ДОКЛАД «ОБЗОР ОСНОВНЫХ НОВЕЛЛ И ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИНЯТИЯ НОВОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНА ГО ЗАКОНА
advertisement
ДОКЛАД «ОБЗОР ОСНОВНЫХ НОВЕЛЛ И ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИНЯТИЯ НОВОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНА - ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" ОТ 29.12.2012 № 273-ФЗ» ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА: - статья «Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации» Кирилловых А.А., юрисконсульта Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал) // «Адвокат». 2013. N 2. С. 5 - 19; - Поглавный Комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 № 273-ФЗ (группа авторов, под редакцией академика РАО, доктора юридических наук, профессора УСАНОВА В.Е. (академик Российской академии образования доктор юридических наук, профессор, директор Института научной и педагогической информации РАО, ректор Академического Международного Института)) // «ЮРКОМПАНИ». 2013. Основания для разработки и принятия нового образовательного закона Одной из причин системной разработки нового законодательства следует назвать и процессы глобализации, происходящие на фоне формирования и развития информационного общества. В свою очередь, международные обязательства в образовании <*>, принятые Россией, делают актуальным вопрос о модернизации образования и системном реформировании образовательной нормативной базы с учетом современных стандартов правового регулирования. -------------------------------<*> В 2003 г. Россия подписала Болонскую декларацию (1999 г.) и вступила в Болонский процесс, который предполагает создание единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию правового статуса российских и европейских образовательных организаций. Базой для Болонской декларации послужили университетская хартия Magna Charta Universitatum (Болонья, 1988 г.) и Сорбонская декларация - "Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования" (1998 г.), в числе основных приоритетов выдвигающие идеи фундаментальных принципов единого европейского пространства и единой зоны высшего образования для развития европейского континента. Практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс, а современные условия развития общества и государства также требуют, чтобы законодательство не только решало проблемы образования как отрасли экономики, но и стало основой развития человеческого потенциала в Российской Федерации. В любом случае современное правовое регулирование образовательной системы требует обеспечения стабильности и одновременно преемственности законодательства об образовании. В числе прочих указанные причины послужили основанием для разработки и принятия Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 № 273-ФЗ. Государственная образовательная политика и право на образование Закон N 273-ФЗ определяет основные принципы государственной политики и правового 1 регулирования отношений в сфере образования (ст. 3). В частности, к таким основополагающим новациям можно отнести принципы: признания приоритетности сферы образования; обеспечения права каждого на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования; создания благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе, обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с потребностями личности, непрерывность образования, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека; автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций; равенство прав и свобод участников отношений в сфере образования; сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Между тем нужно отметить отсутствие в Законе четкой и определенной гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в статье 43 Конституции РФ <8>. Не решают данную проблему и положения статьи 5 Закона N 273-ФЗ, регламентирующей право на образование и государственные гарантии его реализации. Как следует из обозначенной статьи, в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность образования различного уровня, но только в рамках и объеме, предусмотренном федеральными государственными образовательными стандартами (ФГОС), а собственно роль государства сводится лишь к созданию социально-экономических условий для получения образования. Соответственно, речь идет об институциональной основе получения образования, исключающей в условиях свободного рыночного пространства решающую роль публичных органов власти в непосредственном обеспечении образовательных прав граждан. Таким образом, прямые гарантии права на образование постепенно сменяются на гарантии косвенного характера. Что же касается нормативно-технических аспектов, то в рамках статьи 5 Закона соответствующие положения систематизированы и отражают современные направления государственной политики в сфере образовании. Положительным представляется следующее: в содержательном плане соответствующие положения законодательства расширены за счет увеличения круга субъектов, которым предоставляются образовательные гарантии: на территории Российской Федерации право на образование гарантируется любому человеку, а не только российским гражданам, как это предусматривалось ранее. Категориальный аппарат как основа правореализации Фундаментирующей новеллой Закона является закрепление в статье 2 четкого и пространного понятийного аппарата - 34 определения. Среди основных категориальных новаций следует отметить такие понятия, как: воспитание, 2 обучение, уровень образования (в отдельных статьях закона отождествляемых с понятием образовательный ценз), профессиональное обучение, образовательная организация, организация, осуществляющая обучение, направленность (профиль) образования, средства обучения и воспитания, инклюзивное образование, адаптированная образовательная программа, качество образования, участники отношений в сфере образования, конфликт интересов педагогического работника, присмотр и уход за детьми. Определяя понятие "уровень образования", Закон подчеркивает завершенность очередного образовательного цикла, оставляя за рамками правового регулирования принятые в советское время понятия "неполного", "неоконченного" и иных незавершенных циклов образования. Закон возвращает в правовой оборот понятие "образовательный ценз", исключенный из него примитивным толкованием конституционного принципа равноправия, и связывает его с документальным подтверждением полученного человеком уровня образования, что не освобождает соискателя от вступительных испытаний при поступлении им на последующие ступени образования или занятии отдельных должностей на государственной и иной службе, однако служит формальным основанием к допуску к таким испытаниям. Также Закон положил конец многолетним спорам вокруг понятий "академическая степень" и "квалификация", определив первое как характеристику уровня высшего образования (бакалавра, специалиста и магистра), а второе - как готовность к определенного вида профессиональной деятельности или конкретным трудовым функциям. В развитие ч. 5 ст. 43 Конституции России Закон определяет понятие государственного образовательного стандарта, определяемого комментируемым Законом или указом Президента Российской Федерации. Однако ни в данной статье, ни в последующих