2. Анализ структуры и динамики доходов федерального
advertisement
Заключение Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара на проект федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов Правительство РФ внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального бюджета на 2013–2015 гг., разработанный на основе положений Бюджетного Послания Президента и Основных направлениях бюджетной политики, с учетом неопределенности складывающейся в мире экономической ситуации и необходимости снижения долговой нагрузки на бюджет в средне и долгосрочном периоде. Задача обеспечения устойчивости бюджетной системы в рамках данного законопроекта решается преимущественно за счет сдерживания роста расходов федерального бюджета на уровне, определенном на основе вводимых с 1 января 2013 г. бюджетных правил. В представленном обзоре проводится анализ проекта федерального бюджета на 2013–2015 гг. и последствий сокращения расходов в среднесрочном периоде. 1. Анализ основных параметров федерального бюджета РФ Новые бюджетные правила базируются на следующих нормах: предельные расходы федерального бюджета не должны превышать объем доходов при базовой цене более чем на один процент валового внутреннего продукта; общий объем планируемых расходов на очередной финансовый год не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов на соответствующий финансовый год, определенных законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период; общий объем планируемых расходов на первый год планового периода без учета условно утвержденных расходов в размере 2,5% от общего объема расходов не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного на соответствующий финансовый год, определенных законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период. В принципе можно согласиться с мнением Минфина о том, что введение бюджетных правил с 1 января 2013 года позволит в 2013–2015 годах снизить зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, повысить устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, сократить дефицит федерального бюджета, в том 1 числе ненефтегазовый. Ожидается, что федеральный бюджет в 2015 г. будет бездефицитным (см. Табл.1). Таблица 1 Основные характеристики федерального бюджета в 2010–2015 годах, % ВВП Показатель Доходы - в т.ч. нефтегазовые доходы Расходы Дефицит (–) /Профицит (+) - в т.ч. ненефтегазовый дефицит Факт и оценка ВВП, млрд руб. Факт 2010 18,4 2011 20,9 ФЗ-371 2012 20,9 Законопроект 2013–2015 гг. 2013 2014 2015 19,3 19,0 18,8 8,5 10,3 10,5 8,9 8,5 8,3 22,4 -4,0 20,1 +0,8 21,1 - 0,2 20,1 -0,8 19,2 -0,2 18,8 0,0 -12,5 -9,5 -10,7 -9,7 -8,7 -8,3 45166 54369 60 590 66515,0 73993,0 82937,0 Источник: Минфин России, расчеты ИЭП. Заложенные в среднесрочном прогнозе Минэкономразвития основные параметры макроэкономического развития страны предопределили сокращение доходов федерального бюджета с 20,9% ВВП в 2012 г. до 18,8% ВВП в 2015 гг., т.е. на 2,1п.п. ВВП. Данные сжатие доходной части бюджета обусловлено динамикой нефтегазовых доходов, падение которых ожидается в 10,5% ВВП в 2012 г. до 8,3% ВВП в 2015 г. Следование вводимым бюджетным правилам уже на стадии планирования расходной части федерального бюджета позволило обеспечить не только сдерживание роста объема бюджетных ассигнований, но и их снижение в среднесрочной перспективе – с 21,1% ВВП в 2012 г. до 18,8% ВВП в 2015 году, т.е. на 2,3п.п. ВВП. Оценивая последствия сокращения расходов федерального бюджета, необходимо принять во внимание следующее: - МВФ1 рекомендует проводить сокращение расходов умеренными темпами, а для стран, имеющих сбалансированный бюджет и пользующихся доверием кредиторов, при замедлении экономического роста проводить политику увеличения дефицита бюджета, а не сокращение расходов. Таким образом, с учетом кредитного рейтинга России и накопленных резервов темпы снижения расходов в 2013–2015 гг. несколько завышены; - если ранее дополнительные доходы, полученные в результате роста нефтегазовых доходов, отражались в доходной части федерального бюджета и лишь впоследствии 1 Обзор МВФ от 17 апреля 2012 г. 2 направлялись в стабилизационные фонды, то сейчас дополнительные расходы будет поступать в Резервный Фонд напрямую. Данное решение вполне оправданно в предкризисной ситуации в качестве важного превентивного инструмента, так как Правительство Российской Федерации, в непосредственном распоряжении которого теперь находится Резервный фонд, получает возможность оперативно (без внесения изменений в закон о бюджете) отреагировать на изменение экономической и финансовой ситуации в мире, своевременно обеспечив государственную поддержку в необходимом объеме. В то же время расходы бюджета осуществляются в рамках норм и правил, обеспечивающих в той или иной мере контроль эффективности, в то время как, на расходы из Резервного Фонда эти нормы и правила не распространяются; - внедрение бюджетных правил обеспечивает бюджетную сбалансированность исключительно за счет технического ограничения на объемы расходования средств в увязке с размерами ожидаемых доходов бюджета. Однако данная бюджетная конструкция не решает проблемы зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, а лишь способна снизить масштабы риска в случае негативной внешнеэкономической конъюнктуры. В действительности, зависимость бюджета от может быть обеспечена только за счет структурных изменений в реальном секторе страны. Динамика доходов и расходов федерального бюджета на ближайшую трехлетку, представленная в постоянных ценах 2008 г. (см. Рис. 1),хотя и имеет внешнее сходство, в то же время может быть истолкована по-разному. Рисунок 1 Динамика доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, млрд руб. в постоянных ценах 2008 г. 10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2000 1500 1000 500 0 -500 -1000 -1500 -2000 -2500 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 г. г. г. г. г. г. г. г. Доходы Расходы Баланс ФБ (правая ось) Источник: Минфин России, расчеты ИЭП. 3 Как видно на рисунке, доходы в среднесрочном периоде остаются на вполне приличном (высоком) уровне, колеблясь около показателя 2012 г., а к 2015 г. выходя на докризисный уровень. При этом расходы, запланированные на 2013–2015 гг., практически не изменяются между годами, оставаясь на уровне 2010 г., когда бюджет продолжал финансировать антикризисные мероприятия, начатые в 2009 г., т.е. имел близкие к беспрецедентным по объему параметры расходных обязательств. Другими словами, в рассматриваемом проекте закона о федеральном бюджете доходы запланированы исходя из ожидания сохранения благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры на текущем уровне, в то время как расходы так и не сократились после антикризисной накачки российской экономики государственными финансами в 2009–2010 гг. Балансировка бюджета при относительно высоких ценах на сырьевые ресурсы ставит под вопрос решение задачи обеспечения устойчивости государственного бюджета, выводя его в сфере исключительного влияния внешних по отношению к национальной экономике факторов. Согласно проекту закона Федеральный бюджет в ближайшие три года будет сводиться с дефицитом, но величина дефицита будет постепенно уменьшаться. При этом программа заимствований на внешнем и внутреннем рынке предполагает наращивание государственного долга в объемах, значительно превышающих величину дефицита. Избыточные ресурсы предполагается направлять в Резервный фонд. По сути, повторяется, хотя и в сокращенном масштабе, ситуация 2011 г., когда при профиците бюджета в 431 млрд руб. объем обращающихся на внутреннем финансовом рынке государственных долговых обязательств увеличился более, чем на 1 трлн руб. На ту же сумму в январе 2012 г. был увеличен объем Резервного фонда. С точки зрения денежного рынка такое сочетание операций Минфина привело к сокращению уровня ликвидности в банковском секторе. Любое накопление средств органов государственного управления на счетах в Банке России является стерилизацией денежной эмиссии, то есть ведет к сжатию денежного предложения (уменьшению широкой денежной базы). В 2011 г. для компенсации стерилизационного эффекта, вызванного операциями Минфина, Банку России пришлось нарастить операции по предоставлению ликвидности банковскому сектору на 0,9 трлн руб. Фактически масштабные государственные заимствования на внутреннем рынке выступают для финансового сектора альтернативой предоставлению займов нефинансовому сектору экономики, а, следовательно, препятствуют увеличению ресурсной 4 базы реального сектора, обеспечивающей как текущий экономический оборот, так и инвестиции в основной капитал. Нельзя не отметить, что в ближайшие три года планирующиеся займы отвлекут от кредитования гораздо меньше ресурсов, чем в 2011 г. Так, при росте совокупного кредита предприятиям и населению на 17–18% в год привлечение новых государственных займов на внутреннем рынке в 2013–2015 гг. будет эквивалентно 10–15% прироста кредитного портфеля, а не 25%, как в 2011 г. Таблица 2 Основные параметры федерального бюджета и источники финансирования дефицита в 2011–2015 гг., млрд руб. 2011 2012 2013 2014 2015 исполн. утвержд. проект закона проект закона проект закона Доходы 11366 12677 12866 14063 15696 Расходы 10935 12745 13387 14207 15706 431 -68 -521 -144 -11 -431 68 521 144 11 1303 922 836 639 784 1080 710 449 399 306 -1629 -823 -368 -589 -810 Резервный фонд -83 -830 -373 -596 -819 ФНБ -51 8 6 7 9 -402 561 0 0 0 -1093 -561 0 0 0 -105 -31 53 94 37 Дефицит (-)/профицит (+) Источники финансирования Внутренние (без учета изменений остатков на счетах) Сальдо размещений ценных бумаг рублевых Изменение остатков на счетах Депозиты банках2 в коммерческих Прочие Внешние Источник: Минфин России, оценки ИЭП. Федеральный бюджет остается критически зависимым от поступлений нефтегазовых доходов. В 2013–2015 гг. нефтегазовые доходы будут составлять 44-46% доходной части бюджета. При этом сам объем нефтегазовых доходов напрямую зависит от внешнеэкономической ценовой конъюнктуры. Так, изменение среднегодовой цены на нефть марки «Юралс» на 1 доллар ведет при прочих равных условиях (соответствующих проекту бюджета на 2013–2015 гг.) к изменению величины нефтегазовых доходов более, чем на 1% (70–75 млрд руб.). Если в ближайшие три года среднегодовая цена на нефть будет соответствовать средней за период 2005–2012 гг. (около 80 долл./барр.), то доходы бюджета уменьшаться на 9–11%, или около 2% ВВП ежегодно. 2 При условии, что все новые депозиты будут возвращены до конца года. 5 Уровень доходов бюджета в этих условиях может быть частично компенсирован за счет девальвации рубля. Эти же предпосылки лежали в основе последнего пересмотра официального прогноза на 2012 г., в котором уменьшение среднегодовой цены на нефть со 115 до 109 сопровождалось ростом стоимости доллара с 29,2 до 31,3 руб. в среднегодовом выражении. В результате ожидаемый объем нефтегазовых доходов вырос на 0,4%. В случае более глубокого падения цены на нефть, например, до 80 долл. /барр. требуемая компенсационная девальвация рубля окажется гораздо сильнее. В условиях 2013–2015 гг. это будет означать снижение стоимости рубля до 41 рубля за доллар уже в 2013 г и далее до 46 рублей к 2015 г. То есть уже в 2013 г. рубль должен будет девальвировать почти на треть, что больше, чем снижение стоимости национальной валюты в 2009 г. (28%). При сохранении соотношения доллар/евро на уровне 1,3 стоимость бивалютной корзины в 2013 г. превысит 46,5 руб., что почти на 8 руб. больше текущей верхней границы операционного коридора Банка России (38,65 руб.) и на 11,5 руб. больше ее текущих значений (34,99 руб. на 29 сентября). Если такой уровень стоимости бивалютной корзины будет достигнут при сохранении текущих правил Банка России относительно изменения границ операционного коридора в зависимости от величины валютных интервенций, это будет означать потерю, по крайней мере, 80 млрд долл. международных резервов Банка России. В действительности, сокращение резервов будет значительней, поскольку речь идет о среднегодовых значениях курса, которые подразумевают, что в отдельные периоды, стоимость рубля будет еще ниже. С учетом того, что текущий счет платежного баланса РФ при таких соотношениях цены на нефть и обменного курса останется положительным, можно с уверенностью прогнозировать усиление оттока капитала из негосударственного сектора экономики с нынешних 70-80 млрд долл. до 120–130 млрд долл. в год. В статье 1 проекта ФЗ устанавливаются оценки номинального объема ВВП: 2013 – 66515 млрд руб. 2014 – 73993 млрд руб. 2015 – 82937 млрд руб. Одновременно там же даны оценки инфляции – прирост потребительских цен «декабрь к декабрю предшествующего года»: 2013 – не более 5,5% 2014 – не более 5,0% 6 2015 – не более 5,0% Исходя из этих показателей, можно оценить прогнозные дефляторы и реальные темпы прироста ВВП. В частности, если принять указанные номинальные объемы ВВП и темпы инфляции, расчеты показывают, что реальный прирост ВВП в 2014 г. должен составить порядка 5,5– 6,0%, а в 2015 г. – порядка 7,0–7,5%. Такой темп реального расширения российской экономики не представляется достижимым в ближайшие годы. С другой стороны, если использовать достаточно оптимистичные оценки реального прироста порядка 4%, то декларируемым в проекте ФЗ о бюджете номинальным значениям ВВП соответствует увеличение потребительских цен в 2014 г. на 7,0%, в 2015 г. – на 7,8%, т.