Тема 17. бюджетно - налоговая политика
advertisement
ТЕМА 17. БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА 1. Бюджетная система РФ. Государственный бюджет и его структура 2. Налоги и налоговая система 3. Бюджетно-налоговая политика и макроэкономическое регулирование 1. Бюджетная система РФ. Государственный бюджет и его структура Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления. Формирование и исполнение бюджета в нашей стране регламентируется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом, другими законодательными и нормативными актами. Кроме того, ежегодно принимаются закон о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты местных органов власти по бюджетным вопросам. Бюджетная система России состоит из бюджетов трех уровней: - первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов1; - второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации (республиканские бюджеты, бюджеты краев и областей, бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; - третий уровень – местные бюджеты. Эти бюджеты функционируют автономно – каждый из них имеет законодательно определенные источники доходов и направления расходования средств. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. перераспределение ресурсов между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов до минимально необходимых величин. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты образуют в совокупности консолидированный бюджет России. С его помощью 1 Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Он предназначен для обеспечения прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, страхование по безработице, охрану здоровья и медицинскую помощь. 2 федеральные, региональные распределение и и местные перераспределение ВВП. органы власти Величина осуществляют консолидированного бюджета и особенно его доля в ВВП представляют собой важнейшие показатели, характеризующие степень вмешательства государства в экономику и существенно влияющие на другие макроэкономические параметры. В процессе исторического развития рыночной экономики ясно видна долговременная тенденция к возрастанию доли государственных расходов в ВВП. Иными словами, все большая доля национального производства покупается государством. Это объясняется, прежде всего, повышением роли общественных благ в экономическом развитии всех стран (тема 2, п. 2). В то же время доли государственных расходов в ВВП существенно различаются в различных странах. Так, в США эта доля составляет менее 40%, в Японии – примерно 35%, в Западной Европе – в основном около 50%, доходя до 65% в Швеции. В России расходы консолидированного бюджета составили, по официальным данным, в 2001 г. 25,6% ВВП. Многие экономисты считают эту цифру заниженной. По их мнению, консолидированный бюджет достигает в нашей стране 40% ВВП, что чрезмерно много для небогатой страны, тормозит ее развитие, подрывая рыночные механизмы. Построение бюджета основано на теории общественного договора: домашние хозяйства и фирмы платят государству, региональным и местным властям налоги, взамен которых последние обязуются предоставлять обществу определенный набор услуг. Соответственно бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной. Ведущим звеном бюджетной системы является государственный (федеральный) бюджет – основной финансовый план формирования и использования централизованного денежного фонда государства. Федеральный бюджет на следующий финансовый год ежегодно осенью утверждается Государственной Думой по представлению правительства. Доходная часть федерального бюджета формируется за счет налогов и неналоговых платежей. В федеральный бюджет взимаются следующие основные налоги: акцизы, таможенные пошлины, налог на добавленную стоимость, частично налог на прибыль и др. К неналоговым доходам относятся в основном доходы от использования государственного имущества и внешнеэкономической деятельности, а также часть прибыли государственных унитарных предприятий. 3 При этом в составе доходной части бюджета не учитываются средства, полученные от внутренних и внешних займов и продажи государственного имущества. С другой стороны, из федерального бюджета производятся расходы, связанные с производством общественных благ общенационального назначения (финансирование социально-культурного развития и науки, содержание органов государственной власти и управления, охрана правопорядка, оборона и т.д.), финансированием приоритетных отраслей экономики, осуществлением целевых программ, обслуживанием государственного долга и т.п. В частности проект бюджета 2003 г. предусматривает четыре приоритетных направления государственных расходов, необходимых для дальнейшего реформирования общества и экономики. Это расходы на национальную оборону, правоохранительную деятельность, образование, судебную реформу. При этом расходы госбюджета (как и региональных бюджетов) делятся на две основные части: расходы по обслуживанию долга – т.н. «процентные расходы» и прочие расходы – непроцентные расходы. Следует подчеркнуть, что в расходную часть бюджета включаются только процентные выплаты по государственным займам; расходы же по выплате основной суммы долга в бюджет не включаются, а осуществляются за счет профицита, или накопленных резервов, или дополнительно привлеченных средств. Превышение государственных расходов над доходами образует дефицит государственного бюджета. В противном случае имеет место его профицит. Если государственные доходы превышают расходы за исключением процентных расходов, образуется первичный профицит государственного бюджета. Состояние государственного бюджета оказывает существенное воздействие на все макроэкономические показатели, а потому повсеместно является объектом пристального общественного внимания. Например, согласно пакту о финансовой стабильности, заключенному странами европейского валютного союза, размер бюджетного дефицита не может превышать 3% ВВП страны. Дело здесь в том, что большой дефицит негативно сказывается на состоянии экономики. Последнее обусловлено тем, что дефицит государственного бюджета может быть покрыт тремя способами: выпуск дополнительных денег в обращение, рост государственных займов, увеличение налогов. Первый источник чреват 4 инфляцией, если возрастание денежной массы не будет сопровождаться ростом производства или замедлением скорости обращения денег (тема 15, п. 2). Со своей стороны, выпуск займов увеличивает спрос на заемные средства, соответственно – процентную ставку, что в свою очередь ведет к сокращению инвестиций. В этом состоит т.