Закон не определяет требований к образовательному стандарту, устанавливаемому указом Президента. Закон также определяет содержание уровней образования: общего - как направленного на развитие личности и приобретение ею в процессе образования знаний, умений, навыков и компетенций, необходимых для жизни в обществе; профессионального образования - как вида образования, позволяющего вести профессиональную деятельность по конкретной профессии или специальности; профессионального обучения, как более узкого вида образования, дающего человеку возможность повышения уровня образования; и дополнительного обучения, не обеспечивающего повышение уровня образования. Правда, перечисленные определения оставляют ряд вопросов, на которые Закон не дает ответа. Во-первых, Конституция России гарантирует право человека на основное общее и среднее профессиональное образование. Являются ли перечисленные в данной статье Закона уровни образования аналогичными? Вовторых, Основной Закон гарантирует право "каждого", то есть человека, на образование, а Закон говорит о праве "личности" на приобретение знаний. Имеет ли человек, не являющийся личностью, то есть имеющий те или иные отставания в умственном развитии, право на получение общего образования? Тем более что в этой же статье упоминаются и обучающиеся с 3 ограниченными возможностями здоровья. И наконец, в третьих, кому нужно дополнительное образование, не сопровождающееся повышением уровня образования? Еще одной принципиальной новеллой комментируемого Закона является широкий подход к определению понятия "обучающийся", под которым понимается не только лицо, зачисленное в организацию, но и получающее семейное образование и самообразование. Закон определил также понятие "образовательная деятельность", как деятельность по реализации основных и дополнительных образовательных программ, наделив правом на осуществление этой деятельности, в отличие от предшествующего Закона, не только юридических лиц, но и индивидуальных предпринимателей. При этом он подчеркнул, что образовательной организацией может именоваться только организация, для которой такого рода деятельность является основной (уставной). Такой же широкий подход демонстрирует Закон при определении понятия "педагогический работник", включая в их число не только лиц, осуществляющих образовательную деятельность, то есть обучение и воспитание учащихся, но и занимающихся организацией воспитательного процесса (методистов, деканов и др.). При этом перечисленные лица имеют право состоять с образовательной организацией в трудовых (служебных) или гражданско-правовых отношениях (условиях трудового найма). Далее в статье даны определения образовательного процесса и его основополагающих компонентов. Так, образовательный процесс представлен как процесс обучения, воспитания и развития человека, осуществляемый во всех перечисленных выше формах обучения в форме реализации образовательных программ, учебных курсов, предметов и дисциплин. В рамках образовательного процесса осуществляется практика (учебная, производственная, преддипломная), направленная на развитие и закрепление практических навыков обучаемых, их профессиональная ориентация и профильное обучение. Отдельно разъяснено понятие "трудоемкость обучения", как количественная (в часах и степени сложности) характеристика учебной нагрузки обучаемого. Завершается каждый цикл учебного процесса, а также весь его объем аттестацией обучающихся (выпускников), под которой понимается процедура оценки уровня освоения обучающимися части или всего объема учебного курса, предмета, дисциплины или программы. Образовательные уровни системы образования В статье 10 Закона N 273-ФЗ на основе положений Конституции РФ и с учетом Болонской декларации, Международной стандартной классификации образования уточняется система уровней образования в Российской Федерации, а также корректируются названия отдельных уровней. Структурно все образование в Российской федерации разделено на две большие группы: общее и профессиональное, критерием разграничения которых является направленность образовательных программ. В Законе закрепляются следующие уровни общего образования: - дошкольное образование; - начальное общее образование; - основное общее образование; - среднее общее образование и уровни профессионального образования: - среднее профессиональное образование; - высшее образование (бакалавриат); - высшее образование (специалитет, магистратура); - высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации. 4 Как следует из содержания статьи, вводится еще один уровень высшего образования высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации, к которым отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров, ординатуры, ассистентуры-стажировки. Введение подготовки кадров высшей квалификации в качестве самостоятельного уровня высшего образования также соответствует принятой в большинстве стран Международной стандартной классификации образования. Докторантура рассматривается как форма подготовки научных кадров и, соответственно, выведена из перечня образовательных программ и уровней образования. Новацией содержательной части образования является также отнесение к ней профессионального обучения, обеспечивающего возможность реализации права на образование на протяжении всей жизни (непрерывного образования). Подобные нормы нашли отражение в образовательном законодательстве не случайно, поскольку направлены в том числе на реализацию государственной образовательной политики и исполнение в этой части международных обязательств Российской Федерации. Гарантируются также условия для непрерывного образования с учетом соблюдения преемственности основных и различных дополнительных образовательных программ. Кроме того, предоставляется возможность одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учитывается имеющиеся образование, квалификация, опыт практической деятельности при получении образования. Образовательные программы: видология и порядок реализации С учетом требований практики и рынка труда, а также изменения уровней образования законом систематизируется и расширяется видовое разнообразие образовательных программ, обеспечивающих мобильность и более гибкое реагирование системы образования на запросы общества и рынка труда. В соответствии со статьей 12 Закона N 273-ФЗ к основным относятся: основные общеобразовательные, основные профессиональные образовательные, а также программы профессионального обучения. В частности, помимо предусмотренных действующим законодательством в области образования к числу образовательных программ высшего образования законом отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров (в аспирантуре, адъюнктуре), ординатуры, ассистентуры-стажировки. В программах бакалавриата выделяются программы прикладного и академического бакалавриата. К таким образовательным программам относятся дополнительные общеобразовательные и дополнительные профессиональные программы. В рамках дополнительных выделены новые виды программ - общеразвивающие и предпрофессиональные программы. Новацией образовательного законодательства в этой части следует считать установление основ механизма разработки образовательных программ, в том числе их экспертизу уполномоченными органами власти. Установлены