Проект Концепции государственной миграционной политики

Проект Концепции
государственной миграционной
политики Российской Федерации
на период до 2025 г.
Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Проект Концепции государственной миграционной
политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Видение разработчиков исследования
Концепция миграционной политики, разработана
в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами и другими
нормативно-правовыми актами Российской
Федерации, общепризнанными принципами и
нормами международного права, с учетом отечественного и зарубежного опыта управления
миграционными процессами. Концепция определяет стратегический курс, приоритетные
направления, цели, принципы, основные задачи,
направления деятельности и механизмы государственного регулирования миграционных потоков
на период до 2025 г. Концепция должна служить
ориентиром для органов государственной власти, а также для органов местного самоуправления при решении вопросов, касающихся миграции
и смежных областей экономического и социально-демографического развития.
1. Необходимость изменений в
миграционной политике
Разработка новой Концепции миграционной
политики в Российской Федерации диктуется
необходимостью обозначить стратегические
ориентиры развития миграции во взаимосвязи с
ожидаемыми перспективами демографического
и экономического развития России и участием
страны в процессах глобализации, а также разрешить накопившиеся проблемы, мешающие
эффективному управлению миграцией.
Как показывают демографические прогнозы, в
ближайшие годы процессы депопуляции и старения населения в России заметно усилятся.
Естественная убыль населения, согласно среднему
варианту прогноза Росстата, составит за 2011-2025
годы 6,4 млн человек. В этих условиях иммиграция является основным источником восполнения численности населения страны. Кроме того,
иммигранты, среди которых преобладают лица
молодых возрастов, способствуют улучшению возрастного состава населения и, соответственно,
уменьшению нагрузки на систему государственного социального обеспечения и здравоохранения.
Чтобы полностью компенсировать естественные
потери, масштабы приема постоянных мигрантов должны в течение рассматриваемого периода
достигать в среднем 425 тыс. человек в год.
Численность населения в трудоспособных возрастах уменьшится за период 2011-2025 на 10,4
млн человек. Столь резкие изменения повлекут за
собой развитие хронического дефицита рабочей
силы, в том числе, ее квалифицированной части,
увеличат структурные диспропорции на национальном и региональных рынках труда, что отрицательно скажется на темпах роста экономики и
благосостояния россиян. В рассматриваемой перспективе эти негативные тенденции могут быть
1
Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
лишь частично смягчены посредством совершенствования технологий и роста производительности труда, повышения уровня экономической
активности в молодых и старших возрастах, увеличения отдачи от системы высшего образования и создания эффективной системы повышения
квалификации и переквалификации работников, укрепления здоровья и снижения смертности
населения, продления рабочего периода и снижения уровня безработицы, повышения межотраслевой и межрегиональной мобильности трудовых
ресурсов. Для реализации вышеперечисленных
мер требуется время и существенные вложения,
поэтому без привлечения значительного количества работников из других стран поступательное
развитие российской экономики в краткосрочной
и среднесрочной перспективе невозможно.
В условиях глобализации необходимо учитывать
позитивный экономический эффект от миграции
работников высокой квалификации как канала
накопления человеческого капитала, который в
современных условиях является главным фактором экономического роста. В то время как индустриально развитые страны сегодня конкурируют
за специалистов в сфере инновационных технологий, Россия находится в стороне от этого глобального тренда. Стратегическая задача, стоящая
сегодня перед страной – формирование конкурентоспособной программы привлечения в страну
высококвалифицированных специалистов.
Ставя задачу привлечения в страну значительного количества мигрантов для восполнения
населения, трудовых ресурсов и инновационного
потенциала страны, необходимо учитывать, что
возможности привлечения мигрантов из стран
СНГ, основного на сегодняшний день источника
мигрантов для России, в ближайшей перспективе уменьшатся. Поэтому Россия стратегически
должна ориентироваться на расширение географии миграционных потоков за счет стран «дальнего зарубежья», в первую очередь, Индии, Китая
и других стран Азии.
Расширение географии миграции приведет к увеличению культурной дистанции между приезжающими мигрантами и принимающим их обществом, что в свою очередь увеличит требования к
программам и мерам по адаптации и интеграции
мигрантов. Эти программы в России придется создавать практически «с нуля».
В настоящее время Россия является одним
из крупнейших центров мировых миграций.
