Лесной кодекс Российской Федерации

Заключение Общественной палаты Российской Федерации
на проект федерального закона
«Лесной кодекс Российской Федерации»,
принятый Государственной Думой РФ в первом чтении 22 апреля 2005г.
Для России как страны, большая часть территории которой покрыта лесом, законодательно
установленные нормы и правила лесопользования имеют особое значение. Российское лесное
законодательство имеет глубокие исторические традиции, сформировано с учетом достижений
лесоводственной науки, отечественного и зарубежного опыта. Современные правовые основы
использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов исходят из необходимости обеспечения
рационального и неистощительного лесопользования, сохранения и возобновления
экологического и экономического потенциала леса, создания условий для функционирования
лесопромышленного комплекса, удовлетворения потребностей общества в разнообразных лесных
ресурсах. Поддержание лесного законодательства в состоянии, соответствующем меняющимся
социально-экономическим и экологическим условиям, является одной из задач государства в
сфере природопользования. С этих позиций, внесение поправок, обновление нормативных актов
является частью текущего законотворческого процесса. Более того, приведение текста основного
лесного закона в соответствие с происходящими в обществе изменениями весьма своевременно.
В числе наиболее острых проблем, требующих своего решения – экологические и
экономические потери от незаконной рубки и экспорта древесины, огромные потери лесного
хозяйства от масштабных лесных пожаров, невысокая экономическая эффективность
лесопользования, что в первую очередь связано с малой долей глубокой переработки древесины.
Очевидно, что Лесной кодекс должен быть направлен главным образом на решение названных и
других актуальных задач: с одной стороны, создавать условия для устойчивого развития
отечественного лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство,
повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов, и с другой стороны,
обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства
страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба.
С точки зрения возможных способов актуализации лесного законодательства возможна как
разработка нового варианта кодифицированного акта, к чему склонился законодатель, так и
редактирование действующего кодекса. Между тем, по мнению Общественной палаты, мог быть
избран путь внесения изменений и дополнений, что более предпочтительно в целях стабилизации
законодательства, сохранения его преемственности. Внесением ряда поправок, направленных на
преодоление названных проблем, задача приведения кодекса в соответствие с требованиями
рыночной экономики и устойчивого лесопользования, в принципе, могла быть решена. Однако
редактирование текста любого закона имеет смысл только при сохранении его концепции. Как
показывает содержание законопроекта, принятого Государственной Думой РФ в первом чтении, в
основу документа положена во многом новая концепция, что и обусловило выбор законодателя в
пользу разработки нового кодекса.
По мнению разработчиков, поддержанному Правительством РФ и Государственной Думой
РФ, новый Лесной кодекс будет способствовать экономическому оздоровлению отрасли,
увеличению доходов государства от лесопользования, снижению административных барьеров и
притоку инвестиций в лесной сектор России.
Общественная палата РФ в целом согласна с конечными целями и задачами, которые
поставлены перед Лесным кодексом. В то же время, ряд основополагающих подходов,
составляющих в своей совокупности способ достижения заявленных целей, представляются
дискуссионными либо не вполне обоснованными.
Возражения концептуального характера
1) Как следует из содержания проекта и пояснительной записки, объектами регулируемых
отношений являются леса, участки земель лесного фонда и права пользования ими. Кодекс
регулирует преимущественно отношения, складывающиеся по поводу лесных участков как
объектов недвижимости и в меньшей мере учитывает многофункциональное значение лесов как
природного объекта, совмещающего в себе разнообразные природные свойства. Лес – не только
источник древесины, но и важнейший поглотитель углерода, важнейший рекреационный объект,
среда обитания животного мира и т.д. В то время как арендным и иным имущественным
отношениям посвящено более четверти общего объема документа, средообразующие и другие
экологические свойства леса в проекте отражены в гораздо меньшей степени. Никак не отражена
роль лесов в реализации обязательств страны по Киотскому протоколу. В целом, публичноправовые аспекты лесных отношений урегулированы в проекте в меньшей степени, нежели
частно-правовые.
2) Проект практически не регулирует использование и охрану лесов, произрастающих на
землях иных (кроме земель лесного фонда) категорий, равно как и древесно-кустарниковой
растительности, не входящей в состав леса.
