Основные направления бюджетной политики на 2009

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
НА 2009-2011 ГОДЫ
I. ЦЕЛИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
Бюджетная политика на 2009-2011гг. направлена на содействие
социальному и экономическому развитию Российской Федерации, создание
основ для улучшения качества роста экономики.
Основными целями бюджетной политики в 2009-2011гг. являются:
1. Сохранение бюджетной политики в качестве важнейшего инструмента
макроэкономического регулирования. Бюджетная политика в среднесрочной
перспективе должна быть направлена не только на поддержание бюджетной
сбалансированности, но и на обеспечение сбалансированного развития
экономики в целом.
2. Усиление роли бюджета в стимулировании долгосрочного роста
экономики и повышении уровня жизни населения. Повышение устойчивости
бюджета в условиях непредсказуемости ситуации в мировой экономике.
3. Создание налоговых стимулов для увеличения инвестиций в
человеческий капитал, включая сферы образования, здравоохранения,
ускорение инновационного развития страны.
Повышение эффективности налоговой системы. Ускоряющиеся
процессы глобализации мировой экономики требуют интеграции российской
налоговой системы в международные налоговые отношения.
4. Кардинальное повышение эффективности бюджетных расходов.
Реформирование и оптимизация бюджетного сектора. Реализация мер по
повышению качества государственных услуг, росту производительности
труда в госсекторе.
5. Создание устойчивого механизма пенсионного обеспечения на
длительную перспективу.
6. Реализация механизма частно-государственного партнерства.
Обеспечение максимальной эффективности созданных институтов развития.
Улучшение финансовой прозрачности деятельности всего государственного
сектора.
I. В последние годы наблюдается все большее отклонение совокупного
спроса от предложения. В 2007 году совокупный спрос увеличился на 14%,
то есть почти в два раза выше возможностей экономики по его
удовлетворению.
Источниками внутреннего спроса являются: относительно мягкая
денежно-кредитная политика, ускорение роста расходов федерального
бюджета, масштабное потребительское кредитование, ослабление
сберегательной активности населения, рост внешних заимствований
2
частного сектора, опережающий рост заработной платы по сравнению с
увеличением производительности труда.
Сохранение высоких цен на нефть и приток капитала способствуют
росту золотовалютных резервов, которые за прошлый год увеличились на
173 млрд.долл.США, а за пять месяцев текущего года – еще на 71
млрд.долл.США. Это приводит к увеличению денежного предложения в
экономике, которое частично изымается бюджетом и инструментами Банка
России. Изъятие в 2007 г. избыточного денежного предложения Банком
России составило 314 млрд.руб. В результате в экономике сохраняются
низкие процентные ставки – они отрицательные в реальном выражении.
Среднегодовая фактическая ставка по предоставленным однодневным
межбанковским кредитам в 2007 г. составила 4,3%, за четыре месяца
текущего года – 3,8%.
В результате денежное предложение увеличивается темпами,
опережающими целевые ориентиры. Прирост денежного предложения (по
агрегату М2) по итогам прошлого года составил 47,5%, в то же время, по
оценке Минфина России, неинфляционный рост М2 в прошлом году
составил 36%.
Прирост денежного предложения в немалой степени связан с
увеличением кредитной активности банков. Наблюдается ускорение темпов
роста кредитов предприятиям. В 2007 г. они увеличились на 52%, а на 1
апреля т.г. годовой прирост составил 68%. Этот процесс происходит наряду
с замедлением динамики депозитов населения.
Доля
задолженности
Темпы роста кредитов ускоряются при
населения по полученным
замедлении темпов роста депозитов
кредитам в общем объеме
(прирост, % к предыдущему году)
задолженности экономики по
100
банковским
кредитам
80.3
80
67.9
составила на начало т.г. 25%,
53.1
45 38.0
60
51.7
51.5
50.8
52.3
46.7
39.3
37.7
в том числе задолженность по
30.3
39.8
35.4
34.6
32.5
40
31.3
ипотечным кредитам 5,1%. По
20
состоянию на конец марта т.г.
0
она
практически
не
2000 2001 2002 2003
2004 2005 2006 2007
на 1
изменилась, а задолженность
апреля
2008 г.
по
ипотечным
кредитам
Кредиты коммерческих банков нефинансовым предприятиям
Депозиты населения в коммерческих банках
возросла до 5,5 процента.
Среди
предприятий
наибольшей долей задолженности по кредитам банков характеризуются
торговля, обрабатывающая промышленность и строительство.
Одним из существенных источников роста кредитов в последние годы
являются внешние заимствования предприятий и банков. Внешний долг
частного сектора увеличился с 262 млрд.долл.США на начало 2007 г. до 413
млрд.долл.США на начало текущего года. При этом консолидированный
3
внешний долг Российской Федерации на 1 января 2008 г. составил 460
млрд.долл.США, а золотовалютные резервы на ту же дату составили 476
млрд.долл.США.
Наряду с мягкой денежно-кредитной политикой ключевым фактором
роста совокупного спроса является ослабление бюджетной политики.
Средний темп роста расходов федерального бюджета в 2005-2007гг. в
реальном выражении составил 18% с учетом корпораций и 14,2% без учета
госкорпораций, в то время как экономика росла по 7,3 процентов в год. В
2008 году к 2007 году без учета госкорпораций расходы увеличатся еще на
16,9% в реальном выражении. А среднегодовой темп роста расходов по
бюджету в 2009-2011гг. составит 7,7 процентов или 5,9% по ожидаемому
кассовому исполнению, при том, что рост средний темп роста ВВП – 6,4%.
Если взять среднее значение прироста расходов за период с 2005 по 2011гг.,
то оно составит 12%, в то
Прирост производительности труда
время как рост ВВП – 7%.
и реальной заработной платы
Следующим
(% к предыдущему году)
немаловажным источником 18
16.2
роста совокупного спроса 16 16.2
13.9
13.3
является заработная плата, 14
13.2
12.6
10.9
которая
растет 12
10.6
10.5
9.9
10
опережающими темпами по
7.8
7.2
6.9
6.8
7.0
6.5
сравнению
с
ростом 8
6.0
5.6
5.5
6
производительности труда – 4 3.8
разрыв примерно в два раза 2
0
в последнее время.
2002
2004
2006
2008
2010
Расходы на оплату
(прогноз)
(прогноз)
труда
федерального
Производительность труда
Реальная заработная плата
бюджета
и
консолидированных бюджетов субъектов в 2004-2007гг. увеличивались
ежегодно на 29,7 процентов в номинальном выражении. Фонд заработной
платы в целом по экономике за эти же годы увеличивался на 35,1 процентов
ежегодно. При этом доля фонда заработной платы в экономике в ВВП
увеличилась с 23% в 2004 г. до 24% в 2007 г., а в 2011 г. она составит 27%.
В марте т.г. заработная плата в среднем по экономике составила 16
тыс. рублей, в том числе в добыче нефти и газа - 46 тыс.рублей, в
обрабатывающих производствах – 15 тыс. рублей.
Совокупное действие всех вышеперечисленных факторов приводит к
наращиванию внутреннего спроса в экономике высокими темпами, что
приводит к росту цен и импорта.
4
Импорт
в
физическом выражении в
2007 году увеличился на
30%, в то время как
экспорт всего лишь на 7
процентов.
По состоянию на 16
июня
т.г.
индекс
потребительских
цен
составил 8,3% против 5,1%
за аналогичный период
предыдущего года.
За период с 2000 по 2007 гг.
импорт увеличился в 6 раз
250
45.0
39.5
200
31.8
150
98.7
20
75.6
11.9
50
30
137.7
10.3
100
46.2
33.9
41.9
2000
2001
40
30.6
24.2
23.6
199.7
50
57.3
10
0
0
млрд.долл.США
2002
2003
2004
2005
2006
2007
прирост % к предыдущему году (по правой шкале)
Наряду с ростом цен на импортируемое продовольствие, усиливается
вклад монетарных факторов1. За пять месяцев т.г. их вклад оценивается в
размере 2,7 п.п. против 2,3 п.п. за аналогичный период предыдущего года, в
2007г. - 7,5 п.п. против 6,2 п.п. в 2006г.
За 5 месяцев инфляция была выше, чем в России (7.7%) в Латвии
(8.5%), на Украине (14.6%).
Для замедления роста цен Банком России в т.г. были предприняты
меры по ужесточению
Прирост цен на продовольствие в России и Еврозоне
денежно-кредитной
в 2007-2008 годах (в % к декабрю пред. года)
политики. С начала года
2007
2008
три
раза
повышалась
18
15.6
ставка рефинансирования
16
(общее
повышение
14
Россия
составило 0,75%), дважды
12
10.2
10
принималось решение об
8
8
увеличении
нормативов
5.7
6
отчислений коммерческих
4.3
3.6
4.8
4
банков
в
фонд
Еврозона
1.9
2.3
2
обязательного
1.1 1.3 1.8
1.1
0
регулирования, а также
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12
коэффициента усреднения
величины
обязательных
резервов. С учетом последнего решения, которое вступит в силу с 1 июля
т.г., увеличение нормативов резервирования составит 1-2,5 % по различным
позициям.
1
Исключено влияние цен на продукты питания первой необходимости, плодоовощную продукцию,
бензин, услуги ЖКХ
5
Реализация этих мер, а также высокая база прошлого года приводят к
замедлению темпов роста денежного предложения. Кроме того, сказывается
менее активный приток частного капитала. Учитывая существование
временного лага между влиянием динамики денежного предложения на
инфляцию нынешние темпы
Прирост денежной массы, в % к
роста М2 окажут влияние на
60
165
рост цен ближе к концу года.
1.06.2007
160
Прогноз инфляции на
155
текущий год составляет 10,5%.
150
145
С
учетом
фактической
140
динамики цен с начала года этот
135
ориентир
представляется
28.8
130
01.06.200
труднодостижимым.
В
125
последующие
годы
для
120
01.01.2002 01.01.2003 01.01.2004 01.01.2005 01.01.2006 01.01.2007 01.01.2008
обеспечения целей по инфляции
С начала года М2 на 1.06.08 увеличился на 3,8%. Это минимальное значение
в размере 7,5% в 2009; 7% в за последние 10 лет.
2010
и
6,8%
в
2011г.
необходимо ужесточить денежно-кредитную политику и не допускать
дальнейшего наращивания расходов бюджета, поскольку поступающие
дополнительные ненефтегазовые доходы бюджета в большей степени
связаны с более высокой инфляцией и если они направляются на расходы (в
форме индексации действующих обязательств или в качестве принимаемых
обязательств) начинает раскручиваться «инфляционная спираль».
Сохранение сложившейся тенденции может привести к быстро
растущему дефициту счета текущих операций, что сделало бы российскую
экономику потенциально уязвимой по отношению к внешним факторам.
В настоящий момент перед Правительством Российской Федерации и
Банком России стоит задача переломить тенденцию ускоряющейся
инфляции, привести ситуацию с денежным предложением в соответствие с
целевыми ориентирами денежно-кредитной политики.