Но действующая система управления миграцией требует приведения в соответствие с задачами нового модернизационного этапа развития страны. Неэффективность действующей
системы управления проявляется, прежде всего,
в присутствии на территории страны нескольких
миллионов мигрантов с неурегулированным статусом, занятых в неформальном секторе экономики. Отсутствие стратегических ориентиров;
узость официальных каналов постоянной и временной миграции; громоздкие административные
процедуры, которые не под силу пройти значительной части мигрантов и работодателей (особенно в секторе малого бизнеса); неэффективная
система контроля за соблюдением миграционного
законодательства; необходимость развития программ гуманитарной миграции и мер по интеграции мигрантов – все это требует модернизации
современной концепции миграционной политики
и механизмов управления миграцией.
2. Цели миграционной политики
Главными целями миграционной политики на
данном этапе являются:
•обеспечение стабилизации численности насе-
ления страны посредством развития программ
привлечения мигрантов на постоянное место
жительства;
•удовлетворение потребностей российской эко-
номики в рабочей силе определенного профессионального и квалификационного состава,
посредством оптимизации режима трудовой
миграции;
•содействие ускоренной модернизации и инно-
вационному развитию посредством привлечения высококвалифицированных иностранных
работников и предпринимателей;
•обеспечение национальной безопасности и гео-
политических интересов России в мире и в евразийском регионе.
3. Задачи миграционной политики
Для достижения указанных целей необходимо
решить следующие основные задачи:
•создание в Российской Федерации благопри-
ятных условий для пребывания и проживания
мигрантов и их трудовой деятельности;
•расширение программ постоянной миграции
для определенных категорий мигрантов;
•расширение натурализационных каналов и
повышение возможностей натурализации для
определенных категорий мигрантов;
•дальнейшее развитие программ привлече-
ния высококвалифицированных иностранных
работников;
•введение программ привлечения
предпринимателей;
•внедрение дифференцированных механизмов
регулирования временной трудовой миграции для различных групп мигрантов и форм
2
Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
миграции (сезонная/краткосрочная/долгосрочная, квалифицированные/неквалифицированные и др.);
•расширение масштабов учебной миграции и соз-
дание благоприятных условий для предоставления иностранным студентам статуса резидента;
•обеспечение успешной адаптации и интеграции
мигрантов, противодействие социальной исключенности и сегрегации;
• снятие излишних административных препят-
ствий для урегулирования правового статуса
мигрантов, в том числе, в сфере миграционного
учета и регистрации, получения разрешения на
работу, правил перемещения мигрантов по территории страны и т.д.;
•противодействие незаконной миграции, распро-
странению принудительного труда и торговли
людьми, в том числе, путем повышения информированности и безопасности мигрантов;
•развитие инфраструктуры миграции (агентств
занятости, информационных, юридических и
прочих сервисов) на базе партнерства государства, частного сектора и общественных организаций, ориентированной на потребности как
мигрантов, так и работодателей, в том числе,
представителей малого и среднего бизнеса;
•создание условий для добровольного переселе-
ния в Россию соотечественников и членов их
семей, а также возвращения граждан Российской
Федерации, проживающих за рубежом;
•содействие формированию единого миграцион-
ного пространства и единого рынка труда стран
СНГ;
•улучшение информационно-статистического и
научного обеспечения принимаемых решений;
•повышение территориальной мобильности рос-
сийских работников в целях их оптимального
распределения по территории страны; принятие
мер экономической, социальной и инвестиционной политики, направленных на нормализацию
демографического развития северных и восточных регионов страны.
4. Принципы реализации миграционной
политики
Реализация миграционной политики Российской
Федерации основывается на следующих
принципах:
•обеспечение основных прав и свобод граждан
России и мигрантов, в том числе права на свободу передвижения по территории России и
выбора места жительства;
•приверженность основополагающим
международным принципам и документам в
области защиты прав мигрантов и членов их
семей;
•защита национального рынка труда;
•дифференцированный подход к различным
категориям мигрантов;
•выполнение международных обязательств РФ
в гуманитарной сфере, обеспечение гуманного
отношения к лицам, нуждающимся в предоставлении убежища;
•согласованность миграционной политики на
федеральном и региональном уровнях;
•повышение роли институтов гражданского
общества в формировании и реализации миграционной политики;
•прозрачность и научная обоснованность прини-
маемых решений, открытость данных о миграции, информированность всех сторон об административных правилах и процедурах;
•разделение полномочий государственных орга-
нов всех уровней, ответственных за реализацию
миграционной политики;
•недопустимость ксенофобии и всех форм дис-
криминации в отношении мигрантов.
