АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ Сборник

ПРАВИТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
КОМИТЕТ ПО ВОПРОСАМ ЗАКОННОСТИ,
ПРАВОПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ
С КОРРУПЦИЕЙ
СБОРНИК МАТЕРИАЛОВ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
(Санкт-Петербург, 24 июня 2009 года)
Под общей редакцией
Богданова Л.П.,
председателя Комитета по вопросам законности, правопорядка и
безопасности
Составители:
Лагуткин А.А.,
ведущий специалист сектора по вопросам противодействия коррупции;
Никонов Д.А.,
к.ю.н., начальник сектора по вопросам противодействия коррупции;
Потаев Ю.А.,
начальник отдела анализа обеспечения правопорядка и безопасности населения
 Комитет по вопросам законности,
правопорядка и безопасности, 2009.
 А.А. Лагуткин, Д.А. Никонов,
Ю.А. Потаев, 2009.
СОДЕРЖАНИЕ
Информационное сообщение «Научно-практическая конференция «АКТУАЛЬНЫЕ
ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ»
Приветствие Губернатора Санкт-Петербурга В.И. МАТВИЕНКО участникам научнопрактической
конференции
«АКТУАЛЬНЫЕ
ПРОБЛЕМЫ
БОРЬБЫ
С
КОРРУПЦИЕЙ»
Приветственное слово к участникам конференции «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ» Прокурора Санкт-Петербурга С.П. Зайцева
Яковлева С.Ю. О СОСТОЯНИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ
Тюнин В.И. УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ И ИХ
ТРАНСФОРМАЦИЯ В СИСТЕМЕ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Богданов Л.П. О МЕРАХ ПО РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Митянина А.В. МЕТОДИКА ВЫЯВЛЕНИЯ В ПРОЕКТАХ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ ПОЛОЖЕНИЙ, СПОСОБСТВУЮЩИХ СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ
ДЛЯ ПРОЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ
Риммер И.С. О РОЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Зимнухов Е.Д. О МЕРАХ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ
РАСПОРЯЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Ромашова О.В. КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
О
ФОРМИРОВАНИИ,
РАЗМЕЩЕНИИ
И
ИСПОЛНЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С НИМИ, РЕАЛИЗУЕМЫЕ В
САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
Прокопьев В.И. ОБ УЧАСТИИ БИЗНЕС-СООБЩЕСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Кайнов В.И. ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ВЫСШИХ
УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
Соляников
Ю.В.,
Зенич
Н.Ю.,
Тимофеева
Ю.А.
ОРГАНИЗАЦИЯ
АНТИКОРРУПЦИОННОГО
ОБРАЗОВАНИЯ
И
РЕАЛИЗАЦИЯ
МЕР
ПО
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ КОРРУПЦИОННЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Савицкая И.А. МЕРОПРИЯТИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ
КОРРУПЦИИ ПРИ ПРОХОЖДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Беликов В.Ф.
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ
РАБОТЫ
ПО
ПРОФИЛАКТИКЕ
И
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ВНУТРИГОРОДСКИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
РЕКОМЕНДАЦИИ научно-практической конференции «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ»
ПРИЛОЖЕНИЯ
ОСНОВНЫЕ СТАТИСТИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ ПРИНЯТЫХ МЕР РЕАГИРОВАНИЯ
ПО ВЫЯВЛЕННЫМ НАРУШЕНИЯМ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ НОРМЫ УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Никонов Д.А. О РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В
САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ В 2008-2009 ГОДАХ
Лагуткин А.А., Потаев Ю.А. О РАССМОТРЕНИИ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН О
КОРРУПЦИИ
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
Чистельников С.В. О ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ МЕРАХ, НАПРАВЛЕННЫХ НА
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Сидоренко А.В. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОПЕРАТИВНЫХ
ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОВД ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА
Вагин О.А. НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ ПРАВОВЫХ НОРМ КАК ФАКТОР КОРРУПЦИИ В
СФЕРЕ УГОЛОВНОЙ ЮСТИЦИИ
Рябко Д.А., Воскресенский К.А. ДОПУСТИМО ЛИ ПРИМЕНЕНИЕ УСЛОВНОГО
ОСУЖДЕНИЯ ЗА СОВЕРШЕНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ?
Чечетин А.Е. ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ЛИЧНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ
ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Бухаров Н.Н., Родичев М.Л. ПРОБЛЕМА ПРАВОВЫХ ИММУНИТЕТОВ ПРИ
ВЫЯВЛЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Медяник О.В. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК ДЕЙСТВЕННЫЙ ИНСТРУМЕНТ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Панюкова О.Н. КОРРУПЦИЯ И ЭКСТРЕМИЗМ КАК УГРОЗА ГОСУДАРСТВУ
ПРАВИТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
КОМИТЕТ ПО ВОПРОСАМ ЗАКОННОСТИ, ПРАВОПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ
КОМИТЕТ ПО НАУКЕ И ВЫСШЕЙ ШКОЛЕ
ПРОКУРАТУРА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МВД РОССИИ
ИНФОРМАЦИОННОЕ СООБЩЕНИЕ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ
«АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ»
24 июня 2009 года в Смольном Комитетом по вопросам законности, правопорядка и
безопасности, Комитетом по науке и высшей школе, Прокуратурой Санкт-Петербурга и
Санкт-Петербургским университетом МВД России была проведена научно-практическая
конференция «Актуальные проблемы борьбы с коррупцией».
Приветствие участникам конференции направила Губернатор Санкт-Петербурга
В.И. Матвиенко.
Вел конференцию вице-губернатор Санкт-Петербурга В.В. Тихонов.
С приветственным словом к участникам обратился Прокурор Санкт-Петербурга
С.П. Зайцев.
В работе конференции приняли участие около 400 человек, среди которых:
руководители и сотрудники исполнительных органов государственной власти города,
депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, руководители муниципальных
образований в Санкт-Петербурге
руководители Прокуратуры Санкт-Петербурга и районных прокуратур, представители
судебных и правоохранительных органов;
представители учебных и научных заведений Санкт-Петербурга, общественных
организаций и средств массовой информации.
С докладами и сообщениями выступили:
«О
состоянии
законности
в
сфере - начальник отдела по надзору за
противодействия коррупции»
исполнением
законодательства
о
противодействии коррупции Прокуратуры
Санкт-Петербурга Яковлева С.Ю.
«Уголовное право в системе средств - заместитель начальника кафедры Санктпротиводействия
коррупции
и
его Петербургского университета МВД России,
трансформация»
д.ю.н., профессор Тюнин В.И.
«О мерах по реализации антикоррупционной - председатель Комитета по вопросам
политики
в исполнительных органах законности, правопорядка и безопасности
государственной власти Санкт-Петербурга»
Богданов Л.П.
«Методика
выявления
в
проектах - председатель Юридического комитета
нормативных правовых актов положений, Администрации
Губернатора
Санктспособствующих созданию условий для Петербурга Митянина А.В.
проявления коррупции»
«О роли законодательных органов власти в
реализации антикоррупционной политики»
«О мерах по противодействию коррупции в
сфере
распоряжения
государственной
собственностью Санкт-Петербурга»
«Коррупционные риски в законодательстве
Российской Федерации о формировании,
размещении и исполнении государственного
заказа и методы борьбы с ними, реализуемые
в Санкт-Петербурге»
«Об участии бизнес-сообщества в реализации
антикоррупционной политики»
«Проблемы противодействия коррупции в
системе высших учебных заведений»
«Организация
антикоррупционного
образования
и
реализация
мер
по
предупреждению коррупционных проявлений
в
государственных
образовательных
учреждениях Санкт-Петербурга»
«Мероприятия,
направленные
на
противодействие коррупции при прохождении
государственной гражданской службы СанктПетербурга»
- депутат Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга Риммер И.С.
- начальник Управления экономической
безопасности Комитета по управлению
городским имуществом Зимнухов Е.Д.
- заместитель председателя Комитета
экономического развития, промышленной
политики и торговли Ромашова О.В.
заместитель
президента
СанктПетербургской
торгово-промышленной
палаты Прокопьев В.И.
заведующий
кафедрой
СанктПетербургского
государственного
инженерно-экономического университета,
д.ю.н., профессор Кайнов В.И.
начальник
отдела
инновационных
образовательных технологий и связей с
общественностью
Комитета
по
образованию Зенич Н.Ю.
- главный специалист организационноштатного отдела Управления кадров и
государственной службы Администрации
Губернатора
Санкт-Петербурга
Савицкая И.А.
«Об организации работы по профилактике и - председатель Совета муниципальных
предупреждению коррупции в органах образований
Санкт-Петербурга
местного самоуправления внутригородских Беликов В.Ф.
муниципальных
образований
СанктПетербурга»
На конференции были подведены некоторые итоги реализации антикоррупционной
политики, рассмотрены проблемные вопросы и выстроена перспектива дальнейшей
совместной работы.
Также на конференции был распространен подготовленный и изданный Комитетом по
вопросам законности, правопорядка и безопасности тиражом 500 экземпляров сборник
основных нормативных правовых актов и документов «Законодательство о
противодействии коррупции».
По результатам работы конференции приняты рекомендации по осуществлению
комплекса мер, направленных на противодействие коррупции:
1. В сфере законодательного обеспечения антикоррупционной политики и проведения
антикоррупционной экспертизы.
2. В сфере соблюдения действующего законодательства о государственной и
муниципальной службе.
3. В сфере развития демократических институтов противодействия коррупции и
организации антикоррупционного образования
Приветствие Губернатора Санкт-Петербурга
В.И. Матвиенко
Участникам научно-практической конференции
«АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ»
Уважаемые коллеги!
Рада приветствовать вас в Санкт-Петербурге по случаю открытия
научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам
борьбы с коррупцией.
В своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской
Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев назвал коррупцию «врагом номер
один» для свободного, демократического общества. Общепризнанно, что
коррупция – одно из самых существенных препятствий для экономического
роста и развития любого государства. К сожалению, сегодня она весьма
актуальна и для России.
Позиция и руководства страны, и Правительства Санкт-Петербурга
последовательна и ясна: ситуацию требуется переломить. Коррупции как
системному явлению необходимо дать системный ответ.
Никто не должен оставаться в стороне от борьбы с коррупцией. При этом
нельзя допустить, чтобы работа по противодействию этому социальноопасному явлению была заорганизована. Мы обязательно должны двигаться
вперёд, пусть даже небольшими шагами.
Уверена, что конференция позволит нам подвести некоторые итоги
реализации антикоррупционной политики в Санкт-Петербурге, обменяться
опытом, рассмотреть проблемные вопросы, выстроить перспективу на будущее,
создавая тем самым предпосылки для дальнейшего совершенствования работы
в сфере противодействия коррупции.
Желаю участникам конференции успешной и плодотворной работы.
Приветственное слово к участникам конференции
«АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ»
Прокурора Санкт-Петербурга
С.П. Зайцева
Уважаемые участники конференции!
которую нам предстоит обсудить, является
Тема,
чрезвычайно
актуальной.
Вопросам борьбы с коррупцией Президентом России Д.А. Медведевым
придан новый импульс, утвержден Национальный план по противодействию
коррупции, которая определена как одна из серьёзнейших угроз безопасности
Российского государства.
Я не буду докладывать о результатах работы, приводить статистику и
рассказывать о принимаемых прокуратурой и другими правоохранительными
органами города мерах по борьбе с коррупцией. Работа проводится, и мы
стараемся держать население в курсе событий.
В то же время заметных позитивных изменений, как в
правоприменительной практике, так и в правосознании людей, пока не
произошло.
В чем же дело? Почему, несмотря на ежедневные репортажи о
разоблачении коррупционеров, коррупция как явление продолжает
существовать?
Вероятно, есть серьезные обстоятельства, которые этому способствуют и
сводят на нет усилия правоохранительных органов. Что же это за
обстоятельства и каковы методы борьбы с ними? В этом нам всем и нужно
начать разбираться, поскольку готовых рецептов от этой болезни нет.
Остановлюсь на некоторых факторах, обуславливающих коррупцию.
Несовершенство действующего законодательства, отсутствие конкретики
и
завершенности
в
нормативно-правовых
актах
предоставляют
недобросовестным чиновникам массу возможностей для злоупотреблений.
С другой стороны, проблемы с кадровым подбором на государственную
службу, сравнительно небольшая зарплата и наоборот, достаточно большие
возможности государственного служащего при отсутствии надлежащего
контроля создают такие же предпосылки.
Сегодня можно говорить и о том, что во многом утрачены моральные
стимулы честно исполнять свои обязанности, а сама должность порой
рассматривается лишь как место, позволяющее находить дополнительные
источники дохода.
Благодатной почвой для коррупции является и отношение населения к
коррупционным проявлениям. Нередко незнание собственных прав, либо
желание обойти закон создают свой латентный рынок соответствующих услуг и
предложений.
Посмотрите, что происходит. Все говорят о коррупции, а жалоб по
данным фактам в правоохранительные органы практически не поступает. Я не
говорю о «грязных» анонимках и умышленном очернительстве. Люди не
оказывают помощи силовикам, скрывая даже известные им факты. Очевидно,
что должного контакта с населением нет.
В этой связи полагаю, что необходимо серьезно усилить работу
правоохранительных органов; нужна грамотная оперативно-розыскная
деятельность, более конструктивное взаимодействие со следствием, да и с
государственным обвинителем, который в суде будет отстаивать обвинение.
Мы над этим работаем.
Но одновременно нужна и продуманная разъяснительная работа,
пропаганда права, которая будет способствовать повышению юридической
грамотности населения.
В
обязательном
порядке
необходимо
наладить
проведение
антикоррупционной экспертизы и здесь отнюдь не будет лишним объединение
усилий разных ведомств.
Отдельной проработки требуют кадровые вопросы. Наряду с усилением
контроля за деятельностью чиновников, необходимо решать задачи по
повышению их социального статуса, созданию им достойных условий труда и
жизни.
Сегодня нужно подумать и о том, как «обезопасить» должностных лиц,
сделать минимальными их контакты с заинтересованными лицами, строго
регламентировать их деятельность, добиваясь максимальной «прозрачности».
Надеюсь, обсуждение этих и других проблем позволит нам приблизиться
к пониманию стоящих задач в деле борьбы с коррупцией и их решению.
Яковлева С.Ю., начальник отдела
по
надзору
за
исполнением
законодательства о противодействии
коррупции
Прокуратуры
СанктПетербурга
О СОСТОЯНИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ
Прокуратурой Санкт-Петербурга на постоянной основе осуществляются мероприятия,
направленные на противодействие коррупции. При выявлении нарушений устанавливаются
причины и условия, которые им способствовали, решается вопрос о привлечении виновных
лиц к установленной законом ответственности.
По результатам общенадзорных проверок за 5 месяцев 2009 года на незаконные
правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления принесено
76 протестов. Внесено 23 представления об устранении нарушений закона, в связи с чем
94 должностных лица привлечено к дисциплинарной ответственности. Возбуждено 38 дел об
административных правонарушениях.
Как показывает практика, процветанию коррупции способствует несовершенство
нормативной базы.
Национальным планом противодействия коррупции поставлена задача исключить
коррупциогенные факторы из нормативных правовых актов.
Федеральным законом «О противодействии коррупции», Законом Санкт-Петербурга
«О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге» данная
работа обозначена как одно из основных направлений по профилактике коррупционных
проявлений.
Экспертиза нормативных правовых актов (в том числе их проектов) органов
государственной власти и местного самоуправления на предмет коррупциогенности
осуществляется прокуратурой Санкт-Петербурга на постоянной основе.
Надо отдать должное органам государственной власти Санкт-Петербурга: при
рассмотрении проектов нормативных актов наши предложения всегда учитываются.
Например, отрицательную оценку прокуратуры города получил проект постановления
Правительства Санкт-Петербурга в сфере инвестиционной деятельности. Проект
нормативного акта предусматривал наделение Комитета по инвестициям и стратегическим
проектам полномочиями по запросу у инвестора дополнительных документов без указания
их перечня и оснований, содержал иные неоднозначные нормы. Указанные положения в
своей совокупности могли создать предпосылки для установления необоснованных
административных барьеров и коррупционных проявлений при осуществлении процедур
рассмотрения обращений инвесторов.
На основании информации прокуратуры города была подготовлена новая редакция
нормативного правового акта, в связи с чем принятое постановление Правительства СанктПетербурга коррупциогенных факторов не содержит.
Сложнее обстоят дела с действующими правовыми актами.
Летом 2008 года органы государственной власти Санкт-Петербурга были
проинформированы о коррупциогенном распоряжении Администрации Санкт-Петербурга
«Об упорядочении размещения объектов и комплексов (зон) мелкорозничной торговли в
Санкт-Петербурге».
Соответствующим
Положением
предусмотрено
получение
предпринимателями многочисленных согласований и промежуточных документов. При этом
конкретные требования по порядку их выдачи, перечень организаций, с которыми
необходимо согласовывать техническое задание на проектирование и проект, основания для
отказа в выдаче документов в нормативом правовом акте отсутствуют.
Позиция прокуратуры органами государственной власти Санкт-Петербурга была
признана обоснованной. Однако до настоящего времени новая нормативная база в данной
сфере не подготовлена, а коррупциогенное распоряжение продолжает действовать.
В текущем году прокуратурой города проведены проверки исполнения
законодательства при предоставлении предпринимателям объектов недвижимости СанктПетербурга.
Установлено, что должностные лица комитетов и районных администраций СанктПетербурга используют неоднозначность норм постановлений Правительства СанктПетербурга
«О городской и районной комиссиях по распоряжению объектами
недвижимости» и «Об утверждении Положения о порядке принятия решений о
предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции». Данные
нормативные акты не содержат четких критериев рассмотрения заявлений юридических лиц,
алгоритм действий государственных служащих в тех или иных ситуациях.
В результате при наличии нескольких заявителей на получение земельных участков
для проведения изыскательских работ и под цели строительства допускается принятие
решения без проведенных конкурсных процедур.
В Красносельском, Петродворцовом, Приморском, Красногвардейском, Фрунзенском
районах имеет место волокита при рассмотрении заявлений субъектов предпринимательства
о предоставлении в пользование объектов недвижимости, нарушение сроков подготовки и
издания соответствующих распоряжений.
Не предусмотренные нормативными актами решения, предъявление необоснованных
дополнительных требований к заявителям выявлены в Московском, Петроградском,
Фрунзенском, Красногвардейском, Приморском районах.
В Красносельском районе практикуется предоставление объектов недвижимости не на
тот срок, который указан предпринимателем в заявлении, а только до одного года. При этом
объективные причины ущемления прав предпринимателей отсутствуют.
В свете требований Федерального закона «О противодействии коррупции»
необходимо принять срочные меры по совершенствованию порядка использования
государственного имущества.
В сфере организации местного самоуправления Санкт-Петербург – субъект
особенный. Перечень вопросов местного значения в нем установлен соответствующим
законом Санкт-Петербурга.
Полномочия органов местного самоуправления знают и депутаты муниципальных
советов, и муниципальные служащие. Известны они и государственным гражданским
служащим Санкт-Петербурга. Однако на протяжении ряда лет органами местного
самоуправления допускаются факты превышения предоставленных полномочий.
Как правило, эти решения связаны с осуществлением на территории округа
предпринимательской деятельности. Советы принимают решения, устанавливающие
ограничения, запрет или разрешение на реализацию алкогольной продукции конкретным
магазинам, согласовывают или отказывают в согласовании размещения АЗС и иных
объектов недвижимости, что не входит в их компетенцию.
По протестам прокуроров незаконные решения отменены. Но не все так просто.
Создавая видимость своих прав, депутаты формируют у предпринимателей мнение о своей
значимости и возможности повлиять на решение тех или иных вопросов. А потом, в ряде
случаев, имеет место и вымогательство денежных средств.
В настоящее время осужден к 2 годам лишения свободы депутат Муниципального
совета МО Владимирский округ Воробьев, который вымогал 250 тыс. рублей у частного
предпринимателя за издание советом решения о согласовании установки временного
павильона под салон красоты. Согласно закону, для осуществления предпринимательской
деятельности мнение органов местного самоуправления не требуется.
В текущем году превышение полномочий органами местного самоуправления в
данной сфере выявлены и в Кировском районе. В ходе тщательной проверки оказалось, что
незаконные согласования от муниципалов требовало районное агентство КУГИ СанктПетербурга. В настоящее время порочная практика прекращена.
Большая просьба к новому составу депутатского корпуса! Не стоит повторять ошибки
и преступления депутатов прошлого созыва. Изучите свои полномочия. Любые превышения
с вашей стороны повлекут проверку органов прокуратуры с принятием соответствующих
мер реагирования.
Исполнение законодательства о государственной гражданской службе в 2009 году
было проверено в ряде комитетов и районных администраций, Управлении Федеральной
службы судебных приставов по Санкт-Петербургу. Также были проведены проверки
соблюдения законодательства о муниципальной службе в отдельных органах местного
самоуправления. Особе внимание уделялось выявлению фактов предоставления
преференций отдельным лицам при поступлении на службу, предоставления служащими в
кадровые службы недостоверных сведений, несоблюдения ими предусмотренных законом
обязанностей и ограничений.
С 2008 года в ходе проверок по данным вопросам изучаются личные дела служащих;
в Управлении Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу истребуются сведения о
наличии в собственности указанных лиц долей в уставном капитале коммерческих
организаций; у организаций - держателей реестров ценных бумаг – сведения о наличии
акций и иных ценных бумаг.
При проверке соблюдения ограничений государственными гражданскими
служащими, уполномоченными на расходование бюджетных средств, а также являющимися
членами комиссий по размещению государственного заказа, в Комитете экономического
развития, промышленной политики и торговли запрашивается информация о
государственных контрактах, заключенных с юридическими лицами, учредителями которых
являются как сами служащие, так и их близкие родственники.
Проверки прокуратуры идут второй год. Но нарушения продолжают иметь место.
Так, в текущем году факты предоставления гражданскими и муниципальными
служащими ложных сведений об отсутствии в их собственности имущества, ценных бумаг,
долей в уставных капиталах коммерческих организаций выявлены в Управлении
Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу, Комитете экономического
развития, промышленной политике и торговли, Комитете по энергетике и инженерному
обеспечению, администрации Красносельского района, местных администрациях
муниципальных образований № 15, Округ Морской, Морские ворота.
В качестве положительного момента можно отметить, что в ходе контрольной
проверки, проведенной прокуратурой города в декабре прошлого года в КУГИ, нарушения
законодательства не выявлены.
Получается, что работа приносит реальные результаты. Но отдельные
государственные служащие не ходят учиться на чужих ошибках, и «ждут» прихода
сотрудников органов прокуратуры.
Значительное внимание городской прокуратурой уделяется проверке исполнения
бюджетного законодательства, законодательства о размещении государственного и
муниципального заказа.
Большинством государственных заказчиков Санкт-Петербурга допущены нарушения
при размещении заказа на основании п. 5 ч. 2 ст. 55 Федерального закона «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» у государственных предприятий и учреждений Санкт-Петербурга.
На основании данной нормы без проведения конкурсных процедур можно заключать
контракты, только если указанные предприятия и учреждения обладают исключительными
полномочиями в соответствующих сферах и это подтверждено нормативными актами.
Факты необоснованного размещения государственного заказа со ссылкой на
возникновение потребности вследствие непреодолимой силы выявлены прокурорами
Василеостровского, Петродворцового и Кировского района.
Нарушения порядка проведения открытого конкурса – в администрациях
Адмиралтейского, Выборгского района, местной администрации муниципального
образования Красненькая речка, порядка проведения аукционов – в администрациях
Петродворцового и Красносельского районов, порядка проведения котировок – в
администрации Центрального района и местной администрации МО Поселок Белоостров.
Например, без проведения конкурса в связи с возникновением непреодолимой силы
на основании распоряжения главы администрации Петродворцового района размещен
государственный заказ на выполнение работ по капитальному и текущему ремонту
помещений спортивных оздоровительных лагерей «Зеленый бор» и «Олимпиец», в то время
как их ремонт предусмотрен адресной программой на 2009 год, а средства на ремонт
предусмотрены Законом Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2009 год и
плановый период 2010 и 2011 годов».
Членами конкурсной комиссии администрации Адмиралтейского района
неправомерно была рассмотрена конкурсная заявка ООО «Балтстрой», которая не содержала
предусмотренной конкурсной документацией лицензии на осуществление деятельности по
реставрации объектов культурного наследия с указанием видов работ. Более того, данное
юридическое лицо было признано победителем размещения заказа.
Местной администрацией МО Поселок Белоостров муниципальный контракт
заключен на большую сумму, чем предложена победителем размещения заказа путем
запроса котировок.
В заключение необходимо обратить внимание на следующее.
В целях предотвращения актов коррупции действующим законодательством
предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В
настоящее время Президентом РФ в Государственную Думу РФ внесен законопроект, более
детально регламентирующий данный вопрос. Но начать соответствующую проверку
нормативных правовых актов Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления можно
уже сейчас.
Коррупционные проявления наносят вред интересам Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, конкретных организаций и
граждан, снижают инвестиционную привлекательность страны и нашего региона. Коррупция
негативно влияет как на национальную экономику в целом, так и на уровень жизни
конкретных граждан.
Руководством страны указано, что борьба с коррупцией – дело не только
правоохранительных органов. Эффективно противодействовать данному социальному
явлению возможно только при непосредственном участии самих органов государственной и
муниципальной власти, их должностных лиц, общественности, средств массовой
информации, предпринимателей, всех граждан нашей страны.
Тюнин
В.И.,
заместитель
начальника
кафедры
СанктПетербургского университета МВД
России
УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ И ИХ
ТРАНСФОРМАЦИЯ В СИСТЕМЕ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ
Проблема коррупции в последние десять-пятнадцать лет серьезно осложнила
поступательное развитие Российской Федерации в экономической, политической и
социальной сферах, поэтому противодействие ей приобретает особую актуальность.
Появление в 1992 году Указа Президента России «О борьбе с коррупцией в системе
государственной службы» официально признало существование проблемы.
Новый этап противодействия коррупции в современных условиях связывают с
принятием Указа Президента РФ Д.А Медведева «О мерах по противодействию коррупции»
от 19 мая 2008 года № 815.
В российском обществе по инициативе высших руководителей государства начинает
формироваться представление о необходимости усиления мер борьбы с коррупцией,
социальном контроле над ней и предупреждении. От констатации фактов совершения
преступлений по должности и декларативных заявлений в СМИ о необходимости борьбы с
коррупцией, российское общество постепенно перешло к ее осмыслению на основе научной
оценки коррупции как социально-правового явления и первым шагам от эпизодического и
часто выборочного привлечения к уголовной ответственности за должностные преступления
к системному воздействию.
В России коррупция явление не новое, как и борьба с ней. Поэтому следует
напомнить о многовековом опыте противодействия коррупции в нашей стране. Вследствие
недостаточного финансирования государственного аппарата чиновники были вынуждены
помимо официально разрешенного «кормления от дел» злоупотреблять своим положением и
совершать коррупционные сделки с гражданами, запрещенные законом, т.е. оказывать
услугу за «посул» (современное понимание - взятка). Один из первых запретов на получение
«посула» закреплялся еще в исторически широко известном Судебнике Ивана III 1497 года.
Продолжение нормативных запретов на получение «посулов» прослеживается во
многих нормативных актах - это и Соборное уложение 1649 года, и Указ Петра I 1699 года
«О воспрещении взяток и посулов», и Уложение «О наказаниях уголовных и
исправительных» 1845 года, акты советского периода - Декрет СНК «О взяточничестве»
1918 года и многие другие.
