ЛЕКЦИЯ 7. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РЕГИОНА 1. Бюджет. Распределительная функция.
advertisement
ЛЕКЦИЯ 7. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РЕГИОНА 1. Бюджет. Распределительная функция. 2. Механизм финансового выравнивания. 3. Особенности функционирования финансовой системы региона. 1. БЮДЖЕТ. РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ Государство использует бюджет в качестве одного из инструментов обеспечения своей деятельности и важнейшего элемента проведения экономической и социальной политики. Бюджетные отношения – это финансовые отношения, которым присущи денежная форма и основные функции финансов. Бюджет (англ. budget, букв. – сумка) – роспись денежных доходов и расходов государства, составляемая на определённый срок. Бюджет – фундаментальное понятие экономики, категория, сложившаяся исторически, связанная с зарождением и формированием государства. Бюджет выполняет следующие функции: – перераспределение ВВП; – государственное регулирование и стимулирование экономики; – контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств. Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитыx странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие определенных отраслей и регионов. Регулируя экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять и ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления. Бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственного бюджета (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); 2) бюджетов членов Федерации (штатов – в США, земель – в ФРГ, провинций – в Канаде, субъектов Федерации – в России); 3) местных бюджетов. С принятием нового законодательства, которое вступило в действие с 1 января 2005 г., структура бюджетной системы РФ выглядит следующим образом: – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; – бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; – местные бюджеты, представляющие собой бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения и бюджеты городских и сельских поселений. Структура бюджетной системы Российской Федерации представлена на рис. 1. 1 Бюджетная система Российской Федерации Федеральный Бюджет РФ Федеральные внебюджетные фонды Федеральные целевые бюджетные фонды Бюджеты субъектов РФ Региональные целевые бюджетные фонды Районные бюджеты Поселковы е бюджеты Сельские бюджеты Территориальные бюджеты Местные бюджеты Бюджеты районов Городские бюджеты Территориальные внебюджетные фонды Местные целевые бюджетные фонды Бюджеты городов Бюджеты внутригородских районов Поселковые бюджеты Рис. 1. Схема бюджетной системы Российской Федерации Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты. Федеративное устройство, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма. Существует множество определений термина «бюджетный федерализм»: система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса; такое устройство финансовой системы государства, при котором «каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплённых за ним бюджетных полномочий. Бюджетный федерализм обычно понимают как форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти…». Принципы бюджетного федерализма: 1. Самостоятельности бюджетов разных уровней, что означает: - закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства; - недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты; - компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам; 2. Разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней в целях достижения ОЭП; 3. Соответствие объёма расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям; 2 4. Наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти; 5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления; 6. Обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций; 7. Разработка исполнительными органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм; 8. Самодостаточность регионов. Каждая из сфер экономической жизни любой современной экономики испытывает воздействие государственной политики в виде определённых правообеспеченных регулирующих действий. В условиях бюджетного федерализма система таких действий коррелируется с общими принципами экономического взаимодействия федерального и регионального уровней. Существует разграничение полномочий центра и регионов в финансовой, бюджетной, налоговой, внешнеэкономической и иных сферах хозяйственной деятельности. Чрезмерная централизация либо децентрализация полномочий в области перераспределения доходов не соответствует принципам фискального федерализма. Можно предположить, что с уменьшением масштаба административно-территориальной единицы вместе с увеличением информационных возможностей органов власти с точки зрения оценки реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки низкодоходным домохозяйствам. Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения доходов, когда на уровне центрального правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных пределах. Действительно, экономическое направление фискального федерализма обусловлено его политическим контекстом. Если соблюдается принцип «базисной демократии» и субсидиарности, то возможно соблюдение рыночного принципа эффективной аллокации экономических ресурсов, подразумевающего оптимальное размещение факторов производства, включая научный потенциал. Общество, как правило, использует архаичную систему бюджетно-налоговых институтов, созданную ещё в дофеодальную эпоху: суверен (монарх или республика) устанавливает и собирает налоги с граждан, а затем тратит аккумулированные в казне средства по своему разумению, в том числе на предоставление «общественных благ» – товаров и услуг, которые не может предоставить рынок или производство которых требует государственного регулирования («квазиобщественные блага»). Большинство благ, которые принято считать «общественными», на самом деле являются «квазиобщественными», поскольку они не соответствуют принципу отсутствия соперничества при пользовании (потребление блага кем-либо одним не должно препятствовать его потреблению другими). Кроме того, за их осуществление взимается плата. Классическими примерами «квазиобщественных» благ являются сферы образования и здравоохранения. Однако основным критерием общественных благ является критерий неограниченного пользования: если благо доступно кому-нибудь одному, то и всем остальным