В этих условиях бюджетная политика должна стать важным
инструментом восстановления сбалансированного развития, играя тем
самым важную роль в снижении инфляции.
с о о т
в е т
с т
в у ю
щ
е м
у
п е р и о д у
п р е д ы
д у щ
е г о
г о д а
II. Для обеспечения долгосрочной устойчивости бюджета и усиления
его роли в развитии экономики требуется удлинение горизонта бюджетного
планирования.
К 1 августа текущего года Минфином России совместно с субъектами
бюджетного планирования будет разработана первая
долгосрочная
Бюджетная стратегия на период до 2023 года.
Целями долгосрочного бюджетного планирования являются
обеспечение устойчивого роста экономики благодаря всесторонней оценке
альтернативных вариантов налогово-бюджетной политики, своевременное
6
выявление основных угроз бюджетной устойчивости, взвешенное решение
социальных проблем, повышение прозрачности для граждан при принятии
правительством решений, встраивание принципов бюджетирования,
ориентированного на результат в бюджетный цикл и систему социальноэкономического развития.
Источники дисбалансов могут лежать как на стороне доходов, так и на
стороне расходных обязательств. Наметившаяся тенденция замедления роста
добычи углеводородного сырья и сокращения удельного веса бюджетных
доходов, поступающих из этого сектора, может привести к заметному
снижению суммарных доходов бюджетной системы в процентах к ВВП. С
другой стороны, происходящие сдвиги в структуре населения в сторону
увеличения удельного веса пожилого населения, требуют существенного
увеличения социальных выплат, а для реализации инновационноинвестиционного сценария необходимо повысить объем и качество расходов
на здравоохранение, образование и науку.
Долгосрочное бюджетное планирование позволит сформулировать
долгосрочные приоритетные цели и задачи бюджетной политики, для
достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы.
Оно должно стать реальным шагом на пути к повышению
эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим
фактором для их необоснованного роста.
Необходимо, чтобы уже в текущем году каждый субъект бюджетного
планирования
разработал
долгосрочную
программу
повышения
эффективности бюджетных расходов, содержащую полную инвентаризацию
действующих обязательств и отказ от низкоэффективных расходов,
оптимизацию численности, повышение энергоэффективности, ликвидацию
«узких» мест в экономике.
Одной из наиболее важных проблем долгосрочной бюджетной
политики является обеспечение
Динамика коэффициента замещения
(%)
сбалансированности
пенсионной
системы
при
40
реализации
стоящей
перед
31,6
31,6
государством
задачи 30 31,2
29,8
28,4
27,6
25,6
обеспечения
достойной
и
социально
справедливой 20
пенсии.
Коэффициент
замещения сократился с 31,2% в 10
2000 г. до 24% в 2007 г.
Основными факторами, 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
оказывающими влияние на
состояние пенсионной системы в долгосрочной перспективе, являются в
первую очередь демографические: рост числа пенсионеров, сокращение
численности трудоспособного населения, рост продолжительности жизни.
7
Решение проблемы пенсионной системы требует комплексного
подхода, включая осуществление мер по снижению уровня инфляции,
развитию финансового рынка, стимулированию негосударственного
пенсионного обеспечения и повышению роли финансового образования
населения.
Наряду с решением задач возрастающей демографической нагрузки,
повышением качества человеческого капитала важной задачей в
предстоящие годы будет повышение конкурентоспособности экономики
страны в результате ее модернизации. В 2007 году Правительство
Российской Федерации приступило к формированию государственных
корпораций с целью обеспечения условий для развития инновационной и
научно-технической сфер, оказывающих влияние на повышение
эффективности производств и конкурентоспособности российской
продукции. Каждый институт развития имеет свою специализацию, в целом
они образуют систему комплексной поддержки инвестиционных и
инновационных проектов, а также поддержки проектов, которые имеют
высокую социально-экономическую значимость. На сегодняшний день
деятельность каждого из институтов развития законодательно определена.
Однако остаются проблемы, которые требуют решения. Это, в первую
очередь, низкая степень
прозрачности использования средств
госкорпорации, отсутствие прямого контроля за деятельностью
госкорпораций со стороны федеральных органов, отсутствие критериев
оценки эффективности их функционирования, отсутствие у отдельных
госкорпораций процедур долгосрочного планирования.
Необходимо повысить контроль за эффективным использованием
государственных средств, что повысит степень институционального
развития и качество роста экономики, улучшит финансовую прозрачность
деятельности всего государственного сектора.
Субъектам Российской Федерации рекомендуется также перейти к
новому горизонту бюджетного планирования на 15 лет. При этом
долгосрочные финансовые планы (бюджеты) должны быть в обязательном
порядке ориентированы на достижение конечных результатов социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации. Кроме того,
показатели прогнозирования бюджетных доходов и расходов должны быть
увязаны с параметрами документов комплексного планирования социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации.
8
II. УСЛОВИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
СТРАНЫ ДЛЯ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО
БЮДЖЕТА НА 2009-2011 ГОДЫ
Проект федерального бюджета на 2009-2011 годы рассчитывался на
основе прогноза основных показателей социально-экономического развития
Российской Федерации и параметров прогноза на период до 2011 года.
Расчеты бюджетных проектировок на 2009-2011 годы осуществлены с
учетом ожидаемого снижения цен на нефть марки «Юралс» с 92
долл.США/бар. в текущем году до 72 долл.США/бар. в 2011 году. Фактор
внешнеэкономической конъюнктуры, в значительной степени определявший
высокие темпы роста в предшествующие годы, заметно снижается: с 2,7 п.п.
(из 7,2% прироста ВВП) в 2004 году и 2,6 п.п. в 2005 году до 1 п.п. в 2009
году. В 2009-2011гг. ежегодные темпы роста ВВП составят 6,2-6,6% в год
против прогнозируемых 7,6% в текущем году.
Инвестиции в основной капитал в среднесрочной перспективе будут
возрастать ежегодно на 10-15%. Высокими темпами в 2009-2011гг. будут
продолжать увеличиваться доходы населения – на 7,9-10,0% в год.
Средняя заработная плата по экономике в 2009-2011 годах будет
возрастать в среднем за год на 11,2% в реальном выражении, пенсии – на
12,1%.
Это будет способствовать сокращению уровня бедности в стране. Доля
лиц с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей
численности населения сократится с 12,3% в 2008 году до 10,0% в 2011 году.
Низкие темпы роста физических объемов экспорта, а также
прогнозируемое снижение мировых цен на энергоресурсы приведет к
снижению стоимостных объемов экспорта с 459 млрд. долл. США в 2008
году до 451 млрд. долл. США в 2011 году. Вместе с тем, дальнейшее
повышение уровня жизни населения и доходов предприятий будет
способствовать росту импорта – за 2009-2011 годы он увеличится на 56,7%
до 468,1 млрд. долл. США. В результате такой динамики внешней торговли
значительно сократится ежегодный прирост золотовалютных резервов – со
125 млрд. долл. США в текущем году до 0-10 млрд. долл. США в 2011 году.
При этом произойдет усиление счета операций с капиталом и финансовыми
инструментами - увеличится положительное сальдо трансграничного
движения частного капитала. Чистый приток частного капитала в 2011 году
может составить от 95 до 105 млрд. долл. США против 30 млрд. долл. США
в 2008 году.
Обменный курс рубля к доллару США прогнозируется в 2009 году в
размере 24,9 руб./долл., в 2011 – 27,5 руб./долл.
Целевые параметры инфляции определены на 2009 год в размере 67,5%, 2010 год – 5,0-7,0%, 2011 год – 5,0-6,8%. Снижение инфляции до
верхней и особенно до нижней границы предполагает значительное
9
снижение базовой инфляции (по сценарным условиям 4,1% в 2009 году и
3,9% в 2010-2011 годах) в результате ужесточения денежной политики и
нейтрализации роста инфляционных ожиданий населения и экономических
агентов рынка.
Увеличение разницы между ростом потребительских цен и уровнем
базовой инфляции связано прежде всего со значительным ростом цен
(тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и услуги ЖКХ.
Так, среднегодовой прирост тарифов на для населения на услуги ЖКХ в
2009-2011 годах составит 19,7% в том числе на электроэнергию 25%, на газ
природный – 31,7%, на пассажирские железнодорожные перевозки – 13,3%.
На основе этих параметров прогноза социально-экономического
развития подготовлены параметры федерального бюджета на 2009-2011гг.
Объем доходов федерального бюджета в 2008 г. составит почти 9
трлн.руб. (21,2% ВВП), расходов – 7 трлн.руб. (16,6% ВВП), профицит – 2
трлн.руб. (4,6% ВВП). В соответствии с ожидаемой оценкой исполнения
федерального бюджета в 2008 году с учетом переходящих остатков расходы
составят 17,6% ВВП. Кроме того, в текущем году в банковскую систему
поступают средства корпорации нанотехнологий и фонда содействия
реформированию ЖКХ в размере 0,8% ВВП. Такое существенное
расхождение планируемых и фактических расходов бюджета оказывает
значимое влияние на денежно-кредитную политику и экономику в целом.
В последующие годы доходы в относительном выражении будут
уменьшаться (19,6% ВВП, 18,7% ВВП и 18% ВВП в 2009, 2010, 2011 гг.
соответственно).
Расходы в 2009 г. составят 18,1% ВВП, далее ожидается их снижение
до 17,6% ВВП и 16,9% ВВП в 2010 и 2011 гг. соответственно. Результатом
такой динамики доходов и расходов станет снижение профицита
федерального бюджета с 4,6% ВВП в 2008 г. до 1,1% ВВП в 2011 г.
Î ñí î âí û å ï àðàì åòðû ô åäåðàë üí î ãî áþ äæåòà
2008
2009
2010
2011
млрд.р
млрд.
млрд.р
млрд.р
% ВВП
% ВВП
% ВВП
% ВВП
уб.
руб.
уб.
уб.
Доходы
8966
21.2
9518
19.6 10402
18.7
11408
18.0
Расходы
7022
16.6
8811
18.1
9792
17.6
10706
16.9
Профицит
1944
4.6
707
1.5
610
1.1
702
1.1
На начало июня текущего года совокупный объем средств Резервного
фонда составил 3069,94 млрд.руб. Ожидается, что к концу года он составит
3533,7 млрд.руб. (8,4% ВВП). По прогнозам, его объем на конец 2009 г.
составит 4585,1 млрд.руб. (9,4% ВВП), на конец 2010 г. – 5677,8 млрд.руб.
(10,2% ВВП).
10
Объем средств Фонда национального благосостояния на начало июня
текущего года составил 773,93 млрд.руб., к концу года он существенно
увеличится и превысит 2 трлн.руб. (5,8% ВВП). На конец 2009 г. объем
средств Фонда составит 2522,3 млрд.руб. (5,2% ВВП), на конец 2010 г. –
2722,9 млрд.руб. (4,9% ВВП).
III. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ДОХОДОВ
Доходы федерального бюджета в 2009 году составят 9158,3
млрд.рублей, что в реальном выражении на 1,2% ниже, чем в 2008 году. В
целом за 2009-2011 доходы в
Доходы федерального бюджета,
реальном
выражении
реальный прирост в %
возрастут на 3,6%, или на 1,2%
14
12.4
Среднее значение за 3 года
12
10.7
в среднем за год. Для
9.1
10
сравнения: в 2006-2008гг.
8
среднегодовой размер роста
6
4.3
доходов
в
реальном
4
2.7
2.1
выражении составлял 9,1%
1.2
2
(27,4% за период).
0
-2
По отношению к ВВП
-1.2
2006
2007
2008
2009
2010
2011
доходы бюджета сократятся с
прогноз
21,2 % в 2008 году до 19,6% в
2009 году и 18,0% в 2011 году. Это связано, в основном, с сокращением
нефтегазовых доходов. Нефтегазовые доходы федерального бюджета
сократятся с 10,1% ВВП в 2008 году до 5,8% ВВП в 2011 году. При этом
доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета
сокращается с 47,4% в 2008 году до 32,3% в 2011 году.
Сокращение нефтегазовых доходов происходит в результате снижения
удельного веса нефтегазового сектора в ВВП, что связано с действием двух
фундаментальных факторов.
1. Наметилась долгосрочная тенденция замедления добычи и экспорта
нефти. Так, если в 2000-2007 годах среднегодовые темпы прироста добычи
нефти составили 6,2%, то в 2008-2011 годах они прогнозируются на уровне
1,4%, среднегодовые темпы прироста экспорта нефти составят 0,4% в 20082011 годах против 8,7% в 2000-2007 годах.
Добыча и экспорт нефти
20002
2
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2007 2008 2009 2010 2011 20082011
Добыча
324
нефти, млн. т
Темп
прироста, в 6.2
%
348
380
421
459
470
481
491
7.4
9.2
10.8
9.0
2.4
2.2
2.1
6,2
500
507
514
518
1.9
1.4
1.4
0,8
1,4
11
20002
2
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2007 2008 2009 2010 2011 20082011
Экспорт
145
нефти, млн. т
Темп
прироста, в 7.4
%
162
188
228
258
254
248
258
11.7
16.0
21.3
13.2
-1.6
-2.1
4.0
8,7
256
259
261
262
-0.9
1.2
0.8
0,4
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в 2009-2011 годах
находятся на уровне 12,1% ВВП.
2. Происходящее в последние годы и прогнозируемое укрепление
рубля, связанное с объективными макроэкономическими условиями –
такими, как сохранение высоких цен на товары российского экспорта и
расширение притока иностранного капитала – существенно снижает
поступления в бюджет нефтегазовых доходов (которые «привязаны» к
стоимости экспорта, либо пропорциональны обменному курсу доллара – как
НДПИ на нефть).
3.
Прогнозируемое
Структура доходов федерального бюджета
снижение цен на нефть с 92
(в % к ВВП)
долл. США за баррель в
2008
2009
2010
2011
2008 году до 72 долл. США
Всего доходов
21,23
19,58
18,68
17,96
за баррель в 2011 году.
в т.ч.
В
трехлетней
Налог на прибыль организации
1,52
1,41
1,36
1,34
ЕСН
1,18
1,21
1,24
1,28
перспективе приоритетами
НДС
2,88
3,68
3,63
3,63
в
области
бюджетной
Акцизы
0,36
0,37
0,37
0,39
политики
являются
НДПИ
3,46
2,40
2,09
1,87
создание
эффективной
Таможенные пошлины
8,18
6,75
6,10
5,54
налоговой
системы
и
Нефтегазовые доходы
10,06
7,49
6,52
5,80
Не нефтегазовые доходы
11,17
12,09
12,16
12,16
сохранение
неизменного
уровня
номинального
налогового бремени.
Основные изменения налогового законодательства:
1) Налог на прибыль организаций:
- обеспечение учета при налогообложении прибыли всех экономически
обоснованных расходов организации по обучению, лечению, пенсионному
обеспечению работников в социально разумных размерах;
- расходы на приобретение лицензий на право пользования недрами
должны учитываться при определении налоговой базы по налогу на прибыль
организации в течение срока, не превышающего 2 года;
- создание дальнейших стимулов для увеличения капитальных
вложений в основные средства возможно путем изменения состава
амортизационных групп. Отказ от пообъектного начисления амортизации и
переход к начислению налоговой амортизации по группам.
0,4
12
2) Акцизы
В Налоговый кодекс будут внесены изменения, предусматривающие
дифференциацию ставок акцизов на нефтепродукты с целью установления
более низких ставок акцизов на более качественное и экологически
безопасное моторное топливо.
3) Налог на добычу полезных ископаемых
В целях повышения эффективности налога на добычу полезных
ископаемых, взимаемого при добыче нефти, с учетом роста себестоимости
тонны добываемой нефти предлагается с 2009 года повысить необлагаемый
минимум, учитываемый при расчете коэффициента Кц, установленного
пунктом 3 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации, с 9 до 15
долларов США.
4) Налог на доходы физических лиц и единый социальный налог
В целях реализации демографической политики с 2009 года
необходимо увеличение размеров налоговых вычетов с 600 до 800 рублей по
налогу на доходы физических лиц, предоставляемых налогоплательщикам,
на обеспечении которых находится ребенок, т.е. родителям, в том числе
приемным родителям, опекунам и попечителям.
Одновременно планируется отмена действующего ограничения на
уровне 40 тысяч рублей дохода, до достижения которого предоставляется
данный вычет.
С 2009 года будет увеличен также предельный размер дохода, до
достижения которого налогоплательщик имеет право на применение
стандартного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц, с 20
тысяч рублей до 40 тысяч рублей.
5) Налог на добавленную стоимость
В составе важных направлений совершенствования налога на
добавленную стоимость представляется необходимым освободить от
налогообложения с 2009 года реализацию услуг, имеющих социальный
характер.
Вносимые изменения будут направлены, прежде всего, на обеспечение
ситуации, при которой от налогообложения освобождаются услуги вне
зависимости от того, предоставляет их государственное (муниципальное)
учреждение или некоммерческая организация.
6) Налогообложение в рамках специальных налоговых режимов
В целях придания специальным налоговым режимам более целевого
характера при подготовке изменений в Налоговый кодекс необходимо:
уточнить
критерии
по
идентификации
субъектов
предпринимательской деятельности. Упрощенная система налогообложения
и система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход
должна применяться представителями малого предпринимательства;
13
- внести ряд изменений в положения Налогового кодекса,
регламентирующие применение упрощенной системы налогообложения на
основе патента;
- в целях облегчения административной нагрузки следует
предусмотреть
уменьшение
объема
отчетности,
представляемой
налогоплательщиками, закрепив обязанность представления налоговых
деклараций только по итогам налогового периода. Это позволит сократить
количество
отчетности
для
налогоплательщиков,
применяющих
упрощенную систему налогообложения, – в 4 раза, для налогоплательщиков
единого сельскохозяйственного налога – в 2 раза;
- для объективного установления величины базовой доходности по
единому налогу на вмененный доход следует разработать порядок ее
определения по видам предпринимательской деятельности на основании
отраслевых исследований.
IV. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИИКА В ОБЛАСТИ РАСХОДОВ
Проектировки бюджетных ассигнований федерального бюджета на
2009 - 2011 годы основаны на сформулированных в программных
выступлениях Президента Российской Федерации и Председателя
Правительства Российской Федерации, а также в Бюджетном послании
Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009-2011
годах» стратегических приоритетах:
построение национальной инновационной системы за счет развития
фундаментальной и прикладной науки, поддержки крупных научнотехнических проектов и перспективных технологий, создания стимулов для
инновационной деятельности;
наращивание инвестиций в человеческий капитал, включая развитие
образования и здравоохранения;
развитие
инфраструктуры,
прежде
телекоммуникационной и энергетической;
всего,
транспортной,
повышение эффективности государственных институтов путем
улучшения работы судебной системы и правоохранительных органов,
реформирования государственного управления и государственной службы,
поддержки институтов гражданского общества.
Важной задачей остается обеспечение обороноспособности страны и
безопасности граждан.
Реализация этих приоритетов требует переориентации и повышения
эффективности использования ресурсов не только федерального бюджета,
но бюджетной системы Российской Федерации в целом, а также проведения
14
институциональных реформ и целенаправленных мер государственного
регулирования.
Кроме того, предлагаемые основные направления расходов
федерального бюджета обеспечивают в соответствии с базовыми
принципами бюджетного законодательства безусловное выполнение как
ранее принятых, так и предлагаемых новых решений, определяющих
действующие и принимаемые расходные обязательства Российской
Федерации.
Общий объем расходов консолидированного бюджета Российской
Федерации в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличится в 1,5 раза в
номинальном и в 1,25 раза в реальном выражении при в целом стабильной
структуре расходов, отражающей объемы финансового обеспечения
основных функций и полномочий органов публичной власти (таблица 1).
Таблица 1. Расходы консолидированного бюджета
Российской Федерации
2008
(закон)
млрд. руб.
2011
(прогноз)
млрд. руб
Темпы роста 2011 к 2008
гг, %
Доля в общем
объеме расходов,%
в номинальном
выражении
в реальном
выражении
2008
2011
ВСЕГО
11 662,0
17 447,0
150
125
100,0
100,0
Общегосударственные вопросы
1 101,5
1 647,6
150
125
9,4
9,4
Национальная оборона
1 019,2
1 504,0
148
123
8,7
8,6
Национальная безопасность и
правоохранительная деятельность
1 071,1
1 515,0
141
118
9,2
8,7
Национальная экономика
1 767,7
2 803,4
159
132
15,2
16,1
Жилищно-коммунальное
хозяйство
1 005,5
1 620,4
161
134
8,6
9,3
Образование
1 603,9
2 116,6
132
110
13,8
12,1
301,1
356,6
118
99
2,6
2,0
1 159,7
1 681,7
145
121
9,9
9,6
930,9
1 204,4
129
108
8,0
6,9
1 490,6
2 420,0
162
135
12,8
13,9
Культура, кинематография и СМИ
Здравоохранение и спорт
Социальная политика
Трансферты внебюджетным
фондам
В структуре расходов консолидированного бюджета Российской
Федерации преобладают расходы на финансовое обеспечение публичных
15
услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищнокоммунального хозяйства (около 34%), затем следуют социальная политика,
включая трансферты внебюджетным фондам (около 20%), обеспечение
обороны и безопасности (около 17%), поддержка национальной экономики,
включая развитие инфраструктуры (около 16%), общегосударственные
вопросы (около 9%).