н. «эффект вытеснения»: государственные расходы вытесняют частные инвестиции. Разновидностью государственных займов являются неплатежи, когда государство не расплачивается за купленные товары и услуги либо расплачивается с опозданием. Неплатежи подрывают процесс воспроизводства, ведут к росту цен, деформируют структуру экономики. Если государство пытается увеличить налоговые поступления за счет повышения налоговых ставок, то это ведет к сокращению частных расходов, подрывает стимулы к производственной деятельности. Бывают случаи, когда рост налоговых ставок сопровождается не повышением, но снижением государственных доходов, поскольку сокращается производство, многие виды деятельности уходят в теневую экономику. На возможность такой ситуации обращал внимание американский экономист А. Лаффер. Он построил кривую зависимости налогового сбора от налоговой ставки, выглядящую примерно так (рис. 17-1): Рис. 17-1. Кривая Лаффера T t – налоговая ставка (в %) T – государственный налоговый сбор (в ден. ед.) Tmax. t* 100% t Логика построения кривой Лаффера такова. Очевидно, что при нулевой ставке налога доход государства также равен нулю. Аналогично при 100%-ной ставке никто не будет работать легально, и государство опять-таки останется без дохода. Существует, следовательно, оптимальная налоговая ставка (t*), при которой доход государства будет максимальным (Tmax.). Ее превышение не только вредит экономике, но и подрывает государственный бюджет. Проблема получения сбалансированного госбюджета очень актуальна для сегодняшней России. Проблема эта, к сожалению, не нова для нас: все 90-е годы прошлого века государственный бюджет сводился с дефицитом. В первой 5 половине 1990-х гг. правительство в основном покрывало дефицит займами в Центральном банке и тем самым решало свои бюджетные проблемы за счет выпуска дополнительных денег в обращение, что вело к высокой инфляции. Логика борьбы с инфляцией заставила правительство перейти к покрытию дефицита путем займов на финансовых рынках. С 1995 г. оно отказалось от использования кредитов Центробанка для покрытия бюджетного дефицита.1 Вместо этого на рынок были выпущены разнообразные государственные обязательства, такие как Государственные краткосрочные облигации (ГКО), Облигации федерального займа (ОФЗ), Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) и т.д. В то же время проблема бюджетного дефицита не только не стала менее острой, но, напротив, существенно возросла. Для покрытия дефицита пришлось резко увеличить размещение облигаций, причем значительная часть выручки от новых выпусков уходила на погашение долгов по прежним сериям. В результате большая часть сбережений населения и фирм через банки оказалась вложена в государственные ценные бумаги, что привело к катастрофической нехватке заемных средств для реального сектора. Одновременно государственный долг увеличивался очень быстрыми темпами, и к первой половине 1998 г. проблема его погашения достигла критической остроты. Ситуация значительно усугубилась оттоком иностранных капиталов с российского финансового рынка. Несмотря на экстренные меры правительства С. Кириенко, справиться с бюджетным дефицитом и решить проблему погашения государственного долга не удалось. Это и привело в августе 1998 г. к отказу правительства платить по своим обязательствам. Начавшийся после августовского кризиса экономический рост в сочетании со значительным повышением мировых цен на нефть привели к повышению бюджетных доходов. В результате уже в 1999 г. впервые за многие годы был достигнут первичный профицит федерального бюджета при его незначительном общем дефиците. В 2000-2001 гг. бюджетная ситуация продолжала улучшаться: 1 Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс прямо запрещает использование кредитов Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ для покрытия дефицита государственного бюджета. 6 федеральный бюджет сводился с профицитом. В частности, в 2001 г. исполнение бюджета России выглядело так (табл. 17-1): Таблица 17-1. Доходы и расходы федерального бюджета РФ в 2001 г. (в % ВВП) ДОХОДЫ Налог на прибыль 2,4 Подоходный налог с физических лиц 0,0 Единый социальный налог 0,0 Налоги на товары и услуги, в т.ч.: 9,4 - НДС 7,1 - акцизы 2,2 Платежи за использование природных ресурсов 0,5 Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции 3,7 Доходы целевых бюджетных фондов 0,2 Прочие налоги, сборы и пошлины 0,1 Итого налогов и платежей 16,3 Неналоговые доходы 1,3 Всего доходов 17,6 РАСХОДЫ Государственное управление 0,5 Судебная власть 0,1 Международная деятельность 0,3 Национальная оборона 2,7 Правоохранительная деятельность 1,6 Фундаментальные исследования и содействие техническому прогрессу 0,3 Государственные услуги народному хозяйству 1,3 Социальные услуги, в т.ч.: 2,3 - образование 0,6 - культура и искусство 0,1 - средства массовой информации 0,1 - здравоохранение и физкультура 0,3 - социальная политика 1,2 Расходы целевых бюджетных фондов 0,2 Обслуживание государственного долга 2,6 Прочие расходы 3,0 Всего расходов 14,8 Профицит бюджета 2,8 7 В 2002 г. прогнозируется профицит государственного бюджета в размере около 2% ВВП. Несколько меньший профицит (0,6% ВВП) предусматривает и бюджет 2003 г. Надо, однако, учитывать, что сам ВВП растет, а потому в денежном выражении профицит увеличивается. Профицит бюджета ведет к тому, что у государства нет необходимости брать новые займы, отвлекая на себя средства с финансовых рынков. Наоборот, за счет профицита правительство теперь выплачивает старые долги, а также формирует финансовый резерв для страхования от непредвиденных обстоятельств и будущих выплат по прежним займам. Очень непростым в этом смысле будет 2003 г., когда только по внешним обязательствам предстоит выплатить примерно $17,5 млрд. Министр финансов РФ А.