тоже. Если общество хочет получать больший спектр «общественных» благ и иметь их лучшего качества, оно должно быть согласным платить за это большую цену в виде налога. Следует отметить, что особая природа общественных благ заключается в совместном и равном потреблении: чем больше достаётся одному субъекту, тем больше (а не меньше) достаётся другому, поэтому каждый получает выгоды от общественных благ независимо от того, платит он за них или нет. Однако помимо прямых затрат (выгод) по предоставлению товаров и услуг существуют многочисленные косвенные затраты и выгоды – так называемые «внешние эффекты», размер которых может превосходить прямые затраты и выгоды, что является центральной проблемой теории общественных благ. Финансирование производства 3 общественных благ, потребление которых гарантируется Конституцией и федеральными законами, осуществляется за счёт федерального бюджета и внебюджетных фондов при соответствующем перераспределении налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Региональные и местные органы власти при этом выполняют функции учредителей организацийпроизводителей общественных благ в сферах здравоохранения, образования, ЖКХ, общественного транспорта. Государственное регулирование работы организаций бюджетной сферы и других производителей общественных благ осуществляют федеральные министерства и ведомства. В приёмке общественных благ, финансируемых из федерального бюджета и производимых региональными и муниципальными институтами, участвуют также бюджетный и профильные комитеты Государственной Думы РФ с учётом заключений Минфина России и профильных федеральных министерств и ведомств, а также территориальных представительных органов власти. То есть существует чёткое разделение полномочий, прав, интересов, ресурсов и ответственности за их использование между уровнями бюджетной системы. Таким образом, основным принципом экономического (фискального) федерализма является утверждение децентрализации государственной власти как предпосылки соблюдения оптимального размещения ресурсов, что имеет практическое значение для самоуправления и передела доходов через механизм бюджетного федерализма. Если рыночный механизм не достигает принципа аллокации ресурсов, то вмешательство государства обязательно. Известный германский специалист в области государственных финансов Хорст Циммерман считает, что принцип эффективного размещения ресурсов в деятельности государства подразумевает ориентацию на интересы граждан и минимизацию общественных средств. Действительно, экономический федерализм базируется на концепции внешних эффектов: любое негативное (позитивное) явление на локальном уровне вызывает реакцию на региональном и государственном уровнях. В соответствии с этой концепцией местное сообщество является базовой единицей экономики государственного сектора и государственных финансов. Отсюда следует особая роль нижних уровней бюджетной системы. Из модели оказания государственных услуг на субнациональном уровне следует, что потребитель выбирает для проживания регион, набор оказываемых государственных услуг в котором в точности удовлетворяет его предпочтениям. Однако при ослаблении условия абсолютной мобильности потребителей степень мобильности представляет собой издержки на выявление спроса на общественные блага. Чем ниже степень мобильности, тем, при прочих равных условиях, более далёким от оптимального уровня является распределение ресурсов. Таким образом, государственная политика, направленная на стимулирование мобильности жителей государства и повышение уровня их информированности о состоянии государственного бюджета и уровне предоставления государственных услуг, способствует увеличению эффективности государственных расходов. Кроме того, даже при отсутствии необходимой свободы передвижения наблюдается прирост благосостояния, возникающий вследствие оказания некоторых видов государственных услуг на региональном (местном) уровне в соответствии с предпочтениями населения конкретной территории и не зависящий от наличия свободы передвижения между административно-территориальными образованиями. Как уже упоминалось, одна из основных функций органов власти на субнациональном уровне заключается в распределении местных общественных благ в соответствии с предпочтениями резидентов данного административно-территориального образования. Фискальный федерализм – идеальная возможность наиболее эффективного предоставления общественных благ с разным «радиусом использования». Таким образом, происходит распределение компетенций между уровнями государственной власти. Кроме того, чем ниже уровень власти, тем больше вероятность передачи их функций в частные руки, «включение» рыночных механизмов и повышения эффективности. Наибольшие возможности в этой области имеются на местном уровне власти. Теория фискального федерализма является постулатом экономической основы и экономической политики ОЭП. 4 1) предоставление общественных благ пространственно ограничено. Соответственно, можно говорить об общественных благах различного пространственного предоставления – большого (например, государственная оборона) и малого (например, детское дошкольное образование); 2) издержки отдельных потребителей общественных благ тем ниже, чем выше платежеспособный спрос со стороны остальных потребителей, т.е. можно говорить о стремлении к объединению потребителей в пространстве, обладающих сравнимыми потребностями. В результате каждый потребитель становится членом определенного финансового сообщества, задачей которого является предоставление ему определённых общественных благ. Кроме того, услуги соседних локальных сообществ могут дублироваться, поэтому принцип аллокации требует их взаимодействия с целью избежания двойных расходов. Отсюда следует взаимодействие всех уровней власти, обладающих финансовой ответственностью, с целью максимально эффективного предоставления «общественных благ» разного пространственного действия. Именно это обычно имеется в виду под фискальным бюджетным федерализмом, в основе всех моделей которого лежит принцип децентрализации, выраженный: в форме федеративного государства, в структуре федерального, регионального и муниципального права, в схемах разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти трёх уровней, в построении единых, но многоуровневых бюджетно-налоговых систем. Концепция бюджетного федерализма позволяет найти механизмы использования общественных благ в ОЭП. Стратегию развития бюджетного федерализма в России нельзя сводить только к проблемам распределения и перераспределения средств между бюджетами и разделению бюджетных полномочий и ответственности. Она должна быть ориентирована на более широкий спектр проблем формирования ОЭП. Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Иначе говоря, идеология современной бюджетной реформы должна быть основана на том, чтобы принципы бюджетного федерализма обеспечивали не только распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, но и формировали разумную структуру бюджетного устройства страны и гарантировали сбалансированность бюджетного процесса и всех его стадий. Поэтому разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы не является самоцелью, это двуединая задача, неразрывно связанная с адекватным распределением финансовых ресурсов, необходимых и достаточных для реализации каждым уровнем бюджетной системы закреплённых расходных полномочий. Речь идёт о необходимости перехода к целенаправленному формированию качественно новой системы бюджетного регулирования, основанной не только на равновесном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий, но и устойчиво ориентированной на реализацию компромисса интересов государства в целом, его экономических субъектов и граждан в развитии экономического потенциала страны в плоскости реализации принципов ОЭП. Такое равновесие может быть достигнуто только в результате разграничения налоговых полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы таким образом, чтобы налоговый потенциал субъектов Российской Федерации соответствовал закреплённым расходным полномочиям. Следовательно, реальное перераспределение финансов является одним из многочисленных элементов сложной системы экономического выравнивания, подразумевающей всю совокупность финансовых отношений между уровнями государственной власти. Принцип формирования ОЭП оказывается главным для экономических систем и организации хозяйственной жизни в этих системах. 5 Все приведённые характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Именно тогда «стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью. Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании данных схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения целостного развития федеративного государства в рамках общего рыночного пространства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума общественных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов – по их воздействию на социальноэкономические параметры конкретных региональных ситуаций. Для России с её значительными территориально-экономическими различиями проблема соединения принципов функционирования рынка и принципов бюджетного механизма является принципиальной. Как экономика требует функционирования в пространстве, так и пространство должно быть подчинено экономической целесообразности. 2. МЕХАНИЗМ ФИНАНСОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ Бюджетный механизм включает в себя множество аспектов, связанных с закреплением полномочий, распределением и перераспределением налоговых доходов и других ресурсов. Рассмотрим, в частности, роль децентрализации государственных финансов в целях достижения стабилизации общего экономического пространства. Требуются минимальные социальные стандарты для обеспечения справедливых субнациональных субсидий. В целях установления горизонтального равенства субнациональных бюджетов может быть оправдано вмешательство центрального правительства в региональную общественную политику. Расходные полномочия могут быть более децентрализованы вплоть до достижения существенного внешнего результата, а особенно для изменяющихся основных налогов. Налоговый диспаритет обычно преодолевается с помощью межбюджетных субсидий. В определённых случаях проблема налогового равенства может вызвать действительные финансовые затруднения центральной власти как по доходам, так и по расходам. Когда эффективность бюджетного федерализма находится в противоречии с межбюджетным равенством, определяется оптимальная степень децентрализации. В общем случае более эффективной считается тенденция защиты централизованной бюджетной системы, а в случае децентрализации эффективными признаются лишь отдельные элементы. Для обеспечения стабильного развития государства необходимо поддерживать должное соотношение централистских и децентралистских тенденций, уметь правильно оценивать и соединять их выгоды. Основным вопросом федеративного государства является разделение задач и финансовых источников между различными уровнями государственного управления. Разграничение может носить форму закрепления тех или иных сфер за соответствующим уровнем власти, определения сферы компетенции одного из уровней и сфер совместного ведения (как это имеет место в Конституции Российской Федерации). Распределение расходной нагрузки на бюджеты соответствующих уровней непосредственно связано с распределением полномочий и функциями, закреплёнными за тем или иным уровнем бюджетной системы. Значительную сложность представляет проблема распределения налоговых полномочий и прав по формированию доходов бюджетов экономических субъектов в федеративном 6 государстве, поскольку распределение налоговых полномочий, или объектов налогообложения, с позиций экономической эффективности, как правило, не совпадает с требованием обеспечить территориальному уровню власти доходы, необходимые для финансирования закреплённых сфер или предметов ведения. В федеративном государстве каждый из уровней власти должен располагать необходимыми ресурсами для выполнения функций, которые закреплены за ним в соответствии с конституцией или иными законодательными актами. Эти ресурсы могут быть получены в распоряжение того или иного уровня власти с помощью налогообложения, различного рода займов, иными средствами. В условиях федеративного государства за экономическими субъектами должны быть закреплены права по введению своих собственных налогов, а если первый источник не является достаточным, то необходим механизм распределения определенной категории налоговых поступлений (как правило, федеральных налогов). Кроме того, экономические субъекты должны обладать правом осуществлять независимое заимствование на финансовых рынках. В идеальной схеме бюджетного федерализма объём налоговых (или доходных) полномочий экономических