ДОКЛАД НА ТЕМУ: «Судебная реализация прав общественных и

ДОКЛАД НА ТЕМУ:
«Судебная реализация прав общественных и иных некоммерческих
объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей
среды»
Бузаев Сергей Валерьевич,
Общественная организация ХМАО-Югры по содействию
в решении задач в области экологии «Эконадзор»
e-mail: ecowatch@mail.ru
Полномочия общественных и иных некоммерческих объединений,
осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды установлены
в статье 12 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды»
Эффективная деятельность экологических некоммерческих организаций
(НКО) невозможна без взаимодействия с государственными органами. Так
«Эконадзор» участвует в общественных обсуждениях объектов государственной
экологической экспертизы, организуемых органами местного самоуправления,
члены организации имеют опыт участия в качестве экспертов в государственных и
общественных экологических экспертизах.
Мы проводим мероприятия общественного экологического контроля, а также
совместные рейды с органами государственного экологического надзора.
Судебная реализация прав общественных и иных некоммерческих
объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды,
является важным элементом деятельности указанных организаций, что
подтверждает практика «Эконадзора» и других НКО.
Наша организация активно отстаивает право на получение экологической
информации, закрепленное в ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей
среды», в том числе и судебном порядке, что можно проиллюстрировать
следующим примером.
18.08.2010 «Эконадзором» в адрес ООО «РН-Юганскнефтегаз» был
направлен запрос о предоставлении информации со сроком исполнения до
26.08.2010. Поскольку в установленный срок какого-либо ответа не поступило,
организацией в адрес ООО «РН-Юганскнефтегаз» было направлено письмо от
27.08.2010 «О рассмотрении запроса» с предложением уведомить о результатах
рассмотрения первоначального запроса до 17:00 ч. 27.08.2010.
В связи с тем, что ответа на указанные выше обращения не поступило,
организация обратилась в Управление Росприроднадзора по ХМАО - Югре с
заявлением о привлечении ООО «РН-Юганскнефтегаз» к административной
ответственности, предусмотренной статьей 8.5 КоАП РФ.
03.09.2010 Управлением Росприроднадзора по ХМАО - Югре было вынесено
определение о возбуждении в отношении Общества дела об административном
правонарушении и проведении административного расследования, производство по
которому было прекращено постановлением от 03.11.2010. На основании жалобы
организации от 08.11.2010 решением Управления Росприроднадзора по ХМАО Югре от 19.11.2010 постановление о прекращении производства по делу отменено,
дело направлено на новое рассмотрение. 29.11.2010 административное дело было
прекращено вновь.
Полагая, что упомянутое выше постановление нарушает права и законные
интересы организации, мы оспорили его в арбитражный суд ХМАО-Югры, который
отказал в оспаривании постановления.
Судебный акт был обжалован в Восьмой арбитражный апелляционный суд,
который в своем постановлении от 26.04.2011 указал, что вывод арбитражного суда
автономного округа о наличии права на получение экологической информации у
общественной организации без наличия корреспондирующей ему обязанности по
предоставлению соответствующей информации у организации-адресата - является
ошибочным, не соответствующим смыслу пункта 1 статьи 12 Федерального закона
«Об охране окружающей среды».
В противном случае, указанное право, закрепленное в статье 42 Конституции
Российской Федерации и получившее свое развитие в вышеназванном
Федеральном законе, будет являться фикцией, не обеспечивающей реальную
возможность получения гражданами Российской Федерации и их общественными
объединениями, созданными специально в целях защиты экологии, информации о
безопасности среды обитания.
С точки зрения позиций теории права, отсутствие обязанности у одного лица
означает отсутствие субъективного права у другого лица, что не соответствует
общеправовой конструкции правоотношения, сторонами которого являются
управомоченный и обязанный субъекты.
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции признал незаконным и
подлежащим отмене постановление Управления Росприроднадзора по ХМАО-Югре
(дело № А75-11551/2010).
Также в качестве положительного примера уместно привести опыт
региональной общественной организации «Экологическая безопасность Югры».