е. существенно выше оценок инфляции, декларированных в проекте закона. Приведенные расчеты могут быть уточнены, но представляется, что рассматриваемый проект содержит проблему неполной согласованности прогнозных оценок номинала ВВП и инфляции. Предполагая, что приведенные в проекте закона оценки инфляции представляются более сбалансированными, и, учитывая возможность реального роста ВВП порядка 4% в год, более обоснованным представляются боле низкие оценки номинала ВВП, чем они указаны в рассматриваемом проекте закона, например: 2013 – порядка 66,3 трлн руб. 2014 – порядка 73,5 трлн руб. 2015 – порядка 80,8 трлн руб. 2. Анализ структуры и динамики доходов федерального бюджета на 2013–2015 гг. Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» предусматривает постепенное снижение доли доходов федерального бюджета в ВВП страны (см. Табл. 3). Налоговые доходы составляют 94–95% общих доходов федерального бюджета и соответственно именно их динамика является определяющей. Таблица 3 Доходы федерального бюджета в 2011–2015 гг. (% ВВП) Доходы, всего Налоговые доходы 2011 2012 2013 2014 2015 20,8 19,5 20,7 19,4 19,3 18,2 19,0 17,9 18,8 17,8 7 Неналоговые доходы 1,3 1,2 1,1 1,1 1,0 Нефтегазовые доходы доля нефтегазовых доходов в общих доходах, % 10,3 10,5 8,9 8,5 8,4 49,6 50,5 46,1 44,6 44,4 Источник: Пояснительная записка к Проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Важно отметить, что бюджетные проектировки предусматривают снижение доли нефтегазовых доходов (НДПИ на углеводороды и вывозные таможенные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты) в структуре налоговых доходов с 50,5% в 2012 г. до 44,4% в 2015 г. В соответствии с материалами пояснительной записки к проекту федерального бюджета данная динамика обусловлена следующими факторами: снижением цены на нефть марки «Юралс», снижением налогооблагаемых объемов экспорта нефти и нефтепродуктов и объемов добычи нефти, более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к рублю, более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста налогооблагаемых объемов добычи газа природного. В целом снижение доли нефтегазовых доходов можно рассматривать как положительный фактор, способствующий большей устойчивости доходной части федерального бюджета и некоторому снижению ее зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры. В этой связи важно также рассмотреть предлагаемые изменения бюджетного правила формирования доходной и расходной частей федерального бюджета с точки зрения использования нефтегазовых доходов. Проект федерального закона № 102334-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» и материалы пояснительной записки к нему предусматривают следующие изменения. Новый вариант бюджетного правила основан на использовании базовой цены на нефть соответствующей некоторому долгосрочному уровню. При этом базовая цена на нефть определяет предельный объем расходов федерального бюджета: он равен расчетной величине доходов федерального бюджета при базовой цене на нефть, увеличенной на 1% ВВП. Под базовой ценой на нефть на очередной финансовый год понимается цена на нефть, рассчитанная как среднегодовая цена на нефть за пятилетний период, завершающийся текущим финансовым 8 годом, с ежегодным увеличением указанного периода на один год до достижения им десяти лет. В случае если среднегодовая цена на нефть за трехлетний период, завершающийся текущим финансовым годом, не превышает базовую цену на нефть, рассчитанную на соответствующий финансовый год, базовая цена на нефть принимается равной средней цене на нефть за этот трехлетний период. Когда фактическая цена на нефть и соответственно нефтегазовые доходы оказываются выше «базовой величины», дополнительные доходы направляются в Резервный фонд до достижения им нормативной величины в 7% ВВП. После достижения нормативного объема Резервного фонда предусматривается сбережение не менее половины «избытка» нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния, а оставшиеся средства могут направляться на финансирование приоритетных проектов с ограниченным сроком действия (при этом расходы федерального бюджета могут быть увеличены на соответствующую величину сверх предельного объема, рассчитанного при базовой цене на нефть). Средства Фонда национального благосостояния должны направляться на софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан, а также на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда. Кроме того, в ходе исполнения федерального бюджета источники финансирования его дефицита могут быть замещены по решению Правительства РФ дополнительными нефтегазовыми доходами, подлежащими зачислению в Резервный фонд или Фонд национального благосостояния, без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. В целом необходимо отметить важность возвращения к «бюджетному правилу» использования конъюнктурных доходов федерального бюджета, учитывая, что в кризис действие соответствующих норм Бюджетного кодекса было приостановлено. Также можно оценить положительно отказ от концепции фиксированного в процентах ВВП нефтегазового трансферта и переход к расчетам на основе долгосрочной базовой цены на нефть. Однако следует отметить, что выбранный период ее определения (10 лет) требует дополнительного анализа и обоснований. Определенные вопросы вызывает также установленная нормативная величина Резервного фонда в 7% ВВП, что на 3% меньше аналогичного показателя, установленного в 2008 г. при создании Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Спорность данной законодательной нормы наглядно иллюстрирует опыт финансово-экономического кризиса 2009–2010 гг. За эти два года из Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета было израсходовано по данным Минфина России около 4 138,3 млрд руб. или как раз 10% ВВП 2008 г. Таким образом, если бы Резервный фонд был сформирован к концу 2008 г. в размере 7% ВВП, то 9 накопленных в нем средств не хватило бы на финансирование антикризисной программы правительства в полном объеме. При этом внешнеэкономическая конъюнктура позволила уже в 2011 г. не только не продолжать расходовать средства Резервного фонда, а наоборот по итогам 2011 г. (уже в январе 2012 г.) перечислить на счета по учету средств фонда 1 090,4 млрд руб. В результате, средства фонда расходовались лишь в течение 2 лет, что может оказаться недостаточным в условиях более масштабного и продолжительного кризиса. Прогнозируемые изменения в структуре налоговых доходов представлены в Табл. 4. Таблица 4 Структура налоговых доходов федерального бюджета в 2011–2015 гг. (% к итогу) 2011 2012 2013 2014 2015 Налоговые доходы* Налог на прибыль организаций НДС Акцизы НДПИ 100,0 3,2 30,5 2,6 18,9 100,0 3,2 30,1 3,2 20,4 100,0 3,7 33,9 4,7 19,5 100,0 3,7 35,4 5,6 19,4 100,0 3,8 36,2 5,9 18,6 Доходы от внешнеэкономической деятельности 43,8 42,1 37,2 35,0 34,5 Прочие налоговые доходы 1,0 1,0 1,0 0,9 1,0 *В сумму налоговых доходов включены таможенные пошлины, что отличатся от трактовки налоговых доходов в действующей редакции Бюджетного кодекса. Источник: Пояснительная записка к Проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Как видно из представленной таблицы бюджетные проектировки предполагают заметное увеличение доли косвенных налогов: доли НДС с 30,1% в 2012 г. до 36,2% в 2015 г. и доли акцизов с 3,2 до 5,9%. Столь значительное увеличение доли акцизов связано, прежде всего, с индексацией ставок отдельных видов акцизов в рассматриваемый период. Рост поступлений НДС в соответствии с материалами пояснительной записки связан в том числе с заложенным в прогнозе ростом доли начисленного налога в ВВП и ростом его собираемости. В то же время прогнозируется снижение доли доходов от внешнеэкономической деятельности с 42,1% в 2012 г. до 34,5% в 2015 г. Это обусловлено, прежде всего, снижением средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин в связи с вступлением Российской прогнозируемым снижением Федерации цены на во Всемирную нефть марки торговую «Юралс» и организацию, соответственно уменьшением объемов вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, установлением льготных ставок вывозных таможенных пошлин для месторождений сверхвязкой нефти и на нефть Приразломного месторождения, снижением средних ставок вывозных таможенных пошлин на прочие экспортные товары в связи с вступлением России в ВТО. На фоне прогнозируемого снижения цен на нефть доля НДПИ также будет 10 постепенно снижаться с 20,4% в 2012 г. до 18,6% в 2015 г. Бюджетными проектировками предусмотрено некоторое увеличение доли налога на прибыль с 3,2 до 3,8%. 3. Анализ расходной части проекта федерального бюджета РФ Принятие бюджетных правил привело к сокращению бюджетных ассигнований федерального бюджета к 2015 году на 2,3 п.п. ВВП. В то же время при отсутствии пояснительной записки к законопроекту оценить изменения функциональной структуры бюджетных расходов можно лишь приблизительно, с учетом экспертного распределения объемов закрытой части. В целом обращает на себя негативный тренд к увеличению закрытых статей в общем объеме федерального финансирования. Так, если в 2006–2012 гг. закрытую часть составляли в среднем 10–12% совокупных расходов федерального бюджета, то в ближайшую трехлетку темпы роста закрытых статей поистине впечатляют: в 2013 г. – 13,3%, в 2014 г. – 17,7%, в 2015 г. – 22,8%. Данная тенденция, безусловно, ухудшает читаемость и прозрачности бюджета, снижает мотивацию участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов, и создает почву для коррупции. В Табл. 5 представлена оценка объемов общих расходов федерального бюджета в 2012–2015 гг. в процентах ВВП. Таблица 5 Динамика расходов федерального бюджета в 2012-2015 гг., в % к ВВП Отклонение 2015 г. к 2012 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. в п.п. ВВП %в реальном исчислении 21,1 20,1 18,7 17,9 -2,2 -3,4% Общегосударственные вопросы 1,4 1,4 1,2 1,1 -0,3 -12,0% Национальная оборона 3,1 3,2 3,4 3,7 +0,6 37,7% 3,0 3,1 2,9 2,6 -0,4 -3,9% Национальная экономика 2,9 2,6 2,4 2,1 -0,8 -17,6% Жилищно-коммунальное хозяйство 0,2 0,2 0,2 0,1 -0,1 -28,8% Охрана окружающей среды 0,04 0,04 0,04 0,03 -0,01 -1,2% Образование 1,0 0,9 0,8 0,7 -0,3 -20,1% Культура и кинематография 0,2 0,1 0,1 0,1 -0,1 -9,2% Здравоохранение 1,0 0,8 0,6 0,4 -0,6 -49,4% Социальная политика 6,4 6,0 5,6 5,5 -0,9 -2,4% Расходы (без учета утвержденных), всего условно в том числе Национальная безопасность правоохранительная деятельность и 11 Физическая культура и спорт 0,1 0,1 0,04 0,04 -0,06 -37,6% СМИ 0,1 0,1 0,1 0,06 -0,1 -43,8% 0,6 0,6 0,6 0,6 0,0 10,6% 0,9 1,0 0,8 0,7 -0,2 -11,9% 0,5 0,9 - - Обслуживание долга государственного и Межбюджетные трансферты общего характера Условно утвержденные Источник: Минфин, расчеты ИЭП. Единственной - статьей - положительного прироста расходов в относительно выражении на ближайшую трехлетку является финансирование национальной обороны – на 0,6 п.п. ВВП и на 37,7% в реальном исчислении в 2015 г. относительно уровня 2012 г. Необходимо отметить, что темпы роста расходов на национальную оборону с 3,1% ВВП в 2012 г. до 3,7% ВВП в 2015 г. существенно превышают темпы роста ВВП, увеличивается и их доля в общем объеме расходов федерального бюджета. В реальном исчислении отмечается сокращение расходов федерального бюджета по всем разделам функциональной классификации, кроме расходов на обслуживание государственного долга, которые возрастают в 2015 г. на 10,6% относительно 2012 г. По остальным разделам наибольшее снижение объемов финансирования в реальном исчислении относительно уровня 2012 г. зафиксировано по следующим разделам: «Здравоохранение» – на 49,4%, «СМИ» – на 43,8%, «Физическая культура и спорт» – на 37,6%, «Жилищно-коммунальное хозяйство» – на 28,8%. При этом в долях ВВП лидерами по сокращению являются «Социальная политика» (0,9 п.