субъектов полностью соответствует расходным полномочиям, закреплённым за данным уровнем власти. Однако практически существует разрыв между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации данных полномочий. В результате формируется так называемый вертикальный дисбаланс, который необходимо покрывать за счет источников вышестоящего уровня власти. В то же время всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по различным территориям, соответственно может существенно различаться доходный потенциал. В результате во всех федерациях, как, впрочем, и в унитарных государствах, существует горизонтальный дисбаланс между доходными или налоговыми возможностями различных экономических субъектов. Отмеченные виды дисбалансов требуют формирования различных механизмов их выравнивания (сглаживания или устранения). Каждая страна более или менее эффективно находит свой собственный способ корректировки таких дисбалансов. Цель сглаживания (устранения) обоих дисбалансов в бюджетном механизме – необходимость обеспечения гражданам страны, независимо от их места проживания, равного уровня государственных услуг в рамках общего экономического пространства. Во многих странах эта проблема решается с помощью понятия «финансового выравнивания». Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, откуда происходит перераспределение средств между нижестоящими бюджетами путём предоставления им разных субсидий. Это позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства в общегосударственных интересах. Но такая система оставляет слишком мало возможностей для учёта фактических потребностей экономических субъектов и муниципальных образований, а также не обеспечивает их заинтересованность в расширении собственных доходных потенциалов, что может привести к торможению общественного развития. Можно уменьшить концентрацию бюджетных доходов в «центре», что позволит сократить объём перераспределяемых средств. Но децентрализация бюджетной системы не избавит полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания, поскольку обеспечить соответствие величины налоговых и иных бюджетных доходов объёму расходных обязательств соответствующих органов власти полностью невозможно, и это требует компенсации недостатка средств бюджетными субсидиями. Кроме того, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов. 7 В связи с данной проблемой применяется механизм «вертикального» и «горизонтального» выравнивания. «Вертикальное» выравнивание подразумевает наличие собственных финансовых полномочий у всех трёх уровней государственной власти, включая местный. Реализация налоговых поступлений осуществляется частично по раздельной системе, согласно которой существуют федеральные, территориальные и местные налоги, а также в соответствии с так называемым «налоговым союзом», в который входят важнейшие по поступлениям в казну налоги (налог на доход, налог на прибыль корпораций, налог на добавленную стоимость). В действительности превышение объёма функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти над их возможностями по финансированию необходимых расходов за счет закреплённых доходных источников, приводит к несбалансированности бюджетов по «вертикали», что в свою очередь вызывает необходимость субсидирования за счёт федерального бюджета с более широкой доходной базой. Таким образом, наличие собственных налоговых источников не обеспечивает финансирование всех социально-необходимых потребностей. Для компенсации имеющихся несоответствий необходимо введение механизма «горизонтального» выравнивания, так как существуют объективные исторические, географические и социально-экономические различия не только между отдельными регионами, но и отдельными образованиями внутри регионов. В основном несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий и дифференциацией их доходных потенциалов, т.е. с нарушением баланса ОЭП. Различия возникают в силу причин, независящих от самих территорий, таких, как отсутствие природных ресурсов, неблагоприятная демографическая структура населения, и др. Разные регионы выравнивают бюджетную обеспеченность расположенных на их территории муниципалитетов с разной эффективностью, что объясняется не только отсутствием методологической базы выравнивания, но и различными задачами полного выравнивания доступа всех жителей к бюджетным услугам, независимо от того, в каком муниципалитете они проживают. Или же региональные власти разрешают «богатым» муниципалитетам оставлять в своём бюджете часть собранных на их территории региональных и федеральных доходов, стимулируя тем самым дальнейшее развитие «точек роста». В 2001 г. подушевая обеспеченность после корректировки на индекс бюджетных расходов у самого богатого экономического субъекта Российской Федерации (Ямало-Ненецкий АО) превышала аналогичный показатель самого бедного экономического субъекта (Эвенкийский АО) в 45 раз. В результате передачи регионам трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) этот разрыв сократился до 6 раз. Степень неравенства подушевой бюджетной обеспеченности до передачи регионам трансфертов ФФПР составляет 0,64, после передачи трансфертов – 0,49. При этом все без исключения регионы, по которым имеются данные, выравнивают нижестоящие бюджеты более эффективно, чем это делает федеральное правительство по отношению к региональным бюджетам. Это обусловлено тем, что ФФПР составляет всего около 11% от общего доходного потенциала регионов, а в случае местных бюджетов средства, передаваемые по всем каналам межбюджетного регулирования в форме отчислений от регулирующих налогов и в виде безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета, составляют порядка 68% от общих доходов. В связи с этим фактически во всех странах используются специальные субсидии для сглаживания горизонтальных диспропорций в уровнях бюджетной обеспеченности территорий. Поскольку такие меры для одних территорий выигрышны, для других проигрышны, их применяют только в случае, если территориальная дифференциация выходит за определенные пределы, когда становится реальностью утрата социально-экономической устойчивости государства в целом. Применение механизма межбюджетного выравнивания чревато снижением заинтересованности субсидируемых органов власти в проявлении инициативных действий по реализации и наращиванию собственного налогового потенциала территорий. 