3) В качестве объекта права собственности, иных имущественных отношений, отношений
пользования в проекте определены лесные участки. Ни лесной фонд, ни лес в целом законодатель
не признает объектом отношений собственности. Из кодекса исчезло традиционное для лесного
права понятие участка лесного фонда. Замещение его понятием лесного участка произошло,
видимо, с целью технико-юридического закрепления и регулирования оборота лесов, поскольку
идентификация лесного участка как земельного участка, объекта недвижимости облегчает
применение по отношению к нему норм земельного и гражданского законодательства. Вместе с
тем, это фактически сводит лес к роли принадлежности земли. Но если в гражданском праве
главная вещь действительно определяет судьбу ее принадлежности, то такая конструкция мало
приемлема в природноресурсовых отношениях, где каждый природный объект является важным в
силу его собственной и уникальной экосистемной значимости. Факта нахождения леса на земле не
достаточно для того, чтобы отказаться рассматривать его в качестве самостоятельного объекта
имущественных, а тем более управленческих или иных публичных отношений. Традициям
правового регулирования лесных отношений в большей степени отвечало бы использование
категории «участок лесного фонда», включающей лес и землю под ним в их совокупности и
единстве.
4) Проект нового Лесного кодекса предполагает реформирование существующих отношений
собственности, а именно – допущение на лесные участки (фактически – на леса) всех форм
собственности, в том числе частной. Как известно, в настоящее время лесной фонд и
расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, формы
собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, не определены, но
согласно муниципальному законодательству они могут находиться в собственности поселений.
Само по себе многообразие форм собственности на лес не противоречит Конституции РФ.
Однако введение частной собственности на природные ресурсы традиционно вызывает дискуссии
в обществе с точки зрения ее социальной приемлемости. Известно, что разработка проекта
Лесного кодекса происходила в отрыве от общественного мнения по этому вопросу, его
положения, допускающие частную собственность на лес, вызвали резкую критику со стороны
населения, региональных и муниципальных органов власти. Заслуживает внимания также позиция
Конституционного Суда РФ, высказанная им в постановлении от 9 января 1998г № 1-П, о лесном
фонде как публичном достоянии народа России. Кроме того, из российской истории, а также и
зарубежного опыта известно, что эффективность природопользования предопределяется формами
собственности далеко не в первую очередь. Гораздо большее значение для повышения
эффективности лесохозяйственной деятельности и лесопромышленного комплекса имеет
стабильность законодательства и системы управления, взаимная ответственность государства и
бизнеса, наличие экономических стимулов к охране и рациональному использованию лесов.
Исходя из этого, Общественная палата РФ считает введение в настоящее время частной
собственности на леса мерой социально не приемлемой и экономически не обоснованной.
Если законодатель все же сочтет необходимым введение множественности форм
собственности на леса, то порядок и основания передачи лесных участков в иные формы
собственности должны быть установлены непосредственно в ЛК РФ. Отсылка к иным
федеральным законам (абз. 2 ч. 2 ст. 42 проекта ЛК, ст. 7 проекта ФЗ «О введении в действие ЛК
РФ») неприемлема, поскольку эти правоотношения имеют критически важный характер, во
многом определяют содержание кодекса и его отдельных разделов и потому должны быть
урегулированы в самом кодексе.
С учетом отсутствия частной собственности на леса в России в течение исторически
длительного периода, в целях предупреждения возможных негативных социально-экономических
последствий приватизации земель лесного фонда Лесной кодекс должен содержать ряд публичноправовых ограничений частной собственности на леса.
Во-первых, предлагается определить перечень лесов, которые могут находиться только в
государственной (предпочтительно федеральной) собственности (леса на землях обороны,
защитные леса или часть их и другие).
Во-вторых, должны быть названы конкретные цели лесопользования, для которых лесные
участки могут предоставляться в частную собственность.
В-третьих, должны быть введены лесохозяйственные ограничения частной собственности
– например, изъятие лесного участка в случае его нецелевого использования (сведение на нем леса
в целях застройки и др.), прямое запрещение застройки защитных лесов, расположенных в
водоохранных зонах, вокруг городов.
В-четвертых, наложить запрет на приватизацию лесных участков, служащих
традиционными местами отдыха населения, сбора даров леса для личного потребления.