Обратимся к действующему уголовному законодательству как одному из регуляторов
общественного развития и средству борьбы с коррупцией во власти. В Уголовном кодексе
Российской Федерации (УК РФ) содержится ряд уголовно-правовых норм, которые
предусматривают ответственность за отдельные проявления коррупции. Есть примеры
привлечения за коррупционные преступления и высокопоставленных лиц.
В конце 2006 года члену Совета Федерации, кандидату в президенты Башкирии
И. Изместьеву был предъявлен ряд обвинений в незаконном совмещении им работы
сенатора с предпринимательской деятельностью и уклонении от налогообложения
дочерних структур некогда возглавляемой им фирмы «Корус-холдинг». В том же году
губернатору Ненецкого автономного округа А. Баринову было предъявлено обвинение по
фактам мошенничества и покушения на присвоение вверенного имущества с
использованием служебных полномочий. В 2007 году Л. Чахмахчяну, бывшему члену Совета
Федерации от Калмыкии, предъявлено обвинение в хищении чужого имущества в особо
крупном размере. Чахмахчян совместно с другими участниками преступной группы
вынудили руководство одной из крупнейших авиакомпаний заплатить им 1,5 млн. долл. за
содействие в решении налоговых проблем.
Удручающие цифры коррупции и в силовых структурах. Так, в 2007 году в России за
факты коррупции осуждено 16 генералов и 180 полковников. Что же касается судей, то в
их честность, согласно социологическим опросам, россияне давно не верят. По их мнению,
за приличную сумму, от 100 тыс. долл. и выше, судья арбитражного суда вполне может
вынести «нужный» приговор.
К сожалению, подобный список можно продолжать и продолжать. Только из-за
«откатов» и посреднических услуг государство ежегодно теряет до 30% расходов на
силовые структуры, а в целом в России ежегодные суммарные потери в результате
коррупционных действий чиновников, по примерным подсчетам, достигают примерно 1
трлн. руб.1
По статистике Генеральной прокуратуры РФ довольно высокими темпами в 2008
году росло число зарегистрированных преступлений против государственной власти,
интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления,
значительная часть которых относится к коррупционным деяниям. Их выявлено более
43 тыс. В суд направлены дела о свыше чем 28 тыс. таких преступлений. Почти 1,5 тыс.
преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и
службы в органах местного самоуправления совершены в 2008 году в крупном размере.
Выявлено около 14 тыс. лиц, совершивших должностные преступления2.
Сложно судить плохо это или хорошо, много или мало. Для ответа на поставленные
вопросы необходимо обладать объективными сведениями о реальной преступности, иметь
представление об уровне латентности преступлений по должностям, фактической структуре
коррупционной преступности.
Оценивая действующее уголовное законодательство в связи с проблемой борьбы с
коррупцией, прежде всего, следует определиться с понятиями. В энциклопедическом словаре
дается следующее определение: коррупция (от лат. corruptio — разложение, подкуп)
общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления,
выражающееся в умышленном использовании лицами, осуществляющими функции
представителей власти, а также находящимися на государственной службе своего
служебного
положения
для
противоправного
получения
имущественных
и
неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно выражающееся в подкупе
этих лиц3.
Но это не юридическое, а социально-политическое определение. Уголовно-правовые
меры воздействия на коррупцию требуют юридической формализации. В Конвенции ООН
против транснациональной организованной преступности (ч. 1 ст. 8) под коррупцией
понимается: a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному
лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого
должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем, чтобы это
должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих
должностных обязанностей; б) вымогательство или принятие публичным должностным
лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого
должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это
должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих
должностных обязанностей.
В статье 2 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной
политике» принятом на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской
ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 22-15 от 15 ноября 2003 года)
Пименов Н.А. Коррупция и легализация – звенья одной цепи// Безопасность бизнеса.2009. № 1.
Из доклада Генерального прокурора РФ Ю.Я Чайки на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации.
3
Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 635.
1
2
коррупция определена как подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное
использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды
(имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера)
как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства,
либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу.
Анализ коррупции как комплексного, сложного явления позволяет дать различные
классификации коррупции. В зависимости от сферы деятельности различают следующие
виды коррупции: коррупция в сфере государственного управления; парламентская
коррупция; коррупция на предприятиях. В зависимости от иерархического положения
государственных служащих коррупция подразделяется на верхушечную и низовую1.
Коррупцию можно дифференцировать в зависимости от вида государственной
службы, где она имеет объективированное проявление: это коррупция в системе
государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы, в
зависимости от формы проявления, а также правовых норм, которые нарушаются в
результате коррупции2.
Кроме того, коррупция может проявлять себя как во внутриорганизационных, так и во
внешних отношениях государственного служащего.
А.И. Гуров выделяет три вида коррупции - политическую, характерную для
чиновников аппарата власти (имеется в виду коррупция в системе федеральных органов
власти и субъектов федерации, особенно в тех регионах, где действуют нормы обычного
права); коррупцию, связанную с чисто криминальной деятельностью основанную на
подкупах должностных лиц; втягивание в преступную деятельность соответствующих
категорий должностных лиц в целях создания благоприятных условий для решения
определенных вопросов (форма, связанная с организованной преступностью)3.
Как показывает анализ практики борьбы с коррупцией, деятельность органов
исполнительной власти больше других органов власти подвержена коррупции, так как она
осуществляет оперативное управление материально-техническими, экономическими,
финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами. Помимо этого
повышенную подверженность коррупции органов исполнительной власти детерминируют
высокая интенсивность контактов с физическими и юридическими лицами, относительно
невысокий уровень вознаграждения служащих, отсутствие реальной ответственности за
коррупционные проступки4.
В последней классификации не названа коррупция, получившая с легкой руки СМИ
название «бытовой». Именно эту коррупцию имел в виду Ю.Я. Чайка, указав в своем
докладе, что в результате, как и в предыдущие годы, основную массу среди лиц,
привлеченных за эти преступления, составляют преподаватели, врачи и должностные лица
низового звена. Так, в 2008 году среди лиц, осужденных за взяточничество, почти 29 %
составили сотрудники правоохранительных органов, 11 % - работники сфер здравоохранения
и образования. Несомненно, бытовая коррупция отравляет жизнь основной массы граждан,
но усиление борьбы только с этой частью коррупционной преступности создает ложную
картину о структуре коррупции в России, уводит от решения проблемы коррупции по
существу.
Статистика ГУВД по г Санкт-Петербургу и Ленинградской области показывает, что в
2008 году фактов взяточничества в Санкт-Петербурге было зарегистрировано 161 случай,
См.: Яни П.С., Григорьев В.А., Трунцевский Ю.В., Юлин Б.А., Дорошин В.В. Коррупция в налоговой сфере.
М., 2002. С. 13.
2
Куракин А.В. Административно-деликтологическая характеристика коррупции в системе государственной
службы Российской Федерации//Административное и муниципальное право. 2009. № 1.
3
Гуров А.И. Организованная преступность не миф, а реальность. М., 1992.
4
Четвериков В.В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности
исполнительной власти // Право и политика. 2008. № 2. С. 304.
1
что на 10 % больше чем в 2007 году, в том числе фактов получения взятки - 85, дачи взятки 76 случаев. За период с января по апрель зарегистрировано 98 случаев взяточничества (в том
числе получения взятки - 43, и дачи взятки - 27 случаев), рост выявленных фактов
взяточничества по сравнению с аналогичным периодом составил 15,3 %.
В Федеральном законе «О противодействии коррупции» составляющем ныне базу для
реализации антикоррупционной политики, дается следующее определение коррупции:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки,
злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование
физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества
и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или
услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц
либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими
лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах
юридического лица.
Обращает на себя внимание, что понятия коррупции, представленные выше,
отличаются по объему и возможным правовым последствиям в случае их воплощения в
уголовное законодательство в виде конкретных уголовно-правовых норм. Определение
коррупции, данное в законе «О противодействии коррупции», является наиболее узким по
объему из указанных определений.
Какие из перечисленных в Федеральном законе «О противодействии коррупции»
проявлений коррупции представлены в Уголовном кодексе РФ в качестве преступлений?
В строгом смысле слова это получение взятки (ст. 290 УК РФ), дача взятки (ст. 291
УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ).
Остальные из названных проявлений коррупции представлены на родовом уровне, как
наиболее рельефные проявления коррупции, указывающие на сущностный признак
коррупции - незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки
законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо
незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами.
Как эти проявления коррупции корреспондируют с ответственностью
предусмотренной в УК РФ? Или, иначе говоря, предусматривает ли УК РФ ответственность
за коррупционные преступления помимо ответственности за взяточничество и за
коммерческий подкуп?
Для ответа на вопрос необходимо обратиться к гл. 30 УК РФ «Преступления против
государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного
самоуправления» и к гл. 23 УК РФ «Преступления против службы в коммерческих и иных
организациях».
Базовой нормой в гл. 30 УК РФ является норма ст. 285 УК РФ о злоупотреблении
должностными полномочиями, круг которых может быть весьма широким. Две специальные
нормы о злоупотреблении: нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285-1 УК РФ) и
нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285-2 УК РФ).
Это также норма ст. 286 УК РФ о превышении должностных полномочий, о незаконном
участии в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) и служебном подлоге (ст. 292
УК РФ). В гл. 23 УК РФ это преступления, предусмотренные ст. 201 УК «Злоупотребление
полномочиями» и ст. 202 УК РФ «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и
аудиторами».
К антикоррупционным нормам могут быть причислены и другие, находящиеся за
рамками гл. 30 УК РФ, где в качестве признака законодатель определил специального
субъекта, указав на использование служебных полномочий или служебное положение.
Скажем в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» к
коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся следующие виновно
совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания уголовным
кодексом государства: воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе
избирательных комиссий, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;
незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую
или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;
подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и
зрелищных коммерческих конкурсов; организация преступного сообщества (преступной
организации) при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких
коррупционных преступлений; провокация взятки или коммерческого подкупа; подкуп или
принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному
переводу, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа.
К иным коррупционным преступлениям при наличии всех признаков коррупции,
отнесены невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат;
мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения;
присвоение или растрата, совершенные лицом с использованием своего служебного
положения; хищение предметов, имеющих особую ценность, в случаях совершения лицом
соответствующего деяния путем мошенничества, присвоения или растраты с
использованием своего служебного положения; регистрация незаконных сделок с землей;
контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного
положения, при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;
злоупотребление полномочиями; злоупотребление полномочиями частными нотариусами и
аудиторами, совершенное в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц;
организация преступного сообщества при наличии цели совершения любого из тяжких или
особо тяжких коррупционных преступлений; хищение или вымогательство ядерных
материалов, совершенное лицом с использованием своего служебного положения; хищение
или вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств,
совершенное лицом с использованием своего служебного положения; хищение или
вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, совершенное лицом с
использованием своего служебного положения; присвоение полномочий должностного лица
при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.
Разработчики проекта закона «О противодействии коррупции» в одном из вариантов
предложили включить ряд деяний, назвав их преступлениями, обладающими признаками
коррупции. При этом за основу были взяты коррупционные правонарушения, содержащиеся
в гл. 3 Конвенции организации объединенных наций против коррупции (от 31 октября 2003
года).
К числу коррупционных предлагалось отнести деяние, состоящее в злоупотреблении
влиянием должностным лицом для получения им какого либо неправомерного
преимущества, чтобы это должностное лицо злоупотребило своим действительным или
предполагаемым влиянием с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для
иного лица. И соответственно криминализовать обещание, предложение, предоставление
должностному лицу какого-либо неправомерного преимущества.
Действующая редакция ст. 290 УК РФ о получении взятки говорит, что предметом
преступления является имущество и выгоды имущественного характера. В литературе по
уголовному праву предлагается в ст. 290 УК РФ включить дополнение: в ч. 1 после слов
«...или выгод имущественного» записать «(неимущественного)» применительно к
определению характера выгоды, извлекаемой должностным лицом из получения взятки1.
Такое понимание взяточничества существует у наших ближайших соседей в Финляндии.
Извлекаемая выгода может носить как материальный (деньги, имущество, ценные бумаги и
т.д.), так и нематериальный (лоббирование чьих-либо интересов, помощь в проведении
избирательной кампании и т.д.) характер.
1
Фоменко Е. Ужесточать нельзя помиловать?// ЭЖ-Юрист. 2008. № 46.
В качестве преступления предлагалось криминализовать злоупотребление служебным
положением, которое выражается в совершении какого-либо действия или бездействия
должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо
неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического
лица. УК РФ содержит норму ст. 285 о злоупотреблении должностными полномочиями, а не
положением. Понятие «положение» более широкое, нежели «полномочия». Злоупотребление
положением предполагает воздействие на лиц, которые не зависят от злоупотребляющего лица
по службе, не находятся в системе органа власти в котором должностное лицо служит.
Необходимо отметить, что в Уголовном кодексе РСФСР 1960 года применялся именно термин
«служебное положение».
Действующий Уголовный кодекс РФ не содержит и нормы о незаконном обогащении,
состоящем в значительном увеличении активов должностного лица, превышающем его
законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.
Включение в УК РФ такой нормы означало бы реализацию в российском уголовном
праве концепции о презумпции виновности, принятой, в частности, в Соединенных Штатах
Америки. Согласно этой концепции виновный наказывается в уголовном порядке, а его
доходы, не подтвержденные как законно полученные, могут быть конфискованы в
гражданском порядке.
В настоящее время реализовать данный подход в России крайне сложно. Не говоря
уже о причинах политических, таких как лоббизм в Государственной Думе РФ. Это
потребует организации полного учета всех доходов должностных лиц и их близких. В
качестве препятствия принятия подобной нормы в УК РФ А. Алексеев назвал презумпцию
невиновности, закрепленную в ч. 2 ст. 49 Конституции РФ. Криминализация в национальном
законодательстве незаконного обогащения означала бы возложение на обвиняемого
(подозреваемого) в преступлении бремени доказывания, что в силу ч. 2 ст. 49 Конституции
РФ недопустимо1. Возможным выходом из положения предлагается применение в подобных
случаях Гражданского кодекса РФ, поскольку речь идет о регулировании имущественных
отношений. Для этого норму ст. 1102 следует дополнить, расширив содержание понятия
необоснованного обогащения, закрепить в качестве потерпевшей стороны (применительно к
п. 1) неопределенный круг лиц или общество в целом.
Кроме того, предлагалось расширить перечень деяний связанных с легализацией
имущества приобретенного в результате преступления.
В настоящее время действуют нормы статей 174 и 174-1 УК РФ, не содержащие
положений об ответственности за умышленное непрерывное удержание имущества,
полученного в результате коррупционного правонарушения и за отмывание коррупционных
доходов состоящее в утаивании или приобретении имущества в целях оказания помощи
любому лицу, участвующему в совершении коррупционного правонарушения.
Проект, правда, не говорил о субъекте ответственности, скорее всего, предполагалось,
что это будет лицо, не совершавшее коррупционных преступлений, но знавшим что
скрываемые им доходы получены коррупционным путем. Для того чтобы такая норма могла
работать, необходимо четко определить перечень преступлений, результатом которых стало
получение имущества.
В числе коррупционных помимо указанных выше деяний назывались хищения в
форме присвоения и злоупотребление служебным положением уже криминализованные в
УК РФ с момента его принятия. Коррупционным преступлением предлагалось считать
воспрепятствование осуществлению правосудия и подкуп или принуждение к даче
показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу. Следует
заметить, что названные деяния криминализованы в норме ст. 294 УК РФ и норме ст. 309 УК
РФ и содержат все способы воздействия на потерпевших за исключением предложения
неправомерного преимущества.
1
Алексеев А. Презумпции виновности // Законность. 2008. №4.
Весьма интересно, что один из проектов закона «О противодействии коррупции» в
числе отягчающих обстоятельств предлагал рассматривать повторность деяния, который, как
известно, был исключен из УК РФ вместе со ст. 16 Федеральным законом от 8 декабря 2003
года № 162-ФЗ.
Имелось предложение расширить содержание понятия «должностное лицо», за счет
включения в число субъектов преступления лиц выполняющих организационнораспорядительные, административно-хозяйственные, контрольно-надзорные функции в
общественной, политической, религиозной или коммерческой организации.
Действующая редакция УК РФ не содержит ни одной из рассмотренных новелл
содержавшихся в проекте закона «О противодействии коррупции» норм. Тем не менее, в УК
РФ были внесены изменения, обусловленные принятием и вступлением в силу данного
федерального закона.
Больший интерес представляют изменения, внесенные в УК РФ Федеральным
законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от
31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января
1999 года и принятием Федерального закона» «О противодействии коррупции».
В числе изменений, внесенных в УК РФ, необходимо отметить следующие.
В часть первая ст. 104-1 изложена в следующей редакции: «1. Конфискация
имущества есть принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность
государства на основании обвинительного приговора следующего имущества».
В ст. 201 УК РФ наказание в виде лишения свободы увеличено с 3-х до 4-х лет
лишения свободы. В части 2 ст. 201 УК РФ увеличены сроки и размеры всех видов наказания
предусмотренных за преступление. В частности, лишение свободы на срок до десяти лет с
лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до пяти лет. Изменилось определение субъекта преступления.
Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в
некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного
самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, в статьях главы
«Перступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях», а также в
ст. 199-2 и 304 УК РФ признается лицо, выполняющее функции единоличного
исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального
исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному
полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в этих организациях.
В ч. 1 ст. 204 УК РФ наказание в виде лишения свободы увеличено до 3-х лет: В
части третьей увеличилось наказание в виде штрафа до пятисот тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет.
Лишение свободы увеличено на срок до семи лет с лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Из части
четвертой исключены виды наказания не связанные с лишением свободы, применявшиеся в
виде основных, а наказание в виде лишения свободы увеличено с пяти до двенадцати лет.
Примечания к ст. 285 УК РФ дополнены пунктом 5 следующего содержания:
«Иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной
организации, совершившие преступление, предусмотренное статьями настоящей главы,
несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, предусмотренных
международными договорами Российской Федерации».
Смысл указанных выше изменений сводится к следующему: расширить перечень
преступлений по делам, о которых возможна конфискация имущества, в частности за счет
отнесения к ним деяний совершаемых в процессе избирательной компании, деяний
посягающих на интеллектуальную собственность, ужесточить ответственность за
злоупотребление полномочиями, совершенными лицами, не отнесенными к числу
должностных лиц, ужесточить ответственность за коммерческий подкуп.
Вместе с тем, законодательство пополнилось не только новыми нормами, внесенными
в УК РФ. Например, это норма ст. 19.28. Кодекса РФ об административных
правонарушениях «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица». Данной
нормой предусмотрена ответственность за незаконную передачу от имени или в интересах
юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие
функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а
равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах
данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим
управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия),
связанного с занимаемым ими служебным положением.
Представляется, что указанная норма войдет в противоречие с нормой ст. 291 УК РФ.
В частности деяния, которые в практике правоохранительных органов квалифицировались
как дача взятки за неправомерные действия должностного лица и соответственно принятие
взятки за совершение неправомерных (незаконных) действий квалифицировались как взятка
независимо от размера вознаграждения за совершение таких действий. По-видимому,
законодатель имел в виду вознаграждение, предоставляемое за совершение должностным
лицом правомерных действий при условии, что такое вознаграждение не было
предварительно оговорено. В противном случае такое вознаграждение следует
рассматривать как взятку, либо коммерческий подкуп.
Для разграничения указанных норм следует внести соответствующее дополнение в
постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года № 6 «О судебной
практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».
В ГК РФ изменено содержание нормы ст. 575 «Запрещение дарения». Часть первая ст.
575 ГК РФ гласит, что не допускается дарение, за исключением обычных подарков,
стоимость которых не превышает трех тысяч рублей:
1) от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их законными
представителями;
2) работникам образовательных организаций, медицинских организаций,
организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе
организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами,
находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками
этих граждан;
3) лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации,
государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности,
государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с
их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей;
4) в отношениях между коммерческими организациями.
При этом установленный запрет на дарение лицам, замещающим государственные
должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской
Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным
служащим, служащим Банка России не распространяется на случаи дарения в связи с
протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными
мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные
должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской
Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными
служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей,
признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта
Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту
в орган, в котором указанное лицо замещает должность.
Изменения имеют, несомненно, антикоррупционную направленность.
В уголовно-правовой литературе вопрос о подарке обсуждался в связи с
возможностью рассматривать его как предмет взятки. Теория уголовного права исходит из
следующего при оценке неправомерности подарка. Подарок может расцениваться как взятка
в следующих случаях: 1) если имело вымогательство этого вознаграждения со стороны
должностного лица; 2) если вознаграждение (или согласие о нем) имело характер подкупа и
обусловило служебное поведение должностного лица, т.е. его «встречное обязательство»1.
Подарок приобретает характер взятки и в случае вознаграждения за незаконные
действия со стороны должностного лица. Подарок будет иметь место, в случае если
материальное вознаграждение передано уже после выполнения действий со стороны
должностного лица, при отсутствии какой либо договоренности.
Целесообразно было бы предусмотреть административную ответственность за
получение подарка в размере свыше трех тысяч рублей, лицами, указанными в ч. 2 ст. 275
ГК РФ, при отсутствии признаков преступления предусмотренного ст. 290 УК РФ.
Норма ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» установила
обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако такая обязанность не
распространяется в отношении лиц, занимающих государственные должности Российской
Федерации и государственные должности субъекта Российской Федерации.
В связи с этим следует упомянуть еще одну уголовно-правовую норму, которая
устанавливает ответственность за незаконное участие в предпринимательской деятельности
(ст. 289 УК РФ). Запрет на осуществление предпринимательской деятельности
распространяется не на всех лиц, входящих в перечни государственных должностей РФ и
субъектов РФ, которые подпадают под признаки должностного лица, в соответствии с
Примечанием 1 ст. 285 УК РФ. Кроме того, запрет содержащийся в норме ст. 289 УК РФ
можно обойти, поскольку речь в ней идет о запрете учреждать коммерческие организации
или участвовать в управлении такой организацией. В основной массе российских законов,
устанавливающих такие запреты, говорится именно о запрете занятия предпринимательской
деятельностью, а не о запрете участвовать в ней в качестве учредителя организации.
Для сравнения укажем на законодательный подход в США, где по оценкам
независимых организации достаточно низкий уровень коррупции. В США ограничивается
право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок, размер
которого не должен превышать 15 % оклада по должности. Это ограничение
распространяется на должностных лиц всех ветвей власти, за исключением членов Сената
США. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать, какой бы то
ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки
непосредственных служебных обязанностей2.
Наличие даже самого подробного и полного антикоррупционного уголовного
законодательства не является гарантией снижения коррупции в России. Нормы уголовного
закона лишь констатируют общественную опасность тех или иных деяний признанных
преступлениями.
Принятых законов и поправок в действующее законодательство явно недостаточно
для успешного противодействия коррупции в России. Уголовному закону в противодействии
коррупции не должна отводиться главная роль.
В книге американского историка Ричарда Пайпса «Россия при старом режиме»3
делается один примечательный вывод. Оценивая деятельность Петра Великого по созданию
государства, автор пишет, что Петр много сделал для развития государства. При нем стали
Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб., 2005.
С. 180.
2
Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции// Аналитический вестник Аналитического
управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. № 6(351). С.
39-62.
3
Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 174.
1
отличать самодержца от государства, интересы государства стали признаваться выше
интересов императора. В общественном сознании формируется идея «блага отечества».
Однако преобразования остались незавершенными. Идея «общественного блага» не стала
целью власти. Делается неутешительный вывод о том, что так Россией управляют и до
настоящего времени. Власть обладает всеми правами и возможностями, в то время как
общество лишено их и не участвует в управлении Россией.
Борьба с коррупцией должна носить системный характер, включающий меры
правовые, среди которых уголовно-правовое законодательство далеко не главная, хотя и
необходимая часть, организационные, социально-экономические экономические и иные.
Россия здесь находится в более выгодном положении - развитые государства мира
давно и успешно противостоят коррупции, опыт этих государств может быть успешно
применен в нашей стране.
Анализ зарубежной практики показывает, что существует три основных подхода к
деятельности антикоррупционных органов: репрессивный, превентивный и смешанный.
Стратегия «войны» наиболее вероятно вызовет значительное противодействие или
даже саботаж и со стороны «борцов», и со стороны коррупционеров. Так, действия группы
прокуроров в рамках кампании «Чистые руки» в Италии очень быстро вызвали
сопротивление среди политиков, что впоследствии привело к прекращению их деятельности.
Репрессивный антикоррупционный орган, созданный в 2002 году в Румынии, утратил свою
самостоятельность и был слит с Генеральной прокуратурой. То же самое произошло с
антикоррупционным органом в Бельгии.
Достаточно эффективным признается функционирование антикоррупционного
органа, имеющего и репрессивные, и профилактические полномочия, в Хорватии
(Управление Государственной прокуратуры по предупреждению коррупции и
организованной преступности). До 2006 года этот орган имел и профилактические, и
репрессивные полномочия, а впоследствии стал полностью репрессивным, поскольку
профилактические полномочия были переданы совету, созданному в рамках парламента.
Антикоррупционные органы Латвии и Литвы также имеют функции расследования и
превенции.
Превентивные антикоррупционные органы созданы, например, во Франции
(Центральная служба по предотвращению коррупции) и Словении (Комиссия по
противодействию коррупции).
С одной стороны, в чистом виде репрессивный подход к деятельности
антикоррупционных органов носит характер борьбы с последствиями, а не с причинами, что
ставит под вопрос эффективность использования данной стратегии. С другой стороны, без
действенной организации антикоррупционных расследований невозможно применение мер
юридической ответственности.
И все же, наиболее предпочтительным является вектор развития антикоррупционной
политики, направленный на сочетание и превентивных, и репрессивных мер, реализуемых в
целях противодействия коррупции1.
Цирин А.М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах
исполнительной власти// Журнал российского права. 2009. №3.
1
Богданов
Л.П.,
председатель
Комитета по вопросам законности,
правопорядка и безопасности
О МЕРАХ ПО РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Как неоднократно отмечалось, коррупция – это явление многоплановое, комплексное.
Она, к сожалению, пронизывает многие сферы жизни российского общества. И система
государственного управления, исполнительные органы государственной власти – не
исключение. Впрочем, не следует думать, что главные коррупционеры – это чиновники.
Проведенные исследования, как и опросы общественного показали, что наиболее всего
подвержены коррупционным проявлениям системы образования, здравоохранения и органов
внутренних дел.
Однако, это не дает поводов для самоуспокоения. Противодействие коррупции
должно разворачиваться и в системе исполнительной власти, в том числе и в СанктПетербурге, причем одновременно по нескольким направлениям.
В целях создания в Санкт-Петербурге комплексной системы противодействия
коррупции, и прежде всего, в органах исполнительной власти, Комитетом по вопросам
законности, правопорядка и безопасности подготовлена и 23 июня на заседании
Правительства утверждена Программа противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на
2009-2010 годы.
Но прежде, чем ознакомить с предлагаемыми мерами по реализации
антикоррупционной политики в исполнительных органах, необходимо кратко остановиться
на том, что в последнее время уже сделано Санкт-Петербурге на данном направлении.
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции Губернатором в
сентябре 2008 года был утвержден План первоочередных мер по противодействию
коррупции в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга.
Выполнение основных мероприятий данного плана должно быть завершено во 2-м квартале
2009 года.
В октябре-декабре 2008 года по заказу Комитета по вопросам законности,
правопорядка и безопасности выполнена научно-исследовательская работа «Исследование
коррупциогенности системы государственного управления и законодательства СанктПетербурга и разработка комплекса мер, направленных на устранение коррупции».