п. ВВП), «Национальная экономика» (0,8 п.п. ВВП), «Здравоохранение» (0,6 п.п. ВВП). По разделам «Охрана окружающей среды», «Культура и кинематография», «Физическая культура и спорт», СМИ объем расходов в 2015 г. относительно ВВП сократился в наименьшей степени – в пределах 0,1 п.п. ВВП к уровню 2012 г., что можно объяснить отсутствием потенциала для сокращения расходов на экологию, культуру, спорт (без учета расходов на Сочи-2014), общая сумма которых по каждому году не превышают 200 млрд руб. Последовательное сокращение дефицита федерального бюджета в течение всего трехлетнего периода позволяет удержать объем расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга на уровне 2012 г. (0,6% ВВП). «Общегосударственные вопросы» Динамика расходов федерального бюджета, запланированных по разделу «Общегосударственные вопросы», в 2013–2015 гг. разнонаправлена. В 2013 г. объем бюджетных ассигнований по данному разделу в абсолютном выражении увеличивается на 6,3% от запланированных объемов 2012 г., затем в 2014 г. расходы сокращаются на 3,8% 12 относительно предыдущего года, а в 2015 г. вновь растут на 3,1% относительно 2014 г. (см. табл. 6). Таблица 6 Динамика расходов федерального бюджета по разделу «Общегосударственные вопросы», в 2012–2015 гг., в млрд руб.3 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. Отклонение 2015 г. к 2012 г., % в реальном исчислении 860,6 914,7 880,9 907,8 -12,0 -функционирование Президента Российской Федерации 8,0 12,7 12,5 12,5 30,3 - функционирование законодательных (представительных) органов госвласти 8,9 9,7 10,1 10,2 -4,4 - функционирование Правительства РФ, высших исполнительных органов гос. власти 3,3 3,5 3,6 3,6 -9,0 - судебная система 120,7 129,6 133,8 134,6 -7,0 -обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финнадзора 214,3 219,6 217,6 217,0 -15,5 4,6 7,7 7,2 7,2 30,6 - международные отношения и международное сотрудничество 102,3 122,4 108,3 109,9 -10,4 - государственный материальный резерв 13,4 12,0 10,7 10,8 -32,8 - фундаментальные исследования 83,2 101,0 105,7 107,8 8,1 в т.ч. поддержка гос. академий наук и их региональных подразделений 73,4 76,3 78,8 79,0 -10,2 Расходы по разделу «Общегосударственные вопросы» в том числе по статьям - обеспечение проведения выборов и референдумов - резервные фонды 5,7 5,7 5,7 5,7 -16,6 - прикладные научные исследования 13,5 12,0 9,8 10,7 -33,9 в т.ч. субсидии бюджетным учреждениям 9,4 8,1 8,2 8,2 -27,2 166,9 188,6 166,5 188,4 -5,8 - другие общегосударственные вопросы Источник: Минфин, расчеты ИЭП. В реальном исчислении отмечается наращивание расходов по статьям «функционирование Президента Российской Федерации» - на 30,3%, «обеспечение проведения выборов и референдумов» - на 30,6%, «фундаментальные исследования» - на 3 Объем расходов по разделам по открытой части ФБ. 13 8,1% относительно 2012 г. Наибольшее сокращение расходов федерального бюджета в реальном исчислении запланировано по статьям «государственный материальный резерв» – на 32,8 % и «прикладные научные исследования» – на 33,9 % в 2015 г. относительно 2012 г. В разрезе статей расходов можно отметить тенденцию к росту расходов в 2012– 2015 гг. на обеспечение деятельности органов государственной власти в абсолютном значении в среднем на 7% в 2015 г. относительно уровня расходов федерального бюджета в 2012 г., за исключением незначительного на 2,0 млрд руб. сокращения расходов в 2014– 2015 гг. на финансирование финансовых, таможенных и налоговых органов. Как правило, повышение расходов в 2013 г. связано с увеличением бюджетных ассигнований на оплату труда относительно 2012 г. практически по всем органам государственной власти, которые финансируются по данному разделу. Например, расходы на выплату персоналу полномочных представителей и аппарата Президента в федеральных округах должны вырасти на 77,8% – с 0,9 млрд руб. в 2012 г. до 1,6 млрд руб., в 2013 г., фонд оплаты труда депутатов ГД и их помощников увеличивается на 6,3 % – с 1,6 млрд руб. в 2012 г. до 1,7 млрд руб. в 2013 г. В 2014–2015 гг. расходы на выплату персоналу по обеспечению деятельности органов государственной власти, в основном, сохраняются в абсолютном выражении на уровне 2013 г. Значительно увеличиваются в 2013 г. расходы федерального бюджета на обеспечение проведения выборов и референдумов – на 67,4% относительно предыдущего года, вероятно, в связи с новым порядком назначения высших должностных лиц субъектов РФ. В последующие два года расходы по данной статье предполагается сократить на 0,5 млрд руб. относительно 2013 г. до уровня 7,2 млрд руб. в 2014 и 2015 гг. соответственно. Отмечается существенный рост бюджетных ассигнований, направляемых на международное взаимодействие в 2013 г. на 20,1 млрд руб. в сравнении с предыдущим годом, с последующим снижением до 108–109 млрд руб. в 2014–2015 гг. По данной статье предполагается увеличение расходов на оказание финансовой помощи в целях социальноэкономического развития Республик Южная Осетия с 2,5 млрд руб. в 2012 г. до 2,8 млрд руб. в 2013 г. Расходы федерального бюджета на оказание финансовой помощи Республики Абхазия в 2013 г. в абсолютном значении сохранились на уровне 2012 г. – 1,9 млрд руб. Более чем в 2,5 раза в сравнении с 2012 г. увеличены расходы федерального бюджета на строительство объектов за пределами РФ в 2013 г. до 5,1 млрд руб. В 2014–2015 гг. расходы на оказание помощи республики Абхазия и Южная Осетия, а также на строительство объектов за рубежом, запланированы в абсолютном выражении на уровне 2013 г. 14 Сокращены расходы федерального бюджета на создание государственного материального резерва примерно 10% в 2013 г. и в 2014 г. относительно предыдущего года. С учетом уровня инфляции в размере 5,5% в 2013 г и 5,0% в 2014 г. сокращение объема финансирования на создание государственного запаса составит более 15%, что в условиях снижения урожая пшеницы в этом году и прогнозируемым ростом цен на продовольствие вызывает некоторые сомнения в целесообразности данного секвестра. Расходы на фундаментальную и прикладную науку, финансируемые по разделу общегосударственные вопросы, изменяются несимметрично друг к другу. Так, бюджетные ассигнования на фундаментальные исследования в 2013–2015 гг. увеличиваются, хотя и неравномерно. Если в 2013 г. рост расходов составил 18%, то в 2014 г. только 4,5%, а в 2015 г. – 2% в абсолютном выражении относительно предыдущего года. Вырастут расходы и на поддержку государственных академий с 73,4 млрд руб. в 2012 г. до 79,0 млрд руб. в 2015 г. В то же время бюджетные ассигнования на прикладные научные исследования в 2013–2014 гг. сокращаются на 12,5% и 18,4% относительно предыдущего года. Необходимо отметить, что 2/3 расходов на науку направляются в виде субсидий бюджетным учреждениям, т.е. вне конкурсных процедур, предусматривающих выбор лучшего исполнителя по параметрам «цена/качество работ». По статье «другие общегосударственные вопросы» расходы федерального бюджета в 2013 г. увеличиваются на 13% в абсолютных величинах относительно 2012 г., в 2014 г. сокращаются до уровня 2012 г. – 166, 5 млрд руб. и снова растут в 2015 г. до уровня 2013 г. «Национальная экономика» Расходы федерального бюджета, запланированные по разделу «Национальная экономика», в 2013–2015 гг. имеют тенденцию к умеренному снижению. В 2013 г. объем бюджетных ассигнований по данному разделу в реальном исчислении снижается на 3,0% от запланированных объемов в 2012 г., а в 2014 г. и 2015 г. расходы сокращаются незначительно - на 1,2% и 3,1% относительно предыдущего года (см. Табл.7). Таблица 7 Динамика расходов федерального бюджета, запланированных по разделу «Национальная экономика», в 2012–2015 гг., в млрд руб.4 2012 г. 4 2013 г. 2014 г. 2015 г. Отклонение 2015 к 2012% в реальном исчислении Объем расходов по разделам по открытой части ФБ . 15 Расходы по экономика» разделу «Национальная 1754,1 1702,80 1682,0 1630,3 -17,6 - общеэкономические вопросы 24,3 25,9 22,5 21,9 -24,8% - топливно-энергетический комплекс 46,3 24,7 4,9 4,3 -92,3% -исследование и космического пространства 34,1 47,2 35,9 47,5 16,2% 29,2 34,6 41,5 41,6 18,8% -сельское хозяйство и рыболовство 149,5 150,5 152,7 165,6 -7,6% -водное хозяйство 21,7 24,6 22,2 22,7 -12,7% -лесное хозяйство 27,4 29,2 31,0 31,0 -5,6% -транспорт 297,8 246,0 187,5 189,9 -46,8% -дорожное хозяйство (дорожные фонды) 392,0 450,1 504,4 510,9 8,7% -связь и информатика 46,6 45,8 39,6 30,9 -44,7% - прикладные научные исследования в области национальной экономки 196,9 199,2 179,3 166,5 -29,5% 478,4 408,9 440,4 425,8 -25,8% в том числе по ст. -воспроизводство базы использование минерально-сырьевой -другие вопросы в области национальной экономики Источник: Минфин, расчеты ИЭП. В реальном исчислении в 2015 г. возрастут расходы относительно 2012 г. по статьям: исследование и использование космического пространства на 16,2%, воспроизводство минерально-сырьевой базы на 18,8%, дорожное хозяйство (дорожные фонды) на 8,7%. По остальным статьям раздела «Национальная экономика» объем финансирования из средств федерального бюджета в последующий трехлетний цикл бюджетного планирования сокращается. Наибольшее сокращение расходов федерального бюджета в реальном исчислении в 2015 г. запланировано по статьям топливноэнергетический комплекс – на 92,3%, транспорт – на 46,8%, связь и информатика – на 44,7% в сравнении с 2012 г. В абсолютном выражении в наибольшей степени урезаны расходы федерального бюджета по топливно-энергетическому комплексу с 46,3 млрд руб. в 2012 г. до 24,7 млрд руб. в 2013 г. (- 46,6%), до 4,9 млрд руб. и 4,3 млрд руб. в 2014 г. и 2015 г. соответственно, в основном за счет сокращения взносов в уставные капиталы, расходов на приобретение дополнительных акций, имущественных взносов в предприятия ТЭК. Значительный рост расходов федерального бюджета по разделу «Национальная экономика» запланирован в 2013–2014 гг. по статье Дорожное хозяйство (дорожные фонды): в 2013 г. на 14,8%, в 2014 г. – на 12,0% и небольшой прирост в 2015 г. – на 1,2% в сравнении с предыдущими годами. В среднесрочном периоде запланировано увеличение бюджетных ассигнований, направляемых: 16 в виде субсидий ГК Росавтодор с 12,8 млрд руб. в 2012 г. до 19,9 млрд руб. в 2014 г. (+58,4%) в рамках ФЦП Развитие транспортной системы; на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные системы» ФЦП «Развитие транспортной системы на13,0% в 2015 г. относительно 2012 г.; на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог в 2015 г. в сравнении с 2012 г. почти в два раза до 220,2 млрд руб. По статье общеэкономические вопросы расходы федерального бюджета в 2013-2015 гг. изменяются разнонаправлено: в 2013 г. планируется незначительный рост относительно 2012 г. – на 6,6%, и сокращение в 2014–2015 гг. на 13,2% и на 2,7% соответственно в сравнении с предыдущим годом. Необходимо отметить: - сокращение доли расходов на реализацию государственных функций в области национальной экономики в общих расходах по данной статье с 31,3% в 2012 г. до 22,0% в 2015 г.; - значительное сокращение расходов на финансирование мероприятий по реализации проектов Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики с 6,0 млрд руб. в 2012 г. до 3,4 млрд руб. в 2015 г. (- 43,4%). Динамика расходов федерального бюджета по статье «Исследование и использование космического пространства» в 2013–2015 гг. показывает рост объема бюджетных ассигнований относительно предыдущего года в 2013 г. на 38,5% относительно 2012 г. и снижение расходов в 2014 г. на 21,4% с последующим ростом в 2015 г. на 32,4% в сравнении с предыдущим годом. Основной объем расходов по данной статье направляются на финансирование мероприятий Федеральной космической программы России на 2006– 2015 гг.: 34,1 млрд руб. в 2013 г., 24,5 млрд руб. в 2014 г. и 26,1 млрд руб. в 2015 г.; а также на финансирование ФЦП по развитию системы ГЛОНАСС: 8,6 млрд руб. в 2013 г., 8,3 млрд руб. в 2014 г. и 18,0 млрд руб. в 2015 г. Существенно увеличиваются ежегодные бюджетные ассигнования в течение 20132015 