10.08.2012 общественная организация направила в адрес ЗАО
«Нижневартовская ГРЭС» запрос о предоставлении результатов лабораторных
исследований проб воды за 2010, 2011, 2012 года, проводимых в рамках
производственного контроля на выпуске (сбросе) и на входе в водозаборный ковш.
В связи с непоступлением ответа организация 08.10.2012 направила
напоминание о предоставлении информации.
Обществом в адрес организации направлен ответ от 19.10.2012 со ссылкой
на свое письмо от 24.08.2012 о необходимости предоставления нотариально
заверенной копии устава организации, документа, подтверждающего полномочия
руководителя организации. Также письмо содержало пояснение о наличии
обязанности предоставления сведений о результатах производственного контроля
только в соответствующие органы государственного надзора.
Получив данный ответ,
организация обратилась в Управление
Росприроднадзора по ХМАО-Югре с заявлением о привлечении ЗАО
«Нижневартовская ГРЭС» к административной ответственности, по ст. 8.5 КоАП РФ.
12.12.2012 Управление вынесло постановление о привлечении предприятия к
ответственности, которое ЗАО «Нижневартовская ГРЭС» оспорило в судебном
порядке.
Арбитражный суд ХМАО-Югры, оценив представленные доказательства, не
нашел оснований для удовлетворения заявленных требований исходя из
следующего.
Согласно представленным материалам дела, питьевой водозабор
г.Нижневартовска осуществляется из реки Вах, в которую происходит и сброс воды
ЗАО «Нижневартовская ГРЭС». Следовательно, информация, касающаяся
результатов лабораторных исследований качества воды на выпуске в р. Вах
непосредственно затрагивает права граждан на благоприятную окружающую среду,
в том числе и тех, которые создали общественную организацию для реализации
общих целей в области экологии.
Таким образом, получив запрос организации о предоставлении результатов
лабораторных исследований проб воды за 2010, 2011, 2012 года, проводимых в
рамках производственного контроля на выпуске (сбросе) и на входе в водозаборный
ковш, общество было обязано предоставить необходимую информацию
организации.
Доводы заявителя о необходимости предоставления организацией
нотариально заверенной копии устава и подтверждения полномочий руководителя
организации являются безосновательными и не соответствующими требованиям
законодательства.
Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2013
решение суда первой инстанции оставлено без изменения (дело №А75-150/2013).
«Эконадзор» активно участвует в делах по оспариванию административных
постановлений вынесенных органами надзора на основании материалов
общественного экологического контроля.
Так, 30.09.2010 специалистами общественной организации произведено
натурное обследование кустовых площадок Самотлорского месторождения нефти
ОАО «Самотлорнефтегаз».
По результатам рассмотрения представленных материалов Управление
Росприроднадзора по ХМАО-Югре провело административное расследование, в
ходе которого 24.02.2011 административным органом проведен осмотр места
шламового амбара куста №988 и прилегающего земельного участка на территории
Самотлорского лицензионного участка.
Установлено, что за обвалованием куста скважин № 988 расположен
земельный участок, занятый под шламовый амбар площадью 0,104 га; проведен
отбор проб размещенных в шламовом амбаре отходов; в шламовом амбаре
отсутствуют устройства гидроизоляционного характера по обустройству места
хранения нефтешлама; документы по размещению нефтешлама, проектная и
землеустроительная документация на земельный участок не представлены.
Согласно заключению по результатам исследований отходов и почвы,
отобранных в районе куста № 988, отходы, содержащиеся в шламовом амбаре
(шлам нефти и нефтепродуктов) соответствует III классу опасности, концентрация
нефтепродуктов в контрольной пробе почвы превысила фоновый уровень в 547 раз.
14.04.2011 административный орган вынес постановление о назначении
административного наказания, на основании которого ОАО «Самотлорнефтегаз»
было привлечено к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ за
несоблюдение экологических требований при размещении и ином обращении
(хранении) опасных отходов - нефтяного шлама в амбаре кустовой площадки № 988
Самотлорского участка ОАО «Самотлорнефтегаз».