также особенности порядка разработки образовательных программ. Образовательные программы должны соответствовать установленным федеральным государственным требованиям, устанавливаемым в подзаконных нормативных актах (ст. 12). Закон закрепляет требования к реализации образовательных программ (ст. 13). Так, реализация образовательных программ может осуществляться образовательной организацией 5 как самостоятельно, так и посредством сетевых форм их реализации, с использованием дистанционных образовательных технологий и электронного обучения. Новацией следует считать закрепление в качестве критериев оценивания степени освоения обучающимися образовательных программ зачетных единиц, общее количество которых по основной образовательной программе определяется ФГОС, а по дополнительным образовательным программам непосредственно образовательной организацией. Кроме того, в структуре образовательной программы в обязательном порядке должен быть предусмотрен практический компонент обучения, реализуемый как непосредственно образовательными организациями, так и по договору в других организациях, имеющих базу для прохождения практики. Учебный план и календарный учебный график организаций, осуществляющих образовательную деятельность, не может быть изменен по инициативе органов управления образованием. По общему правилу, порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования устанавливается Минобрнауки России. Инструменты общественного регулирования качества образования Наряду с известными и привычными методами государственного управления (лицензирование образовательной деятельности, аккредитация образовательных программ) и государственного контроля в сфере образования значительная часть новелл закона посвящена развитию механизмов участия общественных институтов и граждан в управлении образованием и деятельностью образовательных организаций в Законе N 273-ФЗ посвящен ряд норм, определяющих конкретные инструменты реализации государственного общественного характера управления образованием. В первую очередь следует выделить нормы о педагогической экспертизе, впервые нашедшие свое отражение в статье 94 Закона N 273-ФЗ. Экспертиза преследует цель изучения выявления в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, затрагивающей права и ущемляющей положение субъектов образовательного процесса в части образовательной (воспитательной) составляющей. Педагогическая экспертиза может проводиться в отношении как уже принятых (действующих), так и готовящихся к принятию (проектов) нормативных актов. Педагогическая экспертиза организуется уполномоченным Правительством РФ органом исполнительной власти и непосредственно проводится на общественных началах участниками образовательных отношений. По результатам проведения педагогической экспертизы эксперты составляют заключение, которое представляется в федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект или принявший нормативный правовой акт. Правительство РФ устанавливает порядок (механизм) проведения педагогической экспертизы. Особое внимание в новом образовательном законодательстве уделено формам участия представителей общественности и работодателей в управлении образованием; им посвящена статья 95 Закона N 273-ФЗ. В качестве инструментов участия работодателей в оценке качества образования вводится институт независимой оценки качества образования профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. Целью независимой оценки качества образования является определение уровня обеспечения организации образовательного процесса, а также 6 предоставление необходимой информации потребителям образовательных услуг, формирование образовательного рейтинга среди образовательных организаций как внутри страны, так и на международной арене. В мировой практике общественно-профессиональная оценка программ профессионального образования строится вокруг оценки качества образования, предоставляемого данным образовательным учреждением. В этом контексте основное внимание уделяется вопросам качества результатов обучения на уровне образовательных программ, гарантиям качества образования, которые обеспечивает образовательное учреждение на институциональном уровне и на уровне образовательных программ. Именно качество образования становится основным критерием оценки: на основе результатов оценки качества образования формируются национальные и глобальные рейтинги образовательных программ, популярных в странах участницах Болонского процесса (преимущественно в Западной Европе (Англия, Германия, Франция), а также в США и ряде развитых стран Азиатско-Тихоокеанского региона (КНР, Сингапур, Южнокорейская республика)). Итоговой составляющей деятельности по независимой оценке качества является повышение конкурентоспособности российских образовательных организаций на российском и международном рынке образовательных услуг. Независимая оценка качества образования проводится открыто, гласно, с учетом привлечения интереса широкой общественности, ее результатом является объективные показатели работы образовательной организации. Соответственно, результаты такой оценки формируют общественное мнение об образовательной организации, от которого зависит ее конкурентоспособность. Система независимой оценки качества образования создается юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (организации, проводящие оценку качества). Критерии, показатели и параметры оценки определяются самостоятельно оценивающими организациями. Инициатором проведения оценки качества могут быть как сама образовательная организация, так и любое другое заинтересованное лицо. Проведение оценки осуществляется в соответствии с заключенным гражданско-правовым договором на условиях, определяемых оценивающей организацией. Итоги независимой оценки качества образования не влекут юридических последствий для образовательных организаций, связанных с отрицательными результатами оценочных мероприятий. В частности, такие результаты не влекут приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности, приостановление действия свидетельства о государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации в отношении образовательной организации. Новацией образовательного законодательства является появление в его нормах института общественной аккредитации, закрепленного в статье 96 Закона N 273-ФЗ. Ранее действовавшее законодательство только упоминало об общественной аккредитации и праве образовательных организаций на ее получение, но дальнейшего развития соответствующие нормы в образовательном законодательстве не находили. Кроме того, в рамках статьи 96 Закона отдельно регулируются вопросы профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. Общественная аккредитация образовательной организации может быть получена в различных российских, иностранных и международных организациях. Подобного рода инструмент публичного участия в контроле образовательной деятельности образовательных организаций широко распространен в западных странах и получает постепенное развитие в 7 отечественной практике. Под общественной аккредитацией понимается признание уровня деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, соответствующим критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций. Деятельность общественных