Стоит ли искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о
advertisement
Васильева Светлана Викторовна к.ю.н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Государственного университета – Высшей школы экономики Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России 1. Распространенные на практике механизмы продвижения частных интересов: лоббизм ли это?! Какие только механизмы не используются заинтересованными коммерческими организациями для представительства своих интересов в органах власти. Предприниматели различными путями входят в контакт с чиновниками, посредством которых воздействуют на принятие публичновластных решений. Заручаются поддержкой должностного лица путем направления пожертвований в его избирательный фонд в ходе предвыборной кампании, используют различные схемы, как легального, так и нелегального прямого вознаграждения за оказанные «лоббистские услуги». Нелегальное выражение благодарности характеризуется противоправностью и подпадает под действие норм уголовного Закона. Легальное прямое вознаграждение может выражаться в оказании лояльному чиновнику различного рода услуг, например, в содействии устройства его родственников на работу. Практике известны случаи приобретения должностным лицом антикварных вещей в заранее указанных магазинах по доступной цене. Эти вещи впоследствии продаются за огромные деньги на аукционе самим собственником, который к тому моменту, может покинуть свой государственный пост. И бывает очень непросто доказать противоправность действий заинтересованных в этих сделках лиц. Некоторые коммерческие организации, рассчитывая на долгосрочную перспективу, финансируют в допустимых Законом формах деятельность политических партий, как в выборный, так и в межвыборный периоды. Продвижение интересов этих коммерческих спонсоров в парламенте можно 1 считать обеспеченным при условии получения партией депутатских мандатов. Коммерческие организации, в уставном капитале которых имеется доля государственного участия, могут вливать свои интересы посредством «живой связи» с представителем государства. Последний, как правило, всегда является доступным для общения на заседаниях советов директоров, в том числе, и на тему представительства интересов таких организаций в органах власти. Однако настоящий клад для коммерческих организаций в плане продвижения их интересов представляют бывшие сотрудники или коллеги по соответствующей отрасли экономики, перешедшие на работу в органы государственной власти и местного самоуправления. Компании также выгодно принимать на работу бывшего работника государственного аппарата, обросшего нужными связями, разумеется, не нарушая при этом законодательство об основах государственной службы. В книге американского писателя Кристофера Бакли «Здесь курят», по сюжету которой снят одноименный фильм, проводится мысль о том, что использование общественного мнения позволило табачным компаниям заблокировать принятие парламентариями законодательной новеллы об изображении на каждой пачке сигарет знаковых символов – черепа и костей человеческого скелета. Воздействие на общественное мнение табачные компании оказывали прямо не противоречащим законодательству о рекламе путем. По договоренности с воротилами теле-и киноиндустрии популярные актеры и звезды шоу-бизнеса появлялись в кадре с сигаретой и демонстрировали удовольствие от курения. Зрителей убеждали, что табакокурение модно и вовсе не испортило здоровье таких успешных людей. В России попытки воздействия на принятие публично-властных решений путем использования общественного мнения наблюдаются в сфере игорной индустрии. Когда федеральные и региональные органы власти были наиболее активны в установлении ограничений деятельности игорных заведений, бизнес-сообществом был учрежден журнал «В мире игорного 2 бизнеса»1. Посредством него, в частности, представители казино, клубов игровых автоматов и других подобных заведений формировали у населения свой положительный образ, сетовали на чрезмерное и недопустимое давление государства на экономику. В настоящее время, когда страсти вокруг соответствующих законопроектов поутихли, журнал прекратил свое существование. Рассмотренные на практике механизмы продвижения частных интересов нельзя называть лоббизмом. Хотя, в отсутствии правового понятия и устойчивых традиций взаимодействия общества и государства обыватель воспринимает лоббизм как любую форму проталкивания интересов в публично-властное решение. Во многом поэтому, все негативные составляющие, которые рождаются в связи с нецивилизованными контактами институтов гражданского общества и властных структур, впитываются в обывательское видение лоббизма. Последний, таким образом, зачастую воспринимается как настоящее зло демократии и (или) синоним коррупции. Всю разнообразную практику продвижения интересов невозможно облечь в единообразную правовую форму. Сложно формально определить контакты бизнеса и власти, основанные на личных связях. Непопадающие под понимание лоббизма механизмы давления на власть характеризуются случайностью, как в отношении развития процесса продвижения интереса, так и в отношении итогового результата. Частные лица не в состоянии воспользоваться описанными механизмами представительства интересов на равной основе. Доступность власти в данном случае предопределяется личным контактом с чиновником. Кроме того, нет никаких гарантий, что выраженный интерес будет продвигаться и оформиться в итоговое решение. Лоббизм же поддается правовому регулированию как явление, обладающее свойством правовой определенности. Он доступен на равной 1 Журнал прошел регистрацию в Министерстве Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовой информации. Свидетельство ПИ № 1-01596 от 29 апреля 2004 года. 3 основе для любого частного интереса. Лоббирование, по природе, является унифицированным процессом, что делает его понятным и позволяет определить гарантии продвижения интереса и защиты, в случае нарушения прав и злоупотребления обязанностями заинтересованных сторон. Введение лоббизма в правовые рамки, скорее всего, приведет к сужению разнообразия реальной практики продвижения интересов в деятельности органов власти. 