалент в других странах СНГ, которая колеблется в пределах 20-35
процентов (Саммерс и Байер, 2003 г. :7). В 2004 году на долю ПНФЛ приходилось
менее 5 процентов всех поступлений, что объясняется как низким размером самих
ставок, так и тем фактом, что большая часть работающих получают заработную плату
ниже границы налогооблагаемого дохода. Тем не менее, повысить уровень сборов по
ПНФЛ представляется возможным (до 10 процентов всех подоходных налогов), если
будет повышена верхняя предельная ставка до 25 процентов и установлена ставка 1015 процентов для лиц со средним уровнем дохода, что позволит собрать
дополнительные средства в размере 1 процента от ВВП. Повышение ставок ПНФЛ
может также сделать подоходный налог более эластичным по доходам, т.к. шкала
налоговых ставок станет более прогрессивной. Верхнюю предельную ставку следует
установить на таком же уровне, как и ставка налога на доходы предприятий, что
80
соответствует наилучшей международной практике, для того, чтобы устранить
возможность для собственников малого бизнеса снижать свои налоговые
обязательства посредством переноса дохода из прибыли в свою собственную
заработную плату. Также можно обосновать повышение верхней предельной ставки
ПНФЛ из расчета принципа справедливости.
Социальные сборы
132. Различного рода социальные налоги вносят существенный вклад в общий объем
государственных доходов, однако применяемые ставки налогов уже достаточно
высоки, – предприятия оплачивают 25 процентов ежемесячного фонда оплаты труда, и, по сути, это является налогом на найм рабочей силы. Соответственно, повышение
ставок социальных налогов лишь отрицательно повлияет на занятость. Более того,
данные налоги имеют целенаправленный характер – для выплаты пособий системы
социальной защиты и пенсий. Поэтому стремиться к повышению вклада данных
налогов в общий объем доходов имеет мало смысла, если только не возникнет
необходимости закрыть брешь в финансировании пособий.
НДС
133. Ставка НДС уже составляет 20 процентов (а ее реальная ставка составляет 22
процента, т.к. дорожный налог также взимается из расчета НДС на уровне 2
процентов). Это верхний предел по ставкам НДС по всему миру, поэтому повышение
ставки не рекомендуется.
Таможенные сборы
134. Ставки по таможенным сборам относительно низкие: имеется семь ставок в
диапазоне от 0 до 15 процентов. Несмотря на то, что объемы импорта достаточно
высоки по отношению к ВВП, налогооблагаемая база (по данному налогу) намного
меньше, т.к. около 75% всего объема импорта имеет свое происхождение в странах
СНГ, многие из которых, включая Россию, подписали внешнеторговые соглашения о
беспошлинном ввозе товаров. Несмотря на то, что средняя ставка по таможенным
сборам составляет около 7 процентов, реальная тарифная ставка в период 2001-2005
гг., рассчитанная из расчета размера собранных таможенных сборов в процентном
отношении от общего объема импорта, составляла только 2.5 процента, а это означает,
что около 65 процентов общего объема импорта ввозится в Таджикистан
беспошлинно. Соответственно, любое повышение таможенных тарифов будет
применимо только лишь к маленькой части ввозимых товаров, что ограничит размер
поступлений и вызовет искажения в распределении бюджетных ресурсов.
Акцизы
135. Существуют некоторые возможности для повышения ставок акцизных сборов,
однако они весьма ограничены. Почти две трети всех акцизных сборов составляют
налоги на ввозимые нефтепродукты. Бензин облагается налогом уже по достаточно
81
высокой ставке (около $0.5 за литр), что ограничивает возможности дальнейшего
повышения, хотя дизельное топливо облагается по значительно меньшим ставкам.
Есть возможности и для повышения акцизных ставок на алкогольную продукцию.
Резюме мер налоговой политики
136. Повышение ставок ПНФЛ (с приведением верхней предельной границы в
соответствие с уровнем ставки налога на прибыль предприятий) открывает наиболее
многообещающие возможности по мобилизации дополнительных государственных
доходов посредством изменения налоговой политики без ущемления стимулов и
негативного влияния на экономический рост. Это также сказалось бы положительно
на прогрессивности налоговой системы и сделало бы ее более эластичной по доходам.
Помимо повышения ставок акциза на алкогольную продукцию и, возможно, на
топливо, за счет повышения ставок других непрямых налогов навряд ли можно будет
мобилизовать дополнительные средства, так как ставки налога либо уже достаточно
высоки (напр. НДС), либо налоговая база является маленькой (таможенные сборы).
Ж. УПРАВЛЕНИЕ НАЛОГОЙ СИСТЕМОЙ
137. Преобразования в системе управления налоговой системой, осуществляемые
Министерством по государственным доходам и сборам (МГДС) посредством
Налогового и Таможенного департаментов министерства, имеют самые широкие
возможности по увеличению размеров налоговых поступлений и внутренних доходов.
Реформирование налоговой системы осуществляется на протяжении последних
нескольких лет, и уже достигнуты некоторые успехи. Налоговый департамент был
реструктуризирован по функциональному принципу, была также организована
инспекция по работе с крупными налогоплательщиками (ИКН). В 2005 году были
приняты новые Налоговые и Таможенные Кодексы. Тем не менее, многое предстоит
сделать в целях исправления наиболее существенных недостатков налоговой системы.
138. Несмотря на то, что Налоговый кодекс является основательным по многим
направлениям и соответствует международным стандартам (Саммерс и Байер, 2003 г.
:8), его реализация идет не в полной мере. Рабочие принципы не соответствует
нормам современной налоговой системы, а именно характеризуется отсутствием
системы самооценки со стороны налогоплательщиков. Налоговый департамент
организован плохо, ресурсы распределяются по чрезвычайно большому числу
подразделений в географическом плане (74), при этом большинство из них работают с
относительно небольшим числом налогоплательщиков, чей вклад в общий объем
собираемых налогов – минимален. Установление ежемесячных целевых показателей
для каждой районной налоговой инспекции также затрудняет эффективный сбор
налогов на общенациональном уровне. Несмотря на то, что все налогоплательщики
имеют индивидуальный номер налогоплательщика (ИНН), закон не требует, чтобы
ИНН указывался на всех счетах, накладных и счетах-фактурах, что также является
помехой в предотвращении мошенничества при оплате косвенных налогов.
82
Регистрация налогоплательщиков хаотична.
В системе управления налоговой
системой практически отсутствует компьютеризация. Качество налоговых проверок
очень низкое, так как лишь небольшое число сотрудников налоговых органов имеют
необходимые навыки.
Налоговая система страдает от нехватки средств на
операционные затраты. Здания офисов находятся в плохом техническом состоянии.
Отсутствует элементарное оборудование. Коррупция серьезно влияет на процесс
собираемости налогов, что также является результатом низкого уровня заработной
платы сотрудников налоговых органов.
139. Уровень собираемости некоторых косвенных налогов слишком низкий,
учитывая размер налоговой базы, что свидетельствует о существовании значительных
возможностей для увеличения налоговых поступлений посредством усиления системы
соблюдения законов, с помощью совершенствования системы управления налоговой
системой, или с помощью пересмотра налоговых льгот в сторону их уменьшения.
Например, сумма сборов НДС в 2006 году была равна лишь приблизительно одной
трети всех расходов на личное потребление. Это означает либо слабое соблюдение
законов, либо то, что большая часть предметов потребления не облагается НДС.
140. Приоритетом реформирования системы управления налоговой системой
является необходимость внедрения в практику принципов современного налогового
управления, подкрепленных компьютеризацией.24 Сотрудникам налоговой инспекции
следует прекратить проведение ручной выверки каждой налоговой декларации, и
вместо этого применить принцип, по которому налогоплательщики будут
добровольно подавать налоговые декларации (самооценка). Их декларации однако
должны подлежать выборочной проверке (аудиту). Система проверок (аудита)
нуждается в усилении, при этом требуются более квалифицированные аудиторы, а
проверки следует проводить по принципу наибольшего риска. Закон следует
пересмотреть для того, чтобы обязать налогоплательщиков указывать ИНН на всех
счетах, накладных и счетах-фактурах. Много работы необходимо провести для того,
чтобы Налоговый кодекс исполнялся в полной мере, - такой работы, как составление
и утверждение сопутствующих положений. Эффективность налоговой системы
можно усилить с помощью внедрения системы информационных технологий (ИТ) для
регистрации налогоплательщиков, ИТ в бухгалтерском учете и ИТ для осуществления
самых основных административных функций.
141. В долгосрочном периоде структура налогового департамента должна быть
реорганизована для того, чтобы сократить количество небольших налоговых
инспекций в регионах, которые играют минимальную роль для собираемости
налогов.25 С крупными налогоплательщиками должна работать ИКН, которая
Данные заметки основаны на рекомендациях Проекта по реформированию налогового
администрирования, финансируемым АБР, и рекомендациях, представленных в работе Харрисона и
прочих (2005 г.)
25
Географическая фрагментация налоговой системы отражает систему финансирования бюджетов
местных хукуматов, согласно которой, доля налогов, собранных на местном уровне, остается у местных
властей (и, как правило, подкрепляется дополнительным финансированием с помощью трансфертов из
центра). Рационализацию налоговых инспекций, таким образом, необходимо привязать к изменениям в
финансировании бюджетов местных хукуматов.
24
83
нуждается в усилении. Образцово-типовые налоговые инспекции должны быть
организованы в каждой из трех областей для того, чтобы работать со средними
налогоплательщиками. Закрытие небольших инспекций, компьютеризация и
изменения в рабочей практике затем позволят сократить количество сотрудников,
работающих в налоговых органах приблизительно на 50 процентов (т.е. с текущего
уровня 1600 до 750 сотрудников). Это позволит существенно увеличить заработную
плату остальным сотрудникам, будет стимулировать привлечение и удержание более
квалифицированных работников, и снизит стимулы для коррупции. Более того,
налоговую полицию, которая является отдельным налоговым органом в составе
МГДС, и имеет в своем составе около 20 процентов всего числа сотрудников, надо
закрыть, и высвобожденные таким образом ресурсы использовать на цели усиления
административной части.
Налоговая полиция не совместима с современной
практикой налогового администрирования, которая основана на принципе
самооценки, - наоборот считается, что существование отдельного налогового
ведомства, имеющего тесный контакт с налогоплательщиками, способствует развитию
коррупции (Саммерс и Байер, 2003 г. :24).
142. Таможенный департамент можно также усилить посредством улучшения
условий и инфраструктуры на приграничных постах, развития прикладных систем и
процедур в целях развития таможенной практики и обучения таможенных служащих
(Харрисон и пр., 2005 г.).
143. Сколько дополнительных налоговых поступлений могут быть собраны в
результате проведения реформ системы налогового управления? В данном вопросе
трудно быть точным, однако исходя из опыта других развивающихся стран, которые
осуществили важнейшие реформы в области управления налоговой системой, можно
ожидать 20 процентное увеличение налоговых поступлений в долгосрочном периоде:
т.е. объем налоговых поступлений может быть повышен с 16 процентов до 19-20
процентов от ВВП.
Долгосрочные прогнозные показатели государственных доходов
144. Скорее всего, эластичность по доходам налоговой системы не сможет сделать
существенный вклад в рост государственных доходов в будущем по причинам,
которые были обсужденны в разделе 3.4.1 выше. Возможности повышения налоговых
ставок также ограничены, потому что ставки нескольких самых важных налоговых
инструментов, таких как налог на доходы предприятий и НДС, уже находятся на
уровнях сопоставимых со ставками, применимыми в других схожих странах, а
возможности увеличения размеров государственных доходов за счет таможенных
сборов ограничены тем, что Таджикистан является участником договоров о
беспошлинном ввозе товаров со своими основными внешнеторговыми партнерами.
Исключением являются подоходный налог и акцизы, – здесь повышение ставок
налога сможет мобилизовать дополнительно по меньшей мере 1 процент от ВВП.
Совершенствование системы управления налоговой системой открывает наилучшие
перспективы для увеличения размера налоговых поступлений. Налоговая система
характеризуется серьезными недостатками, которые, в принципе, можно исправить.
84
Внедрение практики современного налогового администрирования может
дополнительно привлечь поступления в размере свыше 3 процентов ВВП, и хотя
проводить реформы в налоговом администрировании будет нелегко, все же
реализация важнейших реформ в 10-летнем периоде, исследуемом в данном
документе, предвидится весьма реальным.
145. Таблица 3.3 представляет десятилетний прогноз поступлений в доходную часть
бюджета (в % от ВВП). Прогнозы основаны на следующих предположениях. Все
существующие налоговые поступления будут расти в соответствии с номинальным
ростом ВВП, за исключением следующего. Исходя из того предположения, что в
случае увеличения ставки ПНФЛ с верхним пределом на уровне 25 процентов, то
уровень собираемости налогов по ПНФЛ в качестве удельного веса в объеме
трудовых доходов вырастет с текущего уровня чуть выше 4 процентов до 8 процентов
к 2010 году, и в последующем будет расти из расчета 0.25 процента от общего объема
трудовых доходов в год, что отражается в соответствии с естественной эластичностью
данного налога. Предполагается, что формальный сектор трудовых доходов останется
постоянным на уровне 25 процентов ВВП. Прогноз НДС включает то приращение по
НДС, которое сформируется в результате роста стоимости электричества, и которое
объясняется далее в разделе 3.7.
Однако мы также хотели бы сделать и
корректирующую поправку на то, что более высокие тарифы на электричество
понизят спрос на расходы по всем другим потребительским товарам, кроме
электричества, и таким образом, снизят объемы НДС, собираемые от продажи данных
товаров. Мы предполагаем, что суммарные расходы на личное потребление с учетом
повышения тарифов на электричество будут неэластичными; т.е. предельная
склонность к потреблению не изменится. Таким образом, потребление товаров и
услуг, кроме электричества, снизится на такую же абсолютную сумму, как и размер
увеличения оплаты счетов за коммунальные услуги для частных потребителей. Мы
используем данную величину как прокси в виде общей суммы повышения по счетам
за электричество минус сумма повышения по счетам за электричество Правительства
и ТАЛКО. Соответственно, почти три четверти прироста по НДС в результате
повышения цен на электричество уравновешивается более низкими платежами НДС
на товары и услуги, за исключением электричества. Налог на продукты переработки,
взимаемый с ТАЛКО уменьшается на сумму субсидий, необходимых для
нейтрализации воздействия возросших тарифов на электричество по затратам ТАЛКО
на вводные факторы производства, поэтому к 2009 году ТАЛКО более не будет
платить данный налог, и это объясняется в разделе 3.7.
146. Для того чтобы спрогнозировать объемы налоговых поступлений от продажи
хлопка, мы применяем моделирование вариантов развития событий в секторе
хлопководства, разработанные Всемирным Банком (2005 г. B: 56), и которое
рассматривает потенциальное воздействие реформ по повышению эффективности в
данном секторе, включая реформы по обеспечению надежных прав на землю,
разрешения проблем долга дехканских хозяйств, отказа от установления целевых
(плановых) показателей, стимулирование конкуренции в области поставки вводных
факторов производства, поиска альтернативных источников финансирования
хлопковых хозяйств и либерализации торговли на хлопок-сырец и хлопок-волокно.
85
Реформы по усилению эффективности могут привести к повышению урожайности
хлопка с 1 гектара на одну треть, до 2.5 тонн с гектара, что являлось самым низким
показателей урожайности в советское время, а также повысить эффективность
хлопкоочистки на 19 процентов. Таким образом, общая сумма доходов в секторе
вырастет более чем на 50 процентов, почти до $330 млн. в год. Если налоговая ставка
на экспорт хлопка останется на уровне 10 процентов, то налоговые поступления от
экспорта хлопка могут вырасти до $33 млн., по сравнению с $16 млн. в 2006 году
(когда урожай пострадал от засухи). Наши прогнозы предполагают, что данный
уровень налогов на экспорт хлопка будет достигнут к концу 10-летнего
прогнозируемого периода, в 2016 году, как результат равномерного повышения
собираемости в каждом из предыдущих лет.
86
Таблица 3.3. Прогноз внутренних доходов в процентах от ВВП: 2006-2016 гг.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Внутренние доходы
18.8
19.0
19.6
20.1
20.9
21.4
21.9
22.4
22.8
23.7
24.4
Налоговые поступления
Налоговые доходы без админ. реформ
подоходный налог
НДС
Приращение от админ. реформ
Неналоговые доходы
Доходы от ГЭП
16.6
16.6
1.2
7.4
0.0
2.2
16.8
16.8
1.3
7.5
0.0
2.2
17.4
17.0
1.5
7.6
0.3
2.2
17.9
17.2
1.8
7.7
0.7
2.2
18.6
17.6
2.0
7.8
1.1
2.2
0.1
19.0
17.6
2.1
7.8
1.4
2.2
0.2
19.4
17.6
2.1
7.8
1.8
2.2
0.3
19.8
17.7
2.2
7.7
2.1
2.2
0.4
20.2
17.7
2.3
7.7
2.5
2.2
0.4
20.6
17.7
2.3
7.7
2.8
2.2
0.9
21.0
17.8
2.4
7.7
3.2
2.2
1.3
Данные за 2006 г. – предварительные (факт.)
Источник: См. по тексту
87
147. Прирост налоговых поступлений как результат реформ системы
налогового управления прогнозируется на уровне 2 процентов от общей суммы
поступлений в год за 10 лет, но только начиная с 2008 года, т.к. потребуется
время
для
усиления
институционального
потенциала
налогового
администрирования. Соответственно, к 2016 году реформы налогового
администрирования повлияют на рост налоговых доходов на 18 процентов.
Прогнозы по доходам также включают прогнозные показатели по доходам от
государственных капитальных вложений в гидроэнергетические проекты, и
положительное сальдо в форме налогов или роялти, которые можно получить от
экспорта электричества, что более подробно излагается в разделе 3.7.
148. Внутренние доходы вырастут на 5.6 процентов ВВП, с 18.8 процентов
ВВП в 2006 г. до 24.4 процентов в 2016 г., в результате воздействия следующих
факторов. Повышение ставки подоходного налога с физических лиц, принимая
во внимание эластичность данного налога, может обеспечить приращение в
размере 1.2 процента ВВП. Повышение объема собираемости НДС в размере
0.3 процента ВВП может произойти в результате чистого воздействия роста
тарифов на электроэнергию.
Однако, доходы от налога на продукты
переработки в размере до 0.4 процентов ВВП в 2006 г. нивелируются в
результате воздействия роста тарифов на электроэнергию на структуру
издержек ТАЛКО.
Реформы системы управления налоговой системой
привнесут дополнительно 3.2 процента ВВП в форме дополнительных
налоговых поступлений к 2016 году, что в целом составит почти 60% всего
роста налоговых поступлений в течение последующих 10 лет. Дополнительные
1.3 процента ВВП в форме дополнительных поступлений могут быть получены
в счет доходов от капитальных вложений в ГЭП и платежей роялти и/или
налогов от экспорта электричества.
Гранты
149. Размер грантов различных доноров непосредственно на поддержку
бюджета весьма низок, хотя не все средства проходят через бюджет, что в
результате выливается в тот факт, что данные средства не фиксируются в
бюджете. Если не считать размер списанного долга в рамках МДРИ в 2006 году
(средства прошли как грант), общая сумма грантов составила всего 0.7 процента
ВВП в 2005 г. и 1.2 процента ВВП в 2006 г. Данный показательно должен
вырасти до 2 процентов ВВП в 2007 г. в результате получения гранта в сумме
$9.2 млн. в рамках трастового фонда «Образование для всех». Большинство
донорских грантов осваиваются теми организациями, которые не
финансируются из государственного бюджета, такими как общинные
организации.26 Дальнейший размер грантовой помощи непосредственно в
бюджет, в форме оказания поддержки бюджета и/или помощи проектам, могли
бы возрасти, если бы правительства стран-доноров увеличили свою совокупную
помощь Таджикистану согласно тем обязательствам, которые были приняты на
международных форумах о повышении уровня помощи в реальном выражении
щи
По оценкам, сумма в размере $109 млн. грантовой помощи от донорских организаций была
освоена за пределами бюджета страны в 2005 году в сравнении с $17 млн. грантов, выделенных
как на поддержку бюджета, так и для помощи проектам. Оценка по внебюджетным грантам
является самой минимальной, т.к. имелись данные не со всех доноров.
26
88
предоставлялись через государственный бюджет. Последнее будет зависеть от
воспринимаемого качества управления государственными финансами (со
стороны доноров), особенно по помощи, оказываемой в форме поддержки
бюджета.
Опасения по вопросам слабого фидуциарного менеджмента
поддержки бюджета (краткое изложение оценки ОРГФО представлено в Главе
5, которая содержит детали данного вопроса).
150. Делать какие-либо количественные прогнозы объема поступлений
средств грантов в бюджет на долгосрочный период очень трудно, потому что
диапазон возможного исхода развития событий весьма велик. По нижней
границе диапазона, размер грантовой помощи Таджикистану может остаться на
том же уровне, так как доноры все еще не уверены в том, что фидуциарные
стандарты улучшаются должным образом и/или потому, что Таджикистан будет
заключать новые кредитные соглашения с нетрадиционными кредиторами,
таким образом уменьшая реальный уровень потребности в дополнительной
грантовой помощи. По другой границе диапазона, размер грантовой помощи
может возрасти в несколько раз (до 5 процентов от ВВП), так как доноры
одновременно увеличат объем грантовой помощи Таджикистану в рамках
общей инициативы по увеличению размера помощи на развитие стран с низким
уровнем доходов, а также направят больше средств в виде грантовой помощи
непосредственно в бюджет страны. Последнее однозначно потребует ряда мер
по улучшению общей системы управления государственными финансами,
которые будут свидетельствовать об усилении бюджетного процесса и его
прозрачности, а также улучшении системы и процесса распределения
государственных
расходов, особенно по тем секторам, которые
непосредственно связаны с достижением ЦРТ. В данном конкретном случае мы
исходили из того, что размер грантовой помощи будет расти на 10 процентов в
год (в номинальном долларовом выражении), при этом мы берем за основу
прогнозные показатели бюджета 2007 года, что соответствует обязательствам
стран Большой восьмерки, принятым ими в 2005 году, об увеличении размера
помощи бедным странам на 60 процентов к 2010 году. Мы предполагаем, что
10-ти процентный рост размеров предоставляемых грантов будет иметь место
по 2016 год включительно.
151. Прогнозные размеры средств доноров, предоставляемых в форме грантов
непосредственно для бюджета (в % от ВВП) показан в конце Таблицы 3.5. Их
объем увеличивается с 1.2 процентов в 2006 г. до 2 процентов от ВВП в 2007г. и
затем медленно увеличивается до 2.2 процентов ВВП к 2016г. Исходя из этого,
в долгосрочной перспективе прогнозируемый рост объема грантов внесет лишь
очень скромный вклад в расширение фискального пространства в
Таджикистане. Однако данные прогнозы имеют под собой весьма зыбкую
основу, так как в большой мере зависят от тех решений, которые находятся за
пределами контроля Правительства Таджикистана.
89
З. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЯ
Тенденции заимствования
152. На протяжении последних шести лет, объем чистых заимствований для
финансирования государственного бюджета носил довольно скромный
характер. В период с 2001 по 2006 гг. объем чистого внешнего финансирования
в среднем составлял 2.8 % ВВП, а средний объем внутренних заимствований
составил минус 1% ВВП. Первый показатель ограничивался в связи с
необходимостью восстановить устойчивое положение внешнего долга. По этой
причине Правительство ввело ограничение на общий объем внешних
заимствований для финансирования Программы Государственных Инвестиций
(ПГИ) в размере 4% ВВП в год. Рост внутренних заимствований сдерживался
ввиду того, что Правительство определило макроэкономическую стабилизацию
одним из приоритетов своей политики. Для достижения этой цели государство
должно было избегать финансирования дефицита своего бюджета посредством
заимствований у Национального банка (вместо этого наращивать сбережения), в
целях сокращения темпов роста денежной массы и накопления валютных
запасов Национального банка. Ввиду недостаточной глубины внутренней
финансовой системы, возможности государства в отношении получения займов
от коммерческих банков или небанковских финансовых институтов весьма
ограничены. Поэтому для достижения заданных макроэкономических
показателей объем внутреннего финансирования должен был быть
отрицательным. В период с 2001 по 2006 гг. доходы от приватизации
государственного имущества составляли около 0.5% всех финансовых ресурсов
бюджета. Далее в Таблице 3.4 представлены данные об источниках
финансировании государственного бюджета за 2001-2006г г.
153. Ниже тексту приводится оценка объема заимствований, который
Таджикистан мог бы позволить на устойчивой основе в течение последующих
10 лет.
Внешние заимствования
154. Размер чистых внешних заимствований Таджикистана резко возрастет в
среднесрочном плане как результат подписания Правительством кредитного
соглашения с Китаем на получение 604 миллионов долларов США на ряд
инфраструктурных проектов, а также ввиду намерений получить еще один
кредит от Китая на сумму в 400 миллионов долларов США на ГЭП. По
прогнозам размер чистого внешнего финансирования возрастет примерно до
14% ВВП в 2007 и 2008гг., а затем сократится до 11% ВВП в 2009 г. В
результате сильного увеличения внешнего финансирования в течение трех
последующих лет ЧПС (чистая приведенная стоимость) внешнего долга ГГГ
(государственного и под гарантии государства) Таджикистана превысит, по
крайней мере, два из пяти пороговых значения, в рамках которых уровень долга
считается приемлемым согласно Структуре оценки устойчивости долга для
стран с низким уровнем доходов, разработанной МВФ/МАР (см. Таблицы 3.5 и
3.6).
90
Таблица 3.4. Государственное финансирование за 2001-2006гг. (в % от ВВП)
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Финансирование
2,2
2,5
1,8
2,4
2,9
1,8
Чистые внешние
заимствования
Освоение средств
Амортизация
Прочие источники
внешнего
финансирования
2,9
2,6
2,8
4,0
2,6
1,6
3,4
-1,5
0,3
2,8
-0,5
0,3
2,7
-0,3
0,5
4,3
-0,3
0,0
3,6
-1,1
0,0
2,9
-1,3
0,0
Чистые внутренние
заимствования
НБТ
Коммерческие банки
Прочие источники
-0,6
-0,7
-1,5
-2,0
-0,5
-0,4
-0,7
0,1
0,0
-0,7
0,0
0,0
-1,3
-0,2
0,0
-1,9
-0,1
0,0
-0,2
-0,1
0,2
-0,6
0,1
0,1
Доходы от
приватизации
0,3
0,9
0,5
0,4
0,5
0,6
В категорию " Прочие источники внешнего финансирования " включены суммы просроченной
задолженности и реструктурированных долгов.
В сумму чистых заимствований у НБТ не включены средства, полученные в рамках инициативы МДРИ по
облегчению бремени задолженности в 2006 г. (эквивалентные 3.5% от ВВП).
В категорию " Прочие источники " включены займы из небанковских источников и погрешность
Источник: Министерство Финансов, МВФ
155. Наш прогноз в отношении внешнего финансирования разрабатывался с
использованием нижеследующей методики. На пять последующих лет (20072011гг.) мы используем прогнозы, содержащиеся в последнем АУД (анализе
устойчивости долга), подготовленном в январе 2007 г. (МВФ и Всемирный
Банк, 2007 г.). Цифры выплат средств внешних кредитов и их амортизация за
этот период отражают условия (и сроки) уже подписанных кредитных
соглашений, таких как кредит на 604 млн. долларов США, предоставленный
Китаем для усовершенствования ряда инфраструктуры. Затем, на период с 2012
по 2016г г. мы подготовили свои собственные прогнозные данные. После 2011
года суммы освоения кредитов будут варьироваться гораздо сильнее, поскольку
это зависит от еще не подписанных кредитных соглашений. Поскольку цель
настоящей Главы заключается в том, чтобы оценить границы фискального
пространства, согласующиеся с принципами рационального (т.е. устойчивого)
заимствования, наши прогнозы основываются на предположении о том, что
Правительство, в долгосрочной перспективе попытается вновь довести
показатели внешнего долга до уровня, не превышающего пороговых значений,
по которым уровень внешнего долга считался бы устойчивым, посредством
ограничения объемов нового внешнего заимствования. Поэтому, с учетом
прогнозных показателей погашения кредитов и грантовых составляющих
кредитов,
мы
подготовили
схему
освоения
кредитных
средств,
обеспечивающую достижение приемлемого уровня заимствований к 2016 году.
91
156. Структура оценки устойчивости долга для стран с низким уровнем
доходов, разработанная МВФ/МАР, определяет пять пороговых значений
приемлемости размера внешнего долга, в зависимости от рейтинга должника по
ОПИР. Более высокий рейтинг ОПИР подразумевает более эффективное
экономическое и налогово-бюджетное управление, и позволяет повысить
пороговое значение приемлемого уровня внешней задолженности. Согласно
рейтингу ОПИР за 2006 г. Таджикистан попал в число стран со средними
показателями (прежде он причислялся к странам с низкими показателями
ОПИР). Мы исходим из того, что Таджикистан сумеет сохранить свое место в
числе стран со средними показателями ОПИР в долгосрочной перспективе, и
ввиду этого приемлемость уровня внешней задолженности будет оцениваться
как для страны со средними показателями ОПИР. Пороговые значения внешней
задолженности для таких стран приводятся далее в Таблице 3.5.
Таблица 3.5. Пороговые значения устойчивости внешнего долга согласно
Структуре оценки приемлемости долга для стран с низким уровнем
доходов МВФ/МАР для стран со средними показателями по ОПИР
Индикатор
ЧПС внешнего долга к ВВП
ЧПС внешнего долга к объему экспорта
ЧПС внешнего долга к объему государственных
доходов
Расходы на обслуживание внешнего долга к объему
экспорта
Расходы на обслуживание внешнего долга к объему
государственных доходов
Пороговое значение
40%
150 %
250 %
20 %
30 %
157. Прогнозируемые размеры чистых внешних заимствований в
среднесрочном периоде увеличат соотношение ЧПС долга как к ВВП, так и к
объему экспорта выше ряда пороговых значений, а понижение этих показателей
начнется после 2009 г. Показатель соотношения ЧПС долга к объему экспорта
является наиболее проблематичным, поскольку по этому показателю
превышение порогового значения является самым большим. Согласно нашим
прогнозам этот показатель снова опустится до порогового значения в 150% к
2016 г. Соотношение ЧПС долга к ВВП опустится до порогового значения
раньше, - к 2013 году. Мы исходим из предположения о том, что весь внешний
ГГГ долг будет использоваться для финансирования государственного
бюджета,27 что грантовая составляющая непогашенного объема долга в среднем
останется такой же в течение 10 лет, на которые составлялся прогноз, какой она
была в 2007 г. (около 23%), а средний размер выплат по процентам (по
внешнему долгу) увеличится до 1.75%. Объем погашения кредитов после 2011
года прогнозируется исходя из предположения о том, что в среднем кредит
предоставляется на 25 лет, включая средний льготный период в 5 лет, а также
В действительности этого может и не произойти по двум причинам. Во-первых, если
Таджикистан заключит новые кредитные соглашения с МВФ в рамках ПРГФ, эти средства не
будут использоваться для финансирования бюджетных расходов. Во-вторых, некоторые
внешние кредиты могут использоваться государственными предприятиями или Центральным
Банком.
27
92
что, в среднем, одна треть от общего портфеля заимствований будет
приходиться на льготный период в течение каждого отдельно взятого года.
158. В Таблице 3.6. приведены параметры освоения и погашения внешних
кредитов, наряду с предполагаемыми тенденциями изменения показателей
долга на последующие 10 лет. Как видно из таблицы, для достижения
приемлемого уровня внешнего долга необходимо, чтобы расходование средств
внешних кредитов резко сократилось после 2009 г. К этому времени основная
часть кредитов, предоставленных Китаем, будет уже освоена. Расходование
кредитных средств должно в среднем составлять не более 4% от ВВП в период с
2009 по 2013 гг., а в последующие 3 года - около 5% от ВВП.
93
Таблица 3.6. Десятилетний прогноз относительно приемлемого уровня внешних и внутренних заимствований и грантов
(в % от ВВП, 2006-2016 гг.)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Чистая сумма заимствований
1.1
13.4
14.1
10.5
3.2
1.6
1.9
2.1
3.3
3.7
3.8
Чистая сумма внешнего финансирования
Освоение средств
Амортизация
Чистая сумма внутренних заимствований
Центральный Банк
Коммерческие банки
1.6
2.9
-1.3
-0.5
-0.6
0.1
13.2
14.8
-1.5
0.2
0.1
0.1
14.5
15.9
-1.4
-0.4
-0.5
0.1
10.9
11.8
-1.0
-0.4
-0.5
0.1
3.5
4.5
-1.0
-0.3
-0.4
0.1
1.8
3.2
-1.3
-0.3
-0.4
0.1
2.1
3.9
-1.8
-0.2
-0.4
0.1
2.3
4.1
-1.7
-0.2
-0.3
0.1
3.5
5.2
-1.7
-0.2
-0.3
0.1
3.8
5.5
-1.7
-0.1
-0.2
0.1
4.0
5.7
-1.7
-0.2
-0.4
0.1
Проценты по внутреннему долгу
Проценты по внешнему долгу
0.2
0.3
0.2
0.4
0.1
0.6
0.1
0.8
0.1
1.0
0.1
1.0
0.1
0.9
0.1
0.9
0.1
0.8
0.1
0.8
0.1
0.8
23.4
98.6
124.5
7.1
9.0
31.7
132.1
166.3
7.9
10.0
40.6
169.2
207.1
8.3
10.2
46.3
193.6
230.7
7.6
9.1
45.4
191.2
217.4
8.4
9.5
43.3
182.4
202.7
9.8
10.9
41.6
172.8
190.1
11.1
12.3
40.3
166.0
180.1
10.7
11.6
40.0
165.3
175.4
10.6
11.2
39.4
155.3
166.3
9.9
10.6
39.2
150.0
160.5
9.5
10.2
1.2
2.0
2.0
2.0
2.0
2.1
2.1
2.1
2.2
2.2
2.2
Индикаторы устойчивости внешнего долга
ЧПС долга/ВВП (%)
ЧПС долга/Экспорт (%)
ЧПС долга/ доходы (%)
Обслуживание долга/экспорт (%)
Обслуживание долга/ доходы (%)
Гранты на поддержку бюджета
Данные за 2006 г. являются предварительными
Источник: См. в тексте
94
159. Следовательно, после того как спрогнозированное увеличение объемов
освоения внешних кредитов в 2007-2009 гг. произойдет, возможности
дальнейшего увеличения объемов внешних заимствований без превышения
пороговых значений приемлемости долга будут весьма невелики. Приемлемый
уровень валового внешнего государственного долга составляет всего 4-5% ВВП,
и даже такой уровень заимствований будет неприемлемым, если страна
испытает какой-либо шок, который скажется на уровне ВВП или объемах
экспорта. Одно из ключевых политических сообщений настоящего документа
заключается в следующем: государство не может разрешить проблему
ограниченности бюджетных ресурсов на устойчивой основе за счет увеличения
внешних заимствований, даже если внешние кредиторы готовы предоставлять
ему больше кредитов в среднесрочной перспективе, поскольку это поставит под
угрозу устойчивость долга на долговременной основе.
Внутренние заимствования
160. Основным сдерживающим фактором в отношении привлечения
внутренних государственных заимствований является необходимость
поддерживать макроэкономическую стабильность, не вытесняя при этом из
банковской системы частные инвестиции. Объем государственного внутреннего
долга не велик. Он составляет около 4 % ВВП, с фиксированной процентной
ставкой по этому долгу в размере 5%. Поэтому устойчивость внутреннего долга
не является фактором, сдерживающим уровень внутренних заимствований.
Учитывая низкий размер внутреннего долга, государство могло бы позволить
выпустить дополнительные внутренние ценные бумаги и оставаться при этом
платежеспособным, но выпуску дополнительных долговых обязательств
препятствует три ограничения: очень узкая внутренняя кредитно-денежного
система (широкий показатель денежной массы составлял всего 8.5% ВВП на
конец 2006 г.); высокий уровень поляризации банковской системы (объем
валютных депозитов составлял 69% от общего объема банковских депозитов на
конец 2006 г.) и отсутствие сильных небанковских финансовых институтов.
Недостаточная развитость внутреннего финансового сектора также накладывает
ограничения на использование альтернативных макроэкономических
инструментов для создания дополнительного фискального пространства. Если
государство решит следовать политике расширения сфер финансирования
(экспансия и рост денежной массы), посредством заимствований у
национального банка, последний в этом случае столкнется с необходимостью
стерилизации созданных таким образом резервов, но его возможности по
реализации этой задачи будут ограничиваться теми же характеристиками
внутренней финансовой системы, которые накладывают ограничения и на
объем государственных заимствований на внутреннем рынке.
161. При разработке прогноза в отношении уровня внутренних заимствований,
не нарушающего макроэкономической стабильности, мы исходим из
предположения, что источником таких заимствований может быть только
национальный банк или коммерческие банки – это объясняется тем, что
небанковский финансовый сектор слишком мал для размещения значительных
объемов государственного долга. Приемлемый уровень заимствований у
Национального банка определяется с учетом его баланса. Таким образом,
95
увеличение валютных резервов (ВР) равняется сумме изменений чистой
стоимости его валютных активов (ЧСВА), чистой суммы кредитов
Правительству (ЧСКП), чистой суммы кредитов частному сектору (ЧСКЧС) и
чистой суммы прочих статей (ЧСПС).
ΔВР ≡ ΔЧСВА + ΔЧСКП + ΔЧСКЧС + ΔЧСПС
162. Мы предполагаем, что скорость обращения резервов снизится до 2.5
процентов в год. Следовательно, объем резерва денежных средств будет
ежегодно увеличиваться на годовой показатель прироста номинального ВВП
плюс 2.5%. Чистая стоимость валютных активов складывается из суммы
резервов иностранной валюты и обязательств в иностранной валюте: мы
предполагаем, что первые будут увеличиваться с той же скоростью, что и объем
импорта (темпы роста которого приравнены к темпам роста ВВП), таким
образом, поддерживая постоянное соотношение валютных резервов к сумме
средств, необходимых для осуществления валютных операций, при этом
обязательства в иностранной валюте, оцениваемые в долларах по текущему
курсу, остаются постоянными. Мы предполагаем, что у Национального банка не
будет чистого кредитования частного сектора, и что чистая сумма прочих статей
останется без изменений. Исходя из этих предположений, остаток можно
принять за объем кредитования Правительства Национальным банком. После
2007 г. (для которого мы используем прогнозы, заложенные в государственный
бюджет), этот показатель останется отрицательным вплоть до 2016 г. и будет в
среднем составлять 0.4% в год (см. Таблицу 3.6).
163. В число факторов, ограничивающих государственные заимствования в
коммерческих банках, входит рост их обязательств/пассивов, а также то, в какой
степени государство стремится избежать конкуренции с частными и
государственными предприятиями за весьма ограниченный объем кредитов,
предоставляемых коммерческими банками. Пассивы коммерческих банков в
основном состоят из депозитов, однако, более двух третьих от общей суммы
всех депозитов хранятся в иностранной валюте, и мы предполагаем, что
коммерческие банки не будут использовать валютные депозиты для
финансирования покупки государственных долговых инструментов из-за
несовпадения валют. Следовательно, ресурсы, имеющиеся для финансирования
государственного заимствования, ограничиваются суммой депозитов в
национальной валюте. Мы предполагаем, что Правительство ограничит сумму
своих чистых заимствований у коммерческих банков 30 процентами от суммы
прироста депозитов в национальной валюте, таким образом, оставляя еще 70%
прироста депозитов в национальной валюте для обеспечения кредитования
предприятий частного и государственного сектора, наряду с наличными
резервами и другими активами. Мы предполагаем, что скорость оборота
депозитов в сомони будет снижаться на 5 процентов в год. Данные,
приведенные в Таблице 3.6, свидетельствуют о том, что уровень заимствований
государства в коммерческих банках является положительным, но чрезвычайно
маленьким - в среднем составляя 0.1% ВВП в год за период с 2007 по 2016 гг.
Чистый объем внутренних заимствований, т.е. сумма чистых заимствований у
национального и коммерческих банков, в течение последующих 10 лет будет
характеризоваться небольшим отрицательным значением, и составит в среднем,
0.2% ВВП в год. Это немного выше среднего показателя, начиная с 2000 г. (т.е.
96
объем сбережений несколько ниже), но объем создаваемого дополнительного
фискального пространства очень мал.
Доходы от приватизации объектов хозяйствования
164. За период с 2000 по 2006 гг. поступления в государственный бюджет
средств, полученных от приватизации, были скромными - в среднем они
составляли 0.5% ВВП (см. Таблицу 3.4). Это явилось результатом программы по
приватизации, в основном, малых государственных предприятий, которая
сейчас уже практически завершена. Поскольку в государственной
собственности до сих пор остается несколько крупных предприятий, таких как
ТАЛКО - таджикский алюминиевый завод, мы не делали прогноза о доходах от
их приватизации в течение последующих 10 лет, поскольку сейчас не ясно,
каковы дальнейшие планы Правительства в отношении приватизации этих
государственных предприятий.
