Алексеев Е. * Финансово-правовые аспекты принципов

Е. АЛЕКСЕЕВ,
аспирант кафедры финансового права и бухгалтерского учета
Московской государственной юридической академии
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИНЦИПОВ
БЮДЖЕТНОГО И НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
На протяжении многих десятилетий понятие и значение термина «бюджетный федерализм» рассматривали различные ученые.
Так, профессор Иоганн Попиц, влиятельный представитель финансовой науки Германии первой четверти XX в., по праву считается
одним из родоначальников современной концепции федеративных
финансов. Согласно общим положениям концепции Попица термин «бюджетный федерализм» отражает фикцию раздвоения публичных финансов на национальную, или федеральную, систему и
на совокупность партикулярных (региональных) подсистем публичных финансов1.
В современной мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон —
федеральных и региональных органов власти и управления, правил
их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов
частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы2.
В юридической литературе в последнее время широкое распространение получила дискуссия относительно соотношения понятий
«бюджетный федерализм» и некоторых смежных с ним понятий,
например, «межбюджетные отношения». Так, А.М. Годин и
И.В. Подпорина придерживаются точки зрения, согласно которой
Королев С.В. Концепция федеративных финансов Иоганна Попица: опыт
Веймарской республики и современная Россия // Государственная власть
и местное самоуправление. — 2006. — № 1.
2
Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. — М.: Экзамен, 2002. — С. 12.
1
межбюджетные отношения являются частью бюджетного федерализма1.
В свою очередь, О.В. Кузнецова отожествляет рассматриваемые
понятия, полагая, что «бюджетный федерализм — это межбюджетные отношения в федеративных государствах»2.
Д.Е. Фадеев в своей работе «Правовые вопросы установления
бюджетного федерализма в Российской Федерации» пришел к выводу о том, что в юридической литературе обозначились два подхода к рассмотрению категории «бюджетный федерализм» —
«широкий» и «узкий». Бюджетный федерализм в широком смысле
подразумевает способ управления, при котором органично сочетаются интересы государства с интересами отдельных территориальных образований при соблюдении принципов единства и самостоятельности. Бюджетный федерализм в узком смысле следует рассматривать как систему отношений между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов
бюджетов и расходов, из них финансируемых. При этом межбюджетные отношения Д.Е. Фадеев определяет лишь как элемент системы бюджетного федерализма, которую наряду с межбюджетными отношениями составляют бюджетное регулирование и налоговый федерализм3.
Думается, что с этой точкой зрения можно отчасти согласиться,
поскольку понятие бюджетного федерализма шире, чем межбюджетные отношения. Так, можно согласиться с тем, что бюджетный
федерализм естественным образом пронизывает всю бюджетную
систему страны, являясь не чем иным, как формой бюджетного
устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев в едином бюджетном процессе4.
Довольно близка к данному подходу, но с акцентом на политический аспект, точка зрения на рассматриваемую категорию В. ГоГодин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской
Федерации. — М., 2002. — С. 198.
2
Кузнецова О.В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструмент государственного регулирования территориального развития в Германии: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. — Самара, 1998. — С. 7.
3
Фадеев Д.Е. Правовые вопросы установления бюджетного федерализма
в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003. — С. 29.
4
Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской
Федерации. — М., 2002. — С. 198.
1
5
регляда, который указывает, что главное в понимании отношений
бюджетного федерализма то, что они не ограничиваются сферой
межбюджетных отношений, а пронизывают всю бюджетную систему. По существу, бюджетный федерализм как форма бюджетного устройства в федеративном государстве предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов
Федерации1.
Думается, что можно согласиться и с утверждением, что принцип федерализма можно охарактеризовать как оптимальное сочетание интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере бюджетной деятельности, т. е. деятельности по образованию, перераспределению и использованию
централизованных денежных фондов, аккумулированных в бюджетах страны2.
Таким образом, представляется несомненным, что понятие
«бюджетный федерализм» является более общим и основополагающим по отношению к понятию «межбюджетные отношения».
Однако думается, что связь между понятиями «межбюджетные
отношения», «бюджетное регулирование» и «налоговый федерализм» является не горизонтальной, а вертикальной. Поэтому представляется, что не следует бюджетное регулирование выводить за
пределы межбюджетных отношений, как это предлагает
Д.Е. Фадеев3. Думается, что подтверждает сказанное и то, что в
новой редакции ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения характеризуются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений,
организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ)4.
Таким образом, законодатель указывает на то, что вопросы регуГорегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. — 2002. — № 1.
2
Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Финансовое право: вопросы и ответы. —
М.: Юриспруденция, 2007. — С. 41
3
Там же.