При этом для оценки общего объема бюджетных средств по ряду
социально значимых направлений, прежде всего, здравоохранению и
образованию,
необходимо
учитывать
расходы
государственных
внебюджетных фондов, а также установленные законодательством или
планируемые к введению налоговые льготы. Так, общий объем расходов
федерального и территориальных фондов обязательного медицинского
страхования в 2008 году прогнозируется на уровне 1,2% ВВП, а объем
налоговых льгот в сфере здравоохранения и образования – 0,2% ВВП. С
учетом этих факторов суммарный объем бюджетных ресурсов,
направляемых на цели здравоохранения и образования в среднем за 20082011 годы оценивается на уровне 7,7% ВВП.
Доля расходов федерального бюджета (без учета трансфертов
бюджетам субъектов Российской Федерации) в консолидированном бюджете
Российской Федерации в 2008-2011 гг., как и в предыдущие годы, составит
около 52%, что соответствует основным принципам, заложенным при
законодательном разграничении полномочий и закреплении доходных
источников (с учетом необходимости частичного перераспределения между
субъектами Российской Федерации финансовых ресурсов).
По данным отчета об исполнении консолидированного бюджета
Российской Федерации за 2007 год, доля расходов федерального бюджета в
общем
объеме
расходов
на
национальную
безопасность
и
правоохранительную деятельность составляет 77%, социальную политику,
включая трансферты внебюджетным фондам - 66%, общегосударственные
функции - 62%. Только из федерального бюджета обеспечиваются расходы
на национальную оборону. За последние годы существенно (с 19 до 44%)
возросла доля федерального бюджета в расходах консолидированного
бюджета на национальную экономику. Что касается расходов социального
характера, то основные расходы на здравоохранение (84%), образование
(81%), культуры (78%), жилищно-коммунальное хозяйство (76%)
осуществляются из региональных и местных бюджетов. При этом
социальная направленность федерального бюджета в основном реализуется
путем финансового обеспечения ключевых направлений и программ
общенационального значения (высшее и, в значительной степени, среднее
профессиональное образование, высокотехнологичная медицинская помощь,
особо значимые учреждения культуры), а также путем предоставления
межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, в том числе
16
– целевого характера (субвенции на реализацию «делегированных»
полномочий в сфере социальной защиты населения, субсидии в рамках
реализации приоритетных национальных проектов, поддержки сельского
хозяйства, реализации федеральных целевых программ).
В соответствии с прогнозной оценкой общий объем расходов
федерального бюджета в 2011 году по сравнению с 2008 годом возрастет в
1,5 раза в номинальном и 1,2 в раза в реальном выражении при тенденции,
начиная с 2009 года, к сокращению их доли в ВВП до уровня 2008 года
(таблица 2).
Таблица 2. Основные параметры расходов федерального бюджета
в 2006-2011 гг.
Проект
2006
2007
2008
Отчет
Отчет
Закон
2009
2010
2011
4 284,8
5 986,6
7 022,0
8 810,8
9 791,8
10 706,0
15,9
18,1
16,6
18,1
17,6
16,9
172,8
143,1
179,9
205,5
241,4
308,0
4 112,0
5 843,5
6 842,1
8 605,0
9 305,3
9 807,7
1 701,8
1 035,3
1 788,5
981,1
914,4
%
39,7
17,3
25,5
11,1
9,3
% (в реальном выражении)
24,9
6,1
16,7
3,9
2,4
Расходы, всего млрд. руб.
% ВВП
Процентные расходы,
млрд.руб.
Непроцентные расходы,
млрд.руб.
Прирост к предыдущему году
млрд.руб.
Определение общего объема расходов федерального бюджета
осуществлялось в соответствии с установленными Бюджетным кодексом
Российской Федерации требованиями в отношении размера:
нефтегазового трансферта - 5,5% ВВП в 2009 году, 4,5% в 2010 году и
3,7% ВВП начиная с 2011 года (статья 96.8 Бюджетного кодекса Российской
Федерации с учетом переходных положений);
источников финансирования дефицита - не более 1% ВВП (статья 94
Бюджетного кодекса Российской Федерации);
условно утверждаемых расходов (не распределяемых в текущем
бюджетном цикле) - не менее 2,5% от общего объема расходов в первом
(2010) и не менее 5% во втором (2011) году планового периода (статья 199
Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и
17
Положения о составлении проекта федерального бюджета и бюджетов
государственных
внебюджетных
фондов
Российской
Федерации,
утвержденного Постановлением Правительством Российской Федерации от
29 декабря 2007 года № 1010, планирование бюджетных ассигнований
федерального бюджета на 2009-2011 годы впервые осуществлялось в
формате «скользящей трехлетки» раздельно по бюджетным ассигнованиям
на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств в
соответствии с предусмотренными бюджетным законодательством
принципами безусловного исполнения принятых расходных обязательств.
В основу расчетов бюджетных ассигнований на исполнение
действующих расходных обязательств было положено уточнение
бюджетных ассигнований, утвержденных на 2009 и 2010 годы Федеральным
законом от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008
год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (далее – федеральный бюджет
на 2008-2010 годы) в соответствии с новыми основными параметры прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации и их расчет на
2011 год с учетом решений, принятых при внесении изменений в
федеральный бюджет на 2008-2010 годы (федеральный закон от5 марта 2008
года № 19-ФЗ и проект федерального закона «О внесении изменений в
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый
период 2009 и 2010 годов», принятый в июне текущего года
Государственной Думой в первом чтении).
Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на
исполнение действующих расходных обязательств на 2009 год определен в
размере 7 795,0 млрд.рублей, на 2010 год – 8 329,1 млрд.рублей и на 2011 год
– 8 511,5 млрд.рублей.
В их составе предусмотрены средства на реализацию ранее принятых и
учтенных при формировании федерального бюджета на 2008-2010 годы
решений по повышению уровня пенсионного обеспечения и социальной
поддержки населения, устойчивого роста заработной платы работников
федеральных государственных учреждений и денежного довольствия
военнослужащих, повышения качества и доступности услуг образования и
здравоохранения,
решения
жилищной
проблемы,
реализации
демографической программы, развития инфраструктуры, реструктуризации
экономики, развития научного и природно-ресурсного потенциала,
обеспечения
обороноспособности
и
безопасности,
повышения
эффективности функционирования государства.
В соответствии с прогнозом объема ненефтегазовых доходов
федерального бюджета, установленных Бюджетным кодексом требований к
определению
размера
нефтегазового
трансферта,
источников
финансирования дефицита и условно утверждаемых расходов, а также
расчетами бюджетных ассигнований на исполнение действующих
18
расходных обязательств общий объем ресурсов для финансового
обеспечения принимаемых в текущем бюджетном цикле расходных
обязательств оценивается в объеме 1 015,8 млрд.рублей в 2009 году (11,5%
от общего объема расходов), 1 218,0 млрд.рублей в 2010 году и 1 659,2
млрд.рублей в 2011 году (соответственно 12,4% и 15,5% от общего объема
расходов без учета условно-утвержденных расходов) (таблица 3).
Таблица 3. Оценка ресурсов для принимаемых расходных обязательств
в 2009-2011 гг.
млрд.руб.
2008
(оценка)
Прогноз
2009
2010
2011
Доходы всего
8 966,0
9 518,3
10 402,4
11 407,7
Доходы без учета нефтегазовых доходов
4 717,0
5 878,1
6 771,5
7 721,0
Нефтегазовый трансферт
2 135,0
2 674,1
2 506,1
2 349,9
5,1
5,5
4,5
3,7
170
258,6
514,2
635,1
0,4
0,5
0,9
1,0
Расходы всего
7 022,0
8 810,8
9 791,8
10 706,0
Действующие расходные обязательства
7 022,0
7 795,0
8 329,1
8 511,5
Условно утверждаемые расходы
-
-
244,8
535,3
Ресурсы принятия новых расходных
обязательств
-
1 015,8
1 218,0
1 659,2
В % к ВВП
Источники финансирования дефицита
В % к ВВП
Сложившаяся в результате расчетов бюджетных ассигнований на
исполнение действующих расходных обязательств и распределения
ассигнований на принимаемые расходные обязательства предварительная
оценка объемов расходов федерального бюджета по основным
функциональным направлениям представлена в таблице 4.
19
Таблица 4. Расходы федерального бюджета в 2008-2011 гг.
2008 (оценка)
2009 (проект)
2010 (проект)
Млрд.
руб
в%к
ВВП
Млрд.
руб
в%к
ВВП
Млрд.
руб
в%к
ВВП
Млрд. руб
в%к
ВВП
7 022,0
16,6
8 810,8
18,1
9 791,8
17,6
10 706,0
16,9
Общегосударственные вопросы
687,9
1,6
1 364,3
2,8
1 095,9
2,0
1 150,4
1,8
в т.ч. без процентных расходов и
Инвестфонда
508,1
`
849,9
1,7
854,5
1,5
842,4
1,3
1 016,7
2,4
1 266,0
2,6
1 404,6
2,5
1 500,7
2,4
Национальная безопасность и
правоохранительная деятельность
827,2
2,0
1 061,5
2,2
1 158,6
2,1
1 241,7
2,0
Национальная экономика
772,9
1,8
1 024,0
2,1
1 175,3
2,1
1 392,4
2,2
Жилищно-коммунальное
хозяйство
64,0
0,2
102,1
0,2
107,4
0,2
98,7
0,2
Охрана окружающей среды
9,9
0,0
13,5
0,0
14,5
0,0
14,8
0,0
Образование
336,1
0,8
409,9
0,8
443,3
0,8
453,2
0,7
Культура, кинематография и СМИ
93,7
0,2
108,3
0,2
93,7
0,2
87,3
0,1
Здравоохранение и спорт
230,0
0,5
348,2
0,7
408,9
0,7
423,0
0,7
Социальная политика
276,4
0,7
302,2
0,6
335,6
0,6
304,7
0,5
1 036,7
2,5
1 061,9
2,2
1 095,9
2,0
1 083,7
1,7
1 490,6
3,5
1 748,5
3,6
2 213,1
4,0
2 420,0
3,8
ВСЕГО
Национальная оборона
Межбюджетные трансферты (без
учета трансфертов внебюджетным
фондам)
Трансферты внебюджетным
фондам
2011 (проект)
Расходы федерального бюджета примерно в равной пропорции (по
25%) распределены между социальными услугами (образование,
здравоохранение,
культура,
жилищно-коммунальное
хозяйство,
межбюджетные
трансферты
субъектами
Российской
Федерации),
социальной
политикой
(включая
трансферты
государственным
внебюджетным фондам), национальной обороной и безопасностью при
тенденции к росту доли расходов на национальную экономику (таблица 5).
