Политические шаги, направленные на сокращение
advertisement
Перевод с английского The World Bank Политические меры, направленные на сокращение неформальной занятости: Обзор международного опыта Аналитическая записка для правительства Украины Эта короткая записка была подготовлена на запрос Министерства социальной политики Украины Мировому банку. Данная работа была подготовлена Арво Куддо и Яном Рутьковским. Свои замечания и редакторские правки внесли Йоханнес Кетль (руководитель группы, Регион Европы и Центральной Азии — Сектор человеческого развития (ECSHD)), Индира Сантос (молодой профессионал, ECSHD) и Анна Олефир, (консультант, ECSHD). Точка зрения, представленная в данной записке, отражает мнение авторов и может не совпадать с позицией Мирового Банка. Апрель 2011 1 Содержание Резюме............................................................................................................................................ 3 I Вступление .................................................................................................................................. 5 II. Неформальный сектор – ключевые проблемы ................................................................ 6 III. Политические шаги, направленные на сокращение неформального сектора .............. 9 A. Налоговая политика ..................................................................................................... 10 B. Трудовое законодательство ......................................................................................... 13 C. Регулирование предпринимательской деятельности................................................ 15 D. Административные меры ............................................................................................ 17 IV. Выводы.............................................................................................................................. 20 2 Резюме Неформальная занятость (т.е. работа, легальная по сути, но не декларируемая уполномоченным органам в целях налогообложения, социальной защиты и/или трудового законодательства) играет важную роль практически во всех странах. Выявление неформальной занятости и применение на практике законодательства в случаях теневой трудовой деятельности остается весьма проблематичным на практике. Из-за финансовых потерь в результате теневой экономической деятельности и негативных экономических и социальных последствий неформальной занятости, многие страны пытаются добиться легализации занятости. На основе обзора международного опыта в этой работе определены основные меры, которые в целом способствовали сокращению неформальной занятости в ряде стран. Следующим шагом может быть оценка того, в какой степени эта политика может быть успешной в Украине. Вот некоторые из этих стратегий: Основным инструментом в распоряжении трудовых, социальных или налоговых инспекций в области выявления неформальной занятости является внезапный визит на предприятие с установлением личности всех присутствующих на время проверки, с последующими санкциями в случае несоблюдения законодательства. В то время как несколько государственных учреждений, как правило, участвуют в решении вопросов неформальной занятости, международный опыт рекомендует возложить данную функцию на единый орган, содействующий согласованности их действий и нацеленный на реализацию данной задачи (правительственный чемпион). Укрепление институционального потенциала (кадры, обучение, техническая помощь) учреждений, работающих в сфере соблюдения трудового законодательства и обмена информацией (увязки компьютерных баз данных), а также более тесное сотрудничество между трудовой, социальной и налоговой инспекциями имеют важное значение для выявления нарушений. Несмотря на то, что усиленные меры контроля (тщательные проверки и более высокие штрафы и санкции) способствуют переходу работников из всецело теневого сектора к частично декларируемой трудовой деятельности, они не смогли все же устранить или существенно снизить неформальную занятость. Вхождение в официальный рынок труда обеспечивается не только путем ограничительных мер в отношении нелегальной занятости и увеличения штрафов для нарушителей. Необходимым представляется сочетание политики контроля и поощрения легализации трудоустройства. Превентивные меры включают упрощение процедур, а также устранение барьеров, препятствующих созданию и развитию предприятий, в частности стартапов и малых предприятий; устранение стимулов к неформальному трудоустройству как со стороны работодателя, так и со стороны наемных работников. Реформы законодательства в сфере занятости с обеспечением защиты работников, но и одновременно большей гибкости на рынке труда, имеет важное значение для улучшения стимулов к формализации занятости со стороны предприятий (см. также 3 аналитическую записку для правительства Украины "Реформирование законодательства в сфере занятости: международный опыт, применимый в Украине"). Привлечение социальных партнеров (добросовестных работодателей и профсоюзов) имеет важное значение для уменьшения неформальной занятости в секторах их деятельности. Целесообразно поощрять совместную работу с ними, а также вести разъяснительную работу относительно проблем, возникающих у работодателей в связи неформальной занятостью, а также о необходимости заключения коллективных договоров с целью легализации занятости. Изменение представлений о неформальной трудовой деятельности тоже, как правило, является одной из стратегий. Информированность общественности и обучение являются заключительным элементом в комплексной стратегии сокращения уровня неформальной экономической деятельности. Многие потенциальные бенефициары могут игнорировать или просто не знать о расходах, с которыми они столкнутся, работая неофициально, включая отсутствие возможности получить отпуск по болезни или по уходу за ребенком, по безработице или пенсионное обеспечение за годы неофициальной работы; или могут не знать о существующей финансовой или технической поддержке малым и средним предприятиям со стороны государства; или об упрощенных требованиях для малых и средних предприятий, принятых в целях содействия формализации занятости в стране. Правительство может использовать средства массовой информации, в частности проводить кампании от имени государственных служб на радио и телевидении, распространять информацию о преимуществах официального оформления занятости, особенно в малых и средних предприятиях. Информационные кампании также могут быть направлены на те сектора, где наблюдается самый высокий уровень неформальной трудовой деятельности. Может широко распространяться информация об успешном правоприменении и наказаниях за уклонение от уплаты налогов, включая меры в отношении богатых и сильных мира сего. Также, просветительские кампании могут быть направлены на молодую аудиторию. 