4
В прежней редакции ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения характеризовались как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных
правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
1
6
лирования бюджетных правоотношений (бюджетное регулирование) являются составной частью межбюджетных отношений.
Думается, реализация общего принципа бюджетного федерализма возможна посредством реализации более частных принципов, установленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации
(БК РФ)1. Эти принципы, установленные в ст. 28 БК РФ2, в бюджетном праве носят комплексный, многогранный характер и способствуют реализации общего принципа бюджетного федерализма. Комплексное содержание принципов федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяют сущность
складывающихся бюджетных правоотношений и гарантируют Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям
установленный законодательством бюджетно-правовой статус.
Будучи общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм
служит ориентиром для всех нормативно-правовых актов, которые
регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.
Характерно то, что в настоящее время принципам управления
финансами придается большое значение как на международном
уровне, так и в России.
Например, Министерство финансов Российской Федерации в
рамках председательства России в «Группе восьми» выступило с
инициативой повысить роль предпринимаемых на международном
уровне усилий по содействию эффективному и ответственному
управлению общественными (государственными и муниципальСЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
Принципы: единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ); разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (ст. 30 БК РФ); самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ); равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ); полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (ст. 32 БК РФ); сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ); эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК
РФ); общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ);
прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ); достоверности бюджета (ст. 37
БК РФ); адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК
РФ); подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ); единства
кассы (ст. 38.2 БК РФ).
1
2
7
ными) финансами. В результате 9–10 июня 2006 г. на встрече министров финансов стран «Группы восьми» в г. Санкт-Петербурге
Министром финансов Российской Федерации был представлен на
обсуждение документ для рассмотрения в расширенном формате с
участием приглашенных министров финансов зарубежных стран1.
Данный документ был посвящен принципам эффективного и ответственного управления общественными финансами.
Исходя из накопленного за последние годы коллективного
опыта в области управления общественными финансами, включая
результаты бюджетных реформ, было предложено обсудить инициативу по развитию и применению общепризнанных, динамичных и гибких принципов, стандартов и критериев эффективного и
ответственного управления общественными финансами.
В рамках этой инициативы предлагалось, в частности, рассмотрение принципа эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений, который должен предусматривать:
— законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения
между центральными, региональными и местными органами власти;
— сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между
уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов;
— возможность и заинтересованность для субнациональных
властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и
доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию);
— объективную, формализованную и прозрачную систему
бюджетного выравнивания;
— наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.
Австралии, Бразилии, Индии, Китая, Нигерии, Южной Кореи, а также с
участием Генерального секретаря Международного энергетического
агентства, Генерального секретаря Организации экономического сотрудничества и развития, Директора-распорядителя МВФ, Комиссара ЕС по
экономике и финансам, министра финансов страны-председателя в ЕС —
Австрии, Президента Всемирного банка.
1
8
В последние годы многие страны приложили серьезные усилия
к модернизации системы управления общественными финансами.
Так, в странах «Группы восьми» новые подходы предусматривают,
в частности, усиление внимания к проведению ответственной
бюджетно-налоговой политики1.
Итак, исходя из смысла навой редакции ст. 6 БК РФ можно
сделать вывод о том, что межбюджетные отношения характеризуются тем, что их субъектами выступают публично-правовые образования, а объектами, в частности, — бюджетное регулирование,
организация и осуществление бюджетного процесса.
Возникает вопрос: как же соотносится понятие «налоговый федерализм» с понятиями «бюджетный федерализм», «бюджетное
регулирование» и «межбюджетные отношения»?
Попробуем вернуться к рассмотрению определений, с помощью которых некоторые ученые раскрывают содержание понятия
«бюджетный федерализм». A.M. Лавров в статье «Межбюджетные
отношения и финансовая стабилизация» рассматривает бюджетный федерализм как систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного
процесса, основанную на принципах самостоятельности бюджетов
разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными,
региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям. Ставя акцент на самостоятельности
бюджетов разных уровней, A.M. Лавров подчеркивает, что самостоятельность основывается как на наличии фискальных полномочий, так и на праве самостоятельно определять направления их
расходования, на недопустимости изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты, на праве на компенсацию расходов, полученных в результате решений вышестоящих
органов2.
Думается, что наличие фискальных полномочий — признак,
характеризующий понятие «налоговый федерализм».
Принципы эффективного и ответственного управления общественными
финансами: Аналитические материалы к документу, представленному
Минфином России // Финансы. — 2006. — № 10.
2
Лавров A.M. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация //
ЭКО. — 1995. — № 9.