Процентные платежи по кредитам
165. Для подготовки прогноза в отношении выплаты процентов по внешним
кредитам мы использовали прогнозы АУД на период 2007-2011 и последующие
годы. Мы предположили, что средняя процентная ставка по непогашенным
долговым обязательствам будет составлять 1.75%. Что касается внутренних
долгов, то процентная ставка по существующему неликвидному
государственному долгу в 300 млн. сомони, составляет 5%. Мы предполагаем,
что новые долговые обязательства будут реализовываться на рынке денежного
капитала посредством конкурсных торгов и, что процентная ставка по ним
будет соответствовать рыночной. Вероятно, что новые ликвидные долговые
инструменты будут краткосрочными, учитывая то, что рынок денежного
капитала неликвиден. Поэтому мы исходим из предположения о том, что
процентная ставка по таким долгам будет равняться ставке, уплачиваемой по
краткосрочным депозитам. Для того чтобы спрогнозировать эту процентную
ставку, мы взяли за основу среднюю ставку по срочным депозитам, которые
вносились на срок от 1 до 3 месяцев, за последние пять лет, которая составила
11.5%.
166. В Таблице 3.6 показаны прогнозные показатели процентных платежей по
внешним и внутренним обязательствам в % от ВВП. Из Таблицы видно, что
размер процентных платежей увеличится на 0.4% от ВВП в течение
последующих 10 лет, на которые составлялся прогноз – с 0.5% ВВП в 2006 г. до
0.9% ВВП в 2016 г. Это повышение объясняется более высоким уровнем
процентных платежей по внешнему долгу, однако бремя, налагаемое этими
платежами на государственный бюджет не велико. Расходы по выплате
процентов остаются невысокими, поскольку основной объем государственного
долга приходится на внешние кредиты, полученные на льготных условиях.
97
И.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМ В ЭНЕРГЕТИКЕ
167. На состояние государственного бюджета в долгосрочной перспективе
будут сильно влиять события в энергетическом секторе. Энергетическая
отрасль, находящаяся практически целиком в собственности государства,
является источником существенного квазифискального дефицита (КФД),
возникающего при обслуживании внутреннего рынка, в основном ввиду
реализации электроэнергии по цене, не покрывающей предельных
долгосрочных издержек. Однако перспективы на будущее, как для отрасли, так
и для государственного бюджета будут более благоприятными, если
Правительство осуществит в полном объеме согласованные реформы. Объем
КФД может быть снижен за счет пересмотра тарифов на электроэнергию и
капиталовложений направленных на восстановление системы, в то время как
крупные инвестиции в новые производственные мощности могут потенциально
стать источником получения существенной прибыли от экспорта
электроэнергии и дополнительных поступления в государственный бюджет,
хотя для достижения этого потребуются и бюджетные затраты. В данном
разделе рассматриваются долгосрочные последствия реформ и капитальных
вложений в энергетику для налогово-бюджетной системы страны. В самом
начале разъясняется суть КФД, приводится краткое описание основных
планируемых и потенциальных инвестиций в данном секторе, а затем
приводится прогноз на 10 лет в отношении долгосрочных последствий реформ и
инвестиций в энергетику для налогово-бюджетной сферы.
Квазифискальный дефицит
168. Энергетический сектор является основным источником КФД в
Таджикистане. По оценкам Всемирного Банка (2005Е), квазифискальный
дефицит в данном секторе представляет собой разницу между фактическими
доходами, полученными в виде наличных денег Барки Таджик
(государственной компанией) и доходами которые были бы получены если бы
тарифы на электроэнергию были установлены на уровне, достаточном для
покрытия долгосрочных средних предельных издержек (ДСПИ)28 и если бы
технические потери и затраты на сбор платежей за электроэнергию были
сокращены до уровня международных стандартов. ДСПИ рассчитывается как
затраты, необходимые для капитальных вложений на восстановление системы
энергоснабжения, с прибавлением затрат на эксплуатацию и техническое
обслуживание системы, разделенные на значение прироста продаж
электроэнергии. Эти расчеты производятся на основе 20-летнего временного
интервала.
169. По оценкам Всемирного Банка (2005г. Е) квазифискальный дефицит в
энергетике за 2003 г. составлял 273 млн. долларов США. Мы использовали ту
же методику для получения обновленных оценочных данных за 2006 г.29
Существует три источника образования КФД. Во-первых, Барки Таджик несет
технические и коммерческие потери, сумма которых в 2006 г. равнялась 17%
ДСПИ используется вместо показателя предельных издержек длительного периода.
Эта методика также применяется в работе Эбингера (2006 г.), где КФД отнесен к скрытым
издержкам.
28
29
98
всей электроэнергии поставленной на внутренний рынок, в результате потерь
электроэнергии в системе распределения, хищений электроэнергии,
несовершенства системы учета и ненадлежащей практики выставления счетов
для пользователей, не имеющих счетчиков, на основе норм потребления. Норма
объема технических и коммерческих потерь определена на уровне 10% от всего
объема выработанной электроэнергии. Следовательно, технические и
коммерческие потери Барки Таджик сверх установленной нормы, учитываемые
при расчете КФД, составляют 7% от всего объема вырабатываемой
электроэнергии, предоставленной потребителям в 2006 г. С учетом ДСПИ,
избыточные технические и коммерческие потери составили в 2006 г. 25 млн.
долларов США. Вторым источником КФД является разница между средним
тарифом, устанавливаемым Барки Таджик и ДСПИ. По оценкам, ДСПИ
составляет 2.3 цента за кВт/час в ценах 2006 г. (2.1 цента за кВт/час в ценах
2003 г.) по сравнению со средним тарифом в 0.6 цента за кВт/час в течении
2006 г. По прогнозам, в результате установления средних тарифов на
электроэнергию едва превышающих четвертую часть ДСПИ, потери в 2006 г.
составят 210 млн. долларов США. В-третьих, Барки Таджик несет убытки еще и
потому, что лишь 67% счетов за электроэнергию, которые компания выставляет
своим потребителям, фактически оплачиваются наличными, по сравнению с
международным стандартом на уровне 98 процентов. Эти потери приводят к
дополнительным потерям в размере 27 млн. долларов США. Таким образом,
общая сумма КФД в 2006 г. по некоторым оценкам составляет 262 млн.
долларов США или 9.3% ВВП.
170. Фискальные последствия КФД в энергетике для бюджета страны? В
течение большинства лет, из бюджета не выделялись прямые субсидии для
покрытия КФД. Исключение составляет лишь 2001 г., когда компания Барки
Таджик оказалась не в состоянии выплатить налоги ввиду нехватки оборотных
средств. Однако предоставление государственных субсидий в конечном итоге
станет неизбежным, если КФД не будет ликвидирован полностью, поскольку
Барки Таджик не сможет финансировать инвестиции и покрывать затраты на
эксплуатацию и техническое обслуживание, необходимые для восстановления
энергетической системы и поддержания ее работоспособности на должном
уровне. Следовательно эти затраты должны будут лечь либо на
государственный бюджет, сокращая, таким образом, имеющееся фискальное
пространство на соответствующую сумму, либо состояние энергетики будет
ухудшаться, что приведет к сокращению объемов производства электроэнергии,
поставляемой потребителям, и снижению качества таких поставок, что
неизбежно отрицательно отразится на темпах экономического роста. Для
устранения КФД в энергетике Барки Таджик необходимо поднять средний
тариф до уровня ДСПИ, и сократить свои технические и коммерческие потери, а
также потери, связанные с собираемостью платежей за предоставленную
электроэнергию, например, посредством усовершенствования системы учета и
обеспечения оплаты выставляемых счетов.
171. «Таджикгаз», коммунальная компания, занимающаяся газоснабжением,
также имеет КФД в результате технических и коммерческих потерь (особенно в
результате неправильного выставления счетов), однако размер КФД в этом
секторе гораздо ниже, чем КФД в энергетике - около 13 млн. долларов США
или 0.8% ВВП в 2003 г. Реформирование тарифных ставок, имевшее место с
99
2003 г., позволило ликвидировать большую часть КФД в этой отрасли. Пока не
ясно существует ли значительный КФД вне энергетического сектора, поскольку
исчерпывающих исследований этого вопроса не проводилось. Однако можно
предположить существование КФД в хлопковом секторе, где у дехкан
скопились долги, которые еще полностью не выверены, сумма которых, однако,
может достигать 300 млн. долларов США. Эти долги не могут быть погашены
ввиду того, что их размер существенно превышает возможности дехкан,
занимающихся выращиванием хлопка даже обслуживать данный долг,
используя доходы от выращиваемого хлопка. В связи с этим Правительство
может столкнуться с необходимостью оказания какой-либо определенной
помощи дехканам для выхода из сложившейся ситуации.
Будущие инвестиции в гидроэнергетику
172. Крупные инвестиции в энергетику окажут существенное влияние на
государственный бюджет в долгосрочной перспективе, в виде увеличения
капитальных затрат, если они будут финансироваться из государственных
средств, и в виде доходов, получаемых в результате налогообложения экспорта
электроэнергии. В Таблице 3.7 приведен перечень крупных проектов - уже
осуществляемых или предполагаемых. Эти инвестиции будут, кроме всего
прочего, направлены на восстановление существующих систем выработки,
передачи и распределения электроэнергии (199 млн. долларов США) и на
строительство воздушных линий электропередачи (ВЛЭП) - 244 млн. долларов
США. Большая часть инвестиций на восстановление систем и строительство
ВЛЭП (233 млн. долларов США) будет осуществляться Правительством, в
основном посредством передачи Барки Таджик предоставляемых Правительству
валютных кредитов.30 Если эти инвестиции будут осуществлены в течение пяти
лет (2006-2010г г.), вклад Правительства в среднем составит 3% ВВП в год.
173. В настоящее время планируется или рассматривается возможность
финансирования, по крайней мере, двух крупных гидроэнергетических проектов
(ГЭП). Наибольшего прогресса с точки зрения подготовки проекта удалось
добиться по проектам Сангтуда 1 и 2, общей стоимостью 820 млн. долларов
США, из которых вклад Правительства составил 100 млн. долларов США (в
форме существующих активов).31 Еще более крупным проектом является
строительство Рогунской ГЭС, стоимость которого составит около 3 млрд.
долларов США, и в рамках которого Правительство предоставит существующие
активы, оцениваемые в 800 млн. долларов США. Эти ГЭП увеличат потенциал
по выработке электроэнергии в Таджикистане, а излишки электроэнергии
можно будет экспортировать в такие страны как Пакистан, Афганистан, Иран и
Россия. Сангтудинская ГЭС может быть сдана в эксплуатацию уже 2009 г. с
выводом на ее проектную мощность в 2.67 тВт/ч в год уже в 2013 г.32 Рогун
может быть сдан в эксплуатацию в 2014 г. с вводом на полную мощность в
объеме 14.2 тВт/ч в год к 2020 г. Наряду с сокращением потерь в результате
восстановления линий передачи и распределения электроэнергии, эти
В рамках одного из китайских кредитов, о которых упоминалось в разделе 3.6, будет
финансироваться строительств.
31
Эти активы представляют собой сооружения, построенные в советское время, когда эти
проекты были начаты, но не закончены.
32
Тераватт/час (тВт/ч) равняется одному миллиарду киловатт/часов (кВт/ч)
30
100
инвестиции могут привести к выработке дополнительно более 17 тВт/ч в год к
2020 г. к уже производимым 12 тВт/ч. К 2016 году, временному горизонту
настоящей работы, инвестиции в энергетический сектор могут привести к
выработке дополнительных 8 тВт/ч в год.
Таблица 3.7. Капитальные затраты в рамках крупных осуществляемых,
запланированных и потенциальных инвестиций в энергетике
Проекты и характер
инвестиций
Суммарные
капитальные
затраты
Млн. долларов США
Вклад
Источник вклада
Правительства Правительства
Таджикистана
Восстановление систем
выработки, передачи и
распределения электроэнергии
199
199
Воздушные линии
электропередачи
ГЭС Сангтуда 1
244
224
600
100
Существующие
активы
ГЭС Сангтуда 2
Рогунская ГЭС
220
2900
800
Существующие
активы
Другие ГЭС
Всего
В основном
кредиты АБР,
Кувейтского
фонда, МАР
Кредиты Китая
54
4317
1331
Источник: Всемирный Банк (2005 г. Е); Всемирный Банк (2006 г. А)
174. Правительству следует оставить за частным сектором основную долю
инвестиций в новых гидроэнергетических проектах, за исключением активов,
которые уже принадлежат Правительству (объекты, построенные в советский
период). Совокупный размер капитальных затрат на строительство
Сангтудинской и Рогунской ГЭС составляет около 100% ВВП, что значительно
превышает кредитоспособность государства (Всемирный Банк, 2005 г. В: 46).
Более того, выработка и экспорт электроэнергии не являются общественным
благом, которое обязано предоставляться государством. Это скорее
коммерческая деятельность, которую может осуществлять частный сектор,
причем вероятность того, что последний обеспечит более эффективное
управление, чем государство, весьма высока.
175. В случае реализации перечисленных в Таблице 3.7 проектов в области
энергетики, государственный бюджет выиграет от этого по следующим
направлениям. Во-первых, государство приобретет долю активов данных
проектов, в виде акционерного капитала и долгов, поскольку будет зачтена
стоимость активов, созданных в советское время. Таким образом, государство
будет получать прибыль в виде процентов и дивидендов. Во-вторых, экспорт
электроэнергии может стать дополнительных источником доходов, значительно
превосходящих финансовые затраты на выработку и передачу электроэнергии,
101
часть которых может поступать в государственный бюджет в виде налогов и
платежей роялти.
Прогноз влияния инвестиций и реформ в энергетике на налоговобюджетную сферу
176. Реформы в энергетике включают в себя пересмотр тарифов на
электроэнергию, в целях повышения средних внутренних тарифов до уровня
ДСПИ к 2010 г., что, наряду с вышеописанными инвестициями, повлияет на
налогово-бюджетную ситуацию следующим образом (7 элементов): i)
сокращение КФД; ii) повышение стоимости электроэнергии, потребляемой
самим государством; iii) увеличение размеров налоговых поступлений за счет
НДС, уплачиваемого с потребления электроэнергии; iv) субсидии, необходимые
ТАЛКО для компенсации более высоких тарифов на электроэнергию; v) более
высокий уровень выплат пособий на потребление электроэнергии; vi) прибыль
на государственные капиталовложения в ГЭС Сангтуда и Рогун; vii) доля
дополнительной прибыли, получаемой от экспорта электроэнергии,
вырабатываемой Сангтудинской и Рогунской ГЭС. В Таблице 3.8 представлен
прогноз на 10 лет в отношении влияния на налогово-бюджетную сферу реформ
в энергетике. Переменные, приведенные далее по тексту, представлены в
долларовом эквиваленте и были рассчитаны исходя из цен 2006 г., если на то
нет иных указаний.
КФД
177. Прогноз в отношении КФД учитывает запланированное сокращение
технических и коммерческих потерь Барки Таджик с 17% от валового объема
вырабатываемой электроэнергии, поставляемой на внутренний рынок, в 2006 г.
до 10% к 2016 г., а также повышение уровня собираемости выплат за
электроэнергию с 67% от суммы выставленных счетов в 2006 г. до 90% в 2016 г.
Основным источником сокращения КФД является предлагаемое повышение
среднего тарифа с 0.6 центов/кВт-ч до уровня ДСПИ, составляющего 2.27
центов/кВт-ч в постоянных ценах 2006 г. к 2010 году. 33 В совокупности эти
меры позволят сократить КФД с 262 млн. долларов США (9.3% ВВП) в 2006 г.
до 30 млн. долларов США (0.7% ВВП) в 2016 г.
Тарифы, в отношении которых приведены прогнозы в данном подразделе, определены в
«Комментариях и рекомендациях Всемирного Банка относительно предложения Правительства
Таджикистана скорректировать тарифы на электроэнергию с тем, чтобы довести их до уровня
финансовой рентабельности к 2010 г.» (май 2006 г.).
33
102
Коммунальные платежи государственных организаций
178. По прогнозам, государство заплатит 2.8 млн. долларов США в счет
собственного потребления электроэнергии в 2006 г. Мы исходим из того, что
тарифы на потребляемую государственными организациями электроэнергию
будут повышены в соответствии с предложением Всемирного Банка,34 согласно
которому тарифы на электроэнергию, потребляемую государственными
организациями должны быть повышены до 4.58 центов/кВт-ч в постоянных
ценах 2006 г. к 2010 г. В результате этого государственные счета за
электроэнергию возрастут до 29 млн. долларов США к 2016 г. по сравнению с
3.5 млн. долларов США, если тарифы останутся на уровне 2006 г.
Следовательно, повышение на 26 млн. долларов США или 0.6% ВВП к 2016 г.
можно отнести за счет предлагаемого повышения тарифов.
НДС на электричество
179. Реализация электроэнергии облагается НДС в размере 20%. Учитывая
предлагаемое повышение тарифов и прогнозируемый спрос с учетом такого
повышения, ожидается, что сумма НДС, уплачиваемого со всей потребляемой
электроэнергии возрастет до 82 млн. долларов США в 2016 г. по сравнению с
суммой в 22 млн. долларов США в случае, если тарифы останутся на уровне
2016 г.35 Следовательно, дополнительный доход от НДС в результате
повышения тарифов составит 62 млн. долларов США или 1.2% ВВП в 2016 г.
Эти тарифы определены в «Комментариях и рекомендациях Всемирного Банка относительно
предложения Правительства Таджикистана скорректировать тарифы на электроэнергию с тем,
чтобы довести их до уровня финансовой рентабельности к 2010 г.» (май 2006 г.).
35
Прогноз в отношении объема НДС в сумме 20 млн. долларов США в 2016 г. при условии, что
тарифы повышаться не будут, не учитывает более высокий спрос на электроэнергию, который
будет порождаться низкими ценами. Такой подход объясняется тем, что весьма маловероятно,
что такое повышение спроса может быть удовлетворено, учитывая уровень подачи
электроэнергии на внутренний рынок и, особенно, ввиду того, что Сангтудинская ГЭС, которая
будет поставлять электроэнергию на внутренний рынок, не сможет добиться экономической
рентабельности без повышения тарифов.
34
103
Таблица 3.8. Влияние реформ и инвестиций в энергетике на налоговобюджетную сферу в 2006-2016 гг.; (% от ВВП)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
-9.3
-0.9
-7.4
-0.7
-5.6
-0.6
-3.3
-0.4
-0.4
-0.3
-0.9
-0.2
-0.8
-0.1
-0.7
0.0
-0.7
0.0
-0.7
0.0
-0.6
0.0
-7.5
-0.9
-5.5
-1.1
-3.8
-1.2
-1.8
-1.1
0.7
-0.8
0.0
-0.8
0.0
-0.7
0.0
-0.7
0.0
-0.7
0.0
-0.7
0.0
-0.6
2. Увелич. платежей гос-ва за электроэнергию
2.1 Платежи гос-ва по тарифам 2006 г. 0.1
2.2 Платежи гос-ва по прогнозируемым 0.1
тарифам
3. Прирост НДС
3.1 НДС по тарифам 2006 г.
0.6
3.2 НДС по прогнозируемым тарифам 0.6
0.1
0.1
0.2
0.2
0.1
0.3
0.3
0.1
0.4
0.6
0.1
0.7
0.6
0.1
0.7
0.6
0.1
0.7
0.6
0.1
0.7
0.6
0.1
0.6
0.5
0.1
0.6
0.5
0.1
0.6
0.3
0.6
0.9
0.6
0.6
1.2
1.0
0.5
1.5
1.4
0.5
1.9
1.4
0.5
1.9
1.3
0.5
1.8
1.3
0.5
1.8
1.3
0.5
1.7
1.2
0.4
1.7
1.2
0.4
1.6
5. МКЭ
5.1 МКЭ по тарифам 2006г
0.1
5.1 МКЭ по прогнозируемым тарифам 0.1
0.1
0.1
0.2
0.1
0.1
0.3
0.3
0.1
0.4
0.5
0.1
0.6
0.5
0.1
0.6
0.5
0.1
0.6
0.5
0.1
0.6
0.4
0.1
0.5
0.4
0.1
0.5
0.4
0.1
0.5
0.1
0.1
0.0
0.1
0.1
0.0
0.2
0.2
0.0
0.2
0.2
0.0
0.2
0.2
0.1
0.5
0.2
0.3
0.7
0.2
0.5
0.1
0.1
0.0
0.2
0.2
0.0
0.2
0.1
0.1
0.4
0.0
0.4
0.6
0.0
0.6
-0.8
-0.6
-0.5
0.1
0.5
1. Квази-фискальный дефицит
1.a в результате избыточных технич.
и коммерческих потерь
1.b в результате того, что цены ниже ДСПИ
1.c ввиду большой доли оплаты не наличными
6. Прибыль на инвестиции в ГЭП
6.1 Сангтуда
6.2 Рогун
7. Доля дополнительного дохода от ГЭП
7.1 Сангтуда
7.2 Рогун
8. Совокупное воздействие на
налогово-бюджетную сферу
-9.3
-7.2
-5.4
-3.3
-0.6
-1.1
Источник: см. в тексте
ТАЛКО
180. Повышение тарифов на электроэнергию окажет отрицательное влияние
на финансовое положение ТАЛКО, который потребляет около 6.5 ТВт-ч
электроэнергии в год. Мы исходим из того предположения, что тарифы на
электроэнергию для ТАЛКО к 2010 г повысятся в соответствии с предложением
Всемирного Банка, т.е. до 1.36 цента/кВт-ч в ценах 2006 г. При повышении
тарифа на электроэнергию до такого уровня, затраты ТАЛКО на
электроэнергию вырастут до 111 млн. долларов США в год (включая НДС) к
2016 году. Если же тариф сохранится на уровне 2006 г. затраты завода на
электроэнергию возрастут до 42 млн. долларов США за тот же период.
181. На данный момент не ясно, сможет ли ТАЛКО перенести такое
повышение
стоимости
производственных
факторов
и
оставаться
платежеспособным, учитывая, что его прибыль составляет примерно 20 млн.
долларов США в год. Обеспечению финансовой эффективности ТАЛКО
мешают очень большие затраты на перевозку сырья (глинозема) и продукции
(алюминий) сухопутным транспортом. Эти затраты приблизительно в 4.5 раза
выше (на тонну производимого алюминия), чем соответствующие затраты
104
других схожих заводов, которые лишь частично компенсируются за счет более
низкой стоимости рабочей силы (Всемирный Банк, 2005 г. В: 48). Для того
чтобы иметь возможность судить с большей определенностью о финансовом
потенциале ТАЛКО платить за используемую электроэнергию по повышенному
тарифу необходим более подробный анализ долгосрочной коммерческой
рентабельности ТАЛКО. Учитывая что цель настоящей работы заключается в
разработке долгосрочного прогноза в отношении налогово-бюджетных
параметров, а не в предоставлении конкретных рекомендаций касаемо ТАЛКО,
мы думаем, что будет вполне оправдано принять консервативную точку зрения,
в целях прогнозирования фискальной ситуации, в отношении способности
ТАЛКО покрывать повышенную стоимость электроэнергии, оговорившись, что
мы не придерживаемся мнения о том, что ТАЛКО должен получать субсидии из
государственного бюджета; очевидно, что было бы гораздо более
предпочтительным, если бы рентабельность ТАЛКО была улучшена настолько,
чтобы он мог покрывать более высокие цены на электроэнергию не прибегая к
государственным субсидиям.
182. Исходя из вышеизложенного мы предполагаем, что ТАЛКО будет в
состоянии покрывать увеличение стоимости электроэнергии в размере
максимум 20 млн. долларов США в год (исходя из прибыли), и что любое
увеличение выше этого уровня должно будет покрываться из бюджета,
например, за счет отказа государства от удержания налогов, подлежащих
уплате ТАЛКО.36 Таким образом, нагрузка на бюджет по субсидированию
потребления электроэнергии ТАЛКО в 2016 г. составит 22 млн. долларов США
или 0.4% ВВП. Мы предполагаем, что эта субсидия будет осуществлена в
основном за счет снижения налоговых выплат ТАЛКО.
Механизм компенсаций на потребление электроэнергии
183. В рамках механизма компенсаций на электроэнергию (МКЭ) государство
осуществляет выплаты из бюджета для покрытия фиксированного
ежемесячного объема потребления электроэнергии домохозяйствами,
удовлетворяющих следующему критерию: если совокупный доход
домохозяйства ниже среднемесячной заработной платы в отдельно взятом
районе. Ожидается, что после внесения запланированных изменений в МКЭ, он
будет покрывать ежегодное потребление электроэнергии в размере 1800 кВт-ч
на одно домохозяйство и будет охватывать всего 312 000 домохозяйств.37 Мы
предполагаем, что количество домохозяйств, охваченных МКЭ, будет
повышаться в соответствии с темпами прироста численности населения, т.е. на
2 процента в год. При сохранении тарифов для бытовых потребителей в объеме
менее 250 кВт-ч в месяц это означает, что затраты бюджета на субсидирование
оплаты за электроэнергию в рамках МКЭ составят 4.2 млн. долларов США в
2016 г. Однако эти затраты возрастут до 24.5 млн. долларов США, если эти
тарифы будут увеличены с текущего уровня в 0.5 центов/кВт-ч до 2.93
центов/кВт-ч (в ценах 2006 г.) в соответствии с предложением Всемирного
Раньше основным источником налогообложения Талко был налог с экспортных продаж, но в
2006 г. он был заменен на налог на продукты переработки. В 2006 г. Талко оплатил 10 млн.
долларов США в качестве налога на продукты переработки - эта цифра оказалась гораздо ниже
суммы в 29 млн. долларов США, заложенной в государственный бюджет.
37
Это данные, предоставленные Всемирным Банком (2006 г. В).
36
105
Банка. Следовательно, в результате реформирования тарифов на
электроэнергию стоимость пакета МКЭ увеличится на 20 млн. долларов США
или 0.4% ВВП к 2016 году.
Рентабельность государственных капиталовложений в строительство
Сангтудинской и Рогунской ГЭС
184. Чтобы спрогнозировать объем прибыли, которую получит государство от
своей доли в капитале этих ГЭС, мы умножаем процентную долю
государственного капитала в каждом из этих проектов на оценочную
финансовую стоимость ГЭС, выражаемую в центах/кВт-ч произведенной
электроэнергии и на прогнозируемый годовой объем производства
электроэнергии в рамках проекта. Данные о финансовой стоимости проектов и
прогнозируемом объеме производства предоставлены Всемирным Банком (2004
г. С:31, 57 и 58). Финансовая стоимость Сангтудинского проекта и первой фазы
Рогунского проекта (соответствующих временному горизонту, принятому в
данной работе) по оценкам составляет соответственно 2.44 цента/кВт-ч и 2.93
цента/кВт-ч. Предполагается, что доля государства в капитале проектов
Сангтуда 1 и 2 составляет 12%, а в капитале Рогуна - 20%.38 Доходы начнут
поступать только в 2010 году, когда согласно прогнозам Сангтудинская ГЭС
должна начать выработку электроэнергии. К 2016 г., когда Сангтудинская ГЭС
уже должна выйти на полную мощность, она, по прогнозам, будет приносить
ежегодную прибыль государству в размере 8 млн. долларов США, тогда как
Рогун, который к этому времени выйдет лишь на одну треть от своей проектной
мощности, будет приносить ежегодную прибыль государству в размере 27 млн.
долларов США. Совокупная прибыль от этих двух ГЭС составит 0.7% ВВП в
2016 г.
Дополнительные поступления/прибыль от экспорта электроэнергии
185. Электроэнергия может экспортироваться по ценам, превышающим
финансовые затраты на ее выработку и передачу, принося таким образом
дополнительные поступления, которые, полностью или частично, могут
поступать в доход государства в виде налогов или платежей роялти. Чтобы
спрогнозировать потенциальные доходы бюджета от экспорта электроэнергии,
мы предположили, что объем экспорта будет равен разнице между
предложением электроэнергии на внутреннем рынке и внутренним спросом, а
также что предложение электроэнергии на экспорт будет обеспечиваться
сначала Рогуном, в случае наличия достаточного ее количества, а затем
Сангтудой. Мы предположили, что экспортная цена составит 5 центов/кВт-ч.
Финансовая стоимость ГЭС приведена в предыдущем параграфе. Стоимость
Сумма инвестиционных затрат на проекты Сангтуда 1 и 2 составляет 820 млн. долларов США,
из которых государство внесет 100 млн. долларов США. Сумма инвестиционных затрат на
Рогунский проект по оценкам составит 3 млрд. долларов США. Правительство настаивает на
том, что стоимость существующих активов, которые составят вклад государства, равняется 800
млн. долларов США, но поскольку это утверждение может быть оспорено другими
соинвесторами, мы предположили, что доля государства будет оценена приблизительно в
районе 600 млн. долларов США.
38
106
передачи по оценкам составляет 0.53 цента/кВт-ч.39 Мы предполагаем, что
половина дополнительной прибыли, получаемой Сангтудинской и Рогунской
ГЭС, будет поступать в бюджет государства; порядок распределения
дополнительной прибыли будет определяться в рамках процесса стратегических
переговоров между Правительством и инвесторами. Размер дополнительных
поступлений, получаемых государством, увеличится с 1 млн. долларов США в
2012 г., - первый год экспорта электроэнергии - до 29 млн. долларов США к
2016 г., что будет равно 0.6% ВВП. Однако объем дополнительных поступлений
будет очень сильно зависеть от экспортной цены на электричество. Если она
будет составлять 4 цента/кВт-ч, экспорт электроэнергии все равно будет
выгодным, поскольку эта цена все же превышает финансовые затраты на
выработку и передачу (хотя только в случае экспорта электроэнергии,
вырабатываемой Рогуном), но объемы дополнительных поступлений резко
сократятся.
Итоговое влияние реформ в энергетике на фискальное положение
186. Итоговое влияние реформ в энергетике на фискальное положение в
стране определяется посредством сложения всех компонентов, описанных
выше. Нас, в основном, интересует чистое суммарное (итоговое) влияние в
рамках десятилетнего временного горизонта, которое приведет к приросту в
размере 9.8% ВВП в 2016 г. по сравнению с 2006 г. Сокращение КФД,
несомненно, является самым крупным компонентом, обеспечивающим прирост
ВВП (8.7%). Повышение тарифов, которое, в основном и обеспечивает
сокращение КФД, также будет способствовать увеличению поступлений НДС
на 1.2% ВВП. Однако результатом такого повышения также будет увеличение
оплаты за потребляемую электроэнергию государством на 0.5% ВВП,
увеличение субсидий МКЭ на 0.4% ВВП, наряду с вынужденным
субсидированием ТАЛКО государством, вероятно, путем отказа от удержания с
него налогов, в размере 0.4% ВВП. Прибыль от инвестиций государства в ГЭС
составит 0.7% ВВП, а дополнительная прибыль от экспорта будет равняться
0.6% ВВП. Таким образом, хотя суммарное (итоговое) влияние реформ в
энергетике будет положительным. Основной положительный эффект реформ
заключается в устранении большей части КФД, который является серьезной
угрозой для устойчивости налогово-бюджетной сферы в долгосрочной
перспективе, а не получение государством значительных дополнительных
бюджетных ресурсов, которые могут использоваться для финансирования
расширения государственных услуг. Итоговое влияние реформ и инвестиций в
энергетике на бюджет – это чистый прирост в размере 1.1% от ВВП в 2016 г. по
сравнению с 2006 г.; повышение налоговых и неналоговых доходов на 2.5%
ВВП, наряду с увеличением государственных затрат на оплату счетов за
потребляемую электроэнергию, пакет МКЭ, и субсидии для ТАЛКО на 1.3%
ВВП.
Это средняя стоимость передачи электроэнергии в Иран, Пакистан и Афганистан по данным
Всемирного Банка (2004 г. С: 36).
39
107
Таблица 3.9. Прогнозы в отношении общей суммы бюджетных ресурсов, в процентах от ВВП на 2006-2016 гг.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Внутренние доходы
18.8
Гранты
1.2
Чистое внешнее финансирование 1.6
Чистое внутреннее финансирование 0.3
19.0
2.0
13.7
0.2
19.6
2.0
14.5
-0.4
20.1
2.0
10.9
-0.4
20.9
2.0
3.5
-0.3
21.4
2.1
1.8
-0.3
21.9
2.1
2.1
-0.2
22.4
2.1
2.3
-0.2
22.8
2.2
3.5
-0.2
23.7
2.2
3.8
-0.1
24.4
2.2
4.0
-0.2
Общая сумма бюджетных ресурсов
21.8
35.0
35.7
32.6
26.1
25.0
25.9
26.6
28.2
29.6
30.4
0.5
0.5
0.7
1.0
1.1
1.1
1.0
1.0
1.0
0.9
0.9
34.4
34.9
31.6
25.0
23.9
24.9
25.6
27.3
28.7
29.5
0.1
0.1
0.2
0.1
0.3
0.3
0.6
0.5
0.6
0.5
0.6
0.5
0.6
0.5
0.6
0.4
0.6
0.4
0.6
0.4
-7.4
-5.6
-3.3
-0.4
-0.9
-0.8
-0.7
-0.7
-0.7
-0.6
Процентные платежи
Сумма первичных бюджетных ресурсов 21.3
Дополнительные потребности для:
Оплаты счетов за электроэнергию 0.0
МКЭ
0.0
Квази-фискальный дефицит
-9.3
Данные за 2006 г. являются предварительными
Данные за 2006 г. не включают суммы грантов и внутреннего финансирования в рамках МДРИ
Источники: Таблицы 3.3, 3.6 и 3.8
108
К. ПРОГНОЗЫ
ОБЩЕГО РАЗМЕРА СУММЫ РЕСУРСНОГО ПАКЕТА БЮДЖЕТА
187. С целью определения общего размера бюджетных ресурсов на
последующие 10 лет, в данном разделе сводятся воедино данные всех
прогнозов, приведенных в предыдущих четырех разделах. Общий размер
ресурсного пакета показан в Таблице 3.9, куда входят всевозможные источники
бюджетных средств, которые могут быть направлены для финансирования
государственных расходов в рамках государственного бюджета и Программы
государственных инвестиций. Он представляет собой сумму внутренних
доходов, грантов, чистых внешних заимствований (освоение кредитов за
вычетом расходов на их погашение) и чистых внутренних заимствований. Мы
также показали размер бюджетных ресурсов, который может быть направлен на
первичные расходы, т.е. за вычетом процентных платежей, прогнозируемых
данных по размеру дополнительных потребностей для покрытия счетов за
потребление электроэнергии государственными учреждениями и для
финансирования пакета компенсаций за потребление электроэнергии (МКЭ).
Наконец размер квазифискального дефицита в энергетике также включен в
Таблицу 3.9.
188. В среднесрочной перспективе, общий размер бюджетных ресурсов резко
увеличивается с чуть менее 22% от ВВП в 2006 г. до более чем 35% от ВВП в
2007 и 2008 гг. за счет освоения крупных внешних кредитов на ряд проектов
инфраструктуры. Однако, как уже говорилось выше в разделе З, такой уровень
заимствований не является устойчивым. В связи с этим, общий размер
имеющихся бюджетных средств снова резко сократится до 26% от ВВП в
период с 2010 по 2013гг., а затем вновь вырастет до 30% от ВВП в 2016 г.
Следовательно, по сравнению с 2006 годом, общий размер имеющихся
бюджетных средств к 2016 году возрастет на 8.6% ВВП. Почти две трети
общего увеличения бюджетных средств в течение последующих 10 лет
приходится на долю внутренних доходов, вторым крупным источником, на
долю которого приходится чуть менее трети увеличения бюджетных расходов,
является повышение объемов чистого внешнего финансирования. На долю
грантов приходится еще 1% от ВВП от общей суммы бюджетных ресурсов, а
доля вклада за счет чистого внутреннего финансирования снизится на 0.5% от
ВВП, поскольку мы не делали прогноза относительно доходов от приватизации.
189. Сумма процентных платежей увеличивается всего на 0.4 процентных
пункта от ВВП между 2006 и 2016 гг. и, следовательно, сумма бюджетных
средств на первичные расходы увеличивается не многим более чем на 8% от
ВВП за этот период. Однако, в связи с увеличения тарифов за потребляемую
электроэнергию, потребуются дополнительные бюджетные средства в размере
1% от ВВП на оплату счетов на электроэнергию государственных агентств и
ведомств и пакет МКЭ. В то же время, в энергетике все еще будет сохраняться
небольшой квазифискальный дефицит в размере 0.6% от ВВП в 2016 г.,
который, возможно придется покрывать из бюджетных средств. Поэтому,
прирост бюджетных средств на приоритетные расходы с учетом вычетом сумм
более высоких процентных платежей, счетов за электроэнергию, потребляемую
государственными учреждениями, МКЭ и сумм, необходимых для покрытия
КФД в энергетическом секторе, составит около 6.5% от ВВП.
109
Л. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
190. В принципе, дополнительное фискальное пространство может быть
создано посредством усовершенствования системы распределения и
технической эффективности государственных расходов, обеспечивая, таким
образом, большую производительность в форме общественных товаров и услуг,
которые предоставляются с использованием определенного количества
бюджетных ресурсов. Однако очень сложно давать точную количественную
оценку степени неэффективности расходов и потенциальных возможностей
создания фискального пространства посредством улучшения эффективности.
191. Эффективность
распределения
государственных
расходов
в
Таджикистане, скорее всего весьма низкая, поскольку на распределение
бюджетных средств все еще сильно влияют принципы, преобладавшие в
советский период. Такого рода распределение имеет сильный уклон в сторону
капиталоемких технологий, чрезмерно централизованного предоставления
услуг и чрезвычайно жесткой структуры расходов. Например, система
здравоохранения чрезмерно специализирована, имеет раздробленную и
многоуровневую структуру, в рамках которой предпочтение отдается
вторичному и третичному уровню медицины в ущерб первичной медикосанитарной помощи. Количество медицинских учреждений в стране составляет
около 2800. Это количество избыточно, в результате чего многие из этих
учреждений испытывают дефицит кадров, не имеют необходимых ресурсов,
например, медикаментов, и не могут содержаться должным образом. В
образовании на оплату труда персонала направляется 83% всех текущих
расходов местных бюджетов, из средств которых финансируется большинство
школ, в результате чего на учебные материалы и необходимый ремонт классных
помещений остаются весьма незначительные средства. Многие школы давно не
ремонтировались и их невозможно использовать в зимнее время ввиду того, что
их системы отопления не работают. Расходы на ремонт и техническое
обслуживание
всех
объектов
государственной
собственности
из
государственного бюджета составляют всего 1.5% от ВВП (Всемирный Банк,
2005 г. D: 43),40 что явно недостаточно, учитывая, что стоимость
государственных основных фондов, вероятно, превышает 100% ВВП.
Недостатки бюджетного процесса в части распределения расходов,
обсуждающиеся в Главе 4 настоящего ПОГР, являются существенными
факторами,
мешающими
улучшить
эффективность
распределения
государственных расходов.
192. Весьма вероятно, что техническая эффективность расходов в
Таджикистане также находится на низком уровне, учитывая слабость многих
аспектов системы управления государственными расходами в стране.
Например, система отчетности по расходованию государственных средств
очень слабая. В принципе, получатели государственных средств обязаны
отчитываться на двух уровнях – перед местными органами власти и перед
соответствующим отраслевым министерством, но на практике это просто
Возможно, эта цифра общих государственных расходов на ремонт и техническое
обслуживание занижена, поскольку некоторые затраты в рамках ПГИ, хотя они и отнесены в
разряд инвестиций, на самом деле предназначены для ремонта и технического обслуживания.
40
110
означает отсутствие эффективной системы отчетности за расходование средств.
Контроль фонда заработной платы затруднен ввиду отсутствия полного реестра
государственных служащих, с данными обо всех сотрудниках во всех
бюджетных учреждениях. Система внутреннего аудита несовершенна,
поскольку она в основном сосредотачивается на соответствии расходов
правовым нормам, ее принципы работы не соответствуют международным
стандартам, и у учреждений получателей бюджетных средств отсутствуют как
таковые специалисты, проводящие внутренний аудит. Существуют недостатки в
системе государственных закупок, связанные с отсутствием четкой правовой
базы для проведения открытых конкурсных торгов, а также с возможностью
возникновения конфликта интересов при осуществлении Агентством по
закупкам своих функций. (Радев и др. 2005г)
193. Существует несколько методик количественной оценки технической
эффективности государственных расходов. Херрера и Панг (2005 г.) оценивают
техническую эффективность расходов в секторе образования и здравоохранения
на основе выборки из 140 стран, используя Метод свободного распределения
(FDH) и метода группировки данных (DEA): эти методики помогают
определить границу эффективности, которая представляет собой уровень
эффективности, достигнутый наиболее эффективной страной в выборке на
основе производственной функции, устанавливающей зависимость между
факторами вложениями (государственными расходами в данной отрасли) и
результатами деятельности сектора (индикаторами состояния здоровья и уровня
образования). Согласно результатам оценки по Таджикистану, приведенной
Херрерой и Пангом, техническая эффективность расходов в области
образования колеблется между 65 и 78 процентами, а колебания аналогичного
показателя в области здравоохранения находятся в диапазоне между 65% и 88%
от соответствующей границы эффективности. Однако данные результаты
имеют существенные недостатки, не позволяющие проводить сравнение
эффективности расходов в Таджикистане и в других странах. В частности,
критерии измерения результатов в ключевых областях, таких как
здравоохранение и образование, ненадежны. Например, в то время как согласно
официальной государственной статистике уровень детской смертности (УДС)
составляет 27.9 смертей на 1000 живорожденных, оценки УДС в рамках
обследований уровня жизни и демографической ситуации варьируются от 78 до
94.5 (Всемирный Банк, 2005 г. : С). Кроме того, методика, основанная на
границе эффективности, не учитывает другие вводные факторы помимо
государственных расходов, что может существенно повлиять на результаты. В
Таджикистане государственные затраты составляют лишь небольшую долю
всех расходов в секторе здравоохранения - приблизительно 16% в 2003 г., поэтому сложно провести различие между воздействием государственных
затрат в здравоохранении на результаты работы отрасли и воздействием затрат
из других источников. Более того, методики на основе определения границы
эффективности применимы только к технической эффективности, а не к
эффективности распределения затрат. Учитывая серьезные недостатки
бюджетного процесса, которые не позволяют связать выделение бюджетных
средств со стратегическими задачами политики реформ, наряду с недостатком
основных навыков по разработке бюджета у бюджетных организаций (таких как
приоритезация и расчет необходимых затрат) (см. Главу 4), неэффективность
распределения затрат является, по крайней мере, такой же важной (если не
111
более важной) причиной неэффективности затрат, что и их техническая
неэффективность.
