42 МЕХАНИЗМЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
МЕХАНИЗМЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ УНИТАРНЫМИ
ПРЕДПРИЯТИЯМИ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ
ЭКОНОМИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
М.В. Калиниченко
ОАО «Россельхозбанк»
MECHANISMS AND METHODS OF MANAGEMENT
THE FEDERAL STATE UNITARY ENTERPRISES IN SYSTEM
OF REGIONAL ECONOMY AT THE PRESENT STAGE
M.V. Kalinichenko
В данной работе рассматриваются правовые и экономические особенности государственных унитарных предприятий, а
также механизмы и методы управления ими. Особое внимание
уделяется подробному анализу методов управления государственными унитарными предприятия, которые могут способствовать
в той или иной мере повышению эффективности использования
имущества предприятий, а также достижения целей и задач, закрепленных за данными предприятиями.
The legal and economic features of the state unitary enterprises
are described in this article, as well as the mechanisms and management
method are considered by them. The special attention is given to the
detailed analysis of the state unitary enterprises’ management methods
which can provide to some extent the increase of the enterprises property efficiency and achievements of their goals, strategic mission and
abilities fixed to this type of state enterprises in Russian Federation.
Ключевые слова: федеральные государственные унитарные
предприятия (ФГУП), методы и механизмы управления, государственная собственность; налоговая политика.
Keywords: state unitary enterprises; mechanisms and methods
of management; state property; tax policy.
В современных условиях модернизации экономики федеральные государственные унитарные
предприятия (ФГУП) занимают особое место в
повышении эффективности управления государственным сектором на федеральном и региональном
уровнях. Специфика их деятельности определяется с
одной стороны, тем местом, которое занимает государственный сектор в целом и ФГУП в частности в
системе национальной и региональной экономики; а
с другой стороны – законодательно установленными
особенностями их организации и функционирования. В связи с этим, для того чтобы понять, какое место унитарные предприятия занимают в рыночной
экономике, необходимо проанализировать законодательные, а также экономические аспекты основы
унитарных предприятий, определяющие порядок
их организации, процедуры функционирования,
включая режимы налогообложения.
Правовое положение государственных унитарных предприятий, в том числе и федеральных,
регулируется законодательными актами, содержащимися, прежде всего, в Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая, статьи 113–115), а
также в федеральном законе от 14.11.2002 № 161-ФЗ
«О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях». В соответствии со ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)
унитарным предприятием признается коммерческая
организация, не наделенная правом собственности
на закрепленное за ней собственником имущество.
В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные
предприятия.
Экономико-правовые особенности хозяйствования унитарных предприятий, основанных на
праве хозяйственного ведения, состоят в следующем. Предприятия этого вида владеют, пользуются
и распоряжаются переданным им имуществом в
пределах, определяемых Гражданским кодексом. Законодательство устанавливает следующие ограничения на право распоряжения имуществом унитарных
предприятий:
1) предприятие не вправе распоряжаться переданным ему собственником недвижимым имуществом без согласия собственника: продавать, сдавать
в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада
в уставный (складочный) капитал хозяйственных
обществ и товариществ либо распоряжаться иным
способом (порядок согласования сделок с федеральным имуществом, закрепленным за федеральными
государственными унитарными предприятиями,
регулируется Постановлением Правительства РФ от
6.06.2003 № 333 «О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального
государственного унитарного предприятия»);
42
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2009/4
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
2) остальным имуществом, принадлежащим
унитарному предприятию, оно распоряжается самостоятельно, однако такое распоряжение допустимо
лишь в пределах, не лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой установлены его уставом (это же
ограничение распространяется дополнительно и на
распоряжение недвижимым имуществом);
3) предприятие не вправе без согласия собственника: предоставлять займы, выдавать поручительства, получать банковские гарантии, осуществлять сделки с иными обременениями, уступкой
требований, переводом долга; а также заключать
договоры простого товарищества.
Уставом государственного или муниципального
предприятия могут быть предусмотрены виды и
(или) размер иных сделок, совершение которых не
может осуществляться без согласия собственника
имущества такого предприятия.
