ЭКОНОМИКА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

ЭКОНОМИКА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В. С. Кравцив1
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ
УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ГОРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ В УКРАИНЕ
После конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.)
горная тема наряду с другими приоритетными темами заняла важное место в повестке дня на
XXI век, а интерес к проблемам горных территорий стремительно возрос. Было достигнуто
не только понимание высокой ценности горных ресурсов, но и признание роли горных районов в сохранении социальной и политической стабильности мирового сообщества. В документах конференции констатируется, что в XXI веке возрастет дефицит питьевой воды, рекреационных местностей для населения урбанизированных районов, ухудшится ландшафтное
биоразнообразие. Именно эти компоненты делают горные территории одними из важнейших
элементов устойчивого развития глобальной экосистемы.
В горных сообществах всего мира полагаются на системы мелкосерийного производства, которые характеризуются более высокими удельными издержками. Товары, произведенные в горах, как правило, являются менее конкурентоспособными из-за отдаленности
этих районов от агломераций и магистральных транспортных путей, а следовательно, и от
рынков сбыта. Более суровый, чем на равнинах, климат и расчлененный горный рельеф осложняют сельскохозяйственную деятельность, создание поселений и инфраструктуры. Например, расчеты ученых Института региональных исследований НАН Украины показывают,
что для обеспечения одинакового уровня социальных потребностей в горные районы Львовской области необходимо направлять в 1,2…1,8 раза больше ресурсов, чем в среднем по области (в расчете на 1000 жителей).
Чрезвычайно важно выявить благоприятные региональные факторы, изучение которых необходимо, чтобы верно учитывать особенности проявления общих закономерностей и
принципов организации развития и территориального размещения отраслей народного хозяйства в условиях горных территорий.
Острота социально-экономических и экологических проблем горных районов Украинских Карпат обусловлена не только специфическими условиями гор, но и сложными проблемами реформирования экономики страны, ее выхода из экономического кризиса. Это касается как уровня экономического развития и рационального использования природноресурсного потенциала, так и состояния демографических и социальных процессов, особенно
качества жизни населения.
Для реализации руководящего принципа Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-92) – достижения экологической целостности – страны региона (Австрия, Польша,
Румыния, Словакия, Венгрия, Чехия и Украина) начали действовать совместно. Это проявилось в «Инициативе Карпатского Еврорегиона» в рамках международного проекта сотрудничества Всемирного фонда природы по сохранению биоразнообразия Карпатских гор в Центральной и Восточной Европе.
Представители правительства и общественные организации Украины принимали участие в подготовке текста и выступили с предложением представить на 5-й Пан-Европейской
конференции министров «Окружающая среда для Европы» (Киев, 20–24 мая 2003 г.) Рамочную конвенцию об охране и устойчивом развитии Карпат. Этот документ, больше известный
под сокращенным названием «Карпатская конвенция», подписали все страны-инициаторы.
1
Директор Института региональных исследований НАН Украины (г. Львов), доктор
экономических наук. E-mail: irr@mail.lviv.ua.119
113
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
Рамочная конвенция, кроме концептуальных принципов, описанных в материалах
Конференции Рио-92, учитывает требования международных документов, таких как Решение
Всемирного саммита в Йоганнесбурге (Рио + 10), Декларация об окружающей среде и устойчивом развитии Карпатско Дунайского региона (Бухарест, 2001), положения и принципы,
заложенные в Конвенции о биоразнообразии (Монреаль, 2002). В основу концептуального
подхода был положен опыт, накопленный в рамках Конвенции об охране Альп (Зальцбург,
1991).
Страны, подписавшие Карпатскую конвенцию, приняли решение о проведении комплексной политики и сотрудничестве в деле обеспечения устойчивого развития Карпат для
улучшения качества жизни, укрепления местной экономики и общин, сохранения природных
богатств и культурного наследия.
