Правовые проблемы развития электронного Правительства
advertisement
В.Г. ВИШНЯКОВ, доктор юридических наук, профессор ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Необходимо изменить акцент мероприятия Программы на системный подход к проектированию и реализации элементов инфраструктуры электронного правительства. Системный подход предусматривал выработку единой технологической политики, систему стандартов и унифицированных требований для эффективного использования и внедрения информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти. О системном подходе заговорили после десятилетнего периода работы над Программой. Ключевые слова: информационные технологии, взаимоотношения государства и общества, деятельность органов государственной власти, электронное Правительство. V.G.VISHNYAKOV, doctor of juridical sciences, professor LEGAL PROBLEMS OF DEVELOPMENT OF ELECTRONIC GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION You must change the focus of the activities of the Programme on the system approach to the design and implementation of the elements of infrastructure of egovernment. System approach included the production of a uniform technological policy, the system of standards and unified requirements for the effective use and implementation of information and telecommunication technologies in activity of bodies of state power. About the system approach speaking after a ten-year period of the Programme. 2 Key words: information technology, the relationship between state and society, the activities of the bodies of state power, the e-Government. § 1. Постановка вопроса Развитие и широкое применение информационных технологий (далее именуются – ИТ) является глобальной тенденцией мирового развития и научно-технической революции в современный период. Применение этих технологий имеет большое значение для повышения конкурентоспособности экономики, расширения возможностей ее интеграции в мировую систему хозяйства, повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления. Россия приступила к разработке ИТ с февраля 2001 года. Правительство Российской Федерации приняло постановление о разработке Федеральной целевой программы «Электронная Россия» (2002–2010 годы). Государственным заказчиком-координатором Программы было Министерство информационных технологий и массовых коммуникаций Российской Федерации. Оно же стало основным государственным заказчиком Программы и основным ее разработчиком. Перед Министерством были поставлены весьма широкие и амбициозные цели и задачи – повысить качество взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повысить оперативность предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрить единые эффективность стандарты обслуживания межведомственного населения; взаимодействия и повысить внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий и др. Среди задач 3 Программы значилось «обеспечение решения задач государственного управления с использованием элементов электронного правительства; развитие инфраструктуры электронного правительства». В Программе цели, задачи и конечные результаты работы были расписаны для Министерства на четырех страницах: что делать, в какие сроки, какие получить результаты. К тому же чиновники, составившие Программу, работали по принципу «приятно думалось, хорошо писалось». Цели и задачи были сформулированы предельно широко с использованием соответствующих понятий: «информационная и коммуникационная технологии», «информатизация», «информационные системы» и др. И все это излагалось на четырех страницах, как и затраты на Программу – свыше 21 миллиарда рублей. Естественно, в 2004, 2006, 2009 годах постановлениями Правительства стали вноситься изменения, и когда Программа полностью провалилась и вносить изменения уже не имело смысла, на 2009–2010 годы (до окончания срока действия Программы «Электронная Россия») была спланирована другая Программа – «Электронное Правительство». Впрочем, название «Электронная Россия» оставалось прежним до 2010 года: никто не мог обвинить Правительство в том, что Программа не была доведена до конца. Одновременно с реализацией Программы «Электронное Правительство» в тот же период проводилась административная реформа. Однако Программа и реформа не были объединены в единую Программу, хотя имели в принципе общие цели и задачи. Административная реформа взяла бы тогда на себя решение тех задач, которые позволили бы снять с разработчиков электронного Правительства несвойственные им функции: повышение качества государственного управления, его эффективность. В результате административная реформа и Программа «Электронная Россия» зашли в тупик и прекратили существование; огромные средства, а главное, время были потрачены зря. В частности, научно-исследовательские 4 институты и другие организации, занятые разработкой и внедрением нормативно-правовых актов в процесс реализации Программы и электронного Правительства, смогли бы передать органам государственной власти и управления разработку концепции и проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», «Об электронном документообороте», «О праве на информацию», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» и др. Это способствовало предметного бы устранению законодательства от неадекватности потребностей и отставания информационной технологии, созданию в указанных сферах целостной правовой системы и гармонизацию законодательства Российской Федерации в целом. Стали бы качественнее проводиться «электронного концепции Правительства» в и методологии Российской Федерации, построения ключевых принципов обеспечения согласованного и взаимоувязанного развития государственных