Кудрин охарактеризовал бюджет этого года как весьма напряженный, сравнил его исполнение с переходом Суворова через Альпы. О сложности исполнения бюджета 2003 г. можно судить по данным табл. 17-2: Таблица 17-2. Проблемы исполнения федерального бюджета РФ в 2003 г. (данные в млрд. руб.) Первичный профицит Профицит 349,7 Расходы по обслуживанию долга: 277,5 - внутреннего 57,5 - внешнего (6,5 млрд. $) 220,0 Погашение основной суммы долга: 505,5 - внешнего (10,8 млрд. $) 367,2 - внутреннего 138,3 Недостаток средств 132 72,2 Привлечение средств: 301,4 - займы в центральном банке 162,6 - внешние займы (1,93 млрд. $) 65,6 - доходы от приватизации 53,2 - продажа драгоценных металлов и камней 20 8 Из данных таблицы видно, что в 2003 г. ожидается первичный профицит федерального бюджета в размере 349,7 млрд. руб. После вычитания из этой суммы процентных расходов (277,5 млрд. руб.) получаем общий профицит бюджета в размере 72,2 млрд. руб. Казалось бы, все в порядке. Однако, как уже отмечалось, в расходную часть бюджета не входят расходы по погашению основной суммы внутреннего и внешнего долга, которые составляют 505,5 млрд. руб. Чтобы покрыть эту сумму, правительство планирует привлечение дополнительных средств в размере 301,4 млрд. руб. Их источниками будут новые займы, доходы от приватизации и продажи драгоценных металлов. Вместе с ожидаемым профицитом получаем 373,6 млрд. руб. В результате остается «дыра» непокрытых обязательств на сумму около 132 млрд. руб. Не следует, однако, забывать, что достигнутый в 2000-02 гг. бюджетный профицит позволил правительству накопить некоторый финансовый резерв. Эксперты полагают, что благодаря ему, а также высоким (как ожидается) мировым ценам на нефть наша страна сможет успешно решить свои финансовые проблемы. В свою очередь выполнение бюджета, а также платежи по займам существенно повысят доверие иностранных инвесторов к российской экономике. Проблемы, однако, остаются. Прежде всего, федеральный бюджет попрежнему сильно зависит от мировых цен на энергоносители: доходы от продажи нефти и газа дают до 40% бюджетных поступлений. В частности правительство рассчитало бюджет 2003 г., исходя из цены на нефть $21,5 за баррель. Если же фактическая цена упадет ниже $20, неизбежен дефицит. Острые споры вызывает формирование бюджета. Депутаты Госдумы и ряд специалистов обвиняют правительство в том, что оно намеренно занижает будущие доходы, недооценивая размер ВВП, темп инфляции, налоговые сборы и т.д. По мнению критиков, правительство делает это для того, чтобы бесконтрольно распоряжаться фактически полученными дополнительными доходами. Весьма непрозрачным остается финансовый резерв: никто не может сказать, каков его размер, где он находится и как расходуется. Таким образом, общественный контроль за государственными финансами пока является слабым. Очень серьезную проблему составляет формирование расходной части бюджета. Высокие цены на нефть позволяют не слишком заботиться о сокращении расходов. Если в 2001 г. бюджетные расходы составляли 14,8% ВВП, 9 в т.ч. 12,2% - непроцентные расходы (табл. 17-1), то в 2002 г. они вырастут, как ожидается, до 16,1% ВВП (из них 13,7% ВВП – непроцентные расходы). Отчасти повышенные расходы связаны с необходимостью выплат по займам и осуществления экономических реформ. Тем не менее почти ничего не сделано в области оптимизации бюджетных расходов. Фактически осталась не реформированной система управления государственными финансами, полученная нами в наследство от СССР. Расходы включают в бюджет потому, что они были в бюджете прошлого года, а не потому, что деньги действительно необходимо потратить именно на данные цели. Несмотря на попытки правительства рассчитать бюджет не по аппетитам ведомств, а по целевым ориентирам, ведомствам все равно удается завышать свои плановые расходы. В результате, по оценкам специалистов, до трети бюджетных расходов являются необоснованными. Сохраняется набор чиновничьих льгот, дорогих и крайне неэффективных, сочетающихся с избыточной численностью чиновников. Не начата военная реформа. Дополнительной проблемой выступает рациональное использование выделенных средств. Эффективный бюджет не может быть построен без контроля за расходами бюджетополучателей. Бюджетный кодекс ввел в действие казначейскую систему исполнения бюджета. Последнее означает, что перевод денег бюджетополучателям производится не через уполномоченные банки, а через счета казначейства в местном отделении Центрального банка. Органы государственной власти выступают, тем самым, кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Теоретически это позволяет наладить контроль за целевым использованием общественных денег. Тем не менее, на практике выделенные средства зачастую не доходят до адресатов, распределяются за взятки. Распространенным явлением остаются поставки продукции для бюджетных нужд, осуществляемые без объявления конкурсов. Экономисты либерального направления видят выход в решительном сокращении государственных расходов. В частности советник президента России А. Илларионов полагает предельно допустимым уровень непроцентных расходов в размере 12% ВВП. По расчетам бывшего министра экономики Е. Ясина прекращение практики «откатов» и проведение настоящих открытых конкурсов при закупках продукции для государственных нужд даст экономию бюджетных 10 средств в размере 1,5-1,7% ВВП. Предполагается, что освободившиеся средства будут более эффективно использованы в частном секторе. Одновременно должна быть повышена эффективность государственных расходов, что предполагает дебюрократизацию управления, сокращение полномочий чиновников и общественный контроль за их деятельностью. 2. Налоги и налоговая система Налоги – это обязательные платежи, взимаемые государством с физических и юридических лиц на основе специального законодательства. Они выполняют следующие функции: - Фискальная функция. Налоги образуют источник бюджетных доходов; - Функция перераспределения ресурсов между отраслями. Налоги стимулируют одни виды деятельности и ограничивают другие; - Функция перераспределения доходов между членами общества и достижения «социальной справедливости». Люди с высокими доходами платят повышенные налоги, а наиболее бедные, напротив, получают субсидии. Один из самых крупных экономистов всех времен А. Смит еще в 18 в. сформулировал основные принципы налогообложения: - Подданные государства должны участвовать в содержании правительства соответственно доходу, который они получают под его покровительством; - Налог должен быть точно определен по сумме платежа, сроку и способу уплаты; - Налог должен взиматься в такое время и тем способом, когда и как плательщику удобнее всего оплатить его; - Налог должен быть разработан таким образом, чтобы он удерживал из кармана плательщика возможно меньше сверх того, что он приносит государству. В последнем случае речь идет о сокращении затрат, связанных со сбором налога. Налоги делятся на прямые, косвенные и безразличные. Прямой налог платится непосредственно из того источника, который им обложен (налог на прибыль, подоходный налог). Косвенным является налог, который вносят в казну одни лица, а фактически оплачивают другие. Примерами являются НДС, акцизы, налог с продаж и др. Такие налоги платят продавцы, но фактически оплачивают покупатели, поскольку эти налоги увеличивают цены товаров. Безразличным называется налог, источник уплаты которого не имеет значения и может быть 11 любой комбинацией доходов (подушный налог, автомобильный налог, налог на наследство). Современная налоговая система в России была сформирована в достаточно быстром темпе, начиная с 1991 г. В качестве основной модели для подражания было избрано налогообложение в странах ЕС с их относительно высокой долей косвенных налогов, особенно НДС. В декабре 1991 г. ВС России принял пакет налоговых законов, заложивший базу налоговой системы. В 1998-2000 гг. принят Налоговый кодекс – основной документ, регламентирующий построение налоговой системы в нашей стране. Первая часть кодекса содержит описание налоговой системы, общие правила по уплате налогов, перечень налогов, положения о налоговых органах и т.д. Во второй части приведены конкретные механизмы взимания налогов. Существует трехуровневая налоговая система: федеральные налоги, налоги субъектов РФ (региональные налоги), местные налоги. Федеральными являются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории РФ. К ним относятся: - налог на добавленную стоимость; - акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; - налог на прибыль (доход) организаций; - налог на доходы от капитала; - подоходный налог с физических лиц; - единый социальный налог; - государственная пошлина; - таможенная пошлина и таможенные сборы; - налог на добычу полезных ископаемых; - налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; - сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; - лесной налог; - водный налог; - экологический налог; - федеральные лицензионные сборы. 12 Региональными признаются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом и законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. К ним относятся: - налог на имущество организаций; - налог на недвижимость; - дорожный налог; - транспортный налог; - налог с продаж; - налог на игорный бизнес; - региональные лицензионные сборы. Местными являются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. К ним относятся: - земельный налог; - налог на имущество физических лиц; - налог на рекламу; - налог на наследование или дарение; - местные лицензионные сборы. Рассмотрим основные виды налогов. Налог на прибыль исчисляется по такой схеме: предприятия должны отчислять 7,5% прибыли в федеральный бюджет, 14,5% прибыли в региональные бюджеты и 2% - в местные бюджеты. Совокупная налоговая ставка составляет, таким образом, 24%. Со своей стороны региональные власти имеют право снижать налоговую ставку для отдельных категорий плательщиков в части, зачисляемой в региональные бюджеты. При этом размер такой ставки не может быть ниже 10,5%. Соответственно с учетом возможной региональной скидки ставка налога на прибыль составляет 20%. С 2001 г. предприятия уплачивают единый социальный налог, заменивший существовавшие прежде взносы в четыре внебюджетных фонда: пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонд медицинского страхования и фонд занятости. Этот налог исчисляется в процентах от фонда оплаты труда и относится на себестоимость продукции. Основная часть налога идет в федеральный бюджет, а затем – в пенсионный фонд. Другая часть налога 13 направляется в фонд социального страхования РФ, а третья часть распределяется между федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Что касается фонда занятости, то он ныне интегрирован в федеральный бюджет. Принципиальное новшество состоит в том, что единый социальный налог является регрессивным: чем выше доход на одного работника на предприятии, тем меньше налоговая ставка (таблица 17-3): Таблица 17-3. Ставки единого социального налога Годовой доход на одного Налоговые ставки работника (руб.) До 100000 35,6% 100000-300000 35600 руб. + 20% с суммы более 100000 руб. 300000-600000 75600 руб. + 10% с суммы более 300000 руб. Свыше 600000 105600 руб. + 2% с суммы более 600000 руб. Идея такого регрессивного налога состоит в том, чтобы побудить предприятия легализовать действительные заработки работников, отказавшись от выплат «в конвертах». Со своей стороны физические лица платят налог на доходы физических лиц. Традиционно это был прогрессивный налог: чем выше доходы, тем больше и налоговая ставка. При этом максимальная ставка составляла 30%. С 2001 г. данный налог уплачивается по единой для всех ставке: 13%. Понижая столь радикально налог, правительство исходило из того, что такая мера, в сочетании с улучшением работы налоговых служб, сделает невыгодным уклонение от уплаты налога. Основной из косвенных налогов – налог на добавленную стоимость (НДС). Его ставка составляет 10% по продовольственным товарам и товарам для детей по установленному в Налоговом кодексе перечню и 20% по всем остальным товарам. Обложению НДС не подлежит ряд товаров и услуг (лекарства, медицинские услуги и др.), имеющих особо важное социальное значение. Не платят НДС и экспортеры. Последнее повлекло за собой применение предприятиями различных схем лжеэкспорта, позволяющих уклоняться от уплаты налога. 14 Механизм взимания НДС таков. Пусть предприятие покупает сырье, материалы, комплектующие, стоимостью 100 руб. На эту сумму начисляются 20% (20 руб.) налога. Это – НДС по приобретенным материальным ценностям, уплачиваемый предприятием. Затем предприятие производит продукцию, стоимостью 150 руб. К этой стоимости плюсуются 20% (30 руб.) налога. Это – НДС от реализации, уплачиваемый потребителями. Вычитая из полученного налога ранее уплаченный предприятием налог (30-20=10 руб.), получаем НДС, фактически вносимый предприятием в бюджет. Заметную роль в формировании бюджета играет еще один косвенный налог - акцизы. Акцизы – косвенные налоги, которые устанавливаются государством в процентах от продажной цены товара (адвалорный акциз), либо в рублях на единицу товара (специфический акциз). Применяется и смешанная система, при которой акциз составляет некую фиксированную величину плюс процент от цены реализации. Как правило, акцизы применяются в отношении высокорентабельных товаров для изъятия в государственный бюджет получаемой производителями сверхприбыли. Величина акциза по товарам, в отношении которых