Украинские Карпаты составляют среднюю, самую нижнюю часть Карпат и расположены частично в границах Закарпатской, Ивано-Франковской, Львовской и Черновицкой областей. Здесь проживает около 900 тыс. жителей.
Анализ социально-экономического состояния региона дает основания для следующих
основных выводов:
1. Горные районы Карпатского региона могут быть отнесены к проблемным по экономическим и социальным признакам. Природные условия гор существенно ограничивают пространство для выбора форм и видов хозяйственной деятельности, тем самым сужая поле занятости местных жителей. Этим объясняются негативные социальные, экономические и экологические тенденции в развитии горных районов.
2. За последние два десятилетия в горных районах ухудшились все основные демографические показатели. Снижается рождаемость, увеличивается смертность, во всех горных
районах наблюдается миграционный отток населения, ухудшается его половозрастная структура. Однако уровень рождаемости остается относительно высоким, что обусловлено местными традициями.
3. Уровень обеспеченности услугами населения горных районов значительно ниже,
чем в среднем по региону. Слаборазвитой остается социальная инфраструктура.
4. Экономический кризис в Украине особенно глубоко поразил хозяйство горных территорий. Отдаленность этих районов от агломераций, а следовательно, и от рынков сбыта делают товары, произведенные в горах, неконкурентоспособными; более суровый, чем на равнинах, климат и горный рельеф осложняют сельскохозяйственную деятельность. Поэтому
горные районы существенно отстают от равнинных по всем экономическим показателям.
Выход горных районов из депрессивного состояния возможен лишь при условии повышения уровня экономической эффективности и экологической безопасности. Важной
предпосылкой социально-экономического развития региона является изменение структуры
хозяйства: уменьшение удельного веса природоэксплуатирующих отраслей материального
производства, ускоренное развитие сферы услуг (особенно рекреационных) и инфраструктуры.
Управление развитием горных территорий в Украине осуществляется на основе законодательных актов и нормативных документов, которые регламентируют правила и нормы
социально-экономических отношений во всех сферах общественной жизни в пределах государства. Единственным законодательным актом, определяющим основные положения государственной политики в сфере развития горных территорий, является закон Украины «О статусе горных населенных пунктов в Украине», который действует с 1995 г.
Законом предусмотрены две формы государственной поддержки горных территорий:
государственные гарантии социально-экономического развития населенных пунктов (ст. 3);
льготы гражданам, имеющим статус личности, которая проживает и работает (учится) на территории населенного пункта, получившего статус горного (ст. 6).
Для обеспечения социально-экономического развития населенных пунктов, которые
получили статус горных, государство гарантирует:
114
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
• выделение бюджетных средств на развитие и укрепление материально-технической
базы пассажирского транспорта, дорожного хозяйства, связи, электрических сетей,
систем теле- и радиотрансляции, газификации и разработки местных газовых и нефтяных месторождений, образования, здравоохранения, культурно-бытового и торгового обслуживания, а также финансирование мероприятий по улучшению качества земель, развитию и
использованию туристических, рекреационных и лечебных возможностей региона;
• осуществление мероприятий по строительству объектов производственной и социальной инфраструктуры;
• установление доплат к цене сельскохозяйственной продукции, произведенной в местностях, которые отнесены к горным, и реализуемой производителями государству;
• централизованные поставки населению жизненно необходимой продукции в объемах, установленных Кабинетом министров Украины;
• обеспечение граждан электроэнергией в сельской местности.
Однако, как показали исследования, государственные гарантии не выполняются и реального влияния на улучшение социально-экономического состояния горных территорий они
не оказали.
Фактически единственной нормой закона, которая выполняется, является увеличение
на 20 % государственных пенсий, стипендий, всех видов материальной помощи гражданам,
получившим статус личности, которая работает, проживает или учится на территории населенного пункта, имеющего статус горного. Однако и эта часть закона носит несколько дискриминационный характер по отношению к студентам, которые учатся в высших учебных
заведениях вне границ горных населенных пунктов, где вузов вообще нет. В активизации государственной политики по развитию горных территорий позитивную роль должен сыграть
закон Украины «О стимулировании развития регионов».
