Социальная политика Российской Федерации в 1993

На правах рукописи
ИВАНОВ Кирилл Витальевич
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В 1991-1999 гг.
Специальность 07.00.02 - отечественная история
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание
ученой степени
кандидата
исторических наук
Москва - 2009
2
Работа выполнена на Кафедре истории Института переподготовки и
повышений квалификации МГУ им. М.В.Ломоносова.
Научный руководитель:
доктор исторических наук,
государственный советник
Российской Федерации I класса
Никонов Александр Васильевич
Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор,
Заведующий сектором истории
Центрального банка
Российской Федерации
Петров Юрий Александрович
кандидат исторических наук, доцент,
Доцент Исторического факультета
МГУ им. М.В.Ломоносова
Ермишина Светлана Александровна
Ведущая организация:
Московский педагогический
государственный университет
Защита состоится «___» ____________2009 г. в _____ часов на
заседании диссертационного совета Д.212.183.03 в ГОУ ВПО «Орловский
государственный университет» по адресу: 302026, г. Орел, ул.
Комсомольская, д. 95
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО
«Орловский государственный университет».
Автореферат разослан «___» _________________2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат исторических наук,
доцент
Т.И.Кононова
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Работа посвящена современному этапу истории России. В центре
внимания находится наиболее сложный период – 90-е годы ХХ в.
Радикальные общественные изменения, произошедших в России на рубеже
1980-х - 1990-х гг., привели к трансформации многих направлений
деятельности государства и общества, а также к изменению сущности многих
социальных институтов. В последнее десятилетие ХХ века особую
актуальность приобрели вопросы социальной политики со всеми их
сложностями и противоречиями, продиктованными сменой социального
строя. Отказ от целого ряда существенных завоеваний в области социальной
политики, пересмотр самого содержания этого понятия привели к изменению
роли государственных структур в социальной жизни общества. В
создавшихся условиях правящая элита была вынуждена вести поиск
механизмов, которые могли бы обеспечить стабильность новой политической
системы в России.
Изучение социальной политики 1990-х гг. направлено на
рассмотрение сильных и слабых сторон опыта
государственного
регулирования социальной политики, выявление тех линий в этой политике,
которые связаны с последующим периодом современной истории
российского государства. Важно установить, каким образом действовала
власть в этот ответственный период истории государства, какие цели перед
собой ставила, чего смогла добиться, какие предпосылки для дальнейшей
эволюции социальных отношений были созданы в эти годы.
Объектом исследования является развитие российского государства
на современном историческом этапе.
Предметом исследования стали
разработка и проведение
государственной социальной политики Российской Федерации после
событий августа 1991 г., рассмотрение приоритетов, которых
придерживались в этой сфере регулирования социальных отношений
исполнительная и законодательная власти.
Хронологическими рамками исследования являются 1991-1999
годы. Это время слома старой социальной системы и формирования новой.
Он совпадает также с периодом, когда у власти в стране находился
Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин, личные качества и
политические взгляды которого в значительной степени повлияли на
характер политических процессов в стране, на выбор курса, на подбор
исполнителей в высших эшелонах власти.
К концу 1990-х годов в основном завершились процессы, которые
развернулись с начала 1990-х годов. Выявились основные черты и
особенности подходов государства к проблемам социального развития
общества. С уходом Б.Н.Ельцина с поста Президента (декабрь 1999 г.)
начинается существенная эволюция социальной политики государства, что
4
позволяет говорить о новом ее этапе, со своими особенностями и новыми
специфическими чертами.
Степень научной разработанности темы.
Литература по теме работы отличается жанровым и содержательным
разнообразием, имеет междисциплинарный характер. Самостоятельную
группу образуют соответствующие разделы учебников и учебных пособий,
издаваемых в 1990-е и в 2000-е годы. Характер данных работ предполагает
наличие глав, содержащих материалы по социальной проблематике. Но, как
правило, в учебной литературе социальные проблемы затрагиваются
вскользь. Материал в учебных пособиях традиционно концентрировался
вокруг политических событий и проблем, связанных с деятельностью власти.
О социальных проблемах и социальном положении населения речь идет в
связи с оценкой недостатков и издержек экономического реформирования.
Более обстоятельно новейший этап российской истории представлен в
нескольких вузовских учебных пособиях.1 Важно, что целый ряд новых
концепций попал и в школьные учебники. 2
Констатируя
факт
негативных
социальных
последствий
преобразований 1990-х годов, авторы одного из вузовских учебников прямо
указывают, что «дальнейшее развитие социальной структуры российского
общества будет зависеть от скорости и направленности экономического
реформирования страны и социальной политики государства, способности
населения адаптироваться к радикальным переменам»3. Это же положение
было повторено и в более позднем по времени учебном пособии4. Само
понятие социальная политика государства стало конституироваться в
специальный предмет анализа. При этом речь идет о политике социальной
адаптации.
В учебной литературе особо подчеркивается связь состояния
социальной сферы в 1990-е гг. с глубинными и противоречивыми
процессами в экономике, производственной сфере, с недостаточной
компетентностью руководства. Из этих обстоятельств выводится и кризис
августа 1998 г., из которого страна стала выходить лишь во второй половине
1999 г. 5. Сохраняется убеждение в возможности решения социальных
проблем на пути экономического развития.
В учебной литературе проявляются и другие подходы к социальной
проблематике, не связывающие ее напрямую с материальным и
производственным факторами.
Так, Г.И.Герасимов в основу своей
Барсенков А.С., Вдовин А.И. История России. 1917-2004. – М., 2005; История России в
новейшее время (1945-2001). Под ред. Безбородова А.Б. – М., 2001; История
современной России 1985-1994./ Под ред. В.В. Журавлева. – М., 1995; Новейшая история
Отечества. XX век. Под ред. А.Ф. Киселева, Э.М. Щагина. – 2-е изд. – Ч. 1, 2. – М., 2002.
2
История России, 1945-2008. 11 класс: А.И.Уткин, А.В.Филиппов и др. - М., 2008.
3
История России XX-начала XXI века. Под ред. Л.В. Милова. - М., 2006, С.883.
4
Барсенков А.С., Вдовин А.И. История России. 1917-2007. -М., 2008, С. 716.
5
Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России. Учебник. 3-е
изд., перераб. и доп. - М., 2007, С.478.
1
5
концепции современной истории страны положил «стремление к свободе»;
этот принцип, считает он, применим и к социальной сфере 6. В этой модели
социальная составляющая обретает совершенно самостоятельное звучание.
С другой стороны, характерно стремление отдельных авторов вообще
избегать постановки вопроса о социальной составляющей в современной
российской истории. Предпочтение отдается сугубо экономическим
показателям и делаются выводы о повышении реального уровня жизни в
стране после 1991 г.7.
Дискуссионный характер социальной проблематики очевиден.
Необходимость обсуждения целого ряда тем проявляется в том числе на
страницах учебно-педагогических изданий. Характерно, что наиболее острой
оказалась проблема установления связи советской и постсоветской истории8.
Это в том числе и проблема генезиса многих сегодняшних социальных
явлений, наблюдаемых как на низах, так и на верхах социальной пирамиды.
Сформировался целый пласт литературы общего характера, где
проблемы социального, экономического, политического развития общества
рассматриваются в комплексе. Можно назвать работы таких авторов, как
Л.И.Абалкин, А.Г.Аганбегян, С.И.Алексеев, А.В.Бузгалин, Е.Т.Гайдар,
С.Ю.Глазьев,
В.Г.Гречихина,
А.В.Дмитриева,
Т.И.Заславская,
С.А.Меньшиков, Ю.М.Осипов, Г.Х.Попов, Р.В.Рывкина, В.Г. Смольнов,
Т.М.Тимошин, Ж.Т.Тощенко, С.С.Шаталин, В.А.Ядов, Г.А.Явлинский,
Ю.В.Яковец и других 9. Многие из этих работ носят научнопублицистический характер, однако содержащийся в них анализ часто
Герасимов Г.И. История современной России: поиск и обретение свободы. Учебное
пособие для вузов. -М., 2008, С.372.
7
Пушкарев Б.С. Две России ХХ века. Обзор истории 1917-1993.. –М., Посев, 2008, С. 535,
536.