4 I Вступление Неформальный сектор занятости существует даже в самых развитых странах и выполняет важные социальные и экономические функции. Во-первых, он обеспечивает рабочие места для трудящихся, которые не могут найти работу в формальном секторе. По существу, являясь последней инстанцией для получения заработка - неформальный сектор служит социальной защитой для малообеспеченных слоев населения. Во-вторых, неформальный сектор часто становится способом, позволяющим начать бизнес, и может служить трамплином на пути к формальной занятости. Тем не менее, социальные издержки неформального сектора – потерянные налоговые поступления, снижение производительности труда и отсутствие социального обеспечения - перевешивают потенциальные общественные блага, отмеченные выше (социальная защита, трамплин для начала формальной предпринимательской деятельности). Таким образом, эффективная политика в области повышения уровня занятости в формальном секторе способствует улучшению социального благосостояния. Настоящий обзор международного опыта проводился с целью оказания содействия Правительству Украины в повышении формальной занятости и содержит примеры политических мер, применяемых в других странах. Однако следует отметить, что оценка описанных политических мер не выполнялась и трудно оценить их воздействие на неформальную занятость. Тем не менее, приведенные примеры указывают на основные направления реформ, нацеленных на сокращение неформального сектора. Работники и фирмы предпочитают не регистрировать свою деятельность, если выгоды, связанные с регистрацией, не оправдывают понесенных расходов. Преимущества регистрации включают доступ к кредитам и другим услугам для предпринимателей, а также доступ к пособиям по социальному обеспечению. Стоимость регистрации включает отчисление налогов и отчисления на социальное обеспечение, расходы, налагаемые правительственными постановлениями, и другие административные барьеры. Соответственно, государственные меры, направленные на повышение уровня занятости в формальном секторе, заключаются в снижении затрат и повышении выгод, связанных с формальной занятостью. Сюда также включаются такие политические меры, как проведение проверок, которые увеличивают стоимость несоблюдения законодательных требований. Данные государственные меры делятся на четыре категории: (а) налоговая политика, в том числе отчисления на социальное обеспечение, (б) трудовое законодательство, (в) расширение регулирования предпринимательской деятельности, (г) институциональные реформы, включая санкции за нарушение законов. В долгосрочной перспективе, экономическое и институциональное развитие страны способствует развитию формального сектора, в том числе формированию человеческого капитала, расширению доступа к финансированию и т.д. В рамках этих четырех обширных категорий, а также в зависимости от обстоятельств в отдельно взятой стране, правительства внедряли различные комбинации политических мер. Например, в целях 5 снижения затрат, связанных с формальной занятостью, правительства приняли ряд мер, направленных на улучшение деловой среды, включая снижение налогов и упрощение налогового администрирования, упрощение процедур регистрации бизнеса, устранение бюрократических барьеров в процессе деятельности предприятия (например, сокращение количества разрешительных документов) и либерализацию трудового законодательства. В целях увеличения выгод, связанных с официальным оформлением трудовой деятельности, правительства ужесточили связь между отчислениями на социальное обеспечение и получаемыми пособиями, с целью стимулирования работников к формализации своей трудовой деятельности. Разные страны также предприняли шаги в области улучшения доступа к кредитным и другим услугам, предоставляемым деловым кругам, с целью стимулирования коммерческих предприятий (особенно малых) для регистрации своей деятельности и оплаты налогов. Данный документ начинается с краткого описания ключевых проблем, связанных с неформальной занятостью. Далее, проводится анализ политических мер, направленных на сокращение неформального сектора занятости, предпринятых в последние годы в странах ОЭСР и ЕС. Политические меры рассматриваются по четырем категориям, упомянутым выше: налогообложение, трудовое законодательство, регулирование предпринимательской деятельности и административные меры. В конце представлены основные выводы. II. Неформальный сектор – ключевые проблемы Неформальной экономикой называется деятельность и доходы, которые полностью или частично осуществляются вне государственного регулирования, налогообложения и надзора. Финансовая сторона вопроса является самой привлекательным аспектом неформальной экономики. Такой вид деятельности позволяет работодателям, наемным и самозанятым работникам увеличить свой чистый доход или сократить свои издержки за счет уклонения от налогообложения и социальных отчислений. С одной стороны, неформальная занятость может создать резерв для трудовых сил, которые не могут найти работу в формальном секторе. Но, с другой стороны, это влечет за собой потери доходов бюджета из-за сокращения налоговых поступлений и отчислений в систему социального обеспечения и, соответственно, снижение уровня предоставляемых общественных благ и услуг. Помимо этого крупный неформальный сектор неизбежно ведет к высокой налоговой нагрузке на зарегистрированные трудовые силы и фирмы из-за узкой налоговой базы. Высокий уровень неформального сектора может подорвать правопорядок и государственное управление. Факт того, что большая доля населения открыто игнорирует законы, правила и налоги, может подорвать уважение граждан к государству. Такая ситуация также означает, что значительная часть населения не имеет доступа к государственным инструментам социальной защиты, чтобы защитить себя от экономических рисков. 