Эффективность использования бюджетных средств городского

Доклад председателя О.Н. Генераловой
«Эффективность использования бюджетных средств городского округа «город Улан-Удэ»
Проблема эффективного расходования средств существовала всегда. На протяжении
тысячелетий существования денежных средств, их экономное расходование являлось
необходимостью, вызванной ограниченностью ресурсов.
Вот и нам, Уважаемые коллеги. Проектируя и исполняя бюджет, приходится решать все ту
же основную задачу экономики, – получения максимального объема благ в условиях
ограниченности ресурсов. Понятно, что если для получения всех общественно востребованных
благ (полезных эффектов) средств бюджета не достаточно, необходимо делать выбор, от каких
благ пока отказаться, а на какие выделить финансирование. На практике этому соответствует
«конкурсный отбор» программ и мероприятий, претендующих на бюджетное финансирование.
Эффективность бюджетного процесса упоминается в нормативных документах последних
лет настолько часто, что само это понятие многими воспринимается как вполне очевидное, не
требующее каких-либо дополнительных разъяснений.
В последние десятилетия проявляется тенденция к приданию бюджетным расходам
свойства прозрачности. Обществу должно быть ясно, на какие цели расходуются средства,
накопленные с помощью налоговых отчислений. Муниципальной услуге должна быть
свойственна не только экономическая целесообразность, но также и положительный социальный
эффект. Общество от нас – муниципальной власти требует именно социальный эффект.
Теоретически любое общество стремится использовать свои ресурсы максимально
эффективно. Следовательно, необходимость оценки результативности и эффективности
расходования бюджета продиктована сегодня требованиями общества.
Задача повышения эффективности расходования бюджетных средств, сегодня и на
перспективу, становится ключевой для бюджетной системы страны в целом и г. Улан-Удэ как
муниципального образования российской Федерации, в частности.
В бюджетном послании «О бюджетной политике в 2011-2013 гг.» Президент РФ среди пяти
задач бюджетной политики на этот период и дальнейшую перспективу прямо поставил перед
органами власти задачу обеспечения нацеленности бюджетной системы на достижение
конкретных результатов. В бюджетном послании отмечается, что Правительство Российской
Федерации работает над созданием комплекса взаимосвязанных мер по повышению
эффективности всей системы государственного управления. Эти вопросы нашли отражение в
Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в основу
которой положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти
всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за
принятые решения. С 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть
представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств согласно
ст. 34 Бюджетного Кодекса РФ означает, что участники бюджетного процесса в рамках
установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости:
 достижения заданного результата с использованием наименьшего объема средств;
 достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема
средств.
При этом руководствоваться данным принципом следует как при составлении, так и в ходе
исполнения бюджетов.
Важнейшая роль в реализации данного принципа отводится главному распорядителю
бюджетных средств. Ведь именно он согласно ст. 158 БК РФ обеспечивает результативность
использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными
ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.
Однако непосредственным “исполнителем” принципа результативности и эффективности
использования бюджетных средств является получатель бюджетных средств. До недавнего
времени как для любого руководителя бюджетного учреждения, так и для бухгалтера, главным
финансовым итогом работы за отчетный период являлось освоение финансирования. Считалось,
2
что чем больше средств учреждение освоило за год, тем лучше с финансовой точки зрения оно
выполнило поставленные перед ним задачи. Сейчас ситуация существенно изменилась.
В соответствии со ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств уполномочен
обеспечивать результативность и целевой характер использования предусмотренных ему
бюджетных ассигнований. Поэтому очевидно, что руководитель бюджетного учреждения должен
иметь четкое представление о том, в чем заключается результативность и эффективность деятельности вверенного ему учреждения.
Следует отметить, что не существует одного критерия, по которому можно судить о
результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти, бюджетных
учреждений различных отраслей бюджетной сферы.
С нашей точки зрения объективную оценку результатов деятельности учреждений может
дать только главный распорядитель и компетентных контролирующий орган.
А теперь перейдем непосредственно к понятиям эффективности.
По поводу понятия эффективности можно много дискутировать, но мы с Вами ограничены
во времени и, не смотря ни на что, мы обязаны с Вами исполнять распоряжение 1101, Бюджетное
послание Президента РФ.
Эффективность использования бюджетных средств характеризуется соотношением между
результатами использования бюджетных средств и затратами на их достижение, которое включает
определение экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных
средств.
Экономичность - абсолютная или относительная экономия финансовых средств исходя из
достигнутых количественных и качественных результатов их использования;
Продуктивность: степень соотношения между полученными результатами и
использованными на их достижение финансовыми, материальными и трудовыми ресурсами;
Результативность: степень достижения запланированных результатов и конечный
социально-экономический
эффект,
полученный
от
использования
государственных
(муниципальных) средств.