аккредитационных структур строится на самостоятельности и автономии от аналогичной деятельности государственных аккредитационных органов. Поэтому организация, осуществляющая общественную аккредитацию, самостоятельно определяет порядок ее проведения и права, предоставляемые образовательной организации по итогам аккредитации. Существенным фактором, способным повлиять на качество подготовки кадров и улучшение образовательного процесса, считается право объединений работодателей соответствующих отраслей осуществлять профессионально-общественную аккредитацию профессиональных образовательных программ, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Профессионально-общественная аккредитация осуществляется путем оценки профессиональных качеств выпускников образовательных организаций. Таким образом, оценивается не качество образовательного процесса как такового, а именно качество образования. Следовательно, качество образования может быть объективно оценено не только посредством нормативно установленных показателей, ведущих зачастую к "сглаживанию" общего уровня подготовки, но и общественными структурами, определяющими использование результатов "продукта" образовательного процесса в профессиональной деятельности. Можно отметить интересный опыт иностранных государств: вузы ФРГ подвергаются аттестации общенациональными профессиональными ассоциациями; Совет Англии по финансированию высшего образования использует методики оперативного получения информации об усилиях и достижениях вузов в области обеспечения качества высшего профессионального образования. В США признание качества образования (соответствия учебным программам, необходимому уровню и сертификация квалифицированных специалистов) осуществляется посредством неправительственных добровольных институциональных или профессиональных ассоциаций через специализированную аккредитацию. В российских условиях реализация механизмов общественного участия в оценке качества деятельности образовательных организаций в целях общественно-профессиональной аккредитации привела к созданию Координационного совета по содействию аккредитации профессиональных образовательных программ и сертификации специалистов, ряда Аккредитационных независимых центров по группам специальностей. Объектами общественнопрофессиональной оценки образовательных программ являются: 1) качество образования, включая: - оценку результатов обучения, в том числе оценку соответствия ожидаемых и фактических результатов обучения актуальным запросам рынка труда; - оценку востребованности выпускников рынком труда; - валидацию процедур и критериев оценивания учебных достижений студентов; - удовлетворенности студентов качеством образования; 2) гарантии качества образования, формируемые: - образовательными целями образовательной программы; - структурой и содержанием образовательной программы; - учебно-методическими материалами, используемыми для реализации образовательной программы; - технологиями и методиками образовательной деятельности, применяемыми в рамках 8 реализации образовательной программы; - профессорско-преподавательским составом, задействованным в реализации образовательной программы; - научно-исследовательской деятельностью и реализацией ее результатов в учебном процессе; - образовательными и материально-техническими ресурсами образовательной программы; - организацией и управлением процессом реализации образовательной программы; - участием работодателей в реализации образовательной программы; - участием студентов в определении содержания и организации учебного процесса; - студенческими сервисами; - оценкой качества подготовки абитуриентов. По результатам профессионально-общественной аккредитации могут формироваться рейтинги образовательных организаций, по конкретным специальностям (направлениям) подготовки, получающих объективный и достоверный характер. Профессионально-общественным организациям и их объединениям представляется самостоятельность и автономия деятельности, что позволяет им самостоятельно устанавливать порядок проведения аккредитации и определять права аккредитованных ими образовательных организаций. Между тем, в отличие от общественной аккредитации, результаты профессионально-общественной аккредитации могут учитываться при проведении государственной аккредитации образовательной организации, осуществляемой аккредитационными контрольно-надзорными органами. Организация профессионально-общественной аккредитации обеспечивается за счет средств соответствующих профессиональных объединений, поэтому не влечет какие-либо дополнительные финансовые обязательства со стороны государства. Правовой статус субъектов образовательной деятельности Отдельные главы в Законе N 273-ФЗ посвящены регламентации правового положения образовательных и иных организаций, осуществляющих обучение, обучающихся и их родителей (законных представителей), а также педагогических работников. Так, в статье 34 систематизирован накопленный опыт правового регулирования прав и социальных гарантий обучающихся и в целом отражается преемственность норм образовательного законодательства. В конструктивном плане статья раскрывает: - академические права, непосредственно реализуемые в рамках образовательного процесса (выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, обучение по индивидуальному учебному плану, каникулы, участие в управлении образовательной организацией, опубликование своих работ и т.п.); - меры социальной поддержки, связанные с получением образования (стипендии, обеспечение питанием, местами в интернатах, транспортное обеспечение и т.п.); Следует отметить, что по новому разрешен вопрос о плате за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в общежитии: если в настоящее время размер платы за пользование общежитием не мог превышать 5% размера стипендии, то в соответствии с новым Законом (статья 39): «3. Размер платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в общежитии для обучающихся определяется локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность (при их наличии). Организация, 9 осуществляющая образовательную деятельность, вправе снизить размер платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в общежитии для обучающихся или не взимать ее с отдельных категорий обучающихся в определяемых ею случаях и порядке. - права, вытекающие из образовательной деятельности (в том числе посещение дополнительных мероприятий, не предусмотренных учебных планом, право на вступление в общественные объединения и т.