6 Неформальная занятость (включая самозанятость) играет большую роль практически во всех странах. Она может служить «спасательным кругом последней инстанции» для уволенных с предприятий работников и других, которые не могут найти работу в формальном секторе. Помимо роли «социальной защиты», неформальная занятость может также дать ростки для предпринимательской деятельности. Не удивительно, что значительная часть независимых или самозанятых работающих лиц добровольно находятся в неформальном секторе, отдавая дань нематериальным преимуществам независимой работы и делая выбор о «выходе» из формальной системы социальной защиты. Существуют различные причины, по которым страны могут быть обеспокоены существованием крупного неформального сектора. К ним относятся потенциальные негативные последствия для конкурентоспособности и роста; неполный охват государственными социальными программами подрывает социальную сплоченность и правопорядок, а также финансовые потери, связанные с неофициальной экономической деятельностью. Для большинства стран эти опасения перевешивают любые преимущества, которые предлагает неформальный сектор в виде источника создания рабочих мест и в качестве социальной защиты малоимущих. Эти причины также отражают растущее осознание потенциально негативных экономических и социальных последствий существования неформального сектора. Усилия по повышению занятости в формальном секторе направлены не только на устранение барьеров, но и на повышение стимулов, побуждающих сделать выбор в пользу формальной занятости. Это требует понимания причин выбора работы в неформальном секторе. В тех случаях, когда неофициальная экономическая деятельность является результатом ограниченных возможностей в формальном секторе, государственные меры должны быть направлены на сведение к минимуму или снятию любых законодательных барьеров. Классическим примером является слишком высокая ставка минимальной заработной платы, что ограничивает занятость в формальном секторе. Тем не менее, когда неформальный сектор рассматривается через призму добровольного выхода, политикам необходимо уделять больше внимания реформам, которые помогут сместить оценку затрат и выгод предпринимателей и работников в пользу формальной деятельности. Это включает в себя меры, направленные, как на повышение относительных издержек, связанных с неформальной деятельностью («кнут»), так и увеличение относительных преимуществ формальной занятости («пряник»). Определение эффективных методов «кнута и пряника» требует понимания того, почему предприниматели и работники выбирают официально не декларировать свою деятельность и доходы. Большой неформальный сектор влечет за собой существенные экономические последствия. По данным различных исследований, незарегистрированные фирмы обходятся развивающимся странам в пределах 1-2 процентных пунктов от годового роста ВВП. Это объясняется двумя взаимосвязанными факторами. Во-первых, фирмы и 7 работники, которые не вошли в формальный сектор из-за высоких издержек, могут стать фактором того, что значительные производительные ресурсы окажутся «пойманными в ловушку» низко продуктивной деятельности с ограниченным доступом к капиталу. Вовторых, рост официально работающих фирм может существенно замедлиться из-за финансовых и нормативных обязательств, которые не позволят этим фирмам конкурировать с неофициально работающими фирмами, несмотря на то, что первые являются более продуктивными. Иными словами, высокая доля неформального сектора может привести к равновесию с низкой продуктивностью. Значительная часть самозанятых работников добровольно решили уйти в неформальный сектор и «выйти» из государственной системы социальной защиты, придавая большое значение нематериальным преимуществам независимой работы. Помимо этого, неформальная занятость может отражать «исключение» из формального сектора занятости, и может быть «спасательным кругом» на фоне отсутствия лучшей альтернативы. Работники, не застрахованные на случай ухудшения здоровья, возраста, а также других рисков, могут обладать низкой производительностью труда и иметь меньше стимулов для инвестиций в накопление человеческого капитала. Фирмам неформального сектора труднее привлекать более образованных рабочих и вступать с ними в долгосрочные отношения, что, в свою очередь, влияет на их стимулы в плане инвестиций в обучение и основные средства. Фирмы, не имеющие доступа к кредитам, крупным рынкам купли/продажи товаров, а также источникам инноваций, а также те, которые уклоняются от уплаты налогов, могут работать на уровне ниже оптимального. Конкуренция с предприятиями неформального сектора, приводит к потере производительности официально работающих предприятий. В совокупности, большая концентрация рабочих в мелких, а не крупных предприятиях может привести к снижению производительности труда. С другой стороны, низкая производительность может являться основной причиной того, почему многие малые предприятия и их работники остаются в неформальном секторе. Тот факт, что многие малые предприятия работают в неформальном секторе (то есть, факт масштабной двойственности) может быть просто естественным результатом их более низких управленческих способностей. Формальная деятельность, как правило, быстро увеличивается с ростом размеров предприятия и его производительности, и, как правило, выше у тех, кто добровольно выбрал самостоятельную деятельность. Одновременно с этим, есть больше вероятности, что недавно созданные предприятия уйдут в неформальный сектор поскольку, как правило, они терпят более высокие затраты и им присуща высокая степень провала. Кроме этого, в большинстве стран, неформальный сектор стремится к расширению во время экономических спадов, частично в связи с тем, что происходит замедление экономического роста: в формальном секторе резко падает приём на работу, в то время как в неформальном секторе уровень найма снижается не так серьезно. В целом, 8 неформальный сектор, измеряемый как доля занятой рабочей силы, сокращается параллельно развитию. Неофициальная деятельность, как правило, сосредоточена в определенных секторах экономики. Большинство работников неформального сектора задействованы в маргинализированных видах экономической деятельности, а также в таких трудоемких секторах, как сельское хозяйство, строительство, розничная торговля, общественное питание и бытовые услуги. Основная доля занятости в неформальном секторе приходится на самозанятость. В частности, в Украине доля неформального сектора составляет около 22.1 процента общей занятости. III. Политические шаги, направленные на сокращение неформального сектора В странах Европейского Союза, государственные меры по данному вопросу основываются на четырех базовых принципах: • Превентивные меры: их цель заключается в упрощении процедур, а также сокращении затрат и ограничений, препятствующих созданию и развитию бизнеса, особенно начинающих и малых предприятий; в устранении препятствий на пути официального декларирования