1
9
На многогранность форм и содержания исследуемых понятий
одной из первых обратила внимание В.М. Родионова. Бюджетный
федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации,
представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма включает:
— трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое
разграничение функций между ними;
— равенство (но отнюдь не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации, которое предполагает, что все они обладают
равными возможностями в формировании своих бюджетов. Однако эти возможности они могут реализовать неодинаково в силу
различий в социально-экономических условиях хозяйствования,
территориальных особенностей. Именно поэтому речь должна идти о равенстве, а не о тождестве, единообразии бюджетных прав;
— самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов;
— сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны;
— равенство федеральных, региональных и местных интересов, их тесную взаимосвязь на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями
бюджетной системы;
— прозрачность межбюджетных отношений, основанную на
приемлемых для всех субъектов Федерации подходах определения
размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней
регионам1.
Таким образом, бюджетный федерализм, реализуемый в процессе межбюджетных отношений предполагает, в том числе, разграничение компетенции в области формирования доходов (в том
числе, налоговых) между уровнями бюджетной системы страны.
А. Дорждеев приводит несколько иное определение: «Бюджетный федерализм — это отношения между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъРодионова В.М. Современные требования к бюджетному федерализму //
Финансы. — 1998. — № 7.
1
10
ектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных
полномочий. В первую очередь речь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и
интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них
муниципальных образований. В идеале здесь предполагается самостоятельность бюджета каждого субъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства»1. В своем определении автор делает акцент на
разграничении бюджетных полномочий (в том числе в области доходов, в частности налоговых).
Более полное определение приведено в работах А.Г. Игудина:
«Бюджетный федерализм — это отношения на основе сочетания
принципов централизма и децентрализма между федеральными
органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики
государства, распределения и перераспределения доходов между
федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и
входящих в них муниципальных образований»2. Он выделяет три
основные составляющие бюджетного федерализма.
1. Четкое разграничение полномочий между уровнями власти
по расходам.
2. Наделение соответствующих уровней власти достаточными
для реализации этих полномочий фискальными правами, беспечивающими мобилизацию необходимого объема финансовых ресурсов.
3. Сглаживание вертикальных (и горизонтальных) дисбалансов
с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспеДорждеев А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации:
обеспечение единства интересов центра и регионов // Проблемы теории и
практики управления. — 2000. — № 4. — С. 73.
2
Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России
// Финансы. — 1995. — № 9.
1
11
чить на всей территории страны некий стандарт государственных
услуг.
Интересно и еще одно определение, согласно которому бюджетный, или фискальный (от слова «фиск» — казна), федерализм — характеризуется как система управления общественными
финансами, основанная на разграничении между различными
уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества1.
Таким образом, как представляется, можно сделать вывод о
том, что понятия «бюджетный федерализм» и «налоговый федерализм» тесно связаны между собой.
В этой связи при рассмотрении вопросов, связанных с бюджетным регулированием, по нашему мнению, не следует ограничиваться только рассмотрением принципов бюджетного федерализма,
так как они тесно связаны с принципом налогового федерализма.
Данный принцип явно прослеживается в таких источниках финансового права, как Конституция, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации2.
Так, прежде всего, основным принципом налогового федерализма можно назвать принцип разграничения и закрепления в законодательстве налоговых полномочий Российской Федерации как
самостоятельного субъекта бюджетных отношений, ее субъектов и
муниципальных образований3. В данном вопросе, на наш взгляд,
просматривается некоторое противоречие: каким способом субъекты федерации могут реализовать свое право на принятие участия
в установлении общих принципов налогообложения, которые содержатся в ст. 3 НК РФ, при том, что Налоговый кодекс Российской Федерации является федеральным законом и актом прямого
действия? Так, согласно пунктам 4 и 5 ст. 1 НК РФ, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит
Толковый словарь современных бюджетных терминов. — М., 1999.
СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824.
3
Например, в соответствии с п. з) ст. 71 Конституции России в ведении
Российской Федерации находятся федеральные налоги и сборы; в соответствии с п. и) ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов находится установление общих принципов налогообложения и
сборов.
1
2
12
из законов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации,
принятых в соответствии с НК РФ, а нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах также принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с НК РФ. Думается, что основные принципы, установленные в ст. 3 НК РФ, не могут быть
подвергнуты уточнениям законодательством о налогах и сборах
субъектов РФ и муниципальных образований, хотя общий подход
законодателя, установившего в ст. 1 НК РФ трехуровневую систему налогового законодательства, указывает на попытку реализации
принципа налогового федерализма.