194. По существу, задача количественной оценки степени неэффективности
расходов в Таджикистане является нереалистичной. В лучшем случае мы можем
признать, что серьезные примеры неэффективности распределения средств и
технической неэффективности имеют место и, что имеются возможности по
улучшению обоих типов эффективности посредством реформ системы
мониторинга оценки эффективности (МОЭ), что в долгосрочной перспективе,
должно привести к созданию дополнительного фискального пространства.
Учитывая, что расходы на конечное потребление и капиталовложения
государства (т.е. за исключением трансфертных и процентных платежей)
составили 17% от ВВП в 2006 г., даже относительно небольшое улучшение
эффективности затрат, скажем на 10 процентов, в долгосрочной перспективе
приведет к созданию фискального пространства в размере 1.7% от ВВП к 2016
году.
М. ВЫВОДЫ
195. Самые серьезные долгосрочные трудности в налогово-бюджетной сфере
Таджикистана включают в себя реструктуризацию государственных затрат с
целью улучшения качества и эффективности предоставляемых государственных
услуг таким образом, чтобы это способствовало экономическому росту и
предоставлению общественных услуг, обеспечивающих снижение уровня
бедности, наряду с поддержанием макроэкономической стабильности и
сокращением большого квазифискального дефицита (КФД) в энергетике.
196. К счастью, результаты данного исследования свидетельствуют о том, что
существуют потенциально значимые источники дополнительных фискальных
средств (фискальное пространство) для увеличения государственных расходов,
но для достижения данного фискального пространства Правительству
необходимо будет провести ряд важнейших реформ. Кроме того, если не будут
предприняты эффективные меры по реформированию сферы управления
государственными финансами, налоговой системы и энергетики, это поставит
под серьезную угрозу устойчивость налогово-бюджетной сферы и
макроэкономическую стабильность в средне- и долгосрочной перспективе.
197. Даже без учета возможностей улучшения эффективности расходов,
имеется возможность создания фискального пространства размером в 6.6% от
ВВП в течение последующих 10 лет, включая увеличение общего объема
бюджетных ресурсов в размере 8.6% от ВВП за вычетом дополнительных
бюджетных ресурсов, необходимых для погашения более высоких процентных
платежей (0.4% от ВВП), более высоких платежей государственных учреждений
за электроэнергию (0.5% от ВВП), более высоких платежей для финансирования
пакета компенсаций за потребление электроэнергии для потребителей с низким
уровнем доходов (0.4% от ВВП) и финансирования остающегося КФД в
энергетике (0.6% от ВВП). Если в результате реализации реформ по
управлению государственными расходами может быть усилена эффективность
государственных расходов (конечное потребление и инвестиции) всего лишь на
112
10 процентов за 10 лет (что является относительно скромной целью), то, как
результат, может быть создано дополнительное фискальное пространство в
размере приблизительно 1.7% ВВП. Это увеличит совокупный объем
имеющихся средств, как результат привлечения ресурсов и улучшения
эффективности расходов до отметки более 8% ВВП к 2016 г. В Таблице 3.10
подводится итог прогнозных показателей фискального пространства в 2016 г. последнего года прогнозирования в рамках данного исследования, по
сравнению с 2006 г.
Таблица 3.10. Фискальное пространство в 2016 г. в сравнении 2006 г.
(% от ВВП)
Общая сумма бюджетных ресурсов
Внутренние доходы
Гранты
Финансирование
Чистая сумма внешних ресурсов
Чистая сумма внутренних ресурсов
2016 г., - изменения по
сравнению с 2006 г.
8.6
5.6
1.0
2.0
2.5
-0.5
Дополнительные ресурсы, требуемые
для:
Процентных платежей
Оплаты электроэнергии
государственными учреждениями
Механизма (пакета) компенсаций за
электроэнергию
Финансирование КФД
1.9
Прирост средств вследствие
эффективности расходов
(предположительно 10%)
1.7
Чистая сумма фискального
пространства
8.4
0.4
0.5
0.4
0.6
198. Самый большой вклад в увеличение фискального пространства на
последующие 10 лет приходится на долю повышения размера внутренних
доходов, которые потенциально могут достигнуть цифры в 5.6% от ВВП;
однако большая часть этих улучшений зависит от реализации важнейших
институциональных реформ в области налогового и таможенного управления.
Реформы налоговой системы, включающие
в себя
внутреннюю
реструктуризацию налогового управления, внедрение современной системы
налогообложения, ориентированной на добровольное исполнение налогового
законодательства со стороны налогоплательщиков, которое обеспечивается
проведением выборочных аудиторских проверок на основе фактора риска,
компьютеризацию, улучшение подготовки и создание стимулов для
сотрудников налоговых и таможенных органов, может потенциально принести
дополнительные налоговые поступления в размере 3.2% от ВВП. Большая часть
дополнительного прироста внутренних доходов, помимо доходов от реформ
113
налоговой системы, также зависит мер политики реформ. Повышение
предельных ставок подоходного налога с физических лиц может дополнительно
принести до 1.2% от ВВП. В то же время доход в объеме 1.3% от ВВП может
быть получен как результат капитальных вложений в ГЭП в виде прибыли,
налогов или роялти, с получаемых доходов. Однако экономическая
рентабельность ГЭП также зависит от проведения реформ в энергетике,
особенно, от повышения внутренних тарифов на электроэнергию до уровня
коммерческой эффективности.
199. Возможности увеличения общего размера ресурсного пакета
Правительства посредством дополнительных займов весьма ограничены.
Освоение средств внешних кредитов в течение 2007-2009 гг., договоры о
предоставлении которых уже были подписаны, приведет к тому, что
соотношение ЧПС внешнего долга (ГГГ) к ВВП и объемам экспорта будет выше
того уровня, когда долг считается устойчивым, согласно Структуры оценки
устойчивости долга для стран с низким уровнем доходов, разработанной
МВФ/МАР. Следовательно, не смотря на то, что согласно прогнозам освоение
внешних кредитов резко увеличится в 2007-2009 гг. ввиду освоения кредитов,
предоставляемых Китаем, этот индикатор должен снова опуститься до 4-5%
ВВП для того, чтобы привести ЧПС внешнего долга в соответствие с
пороговыми значениями устойчивости.
200. Основным фактором, сдерживающим повышение уровня внутренних
заимствований является не фактор устойчивости государственного внутреннего
долга, так как он находится и без того на низком уровне, а макроэкономические
последствия внутренних заимствований на чрезвычайно неглубоких и сильно
долларизированных внутренних финансовых рынках. Широкий показатель
денежной массы равен лишь 8% ВВП, депозиты в иностранной валюте
составляют более двух третей всех банковских депозитов, а небанковская
финансовая система еще очень слаба. Поэтому имеются лишь весьма
незначительные
возможности
эмиссии
государственных
долговых
инструментов для коммерческих банков без риска вытеснения заемщиков
частного сектора с кредитных рынков, нет небанковских финансовых
учреждений, способных купить государственные долговые обязательства, а
любые значительные государственные заимствования у национального банка
поставят под угрозу его усилия по контролю над валютными резервами.
Улучшение экономической ситуации, которое удалось добиться с конца 90-х
годов, стало возможным отчасти из-за восстановления макроэкономической
стабильности, что в свою очередь произошло благодаря снижению дефицита
бюджета. Макроэкономическая стабильность, достигнутая за последние
несколько лет, будет поставлена под угрозу, если государство прибегнет к
внутренним заимствованиям или если уровень внешнего долга вновь станет
неустойчивым из-за чрезмерных внешних заимствований.
201. Реформы в системе государственных расходов также будут играть
определенную роль по увеличению размера грантовых средств доноров для
поддержки бюджета. Государственный бюджет напрямую получает лишь
маленькую часть всех грантов доноров, предоставляемых Таджикистану, хотя
эта ситуация улучшилась в 2006 г. Увеличение притока грантовых средств в
результате повышения уровня поддержки донорами стран с низким уровнем
114
доходов в целом, а также большего желания доноров Таджикистана направлять
свою помощь через государственный бюджет, в зависимости от проводимых в
стране реформ, которые бы убедили доноров в том, что их средства тратятся
эффективно и прозрачно, могло бы потенциально принести дополнительные
бюджетные ресурсы в виде грантов в размере 1% от ВВП к 2016 г.
202. Самой главной угрозой для бюджета Таджикистана является КФД в
энергетике, который по оценкам составил 9.3% от ВВП в 2006 г. КФД - это
разница между размером средств, который необходим ГАХК Барки Таджик на
эксплуатацию и необходимое техническое обслуживание существующей
инфраструктуры (для выработки и подачи электроэнергии) и доходами, которые
эта компания фактически собирает в форме наличных средств. Основной
причиной возникновения КФД является установление тарифов на электричество
ниже оптимальных размеров, а также большие технические и коммерческие
потери и низкий уровень собираемости оплаты за потребляемую
электроэнергию. Хотя в настоящее время КФД не лежит денежным бременем на
государственном бюджете, это вскоре произойдет, если не будут предприняты
меры для его коренного сокращения, поскольку если государство не будет
покрывать КФД, то перестанет проводиться необходимое техническое
обслуживание и ремонт сетей передачи и распределения электроэнергии,
вследствие чего будет ухудшаться и качество подачи электроэнергии. К
счастью, существуют меры, хотя и болезненные с политической точки зрения,
которые можно принять для сокращения КФД - в первую очередь это
повышение тарифов на электроэнергию до уровня ДСПИ электроснабжения
(для чего средний уровень тарифов, взимаемых в 2006 г., должен быть увеличен
почти в четыре раза). Повышение тарифов на электроэнергию отрицательно
скажется на некоторых статьях бюджета - приведет к сокращению налоговых
поступлений от ТАЛКО (Таджикской Алюминиевой компании), повышению
бюджетных расходов на оплату потребления электроэнергии государственными
учреждениями, и увеличению трансфертных платежей в виде компенсаций для
потребителей электроэнергии с низким уровнем дохода. Однако совокупное
влияние реформ в энергетике на налогово-бюджетную сферу будет чрезвычайно
положительным - чистый прирост составит почти 10% от ВВП.
203. В случае проведения в свет мер по привлечению дополнительных средств
описанных выше (и достижения прогнозных данных),
в долгосрочной
перспективе, государственные расходы могут быть увеличены примерно до 30%
от ВВП по сравнению с 22% от ВВП в 2006 г. Хотя в результате этого появится
больше возможностей для финансирования приоритетных затрат, этого будет
недостаточно для обеспечения более высоких темпов роста и сокращения
бедности без существенного улучшения качества управления, особенно в
системе управления государственными финансами. Предварительные выводы
Регионального исследования налогово-бюджетной сферы в странах Европы и
Средней Азии, проведенного Всемирным Банком, свидетельствуют о том, что
страны со слабым управлением (в число которых входит и Таджикистан,
который находится на предпоследнем месте среди 27 стран Восточной Европы
и Средней Азии в отношении эффективности Правительства) потенциально
продуктивные
государственные
расходы
(в
сфере
образования,
здравоохранения, жилищного хозяйства, экономической деятельности, включая
транспорт)
оказывают
незначительное
положительное
влияние
на
115
экономический рост, тогда как непродуктивные государственные расходы
оказывают отрицательное воздействие. Следовательно, в странах со слабой
системой управления большие объемы государственных расходов замедляют
темпы роста, поскольку они требуют большего уровня налогообложения,
который искажает стимулы для трудовой деятельности, инвестиций и
сбережений. Поэтому максимизации экономического роста можно добиться при
сохранении государственного аппарата небольших размеров (Варудакис, 2006
г.).
204. В контексте Таджикистана это означает, что важнейшие улучшения
качества системы управления являются предпосылкой для того, чтобы
повышение государственных расходов по приоритетным секторам оказало
положительное воздействие на экономический рост. Улучшение системы
управления должно предшествовать увеличению бюджетных расходов.
Мобилизация дополнительных налоговых поступлений для обеспечения роста
размера бюджета в контексте слабого экономического управления, а также
непрозрачной системы налогового администрирования, может замедлить
экономический рост из-за искажений в системе распределения ресурсов, а
выгоды от увеличения государственных расходов будут ограничены, если
качество управления не будет улучшено.
Более того, многие меры,
упоминавшиеся в данной Главе и направленные на увеличение общего пакета
бюджетных средств такие, как реформа налоговой системы, потребуют многих
лет прежде чем за счет данных мер можно будет рассчитывать на приток
дополнительных средств; в настоящее же время существует срочная
необходимость обеспечить более эффективное использование существующих
бюджетных средств для того, чтобы более качественно предоставлять
общественные услуги.
205. В связи со всем вышеизложенным, основной итог, очевидно вытекающий
из данной Главы и остальных Глав данного ПОГР, сводится к тому, что
институциональные реформы, направленные на совершенствование системы
управления государственными расходами, государственных фидуциарных
систем и налоговой системы, а также реформы в энергетике и улучшение
делового климата для частных инвесторов, являются непременными условиями,
для того, чтобы Таджикистан смог создать устойчивое фискальное
пространство в долгосрочной перспективе, а также обеспечить экономический
рост и сокращение бедности, посредством (как результат) увеличения
государственных расходов благодаря расширению фискального пространства.
116
4. КАК НАЧАТЬ ВНЕДРЕНИЕ СПГР В
ТАДЖИКИСТАНЕ?41
A. ВВЕДЕНИЕ
206. Среднесрочная программа государственных расходов (СПГР) является
инструментом отраслевого планирования бюджета на среднесрочную
перспективу, который к настоящему времени был внедрен в ряде многих
развивающихся стран и стран с переходным этапом в экономике, часто при
поддержке донорских организаций, которые рассматривают реформы
управления государственными финансами (УГФ) как играющие критическую
роль в деле выполнения Целей Развития Тысячелетия (ЦРТ). Главной задачей,
которую преследует СПГР – это способствовать составлению бюджета исходя
из приоритетных направлений политики (т.е. взаимосвязь бюджетных
ассигнований со стратегическими задачами политики) в пределах
целесообразной
бюджетно-налоговой
программы.
Сейчас
СПГР
рассматривается как “необходимая качественная характеристика УГФ” (авторы:
Le Houerou и Taliercio, 2002 г.).
207. В мае 2006 г. министерство финансов (МФ) организовало круглый стол, в
работе которого приняли участие представители государственных структур и
донорских агентств, с целью представления предложения о внедрении СПГР в
Таджикистане, начиная с бюджета 2007 года. После этого Министерство
финансов распространило Постановление Правительства для получения
политической санкции на внедрение СПГР и радикальных изменений для
бюджетного процесса, которые она повлечет за собой. Попытка внедрить СПГР
в Таджикистане предпринимается не впервые. Министерство финансов начало
работать над СПГР (под формулировкой «Среднесрочная бюджетная программа
[ССБП]») в 2000 г. и фактически представил ССБП на совещании
Консультативной группы в 2002 г. Однако данная ранняя попытка подготовки
ССБП, хотя и предоставляла полезную информацию по прогнозируемым
среднесрочным расходам с разбивкой по функциональной классификации,
однако не имела должного воздействия на процесс планирования бюджета, за
исключением предоставления информации по предельным показателям,
Настоящий раздел составлен исходя из безвозмездного технического содействия для начала
работы по процессу СПГР в Таджикистане, с января 2006 г., которая осуществляется под
управлением Всемирного банка и ММР/DFID. Стратегия внедрения СПГР была представлена в
ходе проведения круглого стола, организованного Министерством финансов в г. Душанбе в мае
2006 г. и впоследствии принятой через Постановление Правительства в октябре 2006 г.
41
117
208. Проблемы, которые возникли на пути внедрения СПГР (и в целом в деле
реализации реформ системы УГФ), свойственны не только для Таджикистана,
особенно сравнивая ситуацию с другими странами Содружества Независимых
Государств (СНГ), которые имеют схожую историю и институциональные
структуры. Недавнее исследование Всемирного банка (авторы: Andrews и Moon,
2003 г.) изучили последствия слабого потенциала УГФ в деле формирования
подхода ССБ (где составление бюджета исходя из приоритетных направлений
политики является неотъемлемым) в странах ССБ, расположенных в регионах
Восточной Европы и Центральной Азии (ЕЦА). Один из главных результатов
этого исследования утверждает, что потенциал УГФ этих стран даже ниже, чем
в странах с низким доходом, которые отнесены к категории «списание
задолженности для БСБЗ (ХИПИК)»; что потенциал для формулировки
бюджета является наислабейшим аспектом УГФ и усилия по внедрению ССБ в
странах ЕЦА ушли далеко вперёд от потенциала УГФ, необходимого для
поддержки эффективного составления бюджета исходя из приоритетных
направлений политики. Более того, из 11 рассматриваемых в упомянутом
исследовании стран ЕЦА, Таджикистан по оценкам располагает самым слабым
потенциалом УГФ.
209. В настоящей главе поставлена задача понять, почему так трудно проходит
внедрение СПГР в Таджикистане, изучить проблемы, возникающие на этом
пути и сформулировать набор целесообразных мер, позволяющих обеспечить
поэтапное внедрение СПГР в течение предстоящих нескольких лет. Учитывая,
что на данный момент Таджикистан проявляет значительную политическую
волю в деле внедрения СПГР, существуют отдельные серьёзные препятствия,
связанные с действующими институциональными взаимоотношениями
бюджетного процесса и очень слабым (в ряде структур почти отсутствующим)
потенциалом в деле внедрения современного бюджетного процесса в
государственной службе. Поэтому необходимо занять реалистичную позицию
по вопросу темпов внедрения СПГР и предусмотрительно осуществлять
реформирование, особенно в том, что касается приведения к единому
знаменателю внедрения новых бюджетных процессов и формирование
технического потенциала в соответствующих структурах, а также добиваясь
более широкого понимания среди структур государственной службы и
гражданского общества аргументов в пользу внедрения СПГР. Следует избегать
догматичного подхода к осуществлению СПГР; нет готовой формулы СПГР,
которую можно было бы применить к любой стране. Вместо этого при
внедрении реформ СПГР следует принять прагматичный подход, когда
тщательным образом прорабатывается каждый шаг процесса реформ с целью
обеспечить его совместимость с техническими и институциональными
возможностями, необходимыми для его эффективного осуществления.
210. План настоящей главы выглядит следующим образом: раздел 2 содержит
пояснения мотивации для внедрения СПГР; раздел 3 кратко характеризует
масштаб проделанной работы в разработке СПГР; в разделе 4 рассматриваются
критические препятствия и проблемы на пути внедрения СПГР в Таджикистане;
раздел 5 кратко характеризует поэтапную стратегию внедрения СПГР и раздел 6
содержит ссылку на меры, необходимые для реализации этой стратегии.
118
Б. НЕОБХОДИМОСТЬ ВНЕДРЕНИЯ СПГР
211. Основным мотивом для внедрения СПГР является совершенствование
процесса распределения бюджетных ресурсов и обеспечение взаимосвязи с
приоритетными задачами государственной политики, в том числе с такими,
которые предусмотрены стратегиями национального развития, как например
ССБ. Рациональное распределение бюджета, когда приоритетные расходы
направлены на достижение задач бюджета, не представляется возможным в
рамках действующей системы бюджета по двум причинам. Во-первых,
фрагментация бюджета среди более сотни КБО и отдельное определение
текущего и капитального бюджетов, что рассматривалось в разделе 4; вовторых, нормативно-сметная система распределения бюджетных ресурсов,
когда расходы определяются по формуле, связанной с существующими
структурами (такими, как например школы или больницы).
212. Действующая структура различных учреждений и укомплектование
кадрами является менее чем оптимальной и неэффективной: будучи
унаследованной с советских времен, когда объём бюджетных ресурсов был
значительно больше и даже оптимальным в тех условиях (что ещё остаётся
спорным), в настоящее время она, конечно же, нецелесообразна, учитывая
резкий спад в наличии бюджетных ресурсов. Например, в стране существует
примерно 2,800 лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ), в том числе
сельских ФАП. Многие из этих ФАП представляют из себя не более чем
полуразрушенные стены: нет больных на постельном режиме, нет лекарств, а на
работу приходит лишь несколько медицинских работников. Также существует
большое количество утверждённых ставок, отражая существующие нормативы
и инфраструктуру, но только некоторая часть из них заполнена по причине
очень низкой заработной платы. Рационализация ЛПУ и укомплектование
кадрами является основополагающей в деле повышения эффективности
распределения, но действующая система не предусматривает ни
институциональных механизмов, ни стимулов для рационализации. Наиболее
приемлемые государственные структуры для распределения бюджетных
ресурсов в соответствии с приоритетными задачами политики – это профильные
министерства, отвечающие за разработку своей отраслевой политики, но в
рамках действующей бюджетной системы профильные министерства
располагают только ограниченным влиянием на отраслевое распределение
бюджета, потому что напрямую они могут контролировать только
незначительную часть таких ассигнований; следовательно, формулировка
политики является отчуждённой от бюджетных ассигнований. Наиболее
важным изменением бюджетного процесса, которое повлечёт за собой
внедрение СПГР, будет централизация ответственности за формулировку
отраслевого бюджета в соответствующем профильном министерстве.
213. Хотя основным мотивом реформирования системы распределения
бюджета является повышение её эффективности, оно предусматривает ряд
дополнительных выгод, и не только в силу чёткой и ясно отслеживаемой
взаимосвязи между бюджетными ассигнованиями и приоритетными задачами
политики, оно позволит донорам направлять больший объём донорской помощи
в форме бюджетной поддержки напрямую в государственный бюджет. Это
является основополагающим, если планируется смягчить бремя серьёзных
119
проблем на пути финансирования таких важных текущих затрат, как
операционные и эксплуатационные расходы в сфере здравоохранения и
образования.
В. ОБЪЕМ ПРОДЕЛАННОЙ РАБОТЫ НА ДАННЫЙ МОМЕНТ
214. ССБП, подготовленная Министерством финансов, состоит из пакета
трёхлетних налогово-бюджетных прогнозов, охватывающих основные
источники государственных доходов, статьи расходов и финансирование.
ССБП-2006, которая включает бюджет 2006 г. вместе с прогнозами на 2007 и
2008 гг. (см. таблицу приложения №1). Правительственный бюджет включает
два отдельных компонента: государственный бюджет и программу
государственных инвестиций (ПГИ). ССБП содержит разбивку расходов
государственного бюджета по отраслям, которые соответствуют более широким
функциональным классификациям: т.е. структуры охраны правопорядка,
образование и здравоохранение. ПГИ не содержит разбивку расходов
государственного бюджета по отраслям. Государственный бюджет содержит
три основных главных институциональных компонента: республиканский
бюджет (включает такие национальные институты, профильные министерства);
местные бюджеты и специальные средства (пенсии). ССБП не отражает такую
разбивку.
215. Главный смысл действующей ССБП заключается в том, что она являет
собой среднесрочную совокупную налогово-бюджетную программу, которая
является и согласованной внутри самой себя (в отсутствие пробелов
финансирования), и согласована с макроэкономическими задачами, в частности
прогнозируемые требования правительства в части внутреннего заимствования,
с запланированной денежно-кредитной программой Национального Банка
Таджикистана. Вплоть до 2006 г. ССБП тесно отражала трёхлетнюю программу
МСБЭК (PRGF), которую правительство обсудило с МВФ (программа
МСБЭК/PRGF завершилась в 2006 г. без последующего продолжения).
Концептуальная налогово-бюджетная основа ССБП содержит жёсткие
бюджетные ограничения по совокупным расходам и, вследствие этого, является
полезным инструментом в деле макроэкономического управления. Однако
действующая ССБП не играет никакой иной осмысленной роли в качестве
инструмента бюджетного планирования на более низком уровне расходов, чем
показатель совокупных расходов.
216. Прогнозы отраслевых расходов, предусматриваемые в ССБП, внешне
носят характер отраслевых расходных потолков, но именно эту роль в
бюджетном процессе они не исполняют. Это происходит потому, что ни один из
бюджетных институтов фактически не получает потолков по каждой отрасли и
не несёт ответственность за составление отраслевого бюджета в рамках такого
потолка. Как будет освещено в последующем разделе, обязанность по
составлению бюджета распределена по частям среди большого количества
ключевых бюджетных организаций (КБО) как внутри, так и охватывая
несколько различных отраслей. На самом деле, по причине фрагментации
бюджетных институтов в Таджикистане отсутствует эффективное отраслевое
планирование, связанное с бюджетными ассигнованиями. Вместо того чтобы
120
действовать как жёсткое бюджетное ограничение в области планирования
отраслевых расходов, прогнозы отраслевых расходов являют собой просто
совокупность по всем КБО, прогнозируемых ими функциональных собственных
отраслевых расходов: т.е. прогноз отраслевых расходов сферы образования
представляет собой сумму всех расходов на образование по каждому из 40
разрозненных КБО, которые несут расходы, связанные с просвещением. В
лучшем случае, такие прогнозы обладают ограниченной информацией по
прогнозируемым расходам через функциональную классификацию, но даже она
является несколько скудной, потому как в отсутствие жёстких бюджетных
ограничений на отраслевом уровне не существует механизма внутри
бюджетного процесса, который бы обеспечивал, после подготовки прогнозных
бюджетных оценок, их полное соответствие отраслевой разбивке, отражаемой в
настоящее время в ССБП.
217. Полезно будет рассматривать СПГР, как инструмент включающий в себя
бюджетное планирование на трёх уровнях, с различным уровнем агрегации.
218. Уровень 1 является определением пакета бюджетных ресурсов, будучи
производной среднесрочной налогово-бюджетной программы, согласованной с
макроэкономическими задачами. Пакет бюджетных ресурсов определяет какую
сумму средств в совокупности государство может направить на покрытие своих
расходов.
219. Уровень 2 является разделением пакета бюджетных ресурсов на пакет
отраслевых потолков. Отраслевой потолок должен представлять жесткий
бюджетный лимит, в рамках которого отрасли надлежит планировать и
выбирать свои приоритетные расходы: т.е. отраслевой лимит не является
попросту прогнозом или расчётом отраслевых расходов; он является
основополагающим средством планирования СПГР. Распределение бюджетных
ресурсов по отраслевым лимитам должно определяться через межотраслевые
бюджетные приоритеты, которые предусмотрены в таких документах
национального планирования, как ССБ и НСР.
220. Уровень 3 является распределением лимита расходов для каждой отрасли
в широкий отраслевой бюджет. Движущей силой такого распределения должны
явиться внутриотраслевые приоритеты, отражённые в среднесрочных планах
отраслевых расходов каждой отдельно взятой отрасли.
221. Рассматривая с такой позиции, ССБП в Таджикистане удовлетворяет
требованиям уровня 1 бюджетного планирования СПГР, но не отвечает
требованиям 2 и 3-го уровней. Это также отражается на соответствующих
ролях, которые различные бюджетные институты играют в деле подготовки
ССБП. Профильные министерства почти не принимают участия в подготовке
ССБП, почти полностью подготавливаемый Министерством финансов.
222. Приоритетом реформы УГФ должна стать попытка и поэтапное
расширение СПГР с переходом к уровням 1 и 2, состоящим из меж- и
внутриотраслевого распределения расходов без того, чтобы поставить под
угрозу успех, достигнутый в области макроэкономического управления, в
основном, в результате серьёзной налогово-бюджетной программы. В
121
следующем разделе изучаются препятствия и проблемы в деле расширения
СПГР и перехода к отраслевому планированию расходов.
Г. ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ ВНЕДРЕНИЯ ОТРАСЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
223. Отраслевое планирование бюджета сталкивается на своём пути с тремя
основными проблемами в Таджикистане; фрагментация бюджета, разделение
текущего и капитального бюджетов и недостаток потенциала осуществления
бюджетного планирования у самих бюджетных институтов.
Фрагментация бюджета
224. Существуют сотни различных бюджетных организаций (т.е. организаций,
расходы которых финансируются из государственного бюджета). Решающим
является разделение на ключевые бюджетные организации (КБО) и другие
бюджетные организации (ДБО). КБО работают напрямую с Министерством
финансов при подготовке бюджетных заявок и обсуждают их с Министерством
финансов в течение всего бюджетного процесса. Существует 118 КБО, среди
которых профильные министерства, администрация президента, парламент,
суды, различные комиссии, комитеты, академии, университеты и местные
структуры государственного управления (три области, 13 районов
республиканского подчинения (РРП) и г. Душанбе. ДБО напрямую с
Министерством финансов не работают; вместо этого их курирует KБO.
Например, районы, за исключением РРП, курируются территориальными
областями. Существует несколько сотен ДБО. Фрагментация государственного
бюджета имеет место отчасти как наследие советского прошлого, когда
республиканские бюджеты в СССР обычно фрагментировались между многими
бюджетными организациями без присутствия курирующего профильного
министерства, а отчасти как последствие децентрализации, проведённой после
окончания гражданской войны в 1990-х гг.
225. Большое количество ДБО не является проблемой для отраслевого
планирования бюджета – в большинстве стран существует великое множество
бюджетных организаций, которые фактически осуществляют расходы. С 118
КБО, многие из которых, в том числе все 17 местных органов государственного
управления, несут ответственность, в состав которых входят несколько
отраслей, количество КБО в большинстве отраслей измеряется двузначными
цифрами. В сфере образования насчитывается около 40 КБО. В большинстве
отраслей
присутствует
профильное
министерство,
отвечающее
за
формулировку политики, но оно только контролирует некоторую долю
расходов внутри своей отрасли. Например, Министерство образования
напрямую контролирует только 9 процентов всего бюджета на образование:
остальные 91 процент распределены среди 40 разрозненных профильных КБО, с
17 местными органами государственного управления, на которые почти все они
и приходятся. Министерство здравоохранения осуществляет контроль только
над примерно 10 процентами отраслевого бюджета здравоохранения, т.к.
каждое КБО представляет свой бюджет напрямую в Министерство финансов и
затем обсуждает с ним свои окончательные бюджетные заявки, профильные
министерства остаются далеко в стороне от определения ассигнований на
122
расходы. Профильные министерства могут повлиять на содержание бюджетных
инструкций, которые рассылаются Министерством финансов в адрес КБО в
самом начале бюджетного процесса, но они могут мало влиять на фактическое
распределение расходов, за исключением своих собственных (которые в
основном представляют собой затраты на содержание аппарата и курируемых
ДБО).
226. С точки зрения отраслевого планирования бюджета, фрагментация
бюджета среди более 100 КБО влечёт за собой ряд негативных последствий. Вопервых, отсутствует единый бюджетный институт в каждой отрасли, где был бы
применим отраслевой лимит и который бы нёс ответственность за выработку
приоритетов в расходах по всей отрасли в соответствии с отраслевой
политикой. Во-вторых, связь между формулировкой отраслевой политики и
бюджетным планированием является весьма неуловимой, потому как
отсутствует механизм, посредством которого политика, сформулированная
профильным министерством, может быть переведена напрямую в бюджетные
ассигнования. В-третьих, в отношении объёма расходов, наиболее важными
КБО являются местные органы государственного управления, контролирующие
около 30 процентов всех расходов в государственном бюджете, за исключением
специальных средств. Но внимание местных органов государственного
управления не сосредоточено на выполнении отраслевых задач, поставленных
государством, оно должно удовлетворять конкретные потребности курируемых
регионов. Существуют вполне существенные причины, оправдывающие
передачу контроля над бюджетами в руки местных органов государственного
управления, но для них осуществление контроля над основной частью
бюджетов таких ключевых сфер как здравоохранение и образование не является
совместимым с бюджетом, сформулированным на центральном уровне исходя
из отраслевых приоритетов. Возможно, конечно разработать СПГР в условиях
децентрализованной системы, в плане составления среднесрочных планов
расходов, но это будет СПГР свободная от отраслевых распределений и планов
расходов и, поэтому, СПГР будет весьма трудно привести к единому
знаменателю с приоритетными задачами политики, которые также
сформулированы исходя из таких отраслевых задач, как например, типичная
ССБ.
Разделение текущего и капитального бюджетов
227. В дополнение к фрагментации бюджета среди различных КБО, бюджет
является фрагментированным между текущим бюджетом и двумя отдельными
капитальными бюджетами; программа централизованных капитальных
вложений (ПЦКВ), которая является частью государственного бюджета, и ПГИ,
которая полностью финансируется из внешних источников донорами. ПЦКВ и
ПГИ разрабатываются под эгидой министерства экономики и торговли (МЭТ).
Отбор проектов для ПЦКВ и ПГИ предусматривает процесс обсуждения между
КБО, отстаивающей тот или иной проект, обычно в сотрудничестве с внешним
агентством, обеспечивающим финансирование, если проект включен в ПГИ, и
МЭТ. Хотя ПЦКВ в отличие от ПГИ является официально интегрированным в
государственный бюджет, для процесса бюджетного планирования имеет
значение процесс принятия решения об ассигновании по отношению к ПЦКВ
123
отличается от того, что связано с текущими расходами в государственном
бюджете.
228. Не ясно, как отбор проектов связан с лимитами расходов, если вообще
такая связь присутствует, и отсутствует взаимосвязь между лимитами,
предоставленными для КБО по текущим и капитальным расходам. Поэтому,
отрасли или КБО не могут попеременно использовать средства на капитальные
и текущие расходы или наоборот, и таким образом не могут сформулировать
всесторонний бюджет для отрасли в целом, охватывая текущие и капитальные
расходы. На самом деле, может показаться, что КБО всеми силами постараются
увеличить свою долю ПЦКВ и ПГИ, потому как это не отразится негативно на
распределении бюджетных ресурсов, получаемых на текущие расходы, но
могут подстегнуть свои ассигнования на будущее, потому как такие
ассигнования в основном зависят от расходных нормативов, привязанных к
структурам (поэтому, чем больше структура построена сегодня, тем больше
будут ассигнования на текущие расходы в будущем).
229. Вынесение ПГИ из текущего бюджета, конечно же, является обычной
практикой во многих развивающихся странах, в основном потому движущей
силой проектов ПГИ является наличие донорских средств, и, следовательно,
решения по осуществлению таких проектов не представляются лёгкими в части
их интеграции в рамках нормального бюджетного процесса. Однако еще более
необычным является факт вынесения этой части из капитального бюджета,
который финансируется из собственных бюджетных ресурсов страны.
230. Как результат фрагментации бюджета среди более 100 КБО и разделения
текущего и капитального бюджетов в бюджетном процессе, когда осмысленное
отраслевое планирование с выработкой приоритетов по всей отрасли в целом и
распределение осуществляется в соответствии со среднесрочным когерентным
отраслевым планом расходов, представляется невозможным. Отраслевые
расходы, отраженные в СПГР не являются продуктом слаженного процесса
отраслевого планирования, они просто являют собой объединение
многочисленных разрозненных решений о распределении средств,
принимаемых в большинстве случаев, отдельно друг от друга. Более того,
«отраслевые потолки», отраженные в СПГР не могут играть осмысленной роли
в процессе планирования бюджета; их единственная ценность заключается в
том, чтобы показать после завершения бюджетного процесса, какой объём
ресурсов получит каждая отрасль.
Возможности для проведения бюджетного планирования
231. В отношении всех структур государственного управления наблюдается
слабый потенциал осуществления бюджетного планирования. Даже основные
концепции стратегической формулировки бюджета и выработки приоритетов не
находят должного понимания, частично в силу того, что бюджетная система,
унаследованная после советской эпохи, которая и сохранилась в большинстве
своём до настоящего времени, сильно отличается от современных западных
бюджетных систем, которые предусматривают план чётко сформулированных
приоритетных государственных мероприятий с оценкой затрат на их
проведение. Советская бюджетная система в основе своей являлась
124
механической работой, в рамках которой бюджет подчинялся более широкому
пятилетнему плану развития народного хозяйства. Методология по расчёту
бюджетных ассигнований включала использование сметно-расходных
нормативов, когда такие ассигнования были привязаны к имеющимся
структурам, и не являли собой какой-либо систематической попытки сверить
ресурсы и политические задачи. Составление бюджета по сметно-расходным
нормативам до настоящего времени является доминирующей методологией при
расчете бюджетных ассигнований в Таджикистане. В дополнение, советская
бюджетная система не отводила центральную роль сильным профильным
министерствам в вопросах управления бюджетом. Поэтому эти министерства не
сформировали костяк знаний в вопросах управления бюджетом в своей
профильной отрасли. Вместо этого, как и отмечалось ранее, бюджетная система
была весьма высоко расчленена между многочисленными маленькими
бюджетными организациями, ответственными за свои расходы, что и
препятствует экономичности при проведении такой работы, как бюджетное
планирование.
232. Аппарат профильных министерств располагает всего несколькими
сотрудниками, если такие вообще есть, имеющими опыт в деле формулировки
бюджета, в таких областях как оценка затрат на проведение работы,
количественная оценка проектов или выработка приоритетов по расходам.
Внутри самих профильных министерств только небольшая часть сотрудников
отстаивает дело формулировки бюджета, что конечно не удивляет, учитывая тот
факт, что сами профильные министерства играют ограниченную роль в
бюджетном процессе. Например, в Министерстве образования, в управлении
планирования и экономики, которое занимается формулировкой бюджета
(Министерство образования напрямую курирует 44 бюджетных организаций)
работает только семь человек. Системная слабая сторона Таджикистана в
вопросах формулировки бюджета имеет много общего с ситуацией,
сложившейся в большинстве других стран СНГ (авторы: Andrews и Moon, 2003
г.).
Резюме
233. Вышеприведённый анализ предполагает, что недостаточное движение
вперёд на пути к реализации СПГР в Таджикистане не является просто
результатом отсутствия “политического волеизъявления”. Скорее он отражает
главные препятствия, возникающие из структуры бюджетного процесса и
серьёзной слабости потенциала. Бюджетная система, полученная в наследство
от бывшего Советского Союза, может с трудом явить собой благоприятную
почву для развития процесса составления бюджета исходя из приоритетных
направлений политики, с направленностью на отраслевые распределения
бюджетных средств и отраслевое планирование, что и лежит в основе СПГР.
Хотя эта бюджетная система пережила ряд фундаментальных изменений за
последние 15 лет со времени провозглашения независимости и произошли ряд
главных преобразований, внедрение процессов децентрализации для этой цели
и перенос большей части расходов социального характера в местный бюджет,
является дальнейшим барьером на пути формулировки бюджета, когда ведущей
силой является отраслевая бюджетная политика, разработанная на
государственном уровне.
125
Д. НЕОБХОДИМЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ПОДДЕРЖКУ ВНЕДРЕНИЯ СПГР?
234. Для того чтобы Таджикистан полностью внедрил процесс СПГР
необходимо провести кардинальную реструктуризацию взаимоотношений
между различными бюджетными институтами в бюджетном процессе,
реструктуризировать профильные министерства и сформировать их потенциал в
деле формулировки бюджета, интегрировать государственную программу
капитальных инвестиций и, чуть позже, ПГИ, с текущим бюджетом, увеличить
сроки в бюджетном графике и централизовать налоговые платежи. Радикальная
институциональная реструктуризация бюджетных процессов будет трудной
даже в государственной администрации, характеризуемой сильным
административным и техническим потенциалом и опытом в деле реализации
институциональных реформ, чем нельзя характеризовать Таджикистан.
Впоследствии будет необходимо внимательно прорабатывать реформы, внедряя
новые бюджетные процессы параллельно с формированием технического
потенциала по составлению бюджета в Министерстве финансов и профильных
министерствах, опираясь на техническое содействие доноров.
126
Реструктуризация бюджетных отношений
235. Самые главные изменения, которые необходимо осуществить для
внедрения СПГР касаются организации бюджета по отраслям. Каждая отрасль
охватывает множество КБО, но в каждой отрасли должна быть одна
организация, которая и возглавит работу по координации КБО в политике и
формулировке бюджета всей отрасли в целом, если необходимо будет
заниматься его подготовкой. Единственное целесообразное КБО, которое может
взять на себя эти функции – это профильное министерство. Хотя ряд отраслей
охватывают одно или несколько профильных министерств, только одно может
нести ответственность за формулировку политики в данной конкретной отрасли
(т.е. Министерство образования несёт ответственность за политику народного
просвещения, хотя существуют другие министерства, которые курируют
профильные учебные заведения). Мы будем ссылаться на профильное
министерство ответственное за отраслевую политику, используя термин
ведущее профильное министерство (ВПМ). Для того чтобы запустить процесс
эффективного составления отраслевого бюджета необходимо возложить на
ВПМ ответственность за формулировку всего бюджета в курируемой отрасли,
что позволит привести к единому знаменателю бюджетные ассигнования и
приоритетные направления отраслевой политики.
236. Необходимая реструктуризация влечёт за собой подачу бюджетов со
стороны всех КБО в конкретной отдельно взятой области через
соответствующее курирующее такую отрасль ВПМ, где ВПМ наделено
полномочиями пересматривать бюджеты, представленные КБО с целью
обеспечения их соответствия приоритетным направлениям отраслевой политики
и лимитам отраслевого бюджета. Это значит, что большинство КБО больше не
будут сдавать свои бюджеты напрямую в минфин. Вместо этого ВПМ
представит в Министерство финансов консолидированный бюджет,
охватывающий все направления отрасли, и будет обсуждать окончательную
редакцию бюджета для данной отрасли. На деле, КБО не являющиеся ВПМ
будут в подчинении у ВПМ в том, что касается бюджетного планирования и
приобретут статус ДБО. В республиканском бюджете, такая реорганизация
будет прямой, по крайней мере, теоретически, потому как большинство КБО, за
исключением профильных министерств относительно малы и отвечают за
какое-то одно направление: следовательно, координация всех из расходов будет
курироваться одним ВПМ. Местные органы государственного управления,
однако, несут ответственность за расходы, которые относятся к нескольким
отраслям, следовательно, они будут курироваться несколькими разными ВПМ.
237. График 1 демонстрирует бюджетные взаимосвязи в рамках действующей
бюджетной системы: каждое отдельное КБО напрямую работает с
Министерством финансов, получая от него бюджетные инструкции,
представляет бюджет в Министерство финансов и затем проводит с ним
обсуждения. График 2 демонстрирует бюджетные взаимосвязи, необходимые
для секторальной СПГР. В каждой отрасли ВПМ выступает в качестве
посредника между Министерством финансов и всеми остальными отраслевыми
КБО.
127
238. Не представляется возможным провести реструктуризацию всего
бюджета и сделать его секторальным, за который ответственность возложена на
соответствующие ВПМ, и тому есть две причины. Во-первых, мала вероятность
в силу политического аспекта, т.е. чтобы ВПМ курировало бюджеты таких
политически могучих КБО, как аппарат президента или парламент. Эти КБО
продолжат работать напрямую с Министерством финансов, находясь за
границами каких-либо отраслевых структур, сформированных для охвата
государственной администрации. Во-вторых, если и представляется возможным
создать сектор, охватывающий местные учреждения охраны правопорядка, то
вероятно, что по причинам, связанным с безопасностью, оборонительные силы
будут рассматриваться отдельно. Однако это не является сильно угрожающим
упущением СПГР. В большинстве стран, внедривших СПГР, существуют
бюджетные организации, не относящиеся ни к какой отрасли по соображениям
политики или безопасности. Важным является факт отраслевой структуры
возможно большей части бюджета и особенно тех компонентов бюджета,
которые наиболее тесно связаны с приоритетными направлениями политики
ССБ, как например, социальные сферы.
239. Таблица 4.1 демонстрирует пять лучших кандидатов для создания
отраслей, наряду с ВПМ для каждой отрасли и некоторые другие КБО, которые
будут курироваться ВПМ. Как видно из таблицы, на эти пять отраслей
приходится почти половина всех расходов в государственном бюджете (и чуть
более половины основных расходов). Главным образом не вошли такие статьи
как
органов
государственного
управления,
внешняя
торговля
и
правоохранительные структуры, на которые в совокупности приходится 35%
государственного бюджета. Как отмечалось выше, желательно создать отрасль
внутренней безопасности и включить в её состав министерство внутренних дел,
милицию, пенитенциарную и судебную систему.
Таблица 4.1. Отрасли с предлагаемыми профильными министерствами и
другими КБО
Отрасль
Просвещение
Ведущее профильное
министерство
Министерство
образования
Здравоохранение Министерство
здравоохранения
Социальная
защита
Сельское
хозяйство
Министерство труда и
социальной защиты
Министерство
сельского хозяйства и
мелиорации
Курируемая КБО
Комитет по делам спорта и
физкультуры,
университеты,
Местные органы
государственного
управления
Местные органы
государственного
управления
Фонд социальной защиты
Министерство охраны
природы и лесного
хозяйства,
Министерство мелиорации
и водного хозяйства
Сельскохозяйственная
128
Доля
государственного
бюджета
21.8 процента
6.9 процента
12.4 процента
3.2 процента
Транспорт
Министерство
транспорта
Академия
Ассоциация
лесохозяйственного
производства
Местные органы
государственного
управления
Местные органы
государственного
управления
4.9 процента
240. В дополнение к КБО, существуют сотни других бюджетных организаций,
которые курируются КБО в действующей бюджетной системе. В большинстве
случаев такие взаимоотношения не меняются при отраслевой реструктуризации
бюджета.
241. Будет нелегко провести необходимую реструктуризацию бюджетного
процесса для перехода к более централизованной структуре секторального
бюджета и на это понадобится несколько лет, как реорганизовать бюджетный
процесс, так и сформировать потенциал, позволяющий составлять бюджет в
профильных министерствах. Следовательно, стратегия, рекомендованная в
настоящей главе, заключается в поэтапном переходе, начиная с одной пилотной
отрасли, и постепенно, на более позднем этапе, подключая другие отрасли к
СПГР. Пилотной отраслью является сфера образования, следовательно, в
краткосрочной перспективе (1-2 года) целью должно стать создание отраслевого
бюджетного процесса в этой сфере, где министерство образования будет
выступать как ВПМ. В среднесрочной перспективе (3-5 лет) к СПГР можно
подключить две другие отрасли. Выводы, сделанные при внедрении СПГР в
пилотной отрасли должны быть использованы при внедрении СПГР в другие
отрасли.
242. В секторальной СПГР роль ВПМ будет центральной для бюджетного
планирования в каждой отрасли. ВПМ получит из минфина единый лимит на
расходы для курируемой отрасли в самом начале бюджетного процесса. ВПМ
назначается ответственным за распределение лимитированного объёма средств
среди всех КБО в своей отрасли и контроль над тем, чтобы расходы каждого
КБО распределялись в соответствии с отраслевыми приоритетами. Оно
направит бюджетные инструкции всем своим отраслевым КБО, получит от них
в ответ бюджетные заявки, обсудит их в качестве этапа бюджетного процесса.
Сама отрасль, возглавляемая ВПМ, по своему усмотрению распределяет
расходы среди главных экономических классификаций бюджета, при условии,
что не превышается общий отраслевой лимит и требования законодательства и
такие неизбежные затраты, как коммунальные услуги и директивы
правительства полностью принимаются в расчёт. Подготовив бюджетные
заявки по всей отрасли при согласовании с отраслевыми КБО, ВПМ затем
представляет эту смету в Министерство финансов, общая сумма которой не
должна превышать отраслевой лимит. Затем ВПМ и Министерство финансов
совместно обсуждают представленный бюджет для его принятия в
окончательном варианте. Министерство финансов единолично не должно
пересматривать отраслевой бюджет, при условии, что составлен он был без
нарушений основных бюджетных требований, как например полностью
129
предусмотрены затраты на неизбежные расходы. На самом деле, роль
Министерства финансов в отраслевом бюджете заключается в том, что оно
обеспечивает отсутствие нарушений отраслевого лимита и угрозы для
исполнения бюджета по причине недостаточности бюджетных ассигнований на
неизбежные расходы, предусмотренные текущим законодательством, и оплату
коммунальных услуг. Ответственность за составление отраслевого бюджета
должна быть возложена на саму отрасль под руководством ВПМ.
Роль местных органов государственного управления в бюджетном процессе
243. Местные органы государственного управления будут продолжать
осуществлять расходы в различных отраслях, но внедрение СПГР повлечёт за
собой значительные изменения роли, которую они играют в бюджетном
процессе. В действующей системе, на местные органы государственного
управления, будучи сами КБО, возложена ответственность за получение
бюджетов от подчинённых им бюджетных организаций и затем представление
данных бюджетов в Министерство финансов. Для того чтобы обеспечить
согласованность с секторальной СПГР, местные органы государственного
управления, будучи сами КБО, должны представлять свои бюджета в
соответствующие ВПМ, и как следствие они не будут больше напрямую
работать с Министерством финансов в бюджетном процесс, по крайней мере, в
тех сферах расходов, которые напрямую связаны с определенным сектором.
244. Централизация функции формулировки бюджета в руках профильного
министерства, очевидно, посягнет на власть местных органов государственного
управления, хотя и мнение местных органов государственного управления не
сильно учитывается в рамках действующей бюджетной системы, потому как
представляемые ими бюджеты в большинстве своём составлены с применением
механической формулы. Желательно, особенно с позиции обеспечения
большей местной отчётности и автономии, чтобы правительство распределило
часть местного бюджета для расходов местных органов государственного
управления по их собственному усмотрению: например такие расходы могут
включать
административные
затраты
аппарата
местных
органов
государственного управления и конкретных проектов, имеющих важное
значение на местах. Такой процесс должен сопровождаться мерами
формирования потенциала в местных органах государственного управления в
деле бюджетного планирования, что позволит им оптимально и по
собственному усмотрению использовать имеющиеся бюджетные средства для
удовлетворения потребностей на местах. В среднесрочной перспективе каждую
область и РРП необходимо направлять к тому, чтобы они готовили местную
бюджетную программу, вырабатывая местные приоритетные направления и
предложения о том, как будут использованы местные бюджетные ассигнования
для выполнения таких приоритетов.
Интеграция капитальных и текущих расходов в составление отраслевого
бюджета
245. Когда на отрасли будет возложена ответственность за все свои расходы, в
том числе распределение средств по экономической классификацией расходов,
не будет необходимости иметь отдельную центральную государственную
130
инвестиционную программу. Все проекты капитального инвестирования вместо
этого будут полностью интегрированы в отраслевые бюджеты и будут целиком
планироваться на отраслевом уровне, а решение о реализации предлагаемого
проекта капитального вложения будет приниматься соответствующей отраслью,
учитывая, отвечает ли проект требованиям приоритетных расходов, является ли
он приемлемым в рамках среднесрочного отраслевого «потолка» и какие могут
быть последствия реализации проекта по отношению к текущим затратам
бюджета в будущем, т.е. после окончания капиталовложений. Каждая отрасль,
возглавляемая своим ВПМ, будет иметь право определять какой объём средств
распределить на текущие и капитальные расходы, не выходя за рамки
«потолка» отраслевого бюджета. Поэтому совокупная сумма капитальных
расходов не будет определяться на центральном уровне: это будет результат
суммы решений, принятых на уровне отрасли. Поэтому, в большей мере с
течением времени сократится роль МЭРТ в планировании капитальных
расходов в государственном бюджете.
246. В итоге, программу государственных инвестиций (ПГИ) также
необходимо интегрировать в отраслевые «потолки», хотя такое действие
является более сложным по причине отдельных механизмов финансирования
ПГИ и также потому, как уровень внешнего заимствования должен играть роль
бюджетного ограничителя.
Укрепление потенциала в профильных министерствах
247. Роль профильного министерства, наделённого большими полномочиями в
бюджетном процессе, невозможна без основной работы по укреплению
потенциала такого министерства в области бюджетного планирования; в том
числе знаний по проведению оценки предлагаемых расходов, приведению к
единому знаменателю запланированной деятельности и приоритетных
направлений политики, оценки затрат и выгод проектов, а также составления
долгосрочных прогнозов востребованности тех или иных услуг. Профильные
министерства будет необходимо реорганизовать для привлечения большего
количества сотрудников, работа которых будет сосредоточена на выполнении
функций бюджетного планирования. Им также понадобится существенное
техническое содействие в вопросах бюджетного планирования, особенно в
таких критических сферах, как социальная, и это должно стать приоритетом для
программ технической помощи доноров.
Отраслевые рабочие группы
248. Отраслевые рабочие группы (ОРГ) должны быть организованы в каждой
отрасли и выступать в качестве форума для всех главных КБО, позволяя
обсуждать как отраслевую политику, так и бюджетные ассигнования. ОРГ
должен возглавлять старший государственный руководитель отраслевого ВПМ.
В спектр их основных задач войдут: i) подготовка среднесрочного плана
расходов, с формулированием приоритетных задач отраслевой политики и
расходов, для выполнения таких задач, и подготовка сметной стоимости
(костинг); ii) организация внутриотраслевых обсуждений на тему распределения
ресурсов отраслевого бюджета; iii) проведение мониторинга осуществления
131
отраслевых расходов и движения вперёд на пути достижения задач отраслевой
политики.
Процесс определения лимита (потолков) отраслевых расходов
249. Распределение пакета бюджетных ресурсов на лимиты отраслевых
расходов не является просто техническим упражнением; в нём присутствует
политический аспект, потому как распределение бюджетных ресурсов
подразумевает политический выбор между соперничающими между собой
стратегическими направлениями политик реформ. Поэтому, для того чтобы
обеспечить широкую политическую поддержку для СПГР, должен
присутствовать политический механизм для определения межотраслевых
бюджетных ассигнований. На деле это означает, что окончательное решение по
таким ассигнованиям должно приниматься органом, в состав которого войдут
такие ключевые политические лица, как министры, даже хотя такой орган будет
нуждаться в техническом совете со стороны Министерства финансов для того,
чтобы принять решение. Такую роль могла бы сыграть Национальная
бюджетная комиссия (НБК). Вне зависимости от того, какому органу будет
отведена эта роль, он должен будет разработать критерии, направляющие
внутриотраслевые бюджетные ассигнования.
Бюджетный график
250. Институциональные механизмы, необходимые для внедрения СПГР
также играют важную роль для графика бюджетного процесса, потому как
некоторые шаги в бюджетном процессе должны логически предшествовать
другим, если заниматься осмысленной реализацией СПГР. В частности,
ресурсные пакеты должны определяться до того, как ресурсы будут
распределены; это распространяется как на уровень совокупного бюджета, так и
на отраслевой уровень. В действующем бюджетном процессе, определение
ресурсного пакета и распределение расходов осуществляется параллельно
потому как бюджет, представляемый КБО, включает как расходы, так и прогноз
доходов.
251. Существуют пять отдельных шагов в бюджетном процессе, которые
должны выполняться последовательно, если внедрение СПГР проводить
надлежащим образом.
Шаг № 1: Министерство финансов определяет пакет бюджетных ресурсов.
Шаг № 2: Пакет бюджетных ресурсов распределяется на отраслевые «потолки»
расходов, о чём отрасли получают соответствующее уведомление.
Шаг № 3: Отрасли, возглавляемые ВПМ, определяют детально бюджетные
ассигнования в рамках своих «потолков» и затем через ВПМ представляют
бюджетные заявки в Министерство финансов.
Шаг № 4: Министерство финансов проводит двусторонние переговоры с
каждым отраслевым ВПМ для подведения итогов отраслевых бюджетов.
132
Шаг № 5: Министерство финансов представляет бюджет в Кабинет на
утверждение, вслед за представлением в Маджлиси Намояндагон.
252. Действующий бюджетный процесс начинается в конце апреля или начале
мая. Внедрение СПГР потребует более длительных сроков бюджетного
процесса, следовательно, его следует начать раньше, для того, чтобы оставить
достаточно времени для этапов 2 и 3 в предложенной выше
последовательности; и особенно для 3-го этапа, который вероятнее всего займёт
больше всего времени.
Распределение налогов
253. В рамках действующей бюджетной системы, сбор налогов
осуществляется децентрализовано, через региональные подразделения
Комитета по государственным доходам и сборам. В ходе бюджетного процесса,
для каждого региона составляются прогнозы по доходам. Расходы из местного
бюджета
затем
финансируются
через
комбинацию
определённого
удерживаемого процента от собранных в данном регионе налогов (как
например, НДС и налог с обмена валюты) и субвенций со стороны центрального
казначейства. В рамках такой системы, местные органы государственного
управления принимают риски и выгоды каких-либо колебаний в собираемых
налогах на местном уровне относительно уровней, предусмотренных бюджетом.
Такая система невольно стимулирует местные органы государственного
управления занижать прогнозы фактических бюджетных поступлений и
осуществлять расходы без надлежащей отчётности (т.е. расходовать на статьи,
которые никогда не утверждались парламентом страны).
254. В силу того, что СПГР предусматривает централизованное решение о
большинстве расходов, отсутствует причина собирать налоги через местные
налоговые структуры и удерживать их часть через местные органы
государственного управления. Вместо этого все налоги будут собираться в
национальном казначействе, которое затем распределит средства и направит их
в местные органы государственного управления, в соответствии с бюджетными
оценками и предписаниями по работе с денежными средствами. Исключение
составят только адресные налоги, которые предусматривается расходовать по
усмотрению местных органов государственного управления (как например,
земельные налоги), которые после поступления полностью остаются в местных
бюджетах. Централизация собираемости налогов также означает, что риск
отсутствия ожидаемых налоговых поступлений также придётся на центр,
потому что расходы в местных бюджетах более не будут напрямую привязаны к
собираемости налогов в данном регионе. Как следствие, отпадает
необходимость составлять прогнозы по государственным доходам по каждому
региону. Вместо этого налоговая администрация может проводиться более
централизованным образом, с закрытием многих структур на местах, которые
собирают незначительную долю общих налоговых поступлений, что в свою
очередь повысит результативность налоговой администрации. Такую работу
необходимо провести в среднесрочной перспективе, в соответствии с
реформами, направленными на укрепление налоговой администрации.
133
Е. КАКОЙ ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТИ НЕОБХОДИМО ПРИДЕРЖИВАТЬСЯ ПРИ
ВНЕДРЕНИИ СПГР С ТЕЧЕНИЕМ ВРЕМЕНИ?
Основные принципы
255. Опыт демонстрирует, что необходимо избегать чрезмерно догматичного
подхода в деле внедрения СПГР; на практике они могут принимать различные
формы, направленные на усиление взаимосвязи между государственной
политикой и бюджетными ассигнованиями. Одновременно, формирование
такой взаимосвязи может занять много времени, а шаги следует предпринимать
последовательно. Участники такого процесса должны помнить о том, что
ожидаемое не всегда соответствует действительности. Часто происходит так,
что начало программе положено, а вот продолжение приходится дорабатывать с
течением времени.
256. В отношении последовательности разработки самого процесса СПГР,
опыт, сформированный в регионе, говорит о следующем42:
 Первоначальная направленность на нисходящую вертикаль (макрофискальная программа и исходные отраслевые «потолки»), а не на
восходящий процесс (проведение оценки и содержание детальных
стратегий отраслевых расходов) имеет тенденцию быть более
результативной.
 При разработке стратегического процесса составления бюджета, простота
программ является наиболее результативной. Важно, чтобы информация,
запрашиваемая у отраслевых министерств не была перегружена деталями,
не забирала много времени на ознакомление и была бы достоверной. В
частности, ассигнования на подробно расписанные мероприятий в разрезе
не могут помочь, когда на первом плане стоит задача распределить
ресурсы в соответствии с приоритетными направлениями отраслевой
политики.
 После того, как будет разработана концептуальная основа составления
бюджета, правительство должно реализовать меры, направленные на
укрепление элементов стратегического процесса составления бюджета в
преддверии того, как будут подключены новые элементы (как например,
индикаторы эффективности результатов).
 В довершение, правительство должно четко спрограммировать
взаимосвязь с более широкими бюджетными системами и реформами
(особенно системы казначейства) с программой реформ.
257. Основополагающей предпосылкой для продуманной отраслевой работы
является осознание минфином своей центральной роли в бюджетной
дисциплине и осуществление контроля над совокупной налогово-бюджетной
дисциплиной.43 Более того, подробный отраслевой анализ будет только потерей
см. приложение 3 к настоящему разделу.
Это не жёсткое и оперативное правило, так как анализ отраслевых расходов может помочь
отраслевым министерствам выработать приоритеты своих внутриотралсевых расходов и тем
самым содействовать отраслевым реформам. В целом, однако, если министерство финансов не
учредило финансовую дисциплину в отношении отраслевых министерств, тогда существует
42
43
134
рабочего времени, если отсутствует основной контроль над расходами и
надёжная информация о расходах.
Этапы разработки СПГР
258. Выводы, сделанные из опыта внедрения СПГР, указывают на
необходимость поэтапной разработки СПГР (см. Таблицу 4.2). Поэтапный
процесс разработки не обязательно должен быть линейным, тогда как также
следует ожидать, что смещение между этапами и становление необходимого
институционального потенциала может занять время.
259. В течение подготовительного этапа для внедрения СПГР, были созданы
или идёт создание основы для нормативно-правовой и институциональной базы
(т.е. наличие современного Закона о бюджетных системах44, создание
правительственной координационной группы СПГР45, ответственность за
координацию СПГР возложена на Министерство финансов, как например,
бюджетное управление, и т.п.). В ряде стран нормативно-правовая и
институциональная база служит фундаментом для начала двухэтапного
стратегического процесса составления бюджета. Важно, что законодательство
оговаривает двухэтапный процесс (чем просто само по себе «внедрение
СПГР»), когда предусматривается этап в преддверии начала ежегодного
бюджетного процесса, в ходе которого Правительство изучает налоговобюджетную программу. Хотя отсутствие соответствующей нормативноправовой и институциональной базы не обязательно означает отсутствие начала
такого процесса, опыт показывает, что наличие таковой является важным
фактором для подкрепления первого шага.
260. В первичном процессе СПГР, после того, как будет создана
нормативно-правовая и институциональная базы, страны начинают
осуществление двухэтапного стратегического процесса составления бюджета,
который начинается с разработки основной многолетней макро/налоговобюджетной основы, которая в основном строится на уже готовых программах
(подготовленных извне), напр. финансовая программа. На данном этапе,
проводится лишь ограниченный политический анализ общей ресурсной основы,
и полностью или частично отсутствуют стратегии отраслевых расходов, как
например, первоначальный анализ состояния отрасли, приоритетные задачи
отраслевой политики и классификация отраслевой деятельности в более
широкие направления программы для выполнения поставленных задач.
Отраслевые лимиты устанавливаются исходя из общих приоритетных
направлений политики и ограниченного анализа главных экономических
категорий расходов.
риск противостояния со стороны министерства финансов тем подробным и хорошо
спланированным планам расходов, которые были разработаны этими министерствами.
44
в Таджикистане это Закон «О государственных финансах Республики Таджикистан».
45
В то время как существует понимание, что одни и те же ведомства должны принимать участие
как на стратегическом, так и на этапе подготовки детальных оценок, интегрированного процесса
СПГР/бюджета (т.e. если более точно, что процесс СПГР не является обязанностью отдельных
групп или органов), часто весьма полезно положить начало процессу разработки СПГР возлагая
на координационный орган задачу обеспечить, что новая форма ведения дел гармонично
структурирована с действующими процессами, которые по мере необходимости и когда надо
будут корректироваться.
135
261. На следующем этапе разработки, который называется промежуточный
процесс СПГР, страны проводят более углубленный анализ макро/налоговобюджетной основы и стратегий отраслевых расходов. Установление общего
«потолка» расходов отталкивается от перекрестного отраслевого анализа
(общие государственные приоритеты т.е. снижение уровня бедности,
инвестиционные/текущие коэффициенты и т.п.). Со стороны отрасли,
отраслевые министерства (вероятно первоначально на пилотном этапе)
начинают анализировать текущую деятельность через более широкую
программу и работу для того, чтобы выработать приоритетные направления в
текущей деятельности и выявить те направления, которые больше не являются
приоритетными. Механизм распределения бюджета к тому времени изменяется
таким образом, что бюджет отражает более ясно и чётко приоритетные
направления государственной политики через программы и мероприятия, как
отражено в стратегиях отраслевых расходов в дополнение к статьям расходов.
Первоначальные изменения в бюджетной классификации отражают
действующие отраслевые и министерские программы.
262. Когда страна переходит к реализации более углублённого процесса
СПГР, макро/налогово-бюджетная основа включает все ресурсы, в том числе
внешнее проектное финансирование, внебюджетное финансирование и
внебюджетные ресурсы. Макро/налогово-бюджетные прогнозы отталкиваются
от более проработанной модели прогнозирования и подробного политического
анализа предлагаемых изменений в политике государственных доходов и
результатов по макроэкономическим показателям. Отраслевые лимиты
отталкиваются от подробного анализа перекрёстных отраслевых вопросов. В
отношении стратегий отраслевых расходов, осуществляется первоначальное
или подробное проведение оценки проводимой деятельности (как текущей, так
и капитальной), выявляются сферы экономии затрат и повышения
эффективности результатов программы, а также проводится расчёт расходов,
возникающих в результате новых или пересмотренных программных
мероприятий. На этом уровне выявляются новые приоритетные направления в
деятельности для выполнения приоритетных задач политики, и наличествует
механизм распределения ресурсов исходя из отсечения или снятия
неприоритетных направлений в деятельности и ресурсов финансирования,
направленных на самые высокие приоритеты и наиболее экономичные и
выгодные виды деятельности.
263. На отраслевом уровне результатом работы на данном этапе является
подробная, прошедшая полную оценку и имеющая приоритетные направления
среднесрочная стратегия отраслевых расходов, со среднесрочными планами
расходов, которые подробно отражают возникающие как следствие расходы
(текущие и инвестиционные) в программах/деятельности и являются
согласованными с отраслевыми «потолками». В большинстве случаев на
данном этапе, используются индикаторы измерения эффективности результатов
и анализ результатов по отрасли46, а отраслевые бюджеты подвергаются
Существует континуум (продолжительность) в отношении включения элементов
результативности в бюджетный процесс, начиная со скромного внедрения индикаторов
эффективности результатов на протяжении всех бюджетов, для отраслей с целью проведения
мониторинга и отчётности в части своих отраслевых стратегий расходов, и до процесса
46
136
реструктуризации
для
обеспечения
затратной
экономичности
и
результативности. В итоге, полностью присутствует механизм оценки и
присвоения приоритетности новым предложениям, а также их интеграции в
СПГР. На данном уровне, полностью присутствуют изменения в бюджетной
классификации и план счетов, а бюджеты исполняются в соответствии с
программами и мероприятиями, связанными с приоритетными направлениями в
политике.
264. Таджикистан находится на первичном этапе подготовки СПГР, хотя
страна уже реализовала один из главных компонентов первого этапа
(макро/налогово-бюджетные прогнозы). Главным препятствием на пути
дальнейшего прогресса на первичном этапе и перехода к промежуточному,
является фрагментация бюджетного процесса, которая рассматривалась выше в
разделе 4.4, что не позволяет использовать отраслевые «потолки» в качестве
инструментов планирования.
Разработка СПГР в рамках более широкомасштабных мер по укреплению
УГФ
265. Как одна из составных частей процесса внедрения более стратегического
подхода к составлению бюджета, необходимо чтобы правительство обратило
внимание на более широкомасштабные бюджетные системы, от которых
зависят бюджетные планы. СПГР является неотъемлемой частью цикла
бюджета/УГФ; слабые участки в каких-либо взаимосвязях цепочки
потенциально подрывают возможность СПГР быть использованной для
достижения приоритетных задач государственной политики.
Во-первых, если широкие стратегические ассигнования в СПГР не переводятся
в утверждённые ассигнования в принятом годовом бюджете, тогда потеряны
ресурсы, привлекаемые на этапе стратегического составления бюджета. Вовторых, хорошо составленные бюджетные планы, которые не принимаются во
внимание или претерпевают значительные изменения в ходе реализации
бюджета, подрывают доверие к бюджетному процессу и каким-либо
принимаемым стратегическим решениям. Более высокотехничное планирование
расходов является тщетным в отсутствии механизмов, обеспечивающих
реализацию бюджета в соответствии с планами, и достоверной информации по
результатам исполнения бюджета. Более конкретно, если опорные бюджетные
системы (т.е. система классификации бюджета) не смогут распределить ресурсы
среди приоритетных направлений политики в соответствии со стратегическими
бюджетными планами, тогда может возникнуть несовпадение между
использованием бюджетных ресурсов и выполнением бюджетной политики.
Если системы бухгалтерского учёта и отчётности не позволяют осуществлять
ведение учётных записей и мониторинг бюджетных программ, тогда
центральные ведомства, органы государственного управления и парламент не
проведения взаимосвязи с бюджетными ассигнованиями не с широкими программами
деятельности, а скорее с конкретными результатами или поставленными целями. Страны на 3
уровне в разработке процесса СПГР вероятнее всего начнут с более простого конца континуума.
Чем больше страна продвинулась вдоль такого континуума, тем выше требования к
аналитическим возможностям.
137
смогут осуществлять мониторинг, если бюджетные задачи не достигаются. В
довершение, в отношении тщательного изучения СПГР/бюджета, если
исполнительная, законодательная ветви и гражданское общество не понимают
бюджет в его стратегической форме, тогда будет более трудно достичь
приемлемого согласования между бюджетной политикой и ресурсами.
138
Таблица 4.2: Широкие этапы процесса развития СПГР
Макроналоговобюджетная
основа (по
нисходящей)
Установление
отраслевых
«потолков»
(по
нисходящей)
Стратегии
отраслевых
расходов (по
восходящей)
Предварит.
этап процесса
СПГР
Создание и/или
укрепление
основы для
нормативноправовой и
институциональ
ной базы, в том
числе наличие
современного
Закона о
бюджетных
системах.
Первичный этап
процесса СПГР
Промежут. этап
процесса СПГР
Отталкивается от
простой основы (т.е.
финансовое
программирование);
направленность на
внутренние доходы
Простая
внутренняя
модель; более
сильный макро/
налоговобюджетный
анализ;
включение
внешнего
финансирования
Некоторый анализ
межотраслевых
приоритетов в т.ч.
основные
политические
приоритеты и
смежные вопросы
Охвачены все ресурсы;
более высокотехничная
модель; альтернативные
сценарии могут
информировать принятие
решений
Наличествует
внутриотраслевая
с широкими
приоритетными
направлениями
стратегическая/пр
ограммная основа
Проведение оценки
деятельности и более
жёсткие механизмы
выработки приоритетов
информируют
внутриотраслевую
стратегическую
программу расходов.
Общие
политические
приоритеты,
небольшой/отсутств
ующий анализ этих
приоритетов или
смежных
отраслевых
вопросов
Ограниченные
стратегии
отраслевых
расходов
Углублённый этап
процесса СПГР
Более
глубокий/всесторонний
анализ межотраслевых
приоритетов
266. Правительство периодически внедряет стратегические элементы в
бюджет, рассматривая их как часть более широкомасштабной программы
реформ УГФ. Решение о том, когда лучше всего внедрять стратегический
процесс составления бюджета в рамках такой программы реформ является
одним из важных. На практике, как рассматривалось в предыдущих частях,
время начала разработки СПГР зависит от основного состояния системы
управления государственными финансами. Если ОГРФО47 или другой
диагностический анализ УГФ указывает на большое количество низких баллов,
тогда вероятнее всего отсутствуют основные требования системы УГФ.
Ж. СТРАТЕГИЯ ДЛЯ ПОЭТАПНОГО ВНЕДРЕНИЯ СПГР
267. Реструктуризация
бюджетных
отношений
в
соответствии
с
соображениями, изложенными в разделе 3, будет трудна и повлечёт за собой
риск. Хотя действующий бюджетный процесс является весьма далёким от
оптимального в качестве процесса распределения ресурсов в соответствии с
задачами политики, фактически он позволяет готовить и осуществлять бюджет:
см. Секретариат ОГРФО, «Управление государственными финансами: основа для измерения
эффективности результатов», июнь 2005 г.
47
139
по крайней мере, в качестве бюрократического действа он даёт свои результаты.
Даже и его можно поставить под угрозу, используя нездоровым образом
запланированную реструктуризацию бюджетного процесса, которая может
нанести значительный урон функциям государственного управления. Для
снижения рисков необходимо обеспечить поэтапное продвижение на пути
внедрения СПГР в течение многих лет. Настоящим рекомендуемая стратегия
содержит двухэтапный подход. Сохраняется действующий бюджетный процесс,
но реформы будут реализовываться поэтапно и таким образом, когда
Министерство финансов централизованно сосредоточит функции бюджетного
процесса, параллельно внедряя на пилотной отраслевое составление бюджета.
Вслед за этим последует этап привлечения других отраслевых бюджетов в
СПГР, что позволит постепенно заменить старую систему на новую.
268. На полное внедрение СПГР будет затрачено много лет, и поэтому
необходимо, чтобы этот процесс сопровождался дополняющими реформами
управления государственными финансами, как например, укрепление систем
казначейства, аудит, мониторинг и оценка, организация оплаты труда. Одним из
важнейших результатов исследовательской работы, проведённой Всемирным
банком, на предмет последствий слабого потенциала УГФ на пути применения
подхода ССБ является тот факт, что реформа УГФ должна осуществляться
всесторонне: меры по совершенствованию взаимосвязи в системе УГФ не
приведут к лучшим бюджетным результатам, если другие взаимосвязи системы
не подверглись реформированию и сохранили свою слабость (авторы: Andrews
и Moon, 2003 г.). Правительству будет необходимо донорское содействие для
внедрения СПГР и дополняющих реформ УГФ; в частности понадобится
техническая помощь Министерству финансов и профильным министерствам в
пилотных отраслях. Потому как бюджетные системы в странах СНГ
значительно отличаются от существующих в других развивающихся странах, на
их пути встают свойственные только странам СНГ задачи в деле реализации
реформ УГФ. Поэтому очень важно, чтобы техническая помощь,
предоставляемая донорами, исходила из опыта и знаний, накопленных в
результате реализации реформ УГФ в других странах региона СНГ.
269. В отношении последовательности, рассматриваемой в разделе 4.6, три
этапа, рассматриваемых далее, помогут Таджикистану пройти через
подготовительный этап (с рядом компонентов первичного этапа) и перейти на
промежуточный.
Подготовительный этап
270. Самые ранние сроки, когда можно начать внедрение СПГР, может быть
бюджетный процесс 2007 г., в ходе которого будут сделаны бюджетные оценки
на 2008 г. и бюджетные прогнозы на предстоящие за этим два года. До того, как
начнётся бюджетный процесс 2007 г., необходимо осуществить ряд
подготовительных мер, среди которых: поддержка правительства на внедрение
СПГР посредством принятия Постановления Правительства;48 ii) проведение
анализа соответствующей нормативно-правовой и законодательной базы (т.е.
Закона «О государственных финансах Республики Таджикистан») на предмет
48
Постановление Правительства о принятии СПГР было принято в октябре 2006 г.
140
внесения необходимых изменений; iii) выбор одной (или нескольких) пилотных
отраслей; iv) составление нового бюджетного графика с более ранними сроками
начала более длительного бюджетного процесса.
271. Самым лучшим кандидатом на пилотную отрасль является сфера
образования и это связано с рядом причин. Она уже получает выгоды от
программы технического содействия, разработанной с целью укрепления
навыков составления бюджетных заявок в отрасли и, в рамках инициативы
«Образование для всех», сфера образования получит безмозмездную
финансовую помощь, условием для получения которой является подготовка
отраслевой стратегии. Подготовительный этап должен подготовить
Министерство образования (МО) к исполнению более широкой роли, которую
оно будет играть в бюджетном процессе. Необходимо провести исследование
для оценки наилучшего пути реструктуризации бюджетного процесса в рамках
сферы образования таким образом, чтобы на Министерство образования легла
ответственность за координацию всех бюджетных заявок от всех
соответствующих КБО и подготовку единой консолидированной заявки для ее
последующего представления в Министерство финансов. Министерство
образования подготовит план, отражающий все образовательные КБО и
расходы, контроль над которыми будет возложено на министерство.
Министерство образования должно составить бюджетные инструкции для
рассылки всем КБО в сфере образования, которые должны содержать просьбу
представить детали заявок и содержать инструкции по форме и степени
содержания таких заявок. Понадобится провести также внутреннюю
реструктуризацию Министерства образования для привлечения большего
количества сотрудников, работающих над бюджетным процессом.
Этап 1
272. Этап 1 должен стартовать с начала бюджетного процесса 2007 г., что
означает где-то не позднее марта 2007 г. и продлится в течение двух лет.
273. Ключевыми задачами для Министерства финансов будут подготовка
пакета бюджетных ресурсов на начало бюджетного процесса, что может
послужить основой для распределения отраслевых «потолков». Европейская
Комиссия планирует предоставить техническую помощь в области прогноза
макроэкономических показателей и государственных доходов, что также
поможет и Министерству финансов подготовить пакет бюджетных ресурсов.
Другие задачи, которые Министерство финансов должно осуществить на 1-ом
этапе – это разработка процесса для распределения совокупного пакета
бюджетных ресурсов на отраслевые «потолки», что предусматривает разработку
критериев для расчёта таких ассигнований (что, в принципе, должно быть
связано с политическими задачами ССБ) и внутригосударственный процесс для
достижения политического консенсуса в части ассигнований, чтобы это не
вылилось в исключительно техническую работу, осуществляемую
Министерством финансов.
274. В сфере образования минимум требований этапа 1 будет создание
функциональных взаимоотношений между МО и всеми другими отраслевыми
КБО, чтобы обеспечить своевременную подготовку бюджета в сфере
141
образования. Министерство образования должно также начать подготовку
среднесрочного плана расходов по своей сфере, который и будет направлять
отраслевые бюджетные ассигнования в приоритетные направления. Это
потребует формирования потенциала в Министерстве образования и, вероятно,
потребует долгосрочную программу технического содействия. Также на первом
этапе необходимо создать рабочую группу сферы образования, в состав которой
необходимо включить ключевых участников процесса среди КБО в данной
сфере.
275. Приложение 2 содержит главные действия, которые необходимо
предпринять для внедрения СПГР, как со стороны Министерства финансов, так
и пилотной отрасли на подготовительном и первом этапах.
Этап 2
276. Этап 2 должен начаться в первом квартале 2009 г. Ключевые задачи этапа
2 разделены на четыре сферы.
277. Во-первых, Министерство финансов должно консолидировать процесс
подготовки своего пакета бюджетных ресурсов и его распределения по
отраслевым «потолкам». В частности, необходимо сформировать официальный
процесс согласования отраслевых «потолков» в самом правительстве: как один
из вариантов предлагается использовать потенциал бюджетной комиссии.
278. Во-вторых, сфера образования, после реструктуризации бюрократических
связей в бюджетном процессе подаёт бюджет через Министерство образования,
затем необходимо сосредоточиться на повышении качества бюджетных
ассигнований через использование технической компетентности в МО для
оценки заявок на расходы, оценки стоимости новых предложений и взаимосвязи
между расходами, вкладываемыми ресурсами, за конечными и итоговыми
результатами в отрасли. Очевидно, что такие качественные изменения в
бюджетном процессе наступят лишь со временем. Также следует укреплять
ОРГ, что позволит играть ей более эффективную роль в бюджетном процессе.
279. В-третьих, что касается сектора образования, ответственность за
определение всех капитальных расходов, связанных с образованием в ПЦКВ
должна перейти от Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ)
к Министерству образования. Поэтому «потолок» расходов в сфере образования
охватит как текущие, так и капитальные затраты.
280. В-четвёртых, две другие отрасли должны начать внедрять составление
отраслевого бюджета на этапе 2, проводя реформы в своей отрасли аналогичные
тем, которые проводились в сфере образования на этапе 1. Здравоохранение
будет хорошим кандидатом для второй пилотной отрасли, и совсем не потому,
что она является решающей в деле достижения ЦРТ. Сфера социальной защиты
также поможет подключиться на данном этапе. Реструктуризация бюджетного
процесса в сфере социальной защиты должна быть более прямолинейна, чем в
других сферах социальной сферы, потому как местные органы
государственного управления играют незначительную роль именно в этой
сфере.
142
Этап 3
281. Tретий этап вероятнее всего начнётся в 2011 г. и продлится более одного
года, т.к. здесь начнётся процесс привлечения остальной части бюджета в
СПГР. Министерство финансов должно подготовить новые бюджетные
инструкции для всех ВПМ и КБО, которые остались за пределами отраслей.
Tакие инструкции должны включать трёхлетний «потолок» расходов. Все
оставшиеся отрасли должны подключиться в СПГР, используя опыт и выводы
пилотных отраслей по реорганизации бюджетного процесса в рамках своей
отрасли. На все отрасли будет возложена ответственность за соответствующие
капитальные проекты в рамках ПЦКВ.
282. Сбор налогов необходимо централизовать на этапе 3, когда все налоги, за
исключением конкретно предусмотренных местных налогов, будут
направляться в центральное казначейство. Поэтому местные органы
государственного управления получат своё финансирование в форме
трансфертов из центрального казначейства, вместо того, чтобы удерживать
часть собираемых налогов.
283. Завершающий шаг в деле внедрения СПГР будет интеграция проектов
ПГИ в отраслевые «потолки» каждой отрасли.