2. Установленные российским законодательством правовые формы продвижения частных интересов: лоббизм ли это?! Возможность вливания интересов различных групп граждан в деятельность органов власти предусмотрена нормативными правовыми актами. Первое. Заявить о своих желаниях заинтересованные субъекты могут посредством конституционного права на обращение, которое реализуется, как индивидуально, так и коллективно. В том случае, если в обращении ставится вопрос о введении конкретных новелл в законодательство или обращение подается в форме проекта публично-властного решения, речь идет о петиции или народной правотворческой инициативе. Продвинуть частные интересы можно посредством такой легальной формы, как всенародное обсуждение законопроекта. Вливанию новых интересов в парламент способствуют также парламентские слушания, на которых представители общественности выражают различные позиции относительно принимаемых органами власти мер. Недавно образованная Общественная палата РФ призвана к выявлению интересов граждан. Второе. Коммерческие организации и их объединения принимают участие в работе советов по конкурентоспособности и предпринимательству, которые образуются при некоторых исполнительных органах публичной власти. Общественные объединения, коммерческие, некоммерческие организации и другие группы граждан могут продвигать частные интересы посредством участия их представителей в качестве членов, экспертов, приглашенных лиц 4 на заседаниях структурных подразделений органов государственной власти и местного самоуправления. В Государственной Думе, например, такими подразделениями являются комитеты, комиссии и рабочие группы. В системе исполнительной власти образуются внутриведомственные и межведомственные структуры, к работе которых в некоторых случаях привлекается общественность. Палаты парламента учреждают экспертные советы, по составу наполняемые учеными, специалистами в области различных знаний. Этим лицам при необходимости поручается дача экспертных оценок законопроектов и, таким образом, может происходить продвижение конкретных частных интересов. Третье. Саморегулируемые организации выступают в качестве одной из возможных правовых форм представительства интересов бизнессообщества в органах власти. Законопроект о саморегулируемых организациях пока не принят, однако такие объединения субъектов экономической деятельности уже функционируют в некоторых сферах рыночной экономики (аудит, арбитражное управление, рынок ценных бумаг и др.). Не вдаваясь в существо споров относительно требований к составу саморегулируемых организаций, последние рассматриваются в качестве посредника между бизнесом и властью. Представители бизнес-сообщества получают возможность продвигать свои интересы в органах власти посредством правомочия саморегулируемых организаций участвовать в законопроектной деятельности. Четвертое. Представительство частных интересов может осуществляться на ставших уже регулярными встречах предпринимателей и Президента РФ, а также других должностных лиц (заместителей Председателя Правительства РФ, министров и др.). Не вызывает сомнения легальность этой формы продвижения интересов, несмотря на то, что правовое регулирования проведения таких встреч отсутствует. Легальность в данном случае можно расценивать укоренившийся в деловом обороте. 5 как квази-правовой обычай, Есть и другие установленные в законодательстве формы выражения институтами гражданского общества своих интересов. Заявить протест относительно действий (бездействия) и решений органов власти граждане могут посредством конституционного права на мирные собрания (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.). Конституционная свобода слова позволяет гражданам оглашать частные интересы через средства массовой информации. Кстати, распространенной формой продвижения интересов коммерческими публичные обращения организациями в последнее представителей время стали бизнес-сообщества к уполномоченным органам власти с письмами протеса относительно принятия конкретных проектов нормативных правовых актов (об акционерных обществах, о контроле за импортом товаров и др.). Использование средств массовой информации в целях публичного обращения к уполномоченным органам имеет целью, прежде всего, склонить общественное мнение на свою сторону и усилить воздействие частного интереса на власть. Установленные в законодательстве формы продвижения интересов собственно лоббизмом не являются. Во-первых, эти формы изначально не задумывалась как лоббирование интересов, хотя в процессе реализации оно может быть осуществлено. Речь идет о конституционных субъективных политических правах и (или) институтах «обратной связи», нацеленных не на продвижение частного интереса, а на оглашение позиций гражданского общества перед государственной властью, политике. заявление Во-вторых, протеста инициатива или одобрения привлечения к выражению интересов почти во всех описанных случаях исходит не от заинтересованных частных лиц, а от органов (за исключением, пожалуй, обращений граждан). Прежде всего, власть нуждается в существовании таких правовых форм представительства интересов, посредством которых можно познавать общественные потребности и настроение. Государство часто прикрывается необходимым минимумом политических каналов «обратной 6 связи» для демонстрации своей демократичности. В-третьих, правовые формы продвижения частных интересов не заключают равные возможности коммерческих организаций воздействовать на власть. В состав совещательных, консультационных и координационных государственных структур представители бизнес-сообщества включатся избирательно, на тех же основах они приглашаются и на встречи с Президентом РФ и иными должностными лицами. На лоббизм можно смотреть и как на конституционное субъективное политическое право, которое прямо не названо, но вытекает из буквы и духа Конституции РФ, из права на участие в управлении делами государства. Лоббизм – это и механизм «обратной связи», предназначенной, в общем, для выявления позиций граждан относительно их удовлетворенности проводимой политикой. Однако лоббизм по своей сути имеет сугубо конкретную цель – продвижение частных интересов в публично-властное решение. Поэтому ему как процессу свойственна конкретность и технологичность. Если попытаться приспособить установленные правовые формы продвижения частных интересов к нуждам лоббизма, эти формы не смