Нецелевое использование бюджетных средств

Актуальные вопросы квалификации финансовых
нарушений и необходимость смены приоритетов
1. Нецелевое использование бюджетных средств – две группы
нарушений, попадающих под его определение.
Нецелевое использование бюджетных средств направление и использование их на цели, не
соответствующие условиям получения указанных
средств, определенным утвержденным бюджетом,
бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных
ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным
правовым основанием их получения.
Это определение нецелевого использования бюджетных средств
составлено на основе текста статьи 289 Бюджетного кодекса Российской
Федерации. Оно соответствует так же статьям 285.1 Уголовного кодекса
Российской Федерации и 15.14 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях.
Практика осуществления государственного финансового контроля
контрольно-ревизионными органами Минфина России и Росфиннадзором
показывает, что под указанное выше определение нецелевого использования
бюджетных средств попадает очень широкий и неоднородный перечень
выявляемых финансовых нарушений.
При тщательном рассмотрении и анализе отдельных аспектов и
значимых особенностей этих финансовых нарушений их можно разделить на
две основные группы.
К первой группе относятся нецелевое использование, определяемое
как расходование средств не по коду экономической классификации, по
которому было произведено финансирование (перераспределение средств с
одного кода экономической классификации на другой).
Например, нецелевым использованием является случай, когда вместо
приобретения горюче-смазочных материалов, оплачиваются счета по
ремонту автомобиля. Или, когда вместо
капитального ремонта,
осуществляются расходы на приобретение основных средств.
Факты нецелевого использования бюджетных средств, отнесенные к
первой группе, являются наиболее распространенными, признаваемые всеми
и квалифицируемые практически безошибочно.
В спорных случаях, когда проверяемая организация не соглашалась с
выводом, КРУ Минфина России или, в последующем, территориальные
управления Росфиннадзора, как правило, направляли через Департамент
государственного финансового контроля или центральный аппарат
2
Росфиннадзора запрос в Минфин России по квалификации финансового
нарушения. В распоряжении Росфиннадзора имеется подборка заключений
соответствующих департаментов Минфина России за последние четыре года.
Анализ накопленных материалов позволяет сделать практически
однозначный вывод о том, что Минфин России в основном признает
нецелевым использованием бюджетных средств финансовые нарушения,
относящиеся к первой группе, когда средства с одного кода экономической
квалификации перераспределяются на другой.
На практике встречаются и другие финансовые нарушения, которые
часто так же относятся к нецелевому использованию бюджетных средств.
Рассмотрим отдельные примеры.
При финансировании капитального строительства
бюджетное
учреждение, являющееся заказчиком-застройщиком, приняло к оплате
справки об объеме и акты приемки выполненных работ, в которых объем
выполненных работ в денежной оценке оказался завышенным. Если по
завышенному (невыполненному) объему работ учреждение
произвело
расчеты и перечислило бюджетные средства, то очевиден вывод о наличии
финансового нарушения.
Если при квалификации этого нарушения использовать приведенное
выше определение нецелевого использования бюджетных средств, то
правомерным будет
вывод о том, что этот случай также является
нецелевым использованием бюджетных средств.
Это подтверждается практикой рассмотрения споров по этому виду
финансового нарушения в арбитражных судах. В большинстве случаев суды
подтверждают выводы территориальных управлений Росфиннадзора о
нецелевом использовании бюджетных средств.
Так же в практике контрольной деятельности встречаются случаи,
когда признаются нецелевым использованием бюджетных средств переплаты
заработной платы и другие случаи перерасхода бюджетных средств.
Если задать вопрос о том, направлены ли средства в приведенных
выше случаях на цели, предусмотренные условиями их получения, и
ответить на него, то ответ будет отрицательным.
Эти и другие аналогичные нарушения, часто квалифицируемые на
практике как нецелевое использование средств, можно объединить во вторую
группу.
К этой группе так же можно отнести нарушения, квалифицируемые в
соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации как хищение
бюджетных денежных средств.
Действующее уголовное законодательство устанавливает, что под
хищением понимаются совершенные с корыстной целью противоправное
безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу
виновного или других лиц, причинившие ущерб собственнику или иному
владельцу этого имущества («Вопросы квалификации бюджетных
преступлений», А. С. Титов, «Банковское дело», 2004 г., № 4).
3
В практике государственного финансового контроля примеров
выявленных хищений бюджетных средств достаточно. Так, в одном из
ВУЗов бухгалтер, осуществляющий учет расходования средств на
зарубежные командировки, составлял фиктивные авансовые отчеты по
командировкам сотрудников, которые в командировки не выезжали и авансы
на командировочные расходы из кассы не получали. Затем составлялись
расходные кассовые ордеры, и деньги на командировочные расходы
изымались из кассы и присваивались, то есть похищались.
Несомненно, что бюджетные средства направлялись и расходовались
не на цели, предусмотренные сметой доходов и расходов ВУЗа.
Можно ли этот случай отнести к нецелевому использованию
бюджетных средств, если квалификацию этого нарушения осуществлять на
основе определений нецелевого расходования, приведенных в Бюджетном
кодексе и других нормативных правовых документов? А почему нельзя?
Приведенный пример полностью попадает под официальные определения
нецелевого использования бюджетных средств.
2.
Существенные
особенности
финансовых
нарушений,
относящихся к разным группам нарушений, определяемых на практике
как нецелевое использование бюджетных средств.
Если весь спектр нарушений, отнесенных нами к первой и второй
группе, рассматривать более тщательно,
проанализировать как по
отдельным составляющим, так и по совокупности более общих признаков, то
можно сделать вывод о том, что приведенные выше две группы финансовых
нарушений различаются в такой степени, что по ним не могут быть
применены одни и те же санкции или меры принуждения.
Рассмотрим отдельные примеры действий органов государственного
финансового контроля при выявлении финансовых нарушений, отнесенных
ко второй рассматриваемой нами группе.
При строительстве рассчитывается сметная стоимость строительства
объекта, на основе которой в последующем через конкурсные процедуры
определяется договорная цена строительства. Объем финансирования
заказчика-застройщика на строительство того или иного объекта
устанавливается так же на основе сметной стоимости строительства.
Если по результатам проверки правильности расчетов за выполненные
строительные работы выявляются факты оплаты невыполненных объемов
строительства или оплаты работ по завышенной стоимости и это финансовое
нарушение признается нецелевым использованием бюджетных средств, то за
этим в обязательном порядке следует решение о сокращении лимитов
бюджетных обязательств той бюджетной организации, которая допустила
нарушение при оплате строительных работ. Следовательно, бюджетная
организация, являющаяся заказчиком-застройщиком, в конечном счете,
получает меньше средств для оплаты работ, чем требуется. А как же быть с
завершением строительство объекта? Ведь в этом случае средств не хватит.
4
Как правило, на этот вопрос дается ответ о том, что организация,
допустившая нарушение должна взыскать переплаченную сумму с
подрядчика или зачесть ее при последующих расчетах и за счет этого
завершить строительство объекта.
Ответ в целом кажется логичным и правильным, но он не учитывает
некоторые обстоятельства, возникающие на практике, а именно:
- зачастую переплата совершается преднамеренно и является
следствием
преступного
сговора
между
ответственным
должностным лицом бюджетной организации с соответствующими
представителями подрядчика;
- требования по обязательности взыскания переплат с подрядчика не
установлены и не определены нормативными правовыми
документами,
регламентирующими
действия
бюджетных
организаций и их должностных лиц;
- требования по обязательности выдачи контролирующими органами
предписаний о взыскании переплат с подрядчиков не определены
нормативными правовыми документами, регламентирующими
действия контролирующих органов и их должностных лиц;
- отсутствуют достаточно эффективные механизмы контроля
исполнения
бюджетными
организациями
предписаний
контролирующих органов.