8 Построение системы межбюджетного выравнивания, учитывающей и общегосударственные, и территориальные интересы, проблема чрезвычайно сложная. Выравнивающая система создаётся для решения следующих задач: – устранения несоответствия между объёмом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закреплённых за бюджетами данных уровней доходных поступлений; – сближения уровней бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий; – стимулирования территориальных органов власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала; – ориентирования бюджетной политики территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов. Создание идеальной системы межбюджетного выравнивания, решающей все выше перечисленные проблемы, невозможно, поэтому целесообразно ранжировать все поставленные задачи по степени актуальности и ориентировать систему выравнивания согласно выявленным предпочтениям, направляя её на подчинение определённому порядку, который обеспечивал бы территориальным органам власти возможность планировать свою бюджетно-финансовую деятельность согласно возможным расходам. Стихийность распределения федеральных расходов, отсутствие чёткой региональной политики неизбежно ведёт к нарастанию резких территориальных диспропорций, потенциально усиливающих напряжённость в отношениях между «центром» и регионами, раскалывающих общее рыночное пространство России и усложняющих проведение реформ в регионах. Таким образом, разграничение расходных бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы не может и не должно ограничиваться распределением статей расходов. Оно должно органически включать в себя: разработку процедур эффективного управления бюджетным процессом посредством установления и реализации нормативов бюджетного обеспечения социальных гарантий и механизмов, обеспечивающих соблюдение этих гарантий; формирование системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающей финансирование приоритетных и высокоэффективных региональных и межрегиональных программ, многие другие аспекты, связанные с реализацией принципов бюджетного федерализма. 3. ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНА В условиях рынка на всех уровнях хозяйствования (от предприятия до единого рыночного пространства Российской Федерации) взаимовыгодное сотрудничество и эквивалентный обмен занимают первое место. Из этого проистекает важнейшая роль финансовых отношений в региональной экономике. Нормально функционирующий финансово-экономический механизм объединяет хозяйственные и социальные комплексы регионов в единое экономическое пространство, обеспечивает его эффективное функционирование при помощи бюджетно-налоговых отношений, кредитов, субвенций, субсидий федерального правительства, взаимопомощи регионов. Финансовые ресурсы региона являются мощным рычагом его развития и включают в себя: 1) региональный бюджет; 2) средства предприятий; 3) региональные внебюджетные фонды. Региональный бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их назначении. Они участвуют: 9 1) в формировании денежных фондов, необходимых для финансового обеспечения деятельности региональных органов власти, при помощи которых эти фонды распределяются и используются отраслями хозяйства и социальной сферой. При этом за счёт региональных бюджетов финансируется: – более 60% расходов на народное образование и подготовку кадров, – свыше 80% – на здравоохранение, – около 90% – на социальное обеспечение, – 100% – на жилищно-коммунальное хозяйство; 2) в контроле финансово-хозяйственной деятельности предприятий и учреждений, подчинённых местным органам власти; 3) в финансировании мероприятий по осуществлению рыночных реформ. Доходы региональных бюджетов формируются за счёт закреплённых (собственных) и регулирующих доходов. Основным источником пополнения регионального бюджета являются налоги и сборы, которые жёстко закреплены федеральным законодательством. К региональным налогам относятся: – налог на имущество предприятий; – налог на недвижимость; – единый сельскохозяйственный налог (утверждён в февр але 2002 г.); – транспортный налог; – налог с продаж; – налог на игорный бизнес; – региональные лицензионные сборы. Регулирующие доходы используются для балансирования доходов и расходов региональных бюджетов и представляют собой: - процентные отчисления от налогов вышестоящих бюджетов; - дотации (безвозмездное выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета); - субвенции (безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счёт средств вышестоящих); - средства, полученные из вышестоящего бюджета в процессе его исполнения. Средства региональных бюджетов расходуются на развитие экономики и социальной инфраструктуры территорий регионов. Следует заметить, что размеры расходов и их структура претерпевают изменения по мере движения от города к селу. Бюджетные расходы в крупных городах на одного жителя в 5–7 раз больше, чем в малых, а в сельской местности они ещё меньше. В городах расходы на социально-культурные нужды составляют примерно половину всех расходов, в районных и сельских бюджетах – 60–80%. Правовые основы и порядок функционирования бюджетной системы регионов – субъектов РФ чётко определены в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ), принятом в июле 1998 г., и последующими изменениями и дополнениями. В соответствии с БК РФ установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, утверждение и их исполнение, а также осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчётов об их исполнении относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Финансовые ресурсы предприятий складываются из прибыли и амортизационных отчислений. В дореформенный период они в значительной мере использовались на поддержание и развитие социальной инфраструктуры. Особенно много средств тратили на эти цели градообразующие предприятия. Сегодня большинство предприятий передало объекты социальной сферы местным органам власти, и теперь они финансируются из средств региональных и местных бюджетов, поэтому финансы предприятий утрачивают прежние позиции в региональных финансах. Нагрузка же на региональные и местные бюджеты существенно возрастает. Региональные внебюджетные фонды образуются за счёт добровольных взносов предприятий, населения и других источников. Следует заметить, что в последние годы предприятия всё чаще стали объединять свои средства со средствами региональных органов. Такая форма