информационных систем и ресурсов между собой, определения требований построения «электронного правительства», разработан классификатор основных стандартов в области информационнотехнологического обеспечения деятельности органов государственной власти, поддержки и администрирования государственных информационных систем и ресурсов; разработаны методические материалы и рекомендации по описанию и оптимизации административно-управленческих процессов деятельности органов государственной власти. В частности, менее затратными были бы и работы по проектированию информационной системы обеспечения обязательной автогражданской ответственности, информационной системы социальной сферы, системы предоставления населению информации о чрезвычайных ситуациях, информационной системы поддержки функций управления Программой, системы каталогизации оборонной продукции, информационной системы 5 управления реализацией мобилизационного плана, системы мониторинга состояния особо опасных объектов, включая разработку для каждой из систем концепции, технико-экономического обоснования и технического задания на реализацию; разработана концепция создания информационной системы для поддержки принятия управленческих решений министерствами и ведомствами. Данные выводы вытекают из определения электронного Правительства как системы электронного документооборота государственного управления, основанной на автоматизации совокупности управленческих процессов в масштабах страны эффективности социальных «электронное охватывает и служащей государственного коммуникаций для Правительство» всю систему цели существенного управления каждого трактуется, и члена таким государственного повышения снижения издержек общества. Понятие образом, широко, управления. Создание электронного Правительства предполагает построение общегосударственной системы государственного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки. Такие масштабные, абстрактные и гладко сформулированные цели свойственны больше диссертационным исследованиям молодых аспирантов, нежели серьезным документам, написанным профессиональными чиновниками. О чем говорится, например, в одном из официальных документов: такой текст обеспечивает органы и организации, отвечающие за безопасность важнейших инфраструктур жизнедеятельности страны, такой системой электронного взаимодействия, которая даст им возможность полностью контролировать готовность к предотвращению и преодолению с минимальными потерями возможных чрезвычайных ситуаций в тех областях, за безопасность которых они несут ответственность, а также уменьшить потери от чрезвычайных ситуаций (ЧС) за счет ускорения начала 6 мероприятий по ликвидации ЧС. Информационная система электронного взаимодействия в служебном документе – Программа – говорит только об одном: разрабатывать на ее основе конкретную информационную систему невозможно. И определить ответственность тоже нельзя. Тем не менее на разработку таких программ было выделено по Программе «Электронное Правительство» 80 миллионов рублей, бюджетных, за счет денег налогоплательщиков. И не случайно одна из статей была опубликована под названием «Танцы с ножами вокруг «Электронного Правительства». Планы внедрения вычислительной техники должны быть органически связаны с планами своевременно совершенствования адаптировать управления, вычислительные что комплексы позволяет к новым организационным формам построения аппарата управления. Количественные и качественные показатели планирования ИТ целесообразно устанавливать с учетом основных направлений совершенствования системы управления. Однако такой подход при разработке электронного Правительства не проводился. В апреле 2011 года на заседании Правительственной комиссии по федеральной связи и технологическим вопросам информатизации были подведены итоги реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Глава Минкомсвязи заявил, что «Электронная Россия» была лишь «флагманским проектом», призванным «привлечь внимание к вопросам информатизации в сфере государственной власти». Привлечение внимания обошлось государству в миллиарды рублей. Широкая известность программы, делает заключение министр, свидетельствовала о том, что «свои пропагандистские задачи она выполнила». Среди основных результатов, представленных в рамках доклада, министр назвал создание интернет-сайтов органов власти (сайты Президента, Федерального Собрания, Правительства и др.), Федерального информационного центра, государственной информационно-аналитической системы. Однако, отмечалось в докладе, многие цели Программы не были 7 достигнуты. В частности, не было организовано межведомственное электронное взаимодействие при предоставлении госуслуг, «типовые решения» не получили широкого применения, а созданные программноаппаратные комплексы не использовались. В связи с принятием «Концепции формирования в РФ электронного Правительства до 2010 года» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 06 мая 2008 г. № 632-р) необходимо изменить акцент мероприятия Программы на системный подход к проектированию и реализации элементов инфраструктуры электронного правительства. Системный подход предусматривал выработку единой технологической политики, систему стандартов и эффективного использования и унифицированных требований внедрения информационных для и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти. О системном подходе заговорили после десятилетнего периода работы над Программой. В ноябре 2010 г. Председатель Правительства РФ Владимир Путин подписал распоряжение об утверждении госпрограммы «Информационное общество» на 2011–2020 гг. Обсуждение этой новой, разработанной Минкомсвязи программы, которая должна прийти на смену «Электронной России», велось на протяжении всего года. Сроки ее реализации и объемы финансирования неоднократно менялись. В окончательном варианте предусмотренные проекты были разделены на две группы: внутренние, автоматизирующие работу ведомств, и внешние, создающие ИТ-сервисы для граждан. Ответственными за внутренние проекты стали Минкомсвязи, Минэкономразвития, ФСБ и Минобрнауки, а заказчиками внешних – федеральные министерства и ведомства. И снова возникла путаница в разработке нескольких дублирующих программ. Другая ошибка состояла в том, что, на наш взгляд, разработка сложнейших программ начиналась «снизу», а не «сверху». 