своей деятельности со стороны спроса и предложения; • Санкции: их цель заключается в укреплении надзорной функции и применении соответствующих санкций в отношении тех, кто извлекает выгоду из скрытой/теневой трудовой деятельности, а также в защите жертв увольнений, в частности путем улучшения координации между соответствующими органами (налоговые органы, инспекции за соблюдением условий труда, полиция); • Сотрудничество между государствами-членами в целях борьбы с мошенничеством в области социального страхования, и неофициальной занятостью в рамках транснациональной экономической деятельности; • Кампании по повышению осведомленности общественности в отношении негативных последствий неофициальной занятости в плане социального страхования, а также последствий в плане солидарности и справедливости. Таким образом, политика в области решения вопросов неофициальной занятости обычно заключается в балансе превентивных мер и санкций. Страны ЕС, а также страны ОЭСР, и многие страны с переходной экономикой накопили большой опыт в попытках сократить неофициальную занятость и неформальную экономическую деятельность. Их усилия в основном сводились к четырем обширным категориям: • Налоговые и другие прямые финансовые меры. • Трудовое законодательство и другие меры в сфере занятости. • Расширение регулирования предпринимательской деятельности. • Административные меры. 9 A. Налоговая политика Налоговая политика является одним из основных инструментов в борьбе с неформальным сектором. Налоговая и фискальная категория включает два вида мер. Первый, в основном, нацелен на устранение стимулов для уклонения от налоговых обязательств путем снижения налогов на заработную плату, социальных отчислений или других налогов, взимаемых с предприятий и/или работников. Второй - прямые фискальные меры - стараются «захватить» людей, которые иначе не платили бы налоги с помощью таких инструментов, как условно-расчетные системы налогообложения, возлагающие обязанность за доказывание налогов на работодателя. Начиная с середины 90-х годов, ряд стран с формирующейся рыночной экономикой серьезно реформировали свои налоговые системы, в частности, путем снижения налогового бремени на трудовые ресурсы, особенно на низкий и средней уровень заработной платы в конце шкалы, а также путем снижения налоговых ставок на доходы юридических лиц при одновременном расширении налоговой базы. Словакия провела комплексную реформу налоговой системы, установив единую ставку налога и ликвидировав большинство случаев освобождений от уплаты налогов. Самая высокая ставка налога на доходы юридических лиц в настоящее время колеблется от 28 процентов в Чешской Республике до 15 процентов в Латвии и Литве, в то время как в Эстонии нет налога на реинвестированные доходы. Стандартные ставки налога на добавленную стоимость (НДС) варьируются от 18 процентов в странах Балтии до 25 процентов в Венгрии. Словакия и Эстония установили фиксированную ставку подоходного налога с физических лиц. К примеру, Эстония собирается постепенно снижать ставки налога на прибыль: с 26 процентов в 2005 году до 18 процентов к 2011 году, и повышать налогооблагаемую базу примерно до 250 долларов США в месяц. Болгария повысила уровень необлагаемого налогами месячного дохода со 100 левов в 2002 году до 180 левов в 2006 году, что выше уровня минимальной заработной платы в 160 левов. Помимо этого, Болгария решила заменить трехразрядную ставку подоходного налога с физических лиц на единую ставку в 10 процентов. Также, правительство планирует продолжить дальнейшее сокращение бремени социальных отчислений на 3 процентных пункта. Различные страны, такие как Бельгия, Нидерланды и Франция, ввели специальные меры по снижению налога с заработной платы для низкооплачиваемых работников. Однако, эффект этой меры на занятость оказалось, варьировался. В Бельгии, например, снижение налоговых ставок, существенно повлияло на официально зарегистрированную трудовую деятельность, чего нельзя сказать о Нидерландах. 10 Многие страны ввели различные налоговые льготы для отдельных категорий работников: В Австрии, Канаде, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Нидерландах, Испании и Турции важной отличительной чертой налогообложения являются предельные ставки социальных отчислений, которые создают регрессивный характер в этом компоненте системы подоходного налога с физических лиц. Однако, в ряде случаев, они применяются только к определенным категориям отчислений, при этом график отчислений на социальное обеспечение, в комбинации с подоходным налогом, может оставаться прогрессивным. Самозанятым работникам в Чешской Республике, Греции и Португалии разрешается делать отчисления единовременно или по более низким ставкам, чем отчисления сотрудников предприятий, а самозанятые в Венгрии, Мексике и Испании имеют доступ к специальным упрощенным налоговым режимам. Ряд стран ОЭСР ввели полное освобождение от двойного налогообложения с прибыли, распределенной в виде дивидендов. Несколько правительств европейских стран, таких как Франция, Бельгия, Нидерланды, ввели налоговые льготы в тех секторах, где наблюдается самый высокий уровень незарегистрированной трудовой деятельности (например, домашний обслуживающий персонал, персонал, занимающийся обустройством и ремонтом домов и квартир). Например, в 1993 году Франция ввела налоговые льготы на заработную плату, и эта система по-прежнему действует в видоизмененной форме. Программа предусматривает освобождение от уплаты налога с заработной платы для низкооплачиваемых рабочих по скользящей шкале до предельного уровня 1,33 раза от минимального размера оплаты труда), когда льгота прекращается. Большая роль при реформировании налоговой политики отводится расширению налоговой базы в связи со срочной необходимостью увеличения государственных доходов, сокращения дефицита бюджета и обеспечения макроэкономической стабильности. В странах с высоким уровнем неформальной экономики пока еще не был полностью реализован потенциал по увеличению поступлений за счет применения методов условно-расчетного налогообложения, направленных на то, чтобы превратить тех, кто уклоняется от уплаты налогов в налогоплательщиков. Условно начисленные или условно-расчетные налоги – это налоги, основанные на номинальном доходе, рассчитанном на основе ключевых факторов, связанных с получением доходов. Это может быть объем продаж, оборот, количество сотрудников, размер предприятия, активы налогоплательщика и так далее. Условно-начисленный налог в идеале включает простые и экономически эффективные