п.); - гарантии, вытекающие из образовательного процесса и образовательной деятельности (запрет на привлечение к труду, не предусмотренному образовательной программой, принуждение вступления в общественные объединения, в том числе в политические партии, право на перевод в другую образовательную организацию в случае прекращения деятельности (ликвидации) организации, осуществляющей образовательную деятельность). Кроме того, впервые на законодательном уровне отражается обобщение обязанностей и ответственности обучающихся в образовательной сфере (ст. 34 Закона N 273-ФЗ). Обязанности и ответственность обучающихся наряду с правами и гарантиями составляют один из элементов их специального правового статуса. Нашли законодательное закрепление и регламентацию вопросы привлечения обучающихся к ответственности, меры дисциплинарного взыскания (замечание, выговор, отчисление) и особенности их применения (ст. 43 Закона), а также новый орган защиты прав обучающихся – Комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений (ст.45 Закона), создающиеся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, из равного числа представителей совершеннолетних обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников организации, осуществляющей образовательную деятельность. Отражение в рамках самостоятельной статьи обозначенных элементов правового статуса, как представляется, будет способствовать формированию более четкого представления обучающимися их обязанностей в рамках образовательного процесса и одновременно защите их прав от необоснованного применения к ним мер ответственности (дисциплинарных взысканий). Правовой статус родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся уже был отчасти представлен в статье 52 Закона N 3266-1. Однако в рамках нового образовательного законодательства помимо прав и обязанностей отражена их ответственность (ст. 35 Закона N 273-ФЗ). Новацией законодательства в этой части следует назвать приоритет родителей на обучение и воспитание детей перед всеми другими лицами. В статье перечислен примерный (открытый) перечень прав и обязанностей родителей (законных представителей), поскольку иные права (обязанности) могут быть установлены в других федеральных законах, а также непосредственно в договоре об образовании. Нормы о юридической ответственности родителей (законных представителей) сконструированы в отсылочном виде. Поэтому конкретные меры ответственности определяются в нормах действующего законодательства. Как известно, в основном речь идет об административной и уголовной ответственности. Так, административная ответственность установлена за: - неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях); 10 - появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до 16 лет, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, иных одурманивающих веществ на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах (ст. 20.22 КоАП РФ). В свою очередь, уголовная ответственность установлена за: - неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (ст. 156 Уголовного кодекса РФ). - вовлечение родителями (законными представителями) несовершеннолетних в совершение преступления (ст. 150 УК РФ); систематическое употребление несовершеннолетними спиртных напитков, одурманивающих веществ, занятие бродяжничеством или попрошайничеством, вовлечение в совершение антиобщественных действий (ст. 151 УК РФ); - злостное уклонение от уплаты по решению суда средств на содержание детей (ст. 157 УК РФ). В Законе подробно урегулированы права педагогических работников, их обязанности и ответственность, установлены дополнительные гарантии им в части оплаты труда, организации их профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Академические права и свободы педагогических работников составляют основу их специального правового статуса и адаптируют сложившиеся на практике традиции правового регулирования элементов образовательного процесса в рамках статьи 47 Закона N 273-ФЗ. Структурно статья раскрывает несколько групп прав и обязанностей педагогических работников: - академические права и свободы; - трудовые права и социальные гарантии. Такая структура элементов правового статуса органично дополняется обязанностями и ответственностью педагогических работников. Кроме того, новацией образовательного законодательства можно считать достаточно подробное регулирование правового статуса научных работников в образовательной сфере, что не было представлено ранее в образовательном законодательстве. В этой части положения статьи частично имеют отсылочный характер, называя права и обязанности научных работников в образовании с учетом их правового положения, указанного в законодательстве о науке и государственной научно-технической политике. Правовой статус (права, обязанности, ответственность) вспомогательного персонала урегулирован в статье 52 Закона N 273-ФЗ "Иные работники образовательных организаций". Их права и обязанности устанавливаются на нескольких уровнях правового регулирования: - федеральный (централизованный) - Трудовой кодекс РФ; - локальный (децентрализованный) - правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции и т.п. - индивидуальный - трудовые договоры. Новацией законодательства об образовании в рассматриваемой ситуации следует считать предоставление заместителям руководителей образовательных организаций, руководителям структурных подразделений и их заместителям, социальных гарантий и мер социальной поддержки, предусмотренных для педагогических работников (в частности, право на удлиненный 11 оплачиваемый отпуск и на досрочный выход на пенсию) - в порядке, установленном Правительством Российской Федерации В свою очередь, положения о статусе руководителя образовательной организации нашли органичное и систематизированное отражение в статье 51 Закона N 273-ФЗ и обобщены с учетом действующей практики, а в некоторой части также дополнены. В частности, для всех работников образовательной организации установлены требования об их соответстветствии квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, по соответствующим должностям руководителей образовательных организаций и (или) профессиональным стандартам. Ранее указанные нормы имели лишь рекомендательный характер. Организации в сфере образования: современная типология В Законе N 273-ФЗ введено новое понятие - "организации, осуществляющие образовательную деятельность". К ним относятся собственно образовательные и иные организации, осуществляющие обучение. Таким образом, законом расширен круг субъектов, имеющих право на ведение образовательной деятельности, в том числе закреплены правовые возможности доступа "необразовательных" организаций к образовательной деятельности. В частности, предусматривается, что научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение и (или) оздоровление детей, и иные организации, в том числе созданные в форме коммерческих, могут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по ряду основных и дополнительных образовательных программ. В отличие от образовательных организаций, ведущих образовательную деятельность, организации, осуществляющие обучение, имеют различный статус и направления деятельности. Обучение не является их профилирующим видом деятельности и осуществляется попутно с основными функциями и назначением юридического лица. Реализация программ обучения в таких организациях требует создания в их структуре специального подразделения, на которое возлагаются функции по реализации обучающих программ. Правовой статус образовательного подразделения регулируется на основании положения, разрабатываемого и утверждаемого организацией, осуществляющей обучение (ст. 31 Закона N 273-ФЗ). Кроме того, законодательство (ст. 32 Закона N 273-ФЗ) допускает возможность ведения образовательной деятельности как непосредственно индивидуальным предпринимателем, так и с привлечением педагогических работников. Круг видов образовательной деятельности ограничен реализацией основных и дополнительных общеобразовательных программ, программ профессионального