гг. относительно 2012 г. по статье воспроизводство минерально-сырьевой базы с 29,2 млрд руб. в 2012 г. до 41,6 млрд руб. 2015 г. Необходимо отметить, что до 90% расходов по данной статье направляются на геологическое изучение недр. В связи с наметившимися тенденциями к снижению добычи нефти на действующих месторождениях рост расходов по данной статье могут рассматриваться как долгосрочные инвестиции в социальноэкономическое развитие страны. В 2013–2015 гг. отмечается умеренный рост расходов федерального бюджета на поддержку аграрного сектора, проблемы которого связаны с двумя факторами – вступлением 17 России в ВТО и ростом цен на рынке продовольствия. По статье «Сельское хозяйство и рыболовство» расходы увеличиваются с 149,5 млрд руб. в 2012 г. до 165,6 млрд руб. в 2015 г. (+10,0%). В то же время расходы на реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в 2013–2015 гг. прирастают на 14,7% относительно 2012 г. в связи с реализацией новых механизмов государственной поддержки сельскохозяйственных производителей в отношении использования горюче-смазочных материалов и удобрений, кредитования, экспорта. Увеличиваются расходы федерального бюджета в 2013–2015 гг. относительно 2012 г. по статьям «Водное хозяйство» с 21,7 млрд руб. в 2012 г. до 22,7 млрд руб. в 2015 г. (+4,6%) за счет увеличения финансирования ФЦП, и «Лесное хозяйство» – с 27,4 млрд руб. в 2012 г. до 31,0 млрд руб. в 2015 г. (+13,2%). При этом по направлению лесное хозяйство в качестве позитивного сдвига можно отметить сокращение бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности подведомственных учреждений с 4,4 млрд руб. в 2012 г. до 3,8 млрд руб. в 2015 г. и рост расходов, направляемых на реализация отдельных полномочий в области лесных отношений с 19,2 млрд руб. в 2012 г. до 22,3 млрд руб. в 2015 г. (+16,2%). Значительные сокращения бюджетных ассигнований федерального бюджета запланированы в 2013–2014 гг. по статье «Транспорт»: на 17,2% и 24,0% соответственно относительно предыдущего года. В 2015 г. расходы незначительно подрастут – на 1,1% в сравнении с 2014 г., но в абсолютном значении объем расходов на транспорт в 2015 г. будет ниже уровня 2012 г. на 36,4%. На реализацию ФЦП «Развитие транспортной системы» приходится 40,7% , 43,9% и 47,1% от общих расходов по данной статье в 2013–2015 гг. соответственно. Снижение объема бюджетных ассигнований в 2013–2014 гг. на транспорт связано с: - сокращением бюджетных инвестиций в виде взносов в уставные капиталы отраслевых предприятий, в том числе взносов в уставной капитал ОАО РЖД: в 2012 г. – 40,5 млрд руб., 2013 г. – 21,2 млрд руб., 2014 г. – 16,0 млрд руб. и 17,6 млрд руб. в 2015 г.; - снижением расходов на государственную поддержку железнодорожного транспорта: 2012 г. – 84,2 млрд руб., 2013 г. – 40,2 млрд руб., 2014 г. – 27,8 млрд руб. и 21,5 млрд руб. в 2015 г.. Сокращены объемы бюджетных ассигнований, направляемых в виде субсидий РЖД, на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на пригородное сообщение: 2013 г. – 25,0 млрд руб., 2014 г. – 12,5 млрд руб. и 6,2 млрд руб. в 2015 г. И хотя обоснованность субсидирования РЖД в целом 18 вызывает сомнение, следует признать, что субсидирование проезда в пригородных поездах имеет выраженный социальный эффект, влияющий на мобильность населения. В 2013–2015 гг. запланировано сокращение расходов федерального бюджета по статьям «Связь и информатика» на 34,8% , «Прикладные научные исследования в области национальной экономки» на 15,3% и «Другие вопросы в области национальной экономики» на 11,1% в 2015 г. относительно 2012 г. По направлению научные исследования наибольшее сокращение расходов запланировано по федеральным программам – на 18,2% и по направлению «Научное сопровождение инновационных проектов государственного значения» на 56,6% в реальном исчислении в 2015 г. относительно 2012 г. По статье «Другие вопросы в области национальной экономики» наибольшее снижение бюджетных ассигнований в среднесрочном периоде намечается по следующим направлениям: - Инвестиционный фонд с 65,5 млрд руб. в 2012 г. до 18,3 млрд руб. в 2013 г. (-72,3%) и до 13,5 млрд руб. в 2015 г. (-80,0% относительно уровня 2012 г.) в связи с окончанием сроков реализации утвержденных инвестиционных проектов; - субсидии Государственным компаниям в 2013 г. сохраняются на уровне 2012 г. в объеме около 100 млрд руб. В 2014 г. бюджетные ассигнования на субсидии снижаются на 20,2% относительно предыдущих двух лет, в том числе и за счет сокращения объема расходов на имущественный взнос ГК Олимпстрой в два раза относительно 2013 г. В 2015 г. объем расходов незначительно увеличивается на 6,4% относительно предыдущего года в связи с ростом объема бюджетных ассигнований, направляемых ГК Ростатом на 40,0% относительно предыдущего года. Инвестиции Объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ в 2015 г. сокращается на 24,3% в реальном исчислении относительно 2012 г. по всем группам ФЦП (см. Табл. 8), а по группе «Дальний Восток» финансирование в 2015 г. через ФЦП завершается. Таблица 8 Динамика расходов федерального бюджета, запланированных на реализацию ФЦП, в 2012-2015 гг., в млрд руб. Объем финансирования 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. Отклонение 2015 г. к 2012 г., %в реальном исчислении 1027,9 1 011,7 918,4 932,6 -24,3% 19 ФЦП Объем финансирования по группам ФЦП 1. Развитие высоких технологий 279,3 324,7 301,0 314,1 -6,2% 2. Жилье 58,6 41,9 40,9 41,1 -41,5% 3.Транспортная инфраструктура 353,5 353,2 362,6 366,5 -13,5% 67,9 53,9 14,0 0 -100,0% 20,4 16,1 16,2 17,8 -27,2% 112,1 93,8 57,1 66,7 -50,4% 99,9 105,2 84,4 83,4 -30,4% 40,1 21,9 13,4 12,1 -74,8% 4,1 4,4 -14,6% 4. Дальний Восток 5. Развитие села 6.Социальная инфраструктура 7. Безопасность 8. Развитие регионов 9.Развитие государственных 4,3 4,1 институтов Источник: Минфин, Минэкономразвития, расчеты ИЭП. Структура расходов федерального бюджета по группам ФЦП в среднесрочном периоде сохранилась на уровне 2012 г: наибольшая доля расходов (около 40%) в последующие три года приходится на направление «Транспортная инфраструктура», по которой реализуется только одна ФЦП «Развитие транспорта». В 2013 –2015 гг. увеличивается доля расходов с 27,2% в 2012 г. до 33,7% по группе «Развитие высоких технологий» в общем объеме расходов на ФЦП, что согласуется с задачами, поставленными Президентом России по обеспечению ускоренного технологического развития. Объем расходов по данной группе возрастает на 12,6% в 2015 г. относительно 2012 г., в основном за счет увеличения бюджетных ассигнований по ФЦП «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС» с 20,5 млрд руб. в 2012 г. до 50,3 млрд руб. в 2015 г. В рамках программы ГЛОНАСС увеличиваются расходы на исследование и использование космического пространства более чем на 10 млрд руб. в 2015 г. относительно 2014 г. Сокращены расходы федерального бюджета по программам группы «Жилье» на 29,4%, по группе «Развитие села» на 12,8% и по группе «Социальная инфраструктура» на 41,1% в реальном исчислении в 2015 г. относительно 2012 г. По группе «жилье» снижены расходы на ФЦП «Жилище» на: 20 - обеспечение жильем молодых семей с 5,0 млрд руб. в 2012 г. до 3,5 млрд руб. в 2015 г.; - стимулирование программ жилищного строительства субъектов РФ с 2,4 млрд руб. в 2012 г. до 1,0 млрд руб. в 2015 г.; - модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры с 3,9 млрд руб. в 2012 г. до 2,7 млрд руб. в 2015 г.; - мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан с 11,5 млрд руб. в 2012 г. до 8,1 млрд руб. в 2015 г. По группе программ «Развитие села» сокращение расходов федерального бюджета запланировано в связи с окончанием сроков реализации программ в 2012–2013 гг. и перераспределением средств федерального бюджета на реализацию новых программ, таких как «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 гг. и на период до 2020 г.» в 2014–2015 гг. в объеме 9,0 млрд руб. ежегодно и ФЦП «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель на 2014–2020 гг.» в объеме 7,2 млрд руб. в 2014 г. и 8,8 млрд руб. в 2015 г. По группе программ «Социальная инфраструктура» необходимо отметить закрытие программы «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007– 2012 гг.), объем финансирования которой в 2012 г. составлял 10,8 млрд руб. В 2014–2015 гг. бюджетные ассигнования на финансирования аналогичной программы не предусмотрено. Возрастают расходы на финансирование ФЦП «Развитие образования на 2011– 2015 г.» с 11,7 млрд руб. в 2012 г. до 17,7 млрд руб. за счет увеличения бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности в федеральные государственные учреждения вузовского и послевузовского образования и на жилищно-коммунальное хозяйство. Наибольшее сокращение расходов федерального бюджета запланировано по группе программ «Дальний Восток» в связи с закрытием ряда ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г.». В 2012 г. объем финансирования этой ФЦП составлял 67,9 млрд руб., в том числе расходы на развитие г. Владивостока – 12,9 млрд руб., и бюджетные ассигнования на взносы в уставные капитала акционерных обществ – 25,0 млрд руб. Несмотря на то, что срок действия программы определен до 2013 г., на финансирование программы в федеральном бюджете заложено 14,0 млрд руб. в виде субсидий на финансирование капитального строительства государственной собственности, в 2015 г. финансирование программы не предусмотрено. 21 Снижены объемы финансирования программ по группе «Развитие регионов» в 2015 г. относительно 2012 г. на 70% в абсолютном значении, в связи с закрытием ФЦП «Социально-экономической развитие Чеченской Республики на 2008–2012 гг.», объем финансирования которой в 2012 г. составил 12,2 млрд руб., и ФЦП «Юг России (2008– 2013 г.), с объемом финансирования в 2012 г. – 12,9 млрд руб. Сокращены бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007–2015 гг.» с 4,0 млрд руб. в 2012 г. до 0,6 млрд руб. в 2015 г. По группе мероприятий «Безопасность» объем бюджетных ассигнований снижен на 16,2 % в абсолютном выражении в 2015 г. относительно 2012 г. вследствие закрытия ряда ФЦП, в том числе «Пожарная безопасность в РФ на период до 2012 г.». По ряду программ планируется рост объемов финансирования, в том числе по ФЦП «Развитие уголовноисправительной системы» с 5,6 млрд руб. в 2012 г. до 13,8 млрд руб. в 2015 г. Необходимо отметить негативную тенденцию сокращения доли расходов на ФЦП в общем объеме расходов федерального бюджета в последующие три года с 8,1% в 2012 г. до 6,0% в 2015 г. В настоящее время до введения программного бюджета ФЦП являются наиболее действенным инструментом программного управления бюджетным процессом, а значит, сокращение доли расходов, распределяемым по ФЦП, можно признать нецелесообразным с точки зрения решения задачи управления бюджетными расходами по результатам. 4. Анализ расходов по отдельным направлениям финансирования 4.1. В части выделения межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации Проект Закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» предполагает постепенное сокращение в номинальном выражении к уровню 2012 г. общей суммы трансфертов, выделяемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что планируемые объемы ежегодного сокращения – на 5–9% ежегодно – существенно отличаются от темпов снижения общего объема трансфертов в 2012 г. к уровню 2011 г. (планируется сокращение более чем на 17% в номинальном выражении, что во многом связано с завершением выделения значительных объемов трансфертов регионам в рамках антикризисной программы Правительства, а также с перераспределением расходных полномочий между федеральным центром и регионами в связи с передачей с 2012 г. на уровень федерации полномочий по финансовому обеспечению полиции). 