16 февраля 2008 г. премьер министр Украины поручила Министерству регионального
развития и строительства разработать проект закона о внесении изменений в закон «О статусе
горных населенных пунктов в Украине» в части совершенствования критериев отнесения населенных пунктов к категории горных. Созданная министерством рабочая группа из представителей центральных и региональных органов власти и ученых обработала предложения, поступавшие из областей, районов и научных учреждений.
На своем заседании 19 июня 2008 г. рабочая группа согласилась с предложением Института региональных исследований НАН Украины о нецелесообразности подготовки изменений к действующему закону и поддержала предложение о разработке нового проекта закона Украины «О развитии горных территорий в Украине». Эту идею поддержали Минрегионстрой и Кабинет министров Украины.
Основные аргументы в пользу разработки нового закона таковы:
1. Действующие критерии отнесения населенных пунктов к категории горных являются достаточно расплывчатыми и тяжело поддаются контролю. Уже не раз снижалась нижняя
граница (сейчас 400 м), перечень горных населенных пунктов все время расширяется. Сейчас
на территории Карпатского региона 711 населенных пунктов, имеющих статус горных: в Закарпатской области – 215, в Ивано-Франковской – 236, во Львовской – 196, в Черновицкой –
64. Это ведет к увеличению бюджетных расходов, порождает недовольство жителей соседних
населенных пунктов.
2. Статья 3 существующего закона, в которой гарантируется государственная поддержка социально-экономического развития горных поселений, не выполняется.
3. При выделении областям субвенций из государственного бюджета не учитывается
факт наличия горных территорий. Основная тяжесть дополнительных выплат ложится на местные бюджеты.
4. Есть замечания и к ст. 6, которая гарантирует доплаты к пенсиям и должностным
окладам. Во-первых, в действительности это проблема местных бюджетов и предприятий.
Во-вторых, такая «благотворительность » только уменьшает стимулы к работе, порождает
потребительские настроения и другие антисоциальные явления. В-третьих, такая норма зако115
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
на является дискриминационной по отношению к другим гражданам Украины и противоречит ст. 24 Конституции, которая провозглашает, что все граждане Украины, независимо от
места проживания, имеют равные права и свободы. И, наконец, нужно считаться с тем, что
международный опыт не имеет примеров предоставления льгот по признаку места проживания.
5. Действующий закон не стимулировал закрепление молодежи в горах, а некоторые
решения центральных органов власти вообще способствовали ее оттоку.
6. Главный недостаток существующего закона в том, что он охватывает не всю горную
территорию, а лишь отдельные ареалы, которые определяются границами населенных пунктов, расположенных выше 400 м. Кроме того, он не стимулирует приток инвестиций в горы,
не создает благоприятных условий для предпринимательской деятельности, занятости населения.
Прежде чем остановиться на ключевых вопросах нового законопроекта, следует обратить внимание на один принципиальный момент: если Украина стремится к европейской интеграции, мы должны придерживаться «правил игры», установленных в Европе, в том числе в
сфере горной политики. А они определяются руководящими органами Европейского Союза, а
также такими нормативными актами, как «Европейская хартия о защите гор», «Рамочная
конвенция об охране и устойчивом развитии Карпат».
В частности, Европа признает, что:
• горы в Европе – это исключительное природное и культурное достояние, которое необходимо беречь и развивать;
• населению горных регионов необходимо гарантировать право на проживание и работу в горах, а также на условия и уровень жизни такие же, как в регионах с более благоприятными условиями.
«Европейская хартия о защите гор» обязывает членов Совета Европы развивать политику финансовой помощи и налоговых льгот в горных регионах с целью, в частности:
• внедрения системы перераспределения средств и помощи, включая налоговые льготы, для горных регионов, находящихся в менее благоприятных условиях, с доходом населения ниже принятого уровня;
• поддержки ферм или ремесел, коммерческих или промышленных инициатив, в которых используются чистые технологии;
• поощрения обустройства молодых людей в горных регионах, особенно в сельскохозяйственной, ремесленной и туристической отраслях, а также в общественной сфере.