В-пятых, общественные интересы в лесопользовании должны быть защищены
возможностью установления публично-правовых обременений лесных участков (публичных
лесных сервитутов). Сформулировать условия, содержание и порядок их установления.
В-шестых, может быть закреплено требование обязательного перевода лесных земель в
нелесные при строительстве объектов на срок эксплуатации более одного года, что исключит
возможность скрытой приватизации защитных лесов посредством их застройки.
Положения о собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных
юридических лиц представляются преждевременными.
Глава 5 должна быть дополнена основаниями возникновения права собственности на лесные
участки, содержанием права собственности, а также основаниями и порядком его прекращения.
Указания на выкуп и ссылки на земельное и гражданское законодательство (ст. 44) недостаточно,
должны быть названы также основания, связанные с невыполнением собственником возложенных
на него обязанностей.
В ст. 43 закреплены фактически права и обязанности частного собственника, между тем как
права и обязанности публичного собственника (Российской Федерации, субъекта РФ,
муниципального образования) имеют свои особенности, не получившие отражения в норме.
5) Трудно согласиться с предлагаемым аукционным порядком предоставления основных
прав лесопользования. По прогнозам специалистов лесной отрасли, передача лесных участков в
аренду по единственному критерию – предложению участником аукциона наибольшей ставки
арендной платы – с большой вероятностью приведет к монополизации лесопользования крупными
предприятиями, вытеснению среднего и малого бизнеса, банкротству ныне действующих
градообразующих предприятий и, как следствие, к росту безработицы и социальной
напряженности в многолесных регионах страны. Кроме того, в условиях отсутствия каких-либо
специальных требований к участникам аукционов не исключено, что победителями окажутся
структуры, не имеющие прямого отношения к лесному хозяйству и передающие затем свои
арендные права в перенаем, субаренду профильным предприятиям, которые тем самым будут
поставлены в экономически невыгодные условия. Как минимум, к аукциону должны допускаться
преимущественно предприятия, имеющие мощности по глубокой переработке древесины (если
речь идет о заготовке древесины), преимуществом при равной предложенной ставке платы
должны пользоваться предприятия, ранее осуществлявшие соответствующие виды
лесопользования и не совершавшие нарушений законодательства, прошедшие добровольную
лесную сертификацию. Соответствующее дополнение должно быть сделано в ст. 53 проекта ЛК.
Целесообразно рассмотреть возможность сохранения конкурсного порядка приобретения
прав при длительной аренде, учитывающего названные и иные характеристики лесопользователя,
его инвестиционные планы и другие критерии.
В целях предотвращения монополизации лесного сектора следует установить ограничения
на размер лесных участков, находящихся в собственности или пользовании одного субъекта или
группы взаимозависимых лиц. Размер может быть различным в зависимости от вида
лесопользования и производственных характеристик хозяйствующего субъекта.
6) Ряд спорных положений закреплены применительно к отдельным видам договоров.
По оценкам экспертов, в аренду может быть взято менее половины лесных угодий из числа
территориально доступных и благоприятных в инфраструктурном отношении. По этой причине не
вполне обоснованным выглядит отказ от такой разновидности договоров как концессия, которая
может
использоваться
для
привлечения
инвесторов
к
освоению
экономически
малопривлекательных лесов.
Новые
для
лесного
законодательства
договоры
доверительного
управления
лесопользованием и подряда на выполнение лесохозяйственных работ, рассматриваемые в
качестве альтернативных договорам аренды, могут получить широкое распространение, в связи с
чем их регулирование заслуживает большего внимания законодателя. Так, минимальный размер
вознаграждения доверительному управляющему не является наилучшим критерием выбора такого
управляющего. Поскольку по смыслу этого договора доверительный управляющий осуществляет
лесопользование в интересах доверителя (собственника лесного участка), то, возможно, в качестве
критерия выбора следует принять наиболее эффективный план управления. Заключение договоров
с подрядчиками на выполнение лесохозяйственных работ с последующей передачей лесной
продукции федеральному органу управления (ч. 4 ст.71) с одной стороны отвечает задаче
отделения от органов управления в лице лесхозов несвойственных им функций, а с другой
стороны может рассматриваться как вариант их опосредованной коммерческой деятельности.