налоговые ставки устанавливаются в процентах, рассчитывается по формуле: P=Pe+A=Pe+tP P= Pe 1- t A = Pe t 1- t где Pe - оптовая цена предприятия; P - цена реализации с учетом акциза; A величина акциза; t - ставка акциза в %. Перечень подакцизных товаров и ставки акцизов определены Налоговым кодексом. В число подакцизных товаров входят спирт и спиртосодержащая продукция, алкогольная продукция, пиво, легковые автомобили, табачная продукция, а также бензин и другие нефтепродукты, природный газ. Для пополнения республиканских (областных) бюджетов региональные власти имеют право устанавливать налог с продаж, исчисляемый также как и НДС и дополняющий его. В Москве размер такого налога сегодня составляет 5%. Характерной особенностью России является высокая доля косвенных налогов и относительно низкая – подоходного налога с физических лиц в структуре бюджетных доходов. Причина в том, что косвенные налоги собирать относительно легко, а подоходный налог – трудно из-за большого числа плательщиков. В последнее время в связи с экономическим ростом значительно 15 возросли поступления налога на прибыль, также как и налоговые поступления в целом. Тем не менее, проблемы повышения эффективности налоговой системы продолжают стоять очень остро. В их числе, прежде всего, недобор налогов (действуют многочисленные схемы по уклонению от их уплаты) и неравномерность налогообложения (одни предприятия платят по максимуму, а другие получают налоговые поблажки). Основные направления решения налоговых проблем связаны с расширением базы налогообложения за счет роста ВВП и перекрытием лазеек ухода от налогов наряду со снижением налоговых ставок. В России идет налоговая реформа. Ее цели сформулированы правительством так: - продолжение курса на дальнейшее снижение налогового бремени как одного из условий обеспечения экономического роста и диверсификации экономики; - упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов; - ориентация на налоги, стимулирующие рост прибыли, личных доходов, занятости и отказ от теневой экономической деятельности; - усиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков, в том числе путем отказа от неэффективных налоговых льгот, и корректировку норм, искажающих экономическое содержание налогов; - улучшение налогового администрирования как одного из условий повышения уровня собираемости налогов и сборов, а также снижение издержек, связанных с соблюдением законодательства о налогах и сборах. Реформа началась 1 января 2001 г. с введения единой 13-% ставки подоходного налога и регрессивной шкалы единого социального налога. Еще через год была снижена с 30% до 24% ставка налога на прибыль. Наряду с этим в два приема упразднены так называемые «оборотные налоги», исчислявшиеся в процентах от величины выручки и не имевшие аналогов в мировой практике. Эти налоги ложились тяжелым бременем на предприятия, поскольку их надо было платить независимо от того, получило предприятие прибыль или работало в убыток. Последний из них – налог на пользователей автодорог – ликвидирован с 1 16 января 2003 г. По мнению либеральных экономистов, эти меры способствуют выходу экономики из тени и экономическому росту. К настоящему времени очевидно, что снижение налоговых ставок не привело к уменьшению бюджетных доходов. Так, по итогам 2001-02 гг. сборы всех основных налогов заметно возросли. Этому способствовали экономический рост, соответственно увеличение доходов и расходов населения и фирм, а также определенная подвижка в сторону легализации доходов. Следующая стадия налоговой реформы предусматривает отмену налога с продаж, снижение НДС и единого социального налога. Но с дальнейшим снижением налогов правительство не склонно торопиться, опасаясь рисковать перед лицом предстоящих высоких платежей по внешнему долгу. В частности ставка единого социального налога может быть снижена только с 2005 г. Примерно тогда же обещается и уменьшение НДС до 15-17%. Тем не менее, налоговая реформа продолжается. Летом 2002 г. Государственная Дума приняла законопроект об изменении обложения малого бизнеса. При этом «малым» считается предприятие, чья годовая выручка не превышает 15 млн. руб., стоимость имущества – 100 млн. руб., доля участия других организаций – 25% и где занято не свыше 100 чел. По новому закону в отношении малого бизнеса могут использоваться две системы налогообложения: упрощенная и действующая по принципу вмененного дохода. При переходе на упрощенную систему упраздняются НДС, налог на прибыль, налог на имущество и налог с продаж. Вместо них платится единый налог, составляющий по выбору плательщика либо 6% от выручки, либо 15% от прибыли. Отменяется и единый социальный налог, но сохраняется платеж в Пенсионный фонд в размере 14% от фонда оплаты труда. При установлении налога на вмененный доход сначала определяется потенциальный доход, который может приносить данный бизнес. Этот доход и облагается налогом по ставке 15%. Налог на вмененный доход вводится законами субъектов РФ и может применяться в отношении ограниченных видов предпринимательской деятельности (бытовые услуги, торговля, общественное питание), указанных в Налоговом кодексе. Данный налог заменяет налог на доходы физических лиц, НДС, налог на имущество, налог с продаж и единый социальный налог, но не избавляет от необходимости платить 14% от фонда оплаты труда в Пенсионный фонд. 17 Облегчая, таким образом, налоговое бремя малого бизнеса, государство рассчитывает дать серьезный толчок его развитию. Будучи по своей природе исключительно мобильным, способным быстро реагировать на изменения рыночной конъюнктуры, малое предпринимательство способно послужить мотором роста производства и занятости в нашей стране. В то же время из последних налоговых новаций вызывает опасение перераспределение налоговых доходов от регионов к центральному правительству. Правительство совместно с Думой сокращает либо упраздняет вообще налоги, формирующие доходную часть региональных бюджетов (подоходный налог, оборотные налоги). Тем самым создается система, при которой средства регионов-доноров поступают «в общий котел», а затем распределяются центром по его усмотрению. Это, несомненно, делает правительство более сильным, но зато подрывает стимулы на местах и, вдобавок, чревато фактическим превращением федерального государства в унитарное. 