методы учета внутренних операций и источников доходов, по которым зачастую происходит уклонение от налогообложения в обычных условиях. Эти методы включают в себя единовременные сборы с деятельности малого бизнеса (стандартные оценки); оценку налогов с помощью 11 индикаторов или подставных единиц (прокси), которые помогают оценить доход налогоплательщика (расчетные оценки), а также сбор минимальных налогов, независимо от фактического уровня деловой активности налогоплательщика (условно-расчетные минимальные налоги). Формы условно-расчетного налогообложения могут встречаться и в странах с переходной экономикой. В Болгарии, начиная с 2003 года, для улучшения собираемости поступлений, были проводятся переговоры о минимальных уровнях социальных отчислений с социальными партнерами из 73 секторов, отраслей и видов деятельности, а также с девятью профессиональными группами из каждого вида деятельности. Для самозанятых лиц, минимальный месячный налогооблагаемый доход был установлен на уровне 220 левов; в сельском хозяйстве 110 левов; а максимальная ставка налогооблагаемого дохода была установлена в размере 1400 левов (в 2006 г.). Эта мера, плюс обязательная регистрация трудовых договоров в Национальном институте социального обеспечения (НИСО), и более строгие проверки соблюдения норм трудового законодательства со стороны Государственной инспекции по труду, а также налоговых властей и НИСО, способствовали быстрому росту числа новых зарегистрированных трудовых договоров, составив почти 600 тыс. лиц, охваченных социальным страхованием с 2002 по 2006 гг., и, следовательно, росту поступлений в систему социального обеспечения. Частичный переход от социальных отчислений к подоходному налогу или налогу на потребление может иметь благоприятное влияние на занятость, включая снижение стимулов для занижения доходов на одного работника и, следовательно, рост налоговых поступлений. Помимо этого, укрепление связей между налогообложением и ожидаемыми выгодами может помочь сократить негативное влияние налогового клина на занятость - например, путем создания прочной связи между выплаченными отчислениями и ожидаемыми пенсионными пособиями или доступом к услугам здравоохранения. Эти реформы часто необходимо осуществлять на уровне нейтрального бюджетирования. При одновременном снижении налогового клина можно частично компенсировать финансовые поступления за счет увеличения доходов благодаря более высокой занятости и уровню производства, но, вероятно, этого будет недостаточно, чтобы полностью покрыть снижение отчислений или налоговых ставок. Скорее всего, потребуются дополнительные меры, направленные на извлечение внутренних доходов или, что предпочтительней, по сокращению расходов. Упрощение налогового администрирования путем электронного оформления и уплаты налогов снижает операционные расходы и сводит к минимуму возможности для коррупции. Сложные системы налогообложения приводят к высокому уровню уклонения от уплаты налогов даже при условии низких ставок. Более того, упрощение налогового режима путем снижения налоговых ставок и отмены освобождений от уплаты налогов является основным способом борьбы с коррупцией при администрировании налогов. 12 Наконец, объявление отдельных налоговых правонарушений незаконными наряду с модернизацией налоговых органов, помимо других факторов, по признанию сыграли ключевую роль и стали залогом успеха Испании, которой удалось резко сократить случаи уклонения от уплаты налогов и, в конечном итоге, удвоить соотношение налоговых поступлений к ВВП. B. Трудовое законодательство Трудовое законодательство и другие меры в сфере занятости охватывают все вопросы, связанные с наймом и обеспечением основных прав трудовых сил путем установки минимальной заработной платы и различных местных норм и правил, а также программ по трудоустройству, направленных оказание помощи работникам в получении доступа к официальным рабочим местам. Политические реформы рынка труда способны снизить стимулы для работы в неформальном секторе для фирм и работников, в то время как программы по трудоустройству могут помочь лучше подготовить работников для формального рынка труда. Трудовое законодательство всегда было особенно важным направлением деятельности в области сокращения неформальной занятости. Например, увеличение гибкости законодательства о защите трудящихся и снижение минимальной заработной платы может сократить издержки по найму работников в формальном секторе и, таким образом, повысить стимулы для предприятий в повышении доли зарегистрированных работников. Чтобы предотвратить уклонение от уплаты налогов многие страны ЕС начали принимать меры в области превращения скрытых услуг (относящихся к домашнему хозяйству) в законные рабочие места, а также сокращения статей законодательства о временном трудоустройстве. Например, в 2002 году, на основе рекомендаций Hartz Committee, Германия осуществила масштабные реформы рынка труда с целью повышения его эффективности и решения проблем многолетней безработицы. Реформы включали ряд дифференцированных программ по трудоустройству, а также создание «мини-работ» или «миди-работ» в целях оказания помощи безработным лицам или занятым в неформальном секторе для перехода в формальный сектор. До 1999 года «миниработы» были полностью освобождены от отчислений на социальное обеспечение и облагались единовременной суммой налога в размере 23 процентов, который взимался с работодателей, но не с работников. В рамках этой программы квалификационные требования носили очень упрощенный характер с ограничениями на доход и часы работы и, как правило, на таких рабочих местах трудились студенты, пенсионеры и семьи, желающие получить дополнительный доход. Такой вид трудоустройства считался настолько малым, что освобождение от налогов и от социальных отчислений не рассматривалось в качестве угрозы для государственной финансовой системы. Тем не менее, «мини-работы» резко распространились в 90-х годах - до 6,5 млн. и составили 60 процентов всех рабочих мест в сфере общественного питания и 70 процентов всех рабочих мест в сфере уборки помещений, вызвав необходимость проведения реформ. 