Исключение договоров безвозмездного пользования для сельскохозяйственных организаций
является, видимо, одной из концептуальных идей проекта в русле сокращения оснований для
льготного лесопользования, однако такой подход может иметь неблагоприятные социальные
последствия, учитывая низкий уровень жизни сельских жителей.
Столь длительный срок аренды (до 99 лет) не имеет аналогов в зарубежном праве,
фактически может рассматриваться как завуалированная передача лесных участков в
собственность, представляется излишне большим даже для целей обеспечения устойчивости
положения хозяйствующего субъекта. Учитывая длительность инвестиционных циклов в лесном
хозяйстве и заинтересованность хозяйствующих субъектов в окупаемости своих вложений, срок
аренды должен быть длительным, однако он может быть ограничен 25 годами с возможностью
последующей пролонгации договора без проведения аукциона. В противном случае существуют
значительные риски монополизации лесного хозяйства, невозможности установления виновных в
причинении вреда лесному фонду из-за возникновения множества лиц, которым арендатор будет
передавать свои права, и другие осложнения.
Право арендатора передать без получения согласия арендодателя свои права и обязанности
третьему лицу (перенаем), которое становится ответственным перед арендодателем, с одной
стороны соответствует тенденции либерализации отношений лесопользования, а с другой – может
иметь эффект, на который не рассчитывал законодатель, а именно: способствовать массовой
скупке высокоплатежеспособными хозяйствующими субъектами прав аренды и передаче их
другим структурам по своему усмотрению, что вызовет различные негативные последствия для
состояния леса.
Нуждаются в детализации права арендатора отдавать арендные права в залог и вносить их в
качестве вклада в уставный капитал, поскольку ввиду особенностей леса как природного ресурса
существующий гражданско-правовой порядок реализации этих прав может иметь некоторые
отличия.
В целом, уведомительный порядок совершения арендатором сделок с лесными участками
нуждается в дополнительной проработке с целью исключения получения прав лесопользования в
обход аукциона и возможности других злоупотреблений.
7) Одним из наиболее значительных нововведений проекта является отказ от
разрешительных документов (лесорубочного билета, ордера, лесного билета) как традиционных
административных механизмов и переход к исключительно договорным методам правового
регулирования отношений лесопользования. Договор применяется в проекте как самодостаточный
инструмент правового регулирования, не требующий каких-либо иных документов. Мера
неоднозначная: в ней можно усмотреть как снижение административных барьеров
предпринимательской деятельности, так и отказ государства от системы сильного контроля за
лесопользованием. По оценкам специалистов, полная отмена разрешительных документов в
существующих реалиях лесохозяйственной деятельности приведет к резкому снижению
эффективности государственного лесного контроля и юридической ответственности за
лесонарушения. В отсутствие лесорубочного билета будет сложнее контролировать
соблюдение законодательства лесопользователями, в частности, определять фактический объем
рубок на арендованной территории. Как следствие – трудности доказывания незаконности
порубок и их дальнейший количественный рост.
Частью нового механизма является также заявительный порядок осуществления
лесопользования – подача лесопользователем лесной декларации о соответствии осуществляемой
им деятельности требованиям лесного законодательства. Однако отсутствие лесорубочного
билета, ордера, лесного билета вряд ли будет скомпенсировано декларированием, поскольку
система декларирования сама по себе также требует определенных условий, и в первую очередь,
организации надлежащего самоконтроля (производственного контроля) лесопользователей.
8) Проект не в достаточной степени гарантирует право граждан на общедоступное
лесопользование (ст. 26).
Во-первых, собственник лесного (земельного) участка может согласно ГК РФ (ст. 262)
запретить доступ на него других лиц и обозначить это свое решение на местности
соответствующим образом (забор, таблица с объявлением), и данное право собственника не
преодолевается редакцией ст. 26 проекта ЛК.
Во-вторых, формулировка «в иных случаях, когда пребывание граждан в лесах
несовместимо с целями лесопользования в соответствии с настоящим Кодексом» (пп.4) части 3 ст.
26) создает возможность неопределенно широкого ограничения пребывания граждан в лесах,
находящихся во всех формах собственности, со стороны лесопользователя.
В-третьих, в ч. 3 ст. 26 не указано лицо (лесопользователь или орган управления), которое
вправе принимать решение об ограничении пребывания граждан в лесах.