22 Планируемая динамика по отдельным видам межбюджетных трансфертов существенно различается. В бюджетных проектировках заложен заметный рост объема дотаций, выделяемых из федерального бюджета регионам, с 502,3 млрд руб. в 2012 г. до 602,0 млрд руб. в 2013 г. (на 19,9% в номинальном выражении или на 13,6% в реальном). Далее в 2014–2015 гг. планируется некоторое сокращение объемов на 1,6–1,7% ежегодно. Однако следует отметить, что заметный рост объема дотаций достигается, прежде всего, за счет увеличения сумм дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Рост данного вида трансфертов запланирован в 2012 г. на уровне 78,7% в номинальном выражении или 69,4% в реальном. Дополнительное увеличение финансовой помощи субъектам Российской Федерации в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в 2013–2015 годах на 100,0 млрд руб. ежегодно связано с увеличением расходных обязательств субнациональных бюджетов в рамках реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. В том числе законопроект предусматривает распределение 60 млрд руб. дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы. Следует отметить, что увеличение расходных обязательств по зарплате работникам бюджетной сферы темпами, опережающими темпы роста налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, несет в себе риски для сбалансированности бюджетной системы в целом в условиях неопределенности ситуации в мировой экономике, учитывая, что подобные текущие расходные обязательства крайне трудно сокращать. В случае ухудшения мировой конъюнктуры дефицит субнациональных бюджетов может увеличиться существеннее, что потребует значительно больших объемов дополнительной финансовой помощи регионам со стороны федерального центра (учитывая, что в кризис возможности рыночных заимствований резко сокращаются). При этом надо учитывать, что текущие бюджетные проектировки уже предусматривают увеличение дефицита федерального бюджета с 0,2% ВВП в 2012 г. до 0,8% ВВП в 2013 г. Таким образом, можно говорить о том, что принятые на федеральном уровне решения, создавшие дополнительные расходные обязательства у субнациональных бюджетов, ведут как к ухудшению положения региональных бюджетов с точки зрения соотношения объема расходов и объема налоговых и неналоговых доходов, так и увеличивают риски в целом для бюджетной системы Российской Федерации. В качестве примеров непрозрачности механизма предоставления дотаций на сбалансированность можно привести следующие суммы из проекта федерального бюджета на 2013–2015 гг., подлежащие выделению ряду регионов, которые отражены отдельной 23 строкой, по сути, вне каких-либо методологических рамок распределения оставшихся сумм дотаций на сбалансированность: • дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета Чеченской Республики в 2013 году в сумме 23 555,2 млн руб., • дотация бюджету Омской области в целях обеспечения сбалансированности бюджета в сумме 1 000,0 млн руб. в 2013–2014 гг., • дотации бюджету г. Санкт-Петербурга на увеличение уставного капитала ОАО «Западный скоростной диаметр» в 2013 г. в сумме 20 000,0 млн руб. и в 2014 г. – 10709,7 млн руб. Последняя сумма, выделяемая бюджету г. Санкт-Петербурга, вызывает дополнительные вопросы. Исходя из наименования данного трансферта он имеет, очевидно, целевой характер, однако выделяется в форме нецелевого трансферта – дотации. Проект федерального бюджета предусматривает также некоторую индексацию объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (выделяемых из ФФПР) в 2013–2015 гг. к уровню 2012 г. В 2011–2012 гг. объем ФФПР оставался на уровне 2010 г., поэтому планируемая индексация его объемов оценивается положительно. Однако размеры подобной индексации вызывают вопросы. Увеличение объемов дотаций на выравнивание предусмотрено лишь в 2013 г. на 5,5%, т.е. на прогнозируемый уровень инфляции. Далее в 2014–1015 гг. объем ФФПР планируется сохранить на уровне 2013 г. В результате объем ФФПР в 2013 г. оказывается на 11,1% меньше в реальном выражении по сравнению с уровнем 2010 г. В 2014–2015 гг. в отсутствии дальнейшей индексации снижение в реальном выражении продолжится. При этом потребность в финансовых ресурсах для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ как минимум не уменьшается. Проблемы индексации объема ФФПР связаны, прежде всего, с действующими законодательными нормами, согласно которым «общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, который определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень 24 бюджетной обеспеченности»5. При этом сокращение объема ФФПР в номинальном выражении не допускается. В рамках совершенствования порядка определения объема ФФПР предлагается использовать следующий механизм: 1) вначале определяется объем дотаций на выравнивание исходя из действующего порядка; 2) если данный объем больше, чем объем дотаций предыдущего года, умноженный на прогнозируемый индекс потребительских цен, то объем дотаций на выравнивание определяется исходя из действующего порядка; 3) если данный объем меньше, чем объем дотаций предыдущего года, умноженный на прогнозируемый индекс потребительских цен, то объем дотаций на выравнивание на планируемый год определяется путем умножения объема дотаций на текущий год на планируемый темп роста потребительских цен; 4) начиная с третьего года применения нового порядка определения объема Фонда появляется возможность скорректировать расчет объема фонда с учетом отличия фактической инфляции от цифр, заложенных в бюджете. Такой подход позволит не допустить существенного сокращения объема Фонда в реальном выражении и обеспечит хоть и с некоторым лагом корректировку с учетом отличия фактической инфляции от прогнозируемой. В результате предлагаемая методика объединяет в себе преимущества действующего подхода к определению объема ФФПР и методики индексации его объема в 2003–2007 гг., при этом объединение данных подходов позволяет во многом нивелировать недостатки, присущие каждой из методик в отдельности. В целом тенденция к увеличению объемов дотаций и их доли в общей сумме межбюджетных трансфертов (планируется увеличение этой доли с 37,0% в 2012 г. до 50% в 2014–2015 гг.) является положительной. Однако данный рост достигается, прежде всего, за счет дотаций на сбалансированность, и это не ведет к заметному увеличению уровня прозрачности межбюджетных отношений между федеральным центом и регионами и не позволяет существенно повысить их финансовую автономию (т.к. распределение дотаций на сбалансированность значительно менее прозрачно, предсказуемо и методологически обосновано, чем распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности). С этой точки зрения было бы логичнее на сопоставимые суммы увеличить объем ФФПР. 5 В соответствии с п.1 Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. №670 (с последующими изменениями). 25 В 2013–2015 гг. планируется заметное сокращение объема субсидий: на 25,6% в номинальном выражении в 2013 г., на 21,3% в 2014 г. и на 4,3% в 2015 г. В результате их доля в общей сумме межбюджетных трансферов должна снизиться с 37,8% в 2012 г. до 24,6% в 2015 г. При этом бюджетные проектировки предусматривают снижение количества субсидий с 104 в 2012 г. до соответственно 93, 81 и 70 видов в 2013–2015 гг. В целом тенденция к сокращению количества видов субсидий и их доли в общем объеме федеральных трансфертов должна оцениваться как положительная. Существующая система большого количества разрозненных субсидий, чей общий объем по некоторым направлениям не превышает (или едва превышает) 1 млрд руб. существенно снижает эффективность и прозрачность российской системы межбюджетных отношений в первую очередь с точки зрения чрезмерного ограничения свободы принятия решений региональными властями на фоне несовпадения в ряде случает федеральных и региональных приоритетов (т.е. федерация не может правильно определить, что действительно нужно жителям того или иного региона). Однако предлагаемое сокращение количества субсидий представляется явно недостаточным. Важно отметить, что «Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предлагают «консолидировать действующие в настоящее время субсидии в единые в рамках соответствующих госпрограмм по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета». Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р утвержден перечень государственных программ Российской Федерации в количестве 41 (с учетом внесенных изменений). При этом по каждой программе предусмотрен один ответственный исполнитель (федеральное министерство или ведомство) и соисполнители (федеральные министерства или ведомства). Сопоставление количества госпрограмм и предполагаемого количества субсидий позволяет сделать однозначный вывод, что в рамках, по крайней мере, некоторых госпрограмм будут распределяться более одной субсидии, что представляется неоправданным и чрезмерно усложняющим систему межбюджетных трансфертов. Следует также учитывать, что далеко не каждая программа предполагает софинансирование региональных расходов со стороны федерального бюджета просто потому, что соответствующие полномочия закреплены исключительно за федерацией. Речь идет о таких программах как, например, «Космическая деятельность России» (№ 21), «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» (№ 22), «Обеспечение обороноспособности страны» (№ 31), «Управление федеральным имуществом» (№ 37), «Внешнеполитическая деятельность» (№ 40) и т.д. Таким образом, можно говорить о том, что планируемое к 2015 г. количество субсидий более чем в 2 раза 26 превышает количество государственных программ. При этом важно отметить, что проект федерального бюджета на 2012–2014 гг. предусматривал сокращение количества субсидий до 70 в 2013 г. и 62 в 2014 г., т.е. планы были существенно скорректированы в сторону увеличения количества видов субсидий. Таким образом, на лицо явное торможение процесса реформирования механизма предоставления субсидий из федерального бюджета, что может существенно сказаться на повышении прозрачности и эффективности межбюджетных отношений между федерацией и регионами. В 2013–2015 гг. планируется также некоторое сокращение объемов субвенций (на 12,6% в 2013 г. к уровню 2012 г. и далее на 4–5% в год в 2014–2015 гг.) и более существенное снижение иных МБТ (на 15,9% в 2013 г. к уровню прошлого года, на 14,1% в 2014 г. и на 7,0% в 2015 г.). Заметное сокращение объемов иных МБТ связано, в том числе, с консолидацией выделяемых федерацией бюджетам ЗАТО дотаций и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации. Таким образом, часть объемов иных МБТ будет перераспределено в пользу дотаций ЗАТО. В целом необходимо отметить, что параметры проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в части межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации вызывают целый ряд серьезных вопросов с точки зрения повышения эффективности российской системы федерализма. 4.2. Расходы на национальную оборону В 2013 г. по разделу 02 «Национальная оборона» классификации расходов предусматривается ассигновать 2 трлн 141 млрд руб. (3,22% ВВП), что в номинальном выражении на 14,8% больше ассигнований текущего года (в соответствии с законом о федеральном бюджете № 48-ФЗ от 5.06.2012), но при этом существенно меньше планировавшихся на 2013 г. в проекте трехлетнего бюджета год тому назад 2 трлн 329 млрд руб. с приростом в 20,5%. Меньший прирост расходов по этому разделу наблюдался лишь в послекризисном 2010 г. – 7,1%. В текущем году по этому разделу ассигновано законом о бюджете по состоянию на начало октября 1 трлн 865 млрд руб. или 3,08% ВВП. Кроме Минобороны России, крупнейшими распорядителями открытой части средств бюджета этого раздела будут Минпромторг и Минфин России (соответственно, 28 млрд и 23 млрд руб.). Внутри раздела «Национальная оборона» сильнее всего возрастут расходы по подразделу «Вооруженные силы Российской Федерации» – на 17,3%, достигнув 1 трлн 27 636 млрд руб., и расходы на оборонные НИОКР – на 16,1% (198 млрд руб.) при сокращении расходов по подразделам «Мобилизационная и вневойсковая подготовка» и «Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества» на 7 и 12%, соответственно. Расходы Вооруженных сил на гособоронзаказ в 2013 г. можно было бы оценить по закрытой части расходов раздела «Национальная оборона» в 1 трлн 134 млрд руб. (1,70% ВВП), однако кроме этого значительные ассигнования (117 млрд руб.) тратятся вполне открыто на бюджетные инвестиции, закупки вооружения, исследования и разработки в рамках гособоронзаказа как в рамках государственной программы вооружения, так и вне их. Открытые бюджетные инвестиции и закупки вооружения этого раздела вне рамок гособоронзаказа составят 606 млн руб. Также вне механизма гособоронзаказа средства федерального бюджета в виде субсидий и взносов в основной капитал расходуются на поддержку оборонной промышленности через раздел «Национальная экономика», секретные ассигнования в котором на 2013 г. составляют 63 млрд руб. В связи с таким многообразием форм прохождения бюджетных средств до получателей представляются излишне оптимистичными надежды, возлагаемые на новую версию закона о гособоронзаказе, находящуюся в настоящее время на рассмотрении в Госдуме. Расходы подраздела «Вооруженные силы Российской Федерации» на содержание военнослужащих в 2013 г. возрастут по сравнению с текущим годом на 5% до 344 млрд руб. (0,52% ВВП). Ассигнования на пенсионное обеспечение Министерству обороны по разделу «Социальная политика» возрастут на 1% до 255 млрд руб. (0,38% ВВП), что противоречит заявленному в законе № 309-ФЗ от 8.11.2011 г. и продублированному в указе президента № 604 от 7.05.2012 г. механизму их ежегодного индексирования на 2% без учета инфляции и может быть объяснено избыточным финансированием этой статьи в текущем году. В плановом периоде эти ассигнования показаны условно. Расходы раздела «Национальная оборона» по статье «Закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд» составят 240 млрд руб. (0,36% ВВП), оставшись на уровне текущего года. Следует полагать, что это обеспечит потребности Вооруженных сил в ракетном топливе, горюче-смазочных материалах, продовольствии и вещевом имуществе (116 млрд руб.) даже с учетом инфляции, т.