13 Права работников на пособия по социальному обеспечению и защиту труда могут создать стимулы для работников информировать власти о случаях увольнения, даже с неофициальных мест работы. Государственная служба занятости Японии принимает заявки на получение пособия по безработице, даже если работодатель фактически не отчислял страховые взносы. Таким образом, если бывший работник подаст заявку на получение пособия, то предприятие, не платившее страховые взносы, рискует быть обнаруженным. Одновременно с этим, система страховых выплат, несмотря на возможность появления мошеннических претензий, может внести существенный вклад в сокращение неформального сектора экономики в целом, если работники, потерявшие рабочие места, будут активно призываться к подаче заявок на получение пособия. Во многих странах были предложены различные стимулирующие меры для официального оформления трудовой деятельности, особенно случайной или временной занятости, а также для борьбы с неформальной занятостью. Например, в Венгрии были реализованы такие программы, как START; START PLUSZ, и START EXTRA, нацеленные на трудоустройство лиц с меньшими возможностями (недавние выпускники школ, люди в возрасте старше пятидесяти, ищущие работу после отпуска по уходу за детьми или уходу за другими родственниками, или желающие пройти стажировку) посредством освобождения их от уплаты налогов, снижения налоговых ставок и размеров социальных отчислений. В области трудовых отношений, укрепление кадрового потенциала и компетенции инспекций труда обычно является очень важным инструментом в борьбе с неформальным сектором занятости. Усиление правоприменительной деятельности и применение санкций может быть достигнуто путем: (1) более тесного сотрудничества между соответствующими органами власти (в частности, налоговыми органами, инспекциями труда, полицией); (2) увеличения числа инспекторов по контролю над условиями труда, улучшения условий их труда и систем вознаграждений по итогам эффективности выполненной работы; (3) инвестиций в обучение и участие в международных конференциях для получения новых знаний и приобретения навыков в соответствующих областях. Эти шаги будут способствовать проведению более частых проверок предприятий с целью оценки соблюдения законодательных требований в области трудовых отношений и условий труда. Также, похоже, что сборы и штрафы за нарушение трудового законодательства не оказывают желаемого эффекта, учитывая, что при проведении проверок нарушения выявляются со стороны двух третьих предприятий и работодателей. Европейская комиссия опубликовала в 2006 г. «Зеленую книгу» (Green Paper) о трудовом законодательстве, в которой подчеркивалась необходимость более эффективного сотрудничества на национальном уровне между различными государственными учреждениями, такими как инспекции труда, органы социального обеспечения и налоговые органы, и говорилось о том, что «улучшение материальнотехнических ресурсов и компетенции этих органов, занимающихся правоприменительной 14 деятельностью, а также их сотрудничество с партнерами, могут способствовать снижению стимулов для неофициальной трудовой деятельности». Профсоюзы (или другие представители трудовых сил) также могут играть роль в снижении уровня неофициальной трудовой деятельности. Они лучше других могут оценивать ситуацию в своих предприятиях и отраслях промышленности, плюс на основе коллективных переговоров, разрабатывать правила, определяющие такие важные вопросы, как заработная плата, пособия, оплата сверхурочных и условия неполной занятости без ущерба для надлежащего уровня социальной защиты. Это позволит работникам фактически, а не только по закону, пользоваться правами по обеспечению занятости, поскольку, выступая партнерами в процессе урегулирования на основе переговоров, они сделают так, чтобы у их работодателей было меньше стимулов для несоблюдения законодательства, и правоприменительная деятельность будет осуществляться легче. Коллективные договоры могут обязывать обе стороны выступать с осуждением черного рынка труда. Недавно в Бельгии было подписано соглашение с Министерством труда, которое обязывает сектор по уборке помещений и транспортный сектор информировать общественность о качестве и гарантиях, предоставляемых официально работающими предприятиями, а также уведомлять органы государственной власти о незаконной деятельности и самостоятельно передавать дела в суд. В Швейцарии, коллективные договоры, действие которых распространяется на всех работников в таких секторах, как строительство, отделочные и малярные работы, парикмахерские услуги, отопление и вентиляция помещений, сантехника, металлоконструкции и столярные работы, предусматривают меры по борьбе с черным рынком труда. C. Регулирование предпринимательской деятельности Регулирование предпринимательской деятельности затрагивает такие аспекты деловой практики, как регистрация предприятий, процедуры и деловая среда в целом. В целом, общее регулирование предпринимательской деятельности может также влиять на решения предприятий о том работать им официально или нет. Например, смягчение требований и снижение затрат на регистрацию и лицензирование может повысить стимулы для компаний работать в формальном секторе экономики. Упрощение процессуальных требований может иметь такой же эффект. С другой стороны, правительствам выгодно создать среду, в которой активы предприятий защищены, и где споры могут разрешаться целесообразно и справедливо. Есть свидетельства того, что хорошее государственное управление является положительным фактором в стимулировании роста формальной экономической деятельности. Таким образом, благоприятная деловая среда играет важную роль для стимулирования открытия новых предприятий и роста действующих, а также создания рабочих мест особенно в формальном секторе. За последние семь лет, Всемирный банк опубликовал серию ежегодных докладов, исследующих нормативно-правовые положения, 15 способствующие и ограничивающие повышение деловой активности в стране. В издании Doing Business («Ведение Бизнеса») приводятся количественные показатели регулирования предпринимательской деятельности и защиты прав собственности, которые могут быть сопоставлены в разрезе 183 стран и во времени. Наиболее важно сделать так, чтобы открытие и закрытие предприятий было максимально упрощено с административной точки зрения. Опыт показывает, что существенное продвижение в этой области намного важнее, чем осуществление серии малых шагов. Во многих странах ЕС введена ускоренная процедура регистрации предприятий для облегчения этого процесса. В Италии, начиная с 1998 года, в каждом муниципалитете для действующих и потенциальных предпринимателей создана система «единого окна», которая задумана в качестве информационно-справочной службы и направлена на удовлетворение нужд клиентов. Эта система предоставляет компаниям (в основном начинающим) необходимую информацию, что позволяет им сократить административные затраты, время и финансовые