В-четвертых, норма ч.4 ст. 22 о том, что побочное лесопользование для собственных нужд
граждане вправе осуществлять только по письменному соглашению с собственником,
арендатором, осложняет ведение гражданами личного подсобного хозяйства. Речь идет о тех
видах побочного лесопользования, которые не отнесены к общедоступному статьей 26 –
сенокошение, пастьба скота и одомашненных животных, размещение ульев, пасек, бортничество,
сбор мха и др.
Признавая наличие законных интересов у собственника и арендатора, тем не менее есть
необходимость предусматривать выделение в пределах предоставленных лесных участков
территорий с особым режимом лесопользования для удовлетворения потребностей местного
населения в лесных продуктах и ресурсах, пребывание граждан на которых не согласовывается с
собственником, арендатором и подчиняется лишь общим требованиям природоохранного и иного
законодательства. Определение таких территорий (публично-правовое обременение прав
лесопользователя) осуществлять на стадии формирования лесного участка.
9) Проект не содержит мер экономического стимулирования лесопользователей к
рациональному лесопользованию и охране лесов. Равным образом нет мер стимулирования
лесопромышленного комплекса к глубокой переработке древесины. Вместе с тем, в тексте есть
меры, стимулирующие не столько рациональное, сколько экстенсивное лесопользование.
Например, введение повышенной арендной платы за изъятие лесных ресурсов менее чем на
тридцать процентов допустимого объема (ч. 5 ст. 62).
10) Проект фактически не регулирует отношения платности пользования лесными
участками. Отсылка к бюджетному законодательству, которое должно регулировать порядок
распределения платы, не исчерпывает всего комплекса возникающих отношений. В ЛК должны
хотя бы в общем виде быть определены виды платы за пользование лесными участками, а также
(если законодатель сочтет это нужным) указано на ее целевое расходование. Целесообразно
обсудить возможность введения рентного подхода к лесным платежам. По мнению многих
экономистов и лесопромышленников, в основе механизма определения начальной ставки
арендной платы должен быть законодательно закреплен рентный подход.
11) Отчасти проект отражает требования проводимой административной реформы (в
частности, учитывает разграничение компетенции Министерства природных ресурсов,
Росприроднадзора, Федерального агентства лесного хозяйства, запрещает выполнение
хозяйственных функций органам управления лесным хозяйством). Однако в главе «Управление в
области использования, охраны и воспроизводства лесов» отсутствует очень важный блок,
посвященный полномочиям органов власти трех уровней (федерального, субъектов РФ и
муниципального). Передача на уровень регионов в соответствии с Федеральным законом от 6
октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» полномочий и субвенций на их
осуществление возможна, однако представляется, что субъекты РФ должны иметь и
собственные полномочия, осуществляемые ими за счет своего бюджета, и такие полномочия
должны устанавливаться названным федеральным законом. Если же все полномочия
региональных органов власти рассматриваются законодателем как «переданные» (за счет
федеральных субвенций), то они должны быть перечислены в Лесном кодексе, по аналогии со ст.
47 действующего ЛК РФ.
12) Не достаточно внимания уделено общественному участию. Наряду с общественным
контролем и общественными слушаниями в ходе перевода земель лесного фонда в земли других
категорий, необходимо предусмотреть более действенные формы общественного участия в
процедурах перехода права собственности и передачи лесных участков в аренду. Включение
представителей общественных организаций в комиссию, которая создается для проведения
аукциона на право заключения договора аренды (ст. 52), не обеспечивает надлежащего учета
общественного мнения. Поскольку аренда предполагается на очень длительный срок, то
возникающее из договора аренды право лесопользования должно осуществляться с учетом
интересов местного населения, именно эти интересы должны быть выявлены и учтены
посредством специально разработанных процедур (общественные слушания или другие), которые
желательно отразить непосредственно в ЛК.
13) Есть несоответствие ограничений на лесопользование в лесах особо охраняемых
природных территорий, устанавливаемых проектом (ст. 108), правовому режиму особо
охраняемых природных территорий, установленному Федеральным законом «Об особо
охраняемых природных территориях» (отредактировать проект или внести поправки в названный
закон).