Таблица 5. Структура и динамика расходов федерального бюджета на
2008-2011 гг., %
2008
ВСЕГО
2009
2010
Доля в общем
объеме
расходов
Рост к
предыдущему
году
Доля в
общем
объеме
расходов
Рост к
предыдущему
году
100,0
125,5
100,0
111,1
2011
Доля в общем
объеме
расходов
Рост к
предыдущему
году
Доля в
общем
объеме
расходов
100,0
109,3
100,0
20
2008
2009
2010
2011
Доля в общем
объеме
расходов
Рост к
предыдущему
году
Доля в
общем
объеме
расходов
Рост к
предыдущему
году
Доля в общем
объеме
расходов
Рост к
предыдущему
году
Доля в
общем
объеме
расходов
ВСЕГО
100,0
125,5
100,0
111,1
100,0
109,3
100,0
Общегосударственные
вопросы
12,4
198,3
15,5
80,3
11,2
105,0
10,7
Национальная оборона
14,5
124,5
14,4
110,9
14,3
106,8
14,0
Национальная безопасность и
правоохранительная
деятельность
11,8
128,3
12,0
109,1
11,8
107,2
11,6
Национальная экономика
11,0
132,5
11,6
114,8
12,0
118,5
13,0
Жилищно-коммунальное
хозяйство
0,9
159,5
1,2
105,2
1,1
91,9
0,9
Охрана окружающей среды
0,1
136,3
0,2
107,7
0,1
101,9
0,1
Образование
4,8
121,9
4,7
108,1
4,5
102,2
4,2
Культура, кинематография и
СМИ
1,3
115,6
1,2
86,5
1,0
93,2
0,8
Здравоохранение и спорт
3,3
151,4
4,0
117,4
4,2
103,5
4,0
Социальная политика
3,9
109,3
3,4
111,0
3,4
90,8
2,8
14,8
102,4
12,1
103,2
11,2
98,9
10,1
21,2
117,3
19,8
126,6
22,6
109,3
22,6
Межбюджетные трансферты
(без учета трансфертов
внебюджетным фондам)
Трансферты внебюджетным
фондам
При этом основные объемы прироста расходов приходятся на долю
трансфертов
внебюджетным
фондам,
национальную
экономику,
национальную оборону и безопасность (таблица 6).
Таблица 6. Прирост расходов федерального бюджета на 2009-2011 гг.
по сравнению с предыдущим годом
2009
2010
2011
млрд.руб
Доля в
приросте
млрд.руб
Доля в
приросте
млрд.руб
Доля в
приросте
1 788,5
100,0
981,1
100,0
914,4
100,0
Общегосударственные вопросы
676,4
31,8
-268,4
-118,5
54,5
14,7
Национальная оборона
249,4
11,7
138,6
61,2
96,1
26,0
Национальная безопасность и
правоохранительная деятельность
234,3
11,0
97,0
42,8
83,2
22,5
Национальная экономика
251,1
11,8
151,3
66,8
217,1
58,6
Жилищно-коммунальное хозяйство
38,1
1,8
5,3
2,4
-8,7
-2,4
Охрана окружающей среды
3,6
0,2
1,0
0,5
0,3
0,1
ВСЕГО
21
2009
2010
2011
млрд.руб
Доля в
приросте
млрд.руб
Доля в
приросте
млрд.руб
Доля в
приросте
Образование
73,8
3,5
33,4
14,7
9,9
2,7
Культура, кинематография и СМИ
14,6
0,7
-14,6
-6,5
-6,4
-1,7
Здравоохранение и спорт
118,2
5,5
60,7
26,8
14,2
3,8
Социальная политика
25,8
1,2
33,4
14,7
-30,9
-8,3
Межбюджетные трансферты (без учета
трансфертов внебюджетным фондам)
25,2
1,2
34,0
15,0
-12,2
-3,3
Трансферты внебюджетным фондам
258,0
12,1
464,6
205,1
206,9
55,9
Планируется существенный рост бюджетных ассигнований на
реализацию федеральных целевых программ и осуществление
бюджетных инвестиций в объекты непрограммной части Федеральной
адресной инвестиционной программы (таблица 7)
Таблица 7. Расходы на реализацию ФЦП и непрограммную часть ФАИП
2008
Предусмотрено бюджетом
на
2008-2010
гг.
Расходы на ФЦП и
непрограммную часть
ФАИП, всего
в % к ВВП
Расходы на ФЦП всего
2009
Предусмотрено бюджетом на Проект
2008-2010
гг
2010
Предусмотрено бюджетом
на Проект
2008-2010
гг
2011
Проект
1 010,8
998,1
1 425,7
737,2
1 578,0
1 649,4
2,4
2,2
2,9
1,5
2,8
2,6
789,7
791,5
1 138,8
558,0
1 301,0
1 379,3
789,7
791,5
1 057,6
558,0
688,2
615,0
612,8
764,3
в том числе
По действующим ФЦП
По новым ФЦП
Непрограммная часть
ФАИП
Доля расходов на ФЦП
и непрограммную
часть ФАИП к
расходам всего, %
Доля расходов на
непрограммную часть
ФАИП в общем
-
-
81,3
-
221,2
206,6
286,8
179,2
277,1
270,1
14,4
13,8
16,2
9,7
16,1
15,4
21,9
20,7
20,1
24,3
17,6
16,4
22
2008
Предусмотрено бюджетом
на
2008-2010
гг.
2009
Предусмотрено бюджетом на Проект
2008-2010
гг
2010
Предусмотрено бюджетом
на Проект
2008-2010
гг
2011
Проект
объеме расходов на
ФЦП и непрограммную часть ФАИП, %
В целом за 2009-2011 годы почти половина принимаемых в текущем
бюджетном цикле расходных обязательств будет направлена на развитие
инфраструктуры.
В рамках этого направления, прежде всего, предлагается увеличить в
2009 году финансирование федеральной целевой программы «Модернизация
транспортной системы России (2002-2010 годы)» на 110 млрд. руб., а с 2010
года принять новую ФЦП «Развитие транспортной системы Российской
Федерации в 2010-2015 гг.» с общим объемом бюджетных ассигнований
507 млрд.рублей в 2010 году и 635,8 млрд.рублей в 2011 году.
Кроме того, в целях перехода к содержанию и ремонту автомобильных
дорог федерального значения в соответствии с утвержденными нормативами
на 2010 год предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 123 млрд.
руб., на 2011 год – 155,6 млрд. руб.
В представленных предложениях учтены бюджетные ассигнования на
новую федеральную целевую программу «Развитие гражданской морской
техники на 2009-2016 гг.», на осуществление которой в 2009-2011 гг.
предлагается направить 25,6 млрд. руб..
В рамках этого направления продолжиться реализация утвержденных и
будут определены новые проекты, финансовое обеспечение которых
осуществляется за счет средств Инвестиционного фонда. Общий объем
финансовых ресурсов этого фонда в 2009-2011 годы (с учетом
неиспользованных остатков) оценивается в размере 368,7 млрд.рублей. При
этом в целях обеспечения предсказуемости и стабильности объемов
Инвестиционного фонда предлагается перенести на 2009 год ранее
планировавшиеся на 2010-2011 годы ассигнования фонда в размере 200
млрд. рублей.
Задача развития и практического внедрения передовых космических
технологий будет решаться в рамках Федеральной космической программы
России на 2006-2015 годы (с увеличением бюджетных ассигнований в 2009
года на 30 млрд.рублей, в 2010 году – на 7,5 млрд.рублей и в 2011 году на
43,4 млрд. руб.), а также при реализации ФЦП «Глобальная навигационная
система», финансовое обеспечение которой предлагается увеличить на 20,8
23
млрд.рублей в 2009 году, 21,7 млрд.рублей в 2010 году и на 19,3 млрд.руб. в
году.
В целях подготовки к проведению Олимпийских игр 2014 года в
2009 году будут предусмотрены ассигнования на имущественный взнос в
государственную корпорацию «Олимпстрой» в объеме 65 млрд. руб., в 2010
году - 10,7 млрд. руб., в 2011 году - 9,3 млрд. руб.
В рамках федеральной целевой программы "Экономическое и
социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года"
предполагается выделение средств федерального бюджета на развитие
города Владивостока как центра международного сотрудничества в
Азиатско-Тихоокеанском регионе. Дополнительно на реализацию указанной
программы предлагается направить в 2009 году 25,8 млрд. рублей, в 2010
году - 31,7 млрд. рублей и в 2011 году 102,5 млрд. рублей.
Основной характеристикой федерального бюджета будет оставаться
его социальная ориентированность.
В 2009 году средний размер социальной пенсии должен достигнуть
величины прожиточного минимума пенсионера, что превысит уровень 2007
года в 1,7 раза. Средний размер трудовой пенсии превысит прожиточный
минимум пенсионера более чем в 1,5 раза (не менее 5500 рублей).
В федеральном бюджете на 2009-2011 годы будут также
предусмотрены средства на индексацию пособий гражданам, имеющих
детей, на увеличение компенсационных выплат по уходу за инвалидами,
детьми-инвалидами, престарелыми гражданами.
Предусмотрены бюджетные ассигнования на продолжение реализации
демографической программы, а также приоритетных национальных
проектов.
В составе бюджетных ассигнований учтено увеличение фондов
оплаты труда работникам федеральных
бюджетных учреждений,
оплачиваемых по ЕТС, в 2009 году на 89,9 млрд. руб., в 2010 году на 87,8
млрд. руб. и в 2011 году на 95,2 млрд. руб. с одновременным переходом на
новые системы оплаты труда, предусматривающие более тесную увязку
оплаты труда с результатами деятельности работника и учреждения в целом.
Бюджетная политика в сфере образования будет направлена на
развитие инновационной деятельности, предусматривающей, в том числе
дальнейшее развитие сети федеральных университетов, модернизацию
высшего профессионального образования на основе интеграции науки,
образования и производства, подготовки квалифицированных кадров для
обеспечения долгосрочных потребностей инновационной экономики.
Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на эти
цели в 2009 году составит 409,9 млрд.рублей с увеличением по сравнению с
2008 годом в 1,2 раза, в 2010 году – 443,3 млрд. рублей, в 2011 году – 453,2
млрд. рублей. Кроме того, планируется направить бюджетам субъектов
24
Российской Федерации в виде субсидий и субвенций в сфере образования
соответственно 36,2, 30,6 и 31,3 млрд. рублей.
Бюджетные ассигнования на научные исследования и опытноконструкторские разработки на 2009 год планируются в размере 167,6
млрд. рублей, в 2010 году - 212,3 млрд. рублей, в 2011 году- 246,9 млрд.
рублей, что превышает уровень 2008 года соответственно на 31,8 %, 66,9 % и
94,1 процента.
В 2009 году в 1,26 раза возрастут ассигнования на реализацию
Программы фундаментальных научных исследований государственных
академий наук на 2008-2012 годы, в 2011 году их объем превысит уровень
2008 года в 1,6 раза.
В рамках проектируемых бюджетных ассигнований на науку
гражданского назначения на 2009-2010 годы более 33 % составят расходы на
реализацию федеральных целевых программ, к 2011 году их доля которые к
2011 году составят около 38 процентов. Наиболее крупными федеральными
целевыми программами являются: "Исследования и разработки по
приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса
России на 2007-2012 годы", "Развитие гражданской авиационной техники
России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года", "Научные и научнопедагогические кадры инновационной России на 2009-2013 годы", "Развитие
электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008-2015 годы",
"Развитие гражданской морской техники на 2009-2016 годы".