3. Бюджетно-налоговая политика и макроэкономическое регулирование С точки зрения макроэкономического регулирования бюджетно-налоговая политика представляет собой меры правительства по изменению государственных расходов и налогов, направленные на обеспечение производства на уровне потенциального ВВП и преодоление инфляции. А. Стимулирующая бюджетно-налоговая политика Такая политика имеет целью преодоление циклического спада экономики, когда фактический ВВП оказывается ниже потенциального. Она предполагает стимулирование совокупного спроса посредством увеличения государственных расходов или сокращения налогов или комбинации этих мер. Предположим, государство решило увеличить свои расходы. Используя модель «совокупный спрос – совокупное предложение», мы видим, что эта мера ведет к росту совокупного спроса. При этом кривая AD смещается вправо из положения AD0 в положение AD1. Поскольку экономика функционирует с недогрузкой и цены в коротком периоде полагаются заданными ( Р ), краткосрочная кривая совокупного предложения является горизонтальной (рис. 17-2): 18 Рис. 17-2. Стимулирующая бюджетно-налоговая политика P LR A S Е0 Р Е1 S RA S A D0 A D1 Y0 Y Y В результате равновесный ВВП может вырасти с Y0 до Y , т.е. достигнуть своего потенциального уровня. Следует при этом иметь в виду, что на рост совокупного спроса оказывает воздействие не только первоначальное увеличение государственных расходов, но и эффект мультипликатора автономных расходов (тема 13, п.2). Этот эффект состоит в том, что рост государственных расходов вызывает рост доходов производителей. Часть полученных доходов производители тратят, еще больше увеличивая совокупный спрос, а значит – доходы других производителей. В экономике возникает, таким образом, цепная реакция повышения совокупного спроса: рост государственных расходов – рост доходов – рост расходов производителей – новый рост доходов – опять рост расходов. И т.д. В конечном счете, как было показано в теме 13, прирост совокупного спроса (∆Y) составляет: ∆Y = m * ∆G , где m – мультипликатор автономных расходов, ∆G – начальный прирост государственных расходов. В свою очередь мультипликатор автономных расходов исчисляется по формуле: m= 1 , где 1 − MPC MPC – предельная склонность к потреблению. Если предельная склонность к потреблению составляет, например, 0,8, то мультипликатор автономных расходов равен 5. Таким образом, каждый дополнительный рубль увеличения государственных расходов вызывает прирост совокупного спроса на 5 руб. 19 Государство может стимулировать совокупный спрос не только увеличением своих расходов, но и сокращением налогов. В этом случае домашние хозяйства и фирмы получают дополнительные средства, которые они могут использовать для увеличения своих расходов. Кривая совокупного спроса смещается в результате вправо, что вызывает рост ВВП (см. рис. 17-2). При этом также действует эффект мультипликатора. Предположим, государство сокращает налоги на 100 руб., а предельная склонность к потреблению составляет 0,8. Поэтому, сэкономив 100 руб. на налогах, домашние хозяйства увеличивают свои расходы на 80 руб., а остальные 20 руб. они сберегают. Эти 80 руб. превращаются в доходы производителей. Из полученных денег производители тратят 64 руб. (80%), сберегая 16 руб. (20%). И т.д. Таким образом, мы опять же наблюдаем цепную реакцию повышения совокупного спроса: снижение налогов – рост расходов – рост доходов – рост расходов… В нашем примере совокупный спрос возрастает в конечном счете на: 80+64+51,2+40,96+…+0=400. В общем случае рост совокупного спроса (∆Y) можно рассчитать по формуле: ∆Y = MPC * ( − ∆ T) , где 1 − MPC ∆T – изменение налогов Знак «минус» в скобке говорит о том, что при снижении налогов, когда (∆T) является отрицательной величиной, совокупный спрос возрастает, а при их увеличении он сокращается. Дробь MPC представляет собой налоговый мультипликатор (mt). Это 1 − MPC коэффициент, показывающий, на сколько рублей изменяется совокупный спрос при изменении налогов на 1 руб.: mt= ∆Y MPC = − ∆T 1 − MPC В приведенном примере снижение налогов на 100 руб. привело к росту совокупного спроса на 400 руб., соответственно налоговый мультипликатор составляет 4. 20 Б. Сдерживающая бюджетно-налоговая политика Она применяется в том случае, когда фактический ВВП превышает потенциальный, т.е. экономика работает с перегрузкой. Ресурсы становятся дефицитными, что чревато ростом цен на них, соответственно – и ростом цен на готовую продукцию, т.е. инфляцией (тема 13, п.4). Для борьбы с инфляцией государство сдерживает совокупный спрос. Это достигается сокращением государственных расходов или увеличением налогов или комбинацией того и другого. В результате на рис. 17-3 кривая совокупного спроса сдвигается влево из положения AD0 в положение AD1, что ведет к сокращению ВВП до его потенциального уровня (с Y0 до Y ) при прежнем уровне цен ( Р ): Рис. 17-3. Сдерживающая бюджетно-налоговая политика P Р LR A S Е1 Y Е0 S RA S AD1 A D0 Y0 Y Нельзя забывать, что мультипликационные эффекты при этом действуют в обратном направлении: сокращение государственных расходов или увеличение налогов вызывают цепную реакцию уменьшения расходов домашних хозяйств и фирм. В. Сочетание стимулирующей и сдерживающей политики Предположим, государство решило увеличить свои расходы, одновременно увеличив налоги на ту же величину для избежания бюджетного дефицита. На первый взгляд совокупный спрос в результате должен остаться прежним, ибо рост государственного спроса нивелируется сокращением частных расходов из-за повышения налогов. На деле это не так. Приглядимся внимательнее. В данном случае на изменение совокупного спроса будут одновременно воздействовать и мультипликатор автономных (государственных) расходов (в сторону увеличения), и налоговый мультипликатор (в сторону снижения). Вспомним формулы этих мультипликаторов. 21 Мультипликатор автономных расходов: m= 1 1 − MPC Его действие вызывает прирост совокупного спроса по формуле: ∆Y = 1 * ∆G 1 − MPC Налоговый мультипликатор: mt= MPC 1 − MPC Его действие вызывает уменьшение совокупного спроса по формуле: ∆Y = MPC * ( − ∆ T) 1 − MPC Поскольку предельная склонность к потреблению меньше единицы (тема 13, п. 2), мультипликатор автономных расходов больше налогового мультипликатора. Последнее означает, что рост государственных расходов, уравновешенный ростом налогов (∆G=∆T), приведет к увеличению совокупного спроса. Причина здесь в том, что при увеличении государственных расходов совокупный спрос сразу же возрастает на соответствующую величину. Напротив, при росте налогов он вначале уменьшается не на всю величину потерянных домашними хозяйствами доходов, но лишь на ту их часть, которая прежде использовалась на потребление (-∆T*MPC); другую же часть ныне утраченных доходов домашние хозяйства раньше все равно не расходовали, а сберегали. Посмотрим, каким будет в данном случае изменение совокупного спроса. Поскольку на него воздействуют и повышение государственных расходов, и рост налогов, то: ∆Y = 1 MPC ∆G + ( − ∆ T) 1 − MPC 1 − MPC Поскольку ∆G=∆T: ∆Y = 1 MPC ∆G + ( − ∆ G) = ∆G 1 − MPC 1 − MPC Таким образом, при росте государственных расходов и налогов на одну и ту же величину совокупный спрос не остается прежним, но возрастает как раз на величину прироста государственных расходов (∆Y=∆G). Этот вывод, сделанный 22 норвежским экономистом, лауреатом нобелевской премии Т. Хаавельмо, получил название «теоремы Хаавельмо». Г. Долгосрочные последствия и эффективность бюджетно-налоговой политики Здесь самое время задуматься. Если исходить из только что изложенной теории, то получается, что секрет экономического процветания найден. Надо увеличивать государственные расходы, финансируя их повышением налогов. Это обеспечит постоянный рост совокупного спроса, соответственно и ВВП. На самом деле теорему Хаавельмо не следует понимать как руководство к действию. В действительности повышение государственных расходов стимулирует только совокупный спрос. При этом ВВП может возрасти лишь в том случае, если экономика работает с недогрузкой (рис. 17-2). Если же фактический уровень национального производства близок к потенциальному ВВП, то вместо экономического роста мы получим только повышение цен. Долгосрочный экономический рост зависит от динамики потенциального ВВП, определяемого количеством труда, капитала и природных ресурсов в экономике, а также техническим прогрессом. В связи с этим встает важнейший вопрос о том, какую бюджетно-налоговую политику государство должно проводить для долгосрочного стимулирования экономического роста. Среди экономистов нет единого мнения по этому поводу. Одни из них полагают, что задача государства состоит в осуществлении крупномасштабных инвестиционных проектов. В основе такой позиции лежит идея, согласно которой государство лучше частной собственности и рынка способно справится с задачей накопления капитала и стимулирования технического прогресса. Другим приоритетным направлением бюджетной политики призвана стать широкомасштабная социальная поддержка населения. Неизбежный при этом рост государственных экономистов, расходов повышением должен финансироваться, налогообложения по замыслу сверхприбылей и таких больших состояний. Автору, однако, представляется более перспективной позиция экономистов либерального направления. Последние считают, что стимулирующая бюджетная политика может дать лишь краткосрочный положительный эффект, но губительна в долгосрочном плане, ибо неэффективность государственных расходов в конечном счете подрывает экономический потенциал страны. В пользу данной концепции свидетельствует, например, такая история. 23 Франция одно время отставала от Англии по мощи своего военно-морского флота. Чтобы ликвидировать это отставание, французское правительство значительно увеличило свои заказы на суда. Это, в свою очередь, привело к росту спроса на пушки, паруса, продукцию деревообрабатывающей промышленности и т.д. Совокупный спрос увеличивался в соответствии с эффектом мультипликатора, росло и национальное производство. Вдобавок, в относительно короткие сроки Франция стала обладателем самого крупного в мире флота. Но парусного. В Англии в то время уже строились паровые суда. Примерно о том же говорит и история СССР, который погиб как раз из-за того, что всеобъемлющий государственный контроль над экономикой в конечном счете привел к отставанию от развитых капиталистических стран в области технического прогресса. Много примеров неэффективного расходования государственных средств дает и современная Россия. Таким образом, в отличие от частных инвесторов, которые не могут заработать, не удовлетворяя действительные общественные потребности, государство зачастую вкладывает средства в проекты, в долговременном аспекте являющиеся лишь пустой тратой денег. Именно поэтому либеральные экономисты полагают решительное сокращение государственных расходов и налогов непременным условием долгосрочного экономического роста. Последнее вовсе не означает, что государственный бюджет должен в идеале стремиться к нулю. Прежде всего, существуют общественные блага, производство которых может финансироваться только государством либо региональными властями (тема 2, п.2). Очень важны и контрольные функции органов государственной власти. Для переходной экономики актуально создание институтов эффективного рынка. Что касается социальных расходов, то государство ни в коем случае не должно играть роль всеобщего кормильца. Его задача состоит в создании условий, при которых каждый способный и желающий работать человек мог бы обеспечивать себя сам. Существуют и более частные дискуссионные вопросы относительно эффективности государственной бюджетно-налоговой политики. Так, различают дискреционную и недискреционную Дискреционная политика государственных расходов означает и налогов бюджетно-налоговую политику. целенаправленные изменения в результате специальных 24 правительственных решений. Недискреционная политика проявляется в автоматическом изменении указанных величин вследствие колебаний ВВП. При проведении дискреционной политики в период экономического спада государство целенаправленно создает дефицит госбюджета, увеличивая свои расходы и сокращая налоги. Напротив, при циклическом подъеме оно столь же целенаправленно создает бюджетный профицит, сокращая расходы и увеличивая налоги. Критики такой политики обращают внимание прежде всего на возникающие при этом временные лаги. Они бывают внутренними и внешними. Внутренний лаг – это промежуток времени между изменением в экономике и принятием ответных мер экономической политики. Внешний лаг – это промежуток времени между принятием указанных мер и временем, когда они начнут давать результаты. Для бюджетно-налоговой политики характерны значительные внутренние лаги: если правительство желает изменить расходы либо налоги, ему приходится ждать утверждения парламентом бюджета на следующий финансовый год. Можно внести изменения и принятием специального закона, но он опять-таки должен быть принят парламентом. В то же время внешние лаги бюджетной политики сравнительно невелики: коль скоро решение по налогам или расходам принято, оно довольно быстро сказывается на экономике. Существование временных лагов подрывает эффективность бюджетноналоговой политики. Пусть экономика работает с перегрузкой, и государство намечает проведение сдерживающей политики. Но пока соответствующие меры будут утверждены, пока они начнут действовать, экономика вполне может пройти фазу подъема и оказаться в фазе спада, когда надо проводить прямо противоположную политику. В таких условиях ранее принятые меры только усугубят кризис. Защитники дискреционной политики признают, что из-за существования временных лагов надо быть осторожным при разработке экономических мер. Но из этого, по их мнению, вовсе не следует, что надо вообще отказаться от такой политики, особенно в условиях длительного и глубокого спада. При недискреционной политике государственные расходы и налоги изменяются автоматически вследствие действия т.