8 Правительственные чиновники неохотно брали на себя ответственность за реализацию собственных решений. Важно было повысить интерес самих центральных органов к внедрению информационных технологий. Разработчики ИТ предлагают, а порой и навязывают свои проекты органам управления, не учитывающие особенности деятельности органов. И не только технологию, но и конкретные управленческие решения. Развитие технологий происходит при этом в отрыве от изменений функций органа управления. Это приводит к тому, что создаются десятки исполнителей, различные базы данных, отсутствуют единые планы и стандарты. Разработчики не знают состояния дел в органах управления, им не разъясняют, что происходит в проекте, нет ли отставаний по срокам, перерасходам государственного бюджета. В электронном Правительстве информационное взаимодействие органов и общества с использованием информационных технологий происходит главным образом в рамках, на основе и во исполнение требований правовых норм. Правительство выступает в качестве не только заказчика, но и пользователя информационных технологий. Но его цели, функции и полномочия нередко остаются теми же, что и при использовании обычных средств механизации; изменение функций правительства, сбор и обработка информации, регистрация транспортных средств, патентов, выдача справок, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов отстают от технологической базы. Прямое общение с гражданами является неотъемлемым элементом электронного правительства. Но такая связь требует более глубокой перестройки традиционных форм взаимодействия с населением. Так, электронная система может иметь математическую модель и программное обеспечение для нее. Возникает главное – прозрачность управления, контроль над исполнительной дисциплиной и принимаемыми решениями. 9 И еще. Изменение формирования и нормативно-правовой расходования бюджета, базы, определение принципов приоритетных направлений компетенции в деятельности государственных структур, перенесение акцентов в экономике на обновление производства и расширение выпуска качественной продукции являются основой для создания и функционирования электронного правительства. Необходимо всегда начинать с законодательной деятельности, с установления реального контроля и ответственности соответствующих органов власти перед гражданами, их объединениями и бизнесом. Не должна утрачиваться и другая цель – преобразования в деятельности государственных структур направлены на расширение демократии, предоставление гражданам использование всех возможностей информационных технологий, оценка их преимущества, находить новые варианты их использования в сфере бизнеса, общественной, научной деятельности, обучения и т.п. Без правового регулирования отношений между правительством и гражданами в экономической, социальной, управленческой сферах нельзя ожидать позитивных результатов. Инфраструктура такого правительства на всех уровнях интегрируется и организуется в первую очередь на основе действующего законодательства. Правовая платформа электронного правительства – это совокупность концепций, доктрин, стратегий, планов, программ и правовых норм по их реализации от имени государственной власти. Когда такая совокупность документов реализуется в процессе деятельности конкретных субъектов в структуре электронного правительства, можно говорить о его правовом обеспечении. Стрежнем правовой платформы является действующее законодательство. Оно и определяет направление развития электронного правительства. К сожалению, эти вопросы часто не решаются своевременно. Так, от технической базы отстают перевод государственных органов на безбумажное 10 делопроизводство; установление для всех государственных органов показателей эффективности работы и регулярный их контроль, который проводится как парламентом, так и гражданами; введение в государственных органах пластиковых карт для идентификации госслужащих; перечисление им зарплаты, расчетов за командировки; перенесение в сеть большинства стандартных операций между государством и гражданами. Электронное правительство пока не выходит за рамки прикладных решений, модернизации существующих управленческих операций. Возможности информационных технологий в сфере государственного управления, социальных непосредственно Неправильно процессов, используются говорить поэтому, экономического развития государственными чиновниками. что правительство электронное осуществляет электронное общение власти с обществом, в процессе которого происходит электронный документооборот. Правовое регулирование процессов информационной технологии возложено на Министерство связи и массовых коммуникаций. И вполне логично, что во всех его проектах не прослеживается деятельность по развитию административного законодательства, определению роли и правового статуса органов государственного управления, классификации их функций, ответственности государственных служащих и др. С другой стороны, положения об органах власти и управления в редких случаях рассматривают информацию в качестве ресурса повышения качества управленческой деятельности и работу с документом сводят к канцелярской работе. Планы правового регулирования решения важных государственных задач также редко упоминают роль Минсвязи России в качестве ответственных исполнителей. В итоге получается параллельное развитие информационных проблем и административных, с явным перекосом в сторону информационных технологий и искажения сути управления. 