Для координации деятельности исполнительных органов государственной власти
Санкт-Петербурга по реализации государственной антикоррупционной политики образован
Межведомственный совет по противодействию коррупции в исполнительных органах
государственной власти Санкт-Петербурга. При этом в состав совета вошли не только
руководители городских исполнительных органов власти, но и начальники ГУВД и УФСБ по
г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а также представители Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга.
В целях создания механизма взаимодействия государственных органов с институтами
гражданского общества по вопросам противодействия коррупции, привлечения граждан к
более активному участию в этом процессе принято постановление Правительства СанктПетербурга «Об особенностях рассмотрения исполнительными органами государственной
власти Санкт-Петербурга обращений граждан о коррупции».
Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности организована
«горячая линия» для приема сообщений о фактах коррупции: специальная телефонная линия
и электронный почтовый ящик на официальном сайте Правительства Санкт-Петербурга в
сети Интернет.
По состоянию на 15 июня 2009 года на «горячую линию» поступило более 300
сообщений, которые рассмотрены в установленном порядке. Кстати, признаки
коррупционных проявлений содержатся всего в 43 сообщениях.
Для проверки содержащейся в обращениях информации и рассмотрения по существу
они направляются в правоохранительные, надзорные и контролирующие органы, а также в
другие компетентные исполнительные органы власти.
В том числе:
в ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области – 26;
в администрации районов Санкт-Петербурга – 24;
в Прокуратуру Санкт-Петербурга – 22;
в Жилищный комитет – 17;
в Комитет по образованию – 14;
в Государственную инспекцию труда в городе Санкт-Петербурге – 12;
в администрации других регионов России – 12.
В 9 случаях информация о коррупционных проявлениях подтверждения не нашла, по
остальным обращениям проведение проверок продолжается.
Активно проводятся антикоррупционные мероприятия в рамках административной
реформы. В частности, в целях дебюрократизации управленческих процессов и оптимизации
деятельности исполнительных органов подготовлен и на заседании Комиссии по проведению
административной реформы в Санкт-Петербурге в октябре 2008 года утвержден Реестр
государственных функций и государственных услуг.
Развернулась работа по противодействию коррупции при прохождении
государственной гражданской службы Санкт-Петербурга. Здесь есть, как говорится, «над
чем работать» всем исполнительным органам: только в 1-м квартале этого года прокурорами
внесено 8 предписаний об устранении нарушений законодательства о государственной
службе.
По решению Межведомственного совета развертываются мероприятия по
антикоррупционной пропаганде. Так, Комитетом по печати на транспортных магистралях
города размещена социальная реклама, направленная на борьбу с коррупцией. Многие её
видели. Всего смонтировано 58 крупноформатных плакатов и 105 постеров сити-формата.
Это, кстати, повлияло на увеличение числа обращений о коррупции, поступивших на
«горячую линию».
Итак, как видно, в Санкт-Петербурге на антикоррупционном направлении уже сделано
немало. Что необходимо делать в дальнейшем, на чем исполнительным органам власти
следует сосредоточить основные усилия, и определяет Программа противодействия
коррупции на 2009-2010 годы.
По сути, Программа – это базовый документ, определяющий антикоррупционную
политику Санкт-Петербурга в среднесрочной перспективе. В тоже время она является
организационным документом, который четко указывает что, в какие сроки, какому органу
требуется сделать во исполнение антикоррупционного законодательства в рамках
полномочий субъекта Федерации.
Следует отметить, что Программа разработана на основе глубокого анализа причин и
условий возникновения коррупционных отношений, который был сделан в процессе
изучения проблемы и в масштабах России в целом, и непосредственно в Петербурге.
В качестве исходных материалов для такого анализа были использованы
социологические опросы различных социальных групп, мнения высказанные экспертами, и,
естественно, действующее антикоррупционное законодательство Российской Федерации и
Санкт-Петербурга.
Большая подготовительная работа позволила выявить «болевые точки» проблемы,
определить основные сферы приложения усилий по противодействию коррупции в
исполнительных органах.
Программа содержит комплекс мер по 6 основным направлениям антикоррупционной
политики.
1. Организационные мероприятия.
2. Оптимизация структуры и полномочий исполнительных органов государственной
власти Санкт-Петербурга.
3. Противодействие коррупции при прохождении государственной гражданской
службы Санкт-Петербурга.
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.
5. Противодействие коррупции при формировании, размещении и исполнении
государственного заказа Санкт-Петербурга.
6. Информационное обеспечение реализации антикоррупционной политики в СанктПетербурге.
Проведенное исследование положений о 28 комитетах показало разный «удельный
вес» повышающих риски коррупции и коррупционно восприимчивых полномочий у
различных исполнительных органов государственной власти города.
Поэтому в целях внедрения антикоррупционных механизмов в деятельность каждого
исполнительного органа Программой предусматривается утверждение этими органами
ведомственных программ противодействия коррупции уже исходя из имеющихся у них
полномочий. Кстати, такая типовая программа уже разработана Комитетом по вопросам
законности, правопорядка и безопасности.
Одним из направлений антикоррупционной политики является проведение
антикоррупционного мониторинга. По существу необходимо будет делать оценку уровня
коррупции и эффективности антикоррупционных мероприятий. Особая сложность этой
работы заключается в том, что подобного прежде не проводилось, поэтому нужно будет
создавать и методики проведения, и нарабатывать опыт анализа. Соответственно,
предусматривается утверждение методики проведения антикоррупционного мониторинга и
анализ его результатов.
Одной из основных целей реализации Программы является снижение уровня
коррупции при осуществлении органами исполнительной власти
Санкт-Петербурга
государственных функций и предоставлении государственных услуг.
Достаточно эффективным средством повышения качества и доступности
государственных услуг выступают административные регламенты. В начале апреля этого
года Правительством Санкт-Петербурга утвержден Временный порядок разработки и
утверждения административных регламентов исполнения государственных функций
(предоставления государственных услуг) исполнительными органами государственной
власти Санкт-Петербурга. Административные регламенты будут разрабатываться в
соответствии с планом-графиком, утвержденным Комиссией по проведению
административной реформы.
Ещё одним способом устранения организационных барьеров при предоставлении
госуслуг, исключения необходимости для граждан беготни по многочисленным органам и
чиновничьим кабинетам является введение принципа «одного окна». Основные усилия в
2009 году направлены на создание многофункциональных центров предоставления
государственных услуг (МФЦ) в пяти районах Санкт-Петербурга: Василеостровском,
Кронштадтском, Красногвардейском, Приморском и Центральном. В 2010 году планируется
создать МФЦ в остальных районах города.
Разработан перечень «пилотных» услуг, оказание которых предусмотрено на базе
создаваемых МФЦ. Перечень насчитывает 29 государственных услуг, 17 из которых - по
направлению социальной защиты населения, 9 - жилищно-коммунального хозяйства, 3 – по
иным направлениям.
Правительством Санкт-Петербурга определены организационные меры по
обеспечению предоставления государственных услуг. Для всех МФЦ подбираются,
ремонтируются и оснащаются помещения.
Третий, самый обширный раздел Программы посвящен противодействию коррупции
при прохождении государственной гражданской службы. Содержащиеся в нем меры
позволят в определенной степени сократить риски коррупционных проявлений со стороны
гражданских служащих.
В значительной мере питательной средой коррупции являются нормативные акты,
содержащие коррупциогенные факторы, которые дают возможность недобросовестному
чиновнику использовать их в противозаконных целях.
Поэтому в соответствии с Законом «О дополнительных мерах по противодействию
коррупции в Санкт-Петербурге» порядок проведения антикоррупционной экспертизы
определен отдельным постановлением Правительства Санкт-Петербурга, принятым 23 июня
2009 года.
Как показывает практика, и мнения экспертов подтверждают это, очень серьёзным
коррупционным рискам подвержена сфера государственного заказа. Здесь важно сделать так,
чтобы чиновник не только не желал быть вовлеченным в коррупцию при формировании и
размещении госзаказа, но и не имел бы возможности ею заняться.
Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли совместно с
Комитетом финансового контроля Санкт-Петербурга планируют развернуть активную
работу на данном направлении.
Шестой раздел содержит ряд мероприятий, направленных на информационное
обеспечение реализации антикоррупционной политики.
Прежде всего, это информирование об усилиях, предпринимаемых органами власти по
противодействию коррупции. Жители города должны знать, что власть делает на этом
направлении.
Во-вторых, это продолжение проведения антикоррупционной пропаганды.
В-третьих, это организация антикоррупционного образования.
В заключение следует подчеркнуть, что большинство из мероприятий, включенных в
Программу, касается (без каких-либо исключений) всех исполнительных органов
государственной власти Санкт-Петербурга. Вместе при участии Прокуратуры города и
правоохранительных органов мы должны и реализовывать их, поскольку противодействовать
коррупции можно только объединенными усилиями.
Митянина
А.В.,
председатель
Юридического
комитета
Администрации Губернатора СанктПетербурга
МЕТОДИКА ВЫЯВЛЕНИЯ В ПРОЕКТАХ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ ПОЛОЖЕНИЙ, СПОСОБСТВУЮЩИХ
СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ ДЛЯ ПРОЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ
Преодоление коррупции является важнейшей задачей российского государства,
общества и граждан.
По данным опроса ВЦИОМ (ноябрь 2006 года), лишь 1 % россиян считает, что
коррупция в нашей стране практически отсутствует. И напротив, 78 % граждан
охарактеризовали степень коррупции как «высокую» и «очень высокую». Такое системное
явление как коррупция требует системных мер реагирования.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является одной из
основных мер профилактики коррупции, предусмотренных Федеральным законом «О
противодействии коррупции», и одним из направлений административной реформы.
Предпосылка для оценки коррупционных рисков в законодательстве содержится в
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года
(ст. 5): каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку
соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их
адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Это наиболее
общая формулировка, позволяющая государству самостоятельно вырабатывать собственные
методы такой оценки.
Низкая эффективность уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией выдвинула
на первый план необходимость модернизации законодательства с целью устранения из него
положений, способствующих коррупции, одним из направлений которых и должна стать
антикоррупционная экспертиза.
Положения действующего законодательства и проекта федерального закона «Об
антикоррупционной экспертизе» позволяют рассматривать антикоррупционную экспертизу
как разновидность криминологической экспертизы, проводимой специалистами по
выявлению в правовых нормах положений способствующих коррупции в процессе их
реализации.
Целью антикоррупционной экспертизы является оценка возможных криминальных
последствий принимаемых решений в различных областях социальной жизни. Предметом
антикоррупционной экспертизы могут быть как законы, так и иные нормативные правовые
акты, причем как действующие, так и их проекты.
Результатом этой экспертизы является мотивированное заключение, содержащее
помимо описания коррупциогенных факторов рекомендации, направленные на устранение
или ограничение их действия.
По итогам антикоррупционной экспертизы нормативный правовой акт (его проект)
должен подвергаться необходимой доработке. При этом ценность подобной экспертизы
состоит не только в прогнозировании коррупционных проявлений, но и в опережающей
разработке профилактических мер, блокирующих или смягчающих возможные негативные
последствия принимаемых решений.
Антикоррупционная экспертиза должна проводиться специалистами в области
применения анализируемого правового акта, квалификация которых позволяет на основе
общетеоретических и специальных познаний, в том числе знаний практики применения
законодательства,
осмыслить
реальную
степень
возможности
использования
соответствующих нормативных положений в коррупционных целях.
Проект федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе» предусматривает
проведение антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры, Министерством
юстиции Российской Федерации и иными органами, организациями, их должностными
лицами при проведении правовой экспертизы, государственной регистрации и мониторинга
применения нормативных правовых актов и их проектов.
Практика показывает, что предпосылки для коррупции содержатся непосредственно в
разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актах. Расплывчатость и
многозначность языковых формул создают условия для различного толкования текста
правового акта. Иными словами коррупцию порождают слова и фразы - формулировки
правовых предписаний. Поэтому текст закона должен быть не только юридически
грамотным, но и лингвистически выверенным и точным.
С учетом этого Юридическим комитетом было разработано постановление
Правительства Санкт-Петербурга о порядке проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов, которое было принято на заседании
Правительства 23 июня 2009 года.
Постановлением утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной
экспертизы и внесены соответствующие изменения в Положение об Администрации
Губернатора, Регламент Правительства и в Положение о Межведомственном совете по
противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти СанктПетербурга.
Проведение антикоррупционной экспертизы проектов законов, нормативных
правовых актов Губернатора и Правительства, разрабатываемых исполнительными
органами, возлагается на Юридический комитет, который будет проводить ее одновременно
с юридической и лингвистической экспертизой. Антикоррупционная экспертиза
действующих нормативных правовых актов также возлагается на Юридический комитет,
который будет проводить ее по решению Межведомственного совета.
В этой связи самым актуальным вопросом остается методика, применяемая при
проведении антикоррупционной экспертизы.
В настоящее время в Российской Федерации применяется несколько методик
проведения антикоррупционной экспертизы. Так, в 2004 году Центром стратегических
разработок подготовлена Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации применяется Методика
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, подготовленная с учетом
предложений Института законодательства и сравнительного правоведения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196
утверждена методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных
документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции.
Учитывая, что проект федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»
предусматривает использованием всеми субъектами единой методики антикоррупционной
экспертизы, утвержденной Правительством Российской Федерации, Положение о порядке
проведения антикоррупционной экспертизы также предусматривает обязательное
применение именно этой методики.
В этой связи необходимо кратко охарактеризовать эту методику и практику ее
применения в Санкт-Петербурге.
Методика относит к коррупциогенным факторам положения нормативных правовых
актов и их проектов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при их
применении, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики
либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или
провоцировать их. При этом коррупциогенными нормами признаются положения
нормативных правовых актов и их проектов, содержащие коррупционные факторы.
Методика предлагает разделить все многообразие коррупциогенных факторов на три
группы:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или
органа местного самоуправления;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
в) факторы системного характера.
К первой группе относятся факторы, выражающиеся в отсутствии или
неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения (широта
дискреционных полномочий).
Примером таких коррупциогенных норм являлся проект распоряжения одного из
комитетов о порядке предоставления и рассмотрения заявок на предоставление субсидии,
принятия решения о предоставлении субсидии на возмещение затрат. В ходе юридической
экспертизы, проведенной Юридическим комитетом при внесении данного распоряжения в
реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, установлено, что из текста
распоряжения невозможно определить, в какой срок подаются заявки на предоставление
субсидии, какими документами подтверждается соблюдение условий предоставления
субсидий, а также с какого момента исчисляется пятидневный срок, установленный
комитетом для проверки полноты и правильности оформления документов, представленных
юридическими лицами для получения субсидии. Кроме того, установлена невозможность
реализации пункта 3 распоряжения, устанавливающего право комитета направить
получателю субсидии уведомление о необходимости приведения документов в соответствии
с требованиями распоряжения, так как какие-либо требования к документам в нем не
определены. В настоящее время все замечания устранены.
Ко второй группе относятся факторы, выражающиеся в отсутствии в проекте
документа норм, регулирующих определенные правоотношения, виды деятельности, в том
числе порядка совершения органами государственной власти или органами местного
самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из
элементов такого порядка.
Примером таких коррупциогенных норм являлся проект постановления
Правительства Санкт-Петербурга «О внесении изменений в постановление Правительства
Санкт-Петербурга от 22.12.2008 № 1624».
Проектом было предусмотрено увеличение количества оснований исключения
объектов из перечня недвижимого имущества, предназначенного для предоставления
субъектам малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге. Одним из них
являлось мотивированное обоснование комитета по представлению вице-губернатора СанктПетербурга и с согласия Губернатора Санкт-Петербурга.
Подобная формулировка создает условия для произвольного принятия решений,
поскольку в тексте проекта отсутствовали нормы определяющие, чем именно может быть
мотивировано обоснование комитета, а также в каких случаях и в какой форме вицегубернатор Санкт-Петербурга, будет готовить представление о подготовке мотивированного
обоснования. Разработчиком проекта замечания учтены и устранены.
К третьей группе относятся факторы, обнаружить которые можно при комплексном
анализе проекта документа - нормативные коллизии.
Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами,
создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их
должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в
конкретном случае.
Как видно из приведенных примеров, разделение факторов на группы носит
достаточно условный характер: любой коррупционный фактор носит сложный характер и
может быть отнесен к нескольким группам одновременно.
Таким образом, в настоящее время в Санкт-Петербурге созданы необходимые
нормативные и организационные условия для оперативного и эффективного проведения
антикоррупционной экспертизы.
В заключение необходимо отметить, что антикоррупционная экспертиза – это не
панацея, но реальная превентивная мера в борьбе против коррупции. Важно, чтобы она
превратилась из стихийно возникающего элемента нормотворческого процесса в его
системную составную часть.
В связи с этим можно рекомендовать всем исполнительным органам государственной
власти Санкт-Петербурга при разработке проектов правовых актов учитывать положения
методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления
в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции,
утвержденной постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 196.
Также следует предложить органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге
учитывать положения указанной методики при разработке проектов муниципальных
нормативных правовых актов.
Риммер
И.С.,
депутат
Законодательного Собрания СанктПетербурга
О РОЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Высокий уровень коррупции в Российской Федерации - одно из наиболее опасных
явлений, тормозящих социально-экономическое развитие страны и подрывающих основы
демократии. Коррупция распространяется на различных уровнях, создает в обществе
обстановку недоверия к органам государственной власти и органам местного
самоуправления, ведет к утрате ценностных ориентиров, отрицательно отражается на
индивидуальном уровне и в общественном сознании, уменьшает социальную и трудовую
активность граждан, предпринимателей, вредит инвестиционному климату, снижает
международный престиж России, создавая ей негативный имидж за рубежом.
Коррупция является угрозой национальной безопасности, разлагает социальноэкономические
основы
Российского
государства,
препятствует
обеспечению
конституционных прав и свобод граждан.
Проникая во все сферы жизнедеятельности общества, втягивая в свою орбиту
социальные группы и слои населения, она выступает деструктивным фактором,
инструментом разрушения государства и общества.
В настоящий момент в Российской Федерации в основном сформированы и
функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции.
Серьёзный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной
реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и Плане мероприятий по её
проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25
октября 2005 года № 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации,
регулирующем вопросы государственной службы.
Несмотря на предпринимаемые меры, сохранению высокого уровня коррупции в
Российской Федерации во многом способствует несовершенство нормативно-правовой базы.
Причинами российской коррупции являются чрезмерная монополизация общественных
услуг, необоснованно расширенная свобода действий должностных лиц при слабой системе
контроля над ними, излишнее регулирование широкого круга правоотношений
подзаконными актами, особенно в экономической сфере, наличие бюрократических барьеров
и процедур.
Что касается вопроса законодательного обеспечения противодействия коррупции на
региональном уровне, то одним из главных достижений городских властей на данном
направлении стало принятие в 2008 году (до издания соответствующего федерального
закона) Закона Санкт-Петербурга «О дополнительных мерах по противодействию коррупции
в Санкт-Петербурге». В документе дано определение коррупции и предусмотрено
проведение антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы.
С 2000 года действует Закон Санкт-Петербурга «О контрольных функциях
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга».
В соответствии с ним в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга образована
Контрольная группа, занимающаяся вопросами контроля за исполнением законодательства
Санкт-Петербурга и проведением слушаний по вопросам коррупции в органах
государственной власти Санкт-Петербурга.
11 июня 2008 вступил в силу Закон Санкт-Петербурга, согласно которому право
законодательной инициативы было предоставлено членам Совета Федерации РФ –
представителям Правительства и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также
Прокуратуре Санкт-Петербурга. Предоставление Прокуратуре права законодательной
инициативы должно обеспечить оперативность совершенствования законодательства в
вопросах борьбы с коррупцией и уменьшения административных барьеров бизнесу.
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга была создана Комиссии по
проведению административной реформы в Санкт-Петербурге, при которой функционирует
рабочая группа по подготовке антикоррупционных программ в Санкт-Петербурге. В
частности, Комиссией осуществляется предварительное рассмотрение проектов законов
Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов на предмет коорупциогенности и
ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов
предпринимательства.
С целью дальнейшего совершенствования работы по противодействию коррупции по
заказу городских властей проведено «Исследование коррупциогенности системы
государственного управления и законодательства Санкт-Петербурга и разработка комплекса
мер, направленных на устранение коррупции».
На базе этого исследования, обобщения опыта органов власти других субъектов РФ и
федеральных органов исполнительной власти, были разработаны Программа
противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на 2009-2010 годы и Положение о порядке
организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
Санкт-Петербурга и их проектов.
Важно конечно, не сбавлять темп и отслеживать исполнение принятых законов. Это,
может быть, самое главное, но одновременно и самое сложное, потому что, по сути,
исполнение этих законодательных актов и есть та самая борьба с коррупцией.
Зимнухов
Е.Д.,
начальник
Управления
экономической
безопасности
Комитета
по
управлению городским имуществом
О МЕРАХ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ
РАСПОРЯЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Сложившаяся правовая и организационная основа управления и распоряжения
государственным имуществом Санкт-Петербурга включает в себя следующие составляющие:
законодательное распределение полномочий в сфере управления и распоряжения
государственным имуществом Санкт-Петербурга между исполнительными органами
государственной власти Санкт-Петербурга – Правительством, комитетами и
администрациями районов;
регламентация деятельности Комитета по управлению городским имуществом и его
подразделений, в плане порядка и сроков рассмотрения документов, порядка и сроков
принятия и оформления решений;
регламентация порядка взаимодействия КУГИ в сфере управления и распоряжения
государственным имуществом Санкт-Петербурга с другими исполнительными органами
государственной власти Санкт-Петербурга;
исключительно коллегиальное принятие решений в сфере управления и распоряжения
государственным имуществом Санкт-Петербурга на заседаниях городской и районных
комиссий по распоряжению объектами недвижимости;
публикация в общедоступных средствах массовой информации сведений об объектах
недвижимости, являющихся имуществом казны Санкт-Петербурга, предназначенных для
продажи или передачи в пользование или владение физическим и юридическим лицам,
публикация решений, принятых КУГИ и другими исполнительными органами
государственной власти города, о распоряжении данными объектами;
приоритетность конкурсов и аукционов в сфере распоряжения государственным
имуществом Санкт-Петербурга, включая конкурсы и аукционы по передаче недвижимого
имущества в аренду или доверительное управление, продажу недвижимого имущества,
передачу недвижимого имущества инвестору для реконструкции или строительства.
Указанные принципы организации работы являются основой для организации
противодействия
коррупционным
проявлениям
в
свете
принятого
пакета
антикоррупционных законов, т.к. в значительной степени препятствуют принятию
субъективных решений в сфере управления и распоряжения государственным имуществом.
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции в целях
реализации Закона Санкт-Петербурга «О дополнительных мерах по противодействию
коррупции в Санкт-Петербурге», а также во исполнение постановления Губернатора СанктПетербурга от 17 сентября 2008 года № 51-пг было издано распоряжение Комитета по
управлению городским имуществом «О первоочередных мерах по противодействию
коррупции». В нем основной упор сделан на меры предупредительного и профилактического
характера, в частности, на проведение анализа на коррупционность нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов комитета с целью выявления и устранения
норм, повышающих вероятность коррупционных действий со стороны недобросовестных
чиновников.
Указанная работа в КУГИ возложена на Юридическое управление и Управление
экономической безопасности.
На основании вышеупомянутого распоряжения комитета, в порядке реализации
мероприятий, предусмотренных Планом первоочередных мер по противодействию
коррупции в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга,
разрабатываются и издаются нормативные правовые акты, направленные на дальнейшее
совершенствование механизма распоряжения имуществом, находящимся в собственности
Санкт-Петербурга.
Наиболее характерным и наглядным примером реализации мер по противодействию
коррупции в данной сфере является разработанное и утвержденное КУГИ Положение об
организации взаимодействия структурных подразделений Комитета по управлению
городским имуществом, открытого акционерного общества «Фонд имущества СанктПетербурга» и санкт-петербургского государственного унитарного предприятия «Городское
управление инвентаризации и оценки объектов недвижимости» при подготовке решений об
условиях приватизации (продажи) находящихся в государственной собственности СанктПетербурга нежилых помещений при реализации арендаторами таких помещений,
относящимися к субъектам малого и среднего предпринимательства преимущественного
права на их приобретение. Данное положение устанавливает четкий алгоритм действий
уполномоченных лиц при реализации полномочий комитета, включая:
исчерпывающий комплект документов, представляемых заинтересованными лицами;
регламентированные сроки рассмотрения документов, принятия решений,
осуществления действий;
четкую
последовательность
и
установленную
вариативность
действий
уполномоченных лиц в зависимости от содержания представленных документов.
Указанные обстоятельства, наряду с максимально полной регламентацией действий
уполномоченных лиц, устраняют произвольную вариативность поведения уполномоченных
лиц при реализации государственной функции, чем максимально минимизируют вероятность
проявления коррупционных факторов.
В последнее время также введены в действие (либо находятся в стадии согласования)
следующие нормативные документы:
1. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 14 апреля 2009 года № 389 «О
внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.11.2005 №
1735» в состав районных комиссий по распоряжению объектами недвижимости включены
председатели Общественных советов по малому предпринимательству при администрации
районов Санкт-Петербурга.
Указанная мера позволит обеспечить дополнительный контроль за объективностью
принятия решений о распоряжении имуществом.
2. Распоряжением КУГИ от 16 июня 2009 года № 70-р «О внесении изменений и
дополнений в распоряжение КУГИ от 19.08.1996 № 485-р» утверждена примерная форма
заявления о соответствии условиям отнесения к категории субъектов малого или среднего
предпринимательства, а также перечень документов, подтверждающих полномочия лица,
подавшего соответствующее заявление, и документов, подтверждающих соответствие
заявителя
условиям
отнесения
к
категории
субъектов
малого
(среднего)
предпринимательства.
3. Подготовлен проект постановления Правительства Санкт-Петербурга «Об
утверждении перечня документов, представляемых на районную комиссию по
распоряжению объектами недвижимости в случае предоставления в аренду земельных
участков
на срок до трех лет под цели, не связанные с возведением объектов
недвижимости». Проект разработан с целью установления исчерпывающего перечня
документов, представляемых на районную комиссию для заключения (продления)
соответствующих договоров аренды.
4. В целях обеспечения принятия объективных управленческих решений при
предоставлении в аренду земельных участков, находящихся в государственной
собственности либо распоряжении Санкт-Петербурга, на сегодняшний день в порядке
эксперимента районная комиссия по распоряжению объектами недвижимости Фрунзенского
района принимает решения о предоставлении в аренду земельных участков на срок до трех
лет под цели, не связанные с возведением объектов недвижимости, в случаях, когда на
заключение договора аренды земельного участка претендуют более одного заявителя, при
соблюдении следующих условий:
сведения о предоставляемых в аренду земельных участках опубликованы в
установленном порядке;
к заявлениям о предоставлении земельного участка в аренду приложены подаваемые в
закрытых конвертах предложения по величине ставки арендной платы, не менее
установленной в соответствии с правовыми актами Правительства Санкт-Петербурга.
Районная комиссия принимает решение о предоставлении земельного участка лицу,
понесшему затраты на образование земельного участка, при условии, что им предложена
максимальная величина ставки арендной платы.
При наличии предложенного иными заявителями размера ставки арендной платы,
превышающего размер, предложенный лицом, понесшим затраты на образование земельного
участка, последнему предлагается заключить договор аренды земельного участка по
наиболее высокой ставке арендной платы из предложенных иными заявителями. В случае
отказа лица, понесшего затраты на образование земельного участка, от заключения договора
аренды договор заключается с заявителем, предложившим максимальную величину ставки
арендной платы.
При отказе лица, предложившего максимальную величину ставки арендной платы, от
заключения договора аренды порядок принятия решения о предоставлении земельного
участка применяется к оставшимся претендентам.
В дальнейшем принятие решений о предоставлении земельных участков в указанных
выше случаях будет отнесено к исключительной компетенции КУГИ без предварительного
рассмотрения районными комиссиями, поскольку предлагаемый механизм обеспечит
возможность принятия объективных решений на основании установленных Правительством
Санкт-Петербурга критериев.
5. Комитетом разработаны и направлены на рассмотрение в исполнительные органы
государственной власти два проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга,
детально и исчерпывающе устанавливающие процедуру предоставления на торгах:
жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования СанктПетербурга, расположенных в многоквартирных домах, признанных аварийными и
подлежащими сносу или реконструкции, в том числе жилых помещений, признанных
непригодными для проживания и расположенных в многоквартирных домах, признанных
аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;
земельных участков, находящихся в государственной собственности СанктПетербурга, и земельных участков, расположенных на территории Санкт-Петербурга,
государственная собственность на которые не разграничена, на которых отсутствуют здания,
строения, сооружения, для целей, не связанных со строительством (размещением) объектов
капитального строительства, а также размещением временных (некапитальных) объектов, не
отвечающих установленным требованиям.
Работа по совершенствованию правовой базы КУГИ будет продолжена. Основой её
является прозрачность критериев принятия решений о распоряжении государственным
имуществом Санкт-Петербурга, установление жестких сроков их исполнения, а также
максимальный учет интересов малого бизнеса.
Ромашова
О.В., заместитель
председателя
Комитета
экономического
развития,
промышленной политики и торговли
КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ О ФОРМИРОВАНИИ, РАЗМЕЩЕНИИ И ИСПОЛНЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С НИМИ,
РЕАЛИЗУЕМЫЕ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
В настоящее время система государственного заказа Санкт-Петербурга представляет
собой достаточно хорошо отлаженный и эффективный механизм расходования средств
городского бюджета. В Санкт-Петербурге проводится открытая политика осуществления
государственных закупок.
Во-первых, действует официальный сайт системы государственного заказа
www.gz-spb.ru, который дает возможность предприятиям, организациям и гражданам,
независимо от места их нахождения, знакомиться с информацией о планируемых закупках и
участвовать в процедурах размещения государственного заказа.
Во-вторых, издается официальный журнал «Государственный заказ СанктПетербурга», проводятся различные публичные мероприятия, в том числе ежегодная
выставка «Государственный заказ Санкт-Петербурга», различные методические семинары.
В-третьих, решения о размещении государственных заказов в Санкт-Петербурге
принимаются исключительно на основе принципа коллегиальности, выраженного в
трехуровневой системе государственных комиссий по размещению государственного заказа
Санкт-Петербурга в зависимости от сумм и способов закупок.
В-четвертых, в Санкт-Петербурге к настоящему времени сформирована и
функционирует достаточно эффективная система контроля в сфере размещения
государственного заказа города, которая характеризуется распределением контрольных
функций между определенными исполнительными органами государственной власти города
в зависимости от каждого этапа закупок продукции для государственных нужд СанктПетербурга. Контроль за формированием (планированием) процедур закупок осуществляет
Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, контроль за
размещением государственного заказа осуществляют Комитет финансового контроля СанктПетербурга, Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу.
Исполнение государственного заказа Санкт-Петербурга контролируется Комитетом
финансового контроля Санкт-Петербурга, Комитетом финансов Санкт-Петербурга и
соответствующими государственными заказчиками Санкт-Петербурга.
Сегодня очень популярным в Санкт-Петербурге среди участников размещения заказов
является такой способ размещения заказа как электронный аукцион. Эта процедура не
требует оформления документов на бумажном носителе, доступная для любых лиц
независимо от их места нахождения и проводится в весьма сжатые сроки. Электронные
аукционы являются одним из наиболее прозрачных способов размещения государственного
заказа. Между тем, в настоящее время их проведение в соответствии с законодательством
Российской Федерации о размещении заказов ограничено суммой в 1 млн. рублей.
При проведении процедур размещения государственного заказа Санкт-Петербурга
всем участникам созданы абсолютно равные условия в полном соответствии с федеральным
законодательством.
Однако, отмечая все достижения в области размещения заказа невозможно не
отметить и те проблемы, с которыми приходится сталкиваться во многом из-за
несовершенства законодательства либо различий в правоприменительной практике органов
власти.
Главным нормативным правовым актом Российской Федерации, имеющим прямое
действие на всей территории России и установившим единый порядок размещения заказов в
целях предотвращения коррупции и развития добросовестной конкуренции, является
Федеральный закон от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
(Федеральный закон).
Основным достижением Федерального закона является, несомненно, стандартизация
всех процедур размещения государственного заказа, порядка их обжалования участниками,
установление требований к информационному обеспечению, и ряд других норм,
необходимых для упорядочения деятельности в сфере государственных закупок на
территории Российской Федерации.
Вместе с тем, в Федеральном законе в результате его применения на практике за
последние годы выявлен ряд коррупционных рисков, способствующих значительному
перерасходу средств соответствующих бюджетов, развитию недобросовестной конкуренции,
различным злоупотреблениям, причем как со стороны государственных заказчиков, так и со
стороны участников размещения заказов.
1. Аукционы.
В настоящее время (в соответствии с практикой, сложившейся в Санкт-Петербурге)
результаты аукционов варьируются либо от необоснованно высокой эффективности до
минимальной эффективности размещения заказа в размере 0,5 % от начальной цены
контракта, либо нулевой эффективности по несостоявшимся аукционам, в результате
которых заказчик обязан заключить контракт по начальной цене.
С одной стороны, вследствие высокой конкуренции на аукционах велика вероятность,
когда участники размещения заказа на процедуре аукциона предлагают цену
государственного контракта, абсолютно не отвечающую требованиям экономической
обоснованности. Нередки случаи снижения цены государственного контракта на выполнение
строительных работ до 90 % от начальной цены контракта, и даже до нуля. В данном случае
совершенно очевидно, что участник размещения заказа, предложивший указанную цену,
либо собирается закупить для выполнения работ некачественные материалы, либо
выполнить работы с привлечением нелегальных трудовых ресурсов, что заведомо повлечет
за собой ненадлежащее исполнение контракта. Существует также вариант, когда такой
участник размещения заказа вообще не собирается исполнять контракт и его целью был так
называемый «срыв» торгов в результате недобросовестной конкуренции. При этом такие
меры защиты от недобросовестных поставщиков, как обеспечение исполнения
государственного контракта и реестр недобросовестных поставщиков, в большинстве
случаев не работают. В качестве обеспечения исполнения контракта недобросовестные
участники выбирают договор страхования ответственности по государственному контракту,
по которому зачастую государственные заказчики не получают страховых выплат. Реестр
недобросовестных поставщиков является эффективной мерой лишь для поставщиков, уже
заработавших хорошую деловую репутацию на рынке, но никак не для вновь
образовавшихся организаций, которые можно впоследствии перерегистрировать.
Таким образом, при демпинге, возможность защиты от которого Федеральным
законом не установлена, развивается недобросовестная конкуренция, исполнение
государственных контрактов осуществляется ненадлежащим образом, бюджет СанктПетербурга несет значительный ущерб, что недопустимо в сложившихся экономических
условиях.
Существует другая крайность аукционов, когда участники аукциона осуществляют
заранее согласованные между собой действия, направленные на получение государственных
контрактов по завышенной цене и содержащие признаки сговора. Максимальное снижение
начальной цены государственного контракта по таким аукционам составляет 0,5-2 %. Такое
положение вещей обусловлено нормой Федерального закона, которая говорит о том, что в
случае отсутствия предложений участников аукциона о наиболее низкой цене заказчик
обязан поэтапно снижать шаг аукциона до минимально возможного предела. В результате
сговора участников аукциона они намеренно не осуществляют никаких действий по
предложению более низкой цены государственного контракта до того момента, пока
максимальное снижение шага аукциона не составит предельную минимальную величину 0,5 %. В результате государственный контракт будет заключен по завышенной цене.
В соответствии с пунктом 9 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции»
недобросовестной конкуренцией являются любые действия хозяйствующих субъектов,
которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской
деятельности.
В вышеуказанном случае становится абсолютно ясным тот факт, что имеют место
целенаправленные недобросовестные совместные действия участников аукциона (сговор),
направленные на получение преимуществ по конкретным лотам в целях определения их
победителями и присвоения права заключения государственных контрактов СанктПетербурга.
Ответственность за такие противоправные действия предусмотрена Кодексом РФ об
административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ.
Только за последний месяц Комитетом экономического развития, промышленной
политики и торговли направлено 50 материалов по проведенным уполномоченным органом
аукционам, на которых выявлены признаки сговора участников, в Управление Федеральной
антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и в Главное управление внутренних дел
по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области для возбуждения административных и
уголовных дел.
Коррупционный риск Федерального закона состоит в том, что в ряде случаев сговор
происходит не только между участниками размещения заказов, но и в том, что в сговоре
может принимать непосредственное участие сам государственный заказчик, координируя
действия участников таким образом, чтобы в результате заключить государственный
контракт по максимально высокой цене. Чем выше цена государственного контракта, тем
выше размер незаконных выплат со стороны победителей аукционов такому
государственному заказчику за получение государственного контракта.
Прямо влияющей на появление такого коррупционного риска в Федеральном законе
является норма о том, что протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе должен быть
размещен на официальном сайте до проведения процедуры самого аукциона. В результате не
обеспечена анонимность участников размещения заказа. Недобросовестные участники,
ознакомившись на сайте с результатами рассмотрения заявок и, выявив лиц, допущенных до
процедуры аукциона, имеют все возможности вступить в сговор, в том числе с участием
государственного заказчика.
2. Основания для отказа в допуске к участию в торгах.
С 1 марта 2009 года пункт 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона был изложен в новой
редакции, в соответствии с которой основанием для отказа в допуске является
непредоставление в составе заявки в качестве обеспечения заявки платежного документа.
С учетом практики Федеральной антимонопольной службы (решение ФАС от 28
января 2009 года № 34/09 в отношении Департамента городского заказа капитального
строительства г. Москвы) суть коррупционной схемы состоит в следующем. Участник в
состав заявки на участие в торгах вкладывает копию платежного документа, по которому
денежные средства на счет государственного заказчика не поступали и никогда не поступят.
ФАС считает, что отсутствие денежных средств на счете государственного заказчика при
наличии копии платежного документа в заявке на участие в торгах не является основанием
для отказа в допуске такого участника. Таким образом, в соответствии с позицией ФАС к
участию в торгах можно допускать участников, не внесших денежные средства в качестве
обеспечения заявки.
В сложившихся условиях остается неясным, каким образом исполнять норму
Федерального закона о необходимости удержания в доход бюджета денежных средств,
внесенных участником в качестве обеспечения заявки, если такой участник уклоняется от
заключения государственного контракта.
В силу указанного изменения в Федеральный закон в настоящее время сложилась
следующая ситуация. Во-первых, участники размещения заказов поставлены в неравные
условия между собой следующим образом:
добросовестные участники размещения заказов вносят свои денежные средства в
качестве обеспечения заявок на участие в торгах на счет государственных заказчиков, при
этом зачастую данные денежные средства являются кредитными, взятыми у банков под
проценты;
недобросовестные участники размещения заказов вкладывают в заявку на участие в
торгах поддельные платежные документы либо отзывают свои денежные средства сразу
после подачи заявки на участие в торгах.
Во-вторых, в случае уклонения недобросовестного участника размещения заказа от
заключения государственного контракта денежные средства для удержания в соответствии с
Федеральным законом отсутствуют, следовательно, соответствующему бюджету
причиняется значительный ущерб, в особенности сегодня, в условиях неопределенности
наполнения доходной части бюджета и уменьшения финансирования.
3. Обеспечение исполнения государственного контракта.
В соответствии с Федеральным законом обеспечение исполнения государственного
контракта возможно в трех формах по выбору участника размещения заказа – банковская
гарантия, договор страхования ответственности по контракту и договор залога денежных
средств. При таком разнообразии обеспечительных мер участники размещения заказов в
большинстве своем выбирают договор страхования ответственности по контракту,
поскольку для них это самая удобная и выгодная форма обеспечения исполнения контракта.
Между тем, данная форма обеспечения исполнения контракта влечет за собой
возможные проблемы с осуществлением страховых выплат в пользу выгодоприобретателя,
то есть заказчика.
Складывающаяся ситуация существует в связи с тем, что федеральным
законодательством не установлены требования к договору страхования ответственности по
государственным контрактам. Страховые компании руководствуются в первую очередь
собственными утвержденными правилами страхования и предлагают стандартные договоры
страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение
обязательств по договору. Эти договоры не предусматривают всех случаев неисполнения
или ненадлежащего исполнения поставщиками своих обязательств по государственным
контрактам, и, в результате, лишают государственных заказчиков при наступлении
страхового случая возможности требовать от страховых компаний соответствующих выплат.
Отсутствие в федеральном законодательстве требований к договорам страхования
ответственности по государственным контрактам позволяет участникам представлять в
качестве обеспечения исполнения контракта такие договоры страхования, которые в
реальности либо противоречат действующему законодательству, либо не покрывают
страховые риски, либо нарушают интересы государства.
При этом коррупционный риск Федерального закона состоит в том, что от «своих»
компаний государственный заказчик может принимать любые договоры страхования
ответственности по государственным контрактам, и, наоборот, если государственный
заказчик не заинтересован в том, чтобы именно победитель торгов исполнял контракт, он
может не принять от победителя торгов договор страхования и возбудить против такого
участника незаконную процедуру уклонения от заключения государственного контракта,
последствия которой известны.
4. Нарушение требований конкурсной документации и документации об аукционе.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона одним из оснований отказа в допуске
участника размещения заказа является несоответствие заявки на участие в торгах
требованиям конкурсной документации либо документации об аукционе.
Федеральный закон не детализирует, какие нарушения требований конкурсной
документации или документации об аукционе могут являться основанием для отказа в
допуске. Это приводит к тому, что государственные заказчики, члены комиссии в
произвольном порядке и абсолютно субъективно решают вопрос о том, соответствует ли
данная заявка на участие в торгах требованиям документации. Такое положение вещей
является прямой причиной для возникновения коррупции.
В Санкт-Петербурге в типовой конкурсной документации и документации об
аукционе был установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в допуске к
участию в торгах. Между тем, Управление ФАС по Санкт-Петербургу считает такой
перечень неправомерным. Таким образом, если следовать позиции Управления, результатом
будет субъективность в принятии решений, а, следовательно, увеличение незаконных
отказов в допуске к участию в торгах и рост коррупции.
В заключение следует еще раз отметить актуальность, необходимость и
эффективность открытого диалога между субъектами Российской Федерации и
представителями федеральных органов государственной власти, а также взаимного обмена
опытом, информацией и применяемыми технологиями государственных закупок.
Также
требуется
отметить
и
необходимость
изменения федерального
законодательства, относящегося к сфере размещения государственного заказа, в целях
оптимизации процедуры закупок для государственных нужд с учетом практики СанктПетербурга и других субъектов Российской Федерации.
Прокопьев
В.И., заместитель
президента
Санкт-Петербургской
торгово-промышленной палаты
ОБ УЧАСТИИ БИЗНЕС-СООБЩЕСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Рассматривая коррупцию как одно из наиболее опасных явлений, создающих угрозу
национальной безопасности, подрывающих основы правового государства, тормозящих
социально-экономическое развитие страны и становление цивилизованного бизнеса,
предпринимательское сообщество России всецело поддержало утвержденный в июле 2008
года Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым Национальный план
противодействия коррупции.
В ноябре 2008 года Правление Торгово-промышленной палаты (ТПП) РФ утвердило
План первоочередных мероприятий по участию предпринимательского сообщества в
выполнении Национального плана противодействия коррупции. План предусматривает
участие торгово-промышленных палат в законодательном обеспечении противодействия
коррупции, в мероприятиях по совершенствованию государственного управления в целях
предупреждения коррупции, а также в повышении правовой культуры и деловой этики
предпринимательского сообщества
В развитие плана 9 июня 2009 года было подписано Соглашение о сотрудничестве
между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и ТПП РФ. Это соглашение можно
рассматривать в качестве конкретного шага в формировании реального механизма
партнёрства государства и бизнеса, в работе по укреплению законности и правопорядка в
сфере предпринимательской деятельности. По существу создаётся единый фронт по
противодействию коррупции, рейдерству, преодолению административного давления.
Конечно же, решающая роль в обеспечении защиты прав и законных интересов
субъектов
предпринимательской
деятельности,
в
противодействии
коррупции,
административному произволу принадлежит государству. Однако признание этого факта
отнюдь не означает умаление или недооценку роли и возможностей институтов
гражданского общества в России, которые могут и должны быть надёжным союзником
государства в борьбе против взяточников и казнокрадов.
Вступил в действие пакет антикоррупционных законов. Совсем недавно
Государственная Дума приняла в первом чтении разработанный Генпрокуратурой и
внесённый Президентом России проект федерального закона об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов.
И у торгово-промышленных палат уже есть опыт работы в этой области. Так,
специалистами ТПП Саратовской области
совместно с учеными Саратовского
государственного социально-экономического университета и других вузов разработана и
успешно применяется методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов, которая базируется на выделении 12 критериев коррупциогенности. За
период с 2005-2008 годов созданным при палате Экспертным советом выполнены детальные
юридические заключения применительно к 350 областным и муниципальным актам, более
трети из которых относятся к регулированию предпринимательской деятельности. При этом,
как было установлено, почти в половине актов, создающих правоотношения между органами
власти и иными субъектами права, содержались факторы, способствующие проявлениям
коррупции. В большинстве случаев Экспертным советом были предложены рекомендации,
касающиеся внесения необходимых изменений в законотворческие и распорядительные
документы.
В целях широкого применения методики в ряде муниципальных районов Саратовской
области были организованы специализированные семинары. В них приняли участие
сотрудники районных администраций, филиалов ТПП, юристы, независимые эксперты,
подтвердившие целесообразность применения методических разработок палаты для
повышения качества принимаемых правовых актов.
Эта методика есть и в Санкт-Петербургской ТПП. Считаем, что использование
потенциала палаты в работе по проведению совместной антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов придаст ей новый импульс.
Особое внимание следует уделить сферам деятельности, имеющим повышенные
коррупционные риски, - управление государственным и муниципальным имуществом,
осуществление госзакупок на бюджетные средства, налогообложение, таможенное дело.
Именно в этих сферах существуют многочисленные коррупционные ниши, обусловленные
наличием в нормативных правовых актах нечетких юридических определений,
неоднозначных формулировок, многочисленных отсылочных норм, допускающих чрезмерно
широкую степень их трактовки.
Важно, на наш взгляд, организовать мониторинг соблюдения прав и законных
интересов предпринимателей, разработать и реализовать совместные мероприятия,
направленные на повышение, правосознания и правовой культуры.
Необходимо также остановиться еще на одном аспекте деятельности ТПП. В
соответствии со ст. 12 закона «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»
палата ведет негосударственный реестр российских предприятий и предпринимателей,
финансовое и экономическое положение которых свидетельствует об их надежности как
партнеров для предпринимательской деятельности в Российской Федерации и за рубежом.
Однако на сегодняшний день он работает не очень эффективно. Поэтому разработана
система, в основу которой положили механизмы, убеждающие, что вошедшая в реестр
компания действительно надежна и этот механизм будет выгоден всем участникам процесса.
Эффективное использование реестра надежных партнеров позволит исполнительной
власти более эффективно расходовать государственные средства при закупках для нужд
города, затруднит недобросовестным бизнесменам с помощью взяток и системы «откатинга»
становиться победителями различных торгов по доступу к имущественным объектам,
государственному и муниципальному заказу.
Санкт-Петербургская ТПП объединяет в своих рядах более двух тысяч предприятий и
организаций из практически всех отраслей экономики города.
В 2004 году в палате был создан Комитет по безопасности и правовому
сопровождению предпринимательской деятельности, в состав которого вошли не только
представители бизнес сообщества, но и
представители органов законодательной и
исполнительной власти Санкт-Петербурга, а также правоохранительных органов.
Комитетом было проведено много круглых столов, практических семинаров,
конференций и других заседаний.
С целью реализации Национального плана по противодействию коррупции ТПП,
предпринимательскому сообществу города представляется целесообразным сосредоточить
усилия на выполнение следующих основных мероприятий:
организовать мониторинг проявлений коррупции;
представителям ТПП, предпринимательского сообщества активнее участвовать в
работе советов и других совещательных органов по противодействию коррупции, созданных
при органах исполнительной власти;
организовать с участием торгово-промышленных палат, союзов и объединений
предпринимателей проведение научно-практических, конференций, «круглых столов»,
семинаров по проблемам участия предпринимательских кругов в мероприятиях по
реализации Национального плана противодействия коррупции;
разработать предложения по созданию кодексов деловой профессиональной этики,
предусмотрев в них положения, направленные на противодействие проявлениям коррупции;
активнее развивать в торгово-промышленной палате системы третейского
разбирательства и других негосударственных институтов разрешения экономических споров;
систематически публиковать в СМИ информацию о деятельности торговопромышленной палаты, предпринимательского сообщества по вопросам противодействия
коррупции.
Осуществление указанных и иных мер позволит в полной мере использовать
возможности Санкт-Петербургской торгово-промышленной палаты для консолидации
усилий предпринимательского сообщества по противодействию коррупции.
Кайнов
В.И.,
заведующий
кафедрой
Санкт-Петербургского
государственного
инженерноэкономического университета
ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ
ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
Тема конференции исключительно остра и актуальна. Она находится в русле
обсуждения общих проблем российской правовой действительности. Среди этих проблем, по
общему признанию, коррупция относится к числу наиболее серьёзных угроз социальноэкономическому и общественному развитию страны.
Высшее образование относится к числу сфер наиболее подверженных коррупции.
Этому есть масса подтверждений, перечисление которых заняло бы не оправданно много
времени. Они у всех на слуху. В развитие коррупции в системе высших учебных заведений
можно выделить как субъективный компонент, так и объективный.
Но проблему коррупции в сфере высшего образования следует рассматривать глубже,
концептуально. Анализ данной проблемы позволяет выделить следующие аспекты.
1. Изначально постулировалось, что особенно сильна коррупционная составляющая в
ВУЗах на стадии приёма абитуриентов. И в качестве меры по преодолению негативных
явлений в этой сфере было принято решение о введение нового порядка приёма в ВУЗы
через систему единых государственных экзаменов. Безусловно, это решение весьма
перспективно и предполагает оптимизацию приёма лучших абитуриентов в учебные
заведения страны. Однако, следует констатировать качественное ухудшение контингента,
поступающего по данной системе приёма. Хотя у многих из них весьма высокие оценки по
ЕГЭ. Существующее положение вещей даёт некоторые основания предположить, что в
результате предпринятых шагов по преодолению коррупции в ВУЗах, она перемещается в
другую сферу, а именно, в сферу сдачи данных экзаменов на местах. И тем самым, масштабы
коррупции, как минимум, не сокращаются.
2. Важная проблема подготовки современных юристов – это связь образовательного
процесса с работодателями. Для выпускников – юристов в качестве работодателей
выступают различные структуры законодательной, исполнительной и судебной ветвей
государственной власти, органов прокуратуры, адвокатуры, других правоохранительных,
правоприменительных и правозащитных органов и организаций, а также предприятия и
учреждения различных организационно-правовых форм. При этом следует признать, что
главный работодатель на современном этапе развития России – само государство, его
органы.
Проблемы коррупции в ВУЗах зачастую воспроизводятся в результате безусловно
необходимого, но поспешного перевода высшего образования на принципы Болонского
соглашения. Однако, переход на двухуровневое образование в России (бакалавриат и
магистратура) не подкреплён соответствующими изменениями в законодательстве. В
результате чего выпускники по программе бакалавриата не могут найти себе применение во
многих государственных структурах. А именно – в судебной системе и органах
исполнительной власти. Нельзя сказать также, что преимуществом при устройстве на работу
пользуются и выпускники, которые окончили учебные заведения по магистратской
программе. Поэтому необходимо провести большую работу по приведению в соответствие
квалификационных требований к замещению должностей государственных служащих в
сфере государственного управления с учётом перехода высшего образования в Российской
Федерации на двухуровневую систему.
3. В качестве составного элемента совершенствования противодействия коррупции в
системе высшего образования в целом, и юридического в частности, необходимо
привлечение профессиональной общественности юристов к этому процессу. Применительно
к юриспруденции, такими общественными организациями являются Ассоциация юристов
России, Ассоциация юридического образования. Роль этих организаций, по идее, должна
состоять в проведение независимой общественной аттестации юридических вузов и
факультетов. Но самое главное предназначение Ассоциации юристов России должно
заключаться в выработке профессиональных квалификационных требований к юристу,
которые в свою очередь должны лежать в основе разработке федеральных государственных
образовательных стандартов, учебных планов и других документов, регламентирующих
юридическое образование в Российской Федерации.
Реализация этих идей, наряду с осуществлением других мер, позволит
оптимизировать противодействие коррупции в системе высших учебных заведений России.
Соляников
Ю.В., заместитель
председателя
Комитета
по
образованию;
Зенич
Н.Ю.,
начальник отдела инновационных
образовательных технологий и связей
с общественностью Комитета по
образованию; Тимофеева Ю.А.,
специалист отдела инновационных
образовательных технологий и связей
с общественностью Комитета по
образованию
ОРГАНИЗАЦИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ И
РЕАЛИЗАЦИЯ МЕР ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ КОРРУПЦИОННЫХ
ПРОЯВЛЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ
УЧРЕЖДЕНИЯХ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Борьба с коррупцией в настоящее время является актуальной задачей, поставленной
Президентом России перед всеми органами власти различных уровней.
Комитет по образованию уделяет самое пристальное внимание организации работы
по данному направлению. В своей работе комитет руководствуется Национальным планом
противодействия коррупции, Федеральным законом «О противодействии коррупции»,
Законом Санкт-Петербурга «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в
Санкт-Петербурге» и другими основополагающими нормативно-правовыми актами.
Во исполнение постановления Губернатора Санкт-Петербурга «О Плане
первоочередных мер по противодействию коррупции в исполнительных органах
государственной власти Санкт-Петербурга» Комитетом по образованию начата работа по
организации антикоррупционного образования.
31 декабря 2008 года было издано распоряжение комитета № 1941-р «Об утверждении
Плана мероприятий по организации антикоррупционного образования и пропаганды», в
соответствии с которым сейчас реализуются соответствующие мероприятия.
Вопросы противодействия коррупции освещаются в рамках существующего учебного
плана на уроках истории, обществознания, правоведения. Для проведения указанных уроков
разработан сборник методических рекомендаций «Формирование антикоррупционного
мировоззрения школьников», который был одобрен на заседании Президиума Регионального
экспертного совета. Сборник предназначен для учителей истории и обществознания,
методистов, преподавателей системы повышения квалификации педагогов. Учителя могут
использовать материалы сборника на уроках, при подготовке программ и проведении
занятий элективных курсов, внеклассных мероприятий.
Электронная версия сборника направлена во все Научно-методические центры
районов Санкт-Петербурга для распространения по образовательным учреждениям СанктПетербурга и проведения занятий с педагогами.
В настоящее время специалистами Санкт-Петербургской академии постдипломного
педагогического образования (СПбАППО) разрабатывается учебная программа для
учащихся общеобразовательных учреждений, учреждений начального и среднего
профессионального образования.