Необходимо учитывать также существенные особенности этого вида
финансовых нарушений. В любом случае такого рода переплат при расчетах
за строительные работы присутствует фактор нанесения ущерба бюджетной
организации, бюджету и государству в целом. Кроме того, есть виновное
лицо, которое в результате низкой квалификации, по халатности или злому
умыслу причинило этот ущерб.
Также и в других случаях выявления
переплат при расчетах с
юридическими и физическими лицами, перерасходов и хищений денежных
средств и материальных ценностей присутствуют указанные выше
отличительные признаки этого рода нарушений: наличие материального
ущерба и виновного лица.
В случаях перераспределения бюджетных средств с одного кода
экономической классификации на другой код прямой материальный ущерб
бюджетной организации, бюджету и государству не наносится.
Соответственно отсутствует лицо, виновное в нанесении материального
ущерба.
В этом основное и определяющее различие между первой и второй
группой финансовых нарушений, которое дает основания для выводов о том,
что эти группы нарушений должны быть разграничены с определением по
каждой из них отдельных мер принуждения.
5
3. Неправомерное расходование бюджетных средств и средств
государственных внебюджетных фондов и меры принуждения,
применяемые к нарушителям.
В практике Росфиннадзора нарушения, относящиеся ко второй группе,
в настоящее время вычленяются из состава нецелевого использования и
определяются как неправомерное расходование бюджетных средств.
В основном это делается для обеспечения более логичного
внутреннего учета выявленных нарушений и определения результативности
работы структурных подразделений и территориальных органов.
Правовые основания для применения иных мер принуждения, кроме
сокращения лимитов бюджетных обязательств и наложения штрафа на
виновное должностное лицо и бюджетную организацию, отсутствуют, хотя в
практике применяется взыскание неправомерно полученных средств с
подрядных организаций, иных получателей и виновных лиц, без сокращения
лимитов бюджетных обязательств.
Предлагается ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации и
другие нормативные правовые акты наряду с нецелевым использованием
средств понятие неправомерного расходования бюджетных средств. Точное
определение этого понятия должно быть сформулировано совместно с
юристами. Для обсуждения предлагается следующее определение:
неправомерное расходование бюджетных средств и средств государственных
внебюджетных фондов - расходование бюджетных средств и средств
государственных внебюджетных фондов с нарушением нормативных
правовых актов или иных документов, определяющих правовые основания
их получения, повлекшее их неправомерное отчуждение от одного субъекта
права к другому.
Применение такого или подобного определения позволит считать
неправомерным расходованием случаи, когда средства федерального
бюджета или государственных внебюджетных фондов направлены на
финансирование расходов, которые должны осуществляться исключительно
за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований. Так же под это определение попадают случаи,
когда из средств одной бюджетной организации оплачиваются расходы,
подлежащие оплате за счет средств другой бюджетной организации.
Несомненно, что при неправомерном расходовании
должно
осуществляться взыскание или возмещение средств за счет лиц, получивших
их неправомерно и (или) за счет виновных лиц. Если кто-то неправомерно
израсходовал средства, то есть тот, кто их неправомерно получил.
Так же требуется нормативными правовыми документами либо
регламентами установить конкретные меры принуждения, четкий порядок их
применения
и осуществления контролирующими органами и их
должностными лицами других действий при выявлении неправомерного
расходования средств.
6
При этом сокращение лимитов бюджетной организации в случаях
выявления неправомерного расходования средств будет выглядеть более
неуместным и не должно применяться.
4. Некоторые аспекты нецелевого использования бюджетных
средств в части несанкционированного перераспределения по статьям и
кодам экономической классификации.
Руководитель станции скорой помощи, не имея достаточно средств для
ремонта автотранспорта, за счет средств, предусмотренных на приобретение
горюче-смазочных материалов, которых излишки (так часто случается при
действующей системе финансового планирования), оплачивает ремонт
автомобиля. За этим следует вывод о нецелевом расходовании средств со
всеми вытекающими из этого последствиями: сокращение лимитов
бюджетных обязательств бюджетной организации, наложение штрафа на
должностное лицо, принявшее решение.