к. данные проверок Счетной палаты последних лет свидетельствуют о том, что войска и силы Флота не успевают расходовать закупаемые материальные средства, что ведет к росту текущих запасов сверх норматива. Ассигнования на прочую закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд (аутсорсинг) сократятся по сравнению с текущим годом на 5% до 116 млрд руб. 28 Таким образом, в разделе «Национальна оборона» наблюдается наращивание капитальных расходов при сдерживании роста текущих расходов, что переносит положительный эффект от расходов на дальнюю перспективу с соответствующими рисками для обороноспособности страны и тем самым ставит ее под вопрос в ближайшей и среднесрочной перспективе. Расходы раздела 03 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» вырастут на 9,9% до 2 трлн 30 млрд руб. (3,05% ВВП), при этом расходы по 5 подразделам, в т. ч. «Органы безопасности», сократятся на 3,1–11,6%. Продолжится беспрецедентный прирост расходов подраздела «Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности» – на 258%, при пятикратном росте в текущем году. Ассигнования на пенсионное обеспечение по линии МВД составят 149 млрд руб. (0,22% ВВП), увеличившись на 2% относительно текущего года. Расходы силового блока суммарно по разделам 02 и 03 составят 4 трлн 171 млрд руб. или 6,27% ВВП и 31,16% (32,18% – непроцентных) расходов федерального бюджета на 2013 г. 4.3. Прозрачность и открытость проекта федерального бюджета Прозрачность и открытость проекта федерального бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. не улучшились по сравнению с бюджетами пяти предыдущих лет. Такие основные данные, как полные расходы по разделам и подразделами классификации федерального бюджета, входившие до 2008 г. в состав табличных приложений к тексту законопроекта, вновь даны лишь в пояснительной записке к проекту. Таким образом, без указанной записки в проекте бюджета невозможно разобраться, что является прямым нарушением основополагающих принципов Бюджетного кодекса – полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования (в части расходов), а также прозрачности (открытости). Значительное число целевых статей расходов имеют вложенные статьи, т.е. фактически подстатьи, что Бюджетным кодексом допускается в явном виде лишь для доходов. Как и в предыдущие годы, найти расходы, связанные с оплатой тепла, электроэнергии и услуг связи, в российском федеральном бюджете по-прежнему невозможно. Это же относится к ассигнованиям на денежное довольствие военнослужащих, проходящих срочную службу по призыву, и на доплаты за работу с государственной тайной. Разработчики бюджета сохраняют приверженность упрощенной форме представления бюджетной информации в приложениях к законопроекту, игнорируя как 29 отечественный дореволюционный, так и современный зарубежный опыт публикации в одной таблице данных фактического исполнения бюджета в прошлом году, ассигнований текущего года и проекта на бюджетный год и плановый период. Все это вольно или невольно затрудняет правильную оценку предлагаемого проекта бюджета всеми заинтересованными сторонами и противоречит декларированному в Бюджетном кодексе принципу прозрачности (открытости). Кроме того, содержание пояснительной записки, сопровождающей проект федерального бюджета и предназначенной для разъяснения его содержания, не отличается высоким качеством разработки и зачастую лишь запутывает ее читателя. Так, на с. 147 текста пояснительной записки приведены ассигнования на оплату коммунальных услуг, услуг связи и командировочные расходы, которые отсутствуют в виде целевых статей с соответствующими названиями в приложениях 6, 9, 12 и 14 к проекту бюджета, а приведенные на с. 146 суммы денежного довольствия военнослужащих Вооруженных сил не соответствуют данным приложений 12 и 14, существенно занижая расходы для планового периода. Оценка закрытости проекта федерального бюджета посредством доли секретных расходов дает следующую картину (см. Табл. 9). Закрытость федерального бюджета в 2013 г. повысится на 1 п.п. Секретные и совершенно секретные ассигнования составят 13,26% всех расходов федерального бюджета, что дает в абсолютном измерении 1 трлн 775 млрд 232 млн руб., или абсолютный максимум за десять лет. Таблица 9 Доля секретных ассигнований в федеральных бюджетах 2005–2013 гг., % Код и наименование раздела (подраздела), содержащего секретные расходы 1 Расходы федерального бюджета в целом 0100 ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ 0108 Международные отношения и международное сотрудничество 0109 Государственный материальный резерв 0110 Фундаментальные исследования 0114 Другие общегосударственные вопросы 0200 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА 0201 Вооруженные Силы Российской Федерации 0204 Мобилизационная подготовка экономики 0205 Подготовка и участие в 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11,33 11,80 10,33 11,92 10,01 10,46 12,25 12,15 13,26 3,67 – 6,28 5,52 0,01 < 0,01 8,66 5,05 4,75 8,66 10,17 9,53 3,66 – – – – – 82,86 89,23 92,18 90,17 85,01 85,08 88,15 85,71 87,23 2,13 1,22 1,12 0,97 0,78 0,32 0,66 2,89 0,70 0,05 0,72 0,28 4,42 1,56 1,05 0,95 1,11 2,34 42,06 42,77 45,33 46,14 48,09 46,42 47,73 48,60 52,96 33,07 35,59 37,11 39,04 40,21 39,03 41,50 42,97 48,05 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 – – – – – – 30 обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности 0206 Ядерно-оружейный комплекс 100,0 0207 Реализация международных обязательств в сфере военнотехнического сотрудничества 45,22 0208 Прикладные научные исследования в области национальной обороны 98,37 0209 Другие вопросы в области национальной обороны 2,49 0300 НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 28,52 0302 Органы внутренних дел 4,76 0303 Внутренние войска 11,76 0306 Органы безопасности 97,80 0307 Органы пограничной службы 100,00 0309 Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона 59,02 0313 Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 73,95 0314 Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности 8,26 0400 НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА 0,05 0411 Прикладные научные исследования в области национальной экономики – 0412 Другие вопросы в области национальной экономики 0,12 0500 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО – 0501 Жилищное хозяйство – 0700 ОБРАЗОВАНИЕ 2,76 0701 Дошкольное образование 2,03 0702 Общее образование 1,51 0704 Среднее профессиональное образование 1,06 0705 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 16,85 0706 Высшее и послевузовское профессиональное образование 3,15 0709 Другие вопросы в области образования 0,30 0800 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ, СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 0,17 0800 КУЛЬТУРА И КИНЕМАТОГРАФИЯ – 0801 Культура 0,14 0804 Периодическая печать и издательства 13,46 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 46,90 50,65 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 80,14 93,94 93,69 93,20 92,85 91,32 92,94 94,64 94,17 8,79 24,38 29,21 34,64 42,03 36,41 44,03 46,82 31,64 31,07 31,84 30,82 32,12 32,54 24,86 21,60 6,31 5,16 4,97 3,70 4,30 6,56 3,42 3,81 10,31 9,80 10,25 8,19 8,28 7,89 4,77 4,42 95,49 97,31 99,05 99,61 97,05 99,87 99,56 99,54 98,97 97,62 100,00 99,47 98,61 99,11 99,09 99,40 62,39 50,65 51,39 51,00 51,28 47,35 42,81 39,58 66,41 64,43 75,49 79,35 92,09 87,07 84,50 90,92 50,71 39,95 56,32 68,37 67,94 78,29 30,41 0,02 0,44 0,64 0,55 1,56 1,94 2,70 7,09 3,60 – 5,23 5,84 4,49 5,61 12,07 15,24 18,24 0,06 < 0,01 0,31 0,72 4,47 2,22 3,42 4,22 2,69 2,17 1,91 0,85 5,69 2,39 2,44 2,14 6,96 10,09 19,26 19,75 11,22 11,02 15,97 12,91 20,79 25,04 15,02 21,03 2,55 3,06 3,59 4,30 3,21 3,35 2,48 2,45 3,91 5,00 3,58 4,50 2,00 2,75 3,45 0,59 0,20 0,41 1,03 1,02 0,86 0,99 – – – – 15,78 17,22 1,80 2,54 9,40 18,50 8,27 5,52 2,93 0,33 2,53 0,28 3,08 0,29 3,64 0,48 4,08 0,61 5,32 0,26 4,18 0,26 4,01 0,35 0,17 0,21 0,17 0,18 0,17 – – – – 0,10 7,45 – 0,16 2,57 – 0,10 2,62 – 0,14 3,14 – 0,09 3,59 0,12 0,14 – 0,12 0,14 – 0,09 0,11 – 2,69 3,38 31 0806 Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средства массовой коммуникации 0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ 0900 ЗДРАВООХРАНЕНИЕ 0901 Стационарная медицинская помощь 0902 Амбулаторная помощь 0905 Санаторно-оздоровительная помощь 0907 Санитарно-эпидемиологическое благополучие 0908 Физическая культура и спорт 0910 Другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта 0910 Другие вопросы в области здравоохранения 1000 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 1003 Социальное обеспечение населения 1100 ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ 1101 Физическая культура 1200 СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 1202 Периодическая печать и издательства 1400 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА 1401 Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 0,02 0,15 – – – – – – – 4,30 – 5,61 н/п н/п н/п 3,99 – 4,66 н/п н/п н/п 2,57 – 2,94 н/п н/п н/п 4,14 3,54 3,01 – – – – – – 2,60 2,39 2,35 3,24 2,77 2,41 2,32 2,01 1,56 13,94 4,34 3,75 2,70 2,90 3,82 14,07 15,88 10,73 11,67 10,99 11,17 2,09 0,63 0,64 0,70 1,04 0,66 0,28 0,26 0,24 0,42 0,32 0,62 – – – – – – 1,74 1,07 1,01 – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 0,01 0,02 – – – 0,01 0,02 – – – – – – – 0,43 0,30 – 0,06 – 0,24 0,26 0,29 53,51 41,53 0,30 0,06 0,26 0,25 6,33 – – – – – – – – – – – – 0,27 3,38 0,27 3,15 0,24 2,84 – – 0,16 – – – – – – – – 0,50 – – – – – – Источник: Федеральные бюджеты 2005–2012 гг., 2013 г. – проект от 25.09.2011 г. Данные 2005–2010 гг. приведены к соответствующим разделам и подразделам бюджетной классификации, вступившей в силу с 2011 г. Курсивом выделены данные в ранее действовавшей бюджетной классификации. Доля закрытых ассигнований в расходах по разделу «Национальная оборона» достигла максимума в 53% (1 трлн 133 млрд 913 млн руб.) за период с 2004 г., что связано с наращиванием ассигнований на выполнение гособоронзаказа. Максимум секретных расходов (3,6% или 62 млрд 666 млн руб.) наблюдается в разделе «Национальная экономика», что объясняется той же причиной. В подразделе 1003 «Социальное обеспечение населения» секретные расходы также достигли максимума в 0,3% или 2 млрд 369 млн руб. Естественно, назначение этих расходов неизвестно. В остальных разделах проекта федерального бюджета на 2013 г. доли секретных расходов колеблются относительно средних за период наблюдения значений, не меняя 32 существенно общей картины. Для расходов планового периода оценка невозможна ввиду условного характера значительной части расходов. 