Предприняты меры и для освещения вопросов противодействия коррупции при
повышении квалификации и профессиональной переподготовке педагогических и
руководящих кадров школ Санкт-Петербурга. На 2009/2010 учебный год в учебные планы и
программы повышения квалификации для учителей истории, обществознания, правоведения
включены блоки, посвященные теме антикоррупционного образования и пропаганды.
Однако и в текущем учебном году СПбАППО включила данный материал в содержание
занятий уже действующих программ.
Кроме того, Комитетом по образованию уже в течение многих лет последовательно
принимаются меры, направленные на предотвращение коррупционных проявлений в
образовательных учреждениях.
Еще с 2005 года действует распоряжение комитета «Об усилении ответственности
руководителей образовательных учреждений по привлечению и расходованию бюджетных
средств». Согласно распоряжению руководитель образовательного учреждения обязан
предоставить потребителю достоверную информацию о платных образовательных услугах,
а в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств по договору
руководитель образовательного учреждения и потребитель несут ответственность,
предусмотренную договором и законодательством Российской Федерации.
Для исключения фактов коррупции при приеме детей в общеобразовательные
учреждения Комитетом по образованию издано распоряжение от 2 февраля 2005 года № 37-р
«Об утверждении порядка приема детей в государственные образовательные учреждения
Санкт-Петербурга». Данным распоряжением
установлены единые для всех
общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга сроки приема заявлений о зачислении
детей в общеобразовательные учреждения. В период проведения приема детей в 1-е классы
во всех отделах образования администраций районов Санкт-Петербурга работают
конфликтные комиссии.
Инспекцией Комитета по образованию и специалистами комитета осуществляется
контроль деятельности наиболее востребованных гражданами общеобразовательных
учреждений в период приема заявлений родителей и комплектования 1-х классов.
С
1 января 2009 года в Санкт-Петербурге года действует новый Порядок
комплектования детских садов, утвержденный распоряжением Комитета по образованию от
20 ноября 2008 года № 1633-р.
В соответствии с ним комплектование осуществляют коллегиальные органы –
комиссии, в состав которых входят представители педагогической и родительской
общественности, представители профессиональных союзов и других общественных
объединений граждан, а также служащие администрации района Санкт-Петербурга,
руководители образовательных учреждений, депутаты. Данная мера направлена на
искоренение коррупции, обеспечение гласности при приеме детей в дошкольные
образовательные учреждения.
Для организации оперативного контроля за исполнением законодательства
Российской Федерации в области дошкольного образования и проверки фактов по
обращениям родителей воспитанников приказом Комитета по образованию от 20 октября
2008 года № 45-п создана Комиссия по рассмотрению обращений граждан по вопросам
организации деятельности государственных образовательных учреждений СанктПетербурга, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного
образования.
За период с октября 2008 по май 2009 года комиссией проведены проверки по 126
обращениям родителей воспитанников дошкольных образовательных учреждений СанктПетербурга, поступившим в Комитет по образованию и на сайты средств массовой
информации. По результатам проверок факты, изложенные в 36 обращении, подтвердились.
За нарушения законодательства по вопросам организации деятельности дошкольных
образовательных учреждений главами администраций районов Санкт-Петербурга приняты
меры дисциплинарного воздействия в отношении 5 заведующих ГДОУ и 2 государственных
служащих администраций районов. Деятельность учреждений, в которых выявлены
нарушения, находится на контроле Комитета по образованию и администраций районов
Санкт-Петербурга. Результаты контроля ежемесячно рассматриваются на совещаниях,
проводимых комитетом со специалистами, которые курируют вопросы дошкольного
образования.
Комитетом по образованию традиционно проводятся конкурсы для образовательных
учреждений, их руководителей и педагогических работников на получение государственной
финансовой поддержки с целью повышения престижа профессии педагога.
Для обеспечения объективности оценки представляемых на конкурсы документов и
недопущения фактов коррупции проверку документов осуществляют экспертные комиссии,
сформированные из педагогических работников СПбАППО или других учреждений,
специалисты которых имеют право на проведение педагогической профессиональной
экспертизы, и представителей общественных организаций.
При этом соблюдаются следующие основные принципы экспертизы:
открытость и публичность экспертизы;
нормативно-методическая подготовка экспертной деятельности;
независимость и правовая защищенность участников экспертного процесса;
компетентность экспертов и их заинтересованность в получении объективных
результатов;
учет мнений независимых экспертов при принятии решений по результатам
экспертных заключений.
В проекте положения о конкурсе образовательных учреждений, внедряющих
инновационные образовательные программы, предусмотрена недопустимость указания
участником конкурса наименования своего учреждения на конверте, в текстах проекта и
сметы конкурсной документации, а также других знаков, по которым эксперт может
идентифицировать участника конкурса. Это означает, что при заполнении экспертного
заключения эксперт дает максимально объективную оценку документов, не имея
возможности занизить или завысить оценки участнику, т.к. не знает, чьи документы он
оценивает.
В Комитете по образованию с 2006 года действует телефон «горячей линии» (тел.
315-94-72), по которому граждане могут сообщать непосредственно в Комитет о
коррупционных проявлениях и иных нарушениях. Также граждане могут сообщать о
правонарушениях по горячей линии Инспекции Комитета по образованию (тел. 764-77-63,
572-17-04).
На сайте Комитета по образованию (www.kobr.spb.ru) функционирует раздел
«Обратная связь», с которого возможна отправка сообщений на официальный электронный
адрес Комитета по образованию. Все сообщения, направленные по электронной почте,
рассматриваются в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
По всем обращениям, поступающим в Комитет по образованию и Инспекцию
комитета, проводятся оперативные проверки. При подтверждении нарушений, описанных
родителями, принимаются соответствующие меры, выносятся дисциплинарные взыскания
руководителям образовательных учреждений, педагогам и другим работникам, допустившим
нарушения.
Комитет по образованию также проводит мониторинг средств массовой информации
и в случае обнаружения информации о коррупционных проявлениях и иных
правонарушениях в образовательных учреждениях проводит соответствующие проверки.
Комитет по образованию выражает готовность продолжить работу по
противодействию коррупции в системе образования Санкт-Петербурга и непосредственно в
комитете как в исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга.
Савицкая
И.А.,
главный
специалист организационно-штатного
отдела
Управления
кадров
и
государственной
службы
Администрации Губернатора СанктПетербурга
МЕРОПРИЯТИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ
КОРРУПЦИИ ПРИ ПРОХОЖДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Проходящая в Российской Федерации административная реформа направлена на
укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального
характера. Реформа предполагает повышение эффективности государственного управления,
основным механизмом которого является государственная служба.
Серьезный
антикоррупционный
потенциал,
заложенный
в
Концепции
административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах,
получил
дальнейшее развитие в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом
Президента РФ от 10 марта 2009 года № 261.
В частности, одной из задач Федеральной программы является развитие механизма
предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на
государственной службе.
Обеспечение действенного функционирования комиссий по соблюдению требований
к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и
урегулированию конфликта интересов является одной из первоочередных мер по реализации
Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской
Федерации.
В соответствии с Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному
поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и
урегулированию конфликта интересов, утвержденным Указом Президента РФ от 3 марта
2007 года № 269, во всех исполнительных органах государственной власти СанктПетербурга приняты правовые акты о создании комиссий по соблюдению требований к
служебному поведению государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга и
урегулированию конфликта интересов, определен их состав и порядок работы.
Информация о комиссиях с указанием контактных телефонов председателя и
секретаря комиссий, порядка работы и местонахождения размещена на официальном сайте
Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности, на сайтах исполнительных
органов власти, а также на информационных стендах в помещениях исполнительных органов
власти и органов местного самоуправления, опубликована в районных средствах массовой
информации. Также данная информация была доведена до сведения государственных
унитарных
предприятий
Санкт-Петербурга
и
государственных
учреждений,
подведомственных исполнительным органам.
До настоящего времени заседания комиссий состоялись в четырнадцати
исполнительных органах власти.
Основанием для проведения заседаний комиссии явилась информация, полученная от
правоохранительных органов и граждан:
о нарушении гражданскими служащими требований к служебному поведению,
предусмотренных статьей 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе
Российской Федерации»;
о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит
или может привести к конфликту интересов.
По итогам рассмотрения вышеуказанной информации в ряде случаев комиссиями
было установлено нарушение гражданскими служащими требований к служебному
поведению. Комиссиями рекомендовано представителю нанимателя указать гражданским
служащим на недопустимость нарушения требований к служебному поведению, а также
провести в государственном органе мероприятия по разъяснению гражданским служащим
необходимости соблюдения требований к служебному поведению.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 ст. 58 Федерального закона «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» были назначены и проведены
служебные проверки, по результатам которых гражданские служащие привлечены к
дисциплинарной ответственности.
Осуществление деятельности комиссий в соответствии с порядком, определенным
Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 3 марта 2007 года № 269, в полной
мере обеспечивает эффективное решение задач, стоящих перед комиссиями.
Вместе с тем, по результатам деятельности комиссий следует отметить, что даже если
установлен факт нарушения требований к служебному поведению, гражданского служащего
нельзя привлечь к дисциплинарной ответственности, поскольку в соответствии с пунктом 2
ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» перед применением дисциплинарного
взыскания должна
проводиться
служебная проверка. В то же время комиссии такую проверку фактически проводят.
Таким образом, в целях повышения эффективности деятельности комиссий
представляется целесообразным внесение изменений в Федеральный закон «О
государственной гражданской службе Российской Федерации», на основании которых
можно будет применить дисциплинарное взыскание по результатам работы комиссии.
В дополнение к основным задачам комиссии, предусмотренным Положением,
Федеральным законом «О противодействии коррупции» на комиссию возложена задача по
содействию государственным органам в обеспечении соблюдения ограничений, налагаемых
на
граждан,
замещавших
должности
гражданской
службы,
при заключении ими трудовых договоров.
Так, частью 1 статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции»
определено, что комиссия дает согласие гражданину, замещавшему должность гражданской
службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской
Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы на замещение им
должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции
государственного управления данными организациями входили в его должностные
(служебные) обязанности.
В таких случаях основаниями для проведения заседания комиссии является:
заявление гражданина, замещавшего должность гражданской службы, о даче согласия
на замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные
функции государственного управления данными организациями входили в его должностные
обязанности;
сообщение работодателя о заключении трудового договора с гражданином в течение
двух лет после его увольнения с гражданской службы.
По результатам рассмотрения заявления гражданина, сообщения работодателя о
заключении трудового договора комиссия может принять следующие решения:
о даче согласия гражданину, замещавшему должность гражданской службы, замещать
должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции
государственного управления данными организациями входили в его должностные
(служебные) обязанности;
об отказе в даче согласия на замещение гражданином должности в коммерческих и
некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления
данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного
гражданского служащего (далее – гражданский служащий).
При принятии решения о даче согласия или отказе в даче согласия на замещение
гражданином должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные
функции государственного управления данными организациями входили в должностные
(служебные) обязанности гражданского служащего, копия решения направляется
гражданину, представителю нанимателя (работодателю) и иным заинтересованным лицам.
Пунктом 9 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение
должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными
служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,
утвержденного Указом Президента РФ от 18 мая 2009 года № 559, предусмотрено
дополнительное основание для проведения заседания комиссии: непредставление по
объективным причинам гражданским служащим, замещающим должность гражданской
службы, предусмотренную соответствующим перечнем должностей, сведений о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга)
и
несовершеннолетних детей.
На федеральном уровне такой перечень должностей федеральной государственной
службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные
государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних
детей, уже утвержден Указом Президента РФ от 18 мая 2009 года № 557.
В соответствии с Программой противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на
2009-2010 годы перечень должностей государственной гражданской службы СанктПетербурга, при назначении на которые и при замещении которых государственные
гражданские служащие Санкт-Петербурга обязаны представлять сведения о своих доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей, будет разработан и представлен на рассмотрение Правительства
Санкт-Петербурга в III квартале 2009 года.
Кроме того, до конца 2009 года должны быть подготовлены методические
рекомендации о проведении проверок представляемых гражданскими служащими сведений
о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также
сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих
супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В соответствии с Программой противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на
2009-2010 годы в каждом исполнительном органе власти также необходимо:
привести в соответствие с требованиями законодательства о противодействии
коррупции должностные регламенты государственных гражданских служащих СанктПетербурга;
утвердить перечень должностей государственной гражданской службы СанктПетербурга, исполнение обязанностей по которым в наибольшей мере подвержено риску
коррупционных проявлений;
утвердить порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в
целях склонения государственного гражданского служащего Санкт-Петербурга к
совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в
уведомлениях, организация проверок этих сведений и порядок регистрации уведомлений.
Обязанность гражданского служащего уведомлять представителя нанимателя, органы
прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему какихлибо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений является не
только мерой по профилактике коррупции, но и должностной обязанностью гражданского
служащего, за невыполнение которой он может быть уволен с гражданской службы либо
привлечен к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В заключении необходимо отметить, что Управлением кадров и государственной
службы Администрации Губернатора Санкт-Петербурга проводится постоянный мониторинг
случаев некорректного поведения государственных гражданских служащих исполнительных
органов власти и урегулированию конфликта интересов.
Администрацией Губернатора Санкт-Петербурга направлено письмо руководителям
исполнительных органов об обеспечении контроля за неукоснительным соблюдением
гражданскими служащими исполнительных органов власти требований к служебному
поведению, установленных статьей 18 Федерального закона «О государственной
гражданской
службе
Российской
Федерации»,
и
недопущении
работниками
подведомственных государственных учреждений Санкт-Петербурга случаев некорректного
поведения и неуважительного отношения к гражданам при обращении в исполнительные
органы власти и государственные учреждения Санкт-Петербурга.
Предпринимаются меры и по совершенствованию антикоррупционного образования
государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга. Во исполнение Федеральной
программы антикоррупционная составляющая усилена во всех образовательных программах
дополнительного профессионального образования гражданских служащих, замещающих
должности гражданской службы в исполнительных органах власти.
Беликов В.Ф., глава муниципального
образования Финляндский округ,
председатель Совета муниципальных
образований Санкт-Петербурга
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ И
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ВНУТРИГОРОДСКИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Главной целью работы по профилактике и предупреждению коррупции в органах
местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга
является формирование общественной нетерпимости по отношению к коррупционным
действиям, а также обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов местного
самоуправления. Основными направлениями такой работы в каждом муниципальном
образовании, очевидно, должны стать:
1. Создание различных форм и средств контроля за выполнением лицами,
занимающими муниципальные должности, и муниципальными служащими своих служебных
полномочий. Экспертиза и оценка прокуратурой, юрисконсультами, депутатскими
комиссиями правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления
(муниципальным советом, главой муниципального образования, главой местной
администрации). Участие работников прокуратуры в заседаниях муниципального совета,
оценка и обсуждение принимаемых решений.
2. Вовлечение представителей гражданского общества и непосредственно граждан в
деятельность по противодействию коррупции. Проведение публичных слушаний (собраний)
по обсуждению проектов муниципальных правовых актов (устава, проекта бюджета и отчета
о его исполнении и т.п.) по вопросам местного значения с участием жителей муниципальных
образований. Привлечение различных общественных организаций (ветеранов, инвалидов,
жителей блокадного Ленинграда и т.п.) к публичному обсуждению муниципальных
программ развития муниципального образования и конечных результатов их реализации.
3. Гласное и публичное проведение торгов (конкурсов, аукционов) на выполнение
муниципального заказа, а также закупок путем запроса котировок. Опубликование в
средствах массовой информации результатов торгов (конкурсов, аукционов), в первую
очередь, в сфере благоустройства территории муниципального образования.
4. Создание в муниципальных советах муниципальных образований контрольносчетной группы (комиссии) из числа депутатов и муниципальных служащих с целью
осуществления надлежащего финансового контроля над использованием средств местного
бюджета и муниципальной собственности.
5. Разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка
прохождения муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения
обязанностей муниципальной службы, совершенствование социальной защиты
муниципальных служащих.
Проблемой, препятствующей повышению эффективности работы по профилактике и
предупреждению коррупции в органах местного самоуправления, является недостаточное
количество законодательных актов Санкт-Петербурга по вопросам местного значения, в
которых бы были четко прописаны полномочия и компетенция органов местного
самоуправления. Существует необходимость корректировки нормативных актов о порядке
проведения публичных слушаний на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с
целью создания условий для активизации участия граждан в принятии решений. Кроме того,
в комиссиях различного уровня по проведению административной реформы по
противодействию коррупции в настоящее время отсутствуют представители гражданского
общества.
Следует также отметить, что до настоящего времени, базы правовых актов органов
местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга, по профилактике
и предупреждению коррупции в органах местного самоуправления не только не существует,
но и, к сожалению, даже не разработано модельных правовых актов.
В связи с этим, представляется необходимым разработать ряд модельных правовых
актов органов местного самоуправления по вопросам противодействия коррупции. Такими
правовыми актами могут стать:
Положение о комиссии по противодействию коррупции в органах местного
самоуправления муниципального образования;
План мероприятий по противодействию коррупции в органах местного
самоуправления муниципального образования;
Кодекс этического поведения муниципального служащего;
Положение о комиссии органов местного самоуправления муниципального
образования по урегулированию конфликтов интересов на муниципальной службе;
Реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов местного
самоуправления муниципального образования;
План проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и
их проектов;
План работы контрольно-ревизионной группы (комиссии) по выявлению
коррупционной составляющей местного бюджета;
Положение о взаимодействии органов местного самоуправления муниципального
образования с органами власти РФ, Санкт-Петербурга, правоохранительными органами по
вопросам противодействия коррупции.
РЕКОМЕНДАЦИИ
научно-практической конференции
«АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ»
24 июня 2009 года
Смольный, Санкт-Петербург
В целях реализации антикоррупционной политики в Санкт-Петербурге научнопрактическая конференция «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ»
рекомендует:
Органам
государственной
власти
Санкт-Петербурга,
органам
местного
самоуправления в Санкт-Петербурге, правоохранительным органам,
общественным
организациям, средствам массовой информации совместными усилиями создавать в
обществе атмосферу нетерпимости к коррупционным проявлениям и осуществить комплекс
мер, направленных на противодействие коррупции, в том числе:
I. В сфере законодательного обеспечения антикоррупционной политики и
проведения антикоррупционной экспертизы
1.
Законодательному
Собранию
Санкт-Петербурга,
заинтересованным
исполнительным органам государственной власти, муниципальным образованиям в СанктПетербурге:
ускорить завершение формирования нормативной правовой базы в сфере
противодействия коррупции;
начать планомерную проверку (экспертизу) нормативных правовых актов и их
проектов на предмет наличия коррупциогенных факторов, обратив особое внимание на
установленные необоснованные административные барьеры для развития бизнеса, а также
своевременно принимать меры к их изменению и отмене указанных актов:
при разработке проектов правовых актов учитывать положения Методики проведения
экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений,
способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной
постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196.
2. Исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, органам
местного самоуправления в Санкт-Петербурге при разработке проектов правовых актов
учитывать положения методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых
актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 5 марта 2009 года № 196.
3. Образовательным учреждениям высшего профессионального образования
проводить независимую антикоррупционную экспертизу проектов новрмативных правовых
актов Санкт-Петербурга в порядке, установленном законодательство Санкт-Петербурга.
II. В сфере соблюдения действующего законодательства о государственной и
муниципальной службе
1. Всем представителям нанимателя:
обеспечить соблюдение государственными гражданскими служащими СанктПетербурга общих принципов служебного поведения, воспитание у них высоких этических
стандартов;
оказывать государственным служащим консультативную помощь по вопросам,
связанным с применением на практике требований к служебному поведению;
принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по
предотвращению конфликта интересов после ухода служащих с государственной и
муниципальной службы.
2. Кадровым службам органов государственной власти Санкт-Петербурга проработать
вопрос проведения ротации кадров по должностям гражданской службы, устанавливаемым
Президентом Российской Федерации.
3. По каждому факту нарушения государственными или муниципальными служащими
требований федерального законодательства о противодействии коррупции, о
государственной и муниципальной службе решать вопрос о привлечении их к
дисциплинарной ответственности; при истечении сроков, установленных законодательством,
- к материальной ответственности.
III. В сфере развития демократических институтов противодействия коррупции
и организации антикоррупционного образования
1. Заинтересованным исполнительным органам государственной власти СанктПетербурга принять меры по разработке, изданию и распространению в
многофункциональных центрах предоставления государственных услуг памятки «Если вы
столкнулись с коррупцией».
2. Общественному совету Санкт-Петербурга рассмотреть на своем заседании вопрос о
расширении участия общественных организаций в деятельности по антикоррупционной
пропаганде.
3. Всем заинтересованным исполнительным органам власти Санкт-Петербурга,
правоохранительным органам расширить практику информирования населения о ходе
реализации антикоррупционной политики в Санкт-Петербурге, в том числе о результатах
рассмотрения обращений граждан о коррупционных проявлениях.
4. Образовательным учреждениям, расположенным на территории Санкт-Петербурга,
проработать вопрос о введении специального курса «Коррупция как социально-правовое
явление и меры по противодействию коррупции» или отдельных занятий для студентов
(учащихся) выпускных курсов (классов) с целью формирования у обучающихся
нетерпимости к коррупционным проявлениям и уважительного отношения к закону.
5. Межведомственному совету по противодействию коррупции в исполнительных
органах государственной власти Санкт-Петербурга рассмотреть на одном из своих заседаний
вопрос об организации антикоррупционного образования в Санкт-Петербурге.
6. Рассмотреть возможность проведения в 2010 году научно-исследовательской
работы по мониторингу эффективности реализации антикоррупционных мер в СанктПетербурге и разработки на ее основе программы «Комплексные меры по противодействию
коррупции в Санкт-Петербурге на 2011-2012 годы».
Приложения
ОСНОВНЫЕ СТАТИСТИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ ПРИНЯТЫХ МЕР
РЕАГИРОВАНИЯ ПО ВЫЯВЛЕННЫМ НАРУШЕНИЯМ В СФЕРЕ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Согласно данным Реестра уголовных дел коррупционной направленности
Прокуратуры Санкт-Петербурга в январе-мае 2009 года правоохранительными органами
города возбуждено 237 уголовных дел по признакам преступлений коррупционной
направленности, из них 16 – в отношении государственных служащих.
В том числе по фактам взяточничества возбуждено 91 уголовное дело: по получению
взятки – 53; по даче взятки – 38.
Судами Санкт-Петербурга рассмотрено 43 уголовных дела коррупционной
направленности.
За первое полугодие 2009 года по результатам общенадзорных проверок,
проведенных органами прокуратуры, внесено 356 представлений об устранении нарушений
закона. В том числе внесено 19 представлений об устранении нарушений законодательства о
государственной гражданской службе, 64 – об устранении нарушений законодательства о
муниципальной службе. По рассмотренным представлениям 179 должностных лиц
привлечено к дисциплинарной ответственности.
Также принесено 168 протестов на незаконные правовые акты, в том числе 21 протест
на незаконные правовые акты органов местного самоуправления, возбуждено 38 дел об
административных правонарушениях.
Сведения предоставлены отделом
по надзору за исполнением законодательства
о противодействии коррупции
Прокуратуры Санкт-Петербурга
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ НОРМЫ УГОЛОВНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(по состоянию на 1 октября 2009 года)
Извлечения из главы 30 Уголовного кодекса РФ «Преступления против государственной
власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»
Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями
1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки
интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной
заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов
граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо
лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо
лишением свободы на срок до четырех лет.
2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность
Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а
равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо
лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без
такового.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи,
повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
Примечания. 1. Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица,
постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции
представителя
власти
либо
выполняющие
организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного
самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных
корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и
воинских формированиях Российской Федерации.
2. Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в
статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица,
занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации,
федеральными
конституционными
законами
и
федеральными
законами
для
непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
3. Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской
Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются
лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов
Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных
органов.
4. Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не
относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям
настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями.
5. Иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной
организации, совершившие преступление, предусмотренное статьями настоящей главы,
несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, предусмотренных
международными договорами Российской Федерации.
Статья 285.1. Нецелевое расходование бюджетных средств
1. Расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных
средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным
утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных
ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием
для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо
арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с
лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до трех лет или без такового.
2. То же деяние, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в
размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех
лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без
такового.
Примечание. Крупным размером в настоящей статье, а также в статье 285.2
настоящего Кодекса признается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион
пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером - семь миллионов пятьсот тысяч рублей.
Статья 285.2. Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных
фондов
1. Расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным
лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством
Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов,
совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо
арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с
лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до трех лет или без такового.
2. То же деяние, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в
размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех
лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без
такового.
Статья 286. Превышение должностных полномочий
1. Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его
полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или
организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -
наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо
лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо
лишением свободы на срок до четырех лет.
2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность
Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а
равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо
лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без
такового.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они
совершены:
а) с применением насилия или с угрозой его применения;
б) с применением оружия или специальных средств;
в) с причинением тяжких последствий, наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с лишением права
занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до
трех лет.
Статья 289. Незаконное участие в предпринимательской деятельности
Учреждение
должностным
лицом
организации,
осуществляющей
предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично
или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния
связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством
в иной форме, наказываются лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до пяти лет со штрафом в размере до восьмидесяти
тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до
шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот
сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на
срок до двух лет.
Статья 290. Получение взятки
1. Получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег,
ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия
(бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия
(бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу
должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за
общее покровительство или попустительство по службе наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо
лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности
или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
2. Получение должностным лицом взятки за незаконные действия (бездействие) наказывается лишением свободы на срок от трех до семи лет с лишением права
занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до
трех лет.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи,
совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или
государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа
местного самоуправления, наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права
занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до
трех лет.
4. Деяния, предусмотренные частями первой, второй или третьей настоящей статьи,
если они совершены:
а) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;
б) утратил силу;
в) с вымогательством взятки;
г) в крупном размере, наказываются лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в
размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода
осужденного за период до пяти лет либо без такового.
Примечание. Крупным размером взятки признаются сумма денег, стоимость ценных
бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие сто пятьдесят
тысяч рублей.
Статья 291. Дача взятки
1. Дача взятки должностному лицу лично или через посредника наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной
платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо
исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех
до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.
2. Дача взятки должностному лицу за совершение им заведомо незаконных действий
(бездействие) наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо
лишением свободы на срок до восьми лет.
Примечание. Лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если
имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица или если лицо
добровольно сообщило органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки.
Статья 292. Служебный подлог
1. Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также
государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не
являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а
равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное
содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности
(при отсутствии признаков преступления, предусмотренного частью первой статьи 292.1
настоящего Кодекса), наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо
обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо
исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех
до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.
2. Те же деяния, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов
граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо
лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без
такового.
Извлечения из главы 19 Кодекса РФ об административных правонарушениях
«Административные правонарушения против порядка управления»
Статья 19.28. Незаконное вознаграждение от имени юридического лица
Незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному
лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной
организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг
имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица
должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой
или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным
положением, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц до трехкратной
суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и
оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей с
конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества.
Примечания:
1. Под должностным лицом в настоящей статье понимаются лица, указанные в
примечаниях 1-3, 5 к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации.
2. Под лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной
организации, в настоящей статье понимается лицо, указанное в примечании 1 к статье 201
Уголовного кодекса Российской Федерации.
Статья
19.29.
