Резолюция Круглого стола «Региональная налоговая политика

Резолюция Круглого стола
«Региональная налоговая политика: проблемы и перспективы»
в рамках Х Всероссийского налогового форума 2014
«Налоговый маневр-2014: взгляд бизнеса и власти»
27 ноября 2014 года, Москва
Участники Круглого стола «Региональная налоговая политика: проблемы
и перспективы» отмечают, что региональная налоговая политика является
значимым фактором регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в
регионах России. Оценка масштаба воздействия представителей региональной и
муниципальной
власти
на
экономические
интересы
субъектов
предпринимательской деятельности через систему налогообложения показала,
что величина региональной налоговой нагрузки составляет8,94% ВВП –
четвертую часть от совокупного объема налоговой нагрузки в 34,99% ВВП (по
оценке Минфина), в том числе 2,58% ВВП – по налогу на прибыль организаций,
3,74% ВВП – по налогу на доходы физических лиц.
1. Объем доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в течение
2010-2013 гг. постоянно снижался и в 2013 г. достиг минимального значения в
12,2% ВВП. Ухудшение состояния региональных и местных бюджетов касается
не только их доходной части. В 2013г. дефицит консолидированных бюджетов
субъектов РФ составил 1% ВВП, что превысило уровень кризисного 2009г. и
стало максимальным с 1998г. Следует констатировать, что такой уровень
дефицита является практически близким к максимально допустимому уровню,
оцениваемому экспертами в 1,38% ВВП, который может покрываться за счет
заимствований, без продажи акций и иных форм участия в капитале,
сокращения остатков на счетах. Судя по данным Федерального казначейства,
количество субъектов РФ, исполнивших консолидированный бюджет с
дефицитом, за период с 2008 по 2013г. выросло в 1,7 раза (с 45 до 77), и
наоборот, количество субъектов РФ, исполнивших консолидированный бюджет
с профицитом, сократилось в 6,5 раз (с 39 до 6). Причиной тому – существенное
падение их доходов и рост расходов, связанный с необходимостью исполнения
президентских указов, направленных на увеличение оплаты труда работников
бюджетных учреждений.
Снижение дефицитности бюджетов всех уровней следует решать за счет
использования резервов роста налоговых доходов внутри самой налоговой
системы, а также путем повышения финансовой самостоятельности и
ответственности региональных и местных органов власти.
созданию
возможностей для региональных и муниципальных органов самостоятельно
зарабатывать средства для пополнения доходов соответствующих бюджетов.
Для увеличения доли собственных налогов и налоговых доходов в бюджетах
регионов и муниципалитетов следует установить норматив отчислений в
региональные бюджеты в размере 10%, а также ввести ставку по налогу на
прибыль организаций для местных бюджетов в размере 5%, в том числе 2% за
счет федерального бюджета, и 3% – за счет региональных бюджетов.
2. В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации
на 2015-2017 гг. указывается, что на основе дорожной карты
1
«Совершенствование налогового администрирования» будет осуществляться
дальнейшее совершенствование налогового администрирования и снижение
налоговой нагрузки на бизнес в целях формирования благоприятных условий
для ведения предпринимательской деятельности. Вместе с тем, предлагаемое
Правительством Российской Федерации расширение налоговых полномочий
нижестоящих уровней власти, в частности, путем предоставления органам
власти городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и
Севастополя права вводить так называемый ежеквартальный местный сбор за
отдельные виды предпринимательской деятельности (в сфере торговли,
общественного питания, оказания транспортных услуг и большей части
бытовых услуг), а также муниципалитетам – права вводить дополнительные
сборы (гостиничный сбор, туристический сбор и др.), может способствовать
увеличению налоговой нагрузки на предпринимателей. В связи с этим проект
федерального закона № 605370-6 «О внесении изменений в Налоговый кодекс
Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации»,
в части, предусматривающей введение дополнительных обязательных сборов
для субъектов малого и среднего предпринимательства, не поддерживается.
3. В целях противодействия недобросовестной региональной налоговой
конкуренции и усиления инвестиционной роли налоговых льгот по налогу на
прибыль организаций необходимо отменить право на снижение ставок по
налогу на прибыль организаций региональными органами власти при
одновременном расширении прав субъектов Российской Федерации по
льготированию инвестиционной и научно-исследовательской деятельности на
их территориях в рамках региональной доли налога на прибыль организаций
(введение нулевой ставки по прибыли, инвестируемой в капитальные вложения
– по доходу, направляемому на финансирование капитальных вложений и в
научные разработки).
4. В 2012 году 11 регионов сформировали более четверти своих
налоговых доходов за счет налога на прибыль организаций, у 32 регионов эта
доля составила около 1/5 части. У двух субъектов Российской Федерации
(Сахалинская область, Чукотский АО) почти половину их налоговых доходов
составили поступления налога на прибыль организаций. Это свидетельствует о
значительной роли прибыли в формировании налоговой базы территорий. С
целью минимизации потерь региональных бюджетов целесообразно
предоставление прав органу власти субъекта Российской Федерации по отзыву
лицензий на разработку соответствующих месторождений природных ресурсов
при переносе центров прибыли из региона (перерегистрации) юридических лиц,
использующих природные ресурсы на территории субъекта Российской
Федерации, в случае, если это повлекло существенное (более 5%) снижение
доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
5. По своему фискальному значению наиболее привлекательным для
субфедеральных бюджетов является налог на прибыль организаций, однако на
протяжении последних лет происходило снижение поступлений по данному
налогу, обусловленное сокращением объема сальдированного финансового
результата. В 2014 году российская экономика столкнулась с целым рядом
таких проблем, как серьезное замедление роста и экономические санкции. В
2
этих условиях наиболее привлекательными источниками пополнения доходов
региональных и местных бюджетов становятся налог на доходы физических лиц
и налог на имущество организаций.