Или другой пример. Средства на локализацию эпидемий не могут быть
распределены по всем регионам, так как ситуации, угрожающие эпидемией
не могу возникнуть в большом числе регионов. Логично, что средства не
распыляются, а резервируются в необходимом размере на федеральном
уровне, в федеральной структуре, являющейся органом управления системой
предупреждения и борьбы с эпидемиями. Территориальное подразделение,
входящее в эту систему выявляет вспышку заболевания, грозящую
эпидемией. Делаются расчеты необходимых средств, и запрос на их
выделение направляется в вышестоящий федеральный орган. Если ждать
получения денег, то вспышка заболевания может превратиться за считанные
дни в смертоносную эпидемию, на борьбу с которой уйдет много времени и
средств. Принимается решение о направлении всех имеющихся средств,
предусмотренных сметой на текущую деятельность, на расходы по
локализации очага заболевания, и, следовательно, на предупреждение
эпидемии. Контролирующие органы, руководствуясь нормативными
правовыми документами, регулирующими их деятельность, вынуждены
фиксировать нецелевое расходование бюджетных средств, так как эти случаи
полностью подходят под определение нецелевого расходования и в
нормативных правовых документах не предусмотрены права ревизоров по
учету отдельных обстоятельств.
Есть и другие аспекты, заслуживающие внимание.
Руководитель лечебного учреждения за счет средств на приобретение
медикаментов приобретает легковой автомобиль для служебных разъездов.
Можно представить такую ситуацию, при которой медикаментов и так не
хватало для лечения больных, а без нового и не единственного служебного
автомобиля можно было легко обойтись. Что делают соответствующие
органы, осуществляющие государственный финансовый контроль?
Правильно, составляют документы, по которым на руководителя налагается
штраф. Кроме того, с лечебного учреждения взимается в обязательном
7
порядке штраф,
и сокращаются лимиты бюджетных обязательств
учреждения по тому коду экономической квалификации, с которого
осуществлено нецелевого расходование. И это не правильно. Из-за
допущенного
нарушения
больные
недополучили
медикаменты,
следовательно, и должного лечения. В результате применения санкции
ситуация усугубляется – размер средств на приобретение медикаментов
уменьшается второй раз, но уже по решению контролирующего органа. При
этом ревизоры и должностные лица, принимающие решение о сокращении
лимитов бюджетных обязательств не наделены правом выбора и применения
каких либо других вариантов реагирования на выявленное нарушение.
5. Необходимость уточнения некоторых позиций в методике и
право применении понятия нецелевого использования бюджетных
средств.
Конечно же, приведенные или подобные им случаи нецелевого
расходования из рассматриваемой нами первой группы встречаются не так
часто, но их наличие требует уточнения некоторых позиций в методике и
право применении понятия нецелевого расходования бюджетных средств.
В наиболее распространенных случаях нецелевого расходования
средств из рассматриваемой нами первой группы налицо нарушение
финансовой дисциплины, которое требует принятия мер, но следует ли
применять их без разбору, не учитывая конкретной ситуации и степени
негативности последствий. По крайней мере, необходимо нормативно
отрегулировать применение мер воздействия разного уровня и характера в
зависимости от конкретного типа нарушения и наличия негативных
последствий или дать контролирующим органам право выбора той или иной
меры принуждения из более широкого перечня, учитывающего особенности
каждого типа нарушений.