Незаконное
привлечение
к
трудовой
деятельности
государственного служащего (бывшего государственного служащего)
Привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального
служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего
(замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативными
правовыми актами Российской Федерации, с нарушением требований, предусмотренных
Федеральным законом «О противодействии коррупции», влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от двадцати тысяч
до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность
без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на
юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
Материал подготовлен кафедрой
уголовного права Санкт-Петербургского
университета МВД России
Никонов Д.А., начальник сектора
по
вопросам
противодействия
коррупции Комитета по вопросам
законности,
правопорядка
и
безопасности
О РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В
САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ В 2008-2009 ГОДАХ
Реализация антикоррупционной политики в Санкт-Петербурге организована на основе
утвержденного 31 июля 2008 года Президентом Российской Федерации Национального
плана противодействия коррупции и Федерального закона «О противодействии коррупции».
В соответствии с указанным планом постановлением Губернатора Санкт-Петербурга
от 17 сентября 2008 года № 51-пг утвержден План первоочередных мер по противодействию
коррупции в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга. К
настоящему времени план выполнен в полном объеме, в связи с чем постановлением
Губернатора Санкт-Петербурга от 24 августа 2009 года № 41-пг постановление Губернатора
от 17 сентября 2009 года № 51-пг признано утратившим силу.
С 1 января 2009 года вступил в силу Закон Санкт-Петербурга от 29 октября 2008 года
№ 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге».
Данный закон конкретизирует задачи, принципы, основные направления и формы
противодействия коррупции в Санкт-Петербурге. Законом Санкт-Петербурга от 6 июля 2009
года № 302-61 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О дополнительных мерах
по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге» городской антикоррупционный закон
приведен в соответствие с актами федерального законодательства.
В октябре-декабре 2008 года выполнена научно-исследовательская работа
«Исследование
коррупциогенности
системы
государственного
управления
и
законодательства Санкт-Петербурга и разработка комплекса мер, направленных на
устранение коррупции».
Для координации деятельности исполнительных органов государственной власти
Санкт-Петербурга
(исполнительные
органы)
по
реализации
государственной
антикоррупционной политики образован Межведомственный совет по противодействию
коррупции в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга
(Межведомственный совет). Состав Межведомственного совета и положение о нем
утверждены постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 февраля 2009 года
№ 203. В состав совета вошли не только руководители городских исполнительных органов
власти, но и начальники ГУВД и УФСБ по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а
также представители Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Заседания Межведомственного совета состоялись 2 апреля, 10 июля и 28 сентября
2009 года.
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июля 2009 года № 835 «Об
организационных мерах по реализации антикоррупционной политики в исполнительных
органах государственной власти Санкт-Петербурга» определены уполномоченный и иные
исполнительные органы, реализующие антикоррупционную политику.
Для формирования объективной оценки уровня коррупции в Санкт-Петербурге,
своевременного предупреждения, выявления и устранения последствий коррупционных
проявлений на основе принимаемых управленческих решений Комитетом по вопросам
законности, правопорядка и безопасности во все исполнительные органы направлены
утвержденные распоряжением от 28 сентября 2009 года № 167-р Временные методические
рекомендации по проведению антикоррупционного мониторинга в Санкт-Петербурге.
Постановлениями Правительства города от 22 сентября 2009 года № 1022 «О
внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26.08.2009 №
1078» и от 12 октября 2009 года № 1098 «О мерах по совершенствованию деятельности
исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере
противодействия коррупции» внесены изменения в положения об администрации района
Санкт-Петербурга и 36 исполнительных органах, направленные на организацию
деятельности указанных органов по реализации антикоррупционной политики.
В целях создания в Санкт-Петербурге комплексной системы противодействия
коррупции постановлением Правительства города от 23 июня 2009 года № 680 утверждена
Программа противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на 2009-2010 годы.
Программа содержит комплекс мер по 6 основным направлениям антикоррупционной
политики:
1. Организационные мероприятия.
2. Оптимизация структуры и полномочий исполнительных органов государственной
власти Санкт-Петербурга.
3. Противодействие коррупции при прохождении государственной гражданской
службы Санкт-Петербурга.
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.
5. Противодействие коррупции при формировании, размещении и исполнении
государственного заказа Санкт-Петербурга.
6. Информационное обеспечение реализации антикоррупционной политики в СанктПетербурге.
Мероприятия программы реализуются в соответствии с установленными сроками.
Распоряжением Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности от
15 июля 2009 года № 121-р утверждены Методические рекомендаций по разработке
программ противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти
Санкт-Петербурга на 2009-2010 годы. С учетом этих рекомендаций все исполнительные
органы до 1 августа 2009 года своими правовыми актами утвердили программы
противодействия коррупции в указанных органах и приступили к их выполнению.
Распоряжением Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности от
18 августа 2009 года № 141-р также утвержден Временный порядок контроля за
выполнением программ противодействия коррупции в исполнительных органах
государственной власти Санкт-Петербурга, за исключением Администрации Губернатора
Санкт-Петербурга. Несколько ранее – распоряжением от 14 августа 2009 года № 139-р
образована рабочая группа для осуществления контроля за реализацией мер по
противодействию коррупции в администрациях районов Санкт-Петербурга.
До настоящего времени проведено две проверки – в администрациях
Красногвардейского и Адмиралтейского районов, которые показали, что деятельность
указанных администраций по реализации антикоррупционной политики организована в
соответствии с законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга.
В целях создания механизма взаимодействия государственных органов с институтами
гражданского общества по вопросам противодействия коррупции, привлечения граждан к
более активному участию в этом процессе принято постановление Правительства СанктПетербурга от 17 февраля 2009 года № 203 «Об особенностях рассмотрения
исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга обращений граждан
о коррупции».
Организована специальная «горячая линия»: телефонная линия и электронный
почтовый ящик на официальном сайте Правительства Санкт-Петербурга в сети Интернет для
приема сообщений о фактах коррупции.
Распоряжением Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности от
11 сентября 2009 года № 153-р утвержден Порядок подготовки ежегодного доклада
Правительству Санкт-Петербурга о результатах рассмотрения исполнительными органами
государственной власти Санкт-Петербурга обращений граждан и организаций о коррупции.
Активно проводятся антикоррупционные мероприятия в рамках административной
реформы. План мероприятий по проведению административной реформы в СанктПетербурге в 2009-2010 годах утвержден постановлением Правительства Санкт-Петербурга
от 14 апреля 2009 года № 381.
В целях дебюрократизации управленческих процессов и оптимизации деятельности
исполнительных органов подготовлен и на заседании Комиссии по проведению
административной реформы в Санкт-Петербурге 31 октября 2008 года утвержден Реестр
государственных функций и государственных услуг.
Достаточно эффективным средством повышения качества и доступности
государственных услуг выступают административные регламенты. Постановлением
Правительства Санкт-Петербурга от 2 апреля 2009 года № 370 утвержден Временный
порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения
государственных функций (предоставления государственных услуг) исполнительными
органами государственной власти Санкт-Петербурга. Административные регламенты будут
разрабатываться в соответствии с планом-графиком, утвержденным Комиссией по
проведению административной реформы в Санкт-Петербурге 16 июня 2009 года.
Порядок проведения публичного обсуждения проектов административных
регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)
исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга утвержден
постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24 августа 2009 года № 953.
До настоящего времени исполнительными органами разработано и Комиссией по
проведению
административной
реформы
в
Санкт-Петербурге
одобрено
38
административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления
государственных услуг).
Ещё одним способом устранения организационных барьеров и коррупционных
проявлений при предоставлении государственных услуг, исключения необходимости для
граждан обращаться в различные органы является введение принципа «одного окна».
Основные усилия в первой половине 2009 года здесь были направлены на создание
«пилотных» многофункциональных центров предоставления государственных услуг (МФЦ)
в 5 районах Санкт-Петербурга.
1 июля 2009 года были открыты первые два МФЦ – в Кронштадтстком и
Василеостровском районах Санкт-Петербурга. В настоящее время в них предоставляется 28
видов услуг, прежде всего, в жилищной и социальной сферах. В указанные МФЦ за период с
1 июля по 30 сентября 2009 года обратилось (без учета обращений по телефону) 1 028 чел.
С 1 октября 2009 года в тестовом режиме начали функционировать МФЦ
Красногвардейского, Приморского и Центрального районов Санкт-Петербурга. В данных
центрах предоставляются:
в Красногвардейском районе – 21 государственная услуга;
в Приморском районе – 26 государственных услуг;
в Центральном районе – 24 государственные услуги.
В остальных районах центры должны быть созданы в 2010 году. Для всех МФЦ
подбираются, ремонтируются и оснащаются помещения. На дооснащение МФЦ в бюджете
Санкт-Петербурга на 2009 год предусмотрено 61 694 тыс. рублей.
Меры по обеспечению предоставления государственных услуг в Санкт-Петербурге
определены постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 12 мая 2009 года № 517.
Развертывается работа по противодействию коррупции при прохождении
государственной гражданской службы Санкт-Петербурга.
В частности, во всех исполнительных органах города приняты правовые акты о
создании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных
гражданских служащих Санкт-Петербурга и урегулированию конфликта интересов,
определяющие их состав и порядок работы. В состав комиссий включены независимые
эксперты - специалисты по вопросам, связанным с государственной гражданской службой
(без указания персональных данных экспертов).
Сведения о комиссиях доведены до судебных, правоохранительных органов, иных
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге.
Исполнительные органы разместили соответствующую информацию на своих сайтах в сети
Интернет, а также уведомили подведомственные государственные унитарные предприятия и
учреждения.
По состоянию на 1 октября 2009 года в 20 исполнительных органах состоялось 45
заседаний комиссий.
В 20 случаях комиссиями были установлено обстоятельства, свидетельствующие о
наличии признаков дисциплинарного проступка. В соответствии с Федеральным законом «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» назначены и проведены
служебные проверки, по результатам которых гражданские служащие были привлечены к
дисциплинарной ответственности.
В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 3 декабря 2008 года № 771-144 было
организовано предоставление государственными гражданскими служащими СанктПетербурга сведений о полученных доходах и принадлежащих им на праве собственности
имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного
характера.
24 июня 2009 года принят Закон Санкт-Петербурга № 329-64 «О представлении
гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской
службы Санкт-Петербурга, и государственными гражданскими служащими СанктПетербурга сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» и в связи с
изданием Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 года № 1065 Администрацией
Губернатора Санкт-Петербурга в настоящее время разрабатывается проект закона СанктПетербурга «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами,
претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы СанктПетербурга, и государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга, и
соблюдения государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга требований к
служебному поведению», определяющий порядок проведения проверки достоверности и
полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,
представляемых в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 24 июня 2009 года № 329-64.
Проводится постоянный мониторинг соблюдения государственными служащими
общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента РФ от 12
августа 2002 года № 885 (в редакции Указа Президента РФ от 16 июля 2009 года № 814), а
также случаев некорректного поведения гражданских служащих исполнительных органов
власти по отношению к гражданам.
Во исполнение Указа Президента РФ от 10 марта 2009 № 261 «О федеральной
программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской
Федерации (2009-2013 годы)» разработан, поддержан Межведомственным советом на
заседании 28 сентября 20009 года и направлен в Законодательное Собрание СанктПетербурга проект Программы развития государственной гражданской службы СанктПетербурга на 2009-2013 годы.
Кроме того, распоряжениями Комитета по вопросам законности, правопорядка и
безопасности от 11.09.2009 № 151-р и № 152-р утверждены:
Порядок предоставления в Комитет по вопросам законности, правопорядка и
безопасности исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга
сведений о фактах обращений в целях склонения государственных гражданских служащих
Санкт-Петербурга к совершению коррупционных правонарушений, а также о результатах
проверки сведений, содержащихся в указанных обращениях;
Порядок предоставления в Комитет по вопросам законности, правопорядка и
безопасности исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга
сведений о результатах проведения служебных проверок по фактам коррупционных
проявлений в деятельности государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга.
В соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О дополнительных мерах по
противодействию коррупции в Санкт-Петербурге» постановлением Правительства СанктПетербурга от 23 июня 2009 года № 681 утверждено Положение о порядке проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Экспертиза
проводится Юридическим комитетом Администрации Губернатора Санкт-Петербурга и
аккредитованными независимыми экспертами. При этом используется Методика проведения
экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в
них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции,
утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года
№ 196.
По состоянию на 1 октября 2009 года Администрацией Губернатора СанктПетербурга аккредитовано 6 независимых экспертов (3 юридических лица и 3 физических
лица). Заключений независимых экспертов на проекты нормативных правовых актов не
поступало.
С момента вступления в силу указанного положения Юридическим комитетом
проведена антикоррупционная экспертиза более 100 проектов нормативных правовых актов
Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных
органов. Разработчикам направлены соответствующие заключения. Все результаты
антикоррупционной экспертизы учтены.
По решению Межведомственного совета развертываются мероприятия по
антикоррупционной пропаганде. Так, Комитетом по печати в взаимодействию со средствами
массовой информации на транспортных магистралях города размещена социальная реклама,
направленная на борьбу с коррупцией. С мая по август 2009 года монтировалось ежемесячно
58 крупноформатных плакатов и 105 постеров сити-формата, в сентябре размещено 60
плакатов.
Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности подготовлен, издан
тиражом 500 экземпляров и распространен сборник основных нормативных правовых актов
и документов «Законодательство о противодействии коррупции».
Также реализуется План мероприятий по организации антикоррупционного
образования и пропаганды, утвержденный распоряжением Комитета по образованию от 31
декабря 2008 года № 1941-р.
В условиях финансово-экономического кризиса важнейшими направлениями
антикоррупционной политики выступают противодействие коррупции при формировании,
размещении и исполнении государственного заказа Санкт-Петербурга и устранение
административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности.
10 июля 2009 года на заседании Межведомственного совета был рассмотрен вопрос
«О результатах контроля соблюдения требований Федерального закона «О размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд» при размещении и исполнении государственного заказа СанктПетербурга».
В сентябре 2009 года Комитетом экономического развития, промышленной политики
и торговли на рассмотрение Губернатора Санкт-Петербурга представлены предложения по
перечню мер по реализации антикоррупционной политики в сфере государственного заказа
Санкт-Петербурга.
Меры по устранению административных ограничений при осуществлении
предпринимательской деятельности определены на заседании Межведомственного совета,
состоявшемся 28 сентября 2009 года.
Лагуткин
А.А.,
ведущий
специалист сектора по вопросам
противодействия
коррупции
Комитета по вопросам законности,
правопорядка
и
безопасности;
Потаев Ю.А., начальник отдела
анализа обеспечения правопорядка и
безопасности населения Комитета по
вопросам законности, правопорядка и
безопасности
О РАССМОТРЕНИИ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН О КОРРУПЦИИ
В Санкт-Петербурге гражданам и организациям предоставлена возможность сообщать
(в том числе с использованием компьютерных технологий) о проявлениях коррупции в
исполнительные органы государственной власти.
Для привлечения граждан к более активному участию в борьбе с коррупцией принято
постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 февраля 2009 года № 203 «Об
особенностях рассмотрения исполнительными органами государственной власти СанктПетербурга обращений граждан о коррупции».
В апреле 2009 года начала функционировать специальная «горячая» линия «Нет
коррупции!». Она включает электронный почтовый ящик на официальном сайте
Правительства Санкт-Петербурга в сети Интернет и специально выделенную телефонную
линию.
Электронный почтовый ящик «Нет коррупции!» предназначен для направления
гражданами электронных сообщений о коррупционных проявлениях. На него также можно
отправлять информацию о неисполнении (недобросовестном исполнении) служебных
обязанностей государственными и муниципальными служащими, превышении служебных
полномочий, нарушении прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, фактах
вымогательства со стороны должностных лиц, необоснованных запретах и ограничениях.
В Комитете по вопросам законности, правопорядка и безопасности действует
специально выделенная телефонная линия только для приема сообщений о конкретных
фактах коррупции (телефон 576-77-65). Телефонная линия работает в режиме автоответчика
с 9-00 до 18-00 по рабочим дням; продолжительность сообщения – до 8 мин. Всей
поступившей на «горячую» линию информации обеспечивается конфиденциальный
характер.
Специальные информационные ресурсы для приема сообщений граждан существуют
и в других исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга.
Проверка сообщений о случаях коррупционных или иных правонарушений
осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации».
Анонимные обращения рассматриваются только в случае, если в них содержатся
сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а
также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, при этом ответ на
обращение не дается.
Для проверки информации сообщения направляются в правоохранительные,
надзорные и контролирующие органы, а также в компетентные исполнительные органы
власти города.
По состоянию на 1 октября 2009 года на «горячую» линию «Нет коррупции!»
поступило 562 обращения (2-й квартал – 323; 3-й квартал – 239), из них анонимных – 70.
Признаки коррупционных проявлений содержались всего в 117 сообщениях (2-й квартал –
53; 3-й квартал – 64).
Для рассмотрения и проверки информации обращения были направлены, в частности:
вице-губернаторам Санкт-Петербурга – 21;
в ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области – 149;
в Прокуратуру Санкт-Петербурга – 69;
в администрации районов Санкт-Петербурга – 68;
в Жилищный комитет – 43;
в Комитет по здравоохранению – 26;
в Комитет по образованию – 25;
в Комитет по энергетике и инженерному обеспечению – 11;
в Комитет по науке и высшей школе, Комитет по транспорту и Комитет по
управлению городским имуществом – по 10;
в Государственную инспекцию труда в городе Санкт-Петербурге – 24;
в УФМС России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области – 15;
в администрацию Ленинградской области и других субъектов Российской Федерации
– 50.
Наибольшее число обращений, содержащих признаки коррупционных проявлений,
затрагивали сферы правоохранительной деятельности (51), образования (17),
здравоохранения (11) и строительства (7).
Из числа других обращений больше всего заявители обращались по вопросам
деятельности правоохранительных органов (116), жилищных отношений, предоставления
коммунальных услуг, деятельности ТСЖ и ЖСК (90, причем число таких обращений в 3-м
квартале существенно возросло), нарушений трудового законодательства (38), нарушения
правил торговли (27), земельных и имущественных отношений (25).
В прошедшем квартале увеличилось число обращений о нарушениях законодательства
в области игорного бизнеса (на 66 %) и по вопросам строительства, подключения объектов к
энергосетям (на 64 %).
По обращениям с признаками коррупционных проявлений в 10 случаях информация
нашла частичное подтверждение. 5 материалов проверок направлены в следственные органы
для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, в ряде случаев виновные наказаны в
дисциплинарном порядке. Факты, изложенные в 53 обращениях, не подтвердились, по
остальным сообщениям проведение проверок продолжается.
По обращениям без признаков коррупции:
в 57 случаях информация, содержащаяся в обращениях, нашла подтверждение в
полном объеме;
в 71 случаях факты подтвердились частично;
в 179 случаях факты подтверждения не нашли;
в 30 случаях ответ направлен заявителям без дополнительного рассмотрения
(одновременно даны соответствующие разъяснения);
- по прочим проведение проверок продолжается, либо обращения направлены для
рассмотрения в другие регионы.
В подавляющем числе случаев, когда информация подтвердилась полностью или
частично, компетентными государственными органами были приняты меры по устранению
выявленных нарушений (в том числе путем возбуждения уголовных дел), заявителям
оказано содействие либо даны необходимые разъяснения.
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
Чистельников С.В., преподаватель
Санкт-Петербургского университета
МВД России
О первоочередных мерах, направленных на противодействие коррупции
в органах внутренних дел
Деятельность органов внутренних дел в той или иной мере всегда затрагивает
интересы как всего общества, так и отдельных его членов. По этой причине деятельность
органов внутренних дел всегда находилась, находится и будут находиться под пристальным
вниманием общества. Предоставление сотрудникам органов внутренних дел властных
полномочий на проведение мероприятий по охране и защите прав граждан, налагает на этих
сотрудников высокую ответственность за неуклонное исполнение законности, и в том числе
обязанность придерживаться границ допустимых действий, связанных с выполнением
служебных обязанностей.
Следует отметить, что в настоящее время из всех государственных
правоохранительных структур наибольшее число правонарушений приходится на органы
внутренних дел, отличительными чертами которых являются следующие:
система
МВД
России
содержит
наиболее
многочисленный
аппарат
правоохранительных органов, насчитывающий более миллиона сотрудников;
данную структуру отличает многообразие аппаратов и служб, а также выполняемых
ими функций;
любой гражданин связывает правоохранительные органы в первую очередь с
милицией, практически каждый день сталкиваясь с работниками органов внутренних дел,
будь это сотрудник федеральной миграционной службы, государственной инспекции
безопасности дорожного движения или патрульно-постовой службы.
Предметно касаясь коррупции в органах внутренних дел, необходимо отметить, что её
существованию во-многом способствует пункт 3 ст. 575 Гражданского кодекса РФ, суть
которого состоит в том, что государственным служащим и служащим муниципальных
учреждений не запрещается принимать «обычные подарки», стоимость которых не
превышает пяти минимальных размеров оплаты труд. Согласно ст. 575 ГК РФ «обычные
подарки» чиновникам можно дарить частями и периодически не только в качестве
подношения в знак благоприятных взаимоотношений, но и в связи с их должностным
положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. С 1 января 2009 года в
соответствии с Федеральным законом от 24 июня 2008 года № 91-ФЗ «О внесении изменения
в статью 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» минимальный
размер оплаты труда составляет 4330 рублей в месяц. Путем простейших вычислений можно
убедиться, что законодатель считает, что «обычный подарок» не должен быть дороже 21 650
рублей. Неплохой «обычный подарок». И еще один важный момент: ни в одном
нормативном правовом акте не упоминается о максимально допустимом количестве этих
«обычных подарков» в день, в месяц и т. д.
Министерство внутренних дел Российской Федерации проводит жесткую политику по
пресечению преступных посягательств со стороны сотрудников ОВД. Анализ практической
деятельности подразделений собственной безопасности Главного управления МВД России
по Северо-Западному федеральному округу по противодействию «милицейской»
преступности показывает эффективную и добросовестную работу: ими выявляется до 70 %
общественно опасных деяний.
В милиции начали использовать для проверки сотрудников полиграф («детектор
лжи»). До 1 января 2009 года это был эксперимент, проводимый в 24 подразделениях по
работе с личным составом МВД, ГУВД, УВД по субъектам России. В 2008 году было
обследовано больше 9 тысяч человек. Это были в основном кандидаты на службу в
подразделения криминальной милиции и в специальные подразделения милиции и
подразделения собственной безопасности.
По приказу министра внутренних дел Р.Г. Нургалиева в органы правопорядка,
начиная с 1 января 2010 года, можно будет попасть и сделать карьеру только в том случае,
если претендент на любую должность заручится рекомендацией уважаемого коллеги. Речь
идет о введение института личного поручительства за сотрудника милиции. Как за кредит в
банке. Только такой поручитель рискует не имуществом, а креслом и кабинетом.
Министр поставил жесткую задачу – в короткие сроки создать систему моральнопсихологического обеспечения служебной деятельности личного состава. Это означает, что
многое в сегодняшней системе работы пересмотрят, кое от чего откажутся, появятся
новшества. При этом речь идет не об очередной кампании. Сроки реализации мероприятий
установлены очень жесткие.
Кроме того, сотрудники органов внутренних дел будут подавать декларации о
доходах не только своих, но и родственников. Требование это законно, потому как
предусмотрено нормами Федерального закона «О противодействии коррупции»,
Национальным планом противодействия коррупции (утвержден Президентом РФ 31 июля
2008 г. № Пр-1568). Сотрудник будет обязан представлять данные на себя, супругу или
супруга и несовершеннолетних детей.
По информации Департамента кадрового обеспечения МВД России сведения о
доходах будут направляться в Министерство внутренних дел Российской Федерации, и
считаться конфиденциальными. Но они могут предоставляться и для опубликования
средствам массовой информации в порядке, установленном законом. Достоверность и
полнота такой информации о доходах будет проверяться в МВД России.
Случаи отказа сотрудников ОВД представлять указанную декларацию или искажения
данных будут являться основаниями для их увольнения. По ст. 6 Федерального «О
противодействии коррупции» непредставление сотрудником сведений или представление
недостоверных, неполных или просто ложных сведений о доходах будет основанием для
увольнения. В случае если человек только собрался на службу в органы внутренних дел, то
нечестность в этом вопросе будет основанием для отказа в приеме на работу.
В настоящее время в МВД России готовится список должностей, для замещения
которых будут применяться эти требования антикоррупционного законодательства.
В западных странах полицейские знают: преступив закон, они больше потеряют, чем
приобретут. Да, там тоже бывают свои оборотни, встречается полицейский рэкет. Но редко.
Раз попался человек – будет до конца жизни с волчьим билетом: без работы и без пенсии. У
нас пока так не получается.
Сидоренко
А.В.,
заместитель
начальника
кафедры
СанктПетербургского университета МВД
России
Некоторые вопросы деятельности оперативных подразделений ОВД
по предупреждению взяточничества
В настоящее время в Российской Федерации проводятся широкомасштабные
реформы, затрагивающие все сферы жизни общества, прилагаются максимальные усилия к
реорганизации и повышению эффективности деятельности правоохранительной системы.
Наряду с этим преступность, тесно взаимосвязанная со всеми политическими,
экономическими и социальными процессами, происходящими в стране, также
видоизменяется, изменяются ее количественные и качественные характеристики. При этом
крайне важной проблемой современного развития российского государства, проводимых в
стране преобразований стало взяточничество как одна из наиболее распространенных и
опасных форм проявления коррупции. Как констатируют эксперты Всемирного банка в
своем очередном исследовании рассматриваемой проблемы в постсоветских странах,
Россию, вместе с Албанией и Киргизией, следует считать страной, где борьба с коррупцией
ведется неэффективно1.
Особая значимость данной проблемы была подчеркнута в выступлении Президента
Российской Федерации Д.А. Медведева на Всероссийском гражданском форуме, на котором
он объявил: «Хватит ждать, коррупция превратилась в системную проблему, и этой
системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ. Очевидно, что
коррупция - это угроза для любого государства. Она разлагает деловую среду, снижает
дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное,
коррупция подрывает доверие граждан к власти… Нужен национальный план
противодействия коррупции»2.
Проведенный анализ эффективности борьбы с взяточничеством и иными
должностными преступлениями в Северо-Западном федеральном округе показал, что
существующая ситуация не отражает значимых позитивных тенденций.
Так, за 12 месяцев 2005 года на территории Северо-Западного федерального округа
было выявлено 2667 должностных преступлений, из них – 820 взяток, в 2006 году выявлено
лишь 2525 должностных преступлений, из них – 757 фактов взяточничества, в 2007 году
выявлено только 1949 должностных преступлений, из которых 599 фактов взяточничества, а
в 2008 году выявлено 3169 должностных преступлений, из которых 761 фактов
взяточничества3.
Учитывая высокую степень латентности взяточничества, стремление к маскировке
преступных действий, тщательную подготовку к совершению уголовно наказуемых деяний,
практически невозможно уголовно-процессуальным путем выявить и раскрыть факт дачиполучения взятки. В этой связи на первый план борьбы с взяточничеством выступает
оперативно-розыскная деятельность с имеющимися в ее распоряжения гласными и
негласными мерами противодействия преступности. В создавшейся ситуации на совершенно
новом качественном уровне должна осуществляться деятельность оперативных
подразделений ОВД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию
взяточничества.
Деятельность оперативных подразделений органов внутренних дел по борьбе с
экономической преступностью, на долю которых приходится почти 70 % преступлений из
числа должностных, выявленных всеми правоохранительными органами Российской
Федерации, должна найти сегодня надлежащее правовое регулирование. О
непоследовательной государственной правовой политике в сфере борьбы с взяточничеством
свидетельствуют положения Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РФ,
Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», поскольку внесенные в них
и в другие нормативные акты изменения, по сути, создали условия, усложняющие процесс
предупреждения, выявления и раскрытия взяточничества и других коррупционных
преступлений.