8
См., напр.: Шадрин А.Ю. Государственный интерес в политике и судьба страны во
второй половине ХХ века. // Преподавание истории в школе, 2008, №9
9
Аганбегян А.А. Об экономический реформах в СССР. Перестройка и современный мир. М., 1989; Алексеев С.И. Политические аспекты становления социального государства в
России. -М., 2000; Бойко М. Российская приватизация. Посткоммунистические реформы:
проблемы и развитие.- М., 1993; Бузгалин А.В. Переходная экономика. Лекции по
политической экономике. - М., 1994; Гайдар Е.Т. Дни поражений и побед. - М., 1996;
Глазьев С.Ю. Благосостояние и справедливость: как победить бедность в богатой стране. М., 2003; его же: Мы долго молча отступали. – М., 1999; Дмитриева Е.В. Безработица в
России на фоне мирового опыта // Российская экономика на новых путях. -М., 1998;
Заславская Т.И. Современное российское общество. Социальный механизм
трансформации. – М., 2004; Курс переходной экономики. Под ред. академика Л.И.
Абалкина. - М., 1997; Львов Д. Экономическая модель XXI века. - М., 1999 г.; Меньшиков
С.А. Экономика России: практические и теоретические вопросы перехода к рынку. -М.,
1996; Основы предпринимательского дела. Благородный бизнес. Под ред. Ю.М. Осипова.
- М., 1992; Попов Г.Х. Эти четыре года. –М., 1989; Тимошина Т.М. Экономическая
история России. -М., 1999; Экономика переходного периода. Очерки экономической
политики посткоммунистической России 1991-1997 гг. Под ред. Е.Т.Гайдара. - М, 1998;
Экономическая социология и перестройка. Под ред. Т.И.Заславской и Р.В.Рывкиной. - М.,
1990; Явлинский Г.А. Уроки экономической реформы. - М., 1993, и др.
6
6
дает возможность расширить рамки историко-политологического
исследования и позволяет оценить влияние социальных факторов на
политические процессы.
Часть
этой литература принадлежала перу политиков или
исследователей, которые в 1990-е гг. либо занимали государственные посты,
либо располагали реальным влиянием в обществе, оказывая воздействие на
принятие властью тех или иных решений, и имели прямое отношение к
«опрокидыванию» прежней системы социальной защиты, либо находились в
стане оппозиции властной верхушке. Поэтому и оценки, даваемые реформам
многими из них, часто были прямо противоположными и определялись их
политическими взглядами. Некоторые из них утверждали, что необходимо
было действовать «с учетом экономических реальностей», что нельзя было
«действуя по правилам, провести приватизацию и демонополизацию, а уже
затем приступить к либерализации цен. Такого выбора у России 1991 года не
было,… не было никакой возможности откладывать запуск рыночных
механизмов…»10.
Высказывались и прямо противоположные мнения. Так, С.Ю.Глазьев
считает, что в рассматриваемое нами время социальные беды России были
«связаны с резким ухудшением жизненных условий в результате
разграбления национального богатства правящей верхушкой, разрушения
производительных сил общества… Нынешний правящий режим принес
стране столь серьезные потери, что впору говорить о войне «реформаторов»
против собственного народа»11. Тема правящих элит и их определяющей
роли в развитии деструктивных социальных процессов в условиях России
1990-х становится все более и более привлекательной. При этом обращается
внимание на социальные корни самой современной элиты.
Характерно появление высказываний, как в публицистике, так и в
научной литературе, о стабилизирующей роли социальных достижений
советской эпохи, о зависимости экономических реформ от социальных
завоеваний социализма. Так, Ю.М.Лужков считает, что «…именно
«советская социалка» – включая систему льгот, ЖКХ, образование,
здравоохранение, культуру и науку – позволила России в последнее
десятилетие пройти путь «капиталистического развития,
стала
амортизационной подушкой для общества в период «дикого капитализма» и
перехода экономики к рынку»12.
Значительный вклад в изучение социальных процессов внесли
экономисты. Причем, они все чаще применяют исторические подходы,
выявляя особенности отечественного культурно-исторического типа. Акцент
переносится на социальную и культурную составляющие хозяйственной
деятельности. Прямо высказываются суждения, что проведенные в России
Экономика
переходного
периода.
Очерки
экономической
политики
посткоммунистической России 1991-1997 гг. Под ред. Е.Т. Гайдара. М., 1998, С 93.
11
Глазьев С.Ю. Благосостояние и справедливость: как победить бедность в богатой
стране. -М., 2003, С. 14-15.
12
Лужков Ю.М. Развитiе капитализма въ Россiи. 100 лет спустя. –М., 2005. С.16-17.
10
7
на рубеже XX – XXI вв. социально-экономические реформы вступили в
противоречие с задачами организации процесса производства самой жизни.
То есть реформаторы посягнули на основы жизнедеятельности народа.
Экономисты
выдвинули модели развития социально-экономических
процессов, альтернативные либерально-рыночным концепциям.
В
соответствии с этими моделями хозяйственные уклады должны быть
обусловлены исторически и социокультурно. Именно так можно обеспечить
жизнеспособное разнообразие всей национальной жизни Экономисты
подчеркивают необходимость преобладания государственного уклада. В
этой модели
подчеркивается приоритет такой формы хозяйственной
деятельности, как «народное предприятие» с коллективным владением
средствами производства и производственным самоуправлением13. Причем
экономисты и историки шли навстречу друг другу, сближая свои
теоретические подходы в оценке исторического опыта развития народного
хозяйства. Научный поиск касался таких важнейших тем нашей социальноэкономической истории, как роль российского государства в социальноэкономической жизни страны, частная предпринимательская деятельность и
ее роль в народном
хозяйстве
России, взаимоотношения
предпринимательства и политики и некоторые другие14.
В отечественной экономической науке в последние годы
появилось также новое направление, сторонники которого исходят из
того, что реформы в России могут быть успешны лишь при учете
коренных особенностей отечественной социально-экономической
модели, и эти особенности были ей присущи на протяжении всей ее
истории. Речь идет о чертах
отечественного
хозяйственного
организма, которые интерпретируются как «коммунальные». Именно
последовательное углубление коммунального характера материально технической среды нашего государства сказалось в особенностях
организации целого ряда важных отраслей народного хозяйства,
причем таких отраслей, которые во многом определяют хозяйственное
лицо Российского государства.
Имеются в виду таки отрасли, как городское жилищнокоммунальное хозяйство,
энергетика, вся транспортная система,
трубопроводы и ряд других, которые представляют собой единые
технологические комплексы и могут
эксплуатироваться и
Подробно об этом см.: Олейников А.А. Методологические основы современной
экономической теории. (Методология системного политико-экономического анализа
национального хозяйства).- М.- Кострома, 2006; его же: Политическая экономия
национального хозяйства. – М.- Кострома, 2006; его же: Экономическая теория.
Политическая экономия национального хозяйства: Учебное пособие. В 2-х частях. М.,2006.
14
См., напр.: История предпринимательства в России. В 2-х кн.-М., 2000; Петров Ю.А.
Московская буржуазия в начале ХХ века: предпринимательство и политика. –М., 2002;
Филаткина Н.А. Династия Бахрушиных: эволюция московских предпринимателей XIXначала XX в. -М.,2006, и др.
13
8
использоваться исключительно как таковые. Расчленение их
невозможно, либо может привести к непредсказуемым последствиям.
Коммунальность материально-технологической среды подразумевает ее
целостность, неразрывность связей между ее элементами. Ее
представляют как единое целое, состоящее под общим управлением.
Сама коммунальная среда может функционировать лишь в форме
общественного блага, которое не может быть разделено на части,
управляться по частям и потребляться по частям. Соответственно и ее
использование
с
неизбежностью
требует
совместных
координированных усилий значительной части членов общества и
единого централизованного управления. Понятие же эффективности
функционирования системы нельзя сводить только к рыночным
критериям 15. В конечном итоге речь идет об особенностях народного
хозяйства России, генетически восходящих к таким фундаментальным
факторам, как географический фактор, особенности национальной
психологии,
духовного
строя.
Налицо
стремление
встроить
современный этап социального и хозяйственного развития в
исторический контекст, имея в виду не только советскую эпоху, но и
тот опыт хозяйственного строительства, который был накоплен к
началу ХХ века.