Остановимся на тех положениях нового закона, которые носят дискуссионный характер:
1. Нужно четко определиться с понятием «горные территории». В первую очередь
речь идет о критериях, по которым можно провести границы горных территорий, на которые
будет распространяться действие закона. А это очень важно. Конечно, закон должен однозначно регламентировать эти контуры. Здесь возможны два подхода: физико-географический
и административно-территориальный.
Физико-географический подход. Горы – горные сооружения, участки земной поверхности высотой более 600 м над уровнем моря, которые характеризуются резкими колебаниями относительных высот и контрастными формами рельефа.
В Украине два горных массива: Украинские Карпаты и Крымские горы.
Украинские Карпаты с северо-запада на юго-восток протягиваются на 280 км, с северо-востока на юго-запад – на 100…110 км. Площадь горной системы – 24 тыс. км2.
Вместе с Предкарпатской возвышенностью и Закарпатской низменностью горная территория занимает площадь 37 тыс. км2.
Если соблюдать физико-географический подход, возможны два варианта:
• провести границы горных территорий по горизонтали 600 м, что отвечает классическому определению горы. Тогда из зоны действия будущего Закона выпадают Предкарпат-
116
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
ская возвышенность и Закарпатская низменность, а в Крыму – внешняя гряда (приблизительно 1,5 тыс. км2);
• провести границы горных территорий согласно существующему определению горв
Украине. В этом случае их общая площадь составит около 45 тыс. км2. Это фактически площадь Ивано-Франковской, Львовской и Черновицкой областей вместе взятых. При таком варианте под действие закона попадают территории с высотами 250…300 м и на статус горных
формально могут претендовать Подольская, Волынская и Донецкая возвышенности.
Но при любых вариантах, если четко придерживаться физико-географического подхода к определению границ горных территорий, существует объективная угроза того, что они
разделят границы административных районов и местных советов. С точки зрения управления
и сбалансированного развития территорий такой подход является нерациональным.
Административно-территориальный подход. Он предусматривает возможное оконтуривание горных территорий по границам административных районов, которые полностью
или частично охватывают горные местности. Такой подход, выгодный с точки зрения налаженных структур и механизмов управления, в то же время является дискриминационным, так
как в зону действия закона попадут чисто равнинные территории.
Как видим, оба подхода имеют свои преимущества и недостатки. Как компромиссный
вариант можно признать горными территории, расположенные выше 400 м над уровнем моря. При этом сохранится ключевая норма предыдущего закона.
Важно, чтобы именно по горизонтали 400 м была проведена граница горных территорий, устанавливающая их внешние контуры. В пределах выделенных горных территорий не
должно быть ареалов (долины между горными хребтами могут находиться ниже 400 м над
уровнем моря). Критерий соблюдения уровня 400 м может быть нарушен только, когда эта
горизонталь разделяет территорию местного совета. То есть, если любая часть сельского, поселкового, городского (но не районного) совета попадает в категорию горной, к ней следует
отнести и остальную территорию.
Но независимо от подхода к определению понятия «горная территория» и выделению
ее границы нужно учесть стратегический аспект, который может существенно повлиять на
реализацию закона в перспективе. Речь идет о будущей реформе административно территориального устройства Украины. Во всех подходах к ее осуществлению позиционируется необходимость укрупнения сельских советов. Если это произойдет, в закон, о котором идет речь, через какое то время придется вносить серьезные коррективы. Сейчас это
предусмотреть фактически невозможно.
2. Горная политика является одним из видов региональной политики. Успех горной
политики будет определяться не только активностью государства, но и эффективностью действий местной власти. Государство должно определить формы и методы государственной
поддержки горных территорий и гарантировать их выполнение; установить «правила игры»
для местных органов власти и субъектов хозяйствования. Именно в этом направлении и надо
ориентировать закон.