Российским законодателем создана необоснованная система процессуальных
иммунитетов для 9 категорий ответственных должностных лиц. Гипертрофированный
иммунитет этих лиц, для которых характерны опосредованная и безналичная формы взятки
См. Кукол Е. «Восьмерке» поставили оценку. Россия - в середине рейтинга» // Российская газета. 2008. 15
февраля.
2
Российская газета. 2008. 20 мая.
3
См.: Данные о работе правоохранительных органов за 2005–2008 гг. М.: ГИАЦ МВД России, 2009.
1
─ практически непреодолимая трудность для разоблачения коррупционных проявлений с их
стороны. Для противодействия коррупционной преступности, а именно предупреждения,
пресечения и раскрытия взяточничества, необходимо внести поправки в законодательство,
предусматривающие лишение лиц, пользующихся в настоящее время неприкосновенностью
(депутаты всех уровней, члены избиркома, должностные лица счетной палаты, прокурорские
работники и др.), какого-либо иммунитета от оперативно-розыскной и процессуальной
деятельности.
Российскому обществу необходимо принять решение о необходимости использования
более жестких мер борьбы со взяточничеством, при этом первым шагом должно стать
устранение факторов, оказывающие негативное влияние на результативность деятельности
оперативных подразделений органов внутренних дел при выявлении и раскрытии
взяточничества, получившего образное наименование – «откат».
Незаконными источниками формирования предмета взятки могут быть:
необоснованно списанные или просто изъятые из оборота наличные деньги организации, в
интересах которой дается взятка; денежные средства организации, сокрытые от учета и
налогообложения; безналичные денежные средства, перечисленные через банк за фиктивные
работы или услуги. Подобные источники предмета взятки характерны при передаче взяток,
получивших в среде чиновничества обозначение «откат», когда сумма взятки
устанавливается должностным лицом регионального или федерального уровня в процентном
соотношении с размером заключаемого контракта.
Практика раскрытия указанного способа взяточничества подтверждает необходимость
изъятия и приобщения к материалам проверки в качестве будущих доказательств всех
выявленных документов, в том числе банковских, которые отражают как процедуру
принятия управленческих решений проверяемым должностным лицом.
Оперативно-розыскное выявление информации о взяточничестве в скрытой,
«безналичной» форме должно осуществляться путем исследования платежных и иных
финансовых документов, отражающих банковские операции по перечислению безналичных
денег на счет взяткополучателя в качестве предмета взятки. В данной области повышение
эффективности работы оперативных подразделений органов внутренних дел требует
закрепления в ст. 8 Закона об ОРД права органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность, истребовать и исследовать документы в кредитно-банковских учреждениях по
материалам проверки в рамках оперативно-розыскного мероприятия «исследование
предметов и документов», с условием судебного разрешения его проведения.
Соответствующие изменения должны быть внесены также в положения ст. 26 Федерального
закона «О банках и банковской деятельности» и в пункте 2 ст. 857 Гражданского кодекса РФ.
Вагин О.А.,
Петербургского
России
профессор Санктуниверситета МВД
Неопределенность правовых норм как фактор коррупции в сфере
уголовной юстиции
1. Весьма важным фактором, влияющим на эффективность борьбы с каким либо
общественно опасным (противоправным, криминальным) явлением, в том числе и с
коррупцией, выступает определенность в понимании сути этого явления, обстоятельств,
стимулирующих или способствующих его изменению, а также достаточность его описания
(оценки) в правовой норме. Лишь при таком условии представляется возможным выстроить
некую систему борьбы с этим явлением, определить (приспособить) для этого сколь либо
пригодные и адекватные правовые инструментальные средства. В противном случае, борьба с
таким явлением будет иллюзией или ее имитацией.
Определение коррупции, содержащееся в Федеральном законе «О противодействии
коррупции», существенно сужает криминологическое понимание коррупции, ограничивая ее
деяниями, целевая направленность которых определяется получением имущественной
выгоды. Вместе с тем, существует более широкое понимание коррупции как социального
явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству, корыстному злоупотреблению.
Коррупция рассматривается как злоупотребление властью, как результат ее использования в
личных целях, которые не обязательно должны быть материальными. Коррупция
рассматривается и как отклоняющееся поведение, соединенное с частной мотивацией,
означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный
счет.
Коррупция — это скорее любое злоупотребление властью, нечестное произвольное
поведение в процессе принятия решений, ущемляющее чьи-либо законные права и интересы,
пренебрежение должностными и иными лицами правами физических и юридических лиц,
умышленное нарушение принципов законности, равенства и справедливости при
осуществлении своих функциональных обязанностей. В связи с этим, коррупция может
рассматриваться шире, чем деяния, запрещенные уголовным законом, или ответственность
за совершение которых предусмотрена кодексом об административных правонарушениях.
2. Искажение или сужение в правовых нормах сути коррупции как явления,
исключительно связанного с корыстной мотивацией противоправного поведения, а
соответственно и сужением сферы применения закона, ошибочно расценивается как условие
экономии уголовной репрессии, укрепления законности, правопорядка и цивилизованных
отношений.
Отрасли права, на которые возложена задача оптимального правового регулирования
различных сфер общественных отношений, в которых сосредоточены основные причины и
условия, способствующие совершению коррупционных преступлений, в отличие от
уголовного закона, прочно отгородились от какого либо содействия в решении
криминологических проблем1. Коррупция получила развитие именно в силу криминогенности
российского законодательства. Криминальная приватизация госсобственности, создание
мошеннических финансовых пирамид, отмывание преступно нажитых миллиардных средств,
нелегальный вывоз российского капитала в оффшоры, нелегальные банковские операции,
злоупотребления при использовании государственных средств, выделенных на поддержку
банковской системы и кредитование предприятий реального сектора экономики, да еще и в
условиях мирового экономического кризиса, совершались и совершаются при порочности
российского законодательства, которое создавалось без учета фактора коррупционности по
легкомыслию, а то и умышленно. Современной практике известны случаи проведения
законов, изначально разработанных для криминальных целей.
В этой связи, применение уголовного закона было и остается по существу
единственной реальной мерой противодействия преступности. Однако, определяя коррупцию
в таком узком понимании и закрепляя признаки преступлений ее образующих, уголовное
право недостаточно эффективно решает задачу предупреждения коррупционных
преступлений, обеспечения борьбы с преступностью. Это связано не только с тем, что оно
слишком консервативно, а потому не может мобильно реагировать на изменения состояния
преступности и содержания общественно опасных деяний, обладает ограниченными
возможностями непосредственного воздействия на причины преступности, но и в связи с тем,
что сам уголовный закон недостаточно совершенен, содержит множество правовых норм,
конструкция которых не отвечает требованиям формальной определенности, что таит
опасность для произвольного применения закона, содержит предпосылки для
коррупционного поведения правоприменителя, оставляя применение закона на его
См. Лунев В.В. Правовое регулирование общественных отношений – важный фактор предупреждения
организованной и коррупционной преступности // Предупреждение организованной и коррупционной
преступности средствами различных отраслей права. Сборник материалов международной научнопрактической конференции. М., 2002, С. 26.
1
субъективное усмотрение. Выборочная же уголовная ответственность, неодинаковое
применение закона порождают безнаказанность – одну из серьезных причин новых и более
опасных преступлений, злоупотребления законом и правом, нарушение принципов равенства
и справедливости при применении закона, и, как следствие, утрату доверия к
государственным институтам. В этой связи невозможна успешная борьба с коррупцией
неэффективными, недостаточно пригодными средствами.
3. Коррупционная преступность традиционно рассматривается в качестве
преступности должностных лиц. Все коррупционные преступления так или иначе связаны с
понятием должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в
негосударственной организации. В этой связи неопределенность в понятии должностного
лица во взаимосвязи с сужением понятия коррупции оставляют без уголовно-правовой
оценки значительный объем коррупционных деяний. Это, например, относится к такому
распространенному виду коррупции как коррупция в сфере образования и здравоохранения,
где медицинский персонал или педагогический состав лишь при определенных условиях
может быть отнесен к числу должностных лиц.
По соответствующим статьям Уголовного кодекса РФ подлежат ответственности и
должностные лица иностранных государств, совершившие преступления на территории
Российской Федерации. Вместе с тем, факты коррупции могут иметь место и
межправительственных или наднациональных организациях, участниками которым может
быть и Россия, органы которых могут находиться как за пределами, так и на территории
Российской Федерации. По нормам современного уголовного закона иностранные
должностные лица и должностные лица публичной международной организации,
совершившие преступления против государственной власти, интересов государственной
службы и службы в органах местного самоуправления (глава 30 УК РФ), несут уголовную
ответственность по статьям этой главы только в случаях, предусмотренных
международными договорами Российской Федерации, поскольку такого рода их деяние
посягает не на установленный порядок деятельности российского государственного аппарата,
а на иной объект.
В этой связи, исходя из более широкого понимания коррупции, в том числе включая
коррупцию в частном секторе или так называемую «бытовую» коррупцию следовало бы
расширить в уголовном законе перечень деяний, предусматривающих уголовную
ответственность за получение незаконного вознаграждения с признаками его прямого или
косвенного вымогательства, ответственность за которые могли бы нести и лица, например
работающие в сфере обслуживания, не относящиеся к числу должностных.
4. Принцип формальной определенности закона, будучи неотъемлемым элементом
верховенства права, выступает необходимой гарантией обеспечения эффективной защиты от
произвольных преследования, осуждения и наказания, а соответственно служит некой
гарантией от коррупционного поведения.
Применительно к уголовному законодательству, являющемуся по своей правовой
природе крайним (исключительным) средством, с помощью которого государство реагирует
на факты противоправного поведения в целях охраны общественных отношений, если она не
может быть обеспечена должным образом только с помощью правовых норм иной
отраслевой принадлежности требования определенности, ясности, недвусмысленности
правовых норм и их согласованности в системе общего правового регулирования
приобретают особую значимость1.
Вместе с тем, в статьях Уголовного кодекса РФ достаточно распространены
оценочные понятия. Немало в УК и статей, диспозиции которых являются бланкетными.
Непросто обстоят дела с формальной определенностью уголовного закона и применительно
к составам преступлений по объективным признакам схожих с административными
правонарушениями и др.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 года № 270-О // Справочная
правовая система «Консультант Плюс».
1
В нормах уголовного закона достаточно много как абсолютно, так и относительно
оценочных понятий. В их числе можно назвать «крупный ущерб», «крупный размер», «иной
способ массового истребления», «аффект», «аморальные действия», «психотравмирующая
ситуация», «аморальное поведение», «обезображивание», «неприличная форма»,
«развратные действия», «порнография», «порнографические материалы» и др.
В научной литературе употребление такого рода понятий объясняется тем, что
оценочные признаки диспозиций уголовно-правовых норм и описанных в них составов
преступлений содержат максимально обобщенную характеристику элементов и признаков
составов преступлений, не поддающихся описанию и формализации в УК ввиду их
ситуационной вариативности. Тем самым лишь подчеркивается неопределенность уголовноправовой нормы. Законодатель не смог определить содержание признака преступления –
значит, правоприменитель домыслит это за него, а соответственно исключит
неопределенность каждый по-своему и по-разному.
Вместе с тем, употребление оценочных признаков, особенно абсолютно оценочных,
если прямо не противоречит, то находится на грани принципа законности с его требованием
«Nullum crimen sine lege», поскольку оценку отдельных обязательных признаков
преступления законодатель фактически делегирует правоприменителю. В этой связи немало
оценочных признаков преступлений, дискуссии относительно которых ведутся как среди
ученых, так и неоднозначная оценка которым дается правоприменительной практикой. В
этой связи нормы права приобретают качества неопределенности, неясности,
двусмысленности, что приводит к разночтениям в их применении, а соответственно к
нарушению принципов равенства, законности, верховенства права, правовой стабильности,
и, в конечном счете, к коррупционному поведению.
Не всегда снимает проблему правовой определенности употребление в уголовном
законе бланкетных норм. В них признаки преступления, а соответственно и наличие его
состава, фактически могут определяться не только в законодательных, но и подзаконных
актах. Соответственно уголовно-правовая норма корректируется не законодателем, а
исполнительной властью, совершенно в иных процедурах, существенно отличающихся от
законодательного процесса. Тем самым исполнительная власть подменяет законодательную,
подстраивает закон «под себя» на свое усмотрение, делает его удобным для применения, что,
по сути, также может рассматриваться как коррупция или фактор ее обусловливающий.
5. Вытекающий из Конституции Российской Федерации принцип соразмерности
правонарушения и мер юридической ответственности, выражающийся в уголовном праве в
требовании соразмерности наказания совершенному преступлению, обязывает как
федерального законодателя, так и правоприменителя устанавливать меры уголовной
ответственности, адекватные общественной опасности преступления, отграничивая при этом
запрещенные уголовным законом деяния и уголовные наказания от административных
правонарушений и мер административной ответственности, не допуская смешения
оснований и видов уголовной и административной ответственности.
Соответственно, нормы, вводящие юридическую ответственность, должны исключать
расширительное их истолкование, с тем, чтобы за правонарушения, являющиеся, по
существу, административными, не допускалась одновременно возможность и уголовной
ответственности. Тем более не должно иметь место такое регулирование, в результате
которого уголовная ответственность вводится за совершение тех или иных действий,
разрешенных законом, регулирующим соответствующую сферу отношений, т.е. законных по
своему существу.
Следует отметить, что ввиду неопределенности правовой нормы грань между
административным правонарушением и преступлением может оказаться весьма
незначительной. К таким корреспондирующим относятся, например, нормы,
предусматривающие ответственность за контрабанду, хищение, незаконную добычу (вылов)
водных биологических ресурсов, хулиганство, действия (бездействие) в сфере
налогообложения и др. В этой связи представляется достаточно широкой дискреция
правоприменителя, а соответственно и угроза злоупотреблений при квалификации деяния в
качестве преступления или административного правонарушения.
Еще большей дискрецией обладает правоприменитель при решении вопроса о
назначении наказания, особенно по совокупности преступлений и по совокупности
приговоров. Предусматривая назначение изначально наказания за отдельные преступления, а
после этого их поглощение менее строгого наказания более строгим либо путем частичного
или полного сложения назначенных наказаний, УК Российской Федерации устанавливает
максимальный размер наказания, который может быть назначен при их сложении. Однако
законодатель не определил какая часть наказания складывается при частичном их сложении.
Именно это и относится к усмотрению суда и достаточно часто вызывает неоднозначную
оценку как стороны защиты, так и стороны обвинения, которые в свете недостаточной
определенности норм права оспаривают справедливость приговора. Это обстоятельство
выступает и важным фактором коррупционного поведения, основанного не столько на норме
закона, сколько на внутреннем убеждении правоприменителя, а соответственно его
субъективном мнении.
На основании изложенного, встает проблема определения пределов усмотрения при
применении норм уголовного закона. Дискреция правоприменения в уголовно-правовой
сфере представляется достаточно широкой, что неоднократно подчеркивалось в решениях
Конституционного Суда РФ. В этой связи законодатель обязан следовать конституционным
предписаниям общего характера о равенстве, правовой определенности, соразмерной
допустимости ограничения прав и свобод конституционно признанным целям с тем, чтобы
обеспечить безопасность личности, общества и государства от преступных посягательств,
недопустимость злоупотреблений или пренебрежения правом, манипулирование законом.
Произвольные действия правоприменителя в уголовно-правовой сфере абсолютно
недопустимы, поскольку это не только затрагивает признанные мировым сообществом права
человека, но и прямо связано с обеспечением общественной безопасности государства. Тем
более, что в условиях глобального экономического кризиса весьма актуальна защита от
любого произвола и злоупотреблений, в том числе уголовно-правовыми средствами, с тем,
чтобы обеспечить общественный правопорядок, интересы законопослушных граждан, а по
сути основной массы населения России.
6. Еще в 2004 году Президент России впервые публично признал, что «корни
коррупции …подпитываются некачественным законодательством», в связи с чем
сформулировал задачу по проведению его постоянной и системной антикоррупционной
экспертизы.
В настоящее время идет процесс принятия Федерального закона «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов», который к коррупционным факторам относит положения нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающих для
правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность
необоснованного применения исключений из общего порядка, а также содержащие
неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и
организациям и тем самым создающие условия для коррупции.
В этой связи следует подчеркнуть, что нормы уголовного права могут и должны стать
предметом антикоррупционной экспертизы с тем, чтобы минимизировать коррупцию в
сфере правоприменения уголовного закона. Это тем более важно, поскольку применительно
к нормам уголовного закона осуществляется уголовно-процессуальная деятельность, в
процессе которой допускаются ограничения прав личности. Уголовный закон служит и
материально-правовой предпосылкой осуществления оперативно-розыскной деятельности,
содержание которой в значительной степени связанно с ограничениями конституционных
прав личности.
Рябко Д.А., начальник отделения
делопроизводства и режима МСЧ
ГУВД по г. Санкт-Петербургу и
Ленинградской
области;
Воскресенский К.А.
Допустимо ли применение условного осуждения за совершение
коррупционных правонарушений?
Практически полгода назад вступил в действие Федеральный закон «О
противодействии коррупции» (Закон). Закон дает определение коррупции, устанавливает
основные принципы и организационные основы противодействия коррупции, определяет
меры по ее профилактике, устанавливает специальные требования к государственным и
муниципальным служащим, предусматривает ответственность физических и юридических
лиц за коррупционные правонарушения.
Поскольку одним из направлений российской уголовной политики, является
расширение применения наказаний не связанных с изоляцией от общества и условного
осуждения, возникает вопрос, допустимо ли применение условного осуждения за
совершение коррупционных правонарушений. При применении условного осуждения
главной целью является вынесение виновному в преступлении публичного порицания и
обеспечение достижения такой цели уголовной ответственности, как исправление
осужденного с испытательным сроком. Так, С.И. Никулин отмечает: «…целевое назначение
испытательного срока состоит в том, чтобы за это время организовать проведение с
осужденным воспитательной работы и убедиться в правильности принятого судом решения
о неприведении приговора в исполнение, а в конечном счете, - в реализации основной цели
наказания - исправления осужденного…»1.
Учитывая, что решение о применении условного осуждения принимается только на
стадии судебного разбирательства, судьями должно уделяться большое внимание основанию
назначения условного осуждения. В связи с этим, для полного понимания специфики
назначения судами института условного осуждения и отграничения его от других уголовноправовых институтов необходимо разграничивать основание и условия назначения данного
института. Определение круга условий назначения условного осуждения позволит судам
избежать судебных ошибок при вынесении обвинительного приговора, как за
коррупционные правонарушения, так и за другие виды правонарушений.
Проведя анализ различных точек зрения об основании применения условного
осуждения, полагаем, что основанием назначения условного осуждения является
совокупность данных об обстоятельствах совершенного преступления, личности виновного и
его образе жизни, которые указывают на достаточность применения к подсудимому
условного осуждения, при наличии и соблюдении необходимых условий, учтя которые суд
приходит к выводу о возможности исправления осужденного без реального отбывания
наказания. Таким образом, следующим шагом в определении порядка назначения условного
осуждения необходимо обозначить круг условий, наличие которых суду необходимо
установить при решении вопроса о возможности назначения данной меры уголовноправового характера. Они должны быть указаны законодателем в самой уголовно-правовой
норме.
Судам при применении условного осуждения целесообразно учитывать не только
наличие условия в виде назначения в качестве основного вида наказания исправительных
работ, ограничения по военной службе, ограничения свободы, содержания в дисциплинарной
воинской части или лишения свободы, но и категорию совершенного коррупционного
правонарушения. В целом, применение условного осуждения допустимо к лицам,
1
Бородин С.В., Кудрявцев В.Н., Кузнецова Н.Ф. Российское уголовное право. М., 1997. С. 334.
совершившим преступления небольшой и средней тяжести, однако, по этому поводу ведутся
дискуссии, как в научных кругах, так и на законодательном уровне. Так, некоторыми
учеными предлагается отказаться от устоявшегося в законодательстве подхода, указывая в
уголовно-правовой норме не виды наказаний, при назначении которых возможно условное
осуждение, а категории преступлений. В частности, А.Б. Виноградов предлагает условное
осуждение назначать лицам, совершившим тяжкое преступление в порядке исключения1.
Вместе с тем, Э.А. Казарян акцентирует внимание на исключительном характере
применения условного осуждения, а при такой позиции, по его мнению, происходит
ограничение сферы действия условного осуждения2.
Однако с ним не представляется возможным согласиться, поскольку применение
института условного осуждения давно перестало носить исключительный характер,
подтверждением чему служит одно из направлений уголовной политики нашего государства,
которое говорит в пользу расширения применения наказаний не связанных с изоляцией от
общества и условного осуждения. Однако, реализация указанного предложения не повлечет
за собой ограничения права суда при наличии каких-либо исключительных обстоятельств,
существенно уменьшающих общественную опасность, назначить на основании ст.64 УК РФ
более мягкий вид наказания, чем это предусмотрено статьей Особенной части УК РФ. Более
того, необходимости в применении условного осуждения при лишении свободы на
длительные сроки нет, поскольку санкции почти всех статей Особенной части УК содержат
альтернативные, менее строгие наказания, которые могут назначаться судом, обоснованно
полагающим, что превентивные цели наказания могут быть достигнуты без назначения
лишения свободы на определенный срок.
Что касается характера и степени общественной опасности совершенного
преступления, то они зависят от следующих показателей: наступивших преступных
последствий; правильного установления объекта преступления; предмета преступления;
способа, обстановки, места, времени совершения преступления, то есть факультативных
признаков объективной стороны преступления, которые могут иметь функцию
конструктивного, конструктивно-разграничительного либо квалифицирующего признака;
стадии, на которой пресечено совершаемое деяние; формы вины, ее степени и объема, а
также формы соучастия.
Говоря о коррупции, мы в основном имеем в виду преступления против
государственной власти. В настоящее время участились случаи злоупотребления своим
служебным положением, в связи с чем назрела необходимость применения к осуждаемому
лицу более серьезных санкций. Применение условного осуждения за совершение
коррупционных правонарушений средней тяжести допустимо только в исключительных
случаях. За совершение же коррупционных правонарушений большей степени тяжести это
вообще недопустимо. Следовательно, вывод суда о применении условного осуждения
должен быть подтвержден различными данными с учетом детального изучения и
рассмотрения, названных показателей, а не только производственной и бытовой
характеристиками. Кроме этого, целесообразно для подтверждения своих выводов, суду
допросить лиц, которые продолжительное время работают либо обучаются с виновным; лиц,
которые могут охарактеризовать жизнь и поведение виновного в быту, а также его
отношения в кругу родственников, поскольку именно они могут помочь вернуться условно
осужденному к законопослушному образу жизни. Также, суду: «…крайне осторожно
условное осуждение следует применять к лицам, страдающим наркотической, токсической
или алкогольной зависимостью, которая существенно сужает их интеллектуальные
возможности в плане регуляции своего поведения…»3.
Виноградов А.Б. Наказания, при назначении которых суд может применить условное осуждение // Ученые
записки. Вып. 1. Краснодар, 2002. С. 105.
2
Казарян Э.А. Условные виды освобождения от наказания: Дисс. …канд. юрид. наук. М., 2004. С. 88.
3
Пронников В.В., Нечепуренко А.А. Содержание условного осуждения и пути оптимизации его назначения //
Российская юстиция. 2006. № 9. С.39-40.
1
Таким образом, можно сделать вывод: применение условного осуждения допустимо к
лицам, совершившим коррупционные правонарушения
средней тяжести, поскольку
сложившаяся практика применения данного института за тяжкие и особо тяжкие
преступления противоречит принципу справедливости, закрепленному в ст.6 УК РФ, и целям
наказания, закрепленным в статье 43 кодекса, чем подрывает доверие населения к судебной
власти.
Чечетин А.Е., профессор СанктПетербургского университета МВД
России
Проблемы обеспечения прав личности при проведении
оперативно-розыскных мероприятий
Одним из путей совершенствования деятельности органов внутренних дел по борьбе с
преступностью, в том числе с коррупционными правонарушениями, является укрепление
механизмов обеспечения прав личности в оперативно-розыскной деятельности.
По мере развития правовых институтов государства криминальный мир все активнее
использует конституционное правосудие не только для отстаивания своих конституционных
прав, но и для активного противодействия всей правоохранительной системе, используя
недостатки практики и несовершенство законодательных норм.
Из года в год увеличивается поток жалоб на нарушение конституционных прав
личности в процессе оперативно-розыскной деятельности. Конституционным Судом
Российской Федерации принято уже более 50 решений по таким жалобам.
На примере ряда последних жалоб необходимо остановиться на некоторых наиболее
актуальных аспектах.
1. Достаточно многогранной является проблема обеспечения права на тайну
телефонных переговоров.
1.1. В жалобах Конституционному Суду, в частности, ставится вопрос о нарушении
такого права при фиксации телефонных переговоров лицом, оказывающим помощь в
разоблачении преступников.
Например, после обращения в УСБ о вымогательстве взятки, заявительнице был
выдан диктофон, которым она записала свои переговоры с вымогателем и в том числе
телефонные. Эта запись использовалась в качестве доказательств, при вынесении приговора.
Осужденный заявил о нарушении своих прав, поскольку судебного разрешения на запись
телефонных переговоров с ним получено не было.
Вопрос о необходимости судебного решения в данном случае представляется
достаточно дискуссионным.
С одной стороны, по аналогичной жалобе Конституционный Суд уже высказал свою
позицию. В Определении от 16 ноября 2006 года № 454-О отмечено, что использование при
проведении
оперативно-розыскных
мероприятий
аудиозаписи,
не
являющееся
самостоятельным оперативно-розыскным мероприятием, само по себе не предопределяет
необходимость вынесения о том специального судебного решения.
С другой стороны, многое зависит от того, как оформлена запись таких переговоров.
Практики по-разному называют проведение такой записи, а суды по-разному оценивают ее
допустимость в качестве доказательства. Если те же самые действия оперативных
работников оформляются как запись телефонных переговоров, то они признаются
незаконными при отсутствии судебного решения (дело Шкутяка о вымогательстве взятки).
Какой выход? Учитывая достаточную распространенность в практике такого приема,
вопрос требует более четкой законодательной регламентации.
1.2. В жалобах затрагивается проблема смешения оперативно-розыскного ПТП и
контроля переговоров как следственного действия, предусмотренного статьей 186 УПК РФ.
Что происходит на практике? Оперативные аппараты просят судебное решение на
ПТП. Суд дает его, ссылаясь на нормы УПК, а не Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности». Фонограмма переговоров затем приобщается к материалам
уголовного дела, но без судебного решения.
Как при таком смешении процедур оценивать допустимость доказательств,
определенную в статье 75 УПК РФ?
По мнению адвокатского корпуса, такие доказательства нельзя признавать
допустимыми. Суды, как мы знаем, принимают различные решения и нередко соглашаются
со стороной защиты. Каков выход?
Мы исходим из того, что по существу это один и тот же способ получения
информации, который осуществляется в разных правовых режимах: оперативно-розыскном и
уголовно-процессуальном. Эти режимы имеют свои процедурные отличия, которые должны
соблюдаться. Если необходимо прослушивать телефонные переговоры до возбуждения
уголовного дела, то должна использоваться оперативно-розыскная процедура. В том случае,
если уголовное дело возбуждено, то целесообразно применять уголовно-процессуальную
процедуру, закрепленную в статье 186 УПК РФ. Желательно, чтобы это правило было
нормативно закреплено.
1.3. Еще один вопрос, связанный с тайной телефонных переговоров, возникает при
попытке решения проблемы борьбы с хищениями средств сотовой связи.