расходы. Украина ввела систему «единого окна» для регистрации новых предприятий, а в Литве создан подобный, но виртуальный центр. Аналогичные программы и подходы были разработаны и в других странах Европы. Португалия выделяется на фоне других стран, поскольку в 2005-20006 гг. ей удалось добиться значительных успехов в области открытия новых предприятий. Реформа длилась 5 месяцев. Стране удалось сократить время на регистрацию компании с 54 до 8 дней в течение одного года. Этот успех был достигнут путем введения новой ускоренной услуги по регистрации предприятий, которая предоставила выбор заранее утвержденных названий компаний на сайте реестра. В реестре также содержалась информация о налогах, органах социальной защиты, регистрации работников, и был предоставлен выход на сайт, содержащий уведомления Министерства юстиции. Стандартная форма устава позволила ускорить процесс заявки и избежать ошибок, без необходимости нотариального заверения. В течение года число компаний, пользующихся новой услугой, увеличивалось с 12 до 75 в день. Другие страны Европы также нацелили внимание на сокращение расходов или упрощение регистрации, включая отмену государственных пошлин в Швейцарии на первый стартовый капитал в размере 1,000,000 Евро; отмену регистрационных сборов и эксперимент по электронной регистрации в Бельгии; снижение минимальных требований к капиталу на 90 процентов в Грузии. «Система деловой информации», внедренная в Финляндии в 2001 году, ведется совместно Национальным советом по патентам и регистрации и Финской налоговой инспекцией. При создании компании, предпринимателям нужно только заполнить единую заявку о регистрации, и сдать ее одному контактному лицу. Благодаря этой реформе, все юридические лица в рамках этой системы получают единый идентификационный бизнес код, вместо предыдущих регистрационных номеров и других кодов. 16 В целом, улучшение делового и инвестиционного климата, упрощение легализации фирм, - одна из самых главных задач, с которой пришлось столкнуться странам, стремящимся уменьшить размеры неформального сектора. D. Административные меры Административные меры в основном включают усилия, направленные на правоприменение и соблюдение законов. Сюда входит широкий спектр мероприятий, включая реорганизацию учреждений, отвечающих за соблюдение законов, повышение их потенциала и введение более жестких мер наказания за нарушения. Одновременно с этим, административные меры могут включать просвещение и информирование общественности в плане будущих перспектив для предприятий и физических лиц в зависимости от того, выберут ли они работу в формальном или в неформальном секторах. В то время как основные условия, регулирующие официальный сектор экономики, определяются налоговой политикой, деловой средой и регулированием рынка труда, учреждения, работающие в этих направлениях, также играют свою роль, поскольку они в значительной степени определяют восприятие в отношении затрат и выгод работы в формальном или неформальном секторах экономики. Например, эффективность и надежность общественных услуг, таких как оказание медицинской помощи и выплата пенсий, затрагивает индивидуальные оценки о том, являются ли социальные отчисления чистыми налогами (и, таким образом, от них уклоняются), либо обоснованными платежами за важные услуги. Другим немаловажным фактором является институциональная эффективность правоприменения, которая играет роль «кнута» в общей стратегии по борьбе неформальной экономической деятельностью. В то время как некоторые государственные учреждения участвуют и будут продолжать участвовать в решении вопросов неформального сектора занятости, международный опыт рекомендует возложить данную функцию на единый орган, содействующий согласованности их действий и нацеленный на выполнение - правительственный чемпион. Основным инструментом трудовых, социальных или налоговых инспекций в области выявления неформальной трудовой деятельности является внезапный визит на предприятие с установлением личности всех присутствующих на время проверки. Этот инструмент зачастую является достаточно эффективным, позволяющим гарантировать то, что большинство работников предприятия трудятся официально. В 1998 году Бельгия начала выдавать карточки социального обеспечения (Social Security Card), с требованием ко всем сотрудникам постоянно иметь при себе данные карточки на рабочем месте: это позволило быстрее и более надежно осуществлять контроль со стороны социальных инспекторов Инспекции труда. 17 Для достижения соответствующих политических целей необходимо осуществить меры по институциональному усилению министерств труда (укомплектованность персоналом, обучение, техническая помощь), а также усилению координации между соответствующими государственными учреждениями (управление социального обеспечения, агентства по развитию предпринимательства и советы по конкурентоспособности), с тем, чтобы министерства и ведомства взяли на себя более сложную роль по содействию росту производительности труда. Выявление нарушений и принудительные меры, в частности, применяемые в странах ОЭСР, предусматривают обмен информацией (связанная сеть электронных файлов); индивидуальные номера социального страхования; сотрудничество между трудовыми, социальными и налоговыми инспекциями; административные требования о немедленном оповещении при найме новых сотрудников; обязательное требование того, чтобы генеральный подрядчик отвечает по налоговым обязательствам субподрядчиков; стимулирование работодателей и профсоюзов открыто обличать недобросовестную конкуренцию; соблюдение прав работников, включая защиту от несправедливого увольнения, даже в случае неофициальной трудовой деятельности; и жесткие санкции. В Украине можно рассмотреть возможности внедрения/расширения деятельности электронного правительства, электронной регистрации предприятий и обмена информацией между административными базами данных. Информированность общественности и обучение являются заключительным элементом в комплексной стратегии сокращения уровня неформальной экономической деятельности. То, как работодатели и физические лица оценивают затраты и выгоды официального оформления или сокрытия своей экономической деятельности, зависит от их восприятия и отношения к неформальной экономике, эффективности государственных услуг, рисков и затрат в случае обнаружение их неформальной деятельности, справедливости «системы» и так далее. В сочетании с обоснованными рамочными условиями (то есть, разумными налогами и правилами, сильными институтами), просвещение общества способно