Самостоятельное значение для нашей темы имеют работы социологов,
политологов и культурологов по теории и методологии развития российской
государственности, политической власти, социальной политики в России, в
которой получил отражение анализ основных понятий, категорий и
направлений социальной политики государства. Это труды А.Н.Аверина,
С.И.Алексеева,
Е.Ю.Волкова,
О.И.Меньшиковой,
Г.И.Осадчей,
Б.В.Ракитского, С.С.Сулакшина, В.А.Торлопова, Е.И.Холостовой16 и ряда
других авторов.
См., напр.: Дроздова Н.П. Неоинституциональная концепция экономической истории
России: постановка вопроса.// Экономическая теория на пороге XXI века. –М., 1998;
Бессонова О.Э., Кирдина С.Г., О'Салливэн Р. Рыночный эксперимент в раздаточной
экономике России. –Новосибирск. 1996; Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и
развитие России. Изд. второе, перераб. и доп. -Новосибирск, 2001, и др.
16
Аверин А.Н. Социальная политика государства.- М., 2002; Алексеев С.И.Политические
аспекты становления социального государства в России. -М., 2000; Волков Ю.Е.
Социальная политика – практическое воплощение сущности социального государства.
Теоретико-методологические основы социологического анализа общественных систем и
процессов.- М., 2001; Каменецкий В. Проблемы становления социального государства в
России.- М., 2000; Меньшикова. И.О. Социальная политика – цель или средство? Человек:
социальная политика, социальное партнерство.- М., 1997; Осадчая Г.И. Социальная
политика, социальное управление и управление социальной сферой. Учебное пособие.М., 1999; Ракитский Б.В. Социальная политика, социальная защита, самозащита
трудящихся в обществе. Ч. I,- М., 1997; Сулакшин С.С. Политический центризм в
современной России – проблемы теории и практики.- М., 1999; Торлопов В.А. Основные
направления социальной политики в условиях рыночной экономики. // Российский
социально-политический вестник, М, 1998; он же: Основные параметры социального
15
9
К концу 1990-х – началу 2000-х стали публиковаться исследования о
социально-политических процессах в стране, предпринимаемые различными,
в том числе независимыми, создаваемыми в это время, исследовательскими
центрами, в которых в том числе рассматривались и проблемы социальной
политики17. На эту проблематику переключались и традиционно
существовавшие научные центры, в том числе и системы Академии наук18.
Сюда же можно отнести и работы, в которых проблемы
социального развития страны рассматриваются в контексте близких к
ним проблем манипулирования массовым сознанием и общественным
мнением, глобалистики, формирования информационного общества и
информационных технологий, функционирования средств массовой
информации и т.д. Это работы таких исследователей, как Ю.П.Аверин,
В.Б.Бритков, О.В.Безгодова, К.В.Ветров, И.В.Загладин, С.Г.Корконосенко,
Л.Д. Рейман, Л.Г. Судас, А.И.Уткин , В.В.Федоров, А.М.Цуладзе и др.19.
Заслуживает особого упоминания литература, в которой содержится
анализ ряда конкретных проблем, возникавших на пути разработки и
реализации социальной политики в 1990-е гг. – Л.А.Гордон, Э.В.Клопов,
государства в Российской Федерации // Вестник Комитета Совета Федерации по вопросам
социальной политики, М., 1999, №№2,3; Холостова Е.И. Социальная политика, М., 2000.
17
Реформирование России: мифы и реальность. – М., 1994; Россия: трансформирующееся
общество. М., 2001; Россия реформирующаяся. - М., 2002; Социальная и социальнополитическая ситуация в России: анализ и прогноз. – М., 1995; Россия: власть и выборы. –
М., 1996; Россия: новый этап либеральных реформ. – М., 1997; Россия: вызовы времени и
пути реформирования. – М., 1998; Россия – преодоление национальной катастрофы. – М.,
1999; Россия в поисках стратегии: общество и власть. – М., 2000; Реформирование России:
от мифов к реальности: В 2 тт. – М., 2001; Реформирование России: реальность и
перспективы. – М., 2003 и др.
18
Горшков М.К. Российское общество в условиях трансформации (социологический
анализ). – М., 2000; Куда идет Россия?.. Альтернативы общественного развития. -М., 1994,
1995; Куда идет Россия?… Социальная трансформация постсоветского пространства. – М.,
1996; Куда идет Россия?.. Трансформация социальной сферы и социальная политика. – М.,
1998; Куда идет Россия?.. Власть, общество, личность. – М., 2000; Куда идет Россия?
Формальные институты и реальные практики. – М., 2002; Куда пришла Россия?.. Итоги
социальной трансформации. – М., 2003, и др.
19
Аверин Ю.П. Информационное общество как особый тип социально-управленческого
порядка" // Человек и современный мир. -М., 2002; Безгодова О.В. «Паблик Рилейшнз» в
системе политического управления современной России: тенденции развития.-М., 2001;
Бритков В.Б., Дубровский С.В. Информационные технологии в национальном и мировом
развитии // Общественные науки современность,- М., 2000 №1; Ветров К.В. Средства
массовой информации постсоветской России.- М., 2004; Загладин Н.В. Информационное
общество и Россия // НГ, 2004, 23 апреля; Кастельс М. Информационная эпоха:
Экономика, общество и культура.- М., 2000; Корконосенко С.Г. Социальные приоритеты
в российской прессе нового времени // Средства массовой информации и современное
общество.- СПб, 2000; Рейман Л.Д. Информационное общество и роль телекоммуникаций
в его становлении // Вопросы философии, 2001, №3; Судас Л.Г. Массовое сознание
российского общества М., 1998; Уткин А.И. Глобализация: Процесс и осмысление.- М.,
2001; Федоров В.В., Цуладзе А.М. «Эпоха Путина» М., 2003 с. 5-6.
10
В.Н.Иванов, Ф.И.Шарков20 и другие. В этой литературе вопросы социальной
политики получают уже более конкретное освещение, содержатся оценки,
опирающиеся на анализ реальных процессов именно в этой области. Так, в
работах таких известных специалистов, как В.В.Журавлев, А.К.Соколов,
А.С.Сенявский о социальной политике новой власти в 1990-е гг. говорится
как о «социальном экспериментировании власти за счет низов»21.
Конкретные концепции социального развития страны были
различными. Например, имелась точка зрения, согласно которой социальное
развитие
определялось
особенностями
сложившегося
в
России
общественного строя с господствующим положением государственной
бюрократии в союзе с крупным частным капиталом, который влиял на
процессы в обществе с помощью государственных структур22. Называли этот
строй по-разному: «номенклатурный капитализм», «бюрократический
капитализм», «корпоративно-олигархический строй» и т.д.
Суть другого подхода состояла в том, что формирующаяся в
посткоммунистической России социально-политическая реальность была
неопределенной, противоречивой, как бы «промежуточной», а сама Россия
являла собой некое переходное общество. Трансформация, по мнению,
например, Л.Ф.Шевцовой, привела к созданию своеобразного гибридного
общества, переплетению старого и нового, соединению противоположных
Бестужев-Лада И.В. Перспективы трансформации России. – М., 1998; Гордон Л.А.,
Клопов Э.В. Потери и обретения в России девяностых. Т. I, II -М., 2001; Десять лет
системной трансформации в странах ЦВЕ и в России: итоги и уроки.МЭ и МО. – 2000;
Иванов В.Н. Реформа социальной сферы: потребности и перспективы.-М., 1998; – № 5;
Кодин М.И. Теоретико-методологические проблемы социально-экономических и
социально-политических преобразований в России в конце XX в. 1990-2000 гг. – М., 2002;
Куда идет Россия? Общее и особенное в современном развитии. – М., 1997; Куда пришла
Россия?.. Итоги социальной трансформации. – М., 2003; Осипов Г.В. Реформирование
России: итоги и перспективы. Социальная траектория реформируемой России. –
Новосибирск, 1999; Плимак Е.Г. Пантин И.К. Драма российских реформ и революций. –
М., 2000; Реформирование России: мифы и реальность. – М., 1994; Реформирование
России: от мифов к реальности: В 2 тт. – М., 2001; Современное российское общество:
переходный период. – М., 1998; Шарков Ф.И. Социальная политика в Российской
федерации. Вопросы теории и практики. Чебоксары, 1998, др.