Считая, что указанное постановление не соответствует действующему
законодательству и нарушает его права и законные интересы, общество обратилось
в Арбитражный суд ХМАО - Югры с заявлением о признании его незаконным и
отмене.
Общество утверждало, что шламовый амбар, где хранятся опасные отходы,
не принадлежит ему, данный шламовый амбар не передавался ему в результате
проведенной реорганизации и остался со времен нефтедобычи в 1980-е гг. НГДУ
«Нижневартовскнефть», в связи с чем, отходы, хранящиеся в указанном шламовом
амбаре, предприятию также не принадлежат и оно не несет ответственности за
соблюдение требований действующего законодательства в части хранения
нефтяного шлама в нефтяном амбаре в районе куста № 988.
Однако, суд пришел к выводу о том, что указанный довод заявителя
подлежит отклонению на основании следующего.
Согласно лицензионному соглашению (приложение № 1 к лицензии ХМН №
01134 НЭ) лицензия ХМН № 00896 НЭ переоформляется на ОАО
«Самотлорнефтега» в соответствии с пунктом 3 статьи 17.1 Закона Российской
Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» в связи с проведенной согласно
действующему законодательству реорганизацией ОАО «Нижневартовскнефтегаз»
путем выделения из него ОАО «Самотлорнефтегаз».
Согласно статье 17.1 Закона РФ «О недрах» право пользования участками
недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности, в том
числе, в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его
разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с
законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое
лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на
пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр.
В данном случае не имеет правового значения отсутствие документов,
подтверждающих передачу Обществу в результате реорганизации отходов
производства в виде бурового шлама в шламовом амбаре, а также время
возведения шламового амбара.
Обществом представлены доказательства получения им куста скважин N 988
по договору размещения ценных бумаг от 30.12.1999 № 41, что в совокупности с
договором аренды земельного участка от 13.10.2008 № 2480 (в соответствии с
которым обществу передан участок площадью 0,950 под куст скважин № 988)
свидетельствует о том, что право собственности на объекты, расположенные на
кустовой площадке (скважины, оборудование, отходы производства в виде
нефтешлама), принадлежат ОАО «Самотлорнефтегаз».
Кроме того, как установлено судом первой инстанции и подтверждается
материалами дела, общество арендует у Департамента лесного хозяйства ХМАО Югры лесной участок площадью 5,81 га под объект: «Ликвидация шламовых
амбаров в границах Самотлорского лицензионного участка». Вид использования
лесов - выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка
месторождений полезных ископаемых. Срок аренды установлен по 17.05.2038.
Таким образом, материалами дела подтверждается факт нахождения в
аренде у общества земельного участка, на котором расположен шламовый амбар, в
котором административным органом обнаружены опасные отходы.
По убеждению суда, приведенные обстоятельства являются достаточными
для того, чтобы сделать вывод о том, что ОАО «Самотлорнефтегаз» является
лицом, ответственным за соблюдение вышеуказанных экологических требований
при обращении (хранении) с опасными отходами - нефтяным шламом в шламовом
амбаре кустовой площадки № 988 Самотлорского лицензионного участка.
Учитывая изложенное, Арбитражный суд ХМАО-Югры отказал в признании
недействительным оспариваемого постановления решением от 06.07.2011,
оставленным без изменения вышестоящими судами (дело № А75-3276/2011).
Закончились не в пользу предприятий-недропользователей и другие дела по
оспариванию административных постановлений, вынесенных по аналогичным
фактам на основании материалов общественной организации: №№ А75-5952/2011,
А75-3273/2011 (ОАО «Самотлорнефтегаз»), А75-7927/2011, А75-7928/2011 (ОАО
«ТНК-Нягань»).
Благодаря активной позиции «Эконадзора» можно говорить о том, что в
судебной практике однозначно закрепилось мнение относительно ответственности
предприятий-недропользователей за так называемое «историческое наследие» объекты, доставшиеся им от предыдущих недропользователей.