Миграционная политика должна быть согласована с другими направлениями политики государства, в особенности с экономической, социальной
политикой, политикой в области труда и занятости, в сфере общественной безопасности, внешней
политикой.
Миграционная политика России должна содействовать развитию интеграции с другими государствами СНГ, укреплению безвизового пространства, расширению Таможенного союза и
формированию единого рынка труда стран СНГ.
5. Модернизация правовой базы
Модернизация правового и институционального
обеспечения миграционной политики направлена
на приведение нормативной базы и институтов
в сфере миграции в соответствие изменившимся
стратегическим ориентирам и актуальным задачам миграционной политики.
Для обеспечения программ постоянной миграции необходим закон «Об иммиграции», определяющий категории иммигрантов, правила их
приема, их права и обязанности, меры по их
интеграции в российское общество, ступени натурализации. Для реализации иммиграционных
программ необходимо создать специальное подразделение уполномоченного органа по вопросам
миграции и его представительства в субъектах
Федерации.
3
Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Для обеспечения программ привлечения высококвалифицированных кадров необходимо внести
дополнения в действующее миграционное законодательство, оптимизирующие критерии отнесения работников к этой группе, механизмы их
отбора и условия приема. Реализация таких программ может осуществляться как уполномоченными органами в сфере миграции, так и органами
по труду и занятости; отдельные аспекты могут
находиться в компетенции уполномоченных органов государственной власти в сфере инновационной деятельности.
Для обеспечения привлечения временных трудовых мигрантов в соответствии с потребностями российского рынка труда необходимо внести изменения в закон «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» и подзаконные
акты, включающие новый порядок определения
потребности в иностранных работниках по видам
деятельности и укрупненным профессиональноквалификационным группам, порядок формирования приоритетов для отдельных категорий мигрантов, дифференцированные правила/программы для
сезонных/краткосрочных и долгосрочных трудовых мигрантов, порядок профессионального обучения мигрантов, социальные вопросы, соотношение
полномочий регионов и федерального центра и др.
Реализация положений этого блока должна осуществляться уполномоченными органами по вопросам труда и занятости с участием уполномоченных
органов в сфере миграции.
Для обеспечения интеграционных программ для
различных категорий мигрантов необходимо внести дополнения в действующее законодательство в
сфере миграции и национальной политики, предусматривающие необходимость таких программ,
категории мигрантов, которым они адресованы,
меры противодействия социальной изоляции
мигрантов, их сегрегации на рынке труда и в социальной сфере, культурные и языковые аспекты
интеграции и др. Реализация интеграционных
программ находится в компетенции уполномоченных органов в сфере экономической, социальной
и миграционной политики.
Перечисленными направлениями не исчерпывается список необходимых шагов по модернизации
правового и институционального обеспечения
миграционной политики. Кроме перечисленных
мер потребуются изменения в целый ряд нормативных документов, включая федеральные
законы, Постановления Правительства и иные
документы.
Необходимо создать правовую базу для реализации региональных миграционных программ
с целью расширения полномочий субъектов
Российской Федерации в регулировании миграционных потоков.
Дискутирующаяся в настоящее время идея кодификации миграционного законодательства может
быть осуществлена только после детального изучения вопроса специально созданной междисциплинарной рабочей группой или комиссией и
серии консультаций с национальными и международными экспертами в области миграционного
законодательства.
6. Приоритетные направления политики
Для реализации определенных данной
Концепцией целей необходимы кардинальные
изменения в системе управления международной миграцией, включая создание новых каналов перемещений, введение ранее не использовавшихся механизмов регулирования миграции,
расширение категорий мигрантов, на которые
ориентированы определенные меры политики.
Постоянная миграция
Программы постоянной миграции предполагают предоставление статуса постоянного жителя
(резидента) иностранным гражданам – участникам программ сразу по прибытии в принимающую страну. Иммигранты (участники программ
постоянной миграции) получают доступ на рынок
труда, к системам образования, здравоохранения,
социальной защиты на тех же принципах, что и
граждане Российской Федерации.
В настоящее время Государственная программа
по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является единственной действующей программой постоянной
миграции. Однако из-за малочисленности участников ее значение для российского рынка труда
и демографической ситуации невелико. России и
впредь следует оказывать содействие в переселении соотечественников и членов их семей в рамках данной программы. Но она должна рассматриваться как гуманитарная, направленная на то,
чтобы дать возможность людям, близким российской культуре, переселиться в Россию и обеспечить им упрощенное прохождение натурализационных процедур (получение вида на жительство и
гражданства).
Помимо программы содействия переселению
соотечественников необходимы и другие, более
массовые, программы постоянной миграции, аналогичные тем, которые существуют в большинстве
принимающих стран мира: программы экономической иммиграции, программы воссоединения
семей и гуманитарные программы. Участникам
этих программ предоставляется возможность
получения статуса постоянного жителя, что подтверждается выдачей специально вводимого для
этих программ бессрочного вида на жительство.
Также следует сохранить возможность смены
4
Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
иностранным гражданином статуса временно
пребывающего (проживающего) на территории
Российской Федерации на статус постоянного
жителя.
Экономическая иммиграция
Программы постоянной экономической иммиграции направлены на привлечение в Россию следующих категорий иммигрантов: (1) высококвалифицированных специалистов; (2) предпринимателей;
(3) инвесторов; (4) работников невысокой квалификации для работы по специальностям, особо
востребованных на российском рынке труда.
Претенденты на участие в программе должны
удовлетворять определенным требованиям по
здоровью, уровню доходов, и т.п. и пройти процедуру отбора по специально разработанной балльной или иной системе. В основу балльной системы
закладываются оценки личностных характеристик
(возраст, уровень образования, опыт работы),
соответствия их профессионально-квалификационного уровня потребностям российского рынка
труда, а также способности к быстрой интеграции в России (знание русского языка, наличие
родственников в России, опыт учебы и работы в
России). Степень соответствия каждому из критериев оценивается в баллах. Для каждой категории
экономических мигрантов разрабатывается свой
перечень критериев отбора. Балльная система
может не применяться, если иммиграционные
программы не привлекают достаточного количества претендентов.
Воссоединение семей
Главным критерием отбора по программе воссоединения семей является наличие у потенциальных
иммигрантов близких родственников в России
(супруг, дети, родители, несовершеннолетние братья, сестры). При отборе кандидатов принимается во внимание как степень родства, так и иные
характеристики родственников (материальное
положение, здоровье). Программа воссоединения
семей содействует достижению как гуманитарных,
так и экономических и демографических целей.
Гуманитарные иммиграционные программы
В целях выполнения международных обязательств
России следует расширить программы приема
мигрантов по гуманитарным основаниям и предоставить отдельным категориям беженцев и лицам,
ищущим убежище, возможность получения статуса постоянного жителя. Также необходимо продолжить реализацию политики, направленной на
содействие переселению соотечественников, проживающих за рубежом.
Региональные программы постоянной миграции
Исходя из значительной территориальной дифференциации состояния рынка труда, экономического положения и демографических процессов,
региональным органам власти следует предоставить широкие права в инициировании региональных программ привлечения постоянных
мигрантов. Развитие региональных программ
будет способствовать более эффективному распределению иммигрантов по территории страны,
более успешной их интеграции в принимающий
социум. Содержание региональных программ
должно соответствовать основным положениям
Федеральной программы.
Финансирование программ постоянной миграции
Переселение в Россию и обустройство на новом
месте жительства осуществляется за счет самих
мигрантов (за исключением беженцев и иных
гуманитарных мигрантов), их родственников,
работодателей или при поддержке местных органов власти в случае реализации региональных
переселенческих программ. Иммигранты, которые переселяются при поддержке работодателей
или местных органов власти, должны выполнить
в соответствие с заключаемыми ими договорами
обязательства по продолжительности проживания
и работы на предприятии (организации) и/или в
регионе. Государство в сотрудничестве с бизнессектором финансирует программы, направленные
на интеграцию и включение иммигрантов в принимающее общество.
Временная трудовая миграция
За последние годы Россия несколько раз меняла
режим управления временной трудовой миграцией, в результате чего возникли противоречия в правовом обеспечении и многочисленные
проблемы в практике правоприменения. Данная
Концепция исходит из того, что посткризисная
стабилизация и постепенный рост темпов экономического развития будут сопровождаться повышением спроса на труд, что в условиях демографического спада обуславливает необходимость
масштабного привлечения работников из других
стран и мобилизации внутренних резервов.