21
Журавлев В.В. Исторические корни современных российских реформ. Куда пришла
Россия?.. Итоги социальной трансформации. – М., 2003, С. 303-309; Соколов А.К. Конец
советской истории // Россия на рубеже XXI века: оглядываясь на век минувший. – М.,
2000. С. 259-269; Сенявский А.С.«Урбанизационный переход» России в XX веке как
составляющая модернизационного процесса: условия, реализация, результаты // Россия на
рубеже XXI века. -М., С. 232.
22
Буртин Ю. Новый строй. О номенклатурном капитализме. – М., 1995; Дискин И. Россия:
трансформация элиты. – М., 1995; Бутенко А. О характеристике созданного в России
общественного строя // Социологические исследования, 1994, № 10; Чешков М. «Вечно
живая» номенклатура // Мировая экономика и международные отношения, 1995, № 6;
Симонян Н. Становление бюрократического капитализма в России (1992–1998) //
Свободная мысль, 2000, № 3, 4, и др.
20
11
тенденций: авторитарных, олигархических, популистских, демократических,
что касалось, в том числе, и социальных вопросов23.
Исходя из понимания «промежуточности, неопределенности и
переходного состоянии российского общества» ученые Института
социологии РАН утверждали, что оно не представляло собой единой
социальной системы24. Л.А.Гордон и Э.В.Клопов считали особенностью
российского развития 1990-х годов «общественный переходный кризис»,
обусловленный «преобразованием госсоциалистического строя в рыночнодемократический». Возникающее в таких условиях экономическое,
политическое и социально-культурное рассогласование неизбежно
оборачивались, по
мнению исследователей, снижением общего
интегрального развития всей общественной системы25.
Среди исследований историков необходимо выделить те, которые
непосредственно подготовили
возможность постановки проблемы
государственной социальной политики в избранном нами предметном
ракурсе. Это, в частности, работы Н.Н.Разуваевой, рассмотревшей
политическую
систему России 1990-х – начала 2000-х гг. Она
проанализировала
приватизацию и некоторые аспекты формирования
верхушки крупных собственников и других групп предпринимательского
слоя. Ею были
изучены некоторые проблемы развития трудовых
коллективов и условия, повлиявшие на социальное положение широких
слоев наемных работников и социально-имущественное расслоение в
обществе. Она считает, что в изучаемый ею период в социальной жизни
наблюдались хаос и ослабление социальной сплоченности.
Провозглашенная
цель,
создание
многомиллионного
слоя
заинтересованных эффективных собственников, обернулась прямо
противоположным результатом, указывает исследовательница. Произошла
потеря собственности всей нации и превращение основной массы
работающих россиян в классический слой наемных работников, владеющих
единственным экономическим ресурсом, своей рабочей силой, ставшей
товаром. Само же социальное содержание приватизации определялось
ответом на вопрос, кому реально досталась основная государственная
собственность26. Она прямо указывает и на отсутствие государственной
Шевцова Л.Ф. Посткоммунистическая Россия: логика развития и перспективы. – М.,
1995 (одна из глав этой работы так и названа «Российский гибрид»); она же: Дилеммы
посткоммунистического общества // Политические исследования, № 5, С. 80-91; она же:
Режим Бориса Ельцина. – М., 1999.
24
Голенкова З.Т. Основные тенденции трансформации социальных неравенств. // Россия:
трансформирующееся общество. – М., 2001. С. 96.
25
Гордон Л.А., Клопов Э.В. Потери и обретения в России девяностых. Историкосоциологические очерки экономического положения народного большинства.Т.1. – М.,
2000, С. 42, 45.
26
Разуваева Н.Н. Разуваева Н.Н. Новейшая история России в оценках ученых. Первые
результаты научных исследований. //Отечественная история, 2006, №4; она же: Новые
политические реалии и кризис власти на рубеже 1980-х – 1990-х годов. //Очерки
Российской истории. Под ред. А.И.Уткина. В 2-х частях. Ч.2. -М., 2008; она же:
23
12
социальной политики в начале 1990-х годов как одну из важнейших причин
обострения социальных противоречий, государственной политики,
теоретически обоснованной и практически фундированной27.
Наконец, особым массивом исследовательской литературы по
нашей проблеме являются работы по разнообразным вопросам бизнеса, его
места, роли, возможностей, притязаний, перспектив и т.д., созданные
специалистами США, Великобритании, Германии, Франции, Японии,
Испании и ряда других стран, где эти вопросы давно и традиционно являются
предметом научного рассмотрения. Так, проблемами развития России в
1990-е гг. продолжал заниматься известный советолог С.Коэн.
Он
резюмировал свои наблюдения выводом, что после 1991 г. обществу со
стороны власти «была нанесена серия экстраординарных болезненных
ударов сверху», и «социальная катастрофа» в России оказалась
«разрушительной»28.
Отечественной
попыткой
актуализировать
«концепцию
социальной экономики» следует признать коллективный труд известных
американских и российских ученых «Реформы глазами американских и
российских ученых»29. Авторов объединяет убеждение в том, что в
России 1990-х гг. возможно было предложить альтернативу радикальнолиберальному курсу, что могло послужить новой, более прочной
основой взаимодействия бизнеса и государства.
Итак, по мнению одних авторов, российское общество на протяжении
1990-х гг. изменилось качественно, и движется в русле современных
глобальных процессов, в том числе и в социальной сфере. Другие считают,
что Россия только имитировала внешние формы демократии, конкурентного
рынка, гражданского общества и пр., и говорить о подвижках в социальной
сфере не приходится. Третьи утверждают, что итогом трансформации
российского общества в конце XX века стало движение назад, на более
низкую по сравнению с государственным социализмом стадию
общественного развития, к «периферийному», доиндустриальному
капитализму со всеми социальными последствиями этого. Четвертые
считают, что социальное развитие России имеет свои особенности; движение
Российская власть в 90-е годы (проблемы развития внутривластных отношений).
//Социально-гуманитарные знания, 2006, №3; она же: Российское общество. Новая
социально-экономическая ситуация в 1985-1997. Уфа, 1997; она же: Россия на рубеже
XXI века: политические потрясения и эволюция власти. –М.-Уфа, 2003; она же:
Криминализация. Теневые аспекты российской действительности. –М., 1999; она же:
Современная Россия. Обострение проблем социальных трансформаций. Уфа, 1998; ее же:
Социальные проблемы в России в 1990-х годах. //Очерки российской истории:
современный взгляд. Учебное пособие для преподавателей и учителей Отечественной
истории. Под ред. А.И.Уткина. В 2-х частях. Ч.2, М., 2008.
27
Разуваева Н.Н. Социальные проблемы в России в 1990-х годах. //Очерки российской
истории: современный взгляд. Учебное пособие для преподавателей и учителей
Отечественной истории. Под ред. А.И.Уткина. В 2-х частях. Ч.2, М., 2008, С. 350.
28
Коэн С. Изучение России без России // Свободная мысль, 1998, № 9-12.
29
Реформы глазами американских и российских ученых. - М., 1996.
13
вперед возможно лишь при условии их учета, напротив, их игнорирование
ведет к угрозе распада всей системы.
То, что в историографии по проблемам социальной политики в 1990-е
годы в России имеется значительный разброс мнений, свидетельствует о том,
что историография по проблеме все еще находится в стадии становления. Ей
не
достает конкретно-исторических подходов. Это естественно, ведь
основная масса литературы создавалась не просто одновременно с
описываемыми процессами, а в связи с ними. Многие из рассматриваемых
трудов могут и должны рассматриваться в качестве исторических источников
при анализе целого комплекса проблем современной российской истории.
В рассмотрение втянут очень широкий круг проблем, что само по себе
является необходимой предпосылкой для направленного рассмотрения
избранной темы. Увидеть государственную социальную политику конкретно
исторически через сравнение социальной практики, направляемой
исполнительной властью, и
правового пространства, формируемого
законодательной властью, - задача, уже поддающаяся решению. Это и будет
способствовать тому, что в конечном итоге
социальная политика
девяностых годов двадцатого века в России будет изучена во всей
совокупности своих составляющих, с выявлением ее воздействия на
формирование социальных отношений в стране в целом, в недавнем
прошлом, в настоящем и на перспективу.
Целью
исследования
является
изучение
направления
государственной социальной политики в Российской Федерации в 1990-е гг.
В центре внимания находится преимущественно выработка социальной
политики на уровне федерального Центра, то есть формирование
государственной социальной политики. Выявляются особенности
формирования законодательной базы социальной политики государства в
1991-1999 гг. Таким образом, ставится задача прояснения соотношения
социальной практики с одной стороны и намерений законодателей - с
другой. Исполнительная и законодательная ветви власти рассматриваются
во взаимодействии. И вместе с тем, устанавливается специфика стратегии
каждой из них.