Формируется судебная практика и по другим вопросам, которые находились в
поле зрения общественной организации. Приведу примеры.
ООО НК «Сибнефть – Югра» 27.04.2007 передало ООО «ГазпромнефтьХантос» в эксплуатацию полигон утилизации отходов., расположенный на Южной
части Приобского месторождения.
В соответствии с проектными решениями, получившими положительное
заключение государственной экологической экспертизы от 11.11.2002 № 2111,
утвержденной приказом ГУПР по ХМАО от 11.10.2002 № 4291-ЭЭ, строительство
полигона по сбору и утилизации промышленных отходов предусматривается в две
очереди.
В состав объектов 1 очереди входят амбары и площадки, предназначенные
для приема и накопления в течение 2 - 3 лет нефтесодержащих и буровых шламов,
включая нефтесодержащий снег, амбар для захоронения твердых бытовых и
промышленных отходов, объекты вспомогательного назначения (технологические
площадки, блоки административно-бытовых помещений, сооружения объектов
канализации, трансформаторная подстанция, наблюдательные скважины). Для
перехвата ливневых вод по границе всего полигона запроектирована водоотводная
канава со сбором их в дренажную емкость через приямки.
В состав 2 очереди полигона входят установки по утилизации (переработке)
жидких и твердых нефтесодержащих отходов и буровых шламов, сооружения
обслуживающего назначения: котельная, бытовые и административные блоки,
операторная, сети водо-, паро- и электроснабжения. Комплексная установка
переработки нефтешламов служит для переработки жидких и твердых отходов с
содержанием нефтепродуктов в жидких отходах до 55% твердых до 30%. Для
очистки твердых нефтесодержащих грунтов от остаточного содержания
нефтепродуктов после переработки на установке предусматривается строительство
площадки биопереработки нефтешламов.
По обращению общественной организации Управлением Росприроднадзора
по ХМАО-Югре проведено административное расследование, в ходе которого
установлено, что фактически на полигоне используется установка по переработке
нефтезагрязненного грунта УЗГ-1МГ.
По данному факту общество привлечено к ответственности по ч. 2 ст.8.4
КоАП РФ за нарушение проектных решений, получивших положительное
заключение государственной экологической экспертизы.
Решением Арбитражного суда ХМАО-Югры от 14.09.2012, оставленным без
изменения постановлением Восьмого арбитражного суда от 03.12.2012 указанное
постановление было признано законным (дело № 75-4923/2012). Суды отметили,
что в силу требований статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об
экологической экспертизе» при осуществлении деятельности на полигоне должны
соблюдаться не только проектные решения на используемые технологии, но и
проектные решения на полигон как объект обезвреживания отходов.
К сожалению, имеется и отрицательная практика
Так, суды не поддержали позицию общественной организации и Службы по
контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира
и лесных отношений ХМАО - Югры (Природнадзора Югры), признав незаконным и
отменив постановление о привлечении к ответственности ООО «Сибирский
проектный институт» по ст. 8.2 КоАП РФ по факту размещения строительных
отходов на земельном участке объекта «Посадочная площадка с базированием
авиации общего назначения» в городе Сургуте.
Суды пришли к следующим выводам.
Постановление о привлечении к административной ответственности не
содержит конкретных выводов административного органа о виде обращения
отходов, которое, по его мнению, осуществлялось обществом. Кроме того, не
представлено достаточных доказательств как временного хранения, так и
размещения строительных отходов.
Строительные
отходы,
использованные
обществом,
в
процессе
строительных работ выступают в качестве строительного материала. Только после
завершения строительства (выполнения всех или отдельных технологических
этапов) оставшиеся (неиспользованные) отходы можно рассматривать как именно
как отходы производства.
Однако административный орган
при привлечении общества к
ответственности не определил, производились ли работы с использованием
строительных отходов, были ли завершены те работы, при выполнении которых
использовался этот отход.
Нарушения при обращении с отходами в процессе их вторичного
использования обществу не вменялись.
Согласно проекту строительства посадочной площадки с базированием
авиации общего назначения, 1 этап – проект земельного участка, предполагается
предварительная засыпка территории под проезд и автостоянку промышленными
отходами стройплощадок на высоту 1,2 м общей площадью 36490 м2. При
строительстве дороги были использованы промышленные и строительные отходы
(бой кирпича и камня, обломки железнодорожных плит и т.п.). В соответствии с
проектом, строительные отходы укладывались в основание дороги для уплотнения
болотистой части грунта, с последующим отсыпанием песком. Документы,
подтверждающие данные обстоятельства, были предоставлены заявителем при
проведении административного расследования в Природнадзор Югры.
Также
были
отклонены
доводы
общественной
организации
и
административного органа о том, что проект строительства площадки не имеет
никаких согласований, в том числе не проходил экспертизу на предмет его
соответствия экологическим требованиям (дело № А75-6951/2012).
В
настоящее
время
на
рассмотрении
Восьмого
арбитражного
апелляционного суда находится апелляционная жалоба на решение Арбитражного
суда Тюменской области от 12.04.2013, которым удовлетворено заявление ООО
«Научно-исследовательский институт экологии и рационального использования
природных
ресурсов»
об
оспаривании
постановления
Управления
Росприроднадзора по ХМАО-Югре (ст. 8.2 КоАП РФ).
Данное постановление вынесено по результатам административного
расследования, проведенного по обращению «Эконадзора». Установлено, что ООО
«НИИ ЭиРИПР» занимается переработкой отходов бурения. По заключениям
филиала ФБУ «ЦЛАТИ по УФО» по ХМАО-Югре отходы до и после переработки
относятся к 4 классу опасности для окружающей среды и оказывают острое
токсическое действие на окружающую среду. Надлежащий контроль за обращением
с отходами ООО «НИИ ЭиРИПР» не ведется. Информации о том, где используются
переработанные отходы не представлено. Совокупность полученных по делу
доказательств указывает на то, что общество занимается фиктивной переработкой
отходов, тем самым грубо нарушая экологические требования.
Суд первой инстанции признал, что ряд существенных доказательств по делу
получен с нарушением закона, что привело к освобождению от ответственности
ООО «НИИ ЭиРИПР». С таким формальным подходом мы не согласны и надеемся,
что вышестоящий суд объективно рассмотрит доводы апелляционной жалобы
(дело № А70-12273/2012).
В заключение хотелось бы отметить следующее.
Активность
общественных и иных некоммерческих объединений,
осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, по защите
своих прав в судебном порядке следует оценивать как невысокую.
Здесь можно указать на такие причины как продолжительность
судопроизводства, необходимость привлечения к этому квалифицированных
специалистов (экологов, юристов), слабая правовая регламентация участия НКО в
судопроизводстве.
Общественная организации ХМАО-Югры по содействию в решении задач в
области экологии «Эконадзор» за относительно непродолжительный период
времени смогла добиться защиты своих прав в судебном порядке (в порядке
арбитражного и гражданского судопроизводства), отстоять свою позицию по целому
ряду дел, основаниями которых послужили материалы собранные нашими
специалистами.
Так, в рассмотренных выше примерах общественная организация
участвовала в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных
требований относительно предмета спора.
Статья 43 Гражданского процессуального кодекса РФ и статья 51
Арбитражного процессуального кодекса РФ, регулирующие вопросы участия в деле
указанных лиц, не дают однозначного ответа на вопрос о возможности участия в
деле в качестве третьего лица заинтересованных НКО.
Несмотря на это, в целом сложилась положительная практика допуска нашей
общественной организации к участию в делах, основой которых послужили
материалы собранные «Эконадзором».
Представляется, что такая практика должна найти поддержку у высших
судебных инстанций России: Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда
РФ.
Однако наиболее оптимальным видится корректировка действующего
законодательства, с целью конкретизации порядка реализации прав экологических
НКО и обеспечения их самостоятельной защиты в суде.
Это позволило бы исключить излишнее участие в судопроизводстве
государственных органов и повысить активность общественных организаций,
являющихся одним из институтов гражданского общества.