З. ВЫВОД
284. Действующая бюджетная система, характеризуемая весьма высоким
уровнем фрагментации среди более сотни КБО и очень ограниченной ролью,
которую играют профильные министерства, является основным препятствием
на пути внедрения секторальной СПГР в Таджикистане. Поэтому
реформирование бюджетной системы является предпосылкой для внедрения
осмысленной СПГР. Ключевые реформы включают реструктуризацию
бюджетного процесса по отраслям, что позволит согласованно распределять
отраслевые лимиты расходов среди конкурирующих направлений расходов в
отраслях, в соответствии с приоритетными направлениями отраслевых
расходов. В каждой отрасли ведущее профильное министерство должно нести
ответственность за координацию бюджетного процесса в своей сфере.
285. Необходимо занять реалистичную позицию в отношении темпов
реализации рекомендуемых реформ. Трудной и долгой будет реализация
институциональных реформ бюджетной системы; следовательно, их
реализацию необходимо проводить предусмотрительно и поэтапно, для
сведения к минимуму риска серьёзных помех в бюджетном процессе. Создание
функционирующей отрасли, с лимитом расходов на всю отрасль и бюджетными
ассигнованиями, необходимо реализовывать, прежде всего, на пилотной основе,
начиная со сферы образования. Пилотный этап, вероятно, продлится два года,
прежде чем можно будет начать привлечение других отраслей к процессу
СПГР. СПГР возложит большую ответственность на профильные министерства
в деле координации и руководства бюджетным планированием в курируемых
отраслях, но возможности проведения работы по бюджетному планированию в
профильных министерствах весьма слабы, и поэтому укрепление такого
143
потенциала через повышение квалификации и оказание технической помощи
является обязательным требованием, если ставится цель успешно внедрить
СПГР. Как следствие, значительные объёмы финансовой и технической
помощи со стороны доноров будут необходимы для поддержания процесса
внедрения СПГР.
144
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 СРЕДНЕСРОЧНАЯ БЮДЖЕТНАЯ ПРОГРАММА
Таблица 1.
Бюджет на 2006 г. и прогноз на 2007 и 2008 гг.; в тыс. сомони
Доходы и Гранты
2006
Гос.доходы и гранты в госбюджет
Из суммы которых возмещен НДС
Доходы и
трансферты
Доходы от налогов
Подоходный налог с физических лиц
Налог на прибыль с юридических лиц
Минимальный налог на доход предприятий
Социальные отчисления
Налог на недвижимость
Земельный налог
Единый налог с производителей с/х
продукции
Налог с продаж в т.ч.
Хлопка-волокна
Алюминия
Налог с розничных продаж
НДС
Внутренний
Внешний
Дорожный налог
Упрощенный налог
Акцизный налог
Внутренний
Внешний
Таможенные пошлины и сборы
Патентный сбор
Налог на т/с
Гонорары и премии
Государственная пошлина
Налог с готовой продукции
Иные источники
Трансферты
Источник: Министерство финансов
145
2007
2008
1500000
1383736
90278
42558
22847
172000
14972
8312
1651493
1515887
110279
45410
23192
197000
17217
8338
1854029
1699718
123512
50859
25975
225000
19283
9340
66203
58837
58112
725
30134
505532
124990
380542
47173
5835
81901
11331
70570
108121
12072
8700
6262
16468
85531
88264
38000
66865
131125
74125
57000
33748
552134
145210
406924
47941
8158
91105
13886
77219
1322768
15202
10596
7189
17621
71546
146860
83020
63840
37798
618390
162635
455755
53694
9137
104281
15840
88441
147364
17026
11867
8051
19736
95606
40000
114311
40000
1500000
-10000
Таблица 1 (продолжение)
Среднесрочная бюджетная программа: бюджет на 2006 г. и прогноз на 2007
и 2008 гг.; в тыс. сомони
Расходы
Общая сумма расходов
Государственные и внешнеторговые органы
Структура охраны правопорядка
Общая сумма расходов в социальной сфере
Просвещение
Здравоохранение
Социальная защита
Пособия
Спорт и культура
Другие социальные службы
Выплаты процентов
по внешнему долгу
по внутреннему долгу
Общая сумма затрат на экономические службы
Сельское хозяйство и Агропром комплекс
Транспорт и коммуникации
Добыча и строительство
Топливо и энергетика
Коммунальные службы
Другие экономические службы
Расходы ПГИ из внешних источников
Общая сумма расходов, в т.ч. внешняя ПГИ
Дефицит бюджета и финансирование
Дефицит бюджета искл. ПГИ
Финансирование
Внутреннее
Выручка от приватизации
Изменения в государственных депозитах
Выручка по ценным бумагам
Погашение внутреннего долга
Внешнее
Погашение внешнего долга
Внешнее финансирование ПГИ
Дефицит,
вкл.
ПГИ
Источник: Министерство финансов
146
2006
2007
2008
1542000
184656
238712
763118
336070
106483
191650
37240
57411
34264
51088
35088
16000
233826
49691
74843
11536
25575
67246
4935
336000
1878000
1696994
203217
262706
840439
370350
117302
210914
40983
63182
37708
55107
37499
17608
257829
54935
82366
12696
28296
74105
5431
364000
2060994
1904530
228069
294834
944530
416081
132517
236708
45995
70909
42320
57709
37947
19762
292190
62374
92829
14248
32588
84056
6095
404000
2308530
-42000
42000
150151
-45501
-50501
227849
-108151
336000
-101606
364000
-115010
404000
-378000
-409501
-454501
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ПОЭТАПНЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ВНЕДРЕНИЯ СПГР В
ПИЛОТНОЙ ОТРАСЛИ, 2006-2007 ГГ.
Сроки
Министерство финансов
Октябрь 2006
Определить образование в
качестве пилотной отрасли и
Министерство образования в
качестве ведущего
профильного министерства в
выбранной пилотной отрасли
Распространение бюджетных
инструкций по внедрению
СПГР в сфере образования
Составление нового
бюджетного графика на 2007
г. с более ранними сроками
начала бюджетного процесса
Встреча с Министерством
образования для обсуждения
планов внедрения СПГР в
2007 г.
Встреча с Министерством
образования для обсуждения
требований донорской ПТС
Октябрь 2006
НоябрьДекабрь 2006
НоябрьДекабрь 2006
НоябрьДекабрь 2006
Декабрь 2006
Содействие Министерству
образования с бюджетными
данными по КБО
Декабрь 2006
-Январь 2007
Организация семинаров по
подготовке и повышению
квалификации старших
руководителей и
руководителей по
бюджетным вопросам в
Министерства образования и
отдельных КБО в сфере
образования
Январь 2007
Ведущее профильное
министерство в пилотной
отрасли (Министерство
образования)
Встреча с Министерством
финансов для обсуждения
планов внедрения СПГР в 2007
г.
Встреча с Министерством
финансов для обсуждения
требований донорской ПТС:
обращение с просьбой к
донорам для оказания
технического содействия
Составление списка всех КБО в
сфере образования и получение
из Министерства финансов
бюджетных оценок на 2005 и
2006 гг. по каждому из этих
КБО
Участие в семинарах по
подготовке и повышению
квалификации
Укрепление потенциала
бюджетных управлений через
прикомандирование к ним
сотрудников
148
Январь 2007
Январь –
Февраль 2007
Январь –
Март 2007
Январь-Март
2007
ФевральМарт 2007
Март 2007
Апрель 2007
Работа с Министерством
образования по разработке
новых бюджетных
инструкций, рассылаемых
данным министерством для
всех отраслевых КБО
Составление прогнозного
пакета бюджетных ресурсов
для государственного
бюджета, используя прогноз
доходов, трансфертов, долга
и источников его
финансирования,
заимствований, поступлений
от приватизации и др.
Консультации с Бюджетной
комиссией по вопросу
критериев распределения
пакета бюджетных ресурсов
среди отраслей
Встреча с объединённой
миссией доноров УГФ для
обсуждения и согласования
среднесрочного содействия
реформ СПГР и УГФ
Определить отраслевые
«потолки» для сферы
образования: направить
отраслевые «потолки» в
Министерство образования
Рекомендовать разделить
совокупный отраслевой
«потолок» между
соответствующими КБО
Апрель 2007
Май-Июнь
2007
Июль 2007
149
Письменное обращение всем
КБО в сфере образования с
информацией о новых
бюджетных процедурах в
рамках внедрения СПГР
Работа с Министерством
финансов по разработке
бюджетных инструкций,
рассылаемых Министерством
образования для всех
отраслевых КБО
Разделить отраслевой
«потолок», полученный из
Министерства финансов между
всеми KБO, отталкиваясь от
прогнозов по постоянным
затратам и приоритетным
направлениям отрасли
Направить бюджетные
инструкции, в том числе
«потолки» по каждой KБO в
отраслевые КБО
Встреча с каждой отраслевым
КБО для обсуждения
бюджетных ассигнований
Получение бюджетных заявок
Август 2007
Август 2007
Сентябрь
2007
Октябрь –
Декабрь 2007
Ноябрь 2007
Ноябрь Декабрь 2007
Встреча с Министерством
образования для
подытоживания заявки по
отраслевому бюджету
Объединение
консолидированных
бюджетных оценок,
полученных от сферы
образования с бюджетными
оценками для всех
непилотных отраслевых КБО
от каждой отраслевой КБО;
изучить их и пересмотреть при
необходимости
Представить
консолидированный отраслевой
бюджет в Министерство
финансов
Встреча с Министерством
финансов для подытоживания
заявок по отраслевому бюджету
Начало составления
среднесрочных планов
отраслевых расходов
Анализ реализации
Анализ реализации бюджетного
бюджетного процесса 2007 г. процесса 2007 г. в пилотной
в пилотной отрасли с
отрасли с Министерством
Министерством образования; образования; выявление
выявление проблем и
проблем и необходимых
необходимых корректировок корректировок по бюджетному
по бюджетному процессу
процессу 2008 г.; выявление
2008 г.; выявление того, в
того, в каком направлении надо
каком направлении надо
организовать больше обучения,
организовать больше
где требуется ПТС
обучения, где требуется ПТС
Подготовка старших
Участие в обучении,
руководителей и
организованном Министерством
специалистов по бюджетным финансов
вопросам в Министерстве
финансов, Министерстве
образования и ВПМ для
других отраслей,
присоединяющихся к СПГР в
будущем и отдельных КБО
150
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ВЫВОДЫ РЕГИОНАЛЬНОГО МАСШТАБА СДЕЛАННЫЕ В
ПРОЦЕССЕ РАЗВИТИЯ СПГР
Опыт внедрения СПГР в других странах СНГ указывает на то, что хотя и
существует
ряд
общих
для
этих
стран
выводов,
отсутствует
стандартизированная методология или готовый рецепт для внедрения
масштабных стратегических элементов в бюджетный процесс. Развитие
процесса СПГР требует адаптации для работы в конкретных обстоятельствах
каждой страны в отдельности, в том числе масштаб созданной налоговобюджетной дисциплины, относительная сила роли Министерства финансов в
бюджетном процессе, относительные возможности Министерства финансов по
сравнению с отраслевыми министерствами, степень политической
приверженности Правительства и Министерства финансов.
Внедрение СПГР в странах СНГ привело в результате к ряду достижений, в том
числе создание инструмента в руках Правительства, позволяющего сохранять
налогово-бюджетную стабильность и дисциплину через обнародование
принятых на себя обязательств в рамках общей бюджетной программы. В
дополнение, СПГР предоставила возможность Правительствам, отраслевым
министерствам и местным органам государственного управления пользоваться
более всесторонним источником аналитической информации по бюджету (т.е.
тенденции и ключевые вопросы); в том числе, общей проблемой для многих
стран является недостаток исходной и аналитической информации о расходах.
Это особенно важно, когда центральные органы не имеют, имеют частичное или
косвенное влияние на бюджеты местных организаций. СПГР обеспечивает
форум для обмена информацией по таким бюджетным параметрам между
участниками бюджетного процесса.
В некоторых СПГР способствовали перераспределению бюджетных средств на
нужды более высоко приоритетных отраслей и достижения лучшего баланса
между экономической классификации расходов (т.е. реформа системы оплаты
труда и увеличение расходов на текущие расходы и эксплуатацию). В более
высокотехничных СПГР анализ расходов на программном уровне
сосредоточился на общих стратегических направлениях по относительно
малому количеству базисных программ, в ряде случаев сопровождаясь
внедрением классификации на программном уровне. Некоторый опыт СПГР
говорит об успехе, достигнутом в формировании более активного диалога с
Министерством финансов по вопросам уровня финансирования и основания для
проведения деятельности, по которой необходимо покрыть затраты.
В общем, большой спектр уроков, полученных в рамках реализации СПГР,
может быть связан с вопросами сроков, последовательности и
институциональным потенциалом. В частности, более проработанные СПГР
имеют тенденцию к более медленному и органичному развитию, демонстрируя
возникновение вопросов, связанных с последовательностью и сроками, как
рассматривается в следующем разделе. Другими словами, эти процессы не
пытаются осуществить резкий подход к внедрению СПГР, но вместо этого
проходят через различные этапы развития (см. отдельный раздел, освещающий
вопросы последовательности внедрения СПГР).
151
В отношении конкретных уроков, среди стран региона, внедривших процесс
СПГР, возник ряд общих тем.
Начать с макро/налогово-бюджетной основы (процесс по нисходящей)
В отношении приемлемого графика и требований для развития СПГР, опыт
указывает, что относительно больший прогресс наблюдался в создании и
укреплении макро/налогово-бюджетной основы, вслед за чем, следуют
остальные процессы по нисходящей. Более медленный прогресс был достигнут
в интеграции отраслевой стратегии в сам процесс и конкретные изменения в
бюджетной практике, приводящей к расходу ресурсов (не только их
распределению) в соответствии со стратегическими приоритетами.
Это отражает два аспекта, присущих странам с переходной экономикой по
сравнению со странами других регионов: (i) более слабая институциональная
роль Министерства финансов; и (ii) относительно сильные возможности и
потенциал персонала, а также персонал Министерства финансов с более
соответствующим опытом, чем сотрудники отраслевых министерств.
Во-первых, сильная, направляющая роль Министерства финансов в бюджетном
процессе является менее превалирующей в странах с переходным этапом. Это
отражается часто не претерпевшую изменений управленческую роль и
возможности Министерства финансов. В большинстве случаев, структуры и
обязанности, как Министерства финансов, так и финансовых отделов в
отраслевых министерствах существенно не изменилась со времени обретения
независимости, хотя их роли возросли по значимости по мере роста
ограниченности ресурсов. В частности, не все в настоящее время осознают,
какую роль играет Министерство финансов в содействии политической
координации на всём протяжении бюджетного процесса. Это может подорвать
необходимую налогово-бюджетную управленческую роль Министерства
финансов и осуществляемую им общую координацию и организацию
бюджетного процесса в целом (в частности, выражая и отстаивая бюджетные
компромиссы), которая является центральной в хорошо действующем процессе
подготовки СПГР. Поэтому первым шагом в развитии СПГР в регионе должно
стать формирование макро/налогово-бюджетной основы для того, чтобы
определиться с общими ресурсными ограничениями по отраслевым расходам.
Во-вторых, движению вперёд на пути разработки стратегий отраслевых
расходов и приоритетных направлениях внутриотраслевой политики в рамках
ограниченных ресурсов в регионе препятствует относительно слабый
аналитический
потенциал
отраслевых
министерств.
Многие
бюджетные/финансовые управления в отраслевых министерствах продолжают
оставаться маленькими, а навыки анализа бюджета обычно весьма
ограниченны; такие отделы укомплектованы в основном бухгалтерами, отражая
ту роль, которую они играли в условиях централизованного планирования
экономики. Во многих Министерствах финансов имеются свидетельства найма
новых сотрудников с относительно высокими аналитическими навыками.
152
Значимость внедрения базовых элементов СПГ, как первоочередных
Процесс СПГР не является панацеей, избавляющей от слабости в управлении
государственными финансами. Уроки, извлеченные из практического опыта,
указывают на то, что должен наличествовать ряд основных/базовых элементов
УГФ для успешного развития СПГР. Во-первых, решающую роль играет
достижение и поддержание стабильности совокупных налогово-бюджетных
показателей. Как подсказывает опыт, накопленный в регионе, СПГР может
оказать содействие как с первоначальным достижением совокупной налоговобюджетной дисциплины, так и с её устойчивостью. Однако этот процесс будет
легче начать, если правительство уже начало использовать дисциплину,
выдвигаемую через обеспечение реалистичной макро-налогово-бюджетной
основы.
Во-вторых, внедрение СПГР может быть подорвано недостаточно надёжным
бюджетным процессом в начале пути. Прежде всего, необходимо присутствие
базисной бюджетной системы. Если отсутствует надёжный ежегодный
бюджетный процесс, в том числе базисная бюджетная дисциплина (т.е. в
странах с пост-конфликтным периодом), тогда не принесёт большой пользы
попытка внедрить стратегический этап для такого слабого или просто не
существующего бюджетного процесса, и можно даже говорить, что это может
подорвать начало становления такого процесса.
Другие реформы УГФ, которые оказывают содействие в деле реализации СПГР
включают: (i) присутствие современной системы классификации бюджета, GFS
(разработка финансовой статистики Правительства – ФСП), что позволило бы
анализировать данные о расходах по функциональному признаку/отрасли и
экономической классификации; (ii) обнародование пересмотренной редакции
Закона о Бюджете Республики Таджикистан, и продлённого бюджетного
календаря для отведения достаточного количества времени на анализ,
подготовку и рассмотрение СПГР и бюджетных параметров; и (iii) укрепление
систем контроля над расходами, что облегчило бы задачу исполнения
запланированного бюджета.
Внедрение СПГР может послужить толчком для Министерства финансов в деле
реализации более широкого пакета реформ УГФ, в том числе требуемое
формирование институционального потенциала, для того, чтобы обеспечить
больший успех СПГР.
Степень политического участия
Часто подразумевается, особенно в отношении к другим регионам, что
достаточное политическое участие является необходимым предварительным
условием для успешного внедрения процесса СПГР, так как СПГР обеспечивает
отражение
приоритетных
направлений
политики
Правительства
в
распределёнии ресурсов. В регионе накоплен позитивный опыт СПГР, где ярко
выраженная политическая приверженность была сильна в начале процесса, а
также есть примеры, когда сам процесс помог заручиться политической
поддержкой.
153
С одной стороны, чего часто не хватает в процессе внедрения более
стратегического бюджетного процесса так это мощной политической
направляющей силы и руководства по связанным приоритетным направлениям
политики. В отсутствии такой направляющей силы, Министерству финансов и
другим центральным министерствам трудно принимать решения о
межотраслевом распределении ресурсов. Одновременно, без серьёзного участия
Правительства в данном процессе, не совсем ясно, существует ли
приверженность делу среднесрочных бюджетных ассигнований, что тем самым
потенциально подрывая процесс подготовки СПГР (т.е. решение, принимаемое
Кабинетом по распределению бюджета может противоречить «потолкам» в
рамках СПГР).
С другой стороны, в странах СНГ мотивация правительства часто формируется
как следствие факторов спроса со стороны специалистов, занимающих
руководящие должности, тогда как руководящие бюджетные сотрудники,
обычно в Министерстве финансов, обнаруживают, что СПГР способствует их
возможности определять общую основу ресурсов (в отношении установления
жёстких бюджетных ограничений) для направления отраслевых министерств в
вопросах подготовки бюджета, оценки бюджетных предложений отраслевых
министерств, сравнивая их с такой основой и обеспечивая анализ и обоснования
в адрес руководителей государства по бюджетным параметрам, всё, что в свою
очередь может создать спрос на более аналитическую бюджетную информацию.
В дополнение к этому, по крайней мере в теории, СПГР должна позволять
государственным служащим и сотрудникам Министерства финансов вести
более информированный диалог с международными финансовыми институтами
(МФИ), хотя и не ясно, как на практике это улучшило ситуацию в регионе.
Некоторые СПГР в регионе смогли добиться значительного успеха в деле
привлечения правительства к ключевым моментам принятия решений, как
например, одобрение первоначальной макро-налогово-бюджетной основы и
документа с общей программой и бюджетной программой/СПГР. Такой анализ
часто сопровождается созданием координационной группы СПГР для
наблюдения за ходом подготовки СПГР. Можно также отметить свидетельство
растущего интереса со стороны парламентов в ряде стран к анализу СПГР;
будет важно усилить тщательное изучение правительством и парламентом
общей программы СПГР и передвижения ресурсов («потолков») по отношению
к политике Правительства/ССБ. Стимулирование более широкого интереса со
стороны общественности к стратегическому бюджетному процессу является
долгосрочным приоритетом.
Давление, оказываемое извне, привело к внедрению ряда СПГР в регионе.
Возможность доноров стимулировать внутреннюю востребованность СПГР
зависит от первоначального волеизъявления правительства проводить
реформирование, что в свою очередь очень часто зависит от продуктивности
ранее проводимых диалогов между правительством и донорами.
Степень аналитического и другого институционального потенциала
Как отмечалось выше, институциональная слабость, с которой сталкиваются
многие страны, внедряющие более стратегические элементы в бюджетный
154
процесс, включает в себя слабый аналитический потенциал и потенциал
выработки политики, усугублённый действующими управленческими
структурами, которые не отражают большую потребность в таком потенциале.
Во многих случаях, структуры и обязанности как Министерства финансов, так и
финансовых отделов отраслевых министерств не претерпели значительных
изменений со времени принятия стратегического составления бюджета, хотя
роли таких отделов выросли по своей значимости. В частности, больший
политический анализ роли Министерства финансов часто не является
очевидным в управленческой структуре, укомплектовании кадрами и
должностных инструкциях.
Аналогично, анализ инвестиционных и текущих расходов часто продолжает
оставаться обязанностью отдельных управлений в рамках министерства (или
даже отдельного министерства); иногда по причине институциональной
недостаточности, СПГР не всегда помогает добиться успехов в интеграции
процессов по распределению текущих затрат и расходов на развитие.
Эффективные стратегические бюджеты, которые направлены на взаимосвязь
политики с интегрированным бюджетом, требуют некоторых механизмов
координации (т.е. межведомственный комитет по бюджетным инструкциям).
Отсутствие или неудовлетворительная спецификация таких механизмов может
представлять проблему. Аналогичные вопросы возникают в профильных
ведомствах по отношению к политике развития, планирования и
стратегического составления бюджета.
Значительные трудности возникали в процессах, которые требовали
незамедлительного анализа до того, как был сформирован соответствующий
аналитический потенциал для удовлетворения такой востребованности, т.е. для
разработки политики или анализа расходов. Это может повлечь за собой потерю
времени, отвлечь время и внимание от более целесообразных стратегических
процессов выработки приоритетов, которые могут подкрепляться более
простым анализом.
В заключении, отмечались ряд трудностей в согласовании программ с
бюджетной классификацией по причине того, что действующая классификация
отталкивается от организационных (институциональных) характеристик. Это
препятствует распределению ресурсов по программам в ходе реализации и
сбору информации по мониторингу расходов программы.
Внедрение параллельных реформ системв УГФ
Недостаток опорных и параллельных реформ в более широком бюджетном
цикле, особенно исполнение расходов, бухгалтерский учёт, отчётность и
процессы контроля, могут подорвать меры по совершенствованию бюджетного
планирования. Поэтому запланированные бюджетные ассигнования, которые
отражают отраслевые приоритеты, могут фактически не быть истраченными в
соответствии с этими приоритетами.
Без параллельных изменений в бюджетной системе и процедурах, особенно
использование сметно-нормативных методов при распределении отраслевых
ресурсов, будет очень трудно реструктуризировать отраслевые бюджеты.
155
Использование
сметных
нормативов
имеет
тенденцию
сокращать
эффективность
отраслевых
ассигнований
через:
(i)
освобождение
руководителей программ от ответственности за внедрение инноваций, которые
бы позволили повышать продуктивность и качество оказываемых государством
услуг; (ii) предоставление стимулов руководителям завышать объёмы
необходимых ресурсов, как средства по максимально возможному увеличению
своих бюджетных ассигнований; и (iii) сокращение бюджетного анализа в
отраслевых министерствах до процесса сверки правильности применения
нормативов, без должного ознакомления с и оспаривания входных параметров
(предположений), на базе которых разрабатываются бюджеты и подготовки
альтернативных решений.
Нормативно-правовая /организационная основа для СПГР
В странах СНГ больший упор приходится на нормативно-правовую основу при
составлении бюджета. Внесение поправок в Закон «О государственном
бюджете» с четким указанием необходимости подготовки СПГР, а также её
внедрение в бюджетный календарь, являются решающими факторами в деле
поддержки СПГР в странах данного региона. Однако это не является строго
необходимым, т.к. бюджетное законодательство во многих странах СНГ имеет
достаточный охват и место для внедрения СПГР.
Сроки подготовки СПГР
Выводы, базирующиеся на опыте реализации СПГР в странах данного региона,
подчёркивают значимость начала процесса и достаточность времени на ее
подготовку (см. пример бюджетного календаря в конце этого приложения). На
практике, в странах СНГ, это вероятней всего означает необходимость начать
процесс в январе или феврале с разработки макроэкономической программы и
прогнозов, с тем, чтобы окончательный СПГР был направлен в правительство к
июне, до начала ежегодного бюджетного процесса, с публикацией бюджетных
инструкций. Следовательно, первую часть года Министерство финансов и
отраслевые министерства (при условии их участия) посвятят подготовке
документа программы бюджета/СПГР. Это предоставит достаточно времени для
подготовки
первоначальной
макро-налогово-бюджетной
основы
в
правительство или правительственный бюджетный комитет, для начального
одобрения, прежде чем по основе будут подведены итоги и она войдёт в
инструкции по годовому бюджету, которые часто выпускаются в мае или июне.
Это будет способствовать логическому процессу начиная с этапа
стратегического бюджетирования и до подробных бюджетных ассигнований, в
том числе привлечение Правительства на участках принятия ключевых решений
(т.е. макро/налогово-бюджетной основы, т.е. в марте-апреле и подготовка
детального ресурсного пакета, включая отраслевые лимиты/потолки).
Структура СПГР
При разработке структуры СПГР важно, чтобы ожидания были реалистичными
и достижимыми. Ключевым индикатором успеха в начале пути является ярко
выраженная просьба правительства представить анализ, включенный в СПГР.
156
Формирование такого интереса может быть связано с требованиями одобрения
правительством параметров СПГР. Одновременно, для того, чтобы обеспечить
устойчивость СПГР, необходимо решить вопрос институционального
потенциала, а тем временем Правительство и Министерство финансов должны
принять приемлемую последовательность подготовки СПГР.
Также важно, чтобы «потолки» определялись с достаточной подробностью. В
СПГР в других регионах, бюджет и прогнозная оценка показываются самой
программой. За несколькими исключениями, большинство СПГР в регионе
показывают свои оценки через функциональную/отраслевую и экономическую
классификации
или
через
функциональную/отраслевую,
министерскую/ведомственную и экономическую классификации. В стратегиях
отраслевых расходов, проводимых рядом стран региона, предпринимается
попытка проанализировать отраслевые расходы по основным программам.
Изменения в классификации системы необходимы для внедрения программных
категорий, хотя в некоторых случаях они могут последовать за
внутрифункциональными классификациями.
Программные бюджеты, внедряемые в ряде стран региона, обеспечивают
основу для анализа отраслевых расходов по принципу снизу-вверх. Такая
работа требует от отраслевых министерств сформулировать своё видение или
миссию, пояснительное обоснование заявленных расходов, которые имеют
тенденцию находить своё внутрифункциональное отражение. Анализ
отраслевых расходов, подготовленный как составная часть СПГР,
взаимоувязывает этот тип анализа по восходящей с политикой по нисходящей
вертикали и стратегической основой. Главная концептуальная разница между
программными бюджетами и стратегиями отраслевых расходов заключается в
уровне необходимых аналитических подробностей. В целом, анализ
внутрифункциональных расходов (как в программных бюджетах) может быть
весьма подробным, затрудняя политические и расходные компромиссы между
программами.
В то время как СПГР является частью бюджетного процесса,
первоначальный упор многих СПГР был обращён в сторону разработки
документа СПГР, устанавливая среднесрочную макро/налогово-бюджетную
стратегии и ресурсную основу, в том числе отраслевые и/или министерские
«потолки». Такой документ может помочь в создании СПГР в качестве
ключевого участка бюджетного процесса и обеспечить ясность будущих
бюджетных параметров, тем самым, способствуя упрочению позиций налоговобюджетной дисциплины. По мере развития процесса СПГР, опыт
демонстрирует, что значимость анализа этих документов заключается в том,
чтобы скорее обеспечить отсутствие перегруженности документа и становление
его конечным продуктом, нежели чем становления СПГР частью опорного
процесса бюджетного планирования.
157
Образец календаря бюджетного года
Налогово-бюджетный год с января по декабрь
Срок
Этап работы
Январь/Февраль
Подготовка методологических инструкций СПГР
Февраль/Март
Подготовка первоначальной макро/налогово-бюджетной
основы для периода СПГР для правительства
Апрель
Представление первоначальной макро/налоговобюджетной основы для периода СПГР для правительства
Май
Министерство финансов готовит бюджетный документ
СПГР и направляет в правительство
Май
Правительство определяет отраслевые «потолки» бюджета
по министерствам
1 Июня
Публикация инструкций по подготовке бюджета,
бюджетных форм и индикативных бюджетных «потолков»
Июнь/Июль
Министерства определяют расходные приоритеты и
готовят бюджетные заявки. Представляются в бюджет к
середине июля
Август
Министерство финансов изучает поданные заявки и
обсуждает незначительные расхождения с расходующими
министерствами
Встречи с министерствами в минфине
Август/Сентября
В начале Сентября
Подготовка экономических докладов и пересмотр
ресурсного пакета СПГР. Coпоставление и подытоживание
бюджетных данных
15 Сентября
Подача предварительной редакции бюджета в
Правительство
15 Октября
Подача предварительной редакции бюджета в Бюджетную
комиссию при Правительстве РТ
Октябрь
Подготовка бюджетного обращения и обновление
экономического доклада в соответствии с национальным
документом по политике экономического развития
1 Ноября
1 Декабря
Направление бюджета в Парламент
1 Января
Выдача санкций на расходование средств
1 Января
Распределение бюджета
Март, июнь,
сентябрь, декабрь
Ежеквартальные отчёты профильных министерств в
Министерство финансов по вопросам исполнения бюджета
Март/апрель
Ежегодный доклад Правительства перед Парламентом по
исполнению государственного бюджета за прошедший
финансовый период
Парламент утверждает ежегодный Закон «О
государственном бюджете РТ»
158
5. ОЦЕНКА ГОСУДАРCТВЕННЫХ
РАСХОДОВ И ФИНАНСОВОЙ
ОТЧЕТНОСТИ (ОГРФО)
A. ВВЕДЕНИЕ
286. Эта глава дает краткое изложение Отчёта о Выполнении Оценки ОГРФО
в Таджикистане, проведенной с октября 2006 г. по апрель 2007 г.49 Цель оценки
государственных расходов и финансовой отчетности состоит в том, чтобы
предоставить Правительству Республики Таджикистан (ПРТ) объективную
оценку системы управления государственными финансами (УГФ) в стране. Она
стремится продвинуть лучшее понимание общей фидуциарной среды вокруг
бюджета и помочь определить, какие части системы УГФ больше всего
нуждаются в реформе. Она должна внести свой вклад в общее понимание со
стороны ПРТ и доноров, желающих и далее поддерживать реформы УГФ.
287. Группа по изучению ОГРФО состояла из трёх местных и двух
международных консультантов.50 Основным партнером со стороны ПРТ по
Оценке ОГРФО было Министерство Финансов (МФ). МФ определило Рабочую
Группу, которая координировала участие и вклад Правительства в Оценку
Управления Государственными Финансами (УГФ). Были проведены встречи с
представителями многих государственных учреждений, которые были
вовлечены в оценку ОГРФО (МФ, МЭРТ, ГФКБК, МГДС, Бюджетная комиссия
при Правительстве РТ и ЦКВП), и основными партнерами ОГРФО (МВФ,
ДИФИД, Европейская Комиссия). Далее, МФ подготовило отчёт по самооценке,
который стал ключевым компонентом процесса оценки.
Методология
288. Методология ОРГФО/PEFA изложена в Руководстве по измерению
параметров функционирования государственной системы финансового
управления (www.pefa.org).51 Она основана на 28 показателях системы
Управления Государственными Финансами (УГФ) страны, и трёх показателях
взаимодействия доноров с бюджетным процессом страны и системой УГФ.
Методология ОГРФО используется с 2005 г. и нашла применение в более чем
60 странах мира.52
49
Основной Отчёт будет опубликован отдельно.
Государственный Секретариат Швейцарии по Экономическим Делам (SECO) был основным
спонсором этой оценки.
51
Рамка оценки ОГРФО имеется на русском языке на этом вебсайте.
52
Дальнейшую информацию, включая методологию на русском языке, можно найти на:
www.pefa.org.
50
159
289. Оценка ОГРФО предоставляет сопоставимые признаки эффективности
систем УГФ в разрезе различных стран, а также их улучшения с течением
времени. Они, тем не менее, не анализируют ни причины существующих
недостатков, ни признаки способности системы УГФ выполнять цели развития,
такие как, например, результаты сокращения бедности.
Каждый показатель располагается по шкале от А до D. Эти рейтинги
основываются на минимальных требованиях, изложенных в самой методологии.
290. Главными источниками информации, используемыми для оценки ОГРФО
были: (a) официальные отчеты и данные ПРТ; (б) внешние оценки и отчеты (ВБ,
МВФ и др.); и (в) многочисленные интервью с ключевыми пользователями и
поставщиками информации для УГФ, а также другие участники (представители
Правительства, доноров; члены Парламента; представители избранных НПО).
Отчёт по самооценке сыграл важную роль в изучении текущих
институциональных признаков, практики и законов об управлении
государственными финансами в Таджикистане и послужил ключевым
источником, на котором основан Отчёт об Исполнении.
Б. ИНТЕГРИРОВАННАЯ ОЦЕНКА ИСПОЛНЕНИЯ УГФ
291. Результаты Оценки Исполнения Государственных
Финансовой Отчетности изложены в Таблице 1.
Расходов
и
Таблица 1: Обзор Результатов Оценки
Индикатор
PI 1
PI 2
PI 3
PI-4
PI-5
PI-6
PI-7
PI-8
PI-9
PI-10
PI-11
PI-12
PI-13
PI-14
PI-15
Охваченные вопросы
A. Эффективность УГФ: достоверность бюджета
Исполнение расходной части
Исполнение расходной части по структуре
Исполнение доходной части
Резерв и контроль над выплатой долгов по расходам
B. Ключевые перекрестные вопросы: полнота и прозрачность
Бюджетная классификация
Полнота информации, которая отражается в бюджетной
документации
Объем неучтенных государственных операций
Прозрачность финансовых отношений между уровнями
управления
Контроль над совокупным фискальным риском, возможным в
результате деятельности других объектов государственного
сектора
Открытость доступа к финансовой (бюджетной) информации
C. Бюджетный цикл
(i) Составление бюджета на основе политики реформ
Порядок и участие в ежегодном бюджетном процессе
Фискальное планирование, политика расходов и составление
бюджета в перспективе на несколько лет
(ii) Предсказуемость и контроль процессов исполнения бюджета
Прозрачность обязательств и долгов налогоплательщика
Эффективность мер для регистрации налогоплательщика и
оценки налогов
Эффективность налоговых сборов
160
Оценка
B
C
A
C+
D
A
C+
B
C
D
B
D+
C
C [должен быть
доработан]
Невозможно оценить
PI-16
PI-17
Предсказуемость наличия средств для обеспечения обязательств
по расходам
Учет и управление кассовой наличностью, долгом и гарантиями
PI-18
Эффективность механизмов управления платежными
ведомостями (заработная плата)
PI-19
Конкуренция, соотношение цены и качества в вопросах
управления закупками
PI-20
Эффективность механизмов внутреннего контроля над
расходами, не связанными с выплатой заработной платы
Эффективность механизмов внутреннего контроля (аудита)
PI-21
PI-22
PI-23
PI-24
PI-25
PI-26
PI-27
PI-28
D1
D2
D3
(iii) Бухгалтерский учет и отчетность
Своевременность и регулярность выверки бухгалтерских счетов
Наличие информации о получаемых ресурсах в структурах
предоставления услуг
Качество и своевременность квартальных и других отчетов по
исполнению бюджетов
Качество и своевременность финансовой отчетности
(iv) Внешний контроль и аудит
Масштаб, характер и рекомендации внешнего аудита
Юридическое заключение к ежегодному Закону о бюджете
Юридическая проверка отчетов о внешнем аудите
D. Работа доноров
Предсказуемость прямой поддержки бюджета
Финансовая информация по проектам и программам,
предоставляемая донорами для целей бюджета и отчетности
Доля помощи, управление которой осуществляется посредством
национальных процедур
(данные не доступны
для пункта i)
D+
C+ [должен быть
доработан]
Невозможно оценить
/необходимы
дополнительные данные
Невозможно оценить
/необходимы
дополнительные данные
C+
Невозможно оценить
/необходимы
дополнительные данные
B
C
C+
D+
D+
C
D
D+
D+
D
Достоверность бюджета (с PI-1 по PI-4)
292. В период с 2003 по 2006 гг., ПРТ основывало планирование своего
бюджета на консервативных прогнозах доходов. Как отражено в показателе PI3, это в целом положительно, но привело к ситуации, в которой результат
бюджета сильно отличался от планов бюджета; т.е. фактические поступления
превысили планируемые поступления, в результате чего фактические расходы
превысили запланированные расходы. Хотя это несоответствие снизилось, оно
всё ещё существенно. Кроме того, фактическая структура расходов отличается
от структуры плана бюджета. Учитывая тенденцию превышения фактических
доходов над запланированными, важно повысить прозрачность процессов для
размещения дополнительных расходов; включая более последовательное
участие национального парламента. Это может также потребовать более точных
законодательных норм. Расходы должны планироваться и обсуждаться во время
формирования бюджета, сводя использование дополнительных бюджетов в
течение года только для непредвиденных и чрезвычайных нужд. Задолженность
по видам выплат снижается и, в настоящее время, находится на достаточно
низком уровне, но имеющаяся информация не даёт четкого различия между
должными выплатами и задолженностями.
161
Полнота и прозрачность (с PI-5 по PI-10)
293. Правительство предприняло начальные шаги для улучшения полноты и
прозрачности бюджета, но необходимы также и дальнейшие улучшения. ПРТ
ввело функциональную и экономическую классификации бюджета, что в целом
соответствуют стандарту GFS 1986 года. Однако административная
классификация все ещё отсутствует, и до 2006 г. ресурсы Программы
Государственных Инвестиций (ПГИ) не были включены в функциональную
разбивку. Фонд Социальный Защиты Населения (ФСЗН) был более тесно
интегрирован в бюджет лишь в конце 2006 г. Местные органы власти охвачены
казначейской системой, и центральное правительство проводит регулярный
мониторинг их финансовой ситуации. Отчётность, мониторинг и надзор
финансовых рисков Государственных Предприятий (ГП) развиты слабо, что
является главной проблемой крупных предприятий, особенно в контексте все
ещё значительных квазифискальных операций. Спектр информации,
включённый в ежегодный бюджет и представляемый парламенту для
рассмотрения, является относительно комплексным и всесторонним, но не
хватает аналитического материала по новым инициативам политики и их
воздействию на бюджет. Парламенту также не сообщают об освобождениях от
налогов, что снижает общий объём бюджетных фондов. Общественность имеет
некоторый доступ к фискальной информации, но представляемая информация
зачастую частичная и неполная. Доступ к информации должен быть улучшен.
Составление бюджета на основе политики реформ (PI-11 и -12)
294. Некоторые шаги по разработке бюджета, основанного на политике
реформ, были уже сделаны, где также были предприняты повторные шаги по
внедрению СПГР в конце 2006 г. Ежегодный процесс составления бюджета
упорядочен в плане следования основным срокам, указанным в календаре
бюджета. Однако институциональные структуры и системы для увязки
политики и бюджетов всё еще слабы. Обсуждения бюджета на уровне
правительства и ключевых приоритетов и компромиссов в финансовом
планировании слабо поставлены. Бюджетная комиссия на уровне Правительства
была создана в 2004 г., но её воздействие осталось слабым. Был разработан
начальный пакет секторных стратегий, но к настоящему времени лишь
стратегия развития сектора образования находится на более разработанной
стадии. Увязка целей политики сектора с реальными расчётами расходов
потребует дальнейшей работы в долгосрочной перспективе.
295. Формирование капитального бюджета происходит обособлено и должно
больше интегрироваться с текущими бюджетами. Высокая доля капитальных
расходов в объёме общих расходов означает, что ресурсы, предоставленные на
усмотрение, составляют существенную долю бюджета, что подчёркивает
потребность в формировании бюджета на основе политики. Поскольку большая
часть капитальных расходов финансируется партнерами по развитию, это также
подчёркивает потребность в более эффективном подходе к управлению
внешней помощью со стороны ПРТ, а также в гармонизации и
последовательности с национальными приоритетами со стороны доноров.
Некоторые шаги в этом направлении, такие как представление бюджета, были
162
предприняты в 2007 г. Однако в институциональном плане, планирование
капитального бюджета остаётся обособленным и подразделяется на внутреннее
финансирование и внешнее финансирование, тогда как политика внешней
помощи и структура управления внешней помощью продолжают требовать
большего внимания.