11 Процесс сбора информации должен быть максимально упрощен. В частности, информацию о своем гражданском состоянии (сведения о бракосочетании, разводе, рождении ребенка или смерти близких) гражданин должен представлять только один раз, а не подавать каждый раз одни и те же данные в разных анкетах (в случае купли-продажи недвижимости, получения наследства, оформления субсидий или налоговых льгот и т.п.). При функционировании общих информационных ресурсов один раз указанные данные заносятся в архивы всех нужных органов автоматически, а при повторном обращении гражданина к любому из государственных органов он освобождается от необходимости повторно сообщать те же самые данные. Межведомственный подход позволяет предотвратить распространенный вид мошенничества, когда гражданин несколько раз получает одну и ту же льготу, обращаясь за ней в разные инстанции. Одновременно разным государственным учреждениям нужен общий доступ к информации об одних и тех же организациях и персонах или доступ к данным по одному и тому же вопросу. Так, медицинские учреждения могут оперативно предоставлять информацию органам власти и управления, что поможет более качественно удовлетворять потребности населения. Получает развитие процесс создания ситуационных центров. Это не только программно-технический комплекс. Появляется еще один слой – экспертно-аналитическая работа. Система не может заменить интеллект человека. Поэтому привлекаются аналитики, которые будут просеивать те решения, которые вырабатываются с помощью моделей, методов, алгоритмов на предмет их реализуемости, на предмет оценки рисков государственного реализации управления, тех или а также иных решений обоснованием в и области принятием профессиональных, эффективных, полезных вариантов. Из всех озвученных представителями Минкомсвязи проектов, реализованных в рамках «Электронной России», сделано было немного. В 12 Интернете появились сайты всех государственных ведомств. Но интерактивных сервисов, позволяющих быстро и просто общаться с государством, появилось на них немного. Заработал портал государственных услуг, однако реальной пользы от него пока немного: получение большинства документов от государства по-прежнему связано с массой неудобств. Появился и общероссийский портал госзакупок, благодаря которому отдельные государственных граждане чиновников. пытаются В целом бороться граждане с воровством по-прежнему взаимодействуют не с единой государственной структурой, а с отдельными ведомствами. Сказанное позволяет сделать вывод. Основная причина низких результатов внедрения информационно-технологических проектов (ИТ) – не в плохой организации управления ими. И не в том, что их внедряют люди, не имеющие опыта реализации ИТ-проектов. Проблема кроется более глубоко – в ошибочности самой концепции ее решения. Чиновники, выступающие как заказчики проектов, не могут пока добиться их эффективности и в силу масштаба задачи, и в силу отсутствия адекватной единой структуры управления комплексом ИТ-проектов. В последнее время наблюдается прогресс в области формирования нормативной базы. Еще раз подчеркнем: опыт показывает, что без обновления законодательной базы и множества подзаконных нормативных актов, разработки новых стандартов, адаптирования к ним технологических средств, а, наоборот, не нормативных актов к технологическим средствам электронные системы не работают. Разработчики и заказчики получают, наконец, четко сформулированные правовые требования, которыми они должны руководствоваться при создании систем. Закон об электронных государственных услугах, закрепляющий, например, порядок поступления документа в орган управления, – это еще не электронная услуга. Предоставление государственной услуги – это 13 организация взаимодействия «человека и машины», и главной задачей является здесь оптимальное сочетание правовых и технических элементов. Простая автоматизация документооборота в органе управления – канцелярия, т.е. работа с входящими и исходящими документами. На практике чаще всего автоматизируется прием заявок на услуги, а дальше все идет обычным способом. В умах простых граждан России, не обученных в школах обращению с компьютерами, утвердилось мнение, что основной рабочий инструмент чиновника – канцелярские принадлежности и компьютер в качестве пишущей машинки. § 2. Практика разработки электронного Правительства В 2007 г. Правительство РФ одобрило концепцию развития федеральной программы «Электронное Правительство». В соответствии с концепцией развития предполагалось, что к 2010 г. взаимодействие по услугам, которые оказывает государство, должно осуществляться посредством сети «Интернет». Государственная автоматизированная система (ГАС) «Управление» – составная часть «Электронного правительства» – была призвана интегрировать различные государственные информационные ресурсы в министерствах и ведомствах, которые работали самостоятельно. Сложность единой работы системы состояла в согласовании большого количества регламентов и инструкций между всеми заинтересованными субъектами. Система не была оформлена никакими юридическими актами и только в июне 2009 г. Правительство РФ подписало положение о ГАС «Управление». Основная цель ее