Общий объем бюджетных ассигнований на здравоохранение,
физическую культуру и спорт в 2009 году составит 348,2 млрд.рублей, в
2010 году – 408,9 млрд.рублей, в 2011 году – 423,0 млрд.рублей, в том числе
на здравоохранение – соответственно 329,4, 392,9 и 406,4 млрд.рублей.
Основные решения по увеличению расходных обязательств в 2009-2011
годах в отрасли здравоохранения будут направлены на финансирование
федеральных медицинских центров, большинство из которых оказывает
высокотехнологичные виды медицинской помощи, финансирование
научных исследований и высшего образования в сфере здравоохранения,
борьбу с социально-значимыми заболеваниями, такими как ВИЧ,
туберкулез, гепатит В и С, сахарный диабет.
Целью политики в сфере здравоохранения на 2009-2011 годы будет
являться повышение доступности и качества медицинской помощи, прежде
всего в первичном звене здравоохранения, усиление профилактической
направленности здравоохранения. Объем бюджетных ассигнований на эти
цели в 2009 году по сравнению с 2008 годом возрастет в 1,53 раза, а к 2011
году – в 1,88 раза.
В
2009-2011
гг.
продолжится
реализация
приоритетного
национального проекта «Здоровье», направленного на повышение
доступности и качества медицинской помощи, прежде всего, в первичном
звене здравоохранения, усиление профилактической направленности
25
здравоохранения. Средства, выделяемые из федерального бюджета на его
реализацию (включая межбюджетные трансферты) составят в 2009-2011
годах 286,2 млрд. руб.
В рамках указанного проекта продолжится финансовое обеспечение
таких направлений, как оказание высокотехнологичной медицинской
помощи, профилактика, выявления и лечение инфицированных вирусом
гепатита В,С и иммунопрофилактика, денежные выплаты врачам и
медицинским сестрам, оказывающим первичную медико-санитарную
помощь в федеральных учреждениях здравоохранения ведомственного
подчинения, выполняющих государственное задание по оказанию
дополнительной медицинской помощи при условии размещения в них
муниципального заказа, денежные выплаты медицинскому персоналу
фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медсестрам
«Скорой
медицинской
помощи»,
учреждений
здравоохранения,
находящихся в ведении ФМБА России, субсидии бюджетам субъектов
Российской Федерации на денежные выплаты медицинскому персоналу
фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медсестрам
«Скорой
медицинской
помощи»,
проведение
дополнительной
диспансеризации работающих граждан, совершенствование оказания
медицинской
помощи
пострадавшим
при
дорожно-транспортных
происшествиях и совершенствование медицинской помощи больным
сосудистыми заболеваниями, мероприятия по развитию крови, оснащение
федеральных медицинских учреждений современным высокотехнологичным
медицинским оборудованием, обследование новорожденных детей.
Одним из приоритетных направлений социально-экономического
развития является воспитание здорового молодого поколения граждан
России посредством привлечения детей и молодежи к регулярным занятиям
физической культурой и спортом. В этих целях запланированы
дополнительные ассигнования федерального бюджета в 2009-2011 гг. в
размере 4,5 млрд. руб. на реализацию федеральной целевой программы
«Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 20062015 гг.». Кроме того, в рамках подготовки к XXII Зимним Олимпийским и
XI Параолимпийским играм в 2014 году предусмотрены бюджетные
ассигнования на комплекс мероприятий по подготовке спортсменов по
зимним видам спорта в объеме 6,5 млрд. руб. в 2009 году и по 3,8
млрд.рублей в 2010 и в 2011 году.
Одним из важнейших аспектов сохранения и развития человеческого
капитала является расширение возможностей духовного развития,
удовлетворение потребности в досуге и творчестве, обеспечение доступа к
культурному наследию. Доля федерального бюджета в финансировании
данного направления расходов составит в 2009 году 29,3% расходов
консолидированного бюджета Российской Федерации по разделу «Культура,
кинематография и средства массовой информации».
26
Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на
культуру, кинематографию, средства массовой информации, в 2009 году
составит 108,3 млрд. рублей, что на 15,6 % больше по сравнению с текущим
годом, на 2010 год – 93,7 млрд. рублей, в 2011 году – 87,3 млрд. рублей.
Указанные ассигнования обеспечат реализацию принятых и
предлагаемых решений по развитию культурного потенциала, включая
доведение объема финансирования Мариинского театра до уровня расходов
по текущему содержанию Большого театра России, вещание
общероссийских телерадиоканалов в малонаселенных пунктах, увеличение
количества премий и грантов Правительства Российской Федерации в
области
культуры,
реализацию
программы
внедрения
новых
инфокоммуникационных технологий в сфере СМИ, содержание нового
федерального государственного учреждения «Президентская библиотека
имени Б.Н.Ельцина» и новых площадей учреждений культуры, сохранение
особо ценных объектов культурного наследия народов Российской
Федерации, реставрацию памятников истории и культуры, находящихся
федеральной собственности и проведение других значимых общероссийских
и международных мероприятий.
При этом снижение объемов ассигнований в 2010-2011 годах
обусловлено планируемым уменьшением объемов кредитов, полученных от
международных финансовых организаций в рамках Программы
государственных внешних заимствований Российской Федерации,
выделением более значительных дополнительных ассигнований на
очередной год и переносом плановых ассигнований на текущий год в связи с
приближением сроков ввода важнейших объектов культуры, в частности,
Президентской библиотеки имени Б.Н.Ельцина.
В целях ликвидации к 1 мая 2010 очереди на жилье инвалидов и
участников Великой Отечественной войны, принятых на учет для
улучшения жилищный условий до 1 марта 2005 года в 2009 году,
предлагается дополнительно выделить бюджетные ассигнования в форме
субвенции субъектам Российской Федерации в сумме 18,9 млрд. руб.
Кроме того, увеличена субвенция бюджетам субъектам Российской
Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям
граждан на 18,7, 21,3 и 23,7 млрд. руб. в 2009, 2010 и 2011 годах
соответственно.
Более чем в три раза будет увеличено финансовое обеспечение
компенсации военнослужащим за наем (поднаем) жилья и на 2009-2011
года составит 4,2 млрд. руб. ежегодно.
На реализацию Государственной программы развития сельского
хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия на 2008-2012 годы предлагается дополнительно направить
в 2009 году 12,2 млрд.рублей, в 2010 году - 16,8 млрд.рублей, в 2011 году 19,9 млрд. руб.
27
Существенную долю (14%) расходов федерального бюджета на 20092011 гг. составят расходы на национальную оборону с увеличением только
в 2009 году по сравнению с 2008 годом на 25 %.
Национальная оборона по прежнему остается одним из приоритетов
бюджетной политики. При этом характер расходов приобретает
качественное изменение.
Если в предыдущие периоды основное увеличение расходов было
связано с
индексацией (повышением) денежного довольствия
военнослужащих, то уточнение ассигнований при формировании бюджета
2011 года и уточнения 2009-2010 годов вызвано в значительной мере
расходами, связанными с технической оснащенностью Вооруженных Сил.
Впервые по наиболее дорогостоящим проектам, в основном
судостроительной отрасли, сделана попытка перейти на твердую цену
изделий, что потребовало значительного увеличения ассигнований. Так, в
2009-2010 годах дополнительно на Государственную программу вооружений
и другие работы в области создания вооружений, включая ядернооружейный комплекс дополнительно направляется более 129 млрд. рублей.
Совершенствование вооружений требует и новых подходов к
комплектованию Вооруженных сил и других войск. С 2009 года начнется
реализация ФЦП «Совершенствование системы комплектования должностей
сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу
по контракту, переход к комплектованию должностей сержантов (старшин),
а также плавсостава Военно-Морского Флота военнослужащими,
проходящими военную службу по контракту, в 2009-2013 годах», на
осуществление которой в 2009-2011 годах будет направлено 89,3 млрд. руб.
Расходы по вновь начинаемой программе, являющейся логическим
продолжением
предыдущей
программы
перевода
на
контракт
военнослужащих, составят в 2009 году 28,2 млрд. рублей, в 2010 году 27,7
млрд. рублей и в 2011 году 33,4 млрд. рублей, в том числе по Минобороны
России, соответственно, 26,0, 16,0 и 22,0 млрд.рублей.
Расходы на боевую подготовку обеспечиваются необходимым
количеством горюче-смазочных материалов (в объеме 1,4 млн. тонн с
увеличением с 2011 года еще на 0,2 млн. тонн), в связи с чем, на эти цели
дополнительно направляется более 13 млрд. рублей ежегодно против
первоначально утвержденного бюджета.
В целях повышения результативности профессиональной служебной
деятельности отдельных категорий военнослужащих будет введен особый
порядок оплаты воинского труда, на что предусмотрено увеличение фонда
денежного довольствия Минобороны России на 25, 33 и 42 млрд.рублей
соответственно в 2009, 2010 и 2011 годах.
Расходы на национальную безопасность и правоохранительную
деятельность составят в 2009-2011 гг. 3 458,4 млрд. руб. (12% расходов
федерального бюджета).
28
Бюджетные ассигнования, связанные с текущими расходами,
увеличиваются соответственно в 2009 и 2010 году по МВД России на 28
млрд. рублей и 36 млрд.рублей и по ФСИН России на 11 млрд. рублей и 13
млрд. рублей. При этом по МВД России учтены ассигнования на введение
системы стимулирования сотрудников в соответствии с эффективностью их
деятельности в сумме соответственно 9, 10 и 11 млрд. рублей ежегодно,
начиная с 2009 года.
С 2009 года полностью переводится на финансирование из
федерального бюджета МЧС России. В связи с этим расходы МЧС России
увеличиваются ежегодно к ранее запланированным объемам на 47 – 48 млрд.
рублей, в которые включены в полном объеме бюджетные ассигнования на
соответствующее дооснащение этих подразделений до установленных норм
обеспеченности пожарной техникой и средствами пожаротушения.
Будет начата реализация ФЦП «Пожарная безопасность в Российской
Федерации на период до 2012 года», на осуществление которой в 2009-2011
гг. будет направлено 20, 2 млрд. руб. и ФЦП «Повышение устойчивости
жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в
сейсмоопасных районах Российской Федерации (2009-2013 годы)» - 26,6
млрд. руб.
Предусматриваются ассигнования на реализацию административной
реформы, в том числе – установление системы премирования федеральных
государственных гражданских служащих в зависимости от результатов их
работы.
Предусматривается существенный рост межбюджетных трансфертов
государственным внебюджетным фондам Российской Федерации, общий
объем которых к 2011 году увеличится по сравнению с уровнем текущего
года в 1,8 раза. Пенсионному фонду Российской Федерации планируется
перечислить в 2009 году 1 655,0 млрд.рублей, в 2010 году – 2 2124,8
млрд.рублей, в 2011 году – 2 324,3 млрд.рублей, Фонду социального
страхования Российской Федерации – соответственно 50,4, 61,8 и 67,9
млрд.рублей,
Федеральному
фонду
обязательного
медицинского
страхования – 32,0, 32,2 и 32,5 млрд.рублей.
В то же время при составлении проекта федерального бюджетов и
проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации
потребуется
дополнительно
проработать
вопросы
сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации с уточнением, в случае необходимости, объемов
межбюджетных трансфертов.
Cводные данные о формировании в соответствии с приоритетами
государственной политики и сферами ответственности федеральных органов
государственной власти бюджетных ассигнований федерального бюджета на
исполнение в 2009-2011 годах действующих и принимаемых расходных
обязательств Российской Федерации представлены в приложении 1.
29
V. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
«Банк
развития
и
внешнеэкономической
деятельности
(Внешэкономбанк)»
За период с 8 июня 2007 г. по 9 июня 2008 г. наблюдательным советом
Внешэкономбанка принято решение о финансировании 23 проектов на
общую сумму 262 млрд. рублей.
Отраслевая структура принятых решений:
-микроэлектроника – 44 млрд. рублей;
-инфраструктура транспорта, ЖКХ и энергетики – 88 млрд. рублей;
-транспортное и энергетическое машиностроение – 38 млрд рублей;
-деревообрабатывающая промышленность – 1 млрд. рублей;
-авиастроение – 60 млрд. рублей;
-оборонно-промышленный комплекс – 27 млрд. рублей;
-агропромышленный комплекс – 4 млрд. рублей;
«Российская корпорация нанотехнологий»
Государственная
корпорация
«Российская
корпорация
нанотехнологий» (далее – Корпорация) создана в целях содействия
реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития
инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации
проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии.
Создание Корпорации явилось важным этапом в реализации
Президентской инициативы «Стратегия развития наноиндустрии».
Имущество Корпорации сформировано за счет имущественного взноса
Российской Федерации в объеме 130 млрд. рублей.
По состоянию на май 2008 года Корпорацией получено 410 обращений
на финансирование проектов за счет средств Корпорации. Основными
проектами, готовыми к вынесению на научно-технический и
наблюдательный совет являются проект «Создание массового производства
светотехнических изделий на основе мощных полупроводниковых
источников света» и проект «Нанофабрикация асферических оптических
элементов». Объем необходимых инвестиций по оценке составит порядка 4,3
млрд. рублей.
«Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального
хозяйства»
Целями Государственной
корпорации – Фонда содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства является создание
безопасных и благоприятных условий проживания граждан и
стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства,
формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом,
внедрение ресурсосберегающих технологий путем предоставления
30
финансовой поддержки за счет средств Фонда. Фонд действует до 1 января
2012 года.
По состоянию на 16 июня 2008 г. Фондом рассмотрено 33 заявки от 29
субъектов Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки
за счет средств Фонда на сумму 18,969 млрд. рублей, что позволит
отремонтировать свыше 16,7 тысяч аварийных домов, улучшив жилищные
условия 2,6 млн. человек и расселить 726 аварийных домов, где проживает
почти 15 тысяч человек. 22 заявки оплачены Фондом на общую сумму
12,013 млрд. рублей. 13 заявок от субъектов Российской Федерации на
общую сумму финансовой поддержки за счет средств Фонда в размере 6,136
млрд. рублей находятся на рассмотрении в Фонде.
«Росатом»
В качестве имущественного взноса Российской Федерации
Корпорации передано следующее имущество:
1) в 2008 году 6,0 млрд. рублей субсидии в виде имущественного
взноса Российской Федерации в Корпорацию с целью приобретения акций
ЗАО «Атомстройэкспорт».
2) находящиеся в федеральной собственности акции открытого
акционерного общества «Атомный энергопромышленный комплекс» и
акции иных открытых акционерных обществ;
3) недвижимое имущество, закрепленное на праве оперативного
управления за Федеральным агентством по атомной энергии.
В целях повышения эффективности функционирования организаций
атомного энергопромышленного комплекса, развития атомной науки,
техники и профессионального образования предусматривается 3-х летний
переходный период, в течение которого Корпорация наделяется
полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации прав
собственника имущества в отношении федеральных государственных
унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений
перечень, которых определен решениями Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации.
«Ростехнологии»
Целью деятельности Корпорации является содействие разработке,
производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции
путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских
организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной
промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации
различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный
комплекс.
Имущество Корпорации формируется за счет имущественного взноса
Российской Федерации в размере 100% акций ОАО «Рособоронэкспорт»,
31
доходов, получаемых Корпорацией от использования своего имущества и
осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных
поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с
законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли)
которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества,
передаваемого Корпорации в ходе осуществления ее деятельности, за счет
других законных поступлений и является собственностью Корпорации.
В качестве имущественного взноса Российской Федерации
Корпорации переданы акций следующих авиакомпаний «Домодедовские
авиалинии» – 50,04%, «Красноярские авиалинии» – 51,0%, «Самара» –
46,5%.
VI. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Созданная система межбюджетных отношений обеспечила условия
для устойчивого роста доходов консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации. Доходы консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации с 2001 по 2007гг. в реальном выражении
увеличились в два раза. Продолжается положительная динамика
экономических показателей муниципалитетов, что позволило обеспечить
рост собственных доходов местных бюджетов более чем на 28%.
Благодаря сформированной структуре доходов и системе мер,
стимулирующих проведение ответственной финансовой политики,
практически в полном объеме обеспечивается стабильная и своевременная
реализация расходных обязательств субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований. Объем неисполненных обязательств
консолидированных
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации
существенно сокращен за последние пять лет – с 8% до менее 1% по
отношению к доходам. Практически ликвидирована кредиторская
задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы. Она
отсутствует в 80 субъектах Российской Федерации.
В целях стимулирования органов государственной власти субъектов
Российской Федерации к наращиванию доходной базы уточнена методика
распределения основного по объему канала финансовой помощи бюджетам
субъектов Российской Федерации - дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем
субъектам Российской Федерации, уровень бюджетной обеспеченности
которых повысился в результате роста налоговых поступлений. Кроме того,
начиная с 2008 года объем дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из
достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам
Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств.
32
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности за 20012008 годы в реальном выражении возрос на 92%, в 2009-2011 годах дотации
увеличатся еще на 3%. Это позволит определить минимальный уровень
выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из средней величины
этого показателя по субъектам Российской Федерации без учета 10 самых
высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченных.
Повышается уровень бюджетной дисциплины, существенно снизилось
число нарушений органами государственной власти субъектов Российской
Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Бюджеты субъектов Российской
Сбалансированность консолидированных бюджетов
Федерации,
в
основном,
субъектов (млрд. рублей)
139
сбалансированы.
ПР ОФ ИЦИТ
В
условиях
достаточности
финансовых
59
ресурсов
региональных
57
41
41
39
36
34
бюджетов на первый план
30
выходит задача повышения
эффективности использования
-8
бюджетных средств, реализация
ДЕ Ф ИЦИТ
которой должна осуществляться
-54 -54
по следующим направлениям:
1) продолжение
формирования стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований;
2) совершенствование механизмов предоставления межбюджетных
трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований;
3) формирование нового качества финансового менеджмента в сфере
управления региональными и муниципальными финансами.
Предусмотренное бюджетным законодательством на 2006-2008 годы
положение о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в
бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы
физических лиц, учитывает многообразие типов муниципальных
образований, различия в специфике их инфраструктуры и экономическом
потенциале и является дополнительным инструментом повышения
заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных
образований в наращивании налогового потенциала соответствующего
муниципального образования. Данное положение целесообразно закрепить
на постоянной основе, причем нормативы отчислений от налоговых доходов
должны устанавливаться на срок не менее 5 лет.
Актуальной
является
задача
консолидации
отдельных
узконаправленных каналов предоставления средств федерального бюджета с
150
125
100
75
50
25
0
-25
-50
-75
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
33
целью стимулирования модернизации соответствующих отраслей
социальной сферы. Целесообразно объединение ряда субсидий,
администраторами которых они являются, на цели осуществления программ
модернизации соответствующей отрасли в целом, – в том числе на
реализацию приоритетных национальных проектов. При этом органом,
осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере,
должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество
бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе
которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом
региональных особенностей.
Такой подход позволит расширить самостоятельность органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании
получаемых средств с учетом особенностей субъектов Российской
Федерации и одновременно осуществлять стимулирование модернизации
социальных отраслей в целом, а не отдельных направлений деятельности.
Решения о предоставлении субсидий должны устанавливать сроки их
предоставления. Предоставление субсидий, обеспечивших решение задач,
которые ставились при их включении в федеральный бюджет, должно быть
прекращено.
В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала
и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах Российской Федерации
на федеральном уровне целесообразно выделение субсидий с учетом
бюджетной обеспеченности регионов. При этом степень выравнивания
должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций на
выравнивание
бюджетной
обеспеченности
субъектов
Российской
Федерации.
Направлением совершенствования методики распределения средств
на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации является уменьшение в определенной степени доли средств,
предусматриваемой в составе дотаций на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности, на компенсационные меры. Сохранение на неопределенный
срок средств компенсационного характера в составе дотаций при
существенном росте налоговых доходов бюджетов субъектов Российской
Федерации в последние годы, по сути, означает снижение финансовой
поддержки регионов с объективно небольшой налоговой базой.
Должны быть сформированы стимулы к повышению качества
управления региональными и муниципальными финансами. Условием,
обеспечивающим надлежащее качество финансового менеджмента может
быть расширение бюджетных возможностей для субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную
финансовую политику, и меры воздействия к субъектам Российской
Федерации и муниципальным образованиям, в которых качество
34
финансового менеджмента не обеспечивает реализацию прав граждан на
услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти.
Министерство финансов Российской Федерации должно ежегодно
осуществлять мониторинг и составлять рейтинг качества финансового
менеджмента в субъектах Российской Федерации.
В качестве еще одной меры обеспечения проведения органами власти
субъектов Российской Федерации ответственной финансовой политики
предполагается снижение критерия для введения временной финансовой
администрации в субъектах Российской Федерации с 30% до 10% объема
просроченной задолженности к объему собственных доходов бюджетов
субъектов Российской Федерации.
Необходимо формирование системы стимулирования органов
местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области
социально-экономического развития и управления общественными
финансами.
Для муниципальных образований в субъектах Российской Федерации
должны быть установлены стимулы к повышению эффективности
использования бюджетных средств и формированию заинтересованности
органов местного самоуправления в увеличении доходов местных бюджетов.
В этих целях Министерству финансов Российской Федерации
необходимо продолжить проведение федеральных конкурсов в сфере
реформирования муниципальных финансов в рамках конкурсов
реформирования региональных финансов и разработает рекомендации по
проведению аналогичной работы в субъектах Российской Федерации.