Предсказуемость и контроль бюджетного исполнения (с PI-13 по PI-21)
296. Базовая степень предсказуемости и контроля исполнения совокупного
бюджета была достигнута, но до сих пор имеются слабые места в данной
системе. Была внедрена основная казначейская система и Правительство
планирует расширить автоматизацию до местного уровня. Наличность
управлялась в ситуации значительного её превышения над запланированными
доходами. Улучшились учёт и отчётность данных о долге, но анализ
устойчивости долга должен включать и внутренний долг.
297. Значительными недостатками исполнения бюджета являются следующие:
(a) эффективность сбора налогов вызывает беспокойство, особенно при
существенным уровнем задолженности выплат по налогам, в частности, с
крупных предприятий, (b) контроль системы начисления фонда заработной
платы в настоящее время слабый, (c) реформа закупок началась, и хотя
предпринята реформа законодательного характера, институционализация новой
системы пока отсутствует, и (d) функция внутреннего аудита очень слабая.
Кроме того, как указано выше, процесс размещения дополнительных ресурсов
во время исполнения бюджета не достаточно ясен и прозрачен. Это означает,
что имеют место частые спонтанные торги на получение дополнительных
фондов из различных источников (например, президентский фонд, излишние
доходы) и производство собственных ресурсов бюджетными организациями,
которые не были достаточно приняты во внимание на стадии планирования
бюджета. Расходы, планируемые и организованные в краткий срок во время
исполнения бюджета, вряд ли будут использоваться наиболее эффективно.
Кроме того, будут необходимы дальнейшие улучшения прогноза потока и
управления наличности, поскольку несоответствие между запланированным и
фактическим доходом снижается.
298. Согласно
Стратегии
Реформы
Государственного
Управления,
утвержденной Правительством и Президентом в 2006 г, необходимо в
краткосрочной
и среднесрочной перспективе уделить особое внимание
контролю за фондом заработной платы и внутреннему аудитау. В настоящее
время неясно, какие дальнейшие реформы предусмотрены касательно системы
доходов и прогнозирования потоков наличности и функций управления.
Бухгалтерский учет и отчетность (с PI-22 по PI-25)
299. Имеются базовые системы бухгалтерского учёта и отчётности. Сверка
счетов
выполнятся своевременно. Отчеты в течение года готовятся
казначейством на ежемесячной и ежеквартальной основе. Информация является
надежной. Однако современная надёжная "двойная проводка" Информационной
Системы Финансового Управления является ключевым приоритетом для
будущего, при условии необходимости достижения качественных систем учёта
163
и отчётности. Основной недостаток заключается в том, что отчёт об исполнении
бюджета не представляется внешнему аудиту на ежегодной основе. Кроме того,
стандарты бухгалтерского учёта не соответствуют международным стандартам,
и используемые стандарты не раскрываются систематически в финансовых
документах.
Внешний контроль и аудит (с PI-26 по PI-28)
300. Система внешнего контроля и аудита очень слаба. Рассмотрение
ежегодного Закона «О государственном бюджете Республики Таджикистан»
законодательными
органами
удовлетворительно,
но
отсутствие
административной классификации ограничивает способность парламента
привести членов исполнительной власти к отчётности. Учреждение,
выполняющее функции внешнего аудита, в Таджикистане продолжает
подчиняться Президенту, и в настоящее время ей не хватает независимости
согласно международным стандартам (INTOSAI).53 Аудит в значительной
степени сосредоточен на соответствие правилам (регулярный аудит), который
должен рассматриваться в качестве адекватной промежуточной стадии
учитывая, что Государственный Комитет по Финансовому Контролю (ГКФК)
был создан только в 2002 г. Было проведено обучение по некоторым другим
формам аудита (аудиты соотношения цены и качества и аудиты деятельности).
Парламент в настоящее время не рассматривает результаты аудита. Как
отмечено выше, ГКФК не получает финансовый отчёт Правительства для
ежегодного обзора (в противоречие условиям, предусмотренным по текущему
законодательству), а проводит полугодовые аудиты бюджета (проводя аудиты
МФ на местах в дополнение к аудитам бюджетных организаций). Результаты
проведённого аудита в первую очередь представляются Президенту, а
Парламенту только в краткой резюмированной форме. В конце 2006 г., ГКФК
был преобразован в Государственное Агентство по Финансовому Контролю и
Борьбе Против Коррупции. Эта реструктуризация достаточно проблематична,
поскольку роли внешнего аудита и борьбы с коррупцией различны и должны
осуществляться раздельно, согласно установленной международной практике.
Помощь доноров (с D1 по D3)
301. Помощь доноров Таджикистану оказывается в значительной степени на
традиционной основе, т.е. на основе проектной деятельности. Использование
внутренней системы страны было очень ограничено к настоящему времени,
поскольку эти системы воспринимаются как достаточно слабые. В этой связи,
необходим усиленный диалог об эффективности внешней помощи и действий,
которые ПРТ и доноры могут предпринять для улучшения практики помощи.
Координация доноров должна стать более высоким приоритетом для
Правительства в свете существенной помощи Таджикистану (около 10% от
ВВП) и её важности по отношению ко внутренним доходам страны. Донорам
следует и дальше поддерживать принципы гармонизации и последовательности
53
. Учреждение, выполняющее функции внешнего аудита в Таджикистане, в настоящее время не
является членом INTOSAI. Она является членом ECOSAI – региональной ассоциации для стран
Экономической Организации Сотрудничества. Эта региональная группа не является членом
INTOSAI.
164
их содействия. Повышение доли поддержки государственного бюджета может
быть одним способом поощрения более всестороннего подхода к потребностям
развития Таджикистана, но это потребует развития качества систем управления
государственными финансами (и, в особенности, функций внутреннего и
внешнего аудита).
В. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НЕДОСТАТКОВ УГФ
302. Системы УГФ имеют три цели: макрофискальная дисциплина,
стратегическое распределение ресурсов и операционная или техническая
эффективность. Эти три цели взаимосвязаны. Финансовая дисциплина является
основой, без которой ни стратегическое распределение ресурсов, ни
операционная эффективность не являются возможными.
303. Результаты сильных и слабых сторон текущей системы УГФ в
Таджикистане следующим образом сказываются на эти три цели. Таджикистан
сделал важные шаги к установлению макрофискальной дисциплины. Однако
ситуация остаётся хрупкой из-за системных рисков и недостатков, как видно из
достаточно высокого бюджетного дефицита, прогнозируемого на 2007 г.
(который будет финансироваться внешним заимствованием). Важно не терять
из виду фундаментальную проблему макрофискальной дисциплины и
необходимость в дальнейшем усилении соответствующих структур, включая
улучшенную систему сбора доходов, устойчивое управление внешним долгом, а
также лучший анализ и наблюдение за фискальными рисками, зачастую
появляющимися из-за государственных предприятий и квазифискальных
действий. Эти проблемы должны быть приоритетными.
304. Кроме того, существенные успехи предстоит сделать в области
стратегического распределения ресурсов и технической эффективности
использования государственных фондов. Текущая ситуация отражает
начальные усилия по реформе и приоритеты, поскольку начало восстановления
государства и системы УГФ началось в 1997 г. (с акцентом на восстановлении
фискальной дисциплины). В начале 2000-х усилия были предприняты по
улучшению стратегического распределения ресурсов (например, внедрение
СПГР), но они не оказали системного воздействия ввиду сочетания слишком
амбициозных целей, отсутствия достаточного политического желания в
контексте более широких политических вопросов и ограничений потенциала.54
305. Сейчас готовится новый раунд реформ «второго поколения». Они,
вероятнее всего, улучшат стратегическое распределение ресурсов (особенно
выполнение СПГР) и техническую эффективность. Предыдущий опыт
подразумевает, что комплексность и последовательность этих дальнейших
усилий по реформированию потребует тщательного внимания, чтобы: (i)
избежать перегрузки МФ и других ключевых учреждений в ходе проведения
реформы; (ii) обеспечить выполнение реформы, а не их приостановления при
принятии нового закона; (iii) обеспечить, чтобы инициативы были
взаимодополняющими и связанными (в особенности, финансовые и секторные
ИСУ и взаимодополнение между информационными системами и основными
54
см. Всемирный Банк, Отчет о Завершении Выполнения проекта IBTA2 (2006 г.).
165
процессами); (iv) обеспечить, чтобы реформы подходили к контексту
Таджикистана.
Макрофискальная дисциплина
306. Использование консервативных расчётов бюджета и способность
ограничивать спрос на бюджетные средства было важным активом в контексте
ограниченных ресурсов и неясной экономической среды в Таджикистане.
Несмотря на это, имеется некоторое беспокойство, что приверженность
финансовой дисциплине ослабляется с сокращением больших внешних
субвенций для финансирования инфраструктурных проектов. Основная
казначейская система была установлена и оборудована необходимыми
инструментами для управления исполнения бюджета и отчётности. Однако,
хотя ситуация была устойчивой в последние годы, важные риски до сих пор
остаются. Налоговые поступления всё еще довольно низки, частично из-за
освобождений от налогов, а также ввиду слабым управлением налоговой
системой (и, как следствие, высокие задолженности по налоговым выплатам).
Кроме того, государственные предприятия осуществляют существенные
квазифискальные действия (особенно в энергетике) и практика выдачи
государственных гарантий долгам государственных предприятий может
возобновиться (см. PI-17). Мониторинг финансовых рисков государственных
предприятий достаточно слабый. Кроме того, после периода списания
нескольких долгов, что помогло снизить общее долговое бремя, Таджикистан
обретает новый значительный объём внешнего долга. Фискальный дефицит и
долговая ситуация потребуют тщательного мониторинга для обеспечения того,
чтобы долговое бремя снова не переросло в неустойчивое.
307. В целом, текущая нехватка долгосрочной прогнозной структуры расходов
подчёркивает некоторые риски; в частности, в плане недостаточной оценки
текущих затрат, связанных с большими инвестициями, которые либо
финансируются, либо находятся на стадии планирования.
Стратегическое размещение ресурсов
308. Открытое и основанная на политике конкуренция за ресурсы пока хорошо
не развита в системе УГФ Таджикистана. Фрагментация государства на
центральном уровне и развивающаяся система межсекторных отношений
представляют собой проблемы для размещения ресурсов на основе политики.
Прозрачность и общественное обсуждение приоритетных расходов в
законодательстве, гражданском обществе и СМИ находятся только на
начинающейся ранней стадии развития. ПРТ нужно повысить роль Бюджетной
комиссии на уровне Правительства или рассмотреть различные механизмы
обсуждения бюджета на этом уровне. Учитывая высокую долю инвестиций,
свободная часть бюджетных ресурсов достаточно существенна и,
следовательно, требует стратегического принятия решений. В этом отношении,
имеется острая необходимость в большей степени лидерства со стороны
государства, а также дискуссии о политике по управлению и распределению
166
ресурсов внешней помощи.55 Кроме того, недостатки в системе сбора доходов,
приводящие к общему снижению ресурсов, должны стать частью дискуссий о
политики. Возобновились усилия по внедрению СПГР в стране. Полное
внедрение СПГР будет среднесрочным и долгосрочным усилием, особенно в
сфере разработки информации о стоимости программ и фактических затрат на
секторные стратегии.
309. За последние три года, расходы выросли в среднем на более чем 8% в
ходе исполнения бюджета. Неравное распределение дополнительных ресурсов
привело к существенным изменениям в секторном распределении фондов,
подрывая таким образом обязательность решений по распределению ресурсов,
принятых на стадии планирования бюджета. Главным активом текущей
системы является относительный порядок в планировании бюджета и процессе
его исполнения, которые являются важной предпосылкой для возможности
преобразовать политические решения в фактические бюджетные ассигнования.
Операционная эффективность
310. Операционная эффективность важна, учитывая, что государственная
служба Таджикистана оказывает общественные услуги при весьма
ограниченных ресурсах. Была достигнута некоторая предсказуемость в потоках
ресурсов в главные деятельности (хотя могут быть большие трудности на
местных уровнях), и среда внутреннего контроля и отчётности соответствуют
текущим техническим возможностям (включая всё ещё недостаточно
автоматизированную казначейскую систему).
311. Ключевыми вопросами в области операционной эффективности являются
следующие: Во-первых, реформе по закупкам следует перейти со стадии
законодательной реформы к непосредственному исполнению с целью
получения непосредственных выгод от эффективности. Во-вторых, учреждения,
выполняющие функции внутреннего и внешнего аудита, достаточно слабы, не
сотрудничают и сосредотачиваются исключительно на регулярности
индивидуальных сделок, а не на системных проблемах и эффективности
использования государственных фондов. Стратегия улучшения внутреннего
контроля и аудита обсуждается, и с недавних пор обсуждения усилились о том,
как улучшить функцию внешнего аудита.
312. Кроме того, ожидание дополнительных фондов во время исполнения
бюджета искажает стимулы бюджетных организаций и их управленческого
персонала планировать в пределах ясного фискального пакета. В настоящее
время, отсутствует прозрачность для граждан (как пользователей услуг) о
распределениях государственных средств в приоритетные услуги, такие как как
начальные школы, учреждения здравоохранения; в связи с этим, потенциальная
прямая отчётность между пользователями и поставщиками услуг не
используется.
55
Финансирование ПГИ составляет от 20 до 30% от всех бюджетных ресурсов ежегодно.
167
Г. ПЕРСПЕКТИВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМ
313. Новый раунд реформ УГФ и построения потенциала, охватывающий
диапазон областей, сейчас обсуждается ПРТ и донорами. Он следует за
предыдущей реформой и усилиями по построению потенциала, которые имели
смешанный успех (см. ВБ, апрель 2006 г.); включая успешное открытие
основного казначейства и системы управления бюджета с конца 1990-х, а также
ряда законодательных реформ в 2000-х. Усилия, поддержанные донорами и
направленные на реформу системы межсекторных финансов и внедрение СПГР,
не были успешными в начале 2000-х гг.
314. В целом, среда развивается (большее наличие ресурсов, постепенное
улучшение потенциала, постепенное ознакомление с идеями реформы и
вариантами) и поэтому условия для дальнейшей реформы соответственно
улучшаются.
315. Ключевые реформы и обсуждаемые усилия по построению потенциала
включают следующее:

планирование бюджета: внедрение СПГР (включая укрепление
финансового планирования и потенциала управления в отраслевых
министерствах); прогноз государственных доходов (на стадии
разработки); введение административной классификации бюджета;

исполнение бюджета: дальнейшее развитие казначейской системы,
реформы и расширения внутреннего контроля и аудита;

реформа межсекторных финансовых отношений: подушевое
распределение средств в социальных секторах; введение большего
контроля секторных министерств над расходами сектора на местных
уровнях;

соответствующее администрирование государственных доходов;

реформа правительственных структур, организации и государственной
службы;

дальнейшая поддержка доноров по развитию функции независимого
внешнего аудита;

дальнейшая поддержка доноров по развитию роли Парламента в
тщательном рассмотрении всех аспектов составления бюджета.
316. Как показывает этот список, программа реформ разносторонняя и
амбициозная
и
требует
хорошего
установления
приоритетов
и
последовательности. Присоединившись к Парижской Декларации, Таджикистан
привержен улучшать свою систему УГФ. Инициатива государства и активное
управление со стороны Правительства этой программой реформ будет
168
ключевым в оптимизации выгод от финансовой и технической поддержки,
которая предлагается внешними донорами.
317. Будет важно также обратить внимание на связи и взаимодействия между
различными компонентами обсуждаемой программы реформ. Например,
дальнейшее развитие казначейской системы и изменение роли и потенциала
управления государственными финансами в отраслевых министерствах должно
быть хорошо скоординировано; также как имеются важные связи между
реформами в планировании сектора и управлении, а также изменениями в
системе фискальных отношений между государственными структурами.
318. Кроме того, хотя реформы и правильно сосредоточены на достижении
улучшений в стратегическом распределении ресурсов, имеются вопросы в
очевидной амбициозности этих реформ ввиду того, что мы находимся лишь на
начальной стадии. Очень важно понять, насколько последовательно будет
внедряться СПГР. Для того, чтобы установить значимую среднесрочную
систему планирования, основные блоки финансовой системы должны быть
усилены, включая усовершенствование администрации доходов, классификации
бюджета, урегулирования фонда заработной платы, закупок, внутреннего и
внешнего аудита.
319. Существующая тенденция существенных бюджетных отклонений на
уровне
отдельного
сектора
подразумевает
значительные
уровни
непредсказуемости, даже за период около 12 месяцев. До тех пор, пока степень
непредсказуемости не снизится, попытки планировать ресурсы в среднесрочной
перспективе будут бесполезны. Кроме того, важная цель будет состоять в том,
чтобы найти способы интегрирования капитальных и текущих расходов
бюджета (с воздействием на политику и управление внешней помощью).
320. Даже если не вся описанная выше программа реформ может
планироваться на краткосрочную и среднесрочную перспективу (2-3 года),
вероятно, что системы УГФ в Таджикистане улучшаться в предстоящий период.
Это должно привести к улучшению повторных раундов оценки ОГРФО по
крайней мере в тех областях, где существенные реформы и усилия по
построению потенциала могут быть приведены в движение.
169
БИБЛИОГРАФИЯ
Эндрю Мэтью и Алистер Мун (2003), PRSP and PEM Capacities in ECA PRSP
Countries (ДССБ и PEM в странах Европы и Центральноазиатского Регина)
(mimeo), ECSP Всемирный Банк. (2003).
Ашор DА (1989), “Is public expenditure productive?”, (Продуктивны ли
государственные расходы?) Журнал Journal of Monetary Economics 23, стр. 177200.
Барро, Р. Дж. (1990), “Government spending in a simple model of endogenous
growth” роста,” («Государственные расходы в простой модели эндогенного
роста»)
Журнал Journal of Political Economy 98, стр. 103-125.
Барро, Р. Дж. (1991), “Economic growth in a cross section of countries”
(«Государственные расходы в сопоставимых странах») Ежеквартальный
Журнал , Quarterly Journal of Economics 106, стр. 407-43.
Барро, Р. Дж и Ли Дж-У (2001). “International data on educational attainment:
updates and implications” (« Международные данные по охвату образованием:
обновленные данные и их значения» Oxford Economic Papers 3, стр. 541-563.
Bearing Point. Информация о выполнении проекта “Реформа экономической
политики в Республиках Центральной Азии (Таджикистан) с января 2003 (без
выходных данных)
Бозе Н., Хак M.E. и Осборн, Д. (2003), Public expenditure and economic growth: A
disaggregated analysis for developing countrieses. (Государственные расходы и
экономический рост: анализ c с разбивкой для развивающихся стран) Рабочий
Документ, Манчестерский Университет.
Де Брюк, M. и Кен, В. (2000), “The Great Contractions in Russia, the Baltic and the
other countries of the Former Soviet Union: A View from the Supply Side”
(“Большие Сокращения в России, Прибалтике и других странах бывшего
Советского Союза: Обзор Поставок”), Рабочий документ/00/32, МВФ.
Деварджан С, Смаруп В и Зу Х. (1996), “The composition of public expenditure
and economic growth,” (“Структура общественных расходов и экономический
рост”)
Журнал Journal of Monetary Economics 37, стр. 313-344.
Истерли У. и Фишер С. (1994), “The Soviet Economic Decline: Historical and
Republican
Data”
(“Спад
советской
экономики:
Исторические
и
Республиканские Данные”), Исследования Политики, Рабочий документ 1284,
Всемирный Банк.
Истерли У. и Ребело С. (1993), “Fiscal policy and economic growth: an empirical
170
investigation,” “Фискальная политика и экономический рост: эмпирическое
исследование”, Журнал Journal of Monetary Economics 32, стр. 417-458.
Эдинбург Джейн (2006), “Measuring Financial Performance in Infrastructure: An
Application to Europe and Central Asia” (“Измерение Финансового исполнения в
Инфраструктуре: Применение в Европе и Центральной Азии”), Рабочий
Документ 3992, Всемирный Банк.
Правительство Республики Таджикистан (2006), Стратегия Развития
Государственного Финансового Контроля в Республике Таджикистана.
Правительство Республики
Государственной службы.
Таджикистан
(2005),
Стратегии
Реформы
Правительство Республики Таджикистан (2006), Самооценка эффективности
управления государственными расходами.
Грин,C. Дж. и Муринде В. (1998), “Modelling the macroeconomic policy
framework for an emerging market economy” (“Моделирование структуры
макроэкономической политической для молодой рыночной экономики”,
Рабочий Документ Манчестерская Школа, 66, 3, 302-330.
Харрисон Грэм, Эзил Мартинсен и Сандар Сомоди (2005), “A Program for Tax
Administration Reform”“Программа Реформы Налоговой Администрации”,
Технический Отчет Финансового Департамента, МВФ.
Герера Сантьяго и Гаобо Пэнг 2005), Efficiency of Public Spending in Developing
Countries: An Efficiency Frontier Approach”, (“Эффективность Государственных
Общественных в Развивающихся странах: Пограничный Подход к
Эффективности”), Всемирный Банк
Ле Хуэро Филипп и Роберт Талиркайо (2002), Medium Term Expenditure
Frameworks: From Concept to Practise. Preliminary Lessons from Africa”, (“СРГР:
От теории к практике. Предварительный опыт Африки”), Африканский Регион,
Рабочий документ № 28, Всемирный Банк
Илолов Мамадшо и Худоиев Миродасен (2001), “Местная власть в
Таджикистане,” в: Muteanu, Игорь и Виктор Попа (редакторы).: Местные
органы власти в Восточной Европе, в Кавказе и Центральной Азии, Будапешт:
ИОО.
МВФ (2006A), Республика Таджикистана: Шестой Обзор По Программе
Сокращения Бедности и Ускорения Роста. Страновой Отчет № 06/62.
МВФ (2006B) - Республика Таджикистана – Оценка Долгосрочной Программы,
МВФ. Страновой Отчет 06/63
МВФ и Всемирный Банк
устойчивости внешнего долга
(2007),
“Таджикистан:
171
Совместный
анализ
МВФ. Республика Таджикистана: Отчет о Соблюдения Стандартов и
Кодексов (ROSC), Модуль Финансовой Прозрачности.
Кроненберг Тобиас (2004), The curse of natural resources in the transition
economies”, Economics of Transition, (“Проклятие природных ресурсов в странах
с переходной экономикой”), Economics of Transition, том 12 (3), стр. 399-426
Ландау, D. (1986), “Government and economic growth in the less developed
countries: and empirical study for 1960-1980” (“Государство и экономический
рост в менее развитых странах: и эмпирическое исследование на 1960-1980”),
Экономическое Развитие и Культурное Изменение, 35 (1), 35-75.
Ленсик Р., Гермс Н и Муринде В. (2000), Capital Flight and Political Risk”,
Journal of International Money and Finance, (“Отток капитала и Политический
Риск”), Журнал International Money and Finance, том 19, стр 73-92.
Левин Р и Ренелт Д. (1992), A sensitivity analysis of cross-country growth
regressions, (Анализ чувствительности регрессов роста по странам), Журнал
American Economic Review, 82, стр. 942-63.
Лори Генри (2003) ‘Priorities for Further Fiscal Reforms in the Commonwealth of
Independent States’ (‘Приоритеты для Дальнейших Финансовых Реформ в СНГ).
Рабочий документ/03/209, МВФ
Лукьянова Э. и Юниговская, A. (2004), “Analysis of Recent Growth in LowIncome CIS Countries” (“Анализ Роста в Странах СНГ с низким доходом”),
Рабочий документ /04/151, МВФ
Матову, Дж. (2005), Sources of Economic Growth” in Tajikistan: Selected Issues
and Statistical Appendix (“Источники Экономического роста” в Таджикистане:
Избранные Вопросы и Статистическое Приложение), Вашингтон, МВФ.
Нил Джерард (2006), Technical Report (EU: TAJIKISTAN: Streamlining Policy
Planning Processes: PRSP and PIP). (Технический Отчет (ЕС: ТАДЖИКИСТАН:
Упрощение процессов планирования политики: ДССБ и ПГИ).
Про-грамма (2006) (Горизонтальный Функциональный Анализ государственных
Исполнительных органов Республики Таджикистана, Предварительные
Результаты
Радев Димитар, Джон Зораб, Джон Матову и Сэйлендра Паттаньяк (2005),
“Public Financial Management and Treasury Reforms” (“Управление
государственными финансами и Реформы Казначейства”) Технический Отчет,
Финансовый Департамент, МВФ.
Сегура-Убиерго Алекс, Алехандро Симоне и Санджив Гупта (2006), New
Evidence
on Fiscal Adjustment and Growth in Transition Economies” (“Новое Свидетельство
Финансового Регулировании в странах с переходной экономикой»). Рабочий
документ” /06/244, МВФ.
172
Самерс Виктория и Кэтрин Байер (2003), “Revenue Policy and Administration in
the CIS-7: Recent Trends and Future Challenges”, (“Политика Дохода и
Администрация в СНГ 7: Настоящие Тенденции и Будущие Вызовы”), доклад
на конференцию в Люцерне по Инициативе СНГ-7.
Умаров, K. и Репкин, A. (2004), “Рост Таджикистана: первое десятилетие
переходного периода” в Г. Oфер и Р. Помфлет (редакторы), The Economic
Prospects of the C.I.S.:: Источники Долгосрочного Роста, Эдвард Элгар,
Челтхем.
Варудакис Аристомен (2006), “Public Finance, Growth and Governance in Europe
and Central Asia” (“Государственные Финансы, Рост и Управление в Европе и
Центральной Азии”) , Предварительные данные Регионального финансового
исследования 2007, ECA, Всемирный Банк
Вуд A. и Майер Дж. (2001), “African Development in a Comparative Perspective”,
(“Африканское Развитие в Сравнительной Перспективе”), Журнал Cambridge
Journal of Economics 25, стр. 369-394.
Всемирный Банк (2003), Стразовой Отчет по Оценке Закупок.
Всемирный Банк (2004A), Страновая Оценка Финансовой Отчетности.
Всемирный Банк (2004B), Ускорение торговли и транспорта и Центральной
Азии.
Всемирный Банк (2004C), Центральная Азия: Региональное исследование
потенциала экспорта электроэнергии, Регион Европы и Центральной Азии, ВБ.
Всемирный Банк (2005A), Республика Таджикистан. Обновленная оценка
бедности, Отчет No: 30853-TJ.
Всемирный Банк (2005B), Таджикистан: Диагностическое исследование
торговли. Отчет No 32603-TJ.
Всемирный Банк (2005C), Республика Таджикистан: Заметка о секторе
здравоохранения. Отчет No 29858-TJ.
Всемирный Банк (2005D),
институциональный обзор.
Таджикистан:
Государственные
расходы
и
Всемирный Банк (2005E), Таджикистан. Обзор реформы энергетических
предприятий
Всемирный Банк (2006A), “Развитие сектора энергетики в Кыргызстане”,
презентация Правительству, многосторонним и двухсторонним институтам,
Бишкек, июнь.
Всемирный Банк (2006B), Социальная защита в секторах электроэнергии и газа
в Таджикистане, Политическая заметка.
173
Всемирный Банк (2006C), Изучение инфраструктуры в странах Европы и
Центральной Азии.
Всемирный Банк (2006D), Отчет по завершению выполнения: IBTA2.
Всемирный Банк
Таджикистан.
(2006E)
Обзор
эффективности
174
внешней
помощи:
Приложение I. Влияния Государственных Расходов на Экономический
Рост в Таджикистане56
Виктор Мюринд
1. Введение
Мотивацией для проведения данного исследования является рассмотрение
последствий различных форм государственных расходов для поддержки
приоритетов Правительства Таджикистана, направленных на поддержание
высоких темпов экономического роста. Средние темпы роста, равные 8-10% от
ВВП в год, которые отмечались в период 1998-2004 гг., были в большей степени
вызваны восстановлением экономики после гражданской войны (1992-97 гг.) с
неиспользованными мощностями, которые были возвращены к производству,
как только были восстановлены мир и безопасность. Хотя производительность
экономики все еще составляет около 30%, ниже уровня 90-х годов, большая
часть акционерного капитала производственных секторов берёт свое начало со
времен советского периода и не отвечает требованиям рыночной экономики.
Однако уже есть знаки того, что темпы восстановления начинают снижаться,
при росте, который снизился уже до 7% в 2005 г. Поэтому поддержка высоких
темпов роста ВВП в будущем потребует новых инвестиций или комбинации,
состоящей из новых инвестиций и более эффективного использования
существующих факторов производства.
Ожидается, что будущий рост Таджикистана будет находиться под влиянием
природы государственных расходов, посредством их воздействия на факторы,
которые стимулируют долгосрочный, устойчивый, экономический рост, такие
как формирование человеческого капитала через услуги секторов образования и
здравоохранения, макроэкономическая среда, а также строительство и
поддержание государственной инфраструктуры. Правительство Республики
Таджикистан в настоящее время занимается бюджетными преобразованиями,
одной из целей которых является улучшение распределения государственных
расходов с тем, чтобы оно могло поддержать устойчивый экономический рост.
Поэтому целью данного исследования является моделирование эффектов роста
государственных расходов для Таджикистана, определение основных
препятствий для экономического роста и оценки их последствий для
государственных расходов.
Несмотря на повышающееся внимание исследований к связи между
государственными расходами и экономическим ростом, пока еще не было
достигнуто согласия в отношении того, какой тип государственных расходов
способствует росту развивающейся экономики и экономики переходного
периода. Например, некоторые исследования доказали значительную и
положительную корреляцию между размером государства, который измеряется
либо по уровню общих государственных расходов, либо по уровню потребления
государственных расходов, и экономическим ростом. Однако некоторые другие
исследования доказали значительную, но отрицательную корреляцию (см. в
Данное базовое исследования для ПОГР было подготовлено при финансовой поддержке ММР
(DFID).
56
175
частности, Landau, 1986 г.; Grier and Tullock, 1989 г; Barro, 1990 г, 1991 г).
Между этими противоречивыми результатами, некоторые другие проведенные
исследования считают данную корреляцию незначительной (например, Levine и
Renelt , 1992 г.).
В целом, эти противоречивые результаты можно отнести к различиям в
эмпирических моделях, наборах данных, эконометрических принципах и
экономических пространств, выбранных в качестве примера. Выбор экономики
в качестве примера особенно важен, т.к. большинство существующих
результатов исследований, проводимых по эффектам роста государственных
расходов, были получены либо из опыта развитых стран, либо много образцов
было получено от объединения экономик развитых и развивающихся стран, а
также экономик переходного периода, за исключением работы Landau (1986 г.),
Devarajan и др.(1996 г.). Что было бы еще полезней в контексте данного
исследования, так это получение большего количества результатов
исследований, которые основаны на серьезной эмпирической работе по
институциональной структуре и процессе, посредством которого переменные
государственных расходов влияют на экономический рост только в экономиках
переходного периода в отличие от более широких образцов в разрезе страны,
доминируемых развитыми странами. К тому же, доказано, что различия
появляются в результате использования различных наборов условных
переменных и начальных условий, которые применяются различными
исследованиями по воздействию фискальных переменных на эндогенный
(внутренний) рост (см. Levine and Renelt 1992 г.). Более того, доказано, что
противоречивые результаты частично возникают в результате того, что
исследователи не осознают роли ограниченности государственного бюджета в
моделях роста, которые содержат фискальные переменные. Доказательством
этому является то, что для проведения значимой оценки эффектов налогов или
расходов на экономический рост, важно признать концепцию денежных
потоков об источниках, а также об использовании средств в процессе роста.
Например, несмотря на то, что исследования, проводимые Landau (1986 г.) и
Devarajan и др. (1996 г.) важны для данного исследования, т.к. они
сосредоточены на развивающихся странах, они страдают от вероятности
упущения в том смысле, что они сосредоточены только на расходной части
ограниченности бюджета и не принимают во внимание её доходную часть.
Следовательно, основной целью данного исследования является определение
эмпирическим путем специфических компонентов государственных расходов,
которые имеют значительное воздействие на экономический рост в
Таджикистане и которые могут быть использованы как часть обзора
государственных расходов для того, чтобы добиться устойчивого
экономического роста в Таджикистане. Мы ссылаемся на эндогенную
(внутреннюю) теорию роста и используем её в два этапа. Первым этапом
является использование модели для изучения эффектов роста государственных
расходов в восьми странах СНГ (Армения, Азербайджан, Грузия, Казахстан,
Кыргызстан, Молдова, Монголия и Таджикистан) в период 1996–2004 гг. и
определение структур государственных расходов, которые ассоциируются с
экономическим ростом на региональном уровне. Второй этап – это
использование методов Сравнительно независимых регрессионных уравнений
(SURE) для отделения коэффициентов для Таджикистана, в частности, и таким
176
образом определения типов государственных расходов, которые вероятнее
всего будут поддерживать постоянный экономический рост в Таджикистане.
Несомненно, акцент данного исследования сделан на государственных
расходах; государственные доходы и финансовые переменные, такие как
профицит/дефицит государственного бюджета и налоговые поступления,
включены в модель с целью использования ограничения государственного
бюджета и избегания смещения коэффициента, которое появляется в результате
их опущения. Мы проверяем важность каждой переменной государственных
расходов для экономического роста; мы также проверяем переменные как
группу.
Мы однозначно признаем, что Таджикистан – это переходная экономика с
ограниченными ресурсами и поэтому важно изучить воздействие
государственных расходов, присущих каждому отдельному сектору, например
государственные расходы сектора образования или здравоохранения.
Информация о государственных расходах в разрезе по секторам полезна для
информирования политики, особенно там, где распределение ограниченных
государственных средств по секторам является критической проблемой, т.е.
должно ли государство тратить больше средств на здравоохранение или
образование; учитывая это, ограниченность средств означает, что государство
не может потратить больше средств ни в одном из секторов.
Оставшаяся часть данного документа состоит из четырех разделов. Раздел 2
освещает институциональные вопросы, включая географию и историческое
наследие, которое может сдерживать возможное воздействие государственных
расходов на экономический рост в Таджикистане. Совокупность существующих
знаний об эффектах роста государственных расходов исследуется в Разделе 3 с
целью представления отправной точки для нашего специального исследования
по Таджикистану и для сравнения опыта других стран. Раздел 4 представляет
модель и приводит результаты расчётов и тестов. Основные результаты
исследования, заключения и рекомендации по мерам политики представлены в
Разделе 5.
2.
Институциональные вопросы: Экономическая география и
историческое основание
Таджикистан делит общее наследие советской экономики с другими странами
СНГ и данные институциональные истоки влияют на критерии выборки для
эмпирической работы в данном отчете. Доказательством служит то, что
экономическая география и историческое развитие Таджикистана являются
важными институциональными факторами в построении регионального образца
для изучения главных причин экономического роста в данной области.
Выборка, которая признаёт оба этих фактора, включает СНГ-7, а именно
Таджикистан, Азербайджан, Узбекистан, Кыргызстан, Армению, Грузию и
Молдову, а также Монголию, которая хотя и не является членом СНГ и не
имеет выхода к морю, в прошлом была страной с плановой экономикой. Мы
исключаем некоторых региональных соседей Таджикистана, которые имеют
достаточно разные институциональные характеристики, включая Афганистан,
Пакистан, Индию и Китай. Афганистан – это слабое государство, которое
177
страдало от гражданского конфликта на протяжении более двух десятков лет.
Индия и Пакистан больше признаны как страны, которые движутся по пути
развития рыночной экономики, нежели страны с экономикой переходного
периода. Китай тоже страна с экономикой переходного периода, но её размеры
полностью отличают её от Таджикистана.
Важный сравнительный опыт этих соседних стран связан с изменениями в
темпах экономического роста, которые последовали вслед за получением
независимости от Советского Союза и формированием Содружества
Независимых Государств (СНГ) в начале 90-х. Так же как и большинство стран
СНГ, Таджикистан пострадал от резкого снижения экономического роста в
течении 6 лет после обретения независимости в 1991 г. Восстановление
экономики началось только в конце 90-х.
В общем, имеется как минимум две интересные области, рассмотрение которых
важно для эмпирической работы и формирования политики. Первой задачей
является определение факторов, объясняющих рост в Таджикистане, особенно
начиная с 1996 г. Ввиду существующей литературы, кратко изученной в данном
исследовании, эта область рассмотрения предлагает модель эндогенного
(внутреннего) роста. Вторая область рассмотрения, которая непосредственно
связанна с первой – это определение наиболее обещающих вложений
государственных расходов, которые ускорят экономический рост в
Таджикистане. В целом, на основе институциональных и исторических
факторов Таджикистана и при учете существующих знаний о переходных
экономиках, вполне правдоподобно предположить следующие ключевые
предполагаемые пути и критические факторы для экономического роста в
Таджикистане в течении последующих 10 лет.





Человеческий капитал и образование: Включая образование на уровнях
среднего и начального образования.
Продолжительность жизни и здравоохранение: Это включает услуги
здравоохранения и расширение секторов здравоохранения и санитарной
гигиены.
Капитальные вложения и частные инвестиции: Основным типом
требуемых инвестиций являются частные инвестиции, такие как
сельскохозяйственный экспорт. Трудоёмкие виды экспорта увеличивают
заработную плату и добавленную стоимость, а следовательно и рост.
Трудовые мигранты и денежные переводы: Денежные переводы от
граждан, работающих за рубежом, могут быть расширены для
поддержания прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и других притоков
внешних средств. Тип требуемой интервенции включает новые инвестиции
в здравоохранение, образование и другие социальные сектора.
Физический и человеческий потенциал в Таджикистане: Следуя текущим
данным, физический и человеческий потенциал остаётся выше уровня,
необходимого для производства текущего уровня ВВП на душу населения,
равного 310 долларам США; он также значительно выше уровня, который
может поддерживаться с текущим уровнем ВВП на душу населения.
Однако всё же неясно, достаточно ли эффективно используется
физический и человеческий потенциал. Исходя из текущей ситуации, он
используется неэффективно, но нам необходимо разработать надёжное
178
вычисление эффективности физического и человеческого капитала и
только потом применять их для получения серийных индикаторов с
течением времени.
3.
Государственные расходы и экономический рост: Что мы знаем?
С самого начала полезно отметить, что направление в литературе о
государственных расходах и экономическом росте немного отличается от
направления в литературе об изолировании факторов, которые объясняют
экономический рост в неоклассической модели экономического роста; как
например, De Broek и Koen (2000 г.) и Loukoianova и Unigovskaya (2004 г.) для
стран СНГ и Matovu (2005 г.) для Таджикистана. В общем, схема расчета роста
дисагрегирует рост ВВП на три компонента: рост основных фондов, рост
рабочей силы (и производительности труда) и рост основных факторов
производства (ОФП). ОФП – это остаток, который включает всё влияние
факторов производства, также как и ошибки в вычислениях. Фундаментальные
предположения, поддерживающие процесс расчёта роста, возникают из
постоянных доходов к функции производства с эластичностью продукции по
отношению к рабочей силе и капиталу.
Направление в литературе о государственных расходах, которое
непосредственно относится к данному отчёту, в основном возникает из модели
внутреннего роста. Как замечено Le и Suruga (2006 г.), имелось достаточное
количество
эмпирических
исследований,
анализировавших
влияние
государственных расходов на экономический рост. Однако результаты этих
исследований и выводы различаются. С одной стороны, некоторые результаты
анализов поддерживают идею, что государственные инвестиции оказывают
положительный эффект, в то время как государственное потребление оказывает
отрицательный эффект на экономический рост. Например, результаты Aschauer
(1989г.), Barro (1991г.) и Easterly и Rebelo (1993г.) подтверждают аргумент в
пользу того, что расходы государства, направляемые на основную физическую
инфраструктуру, имеют существенное положительное воздействие на
производительность частного сектора. К тому же, при использовании примера
на основе 39 развивающихся стран в период с 1990 по 2000 гг., Gupta (2002 г.)
обнаружил положительную взаимосвязь между ростом и фискальной политикой
(государственный бюджетный баланс, финансирование бюджетного дефицита и
структуру расходов) и сделал вывод, что для достижения устойчивого
фискального регулирования государствам необходимо перераспределять
расходы на заработную плату на более производительные цели такие, как
например, капитальные расходы.
С другой стороны, некоторые исследователи поставили под вопрос
вышеуказанные результаты, аргументируя это тем, что взаимосвязь между
государственными расходами и экономическим ростом сама по себе не
положительна, но стремится быть специфичной для секторов и в основе своей
зависит от типа государственных расходов. Например Landau (1986 г.) проводит
категоризацию государственных расходов на 5 групп (потребление,
образование, оборона и капитальные затраты) для того, чтобы произвести
всеобъемлющее исследование воздействия государственных расходов на
экономический рост при применении профильных данных по 96 странам в
179
различные временные периоды между 1961 и 1976 гг. Исследование показало,
что каждый тип государственных расходов имеет либо отрицательный, либо
незначительный положительный эффект на экономический рост. Grier и Tullock
(1989 г.), использовавшие анализ по групповым данным для 24 стран ОЭСР в
период с 1951 по 1980 гг. и 89 других стран в период с 1961 по 1980 гг., нашли
схожие непоследовательные зависимости между государственными расходами
и экономическим ростом такие же, как и у Ландау (1986 г.). Более того, в
выборке Азиатских стран в период с 1970-1990 гг., Devarajan и др. (1996 г.)