Например, построили школу в одном из районов РБ на 800 мест, а в районе всего 300 детей
школьного возраста. В данном случае соблюден принцип целевого использования бюджетных
средств. Бюджетные деньги израсходованы правомерно, но вопрос на сколько эффективно?
Сейчас рассмотрим пример оценки эффективности использования средств на мероприятие.
Говоря об эффективности расходования бюджетных средств на мероприятие, следует также
уточнять, о каком именно аспекте идет речь. Каждому мероприятию присущи:
 цель – характеристика состояния объекта, для достижения которого осуществляется
мероприятие;
 задачи – перечень процессов, в результате которых обеспечивается достижение цели;
работы – действия, обеспечивающие реализацию задач на практике.
Для иллюстрации можно обратиться к гипотетической ситуации с установкой турникетов в
общественном транспорте.
целью, в данном случае, являлось улучшение транспортного обслуживания населения,
задачей – улучшение финансового состояния предприятий общественного транспорта
вследствие сокращения потерь от безбилетных проездов,
мероприятием – оборудование транспортных средств турникетами.
В результате получаем следующие качественные характеристики эффективности
расходования бюджетных средств:
 на реализацию работ – эффективность высокая (цены на оборудование и его монтаж
оказались ниже рыночных, благодаря конкурсному размещению госзаказа);
 на решение задачи – эффективность неочевидная (эксплуатационные и ремонтные
расходы, а также увеличение времени простоя при посадке/высадке пассажиров следует сравнить
с затратами на оплату труда контролеров и кондукторов);
 на достижение цели – эффективность низкая (время в пути увеличилось, а частота
следования транспортных средств снизилась из-за увеличения времени простоя на остановках,
3
пассажиры испытывают повышенную психологическую нагрузку из-за сбоев в работе
оборудования и уменьшения пространства для прохода).
Таким образом, эффективность расходования бюджетных средств на одно и то же
мероприятие может быть совершенно разной в зависимости от того, что именно анализировать.
А теперь очень коротко об Эффективности использования бюджетных средств при
размещении муниципального заказа.
Расходы на государственные и муниципальные закупки проводятся с учетом одного их
главных принципов бюджетной системы РФ – эффективности и результативности использования
бюджетных средств. Данный принцип нашел свое отражение и в Федеральном законе №94-ФЗ.
Так согласно ст. 1 Закона устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения
единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении
заказов, эффективного использования средств бюджетов».
За 2010 г. объем муниципального заказа по результатам проведения торгов и запросов
котировок (без учета заказа, размещенного у единственного источника и путем заключения
договоров гражданско-правого характера) составил 1 880,3 млн. руб.
По результатам размещения заказа путем проведения торгов и запроса котировок условная
экономия средств, выделенных для удовлетворения муниципальных нужд городского округа
«город Улан-Удэ» составила 11,6% или 218,6 млн. руб. при показателе индикативного плана
5,2%.
Таким образом, экономия бюджетных средств при размещении государственного и
муниципального заказа является существенной частью эффективного расходования бюджетных
средств, носит сугубо практический характер и может явиться дополнительным критерием
эффективной работы, как заказчика, так и уполномоченного органа.
На практике какие имеют место проблемы.
- заказчики чтобы показать большую экономию бюджетных средств при размещении
муниципального заказа идут на завышение первоначальной цены контракта;
- экономия средств влечет за собой неосвоение средств выделенных по статье, если
заказчик во время не сможет изменить ассигнования, или изменить смету. Для заказчика это
может повлечь уменьшение финансирования в следующем году, тогда как экономию
спланировать сложно, и понять какова она будет в следующем году невозможно.
- есть определенный риск на уровне муниципальных заказчиков существенная экономия
может привести к тому, что главный распорядитель средств может перераспределить
ассигнования и взять от эффективно расходующего средства учреждения менее эффективно
действующему учреждению.
На уровне межбюджетных отношений эту проблему регулирует ст. 31. Бюджетного кодекса
РФ согласно которой недопустимо изъять в течение финансового года экономии по расходам
бюджетов, полученные в результате эффективного исполнения бюджетов. Однако не всегда
исполняется требование данной статьи.
Наличие практических проблем при экономии сумм при размещении заказа тормозит более
эффективное использование бюджетных средств.
В соответствии с бюджетным посланием Президента РФ к Федеральному собранию в 2010
г. для Контрольно-счетной палаты одной из первоочередных задач был контроль за эффективным
расходованием бюджетных средств. По результатам деятельности за 2010 г. выявлено
неэффективное использование бюджетных средств в сумме 56 742,2 тыс. руб.
1. Проверкой целевого и эффективного использования средств выделенных на реализацию
МЦП «Жилище на 2005-2010 гг.» подпрограммы «Обеспечение земельных участков
коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства», выявлено неэффективное
использование бюджетных средств в сумме 34 861,5 тыс. руб.
Целевой индикатор, утвержденный Постановлением Администрации г. №247 «Об
утверждении МЦП «Жилище» на 2005-2010 гг.» - «Дополнительный ввод жилья от общего
объема жилищного строительства», как результат выполнения подпрограммы в 2009 г. должен
был составить - 14 тыс. кв. м.