внедрения заключалась в повышении эффективности взаимодействия на межведомственном и межрегиональном уровне. В частности, система должна была повысить эффективность расходования бюджетных средств, снизить трудозатраты на выполняемые вручную операции по сбору, обработке, поиску и предоставлению информации, а также подготовку сводной отчетной документации. В первую 14 очередь, система была запущена для министерств здравоохранения, образования, регионального развития, финансов и экономического развития. В состав ГАС «Управление» вошли электронные рабочие. Основная задача таких профильных ведомств, как пожарная охрана, полиция, скорая помощь, газовая служба и др., – форсировать работу по созданию единых дежурно-диспетчерских служб в регионах и муниципалитетах. В этой связи предстоит более четко разграничить полномочия соответствующих ведомств. Требуется, в частности, разработать типовые системно-технические решения по созданию системы вызова экстренных оперативных служб, подготовить технико-экономические обоснования создания системы вызова экстренных оперативных служб. В октябре 2009 г. в МЧС России была введена в эксплуатацию автоматизированная система делопроизводства и контроля исполнения. В ноябре 2009 г. распоряжением начальника Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России введена в опытную эксплуатацию автоматизированная информационно-управляющая система подразделений дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции. В ряде ведомств и регионов была начата большая работа по переводу государственных услуг в электронный вид, включая систему межведомственного электронного взаимодействия. Накоплен опыт успешных внедрений информационных технологий. Но в целом внедрение шло низкими темпами. Одна из причин – квалификация государственных служащих, мотивация персонала заказчика оставалась низкой. Дело в том, что часть задач при подключении ведомства к электронному обмену информацией ложится на самих сотрудников ведомства, в частности, согласование технологической карты межведомственного взаимодействия со смежными ведомствами. В первую очередь автоматизированные внедрялись территориально-распределенные информационно-управляющие системы для 15 федеральных органов, таких, как МЧС, ГИБДД и других. Например, в МЧС была разработана единая система классификации и кодирования, система электронного документооборота. Все эти системы приняты в эксплуатацию, реально работают и позволяют экономить десятки миллионов рублей. С помощью информационных технологий можно организовать взаимодействие силовых структур, отвечающих за безопасность граждан, в вопросах организации системы мониторинга в местах массового пребывания людей; организации обеспечения безопасности граждан в местах проживания (домофоны, видеокамеры наблюдения и т.д.); автоматизации контроля движения транспортных средств; организации реагирования на вызов экстренных служб через единый номер 112, для чего необходимо внести изменения в ряд действующих нормативно-правовых актов. Они направлены на обеспечение ускорения реагирования и улучшение взаимодействия экстренных оперативных служб при вызовах населения и повышение безопасности граждан. Но в целом, как уже говорилось, возникли сложности и проблемы. Неудачи в развитии программы «Электронное правительство» объяснялись, в частности, тем, что изначально не было координирующего надведомственного органа, каждое ведомство самостоятельно занималось закупками оборудования и построением своих информационных систем. В результате деньги были потрачены, а эффект получился низкий. Надо было начинать с ответственного за реализацию этой программы. К настоящему времени у министерств и ведомств существуют значительные наработки, и теперь главная задача – связать их в единое целое. Это вполне возможно, как и обмен полезным опытом между правительством и этими министерствами и ведомствами. Другая проблема – слабая проработка и постановка задач, сложная структура предприятий-субподрядчиков, созданных для освоения бюджетных средств. Норма «откатов» в данной отрасли значительно выше 16 средних по стране. Проблемы лоскутной интеграции возникают не спонтанно, а в качестве следствия непродуманной политики в части унификации закупок оборудования и введения стандартов. «Электронное правительство» является сложной, масштабной государственной инициативой. В состав программы входит множество подпрограмм, реализуемых практически всеми ведомствами. В рамках этой инициативы несколько десятков министерств, агентств, служб должны перейти на электронное взаимодействие и между собой, и с гражданами и бизнесом. Одна из проблем органов государственного управления заключается в том, что они нередко действуют в рамках собственных представлений о развитии информационных технологий. В результате на свет появляются разрозненные, несовместимые между собой информационные системы. И идея их консолидации становится важной задачей в процессе создания «электронного Правительства». 