4.4. Расходы на образование Расходы на образование федерального бюджета в 2013 г. и на плановый период 2014–2015 гг. запланированы в следующих объемах (Табл. 10): Таблица 10. Расходы федерального бюджета на образование в 2013 г. и на плановый период 2014–2015 гг. (тыс. руб.) 2013 ОБРАЗОВАНИЕ 2014 2015 605 667 539,40 547 728 956,50 572 587 621,70 7 564 839,40 6 025 493,40 5 680 811,30 Общее образование 67 380 787,50 19 325 189,90 19 047 611,50 Начальное профессиональное образование 4 339 408,70 4 469 225,10 4 477 099,60 Среднее профессиональное образование 3 603 306,10 3 625 696,80 3 792 059,10 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 6 407 546,90 6 437 240,10 6 469 233,90 Высшее и послевузовское профессиональное образование 477 238 473,70 484 106 114,10 513 536 938,00 5 293 104,70 5 297 267,20 1 035 565,20 12 521 722,20 9 426 335,00 9 824 604,70 21 318 350,20 9 016 394,90 8 723 698,40 Дошкольное образование Молодежная политика оздоровление детей Прикладные исследования образования в и научные сфере Другие вопросы в сфере образования Источник: Минфин России. Запланированные расходы федерального бюджета (далее – ФБ) на образование, таким образом, составят 0,91% ВВП в 2013 году, 0,74%ВВП – в 2014 г. и 0,69% ВВП – в 2015 г. Соответственно, планируется существенное сокращение расходов федерального бюджета на образование как доли от валового внутреннего продукта на протяжении всего планового периода (почти на четверть). Доля расходов ФБ на образование также сокращается по отношению к общему объему его расходов: с 4,5% в 2013 г. до 3,6% в 2015 г. (в 2014 г. – 3,9%). В течение 2013–2015 гг. планируется существенное изменение структуры расходов ФБ на образование (Табл. 11). 33 Таблица 11. Запланированная структура расходов на образование ФБ на 2013–2015 гг. (в %) 2013 2014 2015 100,0 100,0 100,0 Дошкольное образование 1,2 1,1 1,0 Общее образование 11,1 3,5 3,3 Начальное профессиональное образование 0,7 0,8 0,8 Среднее профессиональное образование 0,6 0,7 0,7 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 1,1 1,2 1,1 Высшее и послевузовское профессиональное образование 78,8 88,4 89,7 Молодежная политика и оздоровление детей 0,9 1,0 0,2 Прикладные научные исследования в сфере образования 2,1 1,7 1,7 Другие вопросы в сфере образования 3,5 1,6 1,5 ОБРАЗОВАНИЕ Источник: Минфин России. Как видно из Табл. 11, в структуре расходов на образование ФБ в 2013–2015 гг. происходят следующие основные изменения: Резко – более чем в 3 раза – сокращается удельный вес расходов на общее образование в общем объеме расходов на образование ФБ: с 11,1% до 3,3%; Еще сильнее уменьшается удельный вес расходов на молодежную политику в общих расходах на образование ФБ – в 4,5 раза; Незначительно растут удельные веса расходов на начальное и среднее профессиональное образование в общем объеме расходов на образование ФБ – на 0,1 п.п.; Немного сокращается удельный вес расходов на дошкольное образование в расходах на образование ФБ: с 1,2% до 1,0%; Практически не изменяется удельный вес расходов на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в расходах ФБ на образование; Заметно сокращаются удельные веса расходов на прикладные научные исследования в сфере образования и на другие вопросы в сфере образования в расходах на образование ФБ: соответственно на 20% и более чем в 2 раза; 34 Основным бенефициаром изменения структуры расходов на образование ФБ является высшее и послевузовское образование, удельный вес которого в них возрастает с 78, 8% до 89,7% (на 10,9 п.п.). Следует отметить, что расходы ФБ на общее образование в абсолютных цифрах сокращаются с 67,4 млрд руб. в 2013 г. до 19,3 млрд руб. в 2014 г. и до 19,0 млрд руб. в 2015 г. Поскольку общее образование финансируется на муниципальном уровне, при этом из региональных бюджетов в муниципальные поступают субвенции на заработную плату учителей и учебные расходы, указанное сокращение расходов ФБ на общее образование означает рост нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации, хотя и незначительную: чуть более 2%. Драматически сокращаются расходы ФБ на молодежную политику и оздоровление детей: с 5,3 млрд руб. в 2014 г. до 1,0 млрд руб. в 2015 г. Таким образом, молодежная политика перестает быть приоритетом федерального центра. Сопоставление проекта бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014–2015 гг. с бюджетом на 2012 г. и плановый период 2013 г. и плановый период 2013–2014 гг. показывает существенное улучшение параметров расходов ФБ на образование по сравнению с бюджетом 2012 г. и проектировками на период 2013–2014 гг. (до их изменения 5 июня 2012 г.) – Табл. 12. 35 Таблица 12. Запланированные расходы ФБ на образование проектом ФБ на 2013 г. и плановый период 2014–2015 гг. и расходы на образование ФБ на 2012 г. и плановый период 2013–2014 гг. (тыс. руб.) Бюджет на 2012 г. и плановый период 2013–2014 гг. Проект ФБ на 2013–2015 гг. 2013 ОБРАЗОВАНИЕ 2014 2015 2012 2013 2014 605 667 539,40 547 728 956,50 572 587 621,70 586295076,20 538959154,60 478418293,00 7 564 839,40 6 025 493,40 5 680 811,30 6 533 560,80 6 792 006,00 5 768612,70 Общее образование 67 380 787,50 19 325 189,90 19 047 611,50 91514042,80 67296731,40 30192949,40 Начальное профессиональное образование 4 339 408,70 4 469 225,10 4 477 099,60 4 665 253, 00 4 203 471,30 4 394 709,90 Среднее профессиональное образование 3 603 306,10 3 625 696,80 3 792 059,10 5 072 627,80 4 346 390,70 4 301538,10 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 6 407 546,90 6 437 240,10 6 469 233,90 6 606 550,40 6 690 087,20 6 679 757,40 Высшее и послевузовское профессиональное образование 477 238 473,70 484 106 114,10 513 536 938,00 421 505 960,20 415 971 081,10 411 742 266,60 5 293 104,70 5 297 267,20 1 035 565,20 5 454 697,30 5 414 783,40 5 518 583,60 12 521 722,20 9 426 335,00 9 824 604,70 20 567 880,60 6 200 265,80 7 37 567,20 21 318 350,20 9 016 394,90 8 723 698,40 24 374503,30 21 854337,70 9 082 308,10 Дошкольное образование Молодежная политика оздоровление детей Прикладные исследования образования в и научные сфере Другие вопросы в сфере образования Источник: Минфин России. 36 Как видно из Табл. 12, особенно сильно улучшены параметры расходов ФБ на высшее и послевузовское образование. Вместе с тем необходимо отметить, что даже в случае высшего и послевузовского образования рост расходов ФБ на ВПО в 2014 г. оказывается ниже запланированного уровня инфляции (рост расходов в номинальном выражении на 1,4% при инфляции в 5,5%), в 2015 г. рост расходов на высшее и послевузовское образование немного обгоняет инфляцию – рост расходов на 6% при инфляции в 5%. По остальным позициям расходы либо снижаются, либо их рост оказывается ниже запланированного уровня инфляции. 4.5. Расходы социальную политику Статьей 10 проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (далее – законопроект) как и соответствующей статьей проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» не предусмотрен рост реального содержания практически всех социальных гарантий, являющихся расходными обязательствами Российской Федерации, на 2013 год: уровень индексации размера данных социальных гарантий составляет 5,5%, что соответствует ожидаемому уровню инфляции на 2013 год6. Замораживание реального содержания распространяется на такие социальные гарантии как: ­ материнский (семейный) капитал, ­ государственные пособия гражданам, имеющим детей, предусмотренных статьей 42 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», ­ пособия, предусмотренного Федеральным законом от 4 июня 2011 года № 128-ФЗ «О пособии детям военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, погибших (умерших, объявленных умершими, признанных безвестно отсутствующими) при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей), и детям лиц, умерших вследствие военной травмы после увольнения с военной службы (службы в органах и учреждениях)», 6 В 2010 г. был установлен опережающий по сравнению с уровнем инфляции темп прироста социальных гарантий, являющихся расходными обязательствами Российской Федерации. Увеличение составляло 10% при инфляции в 8%, следовательно, реальное содержание социальных гарантий, являющихся расходными обязательствами Российской Федерации, увеличивалось на 1,85%. Начиная с 2011 года социальные гарантии, являющиеся расходными обязательствами Российской Федерации, заморожены. 37 ­ ежегодная денежная выплата гражданам, награжденным знаком «Почетный донор СССР» или «Почетный донор России», ­ суммы, выплачиваемые по денежному обязательству непосредственно на содержание гражданина в возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, на основании судебного акта, предусматривающего взыскание за счет средств федерального бюджета. В то же самое время политика индексации в отношении накопительного взноса на одного участника накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, включенного в реестр участников, в 2011–2013 годах отличается от политики индексации в отношении других социальных гарантий, являющихся расходными обязательствами Российской Федерации: размер данного взноса в 2013 году увеличивается в реальном выражении на 2,55%, и прирост этот больше чем в 2011 (1,49%) и 2012 годах (1,99%). Пунктом 8 статьи 10 законопроекта устанавливается величина прожиточного минимума пенсионера в 2013 г. в целом по Российской Федерации для определения размера федеральной социальной доплаты к пенсии на уровне 6131 руб., что приведет к росту реального содержания данного показателя на 4,45% (в 2012 г. данное увеличение составляло 6,32%). Законопроектом предусмотрен рост номинальных расходов федерального бюджета на социальную политику на 1,64%: с 3898,9 млрд руб. в 2012 г.7 до 3 962,9 млрд руб. в 2013 г. В реальном выражении расходы федерального бюджета на социальную политику сократятся на 3,66%. В 2012 г. расходы на эти цели увеличились в номинальном выражении на 32,09%, в реальном выражении на 24,61%. Темп сокращения реальных расходов на социальные цели выше темпа сокращения всех реальных расходов федерального бюджета, который составит 0,91%. Однако следует отметить, что по ряду разделов расходов федерального бюджета наблюдается рост в реальном выражении: к этим разделам относятся: ­ физическая культура и спорт (15,37%), ­ жилищно-коммунальное хозяйство (10,51%), ­ национальная безопасность (10,48%), 7 Здесь и далее Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». 38 ­ охрана окружающей среды, где рост расходов в реальном выражении составляет 8,73%, ­ общегосударственные вопросы (4,95%), ­ культура, кинематография (0,51%), ­ обслуживание государственного и муниципального долга (4,11%) ­ межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (8,55%). Динамика расходов федерального бюджета в целом и на социальную политику приведет к тому, что в 2013 году доля расходов на социальную политику в расходах федерального бюджета уменьшится на 0,97 п.п. с 35,10% до 34,13% всех расходов федерального бюджета. Среди реальных расходов на социальную политику в 2013 г. будут расти расходы на: ­ охрану семьи и детства (прирост в 2013 г. 20,2%, в 2012г. – 19,0%), ­ другие вопросы в области социальной политики (прирост в 2013 г. – 17,6%, в 2012 г. – снижение на 3,8%), ­ социальное обслуживание населения (3,0% в 2013 г., 7,8% в 2012 г). Расходы на пенсионное обеспечение в 2013 г. сократятся в реальном выражении на 4,3%, тогда как в 2012 г. их рост был самым заметным среди расходов на социальную политику – 26,0%. На 6,5% снизятся расходы на социальное обеспечение населения. Продолжится снижение расходов на прикладные научные исследования в области социальной политики, которое составит в 2013 г. 11,9%. Прирост расходов на социальную политику в 2013 г. в основном был достигнут за счет прироста расходов на охрану семьи и детства и пенсионное обеспечение (см. Табл. 13). Вышеописанные изменения привели к изменению структуры расходов на социальную политику: ­ увеличившаяся до 71,7% от всех расходов на социальную политику доля расходов на пенсионное обеспечение в 2013 г. снижается до 71,3%, ­ снизившаяся в 2012 г. доля расходов на социальное обеспечение начинает восстанавливаться, ­ продолжается снижение доли расходов на социальное обеспечение населения в общих расходах на социальную политику, ­ удельный вес расходов на охрану семьи и детства в 2013 г. вырос (см. Табл. 14). 39 Таблица 13. Прирост расходов федерального бюджета на социальную политику в 2012 г. и 2013 г. по сравнению с предыдущим годом. 2012 г.8 Социальная политика в том числе: Пенсионное обеспечение Социальное обслуживание населения Социальное обеспечение населения Охрана семьи и детства 2013 г. Млн руб. 947 152,3 % 100,0 Млн руб. 64 005,1 % 100,0 701 729,8 74,09 27 787,7 43,41 990,3 0,10 688,0 1,07 208 566,2 22,02 -12 199,0 -19,06 35 774,6 3,78 46 327,4 72,38 -22,2 0,00 -8,6 -0,01 113,7 0,01 1 409,6 2,20 Прикладные научные исследования в области социальной политики Другие вопросы в области социальной политики Источник: Минфин России. Таблица 14. Структура расходов федерального бюджета на социальную политику в 2011–2013 гг. 2011 г. 100,0 2012 г. 100,0 2013 г. 70,98 71,73 71,27 Социальное обслуживание населения 0,23 0,20 0,22 Социальное обеспечение населения 23,95 23,48 22,79 Охрана семьи и детства 4,64 4,43 5,53 Прикладные научные исследования в области социальной политики 0,00 0,00 0,00 Другие вопросы в области социальной политики 0,19 0,15 0,18 Социальная политика в том числе: Пенсионное обеспечение 100,0 Источник: Минфин России. 