В соответствии с главой 19 Гражданского кодекса Российской Федерации права собственника
имущества, находящегося в хозяйственном ведении
унитарного предприятия, установлены достаточно
широко и включают в себя:
– организационные права: решает вопросы
создания предприятия; определения предмета и целей его деятельности; реорганизации и ликвидации
предприятия;
– права контроля: назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за
использованием по назначению и сохранностью
имущества, дает согласие на осуществление сделок с
недвижимым имуществом, а в случаях, установленных законом, и на осуществление иных сделок;
– экономические права: право на получение
части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного
предприятия.
Решение об учреждении федерального государственного унитарного предприятия принимается
правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими компетенцию
таких органов. Учредительным документом ФГУП
является устав, утвержденный уполномоченными
федеральными органами исполнительной власти,
на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях.
Примерный устав федерального государственного
унитарного предприятия утвержден приказом Министерства экономического развития и торговли
Российской Федерации от 25.08.2005 № 205 «Об
утверждении примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного
на праве хозяйственного ведения».
Федеральные государственные унитарные
предприятия могут заниматься только теми видами
деятельности, которые определены в их уставе. Это
является существенным экономическим отличием
ФГУП (как и иных форм унитарных предприятий)
от обыкновенных коммерческих организаций, которые могут заниматься любой деятельностью, не запрещенной законом. Федеральные государственные
унитарные предприятия могут иметь гражданские
права, соответствующие предмету и целям их деятельности, предусмотренным уставом ФГУП, и нести
связанные с этой деятельностью обязанности. ФГУП
могут быть участниками (членами) коммерческих
или некоммерческих организаций, за исключением
кредитных организаций. Решение об участии ФГУП
в коммерческой или некоммерческой организации
может быть принято только с согласия собственника
имущества; согласие собственника требуется и для
распоряжения принадлежащими ФГУП долями
(вкладами, акциями) в капитале иных хозяйственных обществ или товариществ [2].
Имущественный комплекс федеральных государственных унитарных предприятий формируется
за счет имущества, передаваемого предприятию
собственником; средств, выделяемых целевым назначением из федерального бюджета; доходов от
собственной предпринимательской деятельности;
других источников, не противоречащих законодательству.
Несмотря на значительные особенности осуществления хозяйственной деятельности, связанные
о статусом используемого имущества, федеральные
унитарные государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, являются
обычными коммерческими субъектами и не имеют
никаких экономических привилегий в отношениях
с третьими лицами. Поэтому в своей хозяйственной
деятельности они обязаны осуществлять действия,
гарантирующие права их кредиторов. Первым таким
действием является формирование уставного фонда
унитарного предприятия, осуществляемое в общем
порядке при создании ФГУП. Размер уставного фонда ФГУП не может быть менее 5000 минимальных
размеров оплаты труда, а формироваться он может
за счет денежных средств, ценных бумаг, другого
имущества, а также имущественных прав и иных
прав, имеющих денежную оценку. В дальнейшем
размер уставного фонда может изменяться подобно тому, как это предусмотрено для организаций
частного сектора:
– в случае передачи собственником недвижимого и иного имущества, предназначенного для
закрепления за ФГУП на праве хозяйственного ведения, уставной фонд ФГУП подлежит увеличению
и перерегистрации в общеустановленном порядке;
– в случае, если по окончании финансового года
стоимость чистых активов ФГУП окажется меньше
размера его уставного фонда, уставной фонд подлежит уменьшению до размера, не превышающего стоимости чистых активов; соответствующие изменения
регистрируются в установленном порядке [4].
Еще одним способом обеспечения гарантий
кредиторов является формирование резервного
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2009/4
43
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
фонда ФГУП, средства которого используются исключительно на покрытие убытков. Резервный фонд
создается за счет чистой прибыли, остающейся в
распоряжении ФГУП; при этом размеры фонда (в
процентах от уставного фонда) и порядок его формирования в виде процента ежегодных отчислений
из чистой прибыли устанавливаются уставом ФГУП.
