Западные модели рентной политики в недропользовании

УДК 332.68
И.В. Шарф
ЗАПАДНЫЕ МОДЕЛИ РЕНТНОЙ ПОЛИТИКИ В НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ
Ключевой характеристикой государства являются взаимоотношения между разными уровнями власти, особенно в области формирования и дальнейшего распределения финансовых ресурсов. В настоящее время в свете проводимой в России бюджетной и
налоговой реформы анализ межбюджетных отношений, особенно в странах с высоким уровнем жизни населения, представляется
полезным. Особенно актуальна проблема изучения распределения доходов между регионами и федеральным центром от использования полезных ископаемых, влияния рентных доходов на социально-экономическое развитие территорий и уровень жизни населения, т.к. основным источником поступлений в государственный бюджет РФ является нефтегазовый сектор.
Государственное устройство играет определяющую
роль в законодательстве о недрах: в странах с федеративным устройством наряду с федеральным законодательством действуют законы субъектов (штатов, провинций)
федерации, в унитарных странах в основе правового регулирования отношений недропользования лежат единые
акты органов государственной власти [1. С. 107].
В общемировой практике выделяются две основные
системы предоставления права пользования недрами,
являющимися во многих странах государственной собственностью: разрешительная и договорная. При разрешительной системе предоставление права пользования участками недр осуществляется на основании государственного разрешения, оформляемого в виде лицензий, патентов и других документов. В данном случае государство
выступает как авторитарный субъект, предоставляющий
право недропользователю на поиски, оценку и добычу
полезных ископаемых в административном порядке и
определяющий основные условия пользования недрами.
При договорной системе предоставление права пользования недрами осуществляется путем заключения договоров между государством и инвестором, которые в основном лежат в сфере гражданского права. Основными формами договорных отношений являются концессии, соглашения о разделе продукции, аренда, различные формы
контрактов [2. С. 115]. Данная система преобладает в
странах со слаборазвитой экономикой.
Однако разрешительная и договорная системы предоставления участков недр в пользование в чистом виде в
настоящее время практически не существуют. В абсолютном большинстве зарубежных государств наблюдается «процесс взаимовлияния и дополнения разрешительной и договорной систем пользования недрами» [1.
С. 129]. Так, во многих странах предоставление недр в
пользование для целей поисков и разведки полезных ископаемых осуществляется на основе разрешений, в то время
как добыча может осуществляться на договорной основе.
При разных системах применяются различные механизмы налогообложения, ориентированные на изъятие
части рентного дохода, возникающего в ходе эксплуатации природных ресурсов у их пользователя и направленные на поддержание существующей системы управления
природопользованием. Последние платежи являются инструментом сбора средств, необходимых для покрытия
административных расходов по контролю за эксплуатацией природных ресурсов. Дополнительные платежи,
идущие в специальный фонд, взимаются за услуги, связанные с оценкой природных ресурсов (например, геологические и топографические исследования территорий).
В мире сложилось несколько моделей взаимодействия
нефтегазового бизнеса и государства. По одной из них
добыча нефти контролируется государством, как, напри138
мер, в странах Персидского залива. Во второй модели
государство предпочитает получить у нефтяных компаний большой первоначальный взнос-бонус до разработки
месторождения и далее – сравнительно небольшие роялти
и налоговые платежи. В третьей модели государство основные доходы получает в форме высоких роялти и различных налогов, в том числе рентных, и соглашений о
разделе продукции уже после начала добычи нефти.
Практически во всех высокоразвитых странах с богатыми природными ресурсами доходы от использования ресурсов направлены на социально-экономическое
развитие страны и региона, в котором расположено
месторождение углеводородов. Так, в Канаде, с децентрализованной моделью межбюджетных отношений,
компетенция субъектов распространяется также и на
природные ресурсы, т.к. по Конституционному акту
Канады 1867 г. (с последующими изменениями и дополнениями) право собственности на большую часть
природных ресурсов передано провинциям. Провинциальные власти правомочны решать вопросы, касающиеся разведки, использования и охраны естественных
невозобновляемых ресурсов на территории субъекта.