5. Приватизация государственного имущества в 2013–2015 годах Вносимый Правительством РФ проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» не содержит информации о доходах от приватизации ни в основной части, ни в приложениях 40 (Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2013 г.) и 41 (Источники 8 Здесь и далее данные за 2011 год согласно Федеральному закону от 13.12.2010 N 357-ФЗ (ред. от 06.11.2011) «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». 40 финансирования дефицита федерального бюджета на плановый период 2014 и 2015 гг.). В указанных приложениях помимо статей «Разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение» и «Изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года, в том числе: изменение остатков средств Фонда национального благосостояния» имеется статья «Иные источники финансирования дефицита федерального бюджета» (без всякой детализации). Лишь в приложении 1 (Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов) в числе прочих указаны доходы от продажи материальных и нематериальных активов (с выделением ряда статей, имеющих вспомогательный характер), а в приложении 5 (Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета) по средствам от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности в качестве таковых указаны Росимущество и Минобороны РФ. При этом в контексте анализа доходов федерального бюджета от приватизации и продажи государственного имущества необходимо иметь в виду, что еще с 1999 г. поступления от реализации основной части таких активов (акций, а в 2003–2007 гг. еще и земельных участков) стали относиться к источникам финансирования его дефицита. Поступления от продажи прочих активов (разнообразного имущества и земельных участков9) учитывались в доходной части бюджета. В приложении 4 к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» (Перечень главных администраторов доходов федерального бюджета) они присутствуют применительно к большому количеству федеральных органов исполнительной власти с указанием кодов бюджетной классификации. Между тем в пояснительной записке к документу средства, поступающие от приватизации федеральной собственности, указываются наряду c государственными заимствованиями в качестве отдельного источника финансирования дефицита федерального бюджета10. 9 За исключением 2003–2007 гг., когда поступления от реализации земельных участков (в 2003–2004 гг. с учетом продажи прав аренды) относились к источникам финансирования бюджетного дефицита. 10 Внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета из иных источников в Табл. 2.7. пояснительной записки представлено отдельной (от приватизации) строкой и по своим размерам отличается от данных, содержащихся в разделе записки, раскрывающей источники внутреннего финансирования дефицита бюджета. 41 Конкретизируя данный аспект, пояснительная записка содержит информацию о предполагаемом отчуждении из федеральной собственности акций таких акционерных обществ, как ОАО «Банк ВТБ», ОАО «НК Роснефть», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Росагролизинг», ОАО «Русгидро», ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «АК Транснефть», ОАО «Зарубежнефть», ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», ОАО «РЖД», ОАО «Объединенная зерновая компания», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», ОАО «АК АЛРОСА», ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Уралвагонзавод», ОАО «Роснано», ОАО Аэрофлот», «Международный аэропорт Шереметьево». Приватизация пакетов акций крупных инвестиционно привлекательных российских компаний будет продолжена на основании решений российского правительства при определении Правительством РФ конкретных сроков и способов приватизации с учетом конъюнктуры рынка, а также рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов. Реализация данных мероприятий позволит обеспечить поступление в федеральный бюджет средств в объеме 427,7 млрд руб. в 2013 г., 330,8 млрд руб. в 2014 г., 595,1 млрд руб. в 2015 г. Сопоставляя указанные величины с оценками Минфина России, можно отметить явное увеличение величины прогнозируемых поступлений от приватизации государственной собственности по сравнению с теми, что содержались в базовых документах ведомства предыдущих двух лет11. В то же время относительно последних Основных направлений бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 г. и 2015 г., датированных 18 июля 2012 г., приватизационные поступления 2013 г. увеличены на 12,6% (против 380 млрд руб.), но в 2014 г. предполагается их снижение на 30% (против 475 млрд руб.). На этом фоне прогноз ожидаемых в 2015 г. доходов от приватизации увеличен существенно, более чем в полтора раза (против 385 млрд руб.). Говорить о реальности достижения заявленных ориентиров, имея в виду конкретную величину приватизационных доходов федерального бюджета, довольно сложно, поскольку она зависит как от перечня предполагаемых к продаже активов, так и их стоимости, что связано с процедурами оценки и конъюнктурой фондового рынка. В утвержденных распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и основных направлениях приватизации федерального имущества на 2011–2013 годы доходы от приватизации по максимуму оцениваются в размере около 1 трлн руб. в течение 2011– 11 Основные направления бюджетной политики на 2011 г. и плановый период 2012 г. и 2013 г., Основные направления бюджетной политики на 2012 г. и плановый период 2013 г. и 2014 г. 42 2013 гг. с учетом рыночной конъюнктуры в случае принятия Правительством РФ отдельных решений о приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. Без их учета доходы от приватизации в 2012 г. и 2013 г. оцениваются всего лишь по 5 млрд руб. ежегодно. С того времени были в документ были внесены многочисленные изменения и дополнения, изложенные в 2 постановлениях (1 – в 2011 г., 1 – в 2012 г.) и 30 распоряжениях Правительства РФ (1 – в 2010 г., 10 – в 2011 г., 19 – в 2012 г.), включая распоряжение от 20 июня 2012 г. № 1035-р, конкретизирующее процесс приватизации акций крупнейших АО в 2012–2013 гг. К таковым отнесены «Объединенная зерновая компания» (прекращение участия государства в уставном капитале), «Современный коммерческий флот» (50% минус 1 акция), «Росагролизинг» (49,9% минус 1 акция), «Банк ВТБ» (25,5% минус 1 акция), «Российские железные дороги» (25% минус 1 акция), Сбербанк (7,58% минус 1 акция)) с перспективой прекращения участия государства в капитале в них из них до 2016 г. (кроме Сбербанка и РЖД). Аналогичная мера заявлена и отношении многих других компаний («Зарубежнефть», «РусГидро», «ИНТЕР РАО ЕЭС», «Международный «АЛРОСА»)12. В аэропорт других Шереметьево», компаниях доля «Аэрофлот», государства «Россельскохозбанк» подлежит и сокращению («Транснефть», «ФСК ЕЭС», «Уралвагонзавод» (до 75% плюс 1 акция), Объединенные судостроительная и авиастроительная корпорации (до 50% плюс 1 акция))13. Однако после этого оценка объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества в приватизационной программе 2011–2013 гг. осталась без изменений. При этом стоит отметить, что за весь период экономического роста только единожды она приблизилась к 100 млрд руб. в 2003 г., хотя трижды (в 2003–2004 гг. и 2007 г.) наблюдалось превышение данной величины совокупными доходами от приватизации (продажи) и использования государственного имущества (т.е. с учетом дивидендов по госпакетам акций, арендной платы и т. п.). И в 2011 г., когда поступления от продажи акций14 выросли в 8,5 раза по сравнению с предыдущим годом, на 40% превысив 12 В отношении большинства из названных компаний допускается использование специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), как и в случае с «Объединенной зерновой компанией». 13 Отчуждение акций ОАО «НК «Роснефть» начиная с 2013 г. c прекращением участия в капитале «Роснефти» к 2016 г. ОАО «Роснефтегаз» (при допущении его роли в качестве инвестора при приватизации компаний ТЭКа до начала 2015 г.) не может иметь прямого отношения к пополнению федерального бюджета, как и уменьшение доли государства до 90% в капитале ОАО «РОСНАНО» путем выпуска и размещения дополнительных акций в 2012 г. 14 Поступления от продажи акций, относимые в бюджетной классификации к источникам финансирования бюджетного дефицита, обеспечили в 2011 г. более 92% совокупных доходов из невозобновляемых 43 лучшие доселе показатели 2003 г., по своей абсолютной величине (126,2 млрд руб.) они составляли не более 40% от прогнозируемых в 2013–2015 гг. (в погодовом исчислении) поступлений. По данным Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2012 г. (Раздел 3. Источники финансирования дефицита федерального бюджета), представленного на сайте Федерального казначейства (www.roskazna.ru), плановый показатель по средствам от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, предусмотренный федеральным законом о федеральном бюджете на 2011 г. с учетом изменений сводной бюджетной росписи (174, 3 млрд руб.)15, исполнен на 72,41%. В принципе перечень избранных для приватизации активов, ориентация на учет рыночной конъюнктуры и рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов, имеющих необходимые ресурсы, опыт и деловую репутацию, при исключительности прерогатив правительства в приватизационной сфере и фактическом отсутствии стороннего контроля над приватизацией предоставляет ему возможность получить неплохое возмещение за приватизируемые активы. Действующий механизм бюджетного процесса, когда собственно текст принимаемого закона о бюджете не содержит никаких указаний на приватизацию в контексте ограниченный простор для бюджетных принятия доходов, любых оставляет решений в широкий, ничем отношении не перечня приватизируемых активов, сроков и формата их продажи. Более того, в тексте пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» указывается, что при формировании Резервного фонда и Фонда национального благосостояния допускается использование части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства РФ. При этом стоит отметить, что подчиненную роль поступлений от приватизации для финансирования дефицита федерального бюджета, поскольку они заметно уступают величине средств, предполагаемых к привлечению по государственным заимствованиям (в 2013–2014 гг. – более чем втрое, в 2015 г. – более чем вдвое). источников. Роль прочих источников (продажа земли и различного имущества) стала откровенно символической. 15 В доступных для ознакомления версиях федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период на 2012 и 2013 годов» от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными законами от 1 июня 2011 г. № 105-ФЗ, от 20 июля 2011 г. № 251-ФЗ, от 6 ноября 2011 г. № 302ФЗ) данные по величине средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, отсутствуют, как и ее выделение среди иных источников финансирования бюджетного дефицита. 44 С другой стороны, помимо возможного негативного воздействия на реализацию приватизационной программы вследствие серьезного ухудшения макроэкономической ситуации (например, наступления второй волны кризиса или глобальной рецессии) сохраняются заметные риски, связанные с недостаточной прозрачностью приватизационных процессов, отсутствием должной транспарентности в отношении планов и подходов к приватизации крупных компаний, публичного объяснения мотивов (аргументов) в пользу принятия государством тех или иных решений. Принимая во внимание всегда острую и противоречивую реакцию на приватизацию крупных компаний, последнее представляется особенно важным с тем, чтобы «правила игры», взаимные обязательства государства и покупателей были ясны для гражданского общества. Существенным недостатком является отсутствие проработки потенциальных эффектов приватизации с учетом ее целесообразности, альтернативных издержек, возможных рисков и влияния на развитие отдельных рынков, отраслей, регионов, экономики страны в целом. 45