Помимо резервного фонда в уставе ФГУП могут
быть указаны иные фонды, формирование которых
также производится из чистой прибыли предприятия, а именно: социальный фонд, средства которого расходуются на решение вопросов укрепления
здоровья работников, в том числе на профилактику
профессиональных заболеваний; жилищный фонд,
средства которого используются на приобретение и
строительство (долевое участие) жилья для работников ФГУП, нуждающихся в улучшении жилищных
условий; фонд материального поощрения работников; иные фонды, в случае необходимости.
Важным источником финансирования деятельности любого хозяйствующего субъекта являются
заемные средства. Законодательство разрешает
ФГУП (в том числе и федеральным казенным предприятиям) привлекать заемные средства в форме
кредитов по договорам с кредитными организациями; бюджетных кредитов, предоставленных на
условиях и в пределах лимитов, предусмотренных
бюджетным законодательством Российской Федерации; заимствования путем размещения облигаций
или выдачи векселей.
Таким образом, спектр фактически допустимых форм привлечения заемного финансирования
для ФГУП достаточно широк, однако предприятия
вправе осуществлять заимствования только после
того, как объемы привлекаемого финансирования, а
также направления использования заемных средств
будут согласованы с собственником имущества
ФГУП. Порядок осуществления заимствований
ФГУП определяется правительством Российской
Федерации.
Деятельность ФГУП не находится под непосредственным управлением государства, причем можно
выделить несколько специфических механизмов
управления деятельностью ФГУП со стороны государства.
Существуют следующие виды механизмов государственного управления деятельностью ФГУП:
– механизм административного управления;
– механизм правового управления;
– механизм экономического управления.
Методы управления федеральной собственностью, посредством которых реализуется механизм
управления, также разнообразны и включают в
себя законодательные, нормативно-правовые, экономические, административные, организационные
методы [1].
Механизм административного управления
реализуется посредством административных и
организационных методов. В первую очередь в
44
рамках функционирования этого механизма издаются нормативно-правовые и нормативные акты,
распоряжения, приказы и т.п., издаваемые федеральными органами исполнительной власти по различным аспектам управления деятельностью ФГУП
в ее организационном аспекте, исполнение которых
является обязательным для ФГУП. К подобным актам можно отнести уже рассматривавшийся нами
приказ Министерства экономического развития и
торговли Российской Федерации от 25.08.2005 № 205
«Об утверждении примерного устава федерального
государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения», ряд постановлений Правительства Российской Федерации,
распоряжения и приказы федеральных министерств
и ведомств, в ведении которых находятся конкретные ФГУП (например, приказы о назначении на
должность директора / генерального директора
ФГУП или приказы об отстранении от занимаемой
должности). Механизм правового управления и соответствующие ему законодательные и нормативноправовые методы заключается в законодательном
установлении основных принципов, условий и
отличительных особенностей функционирования
ФГУП.
Наиболее сложным является механизм экономического управления деятельностью ФГУП,
реализуемый посредством экономических методов. К основным направлениям государственного
управления в рамках экономического механизма
следует отнести:
– различные методы бюджетного регулирования: объемы бюджетного финансирования, предоставление бюджетных кредитов, грантов и т.п., величина отчислений из прибыли ФГУП в федеральный
бюджет и др.;
– определение параметров государственного
заказа на продукцию ФГУП: виды продукции, объемы, цена, порядок расчетов, требования к качеству
и т.п.;
– выдачу разрешений руководству ФГУП на
осуществление сделок, проведение которых по закону невозможно без согласия государства;
– принятие решений об оптимизации структуры ФГУП путем слияния, поглощения, выделения
либо разделения;
– установление налоговых льгот, особых порядков налогообложения и т.п.;
– принятие решений в отношении ФГУП в
рамках оптимизации структуры государственного
сектора экономики и государственной собственности: перевод ФГУП, основанных на праве хозяйственного ведения, в число федеральных казенных
предприятий, принятие решений о приватизации /
частичной приватизации ФГУП;
– иные управленческие воздействия на деятельность ФГУП, имеющие экономический характер.