Вместе с тем в ст. 4 НК РФ указывается лишь, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей
компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам,
связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут
изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. То
же сказано и в ст. 3 БК РФ: закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые
принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции, и органов
местного самоуправления, принимающих нормативные правовые
акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Представляется, что они лишены реальной возможности существенным образом влиять на принятие решений по данному вопросу. Косвенно это подтверждает и ст. 75 Конституции, которая указывает, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и
общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.
При этом согласно п. 3 ст. 12 НК РФ, региональными признаются налоги, которые установлены федеральным законодательством (НК РФ) и законами субъектов Российской Федерации о
налогах. Такие налоги обязательны к уплате на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, когда
налогоплательщик переходит или переводится на уплату налогов в
соответствии со специальными налоговыми режимами.
13
Согласно ст. 14 НК РФ, к региональным относятся такие налоги, как налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес
и транспортный налог. Будучи региональными, эти налоги обязательны к уплате на территории всей Российской Федерации.
Кроме того, в случае перехода на систему налогообложения
для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) и на упрощенную систему налогообложения, а также перевода на систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности уплата налогоплательщиками организациями налогов, установленных перечисленными режимами, предусматривает их освобождение от обязанности по уплате налога на имущество организаций (в отношении имущества, используемого для ведения предпринимательской деятельности, — гл. 26.1–26.3 НК РФ).
В соответствии с п. 3 ст. 12 НК РФ при установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации
определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены
Налоговым кодексом, следующие элементы налогообложения:
налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются Налоговым кодексом1. Законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, законами о налогах в порядке и пределах,
которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться также
налоговые льготы, основания и порядок их применения.
Что касается полномочий субъектов РФ по установлению налоговых ставок, то они (полномочия) реализуются в пределах прав,
предоставленных субъекту РФ федеральным законодательством
следующим образом.
Так, например, ставки по:
— налогу на игорный бизнес — в соответствии со ст. 369 НК
РФ налоговые ставки устанавливаются в НК РФ в определенных
пределах2, но уточняются в этих пределах законами субъектов РФ;
Исчерпывающий перечень элементов содержится в ст. 17 НК РФ.
1) за один игровой стол — от 25000 до 125 000 рублей; 2) за один игровой автомат — от 1 500 до 7 500 рублей; 3) за одну кассу тотализатора
или одну кассу букмекерской конторы — от 25 000 до 125 000 рублей.
Если ставки налогов не установлены законами субъектов Российской Фе1
2
14
— налогу на имущество организаций — в соответствии со
ст. 380 НК РФ налоговые ставки и не могут превышать 2,2%, но
конкретный их процент устанавливается законами субъектов Российской Федерации. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий
налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом
налогообложения;
— транспортному налогу — в соответствии со ст. 361 НК РФ
установлена твердая ставка по каждому виду транспортного средства, однако в п. 2 указанной статьи установлено, что налоговые
ставки, указанные в п. 1 ст. 361 НК РФ, могут быть увеличены
(уменьшены) законами субъектов Российской Федерации, но не
более чем в пять раз.
Так проявляется принцип налогового федерализма, заключающийся в предоставлении законно установленных прав в сфере
налоговой деятельности субъектам Российской Федерации.
Аналогия прослеживается и в отношении муниципальных образований: на основании ст. 132 Конституции органы местного
самоуправления имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, что противоречит как вышеуказанным статьям Конституции, так и нормам Налогового кодекса.
Налоговый кодекс, в статьях 13–15 которого установлены федеральные, региональные и муниципальные налоги, и в п. 6 ст. 12
указывает, что «не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Вместе с тем к правам, предоставленным муниципальным образованиям с целью реализации принципа налогового федерализма, можно отнести следующие. Так, согласно п. 1
ст. 64 БК РФ, муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки и предоставляются налоговые льготы в пределах прав, предоставленных представительному
субъекту РФ федеральным законодательством.
При этом, согласно п. 4 ст. 12 БК РФ, местными налогами признаются налоги, которые установлены ст. 15 НК РФ и нормативдерации, то они устанавливаются в следующих размерах: 1) за один игровой стол — 25 000 рублей; 2) за один игровой автомат — 1 500 рублей;
3) за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы —
25 000 рублей.
15
ными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Такие налоги обязательны к уплате на
территориях муниципальных образований, за исключением случаев, когда налогоплательщик переходит или переводится на уплату
налогов в соответствии со специальными налоговыми режимами.
Таким образом, такие налоги, как налог на имущество физических лиц и земельный налог, будучи местными, обязательны к
уплате на территории всей Российской Федерации. В случае же
перехода на систему налогообложения для сельскохозяйственных
товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) и на
упрощенную систему налогообложения, а также перевода на систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности уплата индивидуальными
предпринимателями налогов, установленных перечисленными режимами, предусматривает их освобождение от обязанности по
уплате налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для ведения предпринимательской деятельности, — гл. 26.1–26.3 НК РФ).