В большей степени надлежит учесть требования по охране редких и находящихся под
угрозой исчезновения живых организмов.
14) Проект не достаточно защищает интересы коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока,
для
которых лесные промыслы являются основой
жизнеобеспечения. С целью реализации права этих категорий граждан на ведение традиционного
образа жизни на землях лесного фонда рассмотреть возможность внесения следующих поправок:
а) дополнить ч. 1 ст. 27 словами «и традиционное природопользование»;
б) ч. 2 ст. 27 дополнить положением о безвозмездном и приоритетном (перед другими
лесопользователями) характере традиционного природопользования для личных нужд коренных
малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности;
в) наложить ограничения на осуществление в местах традиционного проживания и
хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов лесопользования для нужд, не
связанных с традиционным природопользованием;
г) отразить обязанность собственников, арендаторов участков, расположенных в местах
традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, не
препятствовать осуществлению этими народами традиционного природопользования;
д) основания ограничения лесопользования (ч. 2 ст. 28) дополнить пунктом: «в местах
традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, где осуществляется традиционное
природопользование».
15) Текст законопроекта должен быть направлен после второго чтения на
государственную экологическую экспертизу.
При этом Общественная палата полагает необходимым обратить внимание законодателя
на отсутствие в целом практики проведения государственной экологической экспертизы
проектов федеральных законов, предлагает выяснить причину такого отсутствия и либо принять
меры по реализации статей 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», либо
исключить из них такой объект экспертизы, как федеральный закон и закон субъекта РФ.
Предложения и замечания частного характера
1) Ввести преамбулу, в которой отразить экологическую, экономическую, социальную,
международную значимость лесов, закрепить положение о лесном фонде как общественном
(публичном) достоянии народа России, его нынешних и будущих поколений.
2) Нет статьи об основных терминах и определениях, что, с учетом большого количества
специальных понятий, употребляемых в тексте кодекса, будет затруднять его применение.
3) Новый кодекс содержит статью о принципах лесного законодательства, которой нет в
действующем ЛК РФ, что относится к его достоинствам. В то же время, не закреплены такие
важные принципы, как: участие общественности в управлении лесным фондом; гласность и
открытость распоряжения и пользования лесом, общедоступность соответствующей информации;
учет интересов населения, проживающего на территориях, занимаемых лесами или в
непосредственной близости от них. Принцип 10 представляется излишним, поскольку разделение
названных в нем функций органов государственной власти следует прямо из Указа Президента РФ
от 9 марта 2004г. № 314.
4) Проект содержит ст. 3, посвященную лесному законодательству, однако статья в этом
виде не имеет смысла, поскольку система законодательства и иерархичность нормативных актов
не являются специфичными для лесных отношений. В то же время здесь нет необходимых
положений – указания на цели и задачи лесного законодательства.
5) Из ст. 8 исключить ч. 3, поскольку основания для перевода земель лесного фонда в земли
других категорий установлены Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков
из одной категории в другую».
По проекту, порядок перевода лесных земель в нелесные устанавливается уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время такой порядок установлен
Правительством РФ, и его целесообразно сохранить.
6) Детализировать понятие «ведение лесного хозяйства» (ст. 15), поскольку ссылка на главы
кодекса имеет в данном случае излишне общий характер.
7) Устранить противоречие между ч.1, абз.1 ч.2 ст. 42 и ст. 7 проекта (лесные участки
определяются как земельные участки, а земельные участки – часть земель лесного фонда,
находящихся в федеральной собственности), поскольку впредь не все земли лесного фонда будут
находиться в федеральной собственности.
Кроме того, из ч. 1 ст. 42 проекта ЛК и ст. 7 проекта Федерального закона «О введении в
действие ЛК РФ» в их взаимосвязи следует, что лесные участки, передаваемые из федеральной в
иные формы собственности, тем самым выбывают из состава земель лесного фонда, что
противоречит понятию лесного участка (ст. 7 проекта ЛК), а главное, остается не ясным, к какой
категории земель, определенных ст. 7 Земельного кодекса, будут принадлежать такие лесные
участки. Представляется, что изменение формы собственности на лесные участки не должно
автоматически повлечь за собой переход их в другие категории земель. В противном случае
правовой режим не федеральных лесных участков будет определяться правовым режимом других
категорий земель, что неизбежно скажется на состоянии лесов. В связи с этим ч. 1 ст. 42 надо
отредактировать.