[3. С. 62]. Каждая провинция имеет свои законы о недропользовании, например в провинции Альберта действуют законы «О горнодобывающей промышленности
и минеральных ресурсах», «О рациональном использовании нефти и газа», «О шахтах и полезных ископаемых». Эти законы регулируют деятельность нефтяных
и газовых компаний. В случае нарушения условий
аренды или лицензии министр по делам шахт провинции уведомляет недропользователя о прекращении
права пользования участком недр. Лицензия на разведку и добычу нефти и газа не может быть передана
третьим лицам без письменного согласия Совета по
энергетике и энергетическому коммунальному хозяйству провинции Альберта. Совет вправе изменить условия пользования участком недр, закрепленные в передаваемой лицензии, либо отказать в ее передаче.
На федеральном уровне отношения в сфере недропользования регулируются Законом «О нефтяных ресурсах Канады» только на территориях и акваториях,
находящихся под федеральной юрисдикцией. В этом
Законе определены три вида документов, предоставляющих право пользования участками недр, в отношении недр, находящихся под юрисдикцией федерального правительства: лицензия на разведочные работы,
лицензия на добычу, лицензия на крупное месторождение. Система выдачи лицензий на разведочные работы – аукционная. Победитель обязан в течение первого
периода девятилетнего срока пробурить хотя бы одну
скважину, в противном случае лицензия на второй период не будет продлена. Факт открытия месторожде-
ния недропользователем, подтвержденный Национальным энергетическим советом, дает право на получение
лицензии на добычу, выдаваемой на 9 лет, которая
пролонгируется. Для добычи углеводородного сырья
максимальный размер участка недр не может превышать 5 760 акров. Лицензия на крупное месторождение
выдается недропользователю, открывшему месторождение. По таким лицензиям у недропользователя сохраняются все права, предоставленные разведочной
лицензией, а также имеется исключительное право на
получение лицензии на добычу. В лицензиях этого типа не указываются ни обязательства по проведению
определенного объема работ, ни финансовые обязательства. Целью выдачи такой лицензии является предоставление недропользователю долгосрочных гарантий, а также поощрение проведения разведочных работ.
В Канаде нефтедобывающие компании за пользование
недрами выплачивают роялти. Этот платеж хорош тем, что
легко контролируется и обеспечивает бюджету ранний и
гарантированный доход. В Альберте роялти взимается по
прогрессивной шкале: его ставка увеличивается, если растут нефтяные цены и/или увеличиваются дебиты скважин.
Таким образом, формула для расчета ставки роялти чувствительна к ценам на углеводороды и продуктивности
скважин, связывая налоговые доходы государства с прибыльностью отрасли. Формулы для расчета роялти зависят
также от категории нефти: старая, новая или третичная
(добытая из месторождений, открытых, соответственно, до
1972 г., после 1972 г. или после 1 октября 1992 г.). Такой
механизм поощряет поиск и разведку новых месторождений. В основе существующих в Альберте двух программ
стимулирования «скидок (льгот) с издержек» и «каникул»
для роялти, направленных на поощрение разведки новых
запасов, поддержку исследований и освоения новых технологий, достижение оптимального уровня извлечения ресурсов, лежит система налогового регулирования. В бюджет провинции поступают также отчисления на охрану и
восстановление недр и плата за пользование недрами.
Таким образом, собственность на природные ресурсы, их эффективное и рациональное использование с
ориентацией на будущие поколения позволяют стабильно получать субъектам федерации высокий доход
и расходовать его по собственному усмотрению, что
способствует росту благосостояния населения. Кроме
того, такие провинции Канады, как Альберта, Онтарио,
Британская Колумбия, богатые природными ресурсами, не нуждаются в трансфертах федерального центра,
а наоборот, являются регионами-донорами [4].
Бремя дополнительных экологических и социальных нагрузок при освоении недр ложится именно на
территории, поэтому регионы должны напрямую получать часть доходов рентного характера. В России излишняя концентрация ресурсных платежей в бюджете
государства лишает территориальные власти дополнительных финансовых источников, что не позволяет
субъектам РФ принимать активное участие в регулировании процессов недропользования и улучшении социально-экономической ситуации. Применение механизмов налогового стимулирования позволило бы привлечь
инвесторов к освоению новых месторождений, продлить
добычу на выработанных объектах, а в результате повысить уровень социально-экономических выгод освоения
недр. Существующий перекос в распределении налоговых отчислений между федеральным центром и субъектами нуждается в изменении. Кроме того, введенная
поправка относительно налога на добычу полезных ископаемых, применимая к месторождениям ВосточноСибирской нефтегазовой провинции – в границах Красноярского края, Республики Саха-Якутия и Иркутской
области, не соответствует одному из принципов построения бюджетной системы – равенства бюджетных
прав субъектов РФ, муниципальных образований.