Методологической основой исследования явились принципы
историзма, научности и объективности. При разработке и изложении
материала применены разнообразные средства исторического анализа,
прежде всего проблемно-хронологический, сравнительно-исторический и
ретроспективный методы. Без системного подхода также невозможно было
рассмотрение комплекса законодательных материалов 1990-х годов.
Важной методологической составляющей работы стала концепция
институционального устройства российской экономики как экономики
нерыночного типа.
Источниковая база исследования. При написании работы были
использованы различные по виду исторические источники.
Важным источником стало законодательство изучаемого периода.
Очевидно, что именно через нормативную базу власть реализовала свою
14
политику, определяя содержание государственной социальной политики
этого периода. В рассматриваемое время было принято множество законов (и
иных актов, имеющих обязательную силу – постановлений Верховного
Совета РСФСР, постановлений Верховного Совета Российской Федерации,
Постановлений Президиума Верховного Совета Российской Федерации,
актов Съездов Народных Депутатов Российской Федерации, и т.д.),
регулирующих вопросы социальной защиты населения, которые в
совокупности создавали правовую базу для действий и перемен в социальной
политике Российской Федерации.
Мы посчитали также необходимым проанализировать не только
действующее законодательство, но и проекты законов, те, которые были
разработаны, но по каким-то причинам не внесены в Государственную Думу,
либо прошедшие одно или два чтения, но не вынесенные на третье, либо
прошедшие все три чтения, но отклоненные Президентом. Нам
представляется важным проследить логику законотворческой мысли в
указанной сфере государственного управления, что расширяет представления
о деятельности государства в области государственной социальной политики.
Всего с августа 1991 г. по декабрь 1999 г. по нашим подсчетам было
принято свыше 150 законов, непосредственно касающихся социальной
сферы, и рассмотрено свыше 2100 законов и законопроектов, в которых
проблемы социальной политики просматривались достаточно определенно, в
контексте иных проблем. 30
Далее, следует указать на значение Посланий Президента
Федеральному Собранию РФ. Были использованы документы и материалы
политических партий Российской Федерации и опубликованные в 1995 г.
предвыборные платформы партий 31. Важное значение имеют также такие
официальные документы федеральных органов власти, как выступления
Конечно, такая цифра в определенной степени условна. Так, в Закон «О
государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. № 340-I
(Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 27,
ст. 351). до 2000 г. в вносились изменения и дополнения 32 раза. Кроме того, 15 июня
1998 г. было принято Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
15 июня 1998 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и
6 Закона Российской Федерации ри 2 июля 1993 года «О выплате пенсий гражданам,
выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» в связи с
жалобами граждан». (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №25, ст.
3003). В Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г.
№2122-I (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР,
1992, №5, ст. 180) до 2000 г. трижды вносились изменения и дополнения, и т.д. В наших
подсчетах подобные «вторичные», или «производные» документы не учитывались.
31
Программа Всероссийского общественно-политического движения «Наш дом – Россия».
– М., 1995; Материалы второго съезда Всероссийского общественно-политического
движения «Наш дом – Россия» (первый этап). – М., 1995; «Наш дом – Россия». 99 ответов
на 100 вопросов. – М., 1995; Основные положения предвыборной платформы
избирательного объединения «Общественное объединение «Яблоко»». – М., 1995; Второй
съезд Коммунистической партии Российской Федерации (материалы и документы). – М.,
1993.
30
15
Президента РФ, материалы заседаний Государственной Думы ФС РФ,
документы, вышедшие из правительственных структур, в которых
определяются вопросы формирования и проведения социальной политики.
При написании работы использованы также различного рода
статистические сборники, справочно-информационные и справочноэнциклопедического издания, изданные государственными структурами, а также
общественными и общественно-политическими организациями, фондами и
т.д.32. Правда, при пользовании этими изданиями следует иметь в виду, что
они вышли из недр организаций различной политической ориентации, а
потому необходимо учитывать их политическую тенденцию в отборе и
подаче материала.
В качестве источников использовались также работы тех политиков и
управленцев, которые в рассматриваемое время занимали видные
государственные посты и оказывали непосредственное воздействие на ход и
характер реформирования страны. При этом следует учесть, что некоторые
из них тогда же или позже занимались научной работой, и это отразилось на
их подходах к рассматриваемым проблемам.
Это позволяет нам
рассматривать часть литературы по данной проблеме одновременно и как
явление историографическое, и одновременно как источник по данной
теме33.
В работе были использованы также политические, информационные,
аналитические и экспертные материалы, помещенные в периодических,
непериодических и продолжающихся изданиях 34. При их использовании,
Барсенков А.С., Корецкий В.А. Остапенко А.И. Политическая Россия сегодня. Часть I
Высшая представительная власть.- М., 1993; Часть II Исполнительная власть,
Конституционный суд, лидеры партий и движений.- М., 1993.; Газукин П., Прибыловский
В. Правительство Российской Федерации: Биографический справочник. – М., 1995; Мухин
А.А Федеральная элита. Кто есть кто в политике и экономике.- М., 1999; Политические
партии, движения и организации современной России на рубеже веков» аналитический
справочник.- СПб, 1999.; Самые влиятельные люди России. 2003 г.-М., 2004; Современная
политическая история (1985-1999) Т 1-2. Справочно-энциклопедическое издание. Под ред.
А.И.Подберезкина.-М., 2000; Тюков Н. Исполнительная вертикаль: Справочноинформационное издание. – М., 1998; Тюков Н. Правительство Российской Федерации:
Справочник. – М., 1998; Федеральная элита. Кто есть кто в политике и экономике.
Биографический словарь-справочник. – М., 1999; Федеральная и региональная элита
России. Кто есть кто в политике и экономике. Ежегодный биографический справочник. –
М., 2001; Партийная элита: Кто есть кто в российских партиях. Сост. О. Блинова, А.
Запеклый. – М., 2000; Кто есть кто в Совете Федерации РФ / Сост. А. Глубоцкий, А.
Мухин, Н. Тюков. – М., 1996, и др.
33
Провести подобную грань не всегда возможно, поэтому нам приходится иногда одни и
те же труды рассматривать то в качестве историографического памятника, то в качестве
источника; по этой же причине в списке использованных литературы и источников мы не
выделяем подобные работы в отдельный блок, а посчитали возможным объединить их под
грифом «литература».
34
«Аргументы и факты», «Бизнес сегодня», «Век», «Вопросы экономики», «Деловой
мир», «Деловые люди», «Известия», «Известия экспертиза», «Итоги», «Коммерсантъ»,
«Коммерсанть-Daily», «Коммерсантъ-Власть», Коммерсантъ-Деньги», «Комсомольская
32
16
однако, также следует иметь в виду политическую ориентацию данных
изданий, и учитывать, что полученные в результате анализа данные
позволяют дать более или менее объективную характеристику проходивших в
стране социальных процессов лишь при сопоставлении всех используемых
материалов.
Лишь комплексный анализ разных видов источников помогает
воссоздать картину сложной социально-экономической реальности, в
которой происходило формирование и проведение государственной
социальной политики.
Научная новизна обеспечивается тем, что впервые при
рассмотрении государственной политики на современном историческом
этапе осуществляется изучение соотношения устремлений и
возможностей двух ветвей власти, исполнительной и законодательной.
Исследование строится на базе комплекса массовых законодательных
источников, охвативших изучаемое явление в целом. Причем, анализ
не ограничивается рассмотрением лишь принятых законов, но
сопровождается привлечением также законопроектов, разработанных в
это время в Государственной Думе ФС РФ. Эти материалы в
совокупности позволяют выявить общую динамику законотворческого
процесса в области разработки социальной политики.
Работа основывается на значительном комплексе научной
литературы. Впервые, при осуществлении исторического исследования,
используются новейшие концепции, оформившиеся в отечественной
экономической науки. Таким образом, реализуется междисциплинарный
подход. В работе применительно к избранной проблеме применена
теория институциональных матриц, которая помогает глубже понять
сущность процессов, происходивших в социальной сфере страны в
1990-е годы; указанный подход позволяет встроить проблемы
социальной политики в российский исторический контекст.
Практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертации
положения и выводы могут быть использованы при написании обобщающих
трудов по истории России, создании новых учебно-методических пособий,
чтении общих курсов «История России», «Политология», «Политические
институты и процессы», «История государственного строительства»,
«Государственная служба в Российской Федерации».
Апробация работы. Основные положения диссертации были
обсуждены на заседании кафедры истории Института переподготовки и
повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук
МГУ им. М.В.Ломоносова, отражены в опубликованных автором научных
работах, а также апробированы в его работе на кафедре истории
правда», «Московские новости», «Московский комсомолец», «Независимая газета»,
«Нефть России», «Общая газета», «Профиль», «Российская газета», «Сегодня», «Социс»,
«Российская газета», «Свободная мысль», «Финансовые известия», «Финансовый бизнес»,
«Эксперт», «Экономические науки» и др.
17
Черноморского филиала МГУ им. М.В.Ломоносова (г. Севастополь), в
выступлениях и докладах соискателя на
научно-практических
конференциях, в том числе на Всероссийской научно-практической
конференции «Актуальные проблемы экономической безопасности в
условиях современной России» (г. Оренбург, 26-27 апреля 2007 г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух
глав, заключения, приложений, списка источников и литературы.
СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Первая глава, «Социальная практика в Российской Федерации в
1991 – 1999 гг.», содержит два параграфа.
В первом параграфе, «Проблемы переходного периода и
формирование исполнительной властью новых подходов к социальной
сфере», рассматривается
отправная точка реформационного процесса,
прошедшего в 1990-х годах. Обращается внимание на институциональную
преемственность в историческом развитии России до 1917 г., после 1917 г.,
после 1991 г. Называются отдельные коммунальные институты и структуры,
получающие свое развитие на протяжении всей новой и новейшей истории
России. Характеризуется в том числе и советская экономика как экономика
мобилизационного типа, позволившая сконцентрировать ресурсы на
приоритетных направлениях социально-экономического развития.
Обращается внимание на тот факт, что, начиная с 1970-х гг.,
динамика экономического развития
в стране стала ухудшаться, что
проявилось в социальной сфере. Основы социальной политики оставались
прежними, а экономические трудности обесценивали социальный пакет. Это и
определило ту ситуацию, в которой оказалось российское общество на рубеже
1980-х и 1990-х гг. XX в. Приводятся мнения экономистов – идеологов
перестройки, обосновывавших положение о том, что наступившая стагнация
советской социально-экономической системы была якобы следствием не
отдельных ошибок и просчетов, а закономерным результатом многолетнего
функционирования планово-централизованной модели хозяйствования.
Дается оценка реформ середины 1980-х гг. в СССР, подчеркивается их
неоднозначность, недостаточная продуманность, отсутствие стратегии
проведения. Обращается внимание на то, что социальная политика на излете
советского времени была обусловлена не только общей социальной
доктриной советского общества, но и теми реальными возможностями,
которыми располагала советская экономика к этому времени. При том, что
Советский Союз был социальным государством, наполнить имевшиеся у
населения социальные права реальным экономическим содержанием в
полном объеме было уже невозможно. Стагнация советской социальной
стратегии началась задолго до августа 1991 г. Действия оппозиции
советскому руководству, значительную часть которой составляли
«социальные элиты», определили формы последующего процесса.
18
В параграфе рассматривается социальная ситуация в России в 19911993 гг. Констатируется, что пришедшие к власти в 1991 г. новые
политические силы не были сторонниками прежней, советской социальной
политики, но вместе с тем и не решились открыто заявить об отказе от
проведения государственной социальной политики. Они пытались
вырабатывать и регулировать общие подходы к вопросам социального
развития общества в новых условиях, стараясь не допустить социального
взрыва, опасного для власти.
На основании рассмотрения различные точки зрения на социальный
характер событий 1991 г. делается вывод, что произошел одномоментный
переход от одной социальной системы к качественно иной. Социальную
политику государства после августа 1991 г. можно назвать переходной, ибо
социально-экономическая модель общества в это время еще окончательно не
сложилась. Она была еще не ясна и гражданам, а предположительно и ее
творцам-политикам. В работе показано, что, ввязавшись в социальный
эксперимент, власти в значительной степени пошли за событиями, возникла
реальная угроза потери контроля над социальной ситуацией.
В работе анализируются социальные последствия создания
негосударственного
сектора
экономики
и
внедрения
частной
собственности, характеризуются методы проведения реформ, подчеркивается,
что рынок, складывавшийся в стране, сразу стал приобретать
административный характер. Это отразилась на бюджетной, налоговой и
социальной политике государства.
Разрушение военно-промышленного комплекса, удар по оборонному
потенциалу России является одной из наиболее болезненных тем 1990-х гг. В
работе показывается, что важным рычагом разрушения ВПК стала
реализация принципа разукрупнения предприятий; мелкие предприятия не
были затронуты в такой степени процессом разрушения, в то время, как
значительные, ориентированные на большие задачи, подверглись
уничтожению и распаду. Поэтому в это время стала обычной практика их
раздробления под предлогом перехода к новым формам хозяйствования;
использовались любые рычаги давления: экономические, организационные
вплоть до отключения электрических и теплосетей.
В работе показано, что сопротивление интеллектуальной сферы было
сломлено административным давлением. В число безработных попали и
специалисты высочайшей квалификации; произошел их отток из
производственной, интеллектуальной сферы и перемещение их в сферы, не
требовавшие высокой, накопленной годами квалификации. Имело серьезные
социальные последствия массовое понижение социального статуса.
Особенно остро это чувствовали лидеры интеллектуального производства.
В работе отмечается, что для решения вопросов социального развития
страны нужны были механизмы перераспределения, приспособленные к
рыночным отношениям, нужны были сильные, ответственные профсоюзы,
социальная ответственность предпринимателей, и т.д. Наконец, нужна была
политическая воля, то есть в данном случае – внятная, заявленная
19
государственная социальная политика. Практически ничего этого в 19911993 гг. сделано не было. Институциональные основы жизнедеятельности
нашего населения, сложившиеся в ХХ в., были разрушены. Апелляция к
земским традициям, общинным традициям при одновременном разрушении
советов, привычных форм кооперации указывает на антиинституциональный
характер социальных действий государства в это время.
В параграфе втором, «Приватизация, теневая экономика и
деформация социальной
сферы»,
проблемы
становления
новой
социальной политики рассматриваются в контексте явлений, которые в 1990х годах сыграли определяющую роль во всей социально-экономической
ситуации в России. Массовая ускоренная приватизация способствовала
дестабилизации экономического положения, обострив борьбу за передел
собственности, а также создав обстановку крайней социальной
нестабильности.
В параграфе прослеживаются этапы и различные формы
приватизации, анализируются точки зрения на этот феномен в научной
литературе, выявляются социальные последствия. Делается вывод, что
попытка создания класса собственников не увенчалась успехом. Наступило
осознание ограниченных возможностей приватизации в перестройке
хозяйственного механизма страны. Реформы вызвали самые серьезные
социальные сдвиги, которые, очевидно, не были изначально предусмотрены
властью. Делается вывод, что социальное напряжение возросло и приняло
тотальный характер и не ограничилось производственной сферой. Так,
налицо было обострение конфликта между поколениями на фоне
приватизации жилья. Конфликт назрел и между собственниками жилых
помещений, с одной стороны, и распорядителями коммунальных структур,
с другой. Резко возросла экономическая роль женщин в социуме.
В работе обращается внимание на то, что разрушение коммунальных
институтов, напряжение с состоянием инфраструктуры вызвало
ограничение мобильности для значительной части населения. Срабатывает
такой
важнейший
элемент
институциональной
матрицы,
как
географический фактор. Огромная территория страны стала для многих
непреодолимым препятствием. Ломаются привычные традиционные
семейные, родственные связи. Делается вывод, что не все сферы
народного хозяйства России в принципе могут быть разложены на
составляющие приватизации. Речь идет об отраслях хозяйственного
организма,
интерпретируемых
как
«коммунальные».
Именно
последовательное углубление коммунального характера материальнотехнической среды нашего государства сказалось в особенностях
организации целого ряда важных отраслей народного хозяйства,
причем таких отраслей, которые во многом определяют хозяйственное
лицо Российского государства. Все сказанное в полной мере можно
отнести и к социальной структуре России вообще. Есть основания
утверждать, что в условиях России с ее социально-экономическими,
географическими, природно-климатическими и иными условиями
20
коммунальность является естественным состоянием, влияющим на всю
организацию государственной жизни страны.