использования средств предприятий прогрессивна и весьма перспективна. Она 10 способствует кооперации ресурсов ведомств и региональных органов, более рациональному их использованию и достижению социального эффекта и со временем будет приобретать всё большее значение. Для управления региональными внебюджетными фондами создаются коллегиальные органы, состоящие из представителей региональных органов власти и заинтересованных предприятий. Они принимают решения об использовании средств этих фондов. Создание внебюджетных фондов: – концентрирует средства для развития социально-бытовой инфраструктуры; – усиливает материальную заинтересованность региональных органов в результатах своей деятельности, укрепляет их финансовое положение; – способствует более эффективному использованию средств, исключая их распыление; – освобождает предприятия от выполнения несвойственной им функции по развитию местного хозяйства. Региональные финансы гарантируют региональную независимость, самостоятельность и ответственность. При сильном независимом бюджете мы получаем сильный регион и, наоборот – при недостатке средств в собственном бюджете регион вынужден просить помощи у федерального центра. Консолидированный бюджет России включает бюджеты автономных республик, краёв, областей, а они, в свою очередь, – бюджеты национальных округов, городов, районов, сельских поселений. Таким образом, региональные бюджетно-налоговые системы отражают территориальную организацию страны, а своей структурой, взаимосвязями копируют структуру административно-территориальных единиц. При этом чем больше нижестоящие бюджеты соответствуют административно-территориальному делению, тем выше их эффективность. Бюджетно-налоговые структуры регионов аккумулируют сегодня около половины всех бюджетных потоков страны. По входящим в них элементам они мало отличаются друг от друга. И такие элементы, как налоги, пошлины, сборы и пр., присутствуют на всех уровнях бюджетной системы, однако отношения между уровнями существенно разнятся. Отношения «центр–регион» – это один уровень, а отношения «регион–город» – другой, и далее по иерархии уровень отношений в большинстве случаев уменьшается, как и финансовые возможности. Иерархия бюджетно-налоговых отношений даёт возможность навести порядок в них и с большей эффективностью использовать имеющиеся средства в общенациональных целях. Требований к этим системам: должны обеспечивать независимость регионального руководства, поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природноресурсный, экологический потенциал своей территории в интересах всего населения, учитывать перспективу развития региона, должны быть понятны, просты и восприниматься как справедливые, целевая региональная ориентация при строгом и стабильном их сосуществовании с государственной бюджетно-налоговой системой. Поэтому для проведения действенной бюджетно-налоговой политики необходимо чётко распределить сферы деятельности между федерацией и регионами. Вместе с тем федерации непозволительно вмешиваться в дела регионов и по своей воле изменять бюджетно-налоговые отношения, особенно доходные и расходные статьи бюджетов регионов. До недавнего времени федеральный центр довольно часто менял правила игры: отменялись одни налоги, вводились другие, постоянно менялись регулирующие налоги и проценты их расщепления; не учитывались финансовые возможности федерального и региональных бюджетов. При этом принимались федеральные законы, исполнение которых требовало огромных средств. Их не было в федеральном бюджете. И расходы перекладывались на региональные бюджеты. Здесь тоже средства отсутствовали, исполнение закона зависало. Аналогичные проблемы существуют и на внутрирегиональном уровне: сохраняется высокий уровень централизованного контроля за распределением бюджетных средств; местное самоуправление страдает от тяжести реформ, переложенных на них центром, от практики навязывания «сверху» произвольных решений. Данные проблемы обусловливают необходимость постоянного совершенствования бюджетно-налоговых отношений, которые на сегодняшний день 11 базируются на Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1998–2001 гг. и Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Задачами Программы являлись: – упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации; – чёткое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансированных мандатов»; – чёткое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; – формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; – повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях. Новый этап совершенствования бюджетно-налоговых отношений наступил с принятием федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, внесённых в соответствии с этими законами, одобренной Правительством РФ Концепцией реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 гг. Согласно Концепции планирование и исполнение бюджета с 2005 г. будет осуществляться на основе реализации бюджетной политики – «бюджетирование, ориентированное на результат». И, наконец, завершающим правовую базу реформирования бюджетно-налоговых отношений стал Федеральный закон о монетизации льгот. Базовые положения этих законодательных актов чётко определяют систему организации органов власти, их бюджетов, особенно на уровне местного самоуправления, доходные и расходные полномочия, формы ответственности каждого уровня власти за их осуществление, источники доходов и межбюджетные отношения между ними. Всё это обеспечивает: 1) единство бюджетной системы; 2) сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений; 3) самостоятельность бюджетов разных уровней; 4) законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами регионов и муниципальных образований; 5) объективное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Вместе с тем остаются противоречия и проблемы, которые могут возникнуть в ходе реформирования местного самоуправления. Так, имеют место противоречия по поводу распределения и перераспределения бюджетных средств между федеральным центром и регионами, между регионами-донорами, вносящими заработанные на своей территории средства в федеральный бюджет, и регионами-реципиентами, прибегающими к помощи федерального бюджета для покрытия своих расходов в силу нехватки собственных ресурсов. При этом первые обвиняют вторых в иждивенчестве, потери стимулов в наращивании доходов на собственной