Целесообразно отдельно рассмотреть бюджетные методы регулирования деятельности ФГУП. В
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2009/4
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
группу этих методов следует включить: 1) бюджетное
финансирование деятельности ФГУП: субсидии,
целевое финансирование в виде грантов и т.п.; 2)
предоставление ФГУП дополнительных финансовых
ресурсов на возвратной основе (бюджетные кредиты и др.); 3) госзаказ на продукцию ФГУП (товары,
работы или услуги), оплачиваемый из бюджета; 4)
установление норматива отчислений в бюджет из
прибыли ФГУП; 5) установление налоговых и иных
льгот экономического характера и др.[1]. Относительно бюджетного финансирования деятельности
ФГУП следует отметить, что как направление целевого расходования финансовых ресурсов государства
оно в бюджете Российской Федерации практически
не выделено. В таблице 1 приведены сводные данные
об адресном финансировании отдельных ФГУП, закрепленном в законах «О федеральном бюджете»
Анализ данных таблицы позволяет утверждать,
что объемы целевого финансирования деятельности
ФГУП, предусмотренные в явном виде в федеральном бюджете Российской Федерации, сравнительно
невелики. Даже в 2009 г. они в общей сложности составляют чуть более 1% от общего объема расходов,
предусмотренных в этом году. Кроме того, следует
особо отметить, что адресное финансирование
установлено только для нескольких ФГУП, число
которых менее 1% от общего числа ФГУП [3]. Вместе
с тем необходимо отметить, что данные таблицы
не означают того, что в отношении управления
деятельностью ФГУП практически не используется
метод бюджетного финансирования. Основные финансовые ресурсы из федерального бюджета ФГУП
получают не напрямую, а опосредованно – через
федеральные органы исполнительной власти – администраторов расходов федерального бюджета в
рамках предоставленных им расходных полномочий.
Такое опосредованное финансирование имеет как
достоинства, так и недостатки. К числу достоинств
относится снижение издержек (на подготовку бюджета, на определение оптимального распределения
бюджетных средств и т.п.). К важнейшим недостаткам относится отсутствие прозрачности в распределении финансовых ресурсов, которое может
привести к неоптимальному расходованию бюджетных средств. Отчисления в бюджет из прибыли от
использования имущества, принадлежащего ФГУП,
производятся ежегодно. Размер этих отчислений и
сроки перечисления денежных средств в бюджет
определяются правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 17 Федерального закона от 14.11.2002
№ 161-ФЗ «О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях»).
Согласно постановлению правительства Российской Федерации от 10.04.1002 № 228 «О мерах
по повышению эффективности использования
федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных
унитарных предприятий» размер отчислений
определяется ежегодно федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится
конкретный ФГУП, при этом установлен следующий
алгоритм определения:
1) руководитель ФГУП предоставляет в федеральный орган исполнительной власти, в ведении
которого находится ФГУП, программу действий на
очередной год, в составе которой фигурирует плановая величина отчислений (ежегодно до 1 августа);
2) федеральный орган исполнительной власти,
в ведении которого находится ФГУП, утверждает
соответствующую Программу;
3) руководитель ФГУП предоставляет в федеральный орган исполнительной власти, в ведении
которого находится ФГУП, отчет о деятельности
предприятия за прошедший год вместе с годовой
бухгалтерской отчетностью, а также предложения
по уточнению размера отчислений (ежегодно до 1
апреля);
4) размер отчислений из чистой прибыли ФГУП
в федеральный бюджет по итогам года определяется
решением федерального органа исполнительной
власти, в ведении которого находится ФГУП, на
основании отчета о деятельности предприятия; при
этом размер чистой прибыли, подлежащий перечислению в федеральный бюджет определяется по
следующей формуле:
Отч = НормОтч× (ЧП-РРПЧП),
Таблица 1. Финансирование ФГУП из федерального бюджета Российской Федерации в
2004–2009 гг.
Год
Кол-во
ФГУП
Общая сумма,
тыс. рублей
Рост объемов адресного
финансирования
к предыдущему году, раз
2004
0
0
–
2005
1
1650,0
–
2006
0
0
–
2007
2
159979,8
–
2008
11
18682538,3
116,8
2009
12
107017840,1
5,7
где: Отч – величина отчислений из чистой прибыли
в федеральный бюджет, НормОтч – установленный
решением федерального органа исполнительной
власти размер отчисления чистой прибыли; ЧП – величины чистой прибыли ФГУП по бухгалтерскому
балансу, РРПЧП – величина расходов на развитие
предприятия, осуществляемых из чистой прибыли,
установленных в утвержденной программе деятельности ФГУП.