обучения. Фактически речь идет о легализации деятельности по репетиторству и некоторым учебным курсам, не входящим в обязательные государственные стандарты общего и профессионального образования. Одной из значительных новаций Закона является упорядочение типологии образовательных организаций. В Законе N 273-ФЗ реализована попытка более четко разграничить различные типы образовательных организаций, снять избыточное дробление образовательных организаций на типы и виды, создающее необоснованные административные барьеры, трудности при лицензировании и государственной аккредитации. С учетом этого в Законе закреплено деление образовательных организаций на типы - по 12 уровням реализуемых образовательных программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации, исходя из того что образовательная организация может реализовывать также основные образовательные программы других уровней образования, дополнительные образовательные программы. Предусматривается возможность использования в наименовании образовательной организации специальных названий исходя из осуществляемой образовательной деятельности (уровни и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, специальные условия их реализации и (или) особые потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемых функций, связанных с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные, предусмотренные законодательством об образовании). Тип образовательной организации определяется при ее создании (реорганизации) или переименовании и указывается в ее уставе. Одновременно Закон предлагает осуществлять профессиональное обучение не только в образовательных учреждениях, но и в учебных центрах профессиональной квалификации, на производстве (в том числе в структурных подразделениях "необразовательных" организаций), в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях дополнительного образования и в ряде случаев в общеобразовательных организациях - на третьей ступени общего образования. Гражданско-правовые инструменты регулирования образовательных отношений Образовательное законодательство впервые восприняло в своих нормах динамику образовательных отношений, т.е. механизм их возникновения, изменения и прекращения. Кроме того, самостоятельную нормативную регламентацию получил договор об образовании как основной инструмент регулирования поведения субъектов образовательной деятельности в рамках образовательного процесса (ст. 54 Закона N 273-ФЗ). Вопросам оснований возникновения образовательных отношений посвящена статья 53 Закона N 273-ФЗ. В их числе выступает распорядительный акт о приеме (зачислении) лица в образовательную организацию для обучения или для прохождения промежуточной и государственной (итоговой) аттестации. Если образовательную деятельность осуществляет индивидуальный предприниматель, таким основанием является договор об образовании. Распорядительным актом на практике обычно выступает приказ о зачислении в число студентов (обучающихся). Первичным основанием для издания такого распорядительного документа служит соответствующий договор. Соответственно, приказ о зачислении издается на основании заключенного между сторонами (абитуриентом (его родителем, законным представителем) и образовательной организацией) образовательных отношений образовательного договора. Договор как юридический факт выражает осознанные действия лиц, направленные на возникновение соответствующих прав и обязанностей его сторон. Предусматриваются две разновидности договоров в образовании: 1) договор об образовании, заключаемый в случаях: - приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования; - приема на обучение по дополнительным образовательным программам; - обучения за счет средств физических и (или) юридических лиц; 2) договор о целевом приеме и целевом обучении. 13 Однако комплексный характер обязательств по получению образования предполагает возможность регулирования публичных обязательств обучающегося и образовательной организации в силу слабого нормативного регулирования академической составляющей образовательных отношений в законодательстве. Логичным шагом в нужном направлении было бы закрепление в образовательном законодательстве обязанности образовательных учреждений заключать договор об образовании с лицами, обучающимися за счет бюджетных средств вне зависимости от уровня, вида и формы обучения. Как указано выше, договорные отношения в образовательной деятельности урегулированы в самостоятельной статье. Ее появление является вполне оправданным шагом законодателя и обусловлено дальнейшим развитием экономических (рыночных) начал образовательной деятельности, осуществление которой все в большей степени опосредуется договорным регулированием. Сами образовательные отношения постепенно переходят из сферы публичных в область частных интересов, где степень вмешательства государства и применение сообразных этому правовых инструментов значительно снижается. На первый план выдвигается автономия воли участников образовательных отношений, фиксируемая в договоре как инструменте закрепления хозяйственных связей. Между тем образование - специфическая сфера экономики, на современном этапе требующая достижения необходимого баланса публичных и частных инструментов правового регулирования. Статья 54 Закона N 273-ФЗ регламентирует форму, виды договора, варианты его заключения, основные (существенные) условия, а также условия его прекращения. Договор об образовании заключается в простой письменной форме. В соответствии со статьей 54 нового Закона «Об образовании в РФ» в договоре об образовании, заключаемом при приеме на обучение за счет средств физического и (или) юридического лица, указываются полная стоимость платных образовательных услуг и порядок их оплаты. Увеличение стоимости платных образовательных услуг после заключения такого договора не допускается, за исключением увеличения стоимости указанных услуг с учетом уровня инфляции, предусмотренного основными характеристиками федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Ранее в указанном вопросе законодатель оставлял неопределенность. В той же статье ФЗ указано, что сведения, указанные в договоре об оказании платных образовательных услуг, должны соответствовать информации, размещенной на официальном сайте образовательной организации в сети "Интернет" на дату заключения договора. Также нашло отражение в тексте указанной статьи положение, что организация, осуществляющая образовательную деятельность, вправе снизить стоимость платных образовательных услуг по договору об оказании платных образовательных услуг с учетом покрытия недостающей стоимости платных образовательных услуг за счет собственных средств этой организации, в том числе средств, полученных от приносящей доход деятельности, добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц. Основания и порядок снижения стоимости платных образовательных услуг устанавливаются локальным нормативным актом и доводятся до сведения обучающихся. Таким образом, расставлены все точки над «I» в вопросе о возможностях предоставления 14 скидок или иных преимуществ по договорам об оказании платных услуг, например, в случаях, льгот в виде «освобождения» от оплаты последнего года обучения лицам, внесшим оплату сразу за весь предшествующий последнему