В параграфе обращается внимание на то, что факторы, которые
способствовали формированию теневых экономических процессов как
элемента экономической структуры общества, имелись еще в условиях
советской социально-экономической системы. Однако в рассматриваемый
период теневая экономика приняла особо крупные масштабы. С теневой
деятельностью связаны неформальные социальные отношения (клановые,
родственные, дружеские и т.д.), проявляющиеся в различных формах.
В работе обращается внимание на позицию идеологов реформ по
вопросам теневой экономики. Идеологи реформ делали ставку на уже
готовых собственников — владельцев теневых, в том числе криминальных
капиталов, на бывшую номенклатуру, получивших собственность в обмен
на власть. Отмечается также, что кроме субъективного фактора сработали и
некоторые объективные: экономически и социально немотивированный
радикализм
в
осуществлении
реформ,
необоснованное
и
преждевременное отстранение государства от публично-правового
регулирования экономических отношений, недостатки (или отсутствие)
системы государственного контроля, организационно-экономическая и
социально-психологическая
неподготовленность
хозяйствующих
субъектов.
В работе подробно анализируется и такой фактор, влиявший на
распространение теневой экономики, как отсутствие у подавляющего
большинства граждан навыков экономического поведения в условиях
рыночных отношений, низкая осведомленность о процедурах и правилах
совершения сделок и других хозяйственных операций, излишняя
доверчивость к государству и СМИ. В работе показаны формы адаптации
граждан к новым условиям; люди вынуждены были активно участвовать в
различных формах теневой экономики. В работе намечены некоторые
подходы к социально-культурным аспектам теневой экономики; речь идет, в
том числе, о специальных рынках, в частности рынке оборота культурных
ценностей.
Делаются выводы, касающиеся социального положения наемных
работников, втянутых в систему теневой экономики. Подчеркивается, что
они были лишены гарантированной законом социальной защиты, что
повышало напряженность в обществе. Теневой сектор экономики для
рядового наемного работника зачастую был единственной возможностью
приложения своих рабочих рук и получения дохода. Теневая экономика
служила своеобразным заместителем, давая возможность гражданину
получить то, в чем ему отказывали или чего просто не могли предоставить в
то время государство или легальный сектор экономики других форм
собственности. В этом и состояло в рассматриваемый период сложное
взаимоотношение теневой экономики и социальной политики государства.
В параграфе приводятся материалы, свидетельствующие о том, что
правящая элита в ряде случаев не могла, а в ряде случаев не хотела вносить
21
коррективы в избранный в 1991 г. социально-экономический курс. И это при
том, что необратимые процессы начинались уже в коммунальных сферах.
Делается вывод, что нарушение коммунального принципа в развитии
социальной сферы и послужило одной из важнейших причин, приведших в
конечном счете к кризису августа 1998 г. В работе обнаруживается тот факт,
что кризис 1998 г. имел системный характер, хотя в работе приводятся
мнения политологов, считавших этот кризис чисто экономическим.
Приводимые материалы показывают, что основной источник кризиса
необходимо искать во власти, и в значительной степени именно в
особенностях той линии, которая проводилась государством в социальной
области. Анализ действий Президента РФ и Правительства РФ показывает,
что они
продолжали держать курс в основном
на регулирование
финансовых и торговых потоков внутри страны.
Кризис 1998 г. нанес сильный удар по социальному самочувствию
значительной части населения страны и стал отправной точкой
формирования новой стратегии как в экономике, так и в социальной сфере.
В работе показано, что под влиянием экономических задач назрела
необходимость смены социальных приоритетов. Кризис показал опасность
подчинения стихийным процессам в социальной сфере. В работе приводится
материал, показывающий борьбу мнений по вопросу, какая социальная
политика нужна России. Отдельные элементы новой системы социальной
защиты населения постепенно начали формироваться. Основные черты такой
модели можно свести к следующим моментам: законодательное закрепление
минимальных государственных социальных гарантий в наиболее важных
сферах жизнедеятельности человека; развитие социального страхования;
сеть социальной помощи населению.
В главе делается общий вывод, что в рассматриваемое время
исполнительная власть в стране в лице Президента РФ и Правительственных
структур идет за стихией и за своей идеологией, и печать этого лежит на всем
процессе социального развития страны.
Вторая глава, «Законодательное регулирование социальной сферы
в 1991-1999 гг.», состоит из двух параграфов.
Параграф первый, «Формирование новой стратегии в социальной
политике и его отражение в законотворческом процессе в 1991-1996 гг.»,
посвящен выявлению логики развития соответствующего законотворческого
процесса.
Законодательство
рассматриваемого
периода
является
фундаментом для рассмотрения государственной социальной политики; ведь
именно высший законодательный орган государства формирует
законодательство. В работе делается вывод, что, ввязавшись в социальный
эксперимент, власти в значительной степени пошли за событиями, возникла
реальная угроза потери контроля над социальной ситуацией. Заявив о
стремлении строить правовое государство, носители власти встали перед
необходимостью создания для социальных процессов правовых рамок, и эта
задача выпала на долю законодательной ветви власти. И законотворческая
работа в рассматриваемое время быстро набрала обороты.
22
Приводятся данные о том, что прямо регулировали вопросы
социальной политики 152 законодательных акта. По периодам, которые
традиционно выделяются в литературе, они распределяются следующим
образом: август 1991 - октябрь 1993 гг. – 61 акт, октябрь 1994 - август 1998
гг. – 69 актов, август 1998 - декабрь 1999 гг. –
24 акта. Видим, что
законотворчество в социальной сфере нарастало. Но это рассмотрение будет
объективным при том условии, если в расчет будут приняты не только
собственно законы, адресованные социальной сфере непосредственно, но
также и социальная составляющая всех законодательных актов, а также
законотворчество, выраженное в законопроектах, лишь представленных, но
не принятых высшей законодательной властью, или принятых
законодательной властью, но не одобренных Президентом. Число подобных
законодательных документов, необходимых для рассмотрения в этом,
последнем случае, возрастает до цифры более чем 2100.
Рассмотрение законодательного процесса как основы для
интерпретации государственной социальной политики 1990-х годов
показывает, что в первой половине рассматриваемого периода законодатели
меняли понимание социальной политики, все более и более заужая его и
сведя в результате к поддержке социально слабых групп, то есть к
своеобразной «социальной благотворительности». В работе содержится
наблюдение, что дело заключалось не только в недостаточности средств,
которые в то время были в распоряжении государства, но и в том, что тогда
подобный взгляд имел значительное распространение не только во властной
среде, но и в обществе. Наличие «социальной благотворительности» и ее
эволюцию выявляется на примере бюджетных статей федеральных бюджетов
первой половины 1990-х г., где социальные статьи были по существу
потеряны.
В параграфе констатируется, что начало изучаемого периода под
углом зрения законодательного творчества выглядит размытым. Ряд
законодательных актов России был подготовлен в предыдущий, советский
период, и таким образом уже при рождении законодательства Российской
Федерации оно было генетически связано с законодательством СССР и
РСФСР. Приводятся примеры законодательного процесса по ряду
направлений. Прослеживается его эволюция по таким отраслям социальной
жизни, как законодательство о гражданских правах и свободах, о жертвах
политических репрессий, регулирование правил въезда и выезда из страны, в
том числе порядка вывоза личных документов за границу, проблемы
военнослужащих и членов их семей, комплекс законодательных документов
о земле, недрах, окружающей среде.
Законопроекты о культуре и образовании обнаруживают тот факт, что
отдельные
сферы образования явно недополучили государственной
социальной поддержки, более того, были попросту упущены. В
законодательстве явно проступает неудовлетворенность состоянием такой
сферы, как положение семьи, материнство, детство. При этом отмечается, что
в целом законы и законопроекты рассматриваемого времени касались многих
23
болевых точек общества. Социальное законодательство обнаруживает
несистемный, поисковый, характер государственной социальной политики.
По социальному охвату оно
узко, но пропагандистский смысл его
достаточно силен. В итоге выявляется логика развития законотворческого
процесса в социальной сфере.
В параграфе втором, «Законотворческая деятельность в
Российской Федерации в социальной сфере в 1997-1999 гг. и кризис 1998
г.», раскрываются особенности законотворческого процесса этого периода.
