О химической безопасности

Проект концепции федерального закона «О химической безопасности»
1 Основные понятия
В целях настоящего Федерального закона применяются следующие понятия.
Химическая безопасность – состояние защищенности населения и
окружающей среды, при котором риск негативного воздействия опасных химических факторов снижен до приемлемого уровня.
Окружающая среда – совокупность компонентов природной среды,
природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных
объектов.
Природная среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.
Компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и
подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные
организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое
пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для
существования жизни на Земле.
Природный объект – естественная экологическая система, природный
ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.
Природно-антропогенный объект – природный объект, измененный в
результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный
человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.
Антропогенный объект – объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных
объектов.
Критически важные объекты – объекты, нарушение (или прекращение)
функционирования которых приводит к потере управления, разрушению ин1
фраструктуры, необратимому негативному изменению (или разрушению)
экономики страны, субъекта или административно-территориальной единицы, или существенному ухудшению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на этих территориях, на длительный период времени.
Химическое вещество – химические элементы и (или) их соединения,
находящиеся в естественном состоянии или полученные в результате любого
производственного процесса, включая любые добавки, необходимые для
обеспечения стабильности, и любые примеси, обусловленные процессом получения химической продукции, исключая любые растворители, которые
можно отделить без нарушения стабильности химического вещества или изменения его состава.
Примечание – К химическим веществам относится химическая продукция, в которой химическое вещество присутствует в концентрации 80 % (по массе) и более, при этом
оставшиеся 20 % (по массе) и менее считаются примесями и (или) добавками).
Продукция – результат производственного процесса, представленный в
материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Химическая продукция – продукция, содержащая химические вещества
или смеси химических веществ.
Жизненный цикл химической продукции – стадии, включающие разработку, производство, транспортирование, хранение, использование (применение) и удаление (уничтожение, утилизацию) химической продукции.
Загрязняющее вещество – химическое вещество, накопление которого в
результате антропогенной деятельности приводит к негативному воздействию на окружающую среду.
Химически загрязненная территория – территория, содержащая загрязняющие вещества.
Химический производственный объект – объект промышленного или
иного назначения, на котором получаются, используются, перерабатываются,
2
образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются химические вещества.
Химический объект – химическое вещество, химическая продукция, химический производственный объект или химически загрязненная территория.
Опасный химический объект – химический объект, негативное воздействие которого на здоровье человека и окружающую среду может превышать
приемлемый уровень риска.
Источник химической опасности –химический объект, негативное воздействия которого на здоровье человека и окружающую среду превышает
приемлемый уровень риска.
Риск – сочетание вероятности нанесения ущерба и тяжести этого ущерба.
Ущерб – нанесение вреда здоровью людей или окружающей среде.
Приемлемый риск – риск, допустимость которого обоснована с учетом
социальных и экономических факторов.
Технический риск – риск аварии или инцидента на химически опасном
производственном объекте, обусловленный нарушением технологических
процессов, сбоем или поломкой оборудования.
Уполномоченный орган в области обеспечения химической безопасности – федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации,
осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в области обеспечения химической
безопасности.
Система управления химической безопасностью – комплекс взаимосвязанных организационных и технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей химически опасные производственные объекты, в целях предупреждения аварий и инцидентов на опасных производственных объектах, локализации и ликвидации последствий таких аварий.
2 Основная идея, цели и предмет правового регулирования
Современный этап развития промышленного комплекса Российской
3
Федерации характеризуется повышением уровня негативного воздействия
опасных химических факторов на население и окружающую среду. Основными причинами этого являются:
- широкое использование химических веществ с высокой токсичностью;
- разработка и внедрение в производство принципиально новых классов
химических веществ с недостаточно изученным воздействием на здоровье
человека и окружающую среду;
- нарастающее количество химически опасных производственных объектов с близкими к предельным или полностью исчерпанными техническими и
технологическими ресурсами;
- использование в промышленности несовершенных в отношении
обеспечения химической безопасности технологий;
- отсутствие эффективных технических решений, касающихся переработки (утилизации) химически опасных отходов производства;
- увеличение риска возникновения аварийных ситуаций на производственных объектах из-за нарастающей изношенности оборудования и снижения уровня квалификации персонала;
- глобализация торговли и возможность ввоза опасных химических веществ и продукции, полученной с их применением.
В этих условиях первоочередной задачей по обеспечению химической
безопасности на территории Российской Федерации является совершенствование нормативного правового регулирования и государственного управления путем подготовки и принятия базового федерального закона «О химической безопасности», законов субъектов Российской Федерации в этой области и нормативных правовых актов, обеспечивающих их реализацию.