году обучения период – определено, что в этом случае оплату вуз произведет из собственных средств. Договор об образовании не может содержать условия, которые ограничивают права лиц, имеющих право на получение образования определенных уровня и направленности и подавших заявления о приеме на обучение (далее - поступающие), и обучающихся или снижают уровень предоставления им гарантий по сравнению с условиями, установленными законодательством об образовании. Если условия, ограничивающие права поступающих и обучающихся или снижающие уровень предоставления им гарантий, включены в договор, такие условия не подлежат применению. Наряду с установленными статьей 61 настоящего Федерального закона основаниями прекращения образовательных отношений по инициативе организации, осуществляющей образовательную деятельность, договор об оказании платных образовательных услуг может быть расторгнут в одностороннем порядке этой организацией в случае просрочки оплаты стоимости платных образовательных услуг, а также в случае, если надлежащее исполнение обязательства по оказанию платных образовательных услуг стало невозможным вследствие действий (бездействия) обучающегося. Содержательная нагрузка нормативных положений касается существенных условий договора, в том числе цены (стоимости образовательных услуг), порядка (условий) его прекращения по инициативе образовательной организации. Согласно статье 57 Закона N 273-ФЗ изменение условий получения образования обучающимся по конкретной основной или дополнительной образовательной программе, если это повлекло изменение взаимных прав и обязанностей обучающегося и образовательной организации, является юридическим фактом, влекущим изменение образовательных отношений. Изменение образовательных отношений, ухудшающих положение обучающихся, не допускается. Как и в случае возникновения образовательных отношений, для их изменения необходимы активные действия сторон (инициатива обучающегося либо администрации) и использование инструментов, оформляющих такие изменения. Речь идет о соблюдении формальной стороны вопроса, т.е. изменение отношений осуществляется в том же порядке, что и их возникновение. В таком случае образовательная организация в лице руководителя издает распорядительный акт (приказ, распоряжение). Как известно, изменение отношений сторон - это сделка, которая должна соответствовать установленной форме (ст. ст. 158, 434 ГК РФ) и, главное, форме, в которой эти отношения были установлены. Исходя из того, что образовательный договор заключается в письменной форме, все изменения также подлежат письменному оформлению. Поэтому, если с обучающимся (его законным представителем) заключен договор об образовании, распорядительный акт издается на основании оформленных в письменной форме изменений (соглашения) в образовательный договор. Моментом изменения прав и обязанностей сторон образовательных отношений является дата издания распорядительного акта или дата, непосредственно определенная в распорядительном акте образовательной организации. В качестве оснований прекращения образовательных отношений выступают указанные в статье 61 Закона N 273-ФЗ юридические факты - получение образования (завершение обучения) либо досрочное их прекращение по установленным обстоятельствам. Инициативой досрочного прекращения образовательных отношений обладают их стороны в случаях, обозначенных в статье. Кроме того, таким основанием могут выступать обстоятельства, не зависящие от воли 15 обучающегося (его законного представителя), в том числе в случае ликвидации образовательной организации. В последнем случае предполагается, что образовательная организация обязана полностью возместить оплаченную заказчиком стоимость платных образовательных услуг по реализации соответствующей образовательной программы. Это предусматривалось ранее действующим законодательством, определяющим обязанность возместить убытки (абз. 2 п. 17 ст. 50 Закона N 3266-1). Досрочное прекращение образовательных отношений по инициативе обучающегося не влечет для него каких-либо дополнительных материальных обязательств перед образовательной организацией. Между тем, если речь идет о финансовой задолженности в рамках обучения с полным возмещением его стоимости, она должна быть погашена обучающимся (его законным представителем). Основанием для прекращения образовательных отношений является распорядительный акт организации, а если образовательные отношения реализовывались в рамках договора об оказании платных образовательных услуг, он прекращается также на основании распорядительного акта (приказа об отчислении обучающегося). Определение указанного основания, с одной стороны, «упрощает» жизнь образовательной организации применительно к ее самостоятельности в выборе момента издания распорядительного акта, но, не будучи законодательно урегулированной в смысле процедуры (срока, порядка) издания подобного акта, может порождать случаи произвола и в связи с этим, по всей видимости, нуждается в последующей корректировке. По-новому определен порядок восстановления в организации, осуществляющей образовательную деятельность, предусмотренное статьей 62 нового образовательного Закона: лицо, отчисленное из организации, осуществляющей образовательную деятельность, по инициативе обучающегося до завершения освоения основной профессиональной образовательной программы, имеет право на восстановление для обучения в этой организации в течение пяти лет после отчисления из нее при наличии в ней свободных мест и с сохранением прежних условий обучения, но не ранее завершения учебного года (семестра), в котором указанное лицо было отчислено. Порядок и условия восстановления в организации, осуществляющей образовательную деятельность, обучающегося, отчисленного по инициативе этой организации, определяются локальным нормативным актом этой организации. В настоящее время Законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» используется формулировка «по инициативе студента или по уважительной причине», а период, в котором осуществляется восстановление, вообще не был определен, точнее, определение порядка восстановления было отдано на откуп уставу самой образовательной организации. Особое внимание в законе уделено условиям обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в обычных образовательных организациях, обеспечивающим возможность осуществления инклюзивного и интегрированного образования. Отдельная статья 84 посвящена особенностям реализации образовательных программ в области физической культуры и спорта 1. Реализация образовательных программ в области физической культуры и спорта направлена на физическое воспитание личности, приобретение знаний, умений и навыков в 16 области физической культуры и спорта, физическое совершенствование, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, выявление и отбор наиболее одаренных детей и подростков, создание условий для прохождения спортивной подготовки, а также на подготовку кадров в области физической культуры и спорта. 