3. Очевидно, что будущий закон должен учитывать существующую законодательнонормативную базу в сфере региональной политики, в первую очередь закон Украины «О стимулировании развития регионов», Государственную стратегию регионального развития на
период до 2015 г. и Концепцию государственной региональной политики. Однако в упомянутых актах есть существенные разногласия в толковании подходов к региональному развитию
в Украине. Если «Законом» и «Концепцией» провозглашаются принципы создания равных
условий для динамического, сбалансированного социально-экономического развития регионов Украины, то в «Государственной стратегии» предлагается принцип поляризуемого развития. В ней предусматривается формирование «опорных регионов» (полюсов, локомотивов
роста), в которых концентрируются финансовые, административно-управленческие, человеческие и другие ресурсы с дальнейшим усилением инновационной активности в других регионах. Можно не сомневаться, что горные территории в число «опорных регионов» никогда
не попадут. Интеллектуальный, финансовый и административный потенциал сосредоточены
117
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
в других регионах. А полагать, что «позитивный эффект» с «опорных регионов» будет распространен на горные территории и приведет к социально-экономическому подъему – это
утопия. Мы, как и большинство специалистов, считаем, что в государственной поддержке
нуждаются и сильные, и слабые, но конкретные формы и механизмы такой поддержки должны быть разными. Закон должен предусматривать государственную поддержку горных территорий, не дискриминирующую открыто другие регионы.
4. Основная цель нового закона – обеспечить сбалансированное развитие трех подсистем: экономической, социальной и экологической. С прагматической точки зрения закон
должен:
• создать условия для обеспечения высокого уровня жизни горных жителей, чтобы каждый работоспособный гражданин мог работать и достойно зарабатывать на месте в тех сферах деятельности, которые являются традиционными, а также экологически перспективными
в горах;
• стимулировать улучшение демографической ситуации, чтобы молодежь оставалась в
горах, а уехавшая на заработки, в том числе за границу, возвращалась домой;
• гарантировать сохранение и умножение культурного и исторического наследия гор,
развитие народных промыслов;
• четко установить экологические регламенты ведения хозяйства и определить нормы
использования, охраны и воспроизводства природных богатств гор.
5. В законе придется сформулировать приоритеты с точки зрения государственных и
региональных интересов с учетом объективных возможностей их практической реализации.
В широком смысле речь идет о наборе тех видов экономической деятельности, которые с позиций устойчивого развития могут функционировать в горах, а в узком смысле нужно говорить о гарантированной поддержке государством развития приоритетных сфер (туризма, лесного хозяйства, противопаводковых мероприятий, транспортной инфраструктуры). Все остальные вопросы – это сфера компетенции местных органов власти.
Однако фундаментальной является другая проблема, на решение которой должен быть
направлен закон: как превратить сложную специфику гор в их конкурентное преимущество?
Теперь относительно приоритетов развития гор. Не уменьшая значимости рекреационно-туристической отрасли и сферы услуг, отметим, что традиционные для горных районов
виды деятельности (сельское и лесное хозяйство) должны развиваться параллельно с туризмом. Диверсифицированные независимые экономические структуры, модернизация сельского и лесного хозяйства, содействие торговли и ремеслам, создание предприятий, независимых
от туризма – все это обеспечит горным районам сбалансированный экономический рост, а
развитие рекреационно-туристической отрасли будет содействовать повышению благосостояния и уровня жизни горцев.
Наиболее перспективны для развития в условиях Украинских Карпат три основные
группы отраслей:
• традиционные отрасли, связанные с использованием природных ресурсов горных
территорий (лесное хозяйство и деревообрабатывающее производство, животноводство, пчеловодство, фармацевтическое растениеводство и т. п.);
• нетрадиционные отрасли, связанные с использованием чистой окружающей среды
горных районов как конкурентного преимущества. Это производства приборостроительной,
электронной, фармацевтической, пищевой отраслей, сориентированные на экспорт продукции за пределы региона;
• отрасли, тяготеющие к потребителям (когда готовый продукт сложно перевозить на
большие расстояния, когда вес (объем) готовой продукции значительно превышает вес (объем) основного сырья, производства с незначительной территориальной дифференциацией затрат). В первую очередь это малые предприятия пищевой промышленности, обеспечивающие
потребности местного населения и туристов.