Проведенный выше анализ деятельности ФГУП
позволяет утверждать, что ФГУП, основанные на
праве хозяйственного ведения, по особенностям
осуществления хозяйственной деятельности мало
отличаются от обычных коммерческих организаций.
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2009/4
45
Управление собственностью и эффективность использования территориальных ресурсов
Основной целью их деятельности в дополнение к
специфическим целям, определяемым Правительством Российской Федерации либо федеральным органом исполнительной власти, является получение
прибыли. Поэтому ФГУП осуществляет обычные
хозяйственные операции, направленные на достижение целей своей деятельности. Это в свою очередь
требует от ФГУП совершения действий, характерных
для коммерческих организаций и направленных на
обеспечение гарантий третьих лиц, вступающих в
хозяйственные отношения с ФГУП.
Анализ рассмотренных выше методов и механизмов регулирования деятельности ФГУП, позволяет сделать вывод, что, во-первых, деятельность
ФГУП в экономическом аспекте незначительно
отличается от деятельности обычных субъектов
частного сектора экономики, за исключением того,
что федеральные государственные унитарные
предприятия производят отчисления из чистой
прибыли в федеральный бюджет, во-вторых, что
некоторые методы государственного регулирования
деятельности ФГУП (бюджетное финансирование)
практически не находят отражения в бюджете и
имеет существенные недостатки. Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование методов
экономического воздействия на ФГУП на основе их
доработки и комбинирования в зависимости от того
или иного рода деятельности предприятия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Виссарионов А., Федорова И. Государственный
сектор российской экономики: контуры бюджетного
регулирования // Проблемы теории и практики
управления. 2002.
2. Михеев А. Развитие государственных унитарных
предприятий в Российской Федерации // Проблемы
современной экономики. 2007
3. Материалы Счетной палаты Российской Федерации
www.ach.gov.ru
4. Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О
государственных и муниципальных унитарных
предприятиях».
Калиниченко Михаил Валерьевич, экономист ОАО «Россельхозбанк», аспирант Всероссийской государственной налоговой
академии Минфина РФ,
тел.: 8 (495) 726-56-22, e-mail: lucky_km@inbox.ru
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ СТЕПЕНИ
ВОВЛЕЧЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ
РЕСУРСОСБЕРЕГАЮЩИХ МЕРОПРИЯТИЙ
В.Г. Азаров
Глава управы района Хамовники, г. Москва
METHODICAL APPROACHES TO AN ESTIMATION
OF DEGREE OF INVOLVEMENT OF THE POPULATION
IN SAVINGS OF RESOURCES
V.G. Azarov
Рассмотрены вопросы, связанные с методическим обеспечением комплексного анализа интенсивности процесса привлечения населения к мероприятиям по ресурсосбережению.
The questions connected with methodical maintenance of the
complex analysis of intensity of process of attraction of the population
to actions under savings of resources are considered.
Ключевые слова: методические подходы, оценка, население,
ресурсосберегающие мероприятия, комплексный анализ.
Keywords: methodical approaches, estimation, population, of
resources are considered, complex analysis.
Ресурсосбережение как организационная, экономическая, техническая, научная, практическая и
информационная деятельность, в том числе методы,
процессы, комплекс организационно-технических
мер и мероприятий, сопровождающих все стадии
жизненного цикла объектов и направленных на
рациональное использование и экономное расходование ресурсов [3] является весьма широким
понятием.
В научной литературе и посвященных узкоспециальным проблемам изданиях политике ресурсосбережения, освещаемой как преимущественно
с позиций сбережения электрической и тепловой
энергии, так и с позиций переработки отходов производства и потребления, уделяется достаточно
много внимания. Также широко освещены различные технические и технологические аспекты данного вида деятельности. В этих трудах весьма часто
46
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2009/4