2. В области физической культуры и спорта реализуются следующие образовательные программы: 1) образовательные программы основного общего и среднего общего образования, интегрированные с дополнительными предпрофессиональными образовательными программами в области физической культуры и спорта (далее - интегрированные образовательные программы в области физической культуры и спорта); 2) профессиональные образовательные программы в области физической культуры и спорта; 3) дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта. 3. Дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта включают в себя: 1) дополнительные общеразвивающие программы в области физической культуры и спорта, которые направлены на физическое воспитание личности, выявление одаренных детей, получение ими начальных знаний о физической культуре и спорте (программы физического воспитания и физкультурно-оздоровительные программы); 2) дополнительные предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта, которые направлены на отбор одаренных детей, создание условий для их физического воспитания и физического развития, получение ими начальных знаний, умений, навыков в области физической культуры и спорта (в том числе избранного вида спорта) и подготовку к освоению этапов спортивной подготовки. 4. К минимуму содержания, структуре, условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области физической культуры и спорта и к срокам обучения по этим программам федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, устанавливаются федеральные государственные требования. Указанные федеральные государственные требования должны учитывать требования федеральных стандартов спортивной подготовки. 5. Прием на обучение по дополнительным предпрофессиональным программам в области физической культуры и спорта проводится на основании результатов индивидуального отбора, проводимого в целях выявления лиц, имеющих необходимые для освоения соответствующей образовательной программы способности в области физической культуры и спорта, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. 6. В структуре образовательных организаций, реализующих интегрированные образовательные программы в области физической культуры и спорта, могут создаваться интернаты для проживания лиц, обучающихся по этим программам. За содержание детей в образовательных организациях, имеющих интернат и обеспечивающих подготовку спортивного 17 резерва для спортивных сборных команд Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, родительская плата не взимается. 7. Для обучающихся, осваивающих образовательные программы среднего профессионального образования, интегрированные образовательные программы в области физической культуры и спорта, дополнительные предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта, образовательной организацией осуществляется обеспечение спортивной экипировкой, спортивным инвентарем и оборудованием, проезда к месту проведения тренировочных, физкультурных, спортивных мероприятий и обратно, питания и проживания в период проведения тренировочных, физкультурных, спортивных мероприятий, медицинское обеспечение. Организация обеспечения указанными в настоящей части спортивной экипировкой, спортивным инвентарем и оборудованием, питанием, а также проезда на тренировочные, физкультурные и спортивные мероприятия осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций. 8. Для обеспечения непрерывности освоения обучающимися образовательных программ, указанных в части 7 настоящей статьи, и их спортивной подготовки образовательной организацией в период каникул могут организовываться физкультурно-спортивные лагеря, а также может обеспечиваться участие этих обучающихся в тренировочных сборах, проводимых физкультурно-спортивными организациями или непосредственно образовательными организациями. 9. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта, могут устанавливаться в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, другие особенности организации и осуществления образовательной, тренировочной и методической деятельности в области физической культуры и спорта. Завершая обзор законодательных новелл, следует также обратить внимание на впервые закрепленные на законодательном уровне отдельные нормы, посвященные: - кредитно-модульной системе организации образовательного процесса и системе зачетных единиц (ст. 13 Закона N 273-ФЗ); - сетевому взаимодействию при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях (ст. 15); - использованию дистанционных образовательных технологий в образовательном процессе (ст. 16); - обучению по интегрированным образовательным программам (ст. ст. 72, 83, 84, 86); - образовательным и информационным ресурсам в образовательном процессе (ст. ст. 18, 19) и др. Кроме того, впервые на законодательном уровне закрепляются особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке. Отдельно следует отметить последствия, связанные с введением в действие ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ст.108). 1. Статья 108 ФЗ устанавливает соответствия образовательных уровней (образовательных цензыов, установленных в Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, к уровням образования, установленным настоящим Федеральным 18 законом, а также тождественность образовательных программ, реализующиеся в Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона и с момента вступления его в силу. 2. Наименования и уставы образовательных учреждений подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом не позднее 1 января 2016 года с учетом следующего (в части вузов): образовательные учреждения высшего профессионального образования должны переименоваться в образовательные организации высшего образования; 3. Организации, осуществляющие образовательную деятельность, осуществляют образовательную деятельность на основании лицензий на осуществление образовательной деятельности и свидетельств о государственной аккредитации (за исключением имеющих государственную аккредитацию дополнительных профессиональных образовательных программ), выданных им до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Свидетельства о государственной аккредитации в части имеющих государственную аккредитацию дополнительных профессиональных образовательных программ являются недействующими со дня вступления в силу Закона. 4. В целях приведения образовательной деятельности в соответствие с Законом ранее выданные лицензии на осуществление образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации переоформляются до 1 января 2016 года. 5. Со дня вступления в силу Закона в оклады (должностные оклады) по должностям научнопедагогических работников образовательных организаций высшего образования включаются размеры надбавок за ученые степени и по должностям, которые действовали до дня вступления в силу настоящего Федерального закона с учетом требуемых по соответствующим должностям ученых степеней. В установленные на день вступления в силу настоящего Федерального закона оклады (должностные оклады) педагогических работников включается размер ежемесячной денежной компенсации на обеспечение книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями, установленной по состоянию на 31 декабря 2012 года. Также с момента вступления в силу ФЗ № 273 (с 01.09.2013г.) утрачивают силу полностью или в части 104 Федеральных закона, в том числе ныне действующий закон об образовании и ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Подготовлено проректором по нормативно-правовому обеспечению Труфановым А.А. 19