Если учитывать современные тенденции развития финансовобюджетной системы, в том числе переход на приоритеты бюджетирования по
результатам, отстройки системы требований по параметрам эффективности
расходования
бюджетных
средств,
повышения
ответственности
распорядителей и получателей бюджетных средств, то необходимо
продвигаться к сокращению дробности статей и кодов экономической
классификации расходов. Почему бы не вернуться к старому, но
проверенному подходу, когда бюджетному учреждению средства доводились
по нескольким укрупненным позициям: капитальное строительство,
приобретение основных средств, прочие расходы на закупку материальных
ценностей, оплату работ и услуг, расходы по оплате труда. Запрещалось
экономию по всем другим направлениям расходования распределять на
оплату труда, средства на капитальное строительство перераспределять на
приобретение материальных ценностей, оплату прочих работ и услуг. А
остальные передвижки имели право осуществлять получатели бюджетных
средств. На сколько известно,
в Республике Франция действовала
8
бюджетная классификация подобная той, что применяется в России. И сейчас
Министерство экономики, промышленности и финансов Республики
Франции пришло к выводам о необходимости сокращения ее дробности.
Полагаю, что при постепенном внедрении в бюджетной системе новых
принципов и механизмов, позволяющих переходить на оценку
эффективности расходования бюджетных средств, следует предоставлять
получателям бюджетных средств больше степеней свободы действий при
определении конкретных направлений их расходования.
6. Актуальность перестановки акцентов усиленного контроля с
нецелевого использования на неправомерное расходование бюджетных
средств.
При классическом нецелевом использовании бюджетных средств
присутствует фактор некоего нарушения бюджетной дисциплины.
Актуальность такого нарушения в большинстве случаев не велика. Разве что
необходимо следовать принципу: если уж установлено требование, то
нарушать его нельзя, а если оно нарушено то не годится оставлять это без
последствий.
Куда более значимо нарушение, заключающееся в неправомерном
расходовании бюджетных средств. Государству наносится прямой ущерб и
зачастую в большом размере.
Однако на практике присутствует некоторое повышенное внимание к
выявлению фактов нецелевого использования бюджетных средств. На этом в
основном строится отчетность и оценка результативности органов
государственного финансового контроля. Частично это связано с тем, что
часто под нецелевым использованием бюджетных средств понимается и
неправомерное их расходование. Но это нельзя принимать за основу
определения приоритетов контроля даже потому, что в случае квалификации
неправомерного расходования нецелевым использованием бюджетных
средств не наступают последствия в виде действий по возмещению ущерба.
Одновременно
практически
отсутствует
регламентация
мер
принуждения и установленный порядок действий контролирующих органов
при выявлении случаев неправомерного расходования средств. Так же не
применяется неправомерное расходование бюджетных средств в составе
показателей оценки работы контролирующих органов и их должностных лиц.
Следует переместить центр внимания контролирующих органов на
предупреждение, выявление и пресечение неправомерного расходования
бюджетных средств со всеми вытекающими из этого последствиями.
7. От контроля за целевым использованием бюджетных средств к
контролю эффективности.
В последующем, когда в России получат большее распространение
такие новые формы бюджетных отношений как бюджетирование по
9
результатам, выполнение государственных услуг на конкурсной основе,
через государственное или муниципальное задание (которые в большей
степени соответствуют экономической системе, занимающей основное место
в России), актуальность контроля целевого использования бюджетных
средств значительно понизится.
Из этого следует, что органы государственного финансового контроля
должны своевременно улавливать и понимать логику развития финансовобюджетной системы Российской Федерации и заранее готовиться к
изменению
своих
форм
и
методов
работы.
Существенное,
институциональное
изменение подконтрольных объектов требует
адекватных изменений в контролирующих органах.
Следовательно, наиболее правильными в ближайшее время будут
действия по разработке приемов и методов контроля эффективности
расходования бюджетных средств.
Необходимо так же отметить, что в настоящее время отсутствует
достаточно широкая сфера практического применения
контроля
эффективности расходования бюджетных средств. Поэтому излишний
ажиотаж по этой теме не уместен.
Зубакин Семен Иванович
Начальник Управления финансового контроля и
надзора в отраслях экономики, государственных
органах и внебюджетных фондах Федеральной
службы финансово-бюджетного надзора
13 июля 2006 г.