Фактически объем дополнительно введенного жилья (в 2009 г.) составил 5,6 тыс. кв.м.
4
Таким образом, исполнение индикатора не в полном объеме, то есть на 40%, позволяет
сделать вывод, что ожидаемый результат не достигнут, плановый показатель индикатора не
выполнен и, следовательно, средства бюджета, выделенные для реализации подпрограммы в
сумме 34 861,5 тыс. руб., использованы неэффективно.
Далее определены как неэффективные расходы это:
Перечисленный авансовый платеж в 2008 г. по муниципальному контракту на подрядные
работы по одному из объектов строительства в сумме 3 млн. руб. Согласно условиям контракта
срок окончания работ 2008 г.
Подрядчиком в 2008 и 2009 гг. работы по муниципальному контракту не осуществлялись.
Выплаченная авансом сумма числилась в составе дебиторской задолженности учреждения.
Контрольно-счетная палата классифицировала этот факт как неэффективное использование
бюджетных средств. Срок исполнения контракта истек, бюджетные средства израсходованы,
результат отсутствует, цель не достигнута.
- Кроме того обозначено как неэффективное использование бюджетных средств
отвлечение бюджетных средств в дебиторскую задолженность (в 15 учреждениях).
- Имели место оплата за счет бюджетных средств пени, штрафов по налогам при наличии
средств в бюджете, что также расценивается КСП как неэффективное использование бюджетных
средств.
- Стоимость используемых материалов в ходе строительства объекта превысила уровень
рыночных цен, на строительные материалы, предлагаемые местными поставщиками на сумму
3 073,28 тыс. руб.
В результате внешней проверки бюджетной отчетности за 2010 г. также установлены
нарушения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств,
который изложен в ст. 34 БК РФ.
В 11-ти Комитетах и Управлениях Администрации г. Улан-Удэ, допущено неэффективное
расходование бюджетных средств всего на сумму 2,6 млн. руб. В основном в результате
отвлечения средств в дебиторскую задолженность на оплату пени, штрафов переплаты по налогам
и прочим платежам, ГСМ, теплоснабжения, водоотведение, приобретение материальных запасов,
выплаты аванса по заработной плате.
Разработка современных методических подходов к формированию расходов бюджета
предопределяет внедрение новаций в сфере государственного и муниципального финансового
контроля. Эволюция контроля расходования бюджетных средств заключается в смещении
акцентов на оценку эффективности затраченных государственных и муниципальных средств.
В 2008-2010 г. Контрольно-счетная палата города использовала отдельные элементы аудита
эффективности, в частности оценивала эффективность использования бюджетных средств по
отдельным операциям.
По рекомендации счетной палаты России мы должны проводить аудит эффективности не
менее 10% от количества запланированных контрольных мероприятий.
В 2011 г. Контрольно-счетная палата впервые запланировала комплексные контрольные
мероприятия, нацеленные на оценку эффективности расходования бюджетных средств.
Аудит ЭФФЕКТИВНОСТИ включает не только проверку специфических аспектов
управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и
административную системы.
Мы считаем целесообразным в 2011 г. приступить к аудиту эффективности именно
городских целевых программ.
Необходимость контроля исполнения городских целевых программ путем проведения
аудита эффективности обусловлена тем, что такая форма расходов изначально предназначена для
решения определенных задач, направленных на конкретные социально-экономические ориентиры и
результаты.
Наиболее важным с позиций применения аудита эффективности для оценки выполнения
Целевой Программы является решение проблем соответствия их принятым нормам
формирования, исполнения и отчетности по результатам исполнения заданий в части ключевых
показателей. При отсутствии, неполноте и даже некорректности ожидаемых результатов целевая
5
программа теряет свой смысл, и проверить эффективность средств, потраченных на реализацию ее
направлений, невозможно. Отсутствие в утвержденной программе конкретных результатов
выполнения заданий дискредитирует программно-целевой метод.
Если в программе правильно разработаны критерии, определены цели, задачи, то аудитор
анализирует фактические данные выполнения заданий Программы, производит расчет
разработанных показателей, делает выводы и предложения для принятия управленческих
решений.
Если аудитор делает вывод о неэффективном использовании бюджетных средств, то в
данном случае не идет речь о нарушении действующего законодательства, это означает, что
обеспечено целевое и правомерное использование бюджетных средств, но заданный результат мог
быть достигнут с наименьшими затратами.
Таким образом, эффективность деятельности муниципального образования во многом
определяется тем, как оно распоряжается финансовыми и материальными ресурсами, которые
общество доверило ему в управление.
Президентом и Правительством Российской Федерации взят курс на проведение
бюджетной политики, ориентированной на реальные результаты.
И наша с ВАМИ задача обеспечить эффективность расходования каждого бюджетного
рубля города!