Главными принципами Федерального закона «О химической безопасности» являются:
- приоритетное право человека на защищенность от негативного воздействия опасных химических факторов;
4
- совершенствование законодательства Российской Федерации в области обеспечения химической безопасности с учетом норм международного
права и интересов национальной безопасности в решении глобальных, национальных и региональных проблем, связанных с химическими угрозами;
- соблюдение законодательства Российской Федерации и международных обязательств в области обеспечения химической безопасности;
- взаимодействие и координация деятельности федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при обеспечении химической безопасности;
- разграничение полномочий и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в области обеспечения химической
безопасности;
- приоритетное обеспечение защищенности критически важных химических объектов производственной инфраструктуры и социальной сферы;
- доступность информации и повышение осведомленности населения
Российской Федерации в области обеспечения химической безопасности.
Основная идея Федерального закона «О химической безопасности» заключается в законодательном закреплении функций национальной системы
обеспечения химической безопасности, определенных Основами государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 01.11.2013 № Пр-2573).
Целью Федерального закона «О химической безопасности» является
последовательное снижение до приемлемого уровня риска негативного воздействия опасных химических факторов на здоровье человека и окружающую среду. Отсюда следует, что в основу Федерального закона должен быть
положен риск-ориентированный подход: для каждого источника химической
опасности необходимо определять риск негативного воздействия на здоро5
вье человека и окружающую среду и, если он будет превышать приемлемый
уровень, принимать меры для его снижения.
Предметом правового регулирования Федерального закона являются
правовые отношения между субъектами правового регулирования, связанные
с организацией, функционированием и развитием системы обеспечения химической безопасности.
Субъектами правового регулирования должны стать:
- Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти – в качестве органов государственного управления, определяющих единую государственную политику в области обеспечения химической безопасности;
- органы исполнительной власти субъектов РФ – в качестве проводников федеральной государственной политики в области обеспечения химической безопасности;
- органы местного самоуправления, ответственные за обеспечение химической безопасности.
К полномочиям федеральных органов государственной власти в области обеспечения химической безопасности относятся:
- обеспечение проведения федеральной политики в области обеспечения химической безопасности Российской Федерации;
- разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области обеспечения химической безопасности и контроль за
их применением;
- разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области обеспечения химической безопасности Российской Федерации;
- координация и реализация мероприятий в области обеспечения химической безопасности;
- установление порядка осуществления аудита с целью установления
критериев оценки риска в области обеспечения химической безопасности,
6
порядка организации и функционирования единой системы оценки риска в
области обеспечения химической безопасности, формирование государственной системы наблюдений за состоянием и функционированием этой системы;
- определение порядка организации и осуществления государственного
надзора оценки риска в области обеспечения химической безопасности в области обеспечения химической безопасности;
- установление порядка создания и эксплуатации фонда данных в области обеспечения химической безопасности, перечня видов включаемой в него
информации, порядка и условий ее представления, а также порядка обмена
такой информацией;
- установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области обеспечения химической безопасности;
- установление требований в области обеспечения химической безопасности, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области обеспечения химической безопасности;
- взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам
обеспечения химической безопасности;
- установление порядка ограничения, приостановления и запрещения
хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области обеспечения химической безопасности, и их осуществление;
- осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения химической безопасности;
- осуществление иных предусмотренных федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в области обеспечения химической безопасности, относятся:
7
- участие в определении основных направлений в области обеспечения
химической безопасности на территории субъекта Российской Федерации;
- участие в реализации федеральной политики в области обеспечения
химической безопасности на территории субъекта Российской Федерации;
- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области обеспечения химической безопасности в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;
- принятие и реализация региональных мероприятий и программ в области обеспечения химической безопасности.
Для включения в проект Федерального закона пункта о разграничении
полномочий и ответственности органов государственной власти и местного
самоуправления в области обеспечения химической безопасности необходимо предварительно внести в статью 72 Конституции РФ дополнительный
предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ «обеспечение химической
и биологической безопасности».
3 Место предлагаемого законопроекта в системе законодательства Российской Федерации
В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным
Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (с изменениями согласно Указам
Президента РФ от 05.10.2002 №1129 и от 28.06.2005 №736) Федеральный закон «О химической безопасности» предполагается отнести к правовым актам
под шифром 090.010.030 «Промышленная безопасность». Этот Федеральный
закон следует рассматривать как самостоятельный нормативный правовой
акт, устанавливающий полномочия субъектов правового регулирования, регламентирующий и координирующий их деятельность в области химической
безопасности и создающий единую правовую основу обеспечения химической безопасности.