Для реализации определенных данной
Концепцией целей необходимы серьезные изменения в системе управления международной трудовой миграцией. Режим управления трудовой
миграцией должен позволить беспрепятственно
привлекать на российский рынок труда работников высшего уровня квалификации, снизить
барьеры для востребованных работников средней
и низкой квалификации, предусмотреть специальные программы для отдельных категорий трудовых мигрантов и членов их семей.
Режим регулирования трудовой миграции в современных условиях предполагает:
•уведомительный порядок миграционного учета
иностранных граждан по месту пребывания (с
возможностью отправки документов по почте,
5
Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
либо электронной регистрации), осуществляемый самими мигрантами, либо принимающей
стороной;
•создание нового механизма оценки потребности
в иностранной рабочей силе по регионам, профессиям и квалификациям, основанного на ряде
источников, включая мониторинг рынка труда;
•разработку наиболее полного перечня дефицит-
ных и избыточных профессий и использование
их для формирования приоритетов и ограничений на прием мигрантов;
•сохранение права получения разрешения на
работу самими мигрантами и права смены работодателя без аннулирования этого разрешения;
•введение «свободного» (не связанного с опре-
деленным работодателем и наличием договора)
разрешения на работу для определенных групп
работников;
•удлинение срока действия разрешения на работу
до 3 лет (при наличии трудового договора на
соответствующий срок) и до 5 лет для высококвалифицированных работников-мигрантов с возможностью продления по упрощенной
процедуре;
•обеспечение доступа мигрантов к социальным
услугам, включая медицинское страхование,
образование и т.д.
•создание условий для профессионализации
мигрантов на основе солидарных усилий государства и бизнеса;
•введение дифференцированных программ кра-
ткосрочной и долгосрочной трудовой миграции;
•развитие инфраструктуры в сфере трудовой
миграции на базе сотрудничества государственных, частных и общественных организаций, обеспечивающей информирование, трудоустройство, консультирование, помощь в
оформлении документов и защите прав и др.,
и ориентированной как на мигрантов, так и
на работодателей, в частности представителей
малого и среднего бизнеса;
•доступ всех сторон (работника и работода-
теля) к защите своих прав (например, при нарушении условий трудового договора), создание механизма досудебного решения трудовых
конфликтов.
Для повышения эффективности миграции высококвалифицированных кадров необходимо продолжать совершенствование следующих мер и
механизмов их привлечения:
•расширить критерии отнесения трудовых
мигрантов к группе высококвалифицированных (образование, квалификация, опыт работы
по специальности и др.), снизить минимальный
размер заработной платы для отнесения иностранного работника к данной категории;
•льготный режим оформления разрешения на
работу (сокращение сроков оформления, увеличение продолжительности действия, без привязки к определенному работодателю, др.), либо
освобождение от необходимости получения разрешения и перевод на уведомительный характер оформления занятости (для определенных
групп мигрантов);
•свободное передвижение по территории России;
•упрощенное прохождение натурализацион-
ных процедур (получения вида на жительство и
гражданства);
•налоговые льготы и тому подобные
преференции.
При формировании механизмов привлечения
трудовых мигрантов в Российскую Федерацию и
планировании официальных процедур должны
учитываться потребности и возможности, как
крупных работодателей, так и представителей
малого и среднего бизнеса.
Учебная миграция
В эпоху глобализации учебная миграция является одним из основных источников привлечения иностранных квалифицированных специалистов, хорошо интегрированных в принимающее
их общество, в том числе на постоянное место
жительства. Поэтому необходимо увеличить
прием для обучения в ВУЗах и ССУЗах на территории Российской Федерации студентов из других стран, прежде всего, из стран СНГ. Для оказания финансовой поддержки обучения следует
развивать кредитные схемы, привлекать средства
будущих работодателей для оплаты обучения иностранных учащихся.
В целях содействия эффективной интеграции следует предоставить иностранным студентам, обучающимся в России, возможность работать на
тех же основаниях, что и российским студентам.
Российский рынок труда получит дополнительные
выгоды в случае разрешения иностранным студентам, завершим обучение, без каких-либо ограничений работать по полученной специальности с
возможностью получения вида на жительство.
Гуманитарная миграция
В области гуманитарной миграции Россия должна
придерживаться международных обязательств,
взятых на себя с присоединением к Конвенции
ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней
от 1967 г., выполнять законы «О беженцах» и «О
вынужденных переселенцах» и подзаконные акты,
конкретизирующие их правоприменение. В случае экстренной вынужденной миграции граждан
6
Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Российской Федерации либо граждан других
стран в результате нарушения их прав, обострения внутриполитической обстановки, конфликтов и войн, а также других опасностей для жизни,
Россия будет принимать комплекс гуманитарных
мер, включая:
•прием и временное обустройство вынужденных
мигрантов и членов их семей;
•содействие в постоянном обустройстве, полу-
чении вида на жительство и интеграции беженцев, вынужденных переселенцев и перемещенных лиц;
•содействие возвращению беженцев и лиц, полу-
чивших временное убежище, в страну их происхождения в случае значительного улучшения
там социально-политической ситуации.
7. Политика адаптации и интеграции
мигрантов
Политика привлечения мигрантов не приведет к
желаемым результатам и в итоге не будет поддержана обществом без развития программ их адаптации и интеграции. В целях предотвращения
возможных негативных последствий масштабного приема мигрантов (роста межэтнической
напряженности, дискриминации, пространственной и социальной сегрегации мигрантов и др.)
Российская Федерация будет проводить комплекс
мер по их адаптации и интеграции в принимающий социум. Эти меры должны дифференцироваться в зависимости от длительности пребывания (проживания) мигрантов на территории
России, этнокультурной принадлежности мигрантов и членов их семей, социального капитала и
интеграционного потенциала самих мигрантов.
Основные направления и принципы интеграции
иммигрантов заключаются в следующем:
•обеспечение свободы в выборе места пребыва-
ния и жительства мигрантам, законно находящимся на территории Российской Федерации;
•противодействие всем формам дискриминации
мигрантов;
•содействие в обучении языку, изучении куль-
туры народов Российской Федерации, в получении навыков социальной коммуникации и правовой грамотности;
•развитие государственно-частного партнерства в
интеграции иммигрантов, поддержка и развитие
сети общественных организаций, чья деятельность направлена на интеграцию мигрантов;
•развитие инфраструктуры, обеспечиваю-
щей доступ к рынку труда, пространственную
мобильность, оказание социальной поддержки и
образовательных услуг для мигрантов и членов
их семей;
•противодействие пространственной сегрегации
и формированию этнических анклавов, прежде
всего в крупных городах;
•формирование взаимной толерантности мигран-
тов и принимающего социума, противодействие ксенофобии, национальной и расовой
нетерпимости.
Предоставление вида на жительство и гражданства для групп иммигрантов, обладающих высоким потенциалом интеграции, должно рассматриваться как инструмент интеграции в
принимающий социум.
8. Контроль за соблюдением
миграционного законодательства
иностранными гражданами
(иммиграционный контроль)
Главной целью иммиграционного контроля является обеспечение надлежащего выполнения всех
норм и положений законодательства Российской
Федерации в сфере миграции, включая правила
въезда, временного пребывания и проживания,
осуществления трудовой деятельности и выезда
из Российской Федерации. Иммиграционный
контроль направлен на предупреждение и пресечение незаконной миграции и иных нарушений
миграционного законодательства. Стратегическое
предпочтение отдается мерам по предупреждению незаконной миграции, включая ликвидацию побуждающих ее факторов и условий, перед
мерами пресечения и наказания правонарушителей. Соответственно, оценка деятельности контролирующих органов должна осуществляться, в
первую очередь, с помощью показателей, характеризующих их вклад в предупреждение правонарушений, а не только с помощью показателей, характеризующих меры пресечения (таких как сумма
наложенных штрафов, либо число выдворенных с
территории Российской Федерации).
Основные направления деятельности в области
обеспечения контроля за соблюдением миграционного законодательства РФ:
Меры предупреждения:
•разработка прозрачных, простых и реально
выполнимых правил и процедур для каждой
из сторон, участвующих в миграционных процессах - мигрантов, работодателей, работников
государственных органов;
•своевременное и полное информирование всех
сторон миграционного взаимодействия о действующих нормах и процедурах в сфере миграции, а также об изменениях в законодательстве,
размещение и оперативное обновление соответствующей информации на веб-сайте ФМС
России;
7
Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
•обеспечение доступа мигрантов и иных заинте-
ресованных сторон к юридическим и информационным сервисам, разъясняющим права и обязанности субъектов миграционных процессов;
•обеспечение мигрантам и иным сторонам
миграционного взаимодействия реальной возможности обжалования неправомерных действий в отношении них с любой стороны, в том
числе и со стороны представителей государственных органов.