В целях предупреждения возможных негативных последствий в
исполнении расходных обязательств субъектов Российской Федерации в
случае существенных изменений доходной базы предполагается сохранить
дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов
субъектов Российской Федерации.
Реализация предлагаемых мер по повышению качества управления
государственными
и
Долг субъектов Российской Федерации
муниципальными финансами в
(на конец года, % ВВП)
Российской Федерации должна 3
2.5
обеспечить дальнейшее развитие
2.3
2.2
системы
межбюджетных
2.1
2
1.8
отношений и способствовать
1.7
1.5
1.4
повышению
эффективности
бюджетной системы Российской 1
Федерации на основе сочетания
принципов самостоятельности
бюджетов всех уровней и 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
единства их общих интересов.
35
Долг субъектов Российской Федерации как доля ВВП сократился с
2,5% в 2000 году до 1,4% в предыдущем году.
VII. ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
Политика в области государственного долга Российской Федерации на
2009 – 2011 годы будет направлена на:
- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при
сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой
устойчивости;
- развитие национального рынка государственных ценных бумаг;
- дальнейшее уменьшение относительных размеров государственного
внешнего долга Российской Федерации;
- использование государственных гарантий для реализации проектов
на принципах разделения рисков с частными инвесторами;
продолжение
проведения
компенсационных
выплат
по
дореформенным сбережениям граждан Российской Федерации.
В области внутренних заимствований проведение долговой политики в
2009 – 2011 годах будет
Ñòðóê òóðà ãî ñóäàðñòâåí í î ãî äî ëãà Ðî ññè é ñê î é
Ôåäåðàöè è
исходить из целей обеспечения
сбалансированности
федерального
бюджета
и
развития рынка государственных
ценных
бумаг.
При
этом
ключевыми задачами станут
повышение
ликвидности
рыночной
части
государственного внутреннего
долга,
выраженного
в
Âí åø í è é äî ë ã
Âí óòðåí í è é äî ë ã
государственных
ценных
бумагах,
и
сохранение
оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных
бумаг.
Программа государственных внутренних заимствований Российской
Федерации на 2009 –2011 годы разрабатывается с учетом возможного спроса
на государственные ценные бумаги со стороны различных категорий
инвесторов и предусматривает положительное сальдо заимствований на
внутреннем рынке.
100%
90%
12.4% 12.0% 14.9%
16.3% 19.7%
28.5%
80%
43.7%
54.2%
70%
64.2% 67.7%
60%
72.3% 76.8%
50%
40%
87.6% 88.0% 85.1% 83.7%
80.3%
71.5%
30%
56.3%
45.8%
20%
35.8% 32.3%
10%
27.7%
23.2%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
По оценке Минфина России, в целях сбалансированности
федерального бюджета «чистое» привлечение денежных средств составит: в
2009 году – 427,5 млрд. рублей, в 2010 году – 719,3 млрд. рублей и в 2011
году – 878,4 млрд. рублей. При этом в 2009 году привлечение составит 527,9
36
млрд. рублей при погашении 100,4 млрд. рублей, в 2010 году соответственно
867,7 млрд. рублей и 148,4 млрд. рублей и в 2011 году соответственно
1044,9 млрд. рублей и 166,5 млрд. рублей.
Таким образом, в течение 2009-2011 г.г. общее «чистое» привлечение
составит 2025,2 млрд. рублей при привлечении в объеме 2440,5 млрд. рублей
и погашении – 415,3 млрд. рублей.
Минфин России для поддержания ликвидности рынка и в целях
построения индикативной кривой доходности продолжит размещение на
рынке базовых выпусков со сроком обращения 3, 5, 10, 15 и 30 лет. Выпуск в
планируемый период гособлигаций с меньшими сроками обращения (в том
числе ГКО) не целесообразен.
На рынке ГКО-ОФЗ за счет размещения средне- и долгосрочных ОФЗ
объем «чистого» привлечения планируется в размере 315,0 млрд. рублей в
2009 году (привлечение – 405,4 млрд. рублей при погашении – 90,4 млрд.
рублей),
536,2 млрд. рублей в 2010 году (привлечение – 674,6 млрд.
рублей при погашении – 138,4 млрд. рублей) и 668,8 млрд. рублей в 2011
году (привлечение – 824,9 млрд. рублей при погашении – 156,1 млрд.
рублей).
На рынке ГСО «чистое» привлечение составит 112,5 млрд. рублей в
2009 году (привлечение – 122,5 млрд. рублей при погашении – 10,0 млрд.
рублей), 183,1 млрд. рублей в 2010 году (привлечение – 193,1 млрд. рублей
при погашении – 10,0 млрд. рублей) и 209,6 млрд. рублей в 2011 году
(привлечение – 220,0 млрд. рублей при погашении – 10,4 млрд. рублей).
Практически весь объем ГСО будет использован для размещения
пенсионных накоплений.
Таким образом, одним из главных принципов заемной политики в
рассматриваемый период станет ее ориентированность на развитие двух
сегментов рынка государственных ценных бумаг, предназначенных для
различных групп инвесторов.
В 2010 – 2011 годах показатели доходности по государственным
ценным бумагам ожидаются на уровне, близком к сформировавшемуся в
настоящее время. Возможный рост доходности по рублевым инструментам
может быть вызван факторами, связанными с изменением курса рубля к
иностранным валютам, изменением объемов валютных резервов,
корректировкой цены на нефть, ростом процентных ставок на долговых
рынках за рубежом, проводимой денежно-кредитной политикой Банка
России и т.д.
В 2009 году Минфин России планирует разместить по номиналу ОФЗ
на сумму 410,0 млрд. рублей и ГСО - 124,0 млрд. рублей (в том числе 10,0
млрд. рублей - со сроками погашения в 2010 году), в 2010 году – ОФЗ на
сумму 694,0 млрд. рублей и ГСО - 199,0 млрд. рублей (в том числе 10,0
млрд. рублей - со сроками погашения в 2011 году), в 2011 году – ОФЗ на
37
сумму 846,0 млрд. рублей и ГСО - 225,0 млрд. рублей (в том числе 10,0
млрд. рублей - со сроками погашения в 2012 году).
Таким образом, в период
Государственный долг, % к ВВП
2009-2011 г.г. Минфин России
65%
планирует
разместить
государственные ценные бумаги 55%
Российской Федерации на общую 45%
сумму 2498,0 млрд. рублей в
номинальном выражении. При 35%
этом, на средне- и долгосрочные 25%
заимствования в 2009 – 2011 годах
15%
будет приходиться около 98
процентов от запланированного 5%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
объема заимствований.
Предусматриваемый долговой политикой на 2009 – 2011 годы рост
объема государственных внутренних заимствований Российской Федерации
не приведет к вытеснению инвестиций, необходимых для роста экономики.
61.32%
49.54%
42.11%
31.64%
23.14%
14.23%
9.06%
Процентные расходы федерального бюджета
Доля расходов на обслуживание госдолга
в расходах федерального бюджета, %
(% ВВП)
28%
0.7
7.28% 6.65%
6.84% 7.37% 7.98%
26% 25.1%
0.64
24%
0.6
22%
0.48
0.5
0.43
0.43
0.42
0.43
20%
17.5%
18%
16%
0.4
14%
11.2%
9.4%
12%
0.3
10%
7.6%
8%
0.2
5.9%
6%
3.9%
4%
0.1
2%
2.3% 2.5% 2.9%
2.4% 2.6%
0%
0.0
2000
2006
2007
2008
2009
2010
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2011
В сфере внешних заимствований основными принципами долговой
политики в 2009 – 2011 годах являются:
отказ от заимствований на международных рынках капитала;
завершение и ускоренная реализация большинства действующих
проектов с международными финансовыми организациями с отказом от
принятия обязательств по новым займам;
полный отказ от привлечения новых кредитов правительств
иностранных государств.
В результате проводимой долговой политики совокупный объем
государственного долга Российской Федерации составит 7,98% ВВП на
конец 2011 года, при этом к концу 2011 года доля внутреннего долга в
совокупном объеме госдолга достигнет 76,8 % при соответствующем
снижении доли внешнего долга.
Процентные расходы федерального бюджета в 2009, 2010, 2011 годах
составят 0,42, 0,43, 0,48% ВВП соответственно.
Приложение 1. Бюджетные ассигнования на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств в 2009-2011
гг.
2009 (проект)
млрд. руб.
2011 (проект)
2010 (проект)
Проект
Действующие
расходные
обязательства
в
соответствии
с законом
2008-2011
уточнение
действующих
расходных
обязательств
принимаемые
расходные
обязательства
ВСЕГО
Общегосударственные
вопросы
8 810,8
7 264,6
530,2
1 364,3
968,0
Национальная оборона
1 266,0
Национальная
безопасность и
правоохранительная
деятельность
Проект
Действующие
расходные
обязательства в
соответствии с
законом 20082011
уточнение
действующих
расходных
обязательств
принимаемые
расходные
обязательства
Проект
действующие
расходные
обязательства
принимаемые
расходные
обязательства
1 015,7
9 791,9
7 685,3
643,6
1 217,9
10 706,0
8 511,5
1 659,2
94,9
301,4
1 095,9
1 035,7
86,2
-26,1
1 150,4
1 061,5
88,9
1 069,7
46,4
149,9
1 404,6
1 198,2
54,4
152,0
1 500,7
1 253,4
247,3
1 061,5
937,5
71,2
52,9
1 158,6
1 005,5
94,6
58,5
1 241,7
1 138,5
103,2
Национальная экономика
1 024,0
803,7
-17,0
237,3
1 175,3
545,8
-36,1
665,6
1 392,4
585,9
806,5
Жилищно-коммунальное
хозяйство
102,1
79,2
-2,1
25,0
107,4
71,0
-1,5
37,9
98,7
6,0
92,7
Охрана окружающей
среды
13,5
10,9
0,7
1,9
14,5
11,8
0,9
1,8
14,8
12,9
1,8
Образование
409,9
337,6
25,1
47,1
443,3
366,1
15,5
61,6
453,2
374,5
78,7
Культура,
кинематография и СМИ
108,3
74,3
9,0
25,0
93,7
69,0
8,6
16,1
87,3
77,6
9,7
Здравоохранение и спорт
348,2
263,6
20,7
63,9
408,9
315,6
28,2
65,1
423,0
351,4
71,7
Социальная политика
302,2
296,9
-3,1
8,4
335,6
345,6
-18,1
8,1
304,7
299,8
4,9
Межбюджетные
трансферты (без учета
трансфертов
внебюджетным фондам)
1 061,9
907,2
59,7
94,9
1 095,9
880,1
47,5
168,3
1 083,7
939,3
144,4
Трансферты
внебюджетным фондам
1 748,5
1 515,9
224,6
8,1
2 213,1
1 840,8
363,5
8,8
2 420,0
2 410,5
9,5