территории. Всё это проистекает из надежды, что федеральный бюджет не откажет в помощи, реализуя конституционную норму, в соответствии с которой государство должно обеспечить определённый уровень благ каждому гражданину вне зависимости от того, в каком регионе он проживает. Подобная несовместимость интересов теперь будет возникать и на уровне местного самоуправления. Поскольку вводится система «отрицательных трансфертов», позволяющая изымать средства из бюджетов поселений в региональный фонд поддержки поселений, если их 12 бюджетная обеспеченность в расчёте на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень по субъекту Федерации. Выравниванию бюджетной обеспеченности и стимулированию наращивания собственных доходов будут способствовать нормативы отчислений от налогов в бюджет, устанавливаемые на длительный срок. Но вряд ли они в состоянии полностью устранить данные противоречия. Поэтому весьма актуальными остаются следующие задачи: 1) точное определение государственных региональных стандартов предоставляемых социальных благ. Они будут индивидуальными для всех регионов, и их стоимостное выражение будет существенно различаться в разных субъектах Федерации; 2) установление финансовых возможностей самих регионов с учётом появившихся новых источников доходов. Данные источники нужно не только быстро определить, но и быстро задействовать. Из множества проблем, которые могут возникнуть в процессе реализации норм нового законодательства, самыми сложными представляются: – неизбежный и болезненный процесс передела собственности между региональными властями и двумя уровнями местного самоуправления (существует он уже давно, но сегодня его масштабы существенно возрастут); – нехватка квалифицированных кадров, необходимых для исполнения возложенных на поселенческие муниципальные образования функций, в том числе ведения соответствующей бюджетной отчётности; – централизация доходных источников в бюджетах субъектов Федерации и переложение на поселенческие муниципальные образования непосильных для них обязательств. Последнее обстоятельство тем более актуально, что в стране лишь 3% районов и городов (муниципальных образований) самодостаточны в финансово-бюджетном плане. Остальные 97% постоянно испытывают острую нехватку денег. Очевидно, в долговременной перспективе реформы местного самоуправления не дадут ощутимых результатов без укрепления твёрдых или гарантированных доходных источников местных бюджетов. В этой связи важную роль по оказанию финансовой помощи регионам должны сыграть федеральные и региональные фонды всевозможной поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований, особенно дотационных. Финансовая помощь, в зависимости от поставленных целей и механизмов, делится на текущую, инвестиционную, выравнивающую и стимулирующую. Она оказывается из фонда Финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, из фондов компенсаций, софинансирования социальных расходов, регионального развития, реформирования региональных финансов в виде: – субвенций; – дотаций; – ссуд из вышестоящих бюджетов (с 2005 г. предоставляются только процентные ссуды); – взаимозачётов – выделения средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей функций федерального правительства регионам. Поскольку количество делегированных мандатов существенно сокращается, то взаимозачёты утрачивают свою роль. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) образован в 1994 г. и предназначен для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Общий объём средств ФФРП определяется на срок не менее трёх лет по утверждённому федеральным законодательством нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет, исходя из возможностей последнего. Все последние годы в ФФПР сосредотачивалось около 14% общего объёма налоговых доходов федерального бюджета (исключая доходы от таможенных пошлин). 13 Показатели Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации 1994 Объём средств, млрд руб. (до 11,9 1998 г. - трлн. р.) Доля в расходах федерального 6,1 бюджета, % Число регионов, получивших средства Фонда 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 23,6 39,3 52,9 39,2 33,7 57,4 100,3 147,5 173,8 175,8 8,3 9,0 10,0 7,8 5,9 6,7 8,4 7,6 7,2 6,6 78 75 81 76 76 71 70 72 71 71 Обязательными условиями для выделения средств из ФФПР являются: 1) перевод исполнения бюджетов регионов на казначейское исполнение через территориальные органы Федерального казначейства; 2) наличие у субъектов РФ программы увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов; 3) при наличии в регионе задолженности по заработной плате в бюджетной сфере – использование трансфертов под контролем территориальных органов Федерального казначейства и федеральных контрольных органов только для погашения этой задолженности, а также погашения и обслуживания государственного долга. Правила игры по исчислению трансфертов постоянно меняются и с 1994 г. претерпели существенные изменения. Сегодня отказались от определения величины трансфертов по методу достигнутого в прошлом и ориентации на покрытие расчётного превышения расходов над доходами, поскольку это стимулировало субъекты Федерации скрывать налоговую базу, а не наращивать её и увеличивать усилия по сбору налогов. С 2001 г. уровень бюджетной обеспеченности региона оценивается с помощью показателя валовых налоговых ресурсов, позволяющего учитывать собственные усилия региональных властей по сбору налогов. Данный показатель рассчитывается как произведение прогнозируемого на год среднего уровня доходов субъекта Федерации на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта. Вместо фактических расходов, обоснованность которых была неизвестна, теперь используются индексы бюджетных расходов, характеризующие, во сколько обходится в конкретном субъекте Федерации производство одного и того же объёма бюджетных услуг по сравнению со среднероссийским уровнем. Дотации перечисляются ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет. Администрации субъектов Российской Федерации также распределяют средства поддержки органам местного самоуправления. Так, в Томской области администрации городов и сельских районов каждый год защищают свои бюджеты и размер областных трансфертов перед администрацией области. Фонд компенсаций (ФК) создан в 2001 г. за счёт централизации в федеральном бюджете 100% налога на добавленную стоимость. Используется для предоставления субъектам Федерации целевой финансовой помощи для осуществления федеральных мандатов, как правило, для обеспечения социальных выплат отдельным слоям населения. Распределение средств фонда производится между всеми субъектами Федерации вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учётом, в необходимых случаях, коэффициента удорожания бюджетных услуг). С 2005 г. число федеральных мандатов существенно уменьшилось. В этой связи изменилось значение и роль фонда компенсаций в финансовой поддержке регионов. Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) создан в 2002 г. в целях финансирования приоритетных социально значимых расходов. В частности, предоставление населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В 2002 г. средства фонда использовались на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки (ЕТС) по оплате труда бюджетных работников. В последующие годы сфера оказания помощи за счёт средств 14 фонда расширялась. Она распространялась на образование, здравоохранение, культуру и другие социально значимые отрасли человеческой деятельности. Средства фонда также распределяются между всеми субъектами Федерации для долевого финансирования социальных расходов. Фонд регионального развития (ФРР) представляет собой совокупность объединённых средств федеральных, региональных, отраслевых программ и проектов отраслевого финансирования и других ныне разрозненных капиталовложений. Средства фонда использовались на создание на территории страны социальной инфраструктуры, на дополнительную помощь высокодотационным регионам и предоставлялись субъектам Федерации при соблюдении ими федерального законодательства к организации инвестиционного процесса. Подобное использование средств ФРР приводило к их распылению. Поэтому в 2002–2004 гг. принципы формирования ФРР были изменены, его объём был увеличен с 17,5 до 25,1 млрд рублей, а количество федеральных целевых программ развития регионов сократилось до 6 в 2002 г. и увеличилось до 7 в 2003–2004 гг. Обязательным условием получения средств ФРР является разработка органами власти региона плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта Федерации. Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ; до 2002 г. – Фонд развития региональных финансов) создан для активизации процессов финансового оздоровления субъектов РФ, содействия реформированию бюджетной сферы. Источниками образования ФРРФ являются кредиты международных финансовых организаций, а также другие источники, определяемые правительством РФ. Субсидии из ФРРФ предоставляются на возвратной основе ежегодно отбираемым по конкурсу не более 5–6 субъектам Федерации. Средства используются на совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений; тарифной и ценовой политики, бюджетного учёта, отчётности и контроля; управления бюджетными расходами, государственным и муниципальным долгом; государственной и муниципальной собственностью. Субъекты Российской Федерации имеют аналогичные фонды и в случае необходимости могут образовывать дополнительные фонды поддержки, и более того – на уровне муниципальных районов создавать фонды финансовой поддержки поселений. Кроме этого, осуществляются иные формы финансовой поддержки регионов, в частности, выделяются средства на дорожное хозяйство, которые делятся на средства, вкладываемые: 1) в капитальное строительство и развитие дорожной сети федерального межрегионального значения; 2) в развитие и реконструкцию дорог федерального значения. Неотложная финансовая помощь субъектам Российской Федерации (на ликвидацию последствий стихийных бедствий) оказывается из резервного фонда Правительства РФ. Финансовая помощь закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО) рассчитывается на основе единой методики и объективных критериев бюджетной обеспеченности. В апреле 2004 г. Правительство Российской Федерации приняло предложение Минфина о пересмотре бюджетной политики. Суть его состоит в том, что ужесточается порядок получения средств регионами из федерального бюджета. Обязательными условиями предоставления финансовой поддержки из федерального бюджета стали: – безусловность отчислений в федеральный бюджет налогов и доходов по установленным законом нормативам; – предоставление ежегодного квалифицированного аудиторского заключения об исполнении бюджета региона в отчетном году; – заключение Министерства юстиции РФ о соответствии действующих и принимаемых в субъекте Российской Федерации нормативно-правовых актов федеральному законодательству. Регионы должны обосновать свои требования на получение средств из федерального центра и отчитаться об их целевом использовании и достигнутых результатах. Всё это относится к бюджетам всех уровней. 15 И, наконец, финансовые ресурсы регионов, особенно до дефолта 1998 г., в значительной мере формировались за счёт региональных и местных займов. По виду решаемых задач муниципальные и региональные займы можно разделить на 3 группы: инвестиционные, социальные, бюджетные. В 1997 г. органы государственной власти ряда субъектов Федерации вышли со своими займами на внешний рынок заимствований и составили конкуренцию ГКО и ОФЗ. По президентским указам это право получили Республика Коми, Красноярский край, Московская, Ленинградская, Орловская, Самарская, Нижегородская, Свердловская области, Москва и СанктПетербург. Им разрешалось осуществлять зарубежные заимствования в пределах не более 20% доходной части бюджета региона. Сегодня можно сделать вывод, что региональным властям не удалось раскрутить программы региональных займов до 17 августа 1998 г. А ныне положение ещё более усложнилось. Государственную поддержку регионов, как представляется, в большей степени надлежит направлять на стимулирование их экономического развития и в относительно меньшей степени – на пассивную помощь. Это предположительно приведет к улучшению бюджетной самообеспеченности регионов, сокращению числа регионов–получателей трансфертов из ФФПР и к увеличению инвестиционной составляющей расходов федерального бюджета. Возрастающее воздействие на государственную политику должно оказывать местное самоуправление. Основная задача его органов – обеспечение комплексного обслуживания населения. Функции органов местного самоуправления в перспективе должны расширяться на основе постепенной передачи и центром, и субъектами РФ тех полномочий, которые первые в состоянии выполнять. 16