1 октября 2011 г. завершился первый этап работ по Программе «Электронное Правительство» – ведомства подключились к системе межведомственного электронного взаимодействия. Начался процесс объединения систем различных ведомств и создания единого источника информации, который будет использоваться при исполнении всевозможных регламентов – и электронного взаимодействия, и предоставления госуслуг. Создан портал госуслуг «электронного правительства». Он эволюционирует от справочника по услугам или доски объявлений к функциональному инструменту, от которого граждане получают реальную пользу. К 2010 г. на едином портале госуслуг и госфункций было зарегистрировано 463 тысячи пользователей. На портале предоставляется 79 государственных услуг органов государственной власти. В электронной форме в органы власти направлено 1,360 млн. заявлений и запросов. В 17 сводный реестр госуслуг и госфункций внесены сведения о 615 госуслугах и госфункциях федеральных органов власти и внебюджетных фондов. Что касается наиболее востребованных госуслуг, предоставляемых в рамках портала в электронном виде, то наиболее востребованной является проверка наличия выписанных штрафов за нарушение ПДД (более 402,8 тыс. обращений). Далее следует услуга получения загранпаспорта по достижении 18-летнего возраста (350 тыс. обращений), а также услуга извещения о состоянии лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования (321 тыс. обращений) и ряд других услуг. Кроме того, к 2010 г. в 50 субъектах РФ реализованы типовые решения в области региональных порталов госуслуг, в 82 субъектах реализованы типовые решения в области реестров государственных услуг. Типовая система обеспечения деятельности многофункциональных центров предоставления государственных услуг (МФЦ) установлена в 30 субъектах России. Созданы также порталы госзакупок и госпродаж. Что касается развития возможностей единого портала госуслуг, то в ближайшее время на едином портале госуслуг, помимо «личного кабинета» для физических лиц, будет реализована аналогичная функция и для юридических лиц. В феврале 2011 г. Владимир Путин подписал распоряжение № 176-р «Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности». В этом плане сказано, что к апрелю 2011 г. чиновники должны определить требования к информационной технологии электронного документооборота (с учетом обработки служебной информации ограниченного распространения), а в мае – решить, какие документы могут использоваться в электронном виде. В настоящее время для решения этих задач сложились благоприятные предпосылки: повысилось качество и доступность предоставляемых услуг населению и организациям, повысилась результативность, качество и 18 прозрачность работы государственного аппарата на основе применения информационно-коммуникационных технологий; расширяется доступ населения к электронным средствам коммуникаций и сети «Интернет». По уровню распространения персональных компьютеров среди населения и доступности Интернета Россия стремительно сокращает отставание от развитых стран. Повышается уровень компьютерной грамотности; ИТ все шире используются в повседневной жизни, в медицине и здравоохранении, образовании и науке. Реализация его порождает целый ряд организационно-правовых проблем. От их успешного решения во многом зависит повышение эффективности процессов разработки, Правительства». «электронного К числу внедрения этих и эксплуатации проблем относится: 1) обеспечение организационного и методического единства работ по созданию «электронного Правительства» и совершенствованию системы управления; 2) совершенствование организационно-правовых форм концентрации и специализации научно-исследовательских и проектных организаций, занятых разработкой информационных систем, координация их работы; 3) совершенствование правового регулирования информационного обеспечения «электронного Правительства»; 4) использование типовых проектных решений, алгоритмов и программ. В результате «электронное Правительство» и все его подпроекты, которые реализуются в его рамках, оказывают серьезное влияние на развитие и ПО, и аппаратной части, и законодательной базы. Первая волна автоматизации образования уже прошла, и в результате российские школы получили доступ к Интернету и компьютерам, на которых можно вести учет административно-хозяйственных и учебных процессов. Сейчас речь идет о том, чтобы использовать возможности, предоставляемые ИТ, для повышения качества обучения. С информатизацией медицины дела обстоят несколько проще. Здесь речь идет в основном о создании учетных 19 систем и оптимизации бизнес-процессов, например, о сокращении времени ожидания «скорой помощи» и стояния в очереди к врачу. Внедрение системы удаленной записи на прием к врачу передано на уровень субъектов Федерации и сейчас активно реализуется. Проект информатизации здравоохранения только стартовал. Начнется этап автоматизации предметной деятельности, например, появится возможность дистанционной диагностики состояния здоровья и многое другое. § 3. Что дальше? В настоящее время организуется сеть ситуационных центров поддержки. Известно, что их будет несколько – по меньшей мере, один на каждый федеральный округ. При этом будет существовать единый федеральный центр, осуществляющий общую координацию. В каждом центре предполагается развернуть компьютерный класс для тренингов. Предполагается, что к работе региональных центров поддержки будут привлекаться не только федеральные организации, но и региональные компании. На базе каких организаций будет формироваться сеть центров поддержки? По всей видимости, в зависимости от условий разных регионов, выбор может быть сделан как в пользу вузов, так и государственных учреждений. Существует некоторая вероятность, что региональные центры поддержки будут организовываться на базе частных коммерческих организаций, однако этот вариант в настоящее время еще обсуждается. К сентябрю 2011 г. должен был быть выполнен ряд работ, связанных с переходом правительства к использованию свободного программного обеспечения, причем ответственность за выполнение этих работ возложена на несколько федеральных министерств. В апреле 2011 г. Минэкономразвития подготовило предложения по созданию центра поддержки пользователей, которые «направлены на оказание необходимой помощи государственным гражданским служащим при переходе на работу в центры