н. «встроенных стабилизаторов экономики». Встроенный стабилизатор – экономический механизм, 25 сглаживающий колебания ВВП без принятия специальных решений. Наличие встроенных стабилизаторов позволяет, тем самым, сократить временные лаги. Примерами встроенных стабилизаторов являются подоходные налоги, государственные социальные выплаты и системы «участия работников в прибылях». Так, во время спада доходы работников снижаются, но одновременно уменьшаются и выплачиваемые ими налоги. При этом при прогрессивной системе налогообложения налоги сокращаются в большей степени, чем падают доходы. С другой стороны, при спаде автоматически возрастают государственные расходы за счет пособий по безработице, по бедности и т.п. Наконец, системы «участия в прибылях» увязывают заработную плату с прибылями фирм. Соответственно при сокращении прибылей уменьшаются и затраты фирм на заработную плату, а значит и их издержки вообще. Достижение ожидаемых результатов бюджетно-налоговой политики, также как и экономической политики вообще, в значительной степени зависит от того, насколько люди верят, что правительство действительно будет реализовывать обещанные им мероприятия. Например, для стимулирования частных инвестиций правительство обещает не увеличивать налоги. Инвесторы могут, однако, опасаться, что, после того как инвестиции будут осуществлены, правительство поддастся соблазну пополнить бюджет за счет налогов. В результате инвестиции останутся незначительными. Другой пример. Выше говорилось, что с 2001 г. в России установлена единая 13%-ая ставка подоходного налога, призванная стимулировать полное декларирование полученных доходов. Но последнее будет возможно только при условии, что налогоплательщики поверят в неизменность налоговой ставки, после того как доходы будут раскрыты. Таким образом, если частные лица убеждены в твердости и последовательности правительственной политики, они соответствующим образом изменяют свое собственное поведение, что многократно усиливает эффективность намеченных государством мер. И наоборот. ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОПОДГОТОВКИ 1. Доходы госбюджета условной страны составляют 1000. При этом непроцентные расходы равны 950, расходы по обслуживанию государственного 26 долга равны 100, а выплаты основной суммы долга составляют 150. Рассчитайте размеры первичного и общего дефицита (профицита) государственного бюджета. 2. Есть данные об экономике и государственном бюджете условной страны в данном году: ВВП 500 Налоги в государственный бюджет 80 Неналоговые доходы государственного бюджета 10 Расходы на государственное управление 5 Расходы на оборону 15 Непроцентные расходы государственного бюджета 60 Расходы по выплате основной суммы государственного долга 20 Расходы на обслуживание государственного долга 20 Внешние займы 5 Внутренние займы 10 Доходы от приватизации государственного имущества 3 Рассчитайте размеры первичного и общего дефицита (профицита) государственного бюджета в абсолютных цифрах и в процентах от ВВП. 3. Охарактеризуйте основные этапы и направления налоговой реформы в России. Полагаете ли Вы, что реформа сделает налоговую систему более эффективной? Обоснуйте свою точку зрения. 4. Пусть равновесный ВВП в экономике ниже потенциального. Государство увеличивает свои расходы или сокращает налоги. Объясните с помощью графика, как это скажется на экономике. К чему приведет продолжение подобной политики в условиях, когда экономика достигает состояния полной занятости? 5. Пусть предельная склонность к потреблению равна 0,8. На сколько рублей изменится совокупный спрос, если государство увеличит свои расходы на 1000 руб.? Как изменится совокупный спрос, если государство вместо изменения расходов увеличит (сократит) налоги на ту же сумму? 27 6. Равновесный ВВП в экономике составлял 250. Государство увеличило налоги, взимаемые с частных лиц, на 10, одновременно увеличив на ту же сумму свои расходы. Чему станет равен равновесный ВВП, если предельная склонность к потреблению составляет 0,75? При ответе на этот вопрос следует предположить, что экономика функционирует в условиях недоиспользования имеющихся ресурсов, и краткосрочная кривая совокупного предложения горизонтальна. Объясните, почему важна последняя оговорка. 7. Функция совокупного спроса: Y=240-10P. Краткосрочная функция совокупного предложения: Р=20. Потенциальный ВВП составляет 50. Рассчитайте равновесные уровни цен и ВВП. Будет ли экономика находиться в состоянии долгосрочного равновесия? Какими станут равновесные уровни цен и ВВП, если государство увеличит свои расходы на 2, а предельная склонность к потреблению равна 0,75? Каким должно быть увеличение государственных расходов, чтобы ВВП достиг своего потенциального уровня? Проиллюстрируйте решение с помощью графика. 8. Первоначально экономика характеризовалась такими данными: Экономика функционирует в условиях недоиспользования имеющихся ресурсов, и краткосрочная кривая совокупного предложения горизонтальна. Предельная склонность к потреблению при этом равна 0,8. Инвестиционная функция: I=200-25r, где r – реальная процентная ставка, равная 4%. Равновесный ВВП составляет 10000. Пытаясь стимулировать экономику, государство увеличивает свои расходы на 100. Увеличение расходов покрывается за счет займов. В результате процентная ставка повышается до 5%. Как изменятся совокупный спрос и ВВП, если цены остаются стабильными? Покажите эффект вытеснения частных инвестиций. Как полученные результаты мультипликатора? Проиллюстрируйте решение графически. соотносятся с эффектом