8) В целях предотвращения злоупотреблений при использовании защитных лесов
пригородных, водоохранных зон для индивидуальной застройки установить дополнительные (к
установленным в ст. 11 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую») основания ограничения или запрета для такого перевода земель
лесного фонда (защитных лесов) в земли иных категорий.
9) Полномочия должностных лиц по надзору за соблюдением лесного законодательства
должны быть перечислены непосредственно в ЛК.
10) К существенным условиям договора аренды лесного участка (ст. 61) отнести положения
о порядке ведения лесного хозяйства, охране лесов и их воспроизводстве, о наличии у
лесопользователя системы контроля происхождения древесины.
11) Конкретизировать предоставление преимущественных прав арендатору (ст. 67),
осуществляя, например, при отсутствии нарушений им договора аренды внеаукционное продление
договора.
12) Не названы гарантии выполнения лесопользователями и собственниками обязанностей
по лесовосстановлению и воспроизводству лесов. Обязанность общего характера (ч. 4,5 ст. 37, ст.
38) должна сопровождаться установлением конкретных механизмов ее реализации.
13) Урегулировать в публичных интересах случаи прекращения прав собственности и
аренды лесного участка в случае банкротства (в том числе преднамеренного) лесопользователей,
когда лесопользователь может возвратить государству лесной участок досрочно, после
кратковременного периода его выгодной интенсивной эксплуатации.
14) Внести изменения в ч. 1 ст. 29, заменив приостановление лесопользования органом
исполнительной власти на приостановление судом по обращению этого органа, что отвечает
смыслу Федерального закона от 9 мая 2005г. № 45-ФЗ.
15) Уточнить (ввести ограничения в целях защиты публичных интересов) право
собственника возводить строения (ст. 43) применительно к лесопользованию на участках
защитных лесов.
16) Проект, так же как и действующий Лесной кодекс, не учитывает затраты
охотопользователей, которые они осуществляют в целях охраны и воспроизводства животного
мира и которые в конечном счете идут на сохранение среды обитания животного мира, то есть, в
данном случае – лесов. Можно проработать вопрос о частичном возврате вложенных таких
образом средств (перерасчет арендной платы и др.).
17) В проекте нет положений, позволяющих населению осуществлять лесопользование в
целях обеспечения собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах для
строительства хозяйственных построек, ремонта домов (по ст. 72 – только заготовка гражданами
дров).
18) Главу 12 именовать не «Ограничения лесопользования и ведения лесного хозяйства» а
«Особенности использования, охраны и воспроизводства» в защитных лесах.
19) Уточнить, является ли осуществление муниципального контроля вопросом местного
значения (тогда нужно соответствующее дополнение в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления») либо передаваемым государственным полномочием (в
этом случае дополнить ст. 91 положениями о передаче полномочия в надлежащем порядке).
Приведенные предложения и замечания далеко не исчерпывают всех возможных поправок.
При составлении настоящего заключения принято во внимание большинство положений
по совершенствованию проекта Лесного кодекса, изложенных в Итоговом протоколе заседания
рабочей группы при Комитете Государственной Думы РФ по природным ресурсам и
природопользованию по проекту федерального закона № 136515-4 «Лесной кодекс Российской
Федерации» (новая редакция) и проекту федерального закона №136524 «О введении в действие
Лесного кодекса Российской Федерации» от 11 апреля 2005г.
Формулируя свое мнение по концепции и отдельным позициям законопроекта,
Общественная палата исходит из того, что данный документ затрагивает интересы органов власти
всех уровней, различных групп бизнеса, населения и общества в целом, имеет принципиально
важное значение для обеспечения публичных и частных интересов в природопользовании. При
подготовке текста заключения были учтены многие предложения и замечания к проекту,
поступившие в Общественную палату от представителей лесного хозяйства, лесной
промышленности, общественности, либо опубликованные в средствах массовой информации,
учтено мнение профессионального сообщества, независимых экспертов и юристов.
По мнению Общественной палаты РФ, проект Лесного кодекса РФ может быть
представлен ко второму чтению в Государственной Думе только при условии его переработки по
названным направлениям.