Периодизация, которая вырисовывается из анализа законодательства 1990-х
гг., в целом достаточно точно ложится на ту общую периодизацию, которой
мы придерживаемся, а именно с выделением в качестве этапов октябряноября 1993 г. и августа 1998 г. Вместе с тем, законодательство в некоторых
моментах уточняет эту периодизацию. Прежде всего, это касается начального
этапа, который начинается не в августе 1991 г., а уходит вглубь предыдущего
периода, выявляет свою историческую преемственность с ним.
Обращает на себя внимание тот факт, что при анализе массовых
законодательных памятников 1993 г. законодательно не просматривается.
Основные тенденции законотворческого процесса позволяют говорить о
существенном единстве периода первой половины 1990-х гг., а в качестве
рубежного предстает 1996 г. Это – время формирования предпосылок
государственной социальной политики; законодательство еще достаточно
аморфно, случайно и не носит характера системы. Законодатели робко
пытаются продолжить в своей деятельности традиции советского периода, с
поправкой на новые условия. В работе делается вывод, что некоторые
подвижки в разработке социальной стратегии проявились к середине 1990-х
годов, хотя и остались под спудом законодательных инициатив.
Год дефолта породил целый ряд законопроектов, которые были
связаны с попытками защитить отдельные социальные группы и слои
населения: о мерах по защите вкладов населения в банках РФ, о паритете цен
на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, о замораживании
цен, о временной стабилизации цен, о трансформации денежной системы, о
снижении тарифов естественных многополий, об основах ценовой политики
РФ, и т.д. Одновременно правительство пытается изменить курс налоговой
политики; обсуждается тема оплаты пользования водными объектами,
особый налог на игорный бизнес, специальный налог на отдельные виды
транспортных средств.
Особый акцент делается на законодательстве конца 1990-х, которое
адресовано восстановлению или поддержке коммунальных структур. Группа
законопроектов была попыткой урегулировать такие сферы, как воздушный
транспорт, железнодорожный транспорт, магистральный транспорт,
внутренний транспорт, почта, связь.
Встраивание в систему социальных норм мирового сообщества часто
заставляло приспосабливаться к существующим европейским и мировым
трафаретам; была ратифицирована международная конвенция о труде и
24
социальной защите; был также принят ряд законов, касавшихся защиты прав
человека, прав работников, прав переселенцев и т.д.
Значительные социальные последствия имели и некоторые
международные соглашения, касающиеся взаимоотношений РФ и Ближнего
Зарубежья, чем как бы отчасти восстанавливались прошлые коммунальные
связи. Это, например, соглашения об автомобильном сообщении с
Туркменией, с Финляндией, соглашения о статусе и условиях пребывания
Черноморского флота РФ на территории Украины, о совместной
телерадиовещательной организации с Беларусью, и т.д. Значительных
социальных групп коснулись договоры и соглашения об упрощении порядка
приобретения гражданства с Казахстаном, Беларусью, Кыргызстаном, о
переселенцах и т.д., о взаимном упрощении получения гражданства
гражданами этих государств. Наконец, общие проблемы были связаны с
необходимостью выработки принципов урегулирования проблемы
пенсионного обеспечения граждан бывших республик СССР.
К концу 1990-х годов законодательная инициатива резко возрастает.
Законодатели как бы вдогонку пытаются наверстать упущенные на более
ранних этапах возможности. Законодательство конца 1990-х гг. показало
наличие многих острых проблем, можно сказать даже бед, накопившихся в
обществе. Это, в первую очередь, проблемы наркомании, преступлений
несовершеннолетних. В стране в рассматриваемое время омолодилась
преступная сфера; в условиях реформ родилось и выросло поколение, за
которое нравственную ответственность несут «перестройка» 1980-х годов и
«реформаторы» 1990-х. В стране прошли социальные процессы, связанные с
состоянием семьи, быта, системы образования, которые ударили по
социально незащищенным слоям и выбросили на поверхность общественной
жизни наркоманию и детскую преступность. Законопроекты конца 1990-х
обнаруживают заботу части законодателей о состоянии молодежи, наконец,
снова активно заговорили о физкультуре и спорте. В конце 1990-х
законодатели пытаются регулировать интеллектуальную сферу и сферу
частной инициативы.
Ряд законопроектов и законов имеет ярко выраженную региональную
ориентацию, содержат внутри себя итоги и перспективы развития отдельных
регионов. Конец 1990-х гг. вновь вернул нас через законодательные
инициативы к теме перемещенных культурных ценностей, развитие получила
тема поддержки науки, высшего и послевузовского образования.
Анализ законотворческой работы рассматриваемого времени
показывает и то, что уже сами 1990-е гг. создали свои собственные
специфические проблемы. Знаки времени именно в социальной сфере
проступают особенно отчетливо в сфере налогообложения, в системе законов
о труде, трудовых взаимоотношений, оплаты труда.
Новые явления в области законодательной деятельности
отмечаются для периода 1997-1999 годов, когда законодатели приходят к
выводу о необходимости формирования внятной социальной политики и в
противостоянии с исполнительной властью начали нащупывать важные
25
опорные точки в социальной политике. Отчетливо эта тенденция проявилась
со времени после «дефолта» 1998 г., то есть для второй половины 1998 –
1999 годов, и здесь законодательный период полностью координируется с
общеисторической периодизацией.
Таким образом, в 1990-х годах мы ясно видим запаздывание
нормативного
регулирования
сферы
социальных
процессов;
в
законодательной деятельности имелась «неурегулированная зона» шириною
в девять лет, законодательство запаздывало, отставало от требований жизни.
С другой стороны, анализ законотворческой работы рассматриваемого
времени показывает, что уже сами 1990-е годы создали свои собственные
специфические проблемы. Эти проблемы были многообразны и точно так же
требовали решений, как и унаследованные от советского времени. Знаки
времени в социальной сфере проступают особенно отчетливо.
Законодатели в рассматриваемый период приблизились к пониманию
необходимости формирования социальной политики. Уход же с поста
Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина способствовал возможности
формирования такой политики, так как ослабил накал межпартийной борьбы
в стенах Российского Парламента. В начале нового века создались более
благоприятные условия для формирования государственной социальной
политики.
В главе проводится мысль, что законотворческая деятельность
рассматриваемого периода распадается на два основных этапа: первый –
начало – середина 1990-х гг., вторая - конец 1990-х гг., при том, что особенно
явный всплеск приходится на время после 1998 г. Анализ законодательства и
законотворческой работы Российского Парламента показывает, что кризис
социальной сферы вызревал на протяжении всего рассматриваемого времени.
События 1998 г. ясно показали, что кризис был не экономическим, а
социальным, эрозия коснулась социальной силы, человека.
В «Заключении» содержатся выводы об особенностях социальной
политики, реализовывавшейся исполнительной властью, о динамике
законотворческого процесса. Подчеркивается специфика взаимодействия
двух ветвей власти, в том числе и противоречивость этого взаимодействия.
Законодательная ветвь власти, оказалась более тесно связанной с реальными
социальными процессами не только в центре, но и на местах, чем
исполнительная. Именно она выразила те реальные социальные установки,
которые диктовались необходимостью выработки стратегии государственной
социальной политики.
В «Приложениях» приводится структура органов Законодательной
власти страны в рассматриваемый период; состав Правительства РФ.
26
Основные положения диссертации отражены в следующих
публикациях автора:
1. Иванов К.В. Социальная политика в Российской Федерации:
Между советской «социалкой» и путинской стабилизацией. – Вестник РУДН,
2008, № 6, 0,4 п.л. (Журнал входит в рекомендованный список ВАК);
2. Иванов К.В. Социальная политика как традиция. //Философия
хозяйства. Альманах Центра общественных наук и экономического
факультета МГУ им. М.В.Ломоносова. Специальный выпуск. 2006. Декабрь.
Ч.3. М., С. 84-89. (Журнал входит в рекомендованный список ВАК);
3. Иванов К.В. Экономические реформы 90-х годов ХХ века и
влияние их социальных последствий на экономическую безопасность
России.//Актуальные проблемы экономической безопасности в условиях
современной России. Материалы Всероссийской научно-практической
конференции. г. Оренбург, 26-27 апреля 2007 г. Оренбург, Издательство
ОГПУ, 2008, С. 176-184.