В целях повышения поступлений НДФЛ в доходах консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации следует вернуться к вопросу о
введении прогрессивной шкалы налогообложения совокупного годового дохода
физического лица, превышающего в 3-5 раз средний уровень дохода по России,
при условии, что в состав этого дохода включены доходы от ценных бумаг, в
т.ч. полученные дивиденды. Помимо фискального эффекта реализация такой
меры будет также способствовать приостановке процесса замещения выплаты
зарплаты и бонусов менеджменту компаний суммами дивидендов. Необходимо
также ввести мораторий на списание просроченной кредиторской
задолженности по НДФЛ дочерними и зависимыми структурами и
обособленными подразделениями корпораций для предотвращения схем
уклонения от уплаты НДФЛ по «белой» зарплате путем создания сети таких
подразделений.
НДФЛ выступает как главный инструмент, который должен снизить
уровень неравенства в доходах граждан. Резкий переход от плоской шкалы к
прогрессивной может не позволить достичь желаемого результата повышения
доходов регионального бюджета. Поэтому реформа по введению прогрессивной
шкалы должна затронуть не только налоговое законодательство, но и дать
толчок к проведению ряда государственных реформ в социальной сфере.
6. Существенное внимание в регионах России уделяется оценке
выпадающих налоговых доходов региональных и местных бюджетов в связи с
предоставлением налоговых льгот. Такая оценка позволяет региональным и
местным властям получить объективные сведения об инвестиционном
потенциале региональной экономики. Данная оценка затруднена в связи с
недостатками методологической базы анализа, а разработка такой методологии
необходима также для инвентаризации налоговых льгот, предоставляемых за
счет средств региональных и местных бюджетов. В связи с этим полагаем, что
необходимо законодательное урегулирование обязательности социальноэкономического обоснования федеральных и региональных законопроектов по
предоставлению налоговых льгот и преференций при их внесении, а также
публикация ежегодных отчетов об эффективности применения действующих
налоговых льгот и преференций не менее, чем за 2-3 месяца до внесения
проекта закона о бюджете на очередной финансовый год. Следует разработать и
законодательно утвердить основные принципы и подходы к осуществлению
такой оценки, обеспечив независимость оценки от исполнительной органов
власти, включая повышение роли в осуществлении оценки Счетной Палаты
Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах Российской
Федерации и в муниципальных органах. Требуется также разработка и
утверждение форм статистического, налогового
учета и отчетности и
обеспечение достоверности, открытости (гласности) информации в разрезе
видов и сумм использующихся налоговых льгот по группам плательщиков и по
отдельным плательщикам как условие предоставления налоговых льгот и
преференций.
3
7. Создание института консолидированной группы налогоплательщиков
имеет следующие положительные моменты, как для налогоплательщиков, так и
государства: консолидация налоговых обязательств интегрированных структур
способствует унификации налоговой системы; повышается прозрачность и
эффективность
администрирования
крупнейших
налогоплательщиков;
улучшается финансовое положение регионов в местах присутствия компаний –
участников консолидированной группы налогоплательщиков и появляется
возможность для реализации элементов справедливости в распределении
налоговых доходов между субъектами федерации; снижается налоговая
нагрузка по налогу на прибыль на крупнейших налогоплательщиков 
участников КГН за счет механизма, связанного с изменением системы расчетов,
исходя из общего финансового хозяйственного результата деятельности всех
участников группы; появляется возможность формирования сводного
финансового результата деятельности организаций, что повышает финансовую
устойчивость и ликвидность участников группы; компании, входящие в группу,
не подлежат контролю цен по сделкам (только по налогу на прибыль
организаций).
В то же время, институт КГН в настоящее время проходит этап
практической апробации и уже сейчас требует корректировки, поскольку имеет
ряд существенных недостатков, а именно: произошло искажение
горизонтальной налоговой конкуренции в виде потери субъектами Российской
Федерации контроля над управлением налоговой базой территории на
региональном уровне; установлены завышенные требования к критериям при
вхождения в КГН (по суммарной стоимости налогов, объемам выручки,
активам), в результате только крупнейшие налогоплательщики, обороты
которых составляют не менее 100 млрд руб., активы – не менее 300 млрд руб.,
суммарные объемы налоговых платежей – не менее 10 млрд руб., могут
вступать в КГН, что ограничивает возможность данной особой формы
объединения. В связи с этим на повестке дня стоит задача выработать механизм
перераспределения налога на прибыль организаций между региональными
бюджетами, основанный на принципах справедливости, согласования интересов
взаимодействующих сторон, и повышения социально-эконономической
эффективности функционирования КГН в целом. Для этого должны быть
проведены прогнозные расчеты на основе имеющейся информации для оценки
ожидаемой результативности предлагаемых подходов (по месту расположения
ответственного налогоплательщика, пропорционально стоимости основных
производственных фондов или численности занятых, в соответствии с реально
получаемой прибылью (как отдельного самостоятельного налогоплательщика) и
т.д.) и принята концептуальная позиция и механизм перераспределения
платежей по налогу на прибыль организаций в составе консолидированной
группы.
8. В целях увеличения налоговых поступлений в бюджетную систему
Российской Федерации целесообразно законодательно определить полномочия
и состав региональных и муниципальных межведомственных комиссий по
мобилизации доходов. Необходимо консолидировать усилия и полномочия
территориальных органов и федеральных органов исполнительной власти,
4
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного
самоуправления
в
области
контроля
за
исполнением
налогоплательщиками своих обязанностей по уплате налогов и сборов в
бюджеты разных уровней в полном объеме.
5