Лавинообразный рост их числа обусловливает необходимость разработки
принципиально новой методики раскрытия таких преступлений, основанной на
использовании возможностей биллинговых систем операторов связи. Однако их
использование весьма ограничено, поскольку для этого требуется получение судебного
разрешения.
Сегодня правоприменители руководствуются правовой позицией Конституционного
Суда, сформулированной в Определении от 2 октября 2003 года № 345-О. В нем разъяснено,
что информацией, составляющей тайну телефонных переговоров, считаются любые
сведения, передаваемые, сохраняемые и устанавливаемые с помощью телефонной
аппаратуры, включая данные о входящих и исходящих сигналах соединения телефонных
аппаратов конкретных пользователей связи. А потому для доступа к указанным сведениям
необходимо судебное решение. Вполне понятно, что получать такое решение по каждому
факту хищения мобильника практически невозможно.
Предлагается взглянуть на проблему с другой стороны. Дело в том, что
Конституционный Суд, вынося свое Определение, рассматривал право на тайну телефонных
переговоров законных владельцев средств сотовой связи.
Но появляется ли такое право у незаконного владельца? У правонарушителя,
похитившего мобильный телефон? Ответ на него представляется нам отрицательным.
В соответствии с общеправовым принципом право не может возникнуть из
правонарушения, а поэтому у похитителя мобильного телефона не может возникнуть права
на тайну переговоров по этому аппарату.
Поэтому можно сделать следующий вывод: переговоры по похищенному
телефонному аппарату находятся за границами права на их тайну и не могут входить в
объект конституционной защиты. В связи с этим контроль таких переговоров, поскольку он
не ограничивает ничьих конституционных прав, судебного решения, наверное, не требует.
Вывод достаточно неожиданный, но он заслуживает внимания. Во всяком случае,
пределы и границы конституционного права на тайну телефонных переговоров, на наш
взгляд, нуждаются в дальнейших исследованиях с позиций государственных интересов
борьбы с преступностью.
2. Немалое количество жалоб в Конституционный Суд касаются нарушения права на
неприкосновенность частной жизни при проведении негласной аудиовидеозаписи.
Так, один из заявителей настаивает на том, что такая видеозапись в его служебном
кабинете недопустима без соответствующего судебного разрешения. Свою позицию он
аргументирует тем, что находясь в своем кабинете, он вел, в том числе, телефонные
переговоры по личному мобильнику, а в обеденный перерыв разговаривал с коллегами на
интимные темы. В жалобе поднимается небезынтересный вопрос, связанный с фиксацией в
таких случаях так называемой попутной информации о частной жизни лица в процессе
оперативно-розыскного наблюдения.
Обеспечение же права на неприкосновенность частной жизни при проведении ОРМ
предполагает необходимость решения более широкого круга проблем.
Прежде всего, более четкой законодательной регламентации требуют полномочия
оперативных служб на сбор информации о частной жизни граждан, поскольку это
ограничивает действие нормы, закрепленной в ст. 24 Конституции РФ. Такие полномочия, к
сожалению, напрямую пока даже не закреплены в Законе об ОРД.
В то же время, в российском законодательстве установлены специальные режимы
сбора, хранения и распространения очень большого объема информации относящейся к
частной жизни граждан, а также составляющих профессиональную тайну. В частности,
режим ограниченного доступа распространяется на данные, содержащие коммерческую,
налоговую, банковскую, врачебную и ряд других видов тайн.
В связи с этим, медицинские службы отказывают оперативным работникам в
предоставлении сведений о наркоманах, состоящих на медицинском учете; операторы связи
– о своих абонентах; банки - о своих клиентах и т.д.
Представляется, что не во всех случаях существующие ныне ограничения на
получение информации, касающиеся частной жизни граждан, при проведении ОРМ
достаточно обоснованы. Это, на наш взгляд, нарушает баланс интересов общества и
личности, поскольку неприкосновенность правонарушителей порой защищена больше, чем
безопасность общества от преступных посягательств.
Одним их путей решения этой проблемы могло бы стать включение в Закон об ОРД
самостоятельной нормы, регламентирующей сбор, хранение и использование информации о
частной жизни граждан. Это позволило бы снизить риск необоснованного ограничения права
на неприкосновенность частной жизни.
3. Продолжает оставаться злободневной проблема обеспечения права на
неприкосновенность жилища при проведении ОРМ.
Несколько лет назад на страницах журнала «Законность» обсуждался случай из
практики Санкт-Петербургских оперативников, которые, получив судебное разрешение на
негласное обследование жилища, провели его в гласной форме. Несмотря на то, что такой
тактический прием был раскритикован авторитетными специалистами на страницах
уважаемого издания, практики продолжают «наступать на те же самые грабли».
Так, в одной из жалоб описывалась почти аналогичная ситуация (жалоба Мальцева).
Сотрудник ФСБ, предъявив заподозренному лицу судебное разрешение на проведение
оперативно-розыскного обследования жилого помещения, вошел в его квартиру с целью
обнаружения и изъятия предмета взятки. В присутствии хозяина квартиры он вначале
произвел досмотр его гостя, оформив это административным протоколом досмотра. Затем
осмотрел квартиру и оформил это протоколом осмотра места происшествия.
Такая «гремучая смесь» оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных процедур
не могла не дать адвокату повода для обжалования действий оперативного работника. В
данной ситуации того же самого результата можно было добиться, не выходя за пределы
полномочий органа дознания, соблюдая при этом требования УПК РФ.
4. Анализ обращений, поступающих в Конституционный Суд, показывает, что
недостаточно урегулированной на сегодня является процедура обжалования неправомерных
действий сотрудников оперативно-розыскных служб.
Сегодня нет определенности в вопросе о том, в каком порядке обжаловать такие
действия: в уголовно-процессуальном или гражданско-процессуальном. Суды, нередко не
вникая в суть жалоб, отказывают в их удовлетворении, мотивируя их неподсудностью. Такая
ситуация стимулирует правовой нигилизм оперативных работников и не прибавляет
авторитета нашей правоохранительной системе.
Следует надеяться, что Верховный Суд Российской Федерации, даст по этому вопросу
соответствующие разъяснения. Это позволило бы поднять эффективность судебного
контроля за ОРД и повысить законность проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Затронутые в выступлении проблемы нуждаются в более глубоком изучении и ждут
своих исследователей. Их решение поможет, на наш взгляд, устранить формальные поводы
для обжалования действий сотрудников правоохранительных служб, минимизировать
перспективу развала уголовных дел в судах и в конечном итоге повысить эффективность
борьбы с преступностью.
Бухаров
Н.Н.,
заместитель
начальника
кафедры
СанктПетербургского университета МВД
России; Родичев М.Л., заместитель
начальника
ОБЭП
УВД
по
Гатчинскому району Ленинградской
области
Проблема правовых иммунитетов при выявлении должностных
преступлений
Ст. 447 УПК РФ предусмотрен ряд категорий должностных лиц, в отношении
которых применяется особый, более усложненный порядок уголовного судопроизводства. В
число указанных лиц входят: депутаты и зарегистрированные кандидаты в депутаты всех
уровней государственной власти, члены выборных органов местного самоуправления,
выборные должностные лица органов местного самоуправления; все виды федеральных
судей и мировые судьи, присяжные или арбитражные заседатели в период осуществления им
правосудия; председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместители и
аудиторы Счетной палаты Российской Федерации; Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации; Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих
полномочий, а также кандидаты в Президенты РФ; прокуроры; председатель Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководители следственных органов,
следователи; адвокаты; члены избирательных комиссий, комиссии референдума с правом
решающего голоса.
Действующим законодательством России предусмотрены нормы, существенно
затрудняющие привлечение должностных лиц вышеуказанных категорий к уголовной
ответственности.
Во-первых, в отношении судей и прокуроров запрещено проведение оперативнорозыскных мероприятий, традиционно применяемых при выявлении должностных
преступлений, в первую очередь таких как прослушивание телефонных переговоров, снятие
информации с технических каналов связи, наблюдение, обследование помещений, зданий,
сооружений, участков местности и транспортных средств.
Так, Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» установлено, что
неприкосновенность
судьи
включает
в
себя
неприкосновенность
личности,
неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им
личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и
иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров,
почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей
сообщений).
Ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлено,
что любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или
следователем, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда
прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство
расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. Позиция
прокуратуры заключается в том, что термин «сообщение о факте правонарушения» включает
в себя и оперативную информацию, поступающую в органы, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность, а к «проверке сообщения о факте правонарушения» относятся и
оперативно-розыскные мероприятия, проводимые в связи с поступлением вышеуказанной
информации. Действующим законодательством органам прокуратуры не предоставлено
право осуществления оперативно-розыскной деятельности, из чего следует вывод о том, что
самостоятельное проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении работников
прокуратуры любым субъектом ОРД является незаконным и возможно только с согласия или
по поручению органов прокуратуры. Наиболее ярким примером подобной трактовки
законодательства является уголовное дело, возбужденное в 2008 году по факту превышения
должностных полномочий сотрудниками ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской
области, проводивших оперативно-розыскные мероприятия в районе места жительства
сотрудника Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Оперативно-розыскная деятельность входит в предмет прокурорского надзора и в
соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: по
требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела
оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с
использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную
документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок
проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Данная норма имеет особую актуальность при взаимоотношениях прокуратуры и
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, на уровне одного
муниципального образования или на уровне одного субъекта Российской Федерации, так как
приводит к тому, что информация о проведении оперативно-розыскных мероприятий в
отношении работников органов прокуратуры может стать известной им самим, а само
планирование оперативно-розыскных мероприятий в отношении прокурорских работников
будет вызывать напряженность во взаимоотношениях между органом, осуществляющим
оперативно-розыскную деятельность и соответствующим органом прокуратуры.
Не умаляя авторитет российской прокуратуры и судов, необходимо отметить, что
наличие запретов на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении
вышеуказанных категорий должностных лиц, значительно препятствует выявлению фактов
получения взяток , незаконного освобождения от уголовной ответственности, незаконного
помещения в психиатрический стационар, вынесений заведомо неправосудных приговоров,
решений или иных судебных актов, участия в корпоративном мошенничестве (рейдерстве) ,
а также иных преступлений, которые могут совершать судьи и работники органов
прокуратуры.
Ст. 448 УПК РФ установлено, что член Совета Федерации, депутат Государственной
Думы, судья федерального суда, мировой судья, прокурор, и ряд других должностных лиц,
задержанные по подозрению в совершении преступления в порядке, установленном статьей
91 УПК РФ, за исключением случаев задержания на месте преступления, должны быть
освобождены немедленно после установления их личности. Аналогичная норма содержится
в ч. 3 ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с
которой не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя,
досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это
предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также
задержания при совершении преступления.
Правовая коллизия заключается в том, что с одной стороны, задержание на месте
преступления может быть признано таковым, если в действиях лица имеют признаки состава
какого-либо преступления и это процессуально оформлено в виде возбужденного уголовного
дела. Законом специально предусмотрен термин «место преступления», а не «место
происшествия», из чего следует вывод о том, что орган расследования к моменту задержания
усматривает признаки состава преступления, достаточные для принятия решения о
возбуждении уголовного дела и не требующие дополнительной проверки. Нормы,
предусмотренные ст. 91-96 УПК РФ, дающие возможность задержать подозреваемого,
провести личный обыск и временно его изолировать, также применимы только после
возбуждения уголовного дела. С другой стороны, решение о возбуждении уголовного дела в
отношении лиц, пользующихся правовыми иммунитетами, может приниматься только в
особом порядке, предусмотренном УПК РФ и только указанными в законе должностными
лицами. Так, возбудить уголовное дело в отношении депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в
отношении прокурора, руководителя следственного органа, следователя, в отношении
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица
органа местного самоуправления, в отношении члена избирательной комиссии, комиссии
референдума с правом решающего голоса, вправе только руководитель следственного органа
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту Российской
Федерации. К исключительной компетенции председателя Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации относится право возбуждения уголовных дел в
отношении судей, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы,
Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской
Федерации, его заместителя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, членов
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса,
председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации, Президента Российской Федерации,
прекратившего исполнение своих полномочий, а также кандидатов в Президенты
Российской Федерации.
Отдельной стороной проблемы является то, что принятию решения о возбуждении
уголовного дела в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы
должно предшествовать получение согласия соответственно Совета Федерации и
Государственной Думы, принятию решения о возбуждении уголовного дела в отношении
судей должно предшествовать получение согласия соответствующей квалификационной
коллегии судей, а также прохождение иных процедур, установленных УПК РФ. В связи с
вышеизложенным, закрепить доказательства преступной деятельности, оперативно принять
решение о возбуждении уголовного дела и провести дальнейшие необходимые следственные
действия в условиях небольшого промежутка времени, например в случае обращения
гражданина с сообщением о вымогательстве у него взятки, не представляется возможным.
Вышеуказанные нормы приводят к тому, что деятельность, направленная на
выявление должностных преступлений в судебных и законодательных ветвях власти
фактически не ведется, а в правоохранительной сфере выявляются преступления,
совершенные, в основном, сотрудниками органов внутренних дел младшего и среднего
начальствующего состава и судебными приставами. Факты привлечения к уголовной
ответственности судей в России единичны, уголовные дела возбуждаются, как правило,
только в самых крайних случаях. Так, за период с 1996 года по настоящее время на
территории Санкт-Петербурга к уголовной ответственности привлекались только двое судей,
один – за убийство жены.
Количество привлеченных к уголовной ответственности за совершение должностных
преступлений депутатов различных уровней также невелико, зачастую они привлекаются за
совершение общеуголовных преступлений.
В целях усиления борьбы с коррупцией и более эффективного выявления
должностных преступлений, представляется целесообразным дополнить закон «Об
оперативно-розыскной деятельности» нормой о предоставлении возможности проведения
оперативно-розыскных мероприятий в отношении лиц, пользующихся правовыми
иммунитетами, конкретному органу, обладающему правом осуществления оперативнорозыскной деятельности (например, ФСБ России); предоставить право осуществления
прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности только органам
прокуратуры вышестоящего звена (минимум уровня субъекта Российской Федерации);
возложить на МВД России обязанность вести открытую статистику по должностному и
социальному составу лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за совершение
должностных преступлений, размерах причиненного ими ущерба и правоохранительных
органах, выявивших их преступную деятельность.
Медяник О.В., адъюнкт СанктПетербургского университета МВД
России
Парламентский контроль как действенный инструмент противодействия
коррупции
В мировой практике одной из наиболее эффективных форм парламентского контроля
является парламентское расследование, которое представляет собой действенный
инструмент, с помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность
страны, ее граждане, получают возможность оценить эффективность действий
исполнительной власти, требовать привлечения к ответственности должностных лиц,
обнаруживших свою профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон.
Потребность в парламентских расследованиях неуклонно растёт и в России. В качестве
основных причин можно назвать высокий уровень преступности и правового нигилизма в
российском обществе, а также рост количества латентных и выявленных фактов
злоупотреблений, противоправных деяний, а также случаев нецелевого использования
государственных средств. Нельзя не отметить, что наиболее остро в настоящее время стоит
проблема коррупции. Нередко важные правительственные решения в сфере экономики
(выделение крупных кредитов, лицензирования, инвестирования и т.д.) готовятся в обход
установленного порядка узким кругом лиц. Отдельные должностные лица, злоупотребляя
служебным положением, оказывают содействие недобросовестным, а зачастую связанным с
криминальными структурами фирмам и организациям в получении льгот и преференций,
приобретении за бесценок крупных промышленных предприятий. При непосредственном
участии коррумпированных чиновников происходит крупномасштабное нецелевое
использование средств из государственного бюджета в корыстных интересах. Значительный
ущерб экономике страны наносят неправомерные действия должностных лиц органов
исполнительной власти, разбазаривающих бюджетные средства, выделенные регионам в
виде кредитов.
Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со
стороны государства, по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех
общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и
повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе
серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам, создаёт негативный имидж
России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз
безопасности Российской Федерации.
Особенно важно провести преобразования в наиболее коррупционно емких сферах
жизнедеятельности общества – в системах государственного и муниципального управления,
в образовании, здравоохранении, жилищно-коммунальном хозяйстве, в судебной и
правоохранительной системах.
В сложившейся ситуации одной из действенных мер по противодействию коррупции
является развитие института парламентского контроля. Парламентские комиссии по
расследованиям в своей деятельности могут использовать такие формы парламентского
контроля, как парламентский и депутатский запрос, вопросы к Правительству.
В рамках работы комиссии по проверке фактов коррупции в органах государственной
власти и управления РФ была осуществлена проверка фактов коррупции в отношении ряда
должностных лиц.
По итогам проведенных контрольных мероприятий Правительству Российской
Федерации, Минфину России, главным распорядителям средств федерального бюджета,
иным участникам бюджетного процесса направлено 267 представлений Счетной палаты и
351 информационное письмо. Правительству Российской Федерации направлено 3
представления Счетной палаты и 112 информационных писем.
В органы прокуратуры, иные правоохранительные органы направлен 121 материал
проверок Счетной палаты. По материалам контрольных мероприятий Счетной палаты в 2008
году возбуждено 25 уголовных дел.
Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 94,6
млрд. рублей, устранено финансовых нарушений на сумму 1,0 млрд. рублей.
В 2008 году объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1965,5
млн. рублей, блокировано и возмещено средств на сумму 687,2 млн. рублей1.
Говоря об актуальности данной проблемы, следует отметить, что в настоящее время, в
рамках совершенствования правовой базы борьбы с коррупцией был принят пакет правовых
актов, посвященных противодействию коррупции, в числе которых Федеральный закон «О
противодействии коррупции»; Указ Президента РФ от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по
противодействию коррупции». Эти акты, а также Национальный план противодействия
коррупции отводят немаловажную роль парламентскому контролю. Так пункт 6 ст. 6
Федерального закона «О противодействии коррупции» в качестве основной
профилактической меры называет развитие парламентского контроля за соблюдением
законодательства о противодействии коррупции. При этом пункт 2 ст. 7 указанного закона
предусматривает создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных
государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам
противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества,
таким образом, законодательство вполне готово для борьбы с коррупцией, нужно просто
эффективно его применять. Сегодня за получение взятки при учете отягчающих
обстоятельств преступники получают, зачастую, условные сроки. У взяточников не должно
быть ни единого шанса - они непременно должны оказываться в тюрьме.
Коррупции нужно противостоять комплексно. Целесообразно отметить, что важным
элементом парламентского расследования является уголовная ответственность за отказ в
предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной
Палате Российской Федерации. Отказ должностных лиц в предоставлении или уклонении от
предоставления информации (документов, материалов), предоставление заведомо неполной
либо ложной информации Парламенту или Счетной Палате в соответствии со ст. 287 УК РФ
наказывается при отягчающих обстоятельствах лишением свободы на срок до 8 лет. Все
действия, предусмотренные ст. 287, могут быть совершены только умышленно, когда
соответствующее должностное лицо знает, что оно обязано сообщить необходимую
информацию Совету Федерации или Государственной Думе, и не желает ее сообщать либо
сообщает заведомо искаженную информацию. Мотив совершения этих действий не имеет
значения для квалификации. Такими мотивами могут быть желание скрыть неблагоприятное
Отчет о работе Счетной Палаты Российской Федерации в 2008 году. Утвержден Коллегией Счетной палаты
Российской Федерации 20 февраля 2009 года. М., 2009. С. 13-15.
1
положение дел в соответствующем учреждении или организации, а также карьеризм и иные
побуждения.
Предметом этого преступления могут быть официальные документы, письменные
ответы на запросы депутатов парламента и т.д.1 Однако оценить эффективность этой меры
трудно в связи с отсутствием данных о правоприменительной практике по этой статье.
Институт парламентского контроля представляет собой действенный инструмент, с
помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность страны, ее
граждане, получают возможность оценить эффективность действий исполнительной власти,
требовать привлечения к ответственности должностных лиц, обнаруживших свою
профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон.
Развитие в отечественной правовой системе института парламентского контроля, как
эффективного инструмента и неотъемлемого элемента контрольной деятельности
законодательной власти, востребовано современным механизмом государственной власти,
целесообразно и оправданно, диктуется необходимостью дальнейшей демократизации
российского общества, потребностью совершенствования государственного устройства в
условиях правового пространства, где права и свободы человека являются высшей
ценностью, а на государстве лежит обязанность их обеспечения и защиты.
Панюкова О.Н., адъюнкт СанктПетербургского университета МВД
России
Коррупция и экстремизм как угроза государству
Преступность в современных условиях превращается в глобальную человеческую
проблему, которая активно изучается во всем мире. Но тема при этом не становится
банальной, а, напротив, требует с позиции ранней диагностики дальнейшего углубленного
социально-философского,
теоретико-правового
научного
анализа
и
прогноза.
Коррупционные преступления носят, как известно, законспирированный, неочевидный
характер и поэтому относятся к числу трудновыявляемых. Коррупция, понимаемая как
подкуп, продажность должностных лиц и их служебное поведение, осуществляемое в связи с
полученным или обещанным вознаграждением, стала серьезным препятствием на пути
нормализации обстановки в обществе, реальной угрозой национальной безопасности.
Решающее значение в борьбе с коррупцией приобретает комплексное использование
сил, средств и методов оперативно-розыскной деятельности.
К сожалению, слабость политики государства по отношению к организованной
преступности и коррупции, в силу масштабности и остроты возникшей опасности, сегодня
ставит под вопрос существование теперь уже и российского государства. В целом же
нынешняя политика российского государства в области борьбы с организованной
преступностью и коррупцией является, к сожалению, еще слабой, пассивной и
противоречивой. Известны различные определения коррупции. Под коррупционной
преступностью понимают: а) вид преступной деятельности, связанный с проявлениями
коррупции; б) совокупность преступлений коррупционного характера 2; в) социальноюридическое явление, «коррупционное правонарушение» – как отдельное проявление
коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную
ответственность, и «противодействие коррупции» – как скоординированная деятельность
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Комментарий к Уголовному Кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. М.,
2001. С. 288.
2
Организованная преступность / Под ред. А.И. Долговой, С.В. Дьякова. М. 1989; Оперативно-розыскная
энциклопедия / Автор-составитель А.Ю. Шумилов. М., 2004.
1
Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований,
институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению
коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и
минимизации и (или) ликвидации их последствий1. Определение коррупции дано и в ст. 1
Федерального закона «О противодействии коррупции».
Однако в России коррупция в силу своего характера и масштабов – это не просто
какое-то отдельное, локальное явление в области политики и государственного управления.
Это система отношений, которая пронизывает все структуры нашего государства и
общества.
Ситуация складывается очень тревожная. Коррупция достигла уже таких масштабов,
что несет угрозу коренным национальным интересам страны. Именно коррупция создает
условия для проявлений экстремизма, который является сегодня наиболее острой угрозой
для безопасности граждан и страны в целом. Коррупция, дискредитируя право, как основной
инструмент регулирования жизни государства и общества, разрушает правовые и
демократические институты государства и общества. Особенно негативно она сказывается на
судебной и правоохранительной системах.
Все это подрывает доверие граждан к государственной власти, препятствует
проведению необходимых в России преобразований, повышает социальную напряженность,
усиливает угрозу терроризма и экстремизма, способствует падению престижа страны в
мировом сообществе.
Развернутая более года, всероссийская компания по борьбе с коррупцией заметно
прибавила работы представителям третьей ветви власти. В нее включались органы
прокуратуры, МВД, суды, счетные палаты, налоговые инспекции всех уровней. Поиск и
разоблачение коррупционеров, в основном чиновничества среднего эшелонов власти, дали
свои результаты.
Более того, в условиях начавшегося мирового финансово-экономического кризиса,
который не обошел стороной и Россию, где заметно сократились темпы роста производства,
поступления в бюджет от экспортируемой продукции, продолжают расти безработица и
инфляция. В начале года СМИ сообщили печальную новость: Россия потеряла лидерство в
мире по количеству олигархов, их число сократилось почти в два раза, идет процесс
обнищания олигархов, некоторые из них уже имеют миллиардные в валютном исчислении
суммы долгов.
Главная трудность борьбы с коррупцией заключается в том, что она выгодна слишком
многим: бизнесменам, которым таким способом проще добиться преимущества над
конкурентами, родителям и студентам, которые не хотят выпускать контроль над
образовательным процессом из своих рук, и т.д. Нередко коррупция оказывается просто
механизмом, заполняющим институциональные пробелы: она возмещает дефицит
эффективных легальных процедур.
Другая проблема в том, что Прокуратура РФ и другие правоохранительные органы
борются в основном с низовой коррупцией, а «верхушечную» не трогают. Для увеличения
раскрываемости дел они берутся за рядовых коррупционеров, но системной борьбы с
коррупцией в рядах высших руководителей не ведется. Попытки создавать специальные
контрольные органы пока тоже успеха не принесли: в насквозь коррумпированной системе
некоррумпированные структуры или не работают, или быстро сами коррумпируются. На
«зачистку» главных коррупционеров нужна политическая воля, пока же ее нет.
Все это внутренние угрозы не только социальному согласию, но и сохранению
суверенитета.
Одновременно,
помимо
коррупции,
значительную
угрозу
для
многонациональной и многоконфессиональной России представляет и экстремизм,
связанный с расовой, национальной, религиозной ненавистью и ксенофобией. Экстремизм
практически невозможно вылечить полностью, он присутствует в большей или меньшей
1
Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 года.
степени даже в наиболее благополучных странах. И мы видим, что сегодня во многих
странах мира участились проявления национальной нетерпимости, ксенофобии. Где-то эта
болезнь локализована и не угрожает в целом политической системе и гражданскому
согласию, поскольку присутствует лишь в маргинальных слоях. Но если это социальное
заболевание распространяется на другие сферы общественной жизни, затрагивает другие
слои населения, то возникает угроза целостности, суверенитету страны, угроза и демократии.
Экстремизм как социальное явление обостряется там, где у людей возникают
проблемы с самореализацией. И здесь можно повторить высказанную ранее идею о
необходимости построения в России общества равных возможностей. Для нас это одна из
ключевых стратегических задач.
В борьбе с экстремизмом в России есть и успехи, и проблемы. С одной стороны,
российское общество смогло успешно противостоять целому ряду таких угроз, например,
связанных с «карикатурным скандалом». Последовательная позиция государственной власти
позволила не допустить эскалации межэтнических конфликтов. Результативно
ликвидируются последствия кризиса в Северо-Кавказском регионе, он возвращается к
нормальной жизни. Российское государство играет ключевую роль в противостоянии силам
международного терроризма.
С другой стороны, обстановка остается достаточно непростой. Происходят нападения
и убийства по мотивам этнической и расовой ненависти, и не все эти преступники на
сегодняшний день понесли наказание. Продолжают, причем не совсем, подпольно,
существовать организации и сообщества нацистского толка. В средствах массовой
информации, в Интернете пропагандируются соответствующая идеология и действия. Не
ликвидированы каналы зарубежной поддержки организаторов и проповедников экстремизма.
В таких условиях любые безответственные действия политических сил могут вернуть
в реальность все угрозы прошлого, в том числе угрозу распада страны. Если не пресекать
экстремизм, хотя бы в одной сфере общественной жизни, он будет распространяться на
другие.
В современной России решаются сложнейшие задачи по формированию институтов
правового государства. В этих условиях крайне актуальной становится выработка
механизмов реального обеспечения конституционных прав и свобод граждан, эффективной
защиты от преступных посягательств на жизнь, здоровье, имущественные интересы
личности, общества, государства. Россия должна быть сильным, уважаемым государством,
способным противостоять любым угрозам.