В США одна из наиболее сложных систем предоставления прав недропользования, что связано с многоуровневой иерархией прав собственности на недра. Это в свою
очередь зависит от того, на территории каких земель расположены недра: федеральных, штата или частных. Интересен опыт штата Аляска. В конституции штата записано, что правительство должно гарантировать, чтобы
нефть Аляски «принесла гражданам максимальную пользу» [5]. Нефть определяется как собственность всех граждан Аляски, а не только собственность тех, кто владел
землей на тот момент, когда была открыта нефть.
Перманентный фонд Аляски (APF) был создан в
1976 г., после открытия в 1968 г. на Аляске крупных
месторождений нефти вблизи залива Прадхо и на дне
его акватории. APF создавался как источник инвестиций на отдаленное будущее, когда доходы от нефти
неизбежно сократятся. Фонд, аккумулирующий до 50%
рентных доходов штата, не контролируется территориальными исполнительными органами. Основной капитал этого фонда не может расходоваться без согласия
избирателей. Доходы от капитала направляются на защиту капитала фонда от инфляции, а также перечисляются в виде ежегодных дивидендов жителям Аляски.
На сегодняшний день фонд составляет 26 млрд долл.,
из которых 20 млрд – его уставный капитал. Фонд входит
в сотню крупнейших инвестиционных фондов мира.
С момента образования фонда Аляска стала единственным штатом США, в котором происходит сокращение пропасти между богатыми и бедными гражданами. В штате
практически нет безработицы. На Аляске которое десятилетие не только регистрируется прирост численности населения, но и увеличивается средняя продолжительность жизни,
особенно коренного (сейчас она составляет 67,6 года). Для
сравнения: на Чукотке, в Корякии – 45,5 лет.
Для аккумуляции сумм пеней и штрафов от разрешения споров по нефтяным налогам и роялти в 1990 г. был
учрежден Конституционный бюджетный резервный
фонд штата Аляска. Ежегодно решением парламента
штата его средства направляются в операционный бюджет штата. Баланс фонда составляет 3 млрд долл.
Соблюдены интересы и коренных жителей штата. Жителям коренных поселений, расположенных в районе нефтедобычи, гарантированы рентные платежи за использование местных нефтегазовых ресурсов, ежеквартально корректируемые с учетом инфляции. Помимо этого, они являются членами этнической корпорации (всего более 200 в
этой отрасли). Аналогичные структуры коренного населения действуют и в других добывающих отраслях региона, а
эти отрасли обеспечивают 65% совокупного дохода штата.
В этом штате также созданы 12 региональных корпораций, базирующихся на традиционных принципах
общинной экономики, и 13 корпораций представителей
139
национальных северных меньшинств, составляющих
этническое меньшинство в штате. Все эти корпорации
владеют 19 млн га – 11,7% аляскинских земель (60% –
федеральная собственность, 0,8% – частная). В виде
рентного капитала в 1971–2006 гг. штат выплатил
13 этническим корпорациям 1,3 млрд долл. [5]. Этнические общины, дающие право на разведку или разработку
месторождений на своих землях, получают либо доход в
форме оплаты за это право, либо долю от прибыли.
Правительство Аляски направляет 25% нефтяных лицензионных платежей и налогов в APF, а остальные доходы – в статью обычных бюджетных расходов. Налогообложение добычи нефти и газа в штате Аляска выглядит
следующим образом:
– налог на имущество (оборудование по добыче, переработке, транспортировке углеводородов), его ставка 2%;
– налог на добычу нефти. В первые пять лет ставка
12,5%, в дальнейшем – 15%. Применяется экономическое
лимитирование, т.е. снижение налога для менее прибыльных месторождений;
– плата за возмещение ущерба окружающей среде, нанесенного при выбросах нефти (3 цента с одного барреля
добытой нефти);
– роялти. 12,5% от валовой добычи (почти все нефтеносные земли Аляски принадлежат государству);
– налог на доходы корпораций. 9,4% от чистого дохода, полученного на Аляске, и 9,4% от совокупного дохода
компании в остальном мире.
Важную роль играют также тарифы на использование
Трансканадского нефтепровода, построенного по требованию жителей штата без нанесения вреда окружающей
среде и путям миграции животных.