Кроме того, что касается такого специального налогового режима, как система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, то, согласно
ст. 346.26 НК РФ, эта система, будучи установлена Налоговым кодексом, вводится в действие нормативными правовыми актами
представительных органов муниципальных районов, городских
округов, законами городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга и применяется наряду с общей системой налогообложения и иными режимами налогообложения, предусмотренными законодательством Российской Федерации о налогах и
сборах. Муниципальными правовыми актами соответствующего
представительного органа могут быть установлены те или иные
виды деятельности (в пределах закрытого перечня), по которым
налогоплательщикам вменяется в обязанность перейти на специальный налоговый режим в виде ЕНВД, вместо уплаты налогов
общего режима.
При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке
и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, такие
16
элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов1. Иные элементы налогообложения по местным
налогам и налогоплательщики определяются НК РФ. Представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) законодательством о налогах и сборах в порядке и пределах, которые
предусмотрены Налоговым кодексом, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. Таким образом,
реализуется принцип налогового федерализма в отношении муниципальных образований.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 10 декабря 1997 г. № 19-П и определении от 6 декабря 2001 г. № 228-0 разъяснил следующее: «…органы государственной власти субъектов
РФ участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях,
имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в
какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти»2.
Итак, принцип налогового федерализма, т. е. разделения полномочий между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплен, но механизм его реализации до конца четко не
определен. По данному вопросу следует устранить противоречия в
законодательстве РФ. Так, очевидно, что субъекты РФ и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать
налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню,
установленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 НК
РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НК РФ.
В целом же, как представляется, можно сделать вывод о том,
что принцип налогового федерализма непосредственно вытекает из
принципа бюджетного федерализма, поскольку в основном реализуется с целью обеспечения прав субъектов РФ и муниципальных
образований на наличие собственных источников доходов, закрепленных за ними на постоянной основе.
Исчерпывающий перечень элементов содержится в ст. 17 НК РФ.
Постановление КС РФ // Вестник КС РФ. — 1998. — № 1; Определение
КС РФ // Вестник КС РФ. — 2002. — № 2.
1
2
17
Необходимость изучения правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и механизмов проявления бюджетного и налогового федерализма, думается, вызвана
тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным
центром и регионами.
Как было отмечено выше, сочетание финансовых интересов
Федерации, ее субъектов, муниципальных образований является
основным назначением бюджетного федерализма. Одним из инструментов достижения такого баланса интересов выступает бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также область налоговой деятельности, предполагающая
обеспечение расходов и расходных обязательств доходами, в
удельном весе которых налоговые доходы превалируют. Построение бюджетного федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не
разрушающей государство и одновременно уровень централизации
финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных
задач.
Большинство ученых сходятся в том, что сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных
принципа:
1) единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней
власти по бюджетным вопросам;
2) сочетание принципов централизма и децентрализма при
разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов РФ на объективной основе;
3) высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление
им необходимой для этого налоговой инициативы;
4) активное участие субъектов Федерации в формировании и
реализации бюджетно-налоговой политики, включая межбюджетные отношения1.
Новикова Н.И. Понятие бюджетного федерализма в Российской Федерации (сравнительно-правовой аспект) // Финансовое право. — 2005. —
№ 831;
1
18
Думается, что приведенная точка зрения еще раз подтверждает
попытку указать на то, что налоговый федерализм является одним
из инструментов реализации принципа бюджетного федерализма в
процессе межбюджетных отношений путем применения механизма
бюджетного регулирования.
Одновременно бюджетное регулирование предполагает приведение бюджета в состояние сбалансированности путем предоставления ему денежных средств косвенным или прямым путем1. Поэтому можно выделить следующие направления бюджетного регулирования.
1. Передача части налоговых доходов вышестоящего бюджета
нижестоящему на постоянной основе.
2. Предоставление межбюджетных трансфертов в различных
формах (дотации, субвенции, субсидии).
На первый взгляд механизм перераспределения средств через
фонды не связан с налоговой деятельностью, однако очевидно, что
это не совсем так, поскольку перераспределению (с дальнейшей
передачей на нижестоящий уровень бюджетной системы) подлежат доходы вышестоящего бюджета, которые формируются в основном за счет налоговых поступлений.
Эти механизмы, как представляется, еще раз указывают на то,
что понятия «бюджетный федерализм» и «налоговый федерализм»
тесно связаны друг с другом.
Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Финансовое право: вопросы и ответы. —
М.: Юриспруденция, 2007. — С. 57.
1
19