определили, что рост в доле текущих расходов имеет положительный и
статистически значимый эффект, в то время как государственные капитальные
расходы (транспорт и коммуникации) имеют либо отрицательное, либо
недостаточно положительное воздействие на экономический рост, что резко
отличается от результатов исследований предыдущих авторов, таких как
Aschauer (1989 г.) и Barro (1990 г.), которые считали положительными данные
виды затрат.
Основная проблема с существующей литературой возникает из различий
используемых моделей, вычислений и техник тестирования и неоднородности
стран в выборке. Другая проблема возникает из различий в мотивации
исследований, расхождении от попыток моделирования роста и конвергенции
мотивации по направлению к испытанию главных переменных, которые
стимулируют рост и могли быть использованы в качестве мотиваторов для
обзора государственных расходов, где последние совпадают с целями данного
исследования. Соответствующим исследованием, согласующимся с данными,
является последняя работа Bose, Haque and Osborn (2003 г.), которые изучали
влияние на рост со стороны государственных расходов для группы из 30
развивающихся стран в течении десятилетия в 1970-1980-х гг., со
специфическим вниманием на секторные расходы. Исследование показало, что
доля государственных капитальных расходов в ВВП положительно и
значительно взаимосвязана с экономическим ростом, в то время как текущие
расходы связаны лишь незначительно. Оно также обнаружило, что на
секторном уровне государственные расходы и общие расходы на образование
являются единственными затратами, которые ассоциируются с ростом, только
при условии учёта бюджетных рамок и пропущенных переменных.
Таким образом, на основе всего вышеизложенного нам известно, что
существенный объём эмпирических исследований вёлся по направлению к
определениям элементов государственных расходов, которые влияют на рост.
Мы также отмечаем, что литература значительно различается в группах данных
и эконометрических техниках, и зачастую стремится собрать противоположные
результаты и соответственные политические рекомендации. Следуя Bose, Haque
and Osborn (2003 г.), мы стремимся обратиться к недостаткам в существующей
литературе и также использовать наши знания по институциональной структуре
экономики Таджикистана. Например, мы ясно распознаём применение
бюджетных рамок в нашей эмпирической работе, особенно посредством
рассмотрения источников и использования средств, одновременно для
поддающейся интерпретации оценки эффектов от налоговой политики и
расходов на экономический рост.
180
4.
Эконометрический анализ и результаты
4.1
Модель эндогенного (внутреннего) роста и государственных расходов
Мы моделируем эффект роста государственных расходов для группы из 8 стран
(семь стран СНГ и Монголии) в период с 1996 по 2004 гг., когда эти страны
испытывали период восстановления экономики. Мы ссылаемся к методологии,
которая различается от предыдущих исследований в двух направлениях.
Первое, мы чётко распознаем роль ограниченности бюджетных средств. Второе,
мы контролируем возможность отклонений, возникающих из-за опущенных
переменных. Первое, мы четко распознаем роль ограниченности
государственных средств. Второе, мы контролируем возможные отклонения,
возникающие от пропущенных переменных. В частности, мы стремимся
изолировать специфические компоненты государственных расходов, которые
существенно воздействуют на экономический рост.
Мы обращаемся к модели внутреннего роста, следуя Bose, Haque и Osborn (2003
г.). Мы определяем основополагающую модель, которая охватывает
переменные внутреннего роста совместно с переменными государственных
расходов следующим образом:
J
K
N
j 1
k 1
n 1
GROWTH it   0t   j CONDS jit    k GOVTSPENkit    n OTHER nt   it (1),
где надстрочные индексы обозначают страну i в период t для каждого вектора
переменной; GROWTH представляет рост реального ВВП на душу населения;
вектор CONDS охватывает главную независимую переменную, которая в
основном появляется как условная переменная в моделях внутреннего роста;
вектор GOVTSPEN представляет переменные, которые охватывают
государственные расходы и их основные компоненты, таким образом, это
переменные которые входят в особый круг интересов этого исследования,
также, как и их основные компоненты на совокупном и секторальном уровнях,
и выраженных в процентах к ВВП; вектор OTHER включает все другие
переменные, которые включены с целью тестирования чувствительности
модели. Таким образом, мы включаем переменные, которые очень часто были
включены в предыдущих исследованиях в качестве индикаторов монетарной
политики, торговой политики и рыночных отклонений; и  является
стохастической величиной.
Мы следуем Bose, Haque and Osborn (2003 г.) для включения ограниченности
государственных средств в модель. Это аргументировано тем, что эмпирическое
изучение воздействия государственных расходов на рост, который не содержит
ограниченность государственных расходов, уязвимо к возможности отклонения,
которые возникают вследствие пропуска переменных. Мы рассматриваем
простые бюджетные ограничения, определённые Green and Murinde (1998 г.)
следующим образом:
GS – TX = MON + BOND + FRN
(2),
где GS = Общие государственные расходы, TX = Общие доходы (включая
181
налоговые и неналоговые поступления), MON = денежная масса в обращении;
BOND = внутренние государственные заимствования, и FRN = внешние
заимствования. Тождественность государственного бюджета определяет, что
государственные расходы должны равняться государственным доходам или же
баланс будет финансироваться посредством выпуска новых денег, внутреннего
или внешнего заимствования. По этой причине, мы не можем включить
государственные расходы совместно с государственными доходами, нам
необходимо убрать хотя бы один элемент. Поэтому мы включаем в модель как
минимум одну переменную, обозначающую государственные расходы
совместно с переменной для налоговых поступлений. Хотя мы и включили
только отдельные переменные, такие как государственные капитальные
затраты, текущие и капитальные затраты, государственные расходы на
образование и здравоохранение, внутренние доходы и государственный
дефицит (профицит), все переменные представлены в процентах к ВВП.
4.2
Данные и вычисления
Переходные экономики, которые мы выбрали для выборки, являются членами
Содружества Независимых государств, которые разделяют не только
географическую близость с Таджикистаном, но которые также имеют сильные
региональные экономические связи с Таджикистаном: сюда входят Армения,
Азербайджан, Грузия, Казахстан, Кыргызстан и Молдова. Мы также включили
Монголию в выборку. Таким образом, мы обращаем внимание на 8 стран с
переходной экономикой.
Наши данные были взяты из онлайн данных Всемирного Банка, добавленные
экономическими отчетами Всемирного Банка по стране и Обзорами
государственных расходов за период с 1996 по 2004 гг. Другими словами, мы
построили группу (панель) из 72 наблюдений.
Вычисления переменных в модели следующее. Внутренняя переменная модели,
- GROWTH, - вычисляется как темп роста реального ВВП на душу населения.
Объясняющие переменные для включения в вектор COND сопоставимы с теми,
которые использовались в последних работах, например, Levine и Renelt (1992
г.), Barro (1991 г.) и Bose, Haque и Osborn (2003 г.). Таким образом, вектор
CONDS включает основные переменные, которые обычно фигурируют как
условные переменные в моделях внутреннего роста: LFEX = логарифм от
продолжительности жизни; PRIM = коэффициент охвата начальным
образованием; SECS = коэффициент охвата средним образованием; HCGEN =
исходный человеческий капитал (PS) переменная; NINV = негосударственные
расходы («прокси» для частных инвестиций); ILFEX = логарифм от
продолжительности жизни в начальный период как в 1996 г.; IGDPL =
логарифм от первоначального ВВП на душу населения в 1996 г. Мы включили
последнюю переменную для того, чтобы проконтролировать возможный эффект
от изменений на рост производства. Переменная HCGEN построена в контексте
Landau (1986 г.) как взвешенная сумма первоначальных коэффициентов охвата
начальным и средним образованием. Вес определён как 1 для коэффициента
охвата начальным образованием и 2 для коэффициента охвата средним
182
образованием, т.е. этот вес является приблизительным вычислением по
отношению к относительным значениям двух типов образования.
Мы вычисляем PRIM SECS, используя коэффициенты охвата школьным
образованием нежели среднее количество лет, проведенных в школе, потому
что последние данные не были доступны; более того, предыдущие исследования
такие как Easterly и Rebelo (1993 г.) и Bose, Haque и Osborn (2003 г.) используют
коэффициенты охвата школьным образованием ввиду того, что коэффициенты
являются более доступными для вычисления инвестиций в образование, чем
средне продолжительности обучения. В анализе мы используем переменную
НCGEN, а не её подкомпоненты, из-за её мультиколлинеарности между
отдельными коэффициентами охвата в PRIM и SECS. В целом переменные,
включенные в вектор COND, охватывают ключевой аргумент литературы по
внутреннему росту, а именно такие как человеческий капитал и
институциональные факторы, которые являются важными определителями
экономического роста в Таджикистане.
Вектор GOVTSPEN представляет переменные, которые охватывают
государственные расходы и их основные компоненты на совокупном и
секторном уровнях, и выраженные в процентах к ВВП. Мы включаем
следующее: CEXP = Государственные капитальные расходы; REXP =
Государственные текущие расходы; EEXP = Государственные расходы на
образование; HEEP = Государственные расходы на здравоохранение. Мы также
попробовали использование комбинации EEXP и HEEP для того, чтобы
охватить государственные расходы на услуги; к тому же, мы построили
государственные расходы как сумму CEXP и REXP.
Вектор OTHER включает все другие переменные, которые добавлены в модель
для того, чтобы протестировать чувствительность модели. Мы последовали
примеру Easterly and Rebelo (1993 г.) и определили переменные в векторе
OTHER для включения переменных, которые довольно часто были включены в
предыдущие исследования в качестве индикаторов монетарной политики,
торговой политики и макроэкономической стабильности; здесь мы включили:
BMON = Широкие деньги (M2) (процент от ВВП); TTDE = Коэффициент
торговли (экспорт плюс импорт в процентах от ВВП); ALIT = Уровень
грамотности среди взрослых (процент от численности населения); INFL =
уровень инфляции, измеренный как процентное изменение в индексе
потребительских цен. Переменная BMON включена для того, чтобы
проконтролировать эффект монетарной политики. Переменная TTDE включена
для того, чтобы проконтролировать степень открытости экономики.
Предыдущими исследованиями, особенно Levine and Renelt (1992 г.), было
показано, что эти две переменные очень сильно взаимосвязаны с
экономическим ростом.
К тому же, как было обсуждено выше, мы включаем переменные для охвата
ограничения государственного бюджета, а именно: DREV = Внутренние
поступления/доходы; FDEF = Государственный профицит/дефицит. В связи с
тем, что ограничения государственного бюджета являются тождеством (см.
уравнение 2), нам необходимо исключить элемент тождественности и таким
образом исключить совершенную коллинеарность. Другой контекст для
исключения DREV заключается в необходимости произвести надлежащую
183
оценку эффектов на рост от государственных расходов, потому что в то время
как предоставление общественных услуг является фактором, увеличивающим
рост, отдельные налоги, которые необходимо собирать для последующего
предоставления общественных благ, могут иметь снижающий эффект на рост.
В качестве краткого представления вышеизложенного, Таблица №1 данного
Приложения представляет переменные, использованные в эмпирической работе,
вычисления этих переменных и источник статистических данных.
Таблица 1: Описательная статистика по основным переменным в группе
стран СНГ, включая Таджикистан.
Переменная
GROW
LFEX
ILFEX
IGDPL
NINV
DREV
HCGEN
CEXP
REXP
ALIT
PRIM
SECS
EEXP
HEEP
FDEF
BMON
TTDE
INFL
Среднее
0.053567
53.57400
4.20310
6.14630
0.16532
0.20673
129.46762
0.059748
0.20706
9.61250
49.54023
39.96369
0.035046
0.018339
-0.043103
0.14413
0.81803
0.12638
Стандартное
отклонение
0.045020
27.79305
0.040588
0.51370
0.093618
0.073725
109.93558
0.050000
0.079493
29.49781
43.65270
38.54898
0.024183
0.014560
0.039203
0.077471
0.40459
0.15527
Ассиметрия
-0.37333
-1.43539
0.078081
0.19670
0.97118
0.88015
-0.10328
0.94008
0.46280
2.77749
-0.24769
-0.039259
0.61222
1.06593
-0.27623
1.94156
-0.41098
1.93515
Эксцесс
0.14730
0.11523
-1.61413
0.51381
2.50011
-0.36950
-1.76059
0.047908
2.22195
5.87745
-1.94013
-1.95863
0.096532
1.00471
-0.30656
4.95123
0.50306
7.18600
Примечание: GROW = средний темп роста ВВП на душу населения; LFEX = логарифм средней
продолжительности жизни; ILFEX= логарифм от продолжительности жизни в начале периода;
IGDPL = первоначальное значение ВВП на душу населения в 1996 г.; NINV =
негосударственные (частные инвестиции) (% от ВВП); DREV = налоговые поступления (% от
ВВП); HCGEN = первоначальный человеческий капитал (PS) переменная; CEXP =
государственные капитальные затраты (% от ВВП); REXP = государственные текущие затраты
(% от ВВП); ALIT = уровень грамотности среди взрослых (% от численности населения); PRIM
= коэффициент охвата начальным образованием; SECS = коэффициент охвата средним
образованием; EEXP = государственные расходы на образование (% от ВВП); HEEP =
государственные расходы на здравоохранение (% от ВВП); FDEF = государственный профицит /
дефицит (% от ВВП); BMON = денежная масса (M2) (% от ВВП); TTDE = коэффициент
торговли (экспорт плюс импорт в % от ВВП); INFL = уровень инфляции, исчисленный как
процентное изменение индекса потребительских цен.
HCGEN – это переменная начального человеческого потенциала, которая построена в контексте
Landau (1983 г.), как взвешенная сумма коэффициентов начального охвата (%) начальным,
средним образованием. Соотношению охвата начальным образованием присвоен весовой
коэффициент – 1, а соотношению охвата средним образованием весовой коэффициент – 2;
таким образом, эти весовые коэффициенты являются приблизительными значениями
184
относительных величин двух типов образования. Мы используем переменную HCGEN ввиду
высокой мультиколлинеарности между отдельными коэффициентами охвата PRIM и SECS.
185
Таблица 2. Корреляционная матрица основных переменных в группе Содружества Независимых Государств (СНГ), включая
Таджикистан
GROW
LFEX
ILFEX
IGDPL
NINV
DREV
HCGEN
EEXP
FDEF
BMON
TTDE
INFL
ALIT
PRIM
SECS
CEXP
REXP
HEEP
GROW
1.0000
0.1381
0.3134
0.2133
0.2630
-0.1687
0.4699
0.2931
0.6040
-0.01241
0.09253
-0.2226
0.2466
0.3361
0.4798
0.1513
-0.2282
-0.3766
LFEX
ILFEX
IGDPL
NINV
DREV
HCGEN
EEXP
FDEF
BMON
TTDE
INFL
ALIT
PRIM
SECS
CEXP
REXP
HEEP
1.0000
0.01729
0.1380
0.1027
0.2957
0.2876
0.2303
0.2679
0.1871
0.1282
0.1648
0.1683
0.3269
0.2251
-0.2113
0.1198
0.1316
0.1148
0.5336
-0.1811
0.01951
-0.3301
0.08914
-0.3401
0.4103
-0.3104
-0.0570
0.1017
-0.02978
0.13100
0.1299
-0.3701
1.0000
0.1487
0.1000
0.0988
-0.1503
0.1094
0.2346
-0.1835
-0.2488
-0.02566
0.1593
0.05082
-0.0796
-0.1116
-0.0520
1.00000
0.3112
0.2352
0.04488
0.3534
0.01785
-0.0861
-0.3002
0.1299
0.2788
0.1775
-0.1444
0.2854
-0.0659
1.0000
0.2872
0.8144
0.0773
0.6864
-0.249
-0.170
0.162
0.277
0.252
0.0022
0.7779
0.762
1.0000
0.0929
0.6305
0.3476
0.0869
-0.291
0.234
0.838
0.951
0.051
0.058
-0.11
1.000
-0.226
0.6522
-0.108
-0.071
0.104
0.152
0.045
0.155
0.785
0.929
1.00000
0.055888
-0.02836
-0.21751
0.2854
0.5082
0.6114
-0.2462
-0.1939
-0.3336
1.00000
0.12589
-0.15296
0.2816
0.3578
0.2931
0.2502
0.467
0.642
1.0000
0.0191
0.051
0.0116
0.117
0.248
-0.442
-0.148
1.0000
-0.119
-0.341
-0.222
-0.119
-0.112
0.025
1.000
0.305
0.161
0.068
0.030
-0.020
1.000
0.629
0.034
0.100
0.049
1.0000
0.0529
0.0268
-0.043
1.000
0.158
0.171
1.000
0.775
1.000
Примечание: GROW = средние темпы роста в ВВП на душу населения; CEXP = государственные капиталовложения (% от ВВП); REXP = текущие
государственные расходы (% от ВВП); EEXP = государственные расходы на образование (% от ВВП); HEEP = государственные расходы на здравоохранение (% от
ВВП); DREV = налоговые поступления (% от ВВП); FDEF = государственный профицит /дефицит (% от ВВП); NINV = негосударственные инвестиции (% от ВВП);
BMON = широкие деньги (M2) (% от ВВП); PRIM = коэффициент охвата начальным образованием; SECS = коэффициент охвата средним образованием; HCGEN =
начальный человеческий капитал (PS) переменная (смотрите примечание к Таблице 1); LFEX = логарифм средней продолжительности жизни; TTDE = соотношение
торговли (экспорт плюс импорт в % от ВВП); ALIT = уровень грамотности взрослого населения (в % от общего населения); INFL = уровень инфляции,
исчисляемый как уровень изменения индекса потребительских цен; IGDPL = логарифм от ВВП на душу населения в начальный период; ILFEX = средняя
продолжительность жизни в начальном периоде.
186
4.3 Примеры государственных расходов и переменные экономического роста в СНГ,
включая Таджикистан
Вначале мы проверим данные по нормальному распределению и другим одномерным
характеристикам, используя описательную статистику, представленную в Таблице 1.
Мы также проверим двумерные зависимости внутренних переменных и
объяснительных переменных, используя корреляционную матрицу, представленную в
Таблице 2. Таблица 1 показывает, что внутренняя переменная имеет приемлемый темп
роста в объёме 5%, но высокий уровень стандартного отклонения в 4.5% предполагает
значительные колебания в темпах роста выбранных экономик в период 1996-2006 гг.
Однако главные переменные государственных расходов показывают нормальное
распределение в том смысле, что они в основном симметричны по отношению к
среднему значению. В общем, существуют достаточно небольшие проблемы с
ассиметрией и эксцессом в данных для большинства переменных, согласно статистике,
представленной в Таблице 1, исключая переменную для уровня инфляции.
Матрица корреляции в Таблице 2 показывает двумерную зависимость всех
переменных в модели, что предоставляет первое понимание того, как каждая
объяснительная переменная взаимосвязана с внутренней переменной, также как и с
другими объяснительными переменными в модели. Эта корреляция должна дать нам
первый проблеск на примеры взаимосвязей в попытках определить воздействие
каждого элемента государственных расходов на экономический рост. Таким образом,
Таблица 2 должна читаться совместно с Приложением А. Последнее представляет
собой 11 графиков с точечными диаграммами, которые дают примеры переменных
государственных расходов и других переменных модели в сравнении с переменной
экономического роста для 8 выбранных стран в период с 1996 по 2004 гг.
В этих графиках появляются несколько интересных примеров, касающихся
взаимосвязей между переменными государственных расходов и экономического роста
в переходных экономиках. Три основных примера, которые имеют важное
политическое применение, описаны ниже.
Во-первых, EEXP и GROWTH представляют модель, которая поддерживает аргумент в
пользу более высоко роста даже при небольших размерах государственных расходов в
образовании, тем самым, согласуясь с аргументом о человеческом капитале. К тому
же, мы обнаружили пример того, что чем выше коэффициент охвата начальным
образованием (PRIM), тем выше экономический рост, опять-таки согласующийся с
аргументом о человеческом капитале. Так же имеется тенденция высокого
коэффициента охвата средним образованием (SEC) и высокого экономического роста,
что также свидетельствует в пользу аргумента о человеческом капитале. Таким
образом, начальное образование и среднее образование являются важными для
экономического роста. Опять-таки это аргумент о человеческом капитале и предлагает
государственные расходы в построении человеческого потенциала через образование.
Коэффициенты корреляции, указанные в Таблице 2, поддерживают этот пример.
Корреляция между темпами роста на душу населения и композицией переменной
человеческого капитала (HCGEN) составляет 0.4699; даже если компоненты
человеческого капитала высоко взаимосвязаны с ростом значения, охват начальным
образованием составляет 0.3361, а охват средним образованием составляет 0.4798.
Более того, государственные расходы также взаимосвязаны с экономическим ростом
на 0.2931. Важным политическим влиянием, которое является субъектом для
дальнейшего изучения в эмпирической части нашего исследования - это то, что
государственные расходы на образование, как доля в ВВП (EEXP) важны для
187
экономического роста.
Во-вторых, CEXP и GROWTH имеют тенденцию положительной ассоциации между
экономическим ростом и государственными капитальными затратами (CEXP), где
даже при более низких объёмах капитальных затрат наблюдается положительный рост.
Таблица 2 показывает коэффициент корреляции между CEXP и GROWTH, равный
0.1513. Более высокий коэффициент показан для негосударственных инвестиций
(NINV) и экономического роста, равный 0.2630, и который предполагает, что
капитальные вложения положительно взаимосвязаны с экономическим ростом, однако
при условии, что именно негосударственные инвестиции имеют более высокое
воздействие.
В-третьих, высокий коэффициент взаимосвязи, равный 0.604, между бюджетным
профицитом и экономическим ростом, подчеркивает не только бюджетную
дисциплину, но и важность «благоприятной макроэкономической среды».
В целом, примеры на графиках в Приложении А в основном согласуются с
результатами предварительного анализа данных в Таблицах 1 и 2. Примеры будут
изучены в более жёстком формате посредством использования эконометрических
методов в оставшемся разделе.
4.4
Первичные расчеты и результаты проверки
На начальном этапе анализа нам интересно узнать, насколько значительна взаимосвязь
между переменными государственных расходов в векторе GOVTSPEN и
экономическим ростом, после проверки переменных в векторе COND. Таким образом,
мы имеем дело с ограниченной версией модели в уравнении (1), где гамма
коэффициенты не могут равняться нулю. Регрессии управляются таким образом, что
мы добавляем одну переменную GOVTSPEN за раз. Эти начальные регрессии
предназначены для того, чтобы уловить центральную идею литературы по
внутреннему росту, а именно, что человеческий капитал является важным
определяющим фактором экономического роста. Кроме того, посредством включения
начального ВВП в эти начальные регрессии, мы пробуем исследовать эффекты
различных изменений на росте.
Таблица 3: Оценка и результаты проверки, взятые из Модели внутреннего роста для
группы Содружества Независимых Государств (СНГ), включая Таджикистан.
Влияние начальных переменных и переменных государственных расходов
Переменная
C
CEXP
EEXP
ILFEX
Модель
Вариант 1
0.038
(2.830)
[0.006]
0.509
(4.639)
[0.000]
Модель
Вариант 2
-61.977
(-2.817)
[0.007]
Модель
Вариант 3
-68.624
(-3.194)
[0.002]
Модель
Вариант 4
-52.416
(-2.492)
[0.15]
Модель
Вариант 5
-123.171
(-2.315)
[0.024]
0.470
(3.419)
[0.001]
0.510
(1.437)
[0.156]
14.601
0.583
(1.653)
[0.103]
16.167
12.354
28.983
188
HCGEN
FEDEF
AZ
0.768
(7.230)
[0.000]
0.028
(1.983)
[0.052]
(2.820)
[0.006]
0.628
(1.274)
[0.208]
0.588
(3.871)
[0.000]
-0.031
(-1.996)
[0.294]
INFL
GE
KA
KY
ML
0.055
(3.583)
[0.001]
0.035
(2.310)
[0.024]
0.026
(1.992)
[0.051]
0.326
(0.228)
[0.820]
MO
TJ
SSR
SER
ARS
0.060
0.031
0.539
-0.039
(-1.996)
[0.050]
1.287
(2.780)
[0.007]
0.748
(2.754)
[0.008]
0.678
(2.572)
[0.013]
1.141
(2.716)
[0.009]
1.449
(2.743)
[0.008]
0.059
0.031
0.516
(3.199)
[0.002]
0.715
(6.207)
[0.000]
(2.496)
[0.15]
0.676
(1.407)
[0.164]
0.569
(3.742)
[0.000]
0.025
(0.888)
[0.378]
-0.041
(-2.100)
[0.040]
1.427
(3.157)
[0.002]
0.830
(3.134)
[0.003]
0.759
(2.950)
[0.004]
1.272
(3.106)
[0.003]
1.609
(3.121)
[0.003]
0.060
0.031
0.510
-0.041
(-2.115)
[0.038]
1.087
(2.456)
[0.017]
0.642
(2.451)
[0.017]
0.587
(2.290)
[0.025]
0.980
(2.414)
[0.019]
1.225
(2.425)
[0.018]
0.061
0.031
0.511
(2.316)
[0.024]
0.687
(6.201)
[0.000]
0.106
(1.967)
[0.054]
2.660
(2.306)
[0.024]
1.581
(2.302)
[0.025]
1.530
(2.254)
[0.028]
2.389
(2.284)
[0.026]
2.997
(2.290)
[0.025]
0.057
0.030
0.549
Примечание: Ниже оценки коэффициентов в круглых скобках (.) даны t-значения, а в квадратных
скобках [.] p-значение. В приведенных выше регрессиях, внутренняя переменная GROW = средние
темпы роста в ВВП на душу населения; остальные переменные определены таким же образом, как и в
Примечании к Таблице 1.: CEXP = государственные капиталовложения (% от ВВП); REXP = текущие
государственные расходы (% от ВВП); EEXP = государственные расходы на образование (% от ВВП);
HEEP = государственные расходы на здравоохранение (% от ВВП); DREV = налоговые поступления (%
от ВВП); FDEF = государственный профицит /дефицит (% от ВВП); NINV = негосударственные
инвестиции (% от ВВП); BMON = широкие деньги (M2) (% от ВВП); PRIM = коэффициент охвата
начальным образованием; SECS = коэффициент охвата средним образованием ; HCGEN = начальный
человеческий капитал (PS) переменная; LFEX = логарифм средней продолжительности жизни; TTDE =
соотношение торговли (экспорт плюс импорт в % от ВВП); ALIT = уровень грамотности взрослого
населения (в % от общего населения); INFL = уровень инфляции, исчисляемый как уровень изменения
индекса потребительских цен; IGDPL = логарифм от ВВП на душу населения в начальный период.
В Таблице 3 представлена оценка и результаты проверки модели эндогенного
(внутреннего) роста с переменными государственных расходов, т.е. с единственными
объяснительными переменными в векторах COND и GOVTSPEN. Представлены пять
вариантов модели с тем, чтобы предусмотреть включение всех переменных
государственных расходов. Выяснилось, что из переменных в векторе COND только
начальная переменная средней продолжительности жизни показывает статистически
значительную взаимосвязь с экономическим ростом в вариантах модели 2-4. Данный
189
результат соответствует литературе по внутреннему росту, в которой средняя
продолжительность
жизни
является
главным
определяющим
фактором
экономического роста; знак в каждом из пяти вариантов модели является
положительным, предполагая положительные отношения между средней
продолжительностью жизни и экономическим ростом. Переменная для начального
человеческого капитала, как оказалось, имеет положительный эффект на рост в
вариантах модели 2 и 4; несмотря на то, что коэффициенты не являются значимыми со
статистической точки зрения.
Однако мы не находим ни одного доказательства того, что среди этих групп
переходных экономик существует схождение. Это неудивительно, возможно,
принимая во внимание то, что эти экономики все еще находятся на стадии перехода к
рыночной системе.
С точки зрения объяснительных переменных в векторе GOVTSPEN, наиболее
значительные результаты получены по государственным капиталовложениям (CEXP) в
вариантах модели 1 и 5, а государственным расходам в секторе образования (EEXP) в
вариантах модели 2 и 3. Результаты государственных расходов на здравоохранение
(HEEP) и текущие расходы (REXP) не представляли значимость с точки зрения
статистики и были исключены из вариантов модели 1-5.
Существенная связь между долей государственных капитальных расходов в ВВП и
экономическим ростом не совсем неожиданна в свете заключений, полученных при
проведении предыдущих исследований (см., например, Easterly и Rebelo 1993 г.;
Cashin 1995 г.; Fuente 1997 г.). Наши результаты также совместимы с результатами,
полученными Bose, Haque и Osborn (2003 г.) в групповом исследовании, которое
включало капитальные расходы в регрессии для развивающихся стран.
Наши
результаты,
показывающие
положительные
отношения
между
государственными расходами на образование и экономическим ростом, отличаются от
выводов, сделанных предыдущими исследованиями, независимо от того, основаны ли
они на данных для большого объединения стран или развивающихся стран (например.
Landau 1986 г. и Devarajan 1996 г.). Эти более ранние результаты указывают, что
взаимосвязь этой переменной с ростом является или незначительной или ненадежной.
Мы считаем, что расходы на образование значительны (хотя и ненадежны); доказано,
что увеличение на один процентный пункт правительственных расходов на
образование по отношению к ВВП связано с увеличением среднего темпа роста
реального ВВП на душу населения на 0.5 процентов. Этот эффект можно объяснить
тем, что инвестирование в человеческий капитал способствовало увеличению расходов
на образование, что в свою очередь увеличивает потенциал экономического роста,
согласно литературе по внутреннему росту.
Представленная модель, расчеты и результаты которой приведены в Таблице 3,
дополнена переменными из вектора OTHER и из ограничений государственного
бюджета. Включение этих дополнительных переменных также предполагает проверку
на надежность объяснительных переменных в векторе GOVTSPEN.
4.5
Проверка на надежность полученных результатов
190
Сейчас мы проводим проверку наших первоначальных результатов на надежность,
пополняя данную модель объяснительными переменными от вектора OTHER в модели
(уравнение 1). Переменные, включенные в данный вектор, были предложены в
предыдущей литературе. Например, мы включаем коэффициент широких денег (M2) в
ВВП (BMON) и соотношение торговли от ВВП (TTDE), следуя Easterly и Rebelo (1993
г.), а также Levine и Renelt (1992 г.). В нашем исследовании, коэффициент широких
денег к ВВП включён с целью проверки эффектов денежно-кредитной политики, тем
более с учетом того, что эти страны находятся на стадии перехода к рыночной
экономике. Соотношение торговли от ВВП включено для того, чтобы
проанализировать степень открытости, учитывая то, что экономический рост в
Таджикистане, кажется, в значительной степени зависит от его торговых связей с
соседними странами. Мы также включаем темп роста условий торговли (TTDE2) в
качестве дополнительной переменной. Эта переменная захватывает неблагоприятный
эффект нарушения торговли, которые Таджикистан и множество переходных экономик
в регионе испытали в течение периода выборки. Предыдущее исследование показало,
что темп роста сроков торговли значительно и положительно связан с экономическим
ростом в развивающихся странах (см., например, Deverajan и др. 1996 г.).
Таблица 4: Проверка надежности полученных результатов на основании модели
эндогенного (внутреннего) роста для группы Содружества Независимых
Государств (СНГ), включая Таджикистан
Переменная
CONSTANT
LFEX
NINV
DREV
HCGEN
Модель
Вариант 1
0.114
(3.572)
[0.001]
0.810
(0.043)
[0.966]
-0.896
(-0.102)
[0.919]
-0.205
(-1.076)
[0.286]
0.678
(1.237)
[0.221]
Модель
Вариант 2
0.103
(3.194)
[0.002]
0.234
(0.121)
[0.904]
0.011
(0.125)
[0.901]
-0.083
(-0.437)
[0.664]
0.776
(1.390)
[0.170]
Модель
Вариант 3
0.094
(2.800)
[0.007]
0.328
(0.017)
[0.986]
-0.025
(-0.287)
[0.775]
-0.089
(1.267)
[0.211]
0.616
(1.100)
[0.276]
CEXP
HEEP
EEXP
FDEF
BMON
Модель
Вариант 4
0.864
0.154
[0.878]
0.847
(0.441)
[0.661]
0.029
(0.337)
[0.738]
-0.035
(-1.666)
[0.102]
0.371
(0.654)
[0.516]
0.740
(2.401)
[0.020]
0.233
(0.338)
[0.737]
0.772
(1.559)
[0.125]
0.642
(0.201)
[3.196]
0.019
(0.139)
0.561
(2.789)
[0.007]
0.054
(0.385)
191
0.901
(1.774)
[0.82]
0.615
(3.098)
[0.003]
0.156
(0.977)
0.546
(2.885)
[0.006]
0.213
(1.391)
[0.890]
[0.702]
0.969
(0.244)
[0.808]
0.025
(0.805)
[0.424]
-0.199
(-0.050)
[0.960]
0.017
(0.566)
[0.574]
-0.029
(-1.142)
[0.258]
-0.926
-0.471
[0.639]
-0.032
(-1.747)
[0.086]
-0.044
(-2.001)
[0.050]
-0.065
(-1.356)
[0.181]
-0.060
(-1.980)
[0.053]
-0.068
(-2.004)
[0.050]
0.060
0.033
0.463
-0.026
(0.942)
[0.350]
-0.020
(-1.027)
[0.309]
-0.034
(-1.790)
[0.079]
-0.029
(-1.407)
[0.165]
0.067
(-1.354)
[0.181]
-0.048
(-1.604)
[0.114]
-0.0518
(-1.569)
[0.122]
0.062
0.034
0.441
BMON(-1)
TTDE
INFL
INFL (-1)
AZ
GE
KA
KY
ML
MO
TJ
SSR
SER
ARS
[0.333]
-0.146
(-1.396)
[0.169]
0.026
(0.642)
[0.523]
0.675
(0.201)
[0.842]
0.045
(1.463)
[0.150]
-0.030
(1.168)
[0.248]
0.012
(0.563)
[0.576]
-0.028
(-1.464)
[0.149]
-0.043
(-1.895)
[0.064]
-0.045
(-0.908)
[0.368]
-0.066
(-2.055)
[0.045]
-0.070
(-1.988)
[0.052]
0.052
0.320
0.0510
[0.171]
-0.087
(-0.804)
[0.425]
0.021
(0.537)
[0.594]
-0.010
(-0.310)
[0.758]
0.027
(0.030)
[0.372]
0.055
(1.345)
[0.185]
0.061
(1.544)
[0.129]
0.055
(1.702)
[0.095]
0.0322
(1.303)
[0.199]
0.069
(1.215)
[0.230]
0.017
(0.455)
[0.651]
0.049
0.031
0.521
Примечание: Ниже оценки коэффициентов в круглых скобках (.) даны t-значения, а в квадратных
скобках [.] p-значение. В приведенных выше регрессиях, внутренняя переменная GROW = средние
темпы роста в ВВП на душу населения; остальные переменные определены таким же образом, как и в
Примечании к Таблице 1: CEXP = государственные капиталовложения (% от ВВП); REXP = текущие
государственные расходы (% от ВВП); EEXP = государственные расходы на образование (% от ВВП);
HEEP = государственные расходы на здравоохранение (% от ВВП); DREV = налоговые поступления (%
от ВВП); FDEF = государственный профицит /дефицит (% от ВВП); NINV = негосударственные
инвестиции (% от ВВП); BMON = широкие деньги (M2) (% от ВВП); PRIM = коэффициент охвата
начальным образованием; SECS = коэффициент охвата средним образованием ; HCGEN = начальный
человеческий капитал (PS) переменная; LFEX = логарифм средней продолжительности жизни; TTDE =
соотношение торговли (экспорт плюс импорт в % от ВВП); ALIT = уровень грамотности взрослого
населения (в % от общего населения); INFL = уровень инфляции, исчисляемый как уровень изменения
индекса потребительских цен; IGDPL = логарифм от ВВП на душу населения в начальный период.
Проверка на надежность, которая применяется в данном исследовании, следует Levine
и Renelt (1992г.), а также Lensink, Hermes и Murinde (2000г.). Согласно данной
проверке, переменные в векторе GOVTSPEN являются надёжными, если они не могут
потерять их статистическую значимость, а также не меняют значения, после того как
192
были добавлены другие переменные к модели, т.е. результаты переменных в векторе
нечувствительны к добавлению новых объяснительных переменных. В этом контексте,
результаты, приведённые в Таблице 4, которые являются определённо результатами
для CEXP в варианте модели 4 и EEXP в вариантах модели 1 и 3, подтверждают, что
между объяснительными переменными в векторе GOVTSPEN и экономическим
ростом в Таджикистане, а также остальной частью переходных экономик в выборке
существует прочная взаимосвязь. Кроме того, мы находим, что статистическое
значение EEXP возрастает, подчеркивая тем самым роль государственных расходов на
образование в экономическом росте. Начальные результаты воздействия
государственных капитальных расходов на экономический рост также подтверждены.
Именно такие же результаты были получены для варианта модели 3, в котором
фиктивная переменная (dummy) для Таджикистана является статистически значимой.
Поэтому доказательство подчеркивает влияние государственных расходов в
образование на экономический рост, с определенной ссылкой на Таджикистан.
Мы расширяем тест на надежность, включая объяснительные переменные из
ограничения государственного бюджета. В соответствии с предыдущими дискуссиями,
ранние исследования по взаимосвязи между государственными расходами и
экономическим ростом, не учитывающие ограничения государственного бюджета,
являются потенциально предвзятыми. Результаты, включающие переменные из
ограничений государственного бюджета, представлены в Таблице 5.
В Таблице 5 показано, что эффекты от включения ограничения бюджета и также
одновременное рассмотрение значимых компонентов расходов, заметно улучшают
значимость начальных переменных в векторе COND и объяснительных переменных в
векторе GOVTSPEN. В частности, новые результаты выявляют две переменные
GOVTSPEN, которые являются важными для экономического роста в переходных
экономиках, выбранных для исследования, а именно, государственные расходы на
образование (вариант модели 1) и государственные капитальные расходы (вариант
модели 2). Эти результаты подразумевают, что более ранние полученные данные,
приведенные в Таблицах 4 и 5 для переменных в векторе GOVTSPEN не искажены
добавлением или упущением роста торгового товарооборота (TTDE), соотношения
широких денег (M2) к ВВП (BMON) и переменными для ограничения
государственного бюджета, такими как бюджетный дефицит или профицит (FDEF) и
внутренние поступления (DREV). В этой связи, особенно интересны для данного
исследования результаты, которые определяют, что государственные расходы в
образование являются ключевым секторным распределением средств в целях
поддержки государственных расходов и способствованию экономического роста в
Таджикистане, как видно из значимости страновой фиктивной переменной для
Таджикистана в варианте модели 1.
193
Таблица 5: Дальнейшая проверка на надежность на основании доказательств,
взятых из модели эндогенного (внутреннего) роста для панели Содружества
Независимых Государств (СНГ), включая Таджикистан
Переменная
C
NINV(-1)
DREV
HCGEN
EEXP
FDEF
INFL (-1)
Модель
Вариант 1
Модель
Вариант 2
Модель
Вариант 3
0.103
(3.649)
[0.001]
0.036
(0.657)
[0.513]
-0.236
(-1.520)
[0.134]
0.866
(1.746)
[0.086]
1.033
(2.435)
[0.018]
0.644
(3.946)
[0.000]
0.495
(1.786)
[0.79]
0.016
(0.407)
[0.658]
0.073
(0.015)
[0.000]
0.065
(1.431)
[0.157]
-0.214
(-1.705)
[0.093]
0.321
(1.386)
[0.171]
0.699
(6.546)
[0.000]
0.022
(0.811)
[0.421]
CEXP
0.735
(3.597)
[0.001]
0.687
(5.481)
[0.000]
0.157
(1.332)
[0.188]
FDEF
BMON
BMON(-1)
AZ
-0.103
(-1.714)
[0.091]
-0.026
(-1.682)
[0.098]
0.077
(2.235)
[0.029]
0.088
(2.771)
[0.007]
0.068
(2.348)
[0.022]
0.038
(2.031)
[0.047]
GE
KA
KY
-0.021
(-1.400)
[0.167]
-0.037
(-2.037)
[0.046]
AR
ML
MO
TJ
SSR
SER
ARS
-0.715
(-2.771)
[0.007]
-0.054
(-2.233)
[0.029]
0.055
(1.771)
[0.082]
0.039
(3.046)
[0.003]
-0.036
(-2.672)
[0.010]
-0.058
(-3.644)
[0.001]
0.056
0.031
0.529
0.033
(1.204)
[0.233]
0.065
0.032
0.494
0.065
0.032
0.494
194
Примечание: В приведенных выше регрессиях, внутренняя переменная GROW = средние темпы роста в
ВВП на душу населения; Остальные переменные определены таким же образом, как и в Примечании к
Таблице 1.: CEXP = Государственные капиталовложения (% от ВВП); REXP = текущие государственные
расходы (% от ВВП); EEXP = государственные расходы на образование (% от ВВП); HEEP =
государственные расходы на здравоохранение (% от ВВП); DREV = налоговые поступления (% от ВВП);
FDEF = государственный профицит /дефицит (% от ВВП); NINV = негосударственные инвестиции (% от
ВВП); BMON = широкие деньги (M2) (% от ВВП); PRIM = коэффициент охвата начальным
образованием; SECS = коэффициент охвата средним образованием ; HCGEN = начальный человеческий
капитал (PS) переменная; LFEX = логарифм средней продолжительности жизни; TTDE = соотношение
торговли (экспорт плюс импорт в % от ВВП); ALIT = уровень грамотности взрослого населения (в % от
общего населения); INFL = уровень инфляции, исчисляемый как уровень изменения индекса
потребительских цен; IGDPL = логарифм от ВВП на душу населения в начальный период.
Интересно заметить из Таблицы 5, что наши результаты говорят о том, что
государственный профицит или дефицит в процентах от ВВП имеют существенное и
положительное воздействие на экономический рост (вариант модели 2). Этот результат
соответствует более ранним результатам, которые приведены в Таблице 4 (варианты
модели 1-5). Доказательство в обеих Таблицах 4 и 5 предполагает что, в среднем,
увеличение профицита бюджета на один процент связано с увеличением реального
темпа роста на душу населения приблизительно на 0.6 процентов. Интересно то, что
хотя результаты исследования расходятся с некоторыми более ранними
исследованиями (например, Bose, Haque и Осборн, 2003 г.), они схожи с другими более
ранними результатами, которые предполагают, что для развивающихся стран
увеличение государственного профицита на один процентный пункт от ВВП связано с
увеличением темпа роста реального ВВП на душу населения в среднем на 0.15
процентных пункта. Наша интерпретация этой переменной заключается в том, что
бюджетные ассигнования являются очень важными в переходных экономиках и
большая часть их воздействия зависит от того, каким образом они финансируются и
используются.
Более того, мы проводим проверку на эндогенность. Необходимо принять во внимание
тот факт, что переменные государственных расходов и другие экономические
переменные в модели развиваются совместно в том смысле, что переменные
государственных расходов влияют на экономический рост в Таджикистане, но также
возможна и обратная причинно-следственная связь. Для определения того,
действительно ли имеет обратная причинно-следственная связь место в нашей модели,
мы рассчитали регрессию роста в уравнении (1), используя три стадии наименьших
квадратов (3SLS). Мы выбрали инструменты путём использования некоторых
исходных переменных и лагов других переменных. Начальные переменные в векторе
COND имеют место как их собственные инструменты, потому что эти переменные
экзогенны по отношению к выборке. Наши результаты показывают, что даже после
проверки на возможную эндогенность, знаки и уровни значимости коэффициентов
переменных расходов (т.е. общие капитальные расходы, расходы в секторе
образования) все равно имеют место.
4.6 Доказательство для Таджикистана, основанное на сравнительно независимых
регрессионных уравнениях (SURE)
До настоящего момента, эконометрические результаты, которые приведены нами
выше, были основаны на групповых данных, т.к. мы не могли рассчитать модель
только по Таджикистану, используя ежегодные данные за 1996-2004 гг; степени
проблем свободы нарушили бы предельную точность результатов оценки. Мы теперь
предлагаем убрать рассчитанные коэффициенты для каждой страны так, чтобы мы
могли отделить коэффициенты для Таджикистана. Мы рассчитываем и проверяем
195
модель на основе региональной выборки, используя метод Зельнера сравнительно
независимых регрессионных уравнений (SURE), при котором отдельные страны могут
быть показаны в панельных расчётах.
Результаты оценки и проверки даны для всех восьми стран выборки, включая
Таджикистан в Таблице 6 для семи стран: Армения, Азербайджан, Грузия, Казахстан,
Кыргызстан, Монголия и Таджикистан. Дальнейшие результаты приведены в Таблице
7 для всех восьми стран выборки.
Таблица 6: Результаты расчета сравнительно независимых регрессионных
уравнений (SURE, Zellner), основанные на модели эндогенного (внутреннего)
роста для Таджикистана (TJ): доказательство для страны
Модель, Вариант А
AR
Constant 0.678
(0.806)
[0.932]
LFEX
-0.206
(-2.576)
[0.010]
NINV
0.794
(7.896)
[0.000]
DREV
0.924
(5.015)
[0.000]
CEXP
-1.022
(-7.909)
[0.000]
SSR
0.282
SER
0.626
RS
0.961
Модель, Вариант В
AR
LFEX
-0.158
(-1.742)
[0.082]
NINV
0.602
(11.423)
[0.000]
DREV
HCGEN
EEXP
SSR
0.168
(5.958)
[0.000]
-0.906
(-2.250)
[0.024]
0.423
AZ
-0.118
(-0.012)
[0.991]
0.539
(1.597)
[0.110]
0.063
(1.793)
[0.073]
-0.132
(-0.763)
[0.445]
1.269
(4.157)
[0.000]
0.466
0.805
0.905
GE
0.315
(0.039)
[0.969]
0.106
(9.591)
[0.000]
1.170
(7.369)
[0.000]
-2.509
(-7.393)
[0.000]
11.267
(10.952)
[0.000]
0.294
0.639
0.940
KA
0.246
(0.464)
[0.996]
-0.228
(-11.258)
[0.000]
0.145
(3.509)
[0.000]
1.137
(12.255)
[0.000]
-1.379
(-8.232)
[0.000]
0.128
0.421
0.978
KY
0.164
(0.014)
[0.988]
0.458
(4.317)
[0.000]
0.319
(-2.540)
[0.011]
-0.986
(-3.595)
[0.000]
-1.171
(-3.255)
[0.001]
0.588
0.904
0.680
MN
-0.116
(-0.105)
[0.917]
0.880
(1.060)
[0.289]
-0.050
(-0.312)
[0.755]
0.067
(0.875)
[0.382]
0.146
(0.794)
[0.427]
0.559
0.881
0.568
TJ
-0.104
(-0.111)
[0.911]
0.880
(1.060)
[0.289]
0.039
(0.383)
[0.702]
-0.278
(-2.292)
[0.022]
1.716
(7.552)
[0.000]
0.397
0.743
0.872
AZ
-0.870
(-4.726)
[0.000]
-0.064
(2.534)
[0.011]
0.269
(3.690)
[0.000]
GE
0.784
(6.227)
[0.000]
KA
KY
MN
0.175
(3.976)
[0.000]
0.093
(4.146)
[0.000]
0.190
(6.724)
[0.000]
-0.272
(-2.385)
[0.017]
-1.718
(-3.968)
[0.000]
0.708
(3.442)
[0.001]
6.850
(4.524)
[0.000]
0.551
0.534
(5.568)
[0.000]
0.657
(8.441)
[0.000]
TJ
0.250
(2.482)
[0.013]
-0.493
(-5.693)
[0.000]
1.732
(9.055)
[0.000]
0.270
0.063
(8.395)
[0.000]
-0.239
(-6.078)
[0.000]
-3.842
(-2.030)
[0.042]
0.578
0.221
196
-3.885
(-8.437)
[0.000]
0.284
0.185
(4.699)
[0.000]
2.073
(4.417)
[0.000]
0.569
SER
RS
0.767
0.941
0.613
0.945
0.896
0.882
0.554
0.962
0.875
0.701
0.628
0.781
0.889
0.816
Примечание: В приведенных выше регрессиях, внутренняя переменная GROW = средние темпы роста
в ВВП на душу населения; остальные переменные определены таким же образом, как и в Примечании к
Таблице 1.: CEXP = государственные капиталовложения (% от ВВП); REXP = текущие государственные
расходы (% от ВВП); EEXP = государственные расходы на образование (% от ВВП); HEEP =
государственные расходы на здравоохранение (% от ВВП); DREV = налоговые поступления (% от ВВП);
FDEF = государственный профицит /дефицит (% от ВВП); NINV = негосударственные инвестиции (% от
ВВП); BMON = широкие деньги (M2) (% от ВВП); PRIM = коэффициент охвата начальным
образованием; SECS = коэффициент охвата средним образованием ; HCGEN = начальный человеческий
капитал (PS) переменная; LFEX = логарифм средней продолжительности жизни; TTDE = соотношение
торговли (экспорт плюс импорт в % от ВВП); ALIT = уровень грамотности взрослого населения (в % от
общего населения); INFL = уровень инфляции, исчисляемый как уровень изменения индекса
потребительских цен; IGDPL = логарифм от ВВП на душу населения в начальный период.
Страны, попавшие в выборку: AR=Армения; AZ=Азербайджан;
KY=Кыргызстан; ML=Молдова; MN=Монголия; и TJ=Таджикистан.
GE=Грузия;
KA=Казахстан;
Таблица 7: Дальнейшие результаты расчета (SURE, Zellner), основанные на
модели эндогенного (внутреннего) роста для Таджикистана (TJ): доказательство
для страны
C
ILFEX
AR
AZ
GE
KA
KY
ML
MN
TJ
-0.230
(-4.641)
[0.000]
1.949
(9.514)
[0.000]
0.116
(5.317)
[0.000]
0.171
(10.128)
[0.000]
1.460
9.601
[0.000]
-0.018
(-89.607)
[0.000]
0.0166
(-25.449)
[0.000]
1.515
(52.477)
[0.000]
-0.658
(-135.117)
[0.000]
-20.975
(-94.342)
[0.000]
-5.573
(-88.935)
[0.000]
4.929
(71.863)
[0.000]
0.985
(163.688)
[0.000]
-0.943
(-12.519)
[0.000]
0.186
(2.292)
[0.002]
1.653
(10.629)
[0.000]
-0.662
(-9.478)
[0.000]
-2.175
(-6.595)
[0.000]
0.529
(12.867)
[0.000]
0.523
(39.196)
[0.000]
-0.231
(-6.987)
[0.000]
-3.220
(-26.564)
[0.000]
-0.237
(-4.931)
[0.000]
-2.189
(-4.375)
[0.000]
-0.459
(-3.554)
[0.000]
2.413
(24.067)
[0.000]
-0.479
(-11.717)
[0.000]
0.523
(35.049)
[0.000]
-0.798
(-22.781)
[0.000]
-0.595
(-21.768)
[0.000]
-0.550
(-40.050)
[0.000]
-0.320
(-8.842)
[0.000]
1.152
(40.659)
[0.000]
0.775
(21.891)
[0.000]
-0.798
(-5.620)
[0.000]
0.263
(12.603)
[0.000]
-0.841
(-99.486)
[0.000]
0.155
(7.245)
[0.000]
-0.147
(-27.319)
[0.000]
2.824
(18.443)
[0.000]
4.113
(45.495)
[0.000]
-0.274
(-5.643)
[0.000]
0.136
(29.862)
[0.000]
0.227
(15.310)
[0.000]
NINV
DREV
HCGEN
EEXP
FDEF
BMON
TTDE
0.385
(9.926)
[0.000]
-4.405
(-18.524)
[0.000]
1.251
(23.482)
[0.000]
-0.908
(-4.920)
[0.000]
0.200
(7.163)
[0.000]
1.460
9.601
[0.000]
0.512
(13.242)
[0.000]
-2.961
(-15.728)
[0.000]
0.1332
(6.890)
[0.000]
0.163
(13.210)
[0.000]
Примечание: В приведенных выше регрессиях, внутренняя переменная GROW = средние темпы роста
в ВВП на душу населения; остальные переменные определены таким же образом, как и в Примечании к
Таблице 1.: CEXP = государственные капиталовложения (% от ВВП); REXP = текущие государственные
расходы (% от ВВП); EEXP = государственные расходы на образование (% от ВВП); HEEP =
государственные расходы на здравоохранение (% от ВВП); DREV = налоговые поступления (% от ВВП);
FDEF = государственный профицит /дефицит (% от ВВП); NINV = негосударственные инвестиции (% от
ВВП); BMON = широкие деньги (M2) (% от ВВП); PRIM = коэффициент охвата начальным
197
образованием; SECS = коэффициент охвата средним образованием ; HCGEN = начальный человеческий
капитал (PS) переменная; LFEX = логарифм средней продолжительности жизни; TTDE = соотношение
торговли (экспорт плюс импорт в % от ВВП); ALIT = уровень грамотности взрослого населения (в % от
общего населения); INFL = уровень инфляции, исчисляемый как уровень изменения индекса
потребительских цен; IGDPL = логарифм от ВВП на душу населения в начальный период.
В Таблице 6 приводятся результаты по Зельнеру для объяснительных переменных из
векторов COND и GOVTSPEN. В целом, основные результаты для Таджикистана
достаточно ясны. Во-первых, есть доказательство того, что государственные расходы в
образовании положительно и значительно взаимосвязаны с экономическим ростом в
Таджикистане (Таблица 6, модель, вариант B, колонка 8). Свидетельство, которое
поддерживает аргумент положительной роли образования в экономическом росте,
также найдено для составной переменной человеческого капитала в Таджикистане,
которое построением охватывает начальное и среднее образование (Таблица 6, модель,
вариант B, колонка 8). Во-вторых, было показано, что доля государственных
капитальных расходов в ВВП положительно и значительно взаимосвязаны с
экономическим ростом в Таджикистане (Таблица 6. модель, вариант A, колонка 8).
Результаты оценки по Зельнеру в Таблице 6 расширены объяснительными
переменными из вектора OTHER, а также из ограничения государственного бюджета,
где результаты приводятся в Таблице 7. В общем, результаты для Таджикистана,
приведённые в Таблице 7, показывают, что две главные переменные государственных
расходов в векторе GOVTSPEN, - государственные расходы на образование и
государственные капитальные расходы, - способны выдержать тест на надежность, т.е.
они надежны даже при включении в модель других объяснительных переменных из
вектора OTHER.
Как показано в Таблице 7, все объяснительные переменные в векторе COND
статистически значимы для Таджикистана. Важным представляется то, что переменная
негосударственных
инвестиций показывает
существенную
взаимосвязь
с
экономическим ростом в Таджикистане. Этот результат совместим с множеством
предыдущих эмпирических исследований (например, Levine и Renelt 1992 г.).
Результаты также соответствуют основным прогнозам неоклассической теории роста.
Свидетельства также показывают, что соотношение торговли к ВВП имеет
существенную положительную взаимосвязь с экономическим ростом в Таджикистане.
Далее выясняется, что соотношение широких денег к ВВП положительно и
значительно взаимосвязаны с экономическим ростом в Таджикистане. Внутренний
доход и переменные фискального дефицита имеют смешанные результаты, но в
большинстве случаев соответствуют роли ограничения бюджета.
5.
Заключение и рекомендации по обзору государственных расходов для
Таджикистана.
5.1 Краткие выводы и заключения
Данное исследование сфокусировано на определении элементов государственных
расходов, которые имеют существенную взаимосвязь с экономическим ростом для
семи переходных экономик СНГ (СНГ-7) со специальной ссылкой для Таджикистана.
Наше исследование является инновационным на основе теоретической литературы по
государственным расходам и теории эндогенного (внутреннего) роста, предлагая и
применяя новый способ расчета эндогенной (внутренней) модели роста по
Таджикистану и семи другим переходным экономикам. Мы отступаем от большинства
198
предыдущих исследований в развивающихся странах, рассматривая влияние
ограничения государственного бюджета. Мы также основываемся на предыдущей
работе в этом направлении, сосредотачиваясь на переходных экономиках.
С точки зрения эконометрической методологии, сначала мы рассчитали модель на
основе группового набора данных переходных экономик, включая Армению,
Азербайджан, Грузию, Казахстан, Кыргызстан, Молдову, Монголию и Таджикистан в
течение периода с 1996 по 2004 гг., что составило 72 наблюдения. Мы используем
базовые регрессии для того, чтобы определить насколько значительно воздействие
переменных государственных расходов на рост, после проверки переменных в векторе
COND. В основном, мы имеем дело с ограниченной версией модели в уравнении (1),
где гамма коэффициенты не могут равняться нулю. Регрессии управляются таким
образом, что мы добавляем одну переменную GOVTSPEN за раз. Эти начальные
регрессии предназначены для того, чтобы охватить центральную идею литературы по
теории эндогенного (внутреннего) роста, а именно, тот факт, что человеческий капитал
и институциональные факторы являются важным определяющим фактором
экономического роста. Кроме того, посредством включения начального ВВП в эти
начальные регрессии, мы пробуем исследовать эффекты сближения по росту
производства в экономиках, попавших в выборку. Затем мы провели проверки на
надежность наших начальных результатов исследования, добавляя к модели вектор
OTHER для того, чтобы получить расширенную модель. Далее, т.к. мы не смогли
рассчитать модель по Таджикистану, основываясь только на ежегодных данных на
1996-2005 гг., потому что степени проблем свободы нарушили бы предельную
точность результатов расчёта, мы попробовали убрать коэффициенты для каждой
страны с тем, чтобы можно было изолировать коэффициенты для Таджикистана.
Поэтому мы рассчитали и протестировали данную модель на основе региональной
выборки путём использования метода Зельнера (сравнительно независимые
регрессионные уравнения, SURE), который позволяет отдельным странам быть
включённым в панельные расчеты. Нами также была проведена проверка на
надежность метода Зельнера.
Свидетельство, полученное в ходе данного исследования, безусловно поддерживает
широко распространенное представление современной теории роста относительно
того, что образование является важным элементом экономического роста. Поэтому
самым важным результатом данного исследования с эмпирической и политической
точек зрения является то, что образование является ключевым сектором, на который
должны быть направлены государственные расходы для стимулирования
экономического роста в Таджикистане. С эконометрической точки зрения данное
открытие представляется важным и подкрепляет более ранние результаты, полученные
Bose, Haque и Osborn (2003 г.), чьё исследование сконцентрировано на развивающих
экономиках. Кроме того, данное исследование представляется важным в
предоставлении доказательства, отрицающего более ранние результаты Landau (1986
г.) и Devarajan и др. (1996 г.), которые считают отрицательными или незначительно
положительными эффекты возрастающих расходов образования на рост для
развивающихся экономик, которые попали в выборку. Мы утверждаем, что результаты
нашего исследования и те, что получены Bose, Haque и Osborn (2003 г.) более
вероятны, т.к. они включают ограничение государственного бюджета. Кроме того,
наше исследование более вероятно для Таджикистана, потому что оно отражает
экономическую структуру Таджикистана и переходные экономики соседних стран,
которые формируют нашу выборку.
199
Мы также обнаруживаем, что доля государственных капитальных расходов в ВВП
положительно и значительно взаимосвязана с экономическим ростом. Этот результат
даёт основание для государственного вмешательства в поддержку государственных
инвестиций в ключевых секторах, таких как транспорт и коммуникации с целью
достижения экономического роста. Однако данная переменная, кажется, зависит от
переменной негосударственных инвестиций, которая является «прокси» для частных
инвестиций в Таджикистане. Фактически, доля негосударственных инвестиций от ВВП
значительно и положительно взаимосвязана с экономическим ростом, особенно в
расчётах по Зельнеру для Таджикистана.
Кроме того, у нас имеется веское доказательство в пользу переменных человеческого
капитала в восьми исследованных странах, включая Таджикистан. В частности,
исходная переменная человеческого потенциала, выраженная охватом начального и
среднего образования была сообразно значимой. Это говорит о том, что донорам и
государству необходимо поддерживать финансирование начального и среднего
образования в Таджикистане. Кроме того, продолжительность жизни является
сообразно значимой в объяснении экономического роста во всех восьми странах и в
Таджикистане в частности. Эти данные говорят в пользу необходимости увеличения
расходов на здравоохранение и улучшение санитарных условий в Таджикистане.
Наконец, мы должны признать ограниченность нашей маленькой выборки, хотя
данные, использованные нами, представляют собой самую исчерпывающую базу
данных, которая имеется в настоящее время по Таджикистану и её региональным
соседям.
5.2. Рекомендации по Программному Обзору Государственных Расходов для
Таджикистана
С точки зрения рекомендаций по ПОГР для Таджикистана, доказательство, полученное
в ходе данного исследования, даёт начало информации, которая является особенно
полезной для такого государства как Таджикистан, которое ограничено в отношении
ресурсов и в котором распределение ограниченных государственных ресурсов между
секторами является первоочередной проблемой.
Во-первых, эмпирический результат исследования, который безусловно поддерживает
связь между государственными расходами на образование и экономическим ростом,
является важным для Таджикистана в том плане, что результат делает акцент на том,
что приоритетом должно стать распределение ограниченных государственных
ресурсов в секторе образования. Результаты также важны тем, что они говорят в
пользу необходимости увеличения расходов на образование.
Во-вторых, существует доказательство в пользу аргумента человеческого капитала в
истории эндогенного роста для Таджикистана, особенно с точки зрения комбинации
соотношений охвата начальным и средним образованием в восьми переходных
экономиках, включая Таджикистан. Данное доказательство поддерживает довод,
приведенный выше для распределения государственных расходов в пользу обучения и
услуг в секторе образования. Однако доказательство по переменным человеческого
капитала идёт немного дальше вышеуказанного. В частности, доказательство прочной
взаимосвязи между продолжительностью жизни и экономическим ростом в
рассматриваемых экономиках, включая Таджикистан, поддерживает увеличение
расходов на здравоохранение и улучшение санитарных условий в Таджикистане.
200
В-третьих, профицит государственного бюджета в процентах от ВВП имеет
существенное и положительное воздействие на экономический рост, учитывая
величину воздействия: в среднем, увеличение профицита государственного бюджета
на один процентный пункт влияет на увеличение реального темпа роста на душу
населения приблизительно на 0.6 процентных пункта. Данная рекомендация основана
на нашей интерпретации данной переменной, которая состоит в том, что бюджетные
расходы исключительно важны в переходных экономиках, и большая часть их
воздействия зависит от того, каким образом они финансируются и используются. В
данном контексте, помощь развития может быть важной частью поддержки бюджета,
специально направленной на расходы сектора социального обеспечения, таких как
образование и здравоохранение.
В-четвертых, мы рекомендуем использование частного капитала в дополнении к
текущим капитальным расходам, например, в форме партнерства между частным и
государственным секторами. В общих чертах, наше доказательство того, что доля
государственных капитальных расходов в ВВП положительно и значительно
взаимосвязана с экономическим ростом в Таджикистане и в остальных переходных
экономиках выборки предоставляет основание для государственного вмешательства в
поддержку государственных инвестиций и расходов в ключевых секторах, таких как
транспорт и коммуникации с целью достижения экономического роста. Однако данная
переменная, кажется, зависит от переменной негосударственных инвестиций в
Таджикистане. Фактически, доля негосударственных инвестиций в ВВП связана с
экономическим ростом в существенной и положительной мере, особенно для
Таджикистана. Таким образом, несмотря на то, что государственные капитальные
расходы ассоциируются с экономическим ростом, финансирование строительства
дорог, мостов и других инфраструктурных проектов по капитальному строительству
должно частично состоять из вложений частного сектора, хотя бы на условиях частногосударственного партнерства, вместо того, чтобы являться исключительно резервом
государственных расходов, особенно в стратегически направленных новых инвестиций
в инфраструктурных проектах и восстановлении существующей сети инфраструктуры.
Нашей пятой рекомендацией является бюджетная поддержка Правительству
Таджикистана со стороны международных доноров с тем, чтобы обеспечить
надлежащую
макроэкономическую
среду,
которая
будет
способствовать
долгосрочному устойчивому росту. Данная рекомендация основана на доказательствах
данного исследования, которое подчеркивает роль макроэкономических факторов,
включая широкие деньги, внутренний доход и бюджетную дисциплину.
В целом, нацеливание государственных расходов на капиталовложения, скажем, в
инфраструктуру и транспорт, образование и здравоохранение должно принимать во
внимание институциональные, региональные и исторические факторы Таджикистана.
201
Приложение Таблица A1:
Переменные, измерение и источники данных, 1996-2004 гг.
Переменная Измерение
Источник данных
Средние
темпы
роста
в
ВВП
на
душу
Отчеты по стране, подготовленные
GROW
населения
IGDPL
REXP
CEXP
EEXP
HEEP
DREV
FDEF
NINV
BMON
PRIM
SECS
HCGEN
LFEX
TTDE
ALIT
INFL
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Логарифм ВВП на душу населения
Отчеты по стране, подготовленные
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Текущие расходы государства (% от ВВП)
Отчеты по стране, подготовленные
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Государственные капиталовложения (% от
Отчеты по стране, подготовленные
ВВП)
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Государственные расходы на образование
Отчеты по стране, подготовленные
(% от ВВП)
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Государственные расходы на здравоохранение Отчеты по стране, подготовленные
(% от ВВП)
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Налоговые поступления (% от ВВП)
Отчеты по стране, подготовленные
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Государственный профицит / дефицит (% от Отчеты по стране, подготовленные
ВВП)
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Негосударственные инвестиции (% от ВВП)
Отчеты по стране, подготовленные
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Широкие деньги (M2) (% от ВВП)
Отчеты по стране, подготовленные
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Коэффициент охвата начальным
Отчеты по стране, подготовленные
образованием
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Коэффициент охвата средним образованием
Отчеты по стране, подготовленные
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Начальный человеческий капитал (PS)
Сгенерированн из PRIM и SECS- см.
переменная
Примечание ниже
Логарифм средней продолжительности
Отчеты по стране, подготовленные
жизни
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Соотношение торговли (экспорт плюс
Отчеты по стране, подготовленные
импорт в % от ВВП)
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Уровень грамотности взрослого населения (в Отчеты по стране, подготовленные
% от общего населения)
Всемирным Банком и МВФ
вебсайт Всемирного Банка
Уровень инфляции, исчисляемый как
Отчеты по стране, подготовленные
уровень изменения индекса потребительских Всемирным Банком и МВФ
цен
вебсайт Всемирного Банка
Примечания: GROW = средние темпы роста в ВВП на душу населения; остальные переменные
определены таким же образом, как и в Примечании к Таблице 1: CEXP = государственные
капиталовложения (% от ВВП); REXP = текущие расходы государства (% от ВВП); EEXP =
государственные расходы на образование (% от ВВП); HEEP = государственные расходы на
здравоохранение (% от ВВП); DREV = налоговые поступления (% от ВВП); FDEF = государственный
202
профицит /дефицит (% от ВВП); NINV = негосударственные инвестиции (% от ВВП); BMON = широкие
деньги (M2) (% от ВВП); PRIM = коэффициент охвата начальным образованием; SECS = коэффициент
охвата средним образованием ; HCGEN = начальный человеческий капитал (PS) переменная; LFEX =
логарифм средней продолжительности жизни; TTDE = соотношение торговли (экспорт плюс импорт в %
от ВВП); ALIT = уровень грамотности взрослого населения (в % от общего населения); INFL = уровень
инфляции, исчисляемый как уровень изменения индекса потребительских цен; IGDPL = логарифм от
ВВП на душу населения в начальный период.
HCGEN = переменная начального человеческого потенциала построена в контексте Landau (1983г.) как
взвешенная сумма коэффициентов начального охвата (%) начальным, средним образованием.
Соотношению охвата начальным образованием присвоен весовой коэффициент – 1, а соотношению
охвата средним образованием весовой коэффициент - 2, таким образом, эти весовые коэффициенты
являются приблизительными значениями относительных величин двух типов образования. Мы
используем переменную HCGEN ввиду высокой мультиколлинеарности между отдельными
коэффициентами охвата PRIM и SECS.
203
ПРИЛОЖЕНИЕ A: Модели государственных расходов и переменные
экономического роста в странах СНГ, включая Таджикистан
Рисунок 1: Модель государственных расходов (REXP) и экономического роста
(GROWTH) в Содружестве Независимых Государств (СНГ), 1996-2005 гг.
204
Рисунок 2:
Модель
государственных
капиталовложений
(CEXP)
и
экономического роста (GROWTH) в Содружестве Независимых
Государств (СНГ), 1996-2005 гг.
205
Рисунок 3:
Модель внутренних доходов (DREV) и экономического роста в
Содружестве Независимых Государств (СНГ), 1996-2005 гг.
206
Рисунок 4:
Модель чистых инвестиций (NINV) и экономического роста
(GROWTH) в Содружестве Независимых Государств (СНГ), 19962005 гг.
207
Рисунок 5:
Модель широких денег (BMON) и экономического роста
(GROWTH) в Содружестве Независимых Государств (СНГ) 19962005 гг.
208
Рисунок 6:
Модель условий торговли (TTDE) и экономического роста
(GROWTH) в Содружестве Независимых Государств (СНГ), 19962005 гг.
209
Рисунок 7:
Модель инфляции (INFL) и экономического роста (GROWTH) в
Содружестве Независимых Государств (СНГ), 1996-2005 гг.
210
Рисунок 8:
Модель государственных расходов на здравоохранение (HEEP) и
экономического роста (GROWTH) в Содружестве Независимых
Государств (СНГ) 1996-2005 гг.
211
Рисунок 9:
Модель полных государственных расходов на образование (EEXP) и
экономического роста (GROWTH) в Содружестве Независимых
Государств (СНГ) 1996-2005 гг.
212
Рисунок 10: Модель
начального
школьного
образования
(PRIM)
и
экономического роста (GROWTH) в Содружестве Независимых
Государств (СНГ), 1996-2005 гг.
213
Рисунок 11: Модель среднего школьного образования (LFEX) и экономического
роста (GROWTH) в Содружестве Независимых Государств (СНГ),
1996-2005 гг.
214
Приложение II. Расходы Государственного Бюджета Республики Таджикистан
в период с 2005-2010 гг
Государственный бюджет Республики Таджикистан
2006 г.
утвержд.
2005 г.
Статьи бюджета
утверж.
Общие доходы госбюджета
в процентах к ВВП
Общие расходы госбюджета
в процентах к ВВП
факт.
утверж.
2007 г.
факт.
утверж.
Прогноз
ожид.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
1,256.0
1,298.8
1,510.1
1,823.5
1,847.7
2,300.0
2,730.0
3,319.2
3,992.0
17.7
18.0
18.0
19.7
19.3
21.2
21.3
22.1
22.5
1,729.9
1,712.7
1,936.7
2,126.8
3,290.9
3,562.9
4,095.5
4,352.0
4,633.1
24.4
23.8
23.1
22.9
34.5
32.8
32.0
29.0
26.2
в том числе:
- бюджет, из них:
1,290.7
1,313.4
1,541.7
1,643.4
1,943.2
2,215.1
2,857.9
3,469.6
4,169.1
- заработная плата
274.6
269.1
378.0
381.3
474.0
483.1
693.0
0.0
0.0
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
137.2
238.4
192.2
260.8
245.3
349.7
298.0
342.7
394.1
350.3
310.2
329.5
348.0
489.7
489.7
547.0
344.0
304.0
0.0
0.0
0.0
0.0
778.5
778.5
570.4
398.4
88.9
89.1
65.6
135.4
79.5
79.5
120.2
140.0
160.0
198.8
243.2
208.6
292.9
260.0
293.3
319.4
353.0
406.3
2.8
3.4
2.5
3.2
2.7
2.7
2.5
2.3
2.3
160.0
204.4
180.7
225.7
223.4
256.7
275.0
330.1
396.1
- заработная плата
33.9
32.6
50.2
46.2
64.3
64.3
91.2
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
32.2
75.6
40.1
66.9
38.5
99.0
38.5
42.0
48.5
1.6
1.7
2.0
0.7
24.3
24.3
23.2
22.9
10.2
37.2
37.2
25.9
66.5
12.3
12.3
21.2
102.4
96.3
124.9
105.0
149.2
157.4
194.0
232.9
279.4
1.4
1.3
1.5
1.1
1.6
1.4
1.5
1.5
1.6
102.4
96.3
124.9
103.8
149.2
157.4
194.0
232.9
279.4
18.1
16.2
26.9
27.6
33.0
33.0
41.0
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
- Государственный кредит (китайский)
- внебюджетные средства (спецсредства)
1. Органы власти и управления
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
- внебюджетные средства (спецсредства)
2. Оборона
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
4.0
15.8
4.5
11.9
4.9
9.5
5.9
7.5
8.7
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
- внебюджетные средства (спецсредства)
0.0
0.0
0.0
1.2
0.0
0.0
0.0
111.0
115.1
131.0
138.3
161.0
168.6
216.7
216.1
259.2
1.6
1.6
1.6
1.5
1.7
1.6
1.7
1.4
1.5
91.9
96.1
113.8
117.9
138.2
145.9
180.0
216.1
259.2
32.0
32.2
49.9
53.6
58.6
58.6
73.0
4.7
7.9
7.3
6.4
7.5
13.0
9.2
12.5
15.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
19.1
19.1
17.2
20.4
22.8
22.8
36.7
3. Правоохранительные органы
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
- внебюджетные средства (спецсредства)
215
Социальная сфера
665.4
676.1
853.9
907.2
1,103.0
1,219.1
1,477.6
1,588.9
1,777.8
9.4
9.4
10.2
9.8
11.6
11.2
11.6
10.6
10.0
600.2
609.8
764.1
801.8
961.4
1,077.5
1,297.0
1,501.6
1,756.4
179.5
174.8
237.1
231.2
299.1
308.1
448.3
0.0
0.0
20.2
31.0
52.6
39.9
69.3
97.7
97.6
120.5
137.1
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
41.5
42.6
71.4
73.4
108.9
108.9
132.4
87.3
21.4
- внебюджетные средства (спецсредства)
23.6
23.7
18.4
32.0
32.8
32.8
48.1
0.0
0.0
281.6
290.2
381.0
372.7
506.4
552.9
689.7
705.7
820.7
4.0
4.0
4.5
4.0
5.3
5.1
5.4
4.7
4.6
244.8
253.1
332.5
317.7
428.5
475.1
562.0
674.6
809.4
139.2
137.9
189.3
183.7
237.1
246.1
308.8
10.9
20.0
26.4
16.9
39.3
47.7
55.0
60.0
60.0
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
18.3
18.5
33.1
30.9
49.3
49.3
85.7
31.1
11.3
- внебюджетные средства (спецсредства)
18.5
18.6
15.4
24.1
28.6
28.6
42.0
97.2
90.4
117.9
125.3
178.3
189.7
254.8
311.9
316.9
1.4
1.3
1.4
1.4
1.9
1.7
2.0
2.1
1.8
89.3
82.4
105.7
105.4
131.0
142.4
213.0
255.7
306.8
29.9
29.0
39.5
38.9
51.2
51.2
122.6
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
4. Образование
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
5. Здравоохранение
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
6.8
8.2
11.8
9.1
13.0
18.8
16.0
23.0
30.5
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
5.7
5.8
11.1
17.7
47.2
47.2
41.4
56.2
10.1
- внебюджетные средства (спецсредства)
2.2
2.2
1.1
2.2
0.027
0.0
0.4
245.8
250.8
295.7
342.1
344.1
382.1
435.8
461.5
508.4
3.5
3.5
3.5
3.7
3.6
3.5
3.4
3.1
2.9
228.2
232.4
268.5
317.0
331.7
369.7
430.5
461.5
508.4
5.3
2.8
1.9
1.8
3.0
3.0
4.8
16.0
21.0
6. Социальное страхование и социальная защита
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
0.7
0.7
0.9
1.9
2.9
8.6
9.7
17.5
18.3
27.2
24.8
12.4
12.4
5.3
0.1
0.1
0.0
0.3
0.01
0.0
40.7
44.7
59.3
67.0
74.3
94.4
97.2
109.8
131.8
0.6
0.6
0.7
0.7
0.8
0.9
0.8
0.7
0.7
37.9
41.9
57.4
61.7
70.2
90.3
91.5
109.8
131.8
- заработная плата
5.1
5.1
6.4
6.8
7.8
7.8
12.2
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
1.8
2.1
13.5
12.0
14.1
22.6
16.9
21.5
25.6
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
- внебюджетные средства (спецсредства)
2.9
2.9
1.9
5.3
4.1
4.1
5.7
Экономический блок
522.9
517.8
493.2
605.0
1,452.1
1,521.2
1,363.8
1,098.0
836.2
7.4
7.2
5.9
6.5
15.2
14.0
10.7
7.3
4.7
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
- внебюджетные средства (спецсредства)
8. Культура и спорт
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
в процентах к ВВП
в том числе:
216
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
210.8
246.7
233.7
319.8
311.9
381.0
391.5
7.2
13.4
13.9
22.7
19.1
19.1
39.5
469.9
563.8
75.2
106.9
84.7
133.2
125.1
130.6
138.3
141.3
161.1
306.1
265.0
255.4
273.4
350.0
350.0
387.6
229.7
272.3
- Государственный кредит (китайский)
0.0
0.0
0.0
0.0
778.5
778.5
570.4
398.4
0.0
- внебюджетные средства (спецсредства)
6.0
6.0
4.1
11.8
11.7
11.7
14.2
0.0
0.0
97.6
120.9
84.7
125.2
139.7
196.3
148.7
141.2
155.0
1.4
1.7
1.0
1.4
1.5
1.8
1.2
0.9
0.9
55.9
80.2
65.0
101.6
82.8
139.4
107.6
129.2
155.0
1.6
4.2
8.6
9.4
11.2
11.2
16.6
29.8
19.2
40.6
23.7
24.9
28.5
34.0
40.0
39.1
38.1
19.7
19.6
53.7
53.7
41.1
12.1
2.6
2.6
0.0
4.0
3.2
3.2
97.5
103.2
164.2
175.6
571.8
571.8
350.7
408.6
115.7
1.4
1.4
2.0
1.9
6.0
5.3
2.7
2.7
0.7
15.1
17.7
25.2
38.2
45.2
45.2
60.0
72.0
86.4
0.0
0.0
0.0
0.0
0.4
0.4
14.2
16.7
24.2
20.8
43.2
39.1
55.3
42.0
45.0
82.4
85.5
139.0
137.4
104.5
104.5
83.9
27.2
29.3
- Государственный кредит (китайский)
0.0
0.0
0.0
0.0
422.1
422.1
206.9
309.4
- внебюджетные средства (спецсредства)
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
10. Агропромышленный комплекс (АПК)
89.3
84.3
111.0
102.6
176.3
184.3
232.9
206.9
254.3
1.3
1.2
1.3
1.1
1.8
1.7
1.8
1.4
1.4
73.5
88.2
105.9
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
7. Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ)
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
- внебюджетные средства (спецсредства)
9. Топливно-энергетический комплекс
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
41.4
37.9
49.7
44.4
57.4
65.4
- заработная плата
4.3
4.3
3.2
6.6
4.7
4.7
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
8.1
11.1
8.8
10.7
10.5
18.1
12.6
15.4
17.8
46.4
44.8
60.8
56.4
116.4
116.4
151.6
118.6
148.4
1.5
1.5
0.5
1.8
2.5
2.5
7.7
18.2
23.7
15.7
45.2
20.8
21.5
27.8
31.7
38.0
0.3
0.3
0.2
0.5
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
26.4
31.7
38.0
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
- внебюджетные средства (спецсредства)
11. Горная промышленность и строительство
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
17.7
23.2
15.3
44.6
20.3
21.0
- заработная плата
0.3
0.3
0.5
0.5
0.7
0.7
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
6.3
19.7
8.4
41.1
15.4
17.7
18.7
22.6
26.0
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
- внебюджетные средства (спецсредства)
0.5
0.5
0.4
0.6
0.5
0.5
1.4
215.1
176.1
112.9
151.9
536.1
539.2
594.7
298.9
260.2
3.0
2.4
1.3
1.6
5.6
5.0
4.6
2.0
1.5
76.1
78.8
74.8
87.2
99.8
102.9
115.0
138.0
165.6
0.3
4.0
0.9
5.3
1.2
1.2
30.0
29.6
24.2
19.9
31.3
30.2
22.0
25.3
29.5
12. Транспорт
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
- заработная плата
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
217
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
138.3
96.6
35.9
60.0
75.4
75.4
111.0
71.9
- Государственный кредит (китайский)
0.0
0.0
0.0
0.0
356.4
356.4
363.6
89.0
- внебюджетные средства (спецсредства)
0.6
0.6
2.2
4.6
4.6
4.6
5.1
5.4
9.7
4.7
4.5
7.4
8.0
9.0
10.8
13.0
0.1
0.1
0.1
0.0
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
9.0
10.8
13.0
1.2
2.0
2.8
13. Другие экономические службы
в процентах к ВВП
94.6
в том числе:
- бюджет, из них:
4.6
8.9
3.7
3.8
6.4
7.0
- заработная плата
0.6
0.6
0.8
0.8
0.9
0.9
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
0.0
0.1
0.0
0.0
1.0
0.6
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
- внебюджетные средства (спецсредства)
0.8
0.8
1.0
0.7
1.0
1.0
129.5
64.2
125.1
78.4
165.6
203.3
524.2
723.1
914.2
1.8
0.9
1.5
0.8
1.7
1.9
4.1
4.8
5.2
520.4
719.0
914.2
23.7
14. Другие расходы
в процентах к ВВП
в том числе:
- бюджет, из них:
125.4
60.1
124.5
74.4
159.1
196.8
- заработная плата
4.0
0.0
0.0
0.4
0.0
0.0
- Программа централизованных кап. вложений (ПЦКВ)
1.0
1.2
2.9
2.5
0.0
0.0
8.5
18.9
- Программа Государственных Инвестиций (ПГИ)
1.1
1.0
0.6
0.5
6.5
6.5
3.8
4.1
- внебюджетные средства (спецсредства)
3.0
3.1
0.0
3.5
0.0
0.0
Текущий дефицит/профицит бюджета
-34.7
-14.6
-31.6
180.0
-95.5
84.9
-127.9
-150.3
-177.1
в процентах к ВВП
-0.5
-0.2
-0.4
1.9
-1.0
0.8
-1.0
-1.0
-1.0
ВВП
7,100.0
7,201.4
8,400.0
9,272.1
9,550.0
10,865.0
12,790.0
15,030.0
1 процент ВВП
71.0
72.0
84.0
92.7
95.5
108.7
127.9
150.3
218
17,710.
0
177.1