Таким образом, природные ресурсы играют важную
роль в повышении уровня жизни каждого жителя штата.
Аккумулирование сверхдоходов от добычи углеводородов применяется и в других странах. Распределение денежных средств ведется исходя из принципа: природные
богатства для всех граждан на все времена. Например, в
Норвегии Норвежский нефтяной фонд принадлежит всем
норвежцам. Его средства направляются на развитие социальной сферы. Норвегия ограничивает количество добываемой нефти, так что этот ресурс рассматривается как
принадлежащий не только нынешнему, но и будущим поколениям. В Кувейте при рождении ребенка на его банковский счет зачисляется 3 тыс. долл. Каждый житель Кувейта
имеет право на беспроцентную ссуду на строительство
жилья – около 220 тыс. долл. Ежемесячно выплачиваются
пособия по 170 долл. на несовершеннолетнего ребенка и
300 долл. на неработающую жену. Государство оплачивает
лечение и обучение граждан за границей и т.д. В Йемене
практически отсутствует квартплата, бесплатный общественный транспорт, очень низкие подоходные налоги с физических лиц. Уровень жизни в этих странах очень высокий. В законодательстве Саудовской Аравии, Судана и
некоторых других мусульманских стран отражено, что
«государство должно не только владеть полезными ископаемыми, но и нести ответственность перед всеми членами
общества за их надлежащее освоение» [1. С. 243].
Совершенно иная ситуация в Нигерии, в шестой по
величине нефтедобывающей стране мира. Здесь бедность населения с увеличением добычи только возрастает. Одна из причин – минимальная роль государства в
регулировании процессов недропользования при полной
приватизации нефтяного сектора. Доходы частных компаний от добычи составляют порядка 150 млрд долл. в
год против 10 млрд государства. Страна не инвестирует
социальную сферу. Контраст очевиден. В странах, где
соблюдаются права гражданина на доходы от природных ресурсов, правительство инвестирует накопленный
капитал в повышение благосостояния своего народа,
наблюдается всеобщее повышение жизненного уровня, а
развитие экономики идет более быстрыми темпами.
Современная ситуация в России отличается неэффективностью социальной системы: 20% россиян
имеют доходы ниже прожиточного минимума, а коэффициент дифференциации доходов достиг в 2006 г.
15,3 раза. Резюмируя вышесказанное, можно сделать
вывод, что эксплуатируемые природные богатства не
служат реально всему народу нашей страны.
В России ФЗ «О недрах» не закрепляет статус недр как
публичного общественного достояния нынешних и будущих поколений российских граждан. Законопроект не содержит никаких гарантий права граждан России на недра,
гарантий защиты интересов населения при предоставлении
участков недр в пользование. Коренные малочисленные
народы, в большинстве своем проживающие в местах, богатых полезными ископаемыми, не имеют никаких финансовых гарантий при освоении месторождений на территории традиционного природопользования. Отсутствуют
гарантии граждан не только на получение информации о
готовящихся решениях органов власти о выделении участков недр в пользование, но и гарантии какого-либо участия
граждан в решении вопросов использования недр и их охраны [6]. Разделение стабилизационного фонда на Резервный фонд и Фонд будущих поколений, переименованный
по предложению Президента в Фонд национального благосостояния, не отражает стремления государства заботиться
о повышении жизненного уровня каждого гражданина.
Кроме того, еще четко не прописаны и законодательно не
закреплены направления расходования и механизмы использования денежных средств этих фондов. Мы полагаем,
что одним из путей улучшения социальной сферы является
устранение вышеназванных пробелов в законодательстве.
Желательно, чтобы природные ресурсы приносили пользу
государству и его гражданам, т.к. современная ситуация
парадоксальна: мы получаем деньги из-за рубежа от экспорта углеводородов и отправляем их обратно, покупая
ценные бумаги иностранных компаний.
ЛИТЕРАТУРА
1. Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах. М.: Нестор Академик, 2007.
2. Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М.: Нестор Академик, 2005.
3. Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000.
4. Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений // Вопросы экономики. 2006. № 9. С. 112–127.
5. Балиев А. Заповедная нефть. Режим доступа: http://www.rg.ru
6. Федеральный закон «О недрах» № 2395-1 от 21.02.1992 г. Режим доступа: http://www.garant.ru
Статья представлена научной редакцией «Экономика» 20 октября 2007 г.
140