и включают в себя как общие параметры 20 работы центра, так и ряд предложений для различных групп пользователей». Среди конкретных предложений Минэкономразвития – создание интернетпортала с базой нормативных документов и базой знаний по внедрению центров. С помощью портала предполагается реализовать доступ к репозиторию центра, используемого в федеральных органах исполнительной власти. Вследствие неверно определенных целей информатизации государственного управления электронное правительство оценивается как очередная компания, проводимая больше для видимости модернизации, чем для решения реальных проблем. Тем более у государственных служащих есть возможность превращать информатизацию в формальную процедуру, не влияющую на устоявшуюся организацию деятельности. Функции электронного правительства сводят до уровня прикладного инструментария осуществления управления государством. Увеличение бюджетных затрат не компенсируется ни качеством обслуживания граждан, ни скоростью обработки документов, ни более широким привлечением граждан к процедурам законотворчества или контроля над соблюдением законности. Расходуются средства на приобретение компьютеров, сетевого оснащения, приборов ограничения доступа, создание программного обеспечения. Результатом же является увеличение объемов работы во вспомогательных структурах для упрощения распечатки документов. Простое использование информационных технологий в осуществлении правительственных функций не всегда себя оправдывает. При условии внедрения «электронного Правительства» как масштабной концепции, при трансформировании принципов организации деятельности властных институтов затратные статьи будут увеличиваться. Правительственная сетевая инфраструктура может решать актуальные политические, экономические Объединение возможностей и социальные задачи правительственного государства. интернета и 21 правительственного портала может обеспечить выполнение таких задач: реализация права граждан на доступ к открытой государственной информации; доведение до общественности объективной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти, что укрепит доверие к государству и проводимой им политике; взаимодействие и постоянный диалог государства с гражданами и институтами гражданского общества, а также необходимый уровень общественного контроля над деятельностью государственных органов и организаций; объединение информационных ресурсов и сервисов органов государственной власти и местного самоуправления информационного с целью пространства; укрепления общенационального усовершенствование системы государственного управления, оптимизация структуры государственного аппарата, снижение финансовых и материальных затрат на его удержание, поэтапное переведение части государственных услуг, имеющих самостоятельную стоимость, в систему государственных сетевых сервисов, что будет отвечать реальным потребностям граждан и организаций, и др.; эффективная поддержка экономической деятельности государственных хозяйственных субъектов, что позволит им эффективно интегрироваться в общенациональное и мировое экономическое пространство; взаимодействие и сотрудничество с государственными органами зарубежных стран и международными неправительственными организациями. Детальнее рассмотрим функции и возможности правительственного интернета (который является частью электронного правительства). Прежде всего, отметим, что цель внедрения Интернета – повышение точности, полноты и оперативности, достоверности накапливаемой информации; обеспечение высокой степени контроля над выполнением решений и поручений правительства со стороны других структур исполнительной власти; обеспечение прозрачности выполнения решений и поручений правительства органами исполнительной власти (аппарат Правительства 22 будет иметь возможность в любой момент времени проверить, на каком этапе находится выполнение поручения или постановления внутри подконтрольного органа власти); снижение накладных затрат. Для эффективного выполнения этих задач система электронной почты и документооборота правительства должна быть частью интегрированной информационной системы. Эта система может обеспечивать информационную поддержку общего руководства работой аппарата. К более конкретным задачам относятся, в частности, координация деятельности региональных управлений и территориальных подразделений и ведение внутреннего делопроизводства в правительстве. На серверах Правительства должны храниться специализированные базы данных, архивы персональных данных граждан, досье государственных служащих всех уровней и т.п. Международное сообщество чрезвычайно серьезно относится к обеспечению эффективного сотрудничества между правительствами, с одной стороны, и гражданами и бизнесами – с другой. Общая мысль, содержащаяся в обращениях и международного сообщества, и отдельных правительств и администраций, и ИТ-компаний, такова. Перед правительствами всего мира стоит грандиозная задача: граждане хотят получать от них услуги высокого качества и требуют эффективного использования налоговых поступлений. Поэтому государственные учреждения должны искать более эффективные, быстрые и дешевые средства связи и общей работы, чтобы максимально облегчить доступ к нужной информации. Для того чтобы диалог, а в некоторых случаях и сотрудничество граждан и государства, был эффективным, экономным и мобильным, необходимо создать интегрированную электронную систему отношений налогоплательщиков с государством. Конечно, такая система должна включать в себя доступ к информации и услугам на сайтах, по телефону, по электронной почте и в обычном офф-лайновом режиме. Главным фактором становится выгода налогоплательщика (гражданина или компании), а не 23 государственных структур. Для достижения этой выгоды необходимо решить еще многие вопросы. Для внедрения «электронного Правительства» следует найти национальные прикладные решения в таких сферах: государственные закупки; роль информационно-телекоммуникационного сектора экономики и электронных технологий в реформе жилищно-коммунального комплекса; информационная безопасность; новые технологии в образовании; обеспечение доступа населения к электронным услугам; электронные социальные службы; принципы проведения тендеров на поставки решений и продукции для электронного правительства; электронные услуги для отраслей; административные и правовые барьеры на пути развития информационного общества и др. Система электронного правительства резко повысит эффективность и координацию действий правоохранительных и контрольных органов в борьбе с незаконной миграцией. Создание информационной системы «Погранбезопасность» позволит уменьшить наркотрафик через Российскую Федерацию в страны инфраструктуры поколения, Западной обращения содержащих Европы. В паспортно-визовых биометрическую результате создания документов информацию, нового упростятся формальности для законопослушных граждан при трансграничной миграции и снизятся возможности использования членами международных организованных преступных групп поддельных проездных документов для пересечения Государственной границы Российской Федерации. Вследствие этого повысится доверие мирового сообщества к Российской Федерации и соответственно привлекательность страны для иностранных инвесторов. Анализ и прогнозирование миграционной ситуации в Российской Федерации позволит руководству страны принимать обоснованные решения по эффективному использованию трудовых ресурсов, созданию достойных условий для жизни и труда ее граждан; проведены работы по проектированию и реализации опытного участка единой информационно- 24 аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды на базе единой защищенной телекоммуникационной среды для государственных нужд. Социально-экономический эффект от результатов проекта может быть достигнут при продолжении работ по комплексной автоматизации органов государственной власти по контролю и надзору в сфере природопользования в целях повышения ее эффективности, достигаемой за счет улучшения собираемости платежей за пользование природными ресурсами, стимулирования мер по ресурсосбережению, повышения доверия общества к органам государственной власти в сфере природопользования; созданы предпосылки для создания единого реестра информационных ресурсов министерств и ведомств, организуется централизованный, регламентированный сбор данных, необходимых для формирования управленческой и оперативной информации для должностных лиц. На решение этих задач направлены работы по созданию технологий обеспечения оперативного доступа к данным государственной статистики в интересах отдельных ведомств. Выводы. Анализ литературы об «электронном Правительстве» позволяет сделать ряд выводов: 1. В Российской Федерации сложилось несоответствие между развитием информационно-технологических систем и организационноправовыми проблемами органов государственного управления. Система управления и власти отстает в своем развитии от технической базы, тормозит переход к информационно-технологическим основам государственного управления. 2. Образование, квалификация, опыт работы и состав государственных служащих не соответствуют требованиям новой информационно- коммуникационной технологии, что сдерживает оптимизацию деятельности и повышение эффективности государственного аппарата, а тем самым 25 развитие общества. Служащих, не обладающих соответственными знаниями и умениями, надо отстранить от работы в государственном аппарате. 3. Обновление информационно-технологических форм и методов происходит быстрыми темпами, что требует подготовки специалистов новых специальностей для работы государственного аппарата и в обслуживающих его организациях и научных учреждениях. 4. Развитие информационно-технологических технологий в управлении должно сопровождаться укреплением демократических начал в его работе, а не формированием касты чиновников, оторванных от народа и использующих достижения так называемых электронных правительств, информационных обществ и т.д. в целях укрепления своей власти и привилегий. 5. Развитие информационно-технологических технологий должно происходить в сторону расширения и укрепления демократических основ организации и управления государством, а не обслуживания чиновников. Представительные органы должны установить жесткий постоянный контроль над тенденциями развития «электронных» правительств, вскрывать теневые схемы распределения бюджетных, кредитных и иных финансовых средств. 6. Важнейшее значение для развития информационных технологий имеют не только административные и электронные реформы, но и политические факторы. Должна вестись решительная борьба против коррупции, мошенничества. 7. Коренным образом должна быть реорганизована система подготовки на высшем уровне специалистов в информационно-технологической сфере и повышение квалификации соответствующих руководителей. Необходимо обеспечить их доступ к информации о деятельности исполнительных органов власти с помощью интернет-сайтов. 8. Должен быть наведен жесткий порядок в расходовании бюджетных средств на внедрение технологий в аппарат управления. По высказыванию 26 одного крупного чиновника, в этой сфере тратятся 100 миллиардов рублей в год. На создание своих индивидуальных сайтов чиновники тратят более 1 миллиона долларов, что намного выше самых высоких рыночных цен. Затраты неадекватны задаче.