8
4 Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
в области обеспечения химической безопасности
Отдельные требования в области обеспечения химической безопасности содержатся в следующих нормативных правовых актах Российской Федерации:
- Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (в ред. от 21.07.2014)
«Об охране окружающей среды» устанавливает требования в области охраны
окружающей среды:
1) при производстве, обращении и обезвреживании потенциально
опасных химических веществ (статья 47). Указано, что производство
и обращение потенциально опасных химических веществ допускается на территории Российской Федерации после проведения необходимых токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований этих веществ, установления порядка обращения с ними, природоохранных нормативов и государственной регистрации этих веществ в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и
лесном хозяйстве (статья 49). Отмечена обязательность выполнения
правил производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском и лесном хозяйстве, а
также принятия мер по предупреждению и ликвидации последствий
негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и
иной деятельности, в частности, загрязнения земель химическими
веществами и отходами производства и потребления;
- Федеральный закон от 4.05.1999 № 96-ФЗ (в ред. от 21.05.2014) «Об
охране атмосферного воздуха» содержит определение термина «вредное (загрязняющее) вещество, устанавливает основные принципы государственного
управления в области охраны атмосферного воздуха и полномочия органов
государственной власти Российской Федерации в этой области, содержит
требование о государственной регистрация вредных (загрязняющих) веществ
9
и потенциально опасных веществ и государственном мониторинге атмосферного воздуха.
- Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ (в ред. от 19.07.2011)
«О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» устанавливает
требования к производству, хранению, транспортировке и применению пестицидов и агрохимикатов;
- Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (в ред. от 25.11.2013)
«Об отходах производства и потребления» определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения
вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду;
- Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 № 68-ФЗ (в
ред. от 21.07.2014) определяет правовые основы отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и основывается на
общепризнанных принципах и нормах международного права;
- Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ (в ред. от 23.06.2014)
«Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» устанавливает опасные факторы пожара, воздействующие на людей и имущество, такие как повышенная концентрация токсичных продуктов горения и термического разложения. В законе установлены требования к средствам индивидуальной защиты и правила спасения граждан при пожаре;
- Федеральный закон от 21.12.94 № 69-ФЗ (в ред. от 12.03.2014) «О
пожарной безопасности» определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами;
- Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (в ред. от 23.06.2014)
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливает, что одной из мер обеспечения санитарно-эпидемиологического благопо10
лучия населения является государственная регистрация потенциально опасных для человека химических веществ, отдельных видов продукции, отходов
производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции;
- Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ (в ред. от 02.07.2013)
«О промышленной безопасности опасных производственных объектов»
устанавливает, что требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, нормам санитарно-эпидемиологического благополучия населения, требованиям охраны окружающей среды, экологической и пожарной
безопасности, строительства, охраны труда, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. В законе приведены критерии разделения опасных производственных объектов на четыре класса опасности, в том
числе по количеству опасных химических веществ, одновременно находящихся на одном опасном производственном объекте (статья 2 и приложение
2);
- Приказ от 21 ноября 2013 г. № 559 «Об утверждении Федеральных
норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности химически опасных производственных объектов» устанавливает требования, направленные на обеспечение промышленной безопасности, предупреждение аварий, случаев производственного травматизма на химически
опасных производственных объектах, на которых изготавливаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются токсичные, высокотоксичные и представляющие опасность для
окружающей среды опасные химические вещества.
Анализ указанных нормативных правовых актов Российской Федерации показывает, что для совершенствования системы правового регулирования в области обеспечения химической безопасности Федеральный закон
«О химической безопасности» должен содержать требования:
11
- предоставления в государственные контролирующие органы сведений
об объемах химических веществ, содержащихся в выпускаемой продукции,
степени их опасности и используемом технологическом оборудовании;
- внедрения наилучших доступных технологий, позволяющих уменьшать объемы используемых опасных химических веществ;
- разработки перечня сценариев безопасного использования и воздействия химических веществ;
- обязательного учета рекомендаций ООН - СГС;
- создания информационных баз данных для проведения расчетов и
управления рисками;
- совершенствования системы подготовки кадров в области химической
безопасности.
5 Социально-экономические последствия реализации будущего Федерального закона.
Среди важнейших социально-экономических последствий реализации
будущего закона следует выделить:
- резкое сокращение использования опасных химических веществ;
- внедрение наилучших доступных технологий, обеспечивающих снижение техногенной нагрузки на окружающую среду и повышение химической безопасности технологических процессов;
- уменьшение риска возникновения аварийных ситуаций на производственных объектах из-за нарастающей изношенности оборудования и снижения уровня квалификации персонала;
- повышение уровня защиты населения и окружающей среды до состояния, при котором отсутствуют недопустимые риски причинения вреда от
воздействия опасных химических факторов.
- создание более благоприятных условий для международного взаимодействия в области обеспечения химической безопасности.
12