изменить ситуацию и приблизить общество к такому «переломному моменту», когда неофициальная трудовая деятельность станет чем-то аномальным, а предложения станут незаконными. Хорошая стратегия связей с общественностью и пропаганда растущих преимуществ, а также снижение затрат на формальное оформление своей деятельности, являются важными компонентами политических реформ, направленных на сокращение уровня неформального сектора. Многие потенциальные бенефициары могут игнорировать или просто не знать о расходах, с которыми они столкнутся, работая неофициально, включая отсутствие возможности получить отпуск по болезни или по уходу за ребенком, по безработице или пенсионное обеспечение за годы неофициальной работы; или могут не знать о существующей финансовой или технической поддержке малым и средним предприятиям со стороны государства; или об упрощенных требованиях для малых и средних предприятий, принятых в целях содействия формализации занятости в стране. Правительство может использовать средства массовой информации, в частности 18 проводить кампании от имени государственных служб на радио и телевидении, распространять информацию о преимуществах официального оформления занятости, особенно в малых и средних предприятиях. Основной акцент обычно делается на прозрачность и интеграцию. В странах ЕЦА такие просветительские кампании часто направлены на молодую аудиторию. Многие страны начали проводить кампании по связям с общественностью для изменения общественного мнения. Эти кампании старались донести различные ключевые постулаты. В 2006 году Великобритания позиционировала лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, в качестве меньшинства, наносящего ущерб интересам большинства. Некоторые кампании были нацелены на секторы, где сосредоточен самый высокий уровень неформальной занятости. Канадский строительный сектор сосредоточился на потребителях, информируя их о правовых и финансовых недостатках «сделок за наличный расчёт», и увязал качество и профессионализм с официально зарегистрированными подрядчиками. В Венгрии, кампания, которая называлась «Плати справедливо» и проводилась в 2007 году, в частности, сообщала об ущербе, который причиняет уклонение от уплаты налогов финансовой ситуации в стране. Серьезная оценка влияния проведенной кампании поможет в будущем улучшить другие кампании по связям с общественностью. В Швеции, одна из информационных кампаний была специально ориентирована на молодую аудиторию. Благодаря бесплатному распространению информации в профессионально-технических учебных заведениях и кампаниям в СМИ, была распространена информация о рисках для тех, кто не участвует в системе социального обеспечения. Реклама производит двойной эффект: во-первых - освещает риск, в связи с обнаружением неформальной деятельности; во-вторых – укрепляет доверие налогоплательщиков к системе. Опрос, проведенный в 2003 году, показал, что доля молодого населения, которая считала приемлемым работать неофициально, снизилась с 29 процентов до 21 процента в 2002 году. Меры, направленные на изменение представлений о неформальной трудовой деятельности в международной практике, включают следующее: Информационные кампании с сегментированной направленностью. Опросы общественного мнения показывают, что различные группы населения имеют разные взгляды и по-разному ведут себя в отношении неформальной экономики. Например, молодые люди, по всей видимости, имеют высокий уровень толерантности к такому виду деятельности; именно эта группа может стать приоритетной целевой аудиторией для распространения информации, освещающей то, что неформальная занятость и незаявление доходов являются старой и устаревшей практикой и подчеркивающей противозаконный характер неофициальной занятости. Общая цель информационных кампаний может заключаться в том, чтобы освещать уклонение от уплаты налогов в качестве аномального и все более редкого явления с серьезными последствиями. Например, успешное правоприменение и наказание за уклонение от уплаты 19 налогов, включая богатых и сильных мира сего, может получить самое широкое распространение. Информационные кампании могут также фокусироваться на тех секторах, где наблюдается самый высокий уровень неформальной трудовой деятельности. IV. Просвещение общественности в области основ государственного финансирования. Сюда включается предоставление прозрачной информации о том, каким образом правительство расходует налоговые поступления, а также о том, как отчисления предпринимателей и физических лиц связаны с общественными благами, которые они получают. Привлечение социальных партнеров. Зарегистрированные работодатели и профсоюзы обладают сильными и общими мотивами, направленными на снижение распространенности неофициальной трудовой деятельности в своих секторах и рабочих местах. Международный опыт показывает, что следует поощрять сотрудничество между ними, которое поможет им разъяснять своим членам проблемы, связанные с неформальным сектором занятости и, одновременно с этим, взять на себя обязательства в рамках коллективных договоров по борьбе с неофициальной трудовой деятельностью. Выводы В целом, существует широкий спектр мер, которые могут быть проведены с целью уменьшения неформальной трудовой деятельности, и в международной практике они обычно сочетают политику «кнута и пряника». К сожалению, проводилось очень мало серьезных оценок воздействия данных мер, поэтому невозможно дать количественную оценку возможных последствий каждого направления в отдельности, либо эмпирически продемонстрировать случаи, когда отдельные мероприятия оказали наиболее сильное воздействие, по сравнению с другими. Необходимо провести намного больший объем эмпирического анализа. Тем не менее, в заключение данного обзора можно сказать, что эффективные стратегии по сокращению неформального сектора занятости требуют сочетания «пряника» (реформы и меры по смягчению, сокращению затрат и повышению отдачи от официального оформления) и «кнута» (усиленное, беспристрастное применение усовершенствованных законов и нормативно-правовых актов). Помимо необходимости осуществления ряда стратегий, существующие исследования, проведенные на тему неформальной занятости, подчёркивают отсутствие единого политического подхода, который подошел бы всем странам. Следующий шаг заключается в оценке актуальности, целесообразности и потенциальной эффективности этих мер в конкретных условиях Украины. Кроме того, необходимо будет адаптировать выбранные государственные меры политическим, историческим и экономическим реалиям Украины. 20