6. Закон должен четко регламентировать формы и методы государственной поддержки
социально-экономического развития горных территорий. В нем нужно четко прописать нор118
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
мы и положения, задекларированные другими законами и нормативными актами. В частности, законом Украины «О стимулировании развития регионов» предусмотрены:
• разработка региональных стратегий развития;
• составление соглашений о региональном развитии;
• реализация программ по преодолению депрессивности территорий.
Основной формой поддержки должны стать государственные программы, охватывающие приоритетные задачи социального, экономического, культурного и экологического
развития горных территорий. В программах следует указать конкретные мероприятия, сроки
их выполнения, объемы и источники финансирования. Государство должно не только участвовать в финансировании таких программ, но и создать режим инвестиционного благоприятствования только для исполнителей программных мероприятий.
Что касается Украинских Карпат, то здесь должна быть единая программа, охватывающая горные территории всех четырех областей.
7. Наиболее болезненными могут стать вопросы социальных льгот, действующих согласно существующему закону.
По нашему мнению, если в новый закон будет заложена идеология развития территории, то одним из вариантов выхода из ситуации может стать следующий алгоритм:
• для работников бюджетной сферы на протяжении первых трех лет после введения
нового закона в действие сохранить существующие доплаты к должностным окладам; на следующий трехлетний период уменьшить их в два раза, а затем – ликвидировать;
• добавки к пенсиям сохранить хотя бы для тех людей, которые после выхода на пенсию нигде не работают.
Все изложенное декларирует только наиболее принципиальные аспекты нового закона, который будет определять «горную» политику в Украине. Главное, что в закон должна
быть заложена идеология устойчивого развития территории. Кроме того, в новом законе
должны быть учтены зарубежный опыт управления горными территориями и требования международных актов относительно гор.
Диплом лауреата Всероссийской выставки РАЕ
«ЗОЛОТОЙ ФОНД РОССИЙСКОЙ НАУКИ – 2010»
в номинации «Лучшее учебно4методическое пособие»
получили книги, изданные в серии журнала
«Экономическое возрождение России»:
1.Теория и практика принятия решений по выходу организаций из кризиса / А.
Н. Асаул, И. П. Князь, Ю. В. Коротаева; под ред. засл. строит. РФ, д-ра экон. наук,
проф. А. Н. Асаула. – СПб.: АНО «ИПЭВ», 2007. – 224 с.
2.Оценка конкурентных позиций субъектов предпринимательской деятельности /А. Н. Асаул, Х. С. Абаев, Д. А. Гордеев; под ред. д-ра экон. наук, проф., А. Н.
Асаула. – СПб.: АНО «ИПЭВ», 2007. – 271 с.
3.Управление высшим учебным заведением в условиях инновационной экономики / А. Н. Асаул, Б. М. Капаров; под ред. д-ра экон. наук, проф. А. Н. Асаула. –
СПб.: «Гуманистика», 2007. – 280 с.
4.Государственное предпринимательство в строительстве (государственный
строительный заказ)/ А. Н. Асаул, В. А. Кощеев, под ред. засл. строителя РФ, д-ра
экон. наук, проф. А. Н. Асаула. – СПб.: АНО «ИПЭВ», 2009. – 300 с.
5.Корпоративные ценные бумаги как инструмент инвестиционной привлекательности компаний / А. Н. Асаул, М. П. Войнаренко, Н. А. Пономарева, Р. А. Фалтинский; под ред. д-ра экон. наук, проф. А. Н. Асаула. – СПб.: АНО «ИПЭВ», 2008. – 288 с.
119
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)