Меры пресечения:
•при выявлении нарушений миграционного зако-
нодательства контролирующие органы должны
не только наложить административное или иное
наказание в соответствии с законом, но и содействовать скорейшему урегулированию незаконной ситуации;
•наказание за нарушение норм миграционного
законодательства должно соответствовать тяжести правонарушения, учитывать его причины
и возможность допустившей его стороны действовать в рамках закона. Ответственность за
правонарушение должна ложиться только на ту
строну, по вине которой это правонарушение
допущено.
Контроль и надзор за соблюдением положений
миграционного законодательства должен быть
возложен исключительно на Федеральную миграционную службу и ее территориальные органы;
соответствующие полномочия представителей
иных правоохранительных ведомств (например,
полномочия сотрудников МВД по проверке документов) должны быть ограничены.
Особое внимание должно уделяться соблюдению
прав всех сторон при осуществлении контрольных функций. Злоупотребление властью при осуществлении контрольных функций недопустимо и
должно преследоваться по закону.
9. Содействие внутристрановой
пространственной мобильности
Пространственная мобильность населения в
России находится на низком уровне, что негативно сказывается на возможности реализации
человеческого потенциала, не способствует процессам межрегионального и внутрирегионального
выравнивания, стимулирует структурную и региональную безработицу. При этом потенциал внутрироссийской миграции ограничен; растет число
трудонедостаточных регионов; практически отсутствуют людские ресурсы, которые можно было бы
направить для реализации масштабных проектов
в отдаленные и малонаселенные регионы.
Необходима работа по ликвидации административных и социально-экономических барьеров
миграции (прежде всего, связанных с неразвитостью рынка жилья). Развитие и институциональное обустройство разных форм временной пространственной мобильности (вахтовый метод
ведения работ, заемный труд и т.п.). Содействие
локальной пространственной мобильности, прежде всего в пределах городских агломераций.
10. Международное сотрудничество
Одним из важнейших инструментов миграционной политики являются межправительственные
двусторонние и многосторонние соглашения и
договоренности в области миграции. Необходимо
как улучшать реализацию имеющихся соглашений, которые зачастую по разным причинам не
работают, так и заключать новые. Особое внимание стоит обратить на соглашения со странами
СНГ, содействующие интеграции стран и образованию единого миграционного пространства и
единого рынка труда, соглашения, расширяющие
географию миграционных потоков, а также соглашения о двойном гражданстве. Одной из важнейших составляющих таких соглашений являются
социальные гарантии для мигрантов, касающиеся
доступа к медицине, образованию, пенсионному
обеспечению и т.д.
11. Информационное обеспечение и
научные исследования
Надежное информационное обеспечение необходимо для проведения эффективной миграционной политики. Современное статистическое наблюдения за процессами международной
миграции должно интегрировать информацию из
многочисленных, в том числе и административных источников, включая данные, разрабатываемые ФМС России, Минздравсоцразвития России,
Федеральной службой государственной статистики и другими ведомствами.
Имеющиеся системы сбора данных требуют
обновления за счет развития системы показателей
международной миграции; принятия программы
регулярного мониторинга миграции; более широкого использования возможностей выборочных
обследований; создания доступных для экспертов баз данных. Особое внимание следует уделить
разработке индивидуальных данных переписи
2010 года.
Необходимым элементом механизма принятия
решений являются расширение программы научных исследований, регулярные профессиональные
дискуссии и экспертные консультации с участием
государственных чиновников, ученых и иных
заинтересованных представителей гражданского
общества, на которых обсуждаются текущие и
стратегические вопросы регулирования миграции.
8
контакты
«ОПОРА РОССИИ»
109012, г. Москва, Новая площадь, дом 8, стр. 2
Тел.: (495) 660-2111 (многоканальный) // Факс: (495) 725-8191
www.opora.ru
АНО «ОПОРА ДРУЖБЫ»
Комитет по миграционной политике ОПОРЫ РОССИИ
125009, Россия, г. Москва, Вознесенский пер., д.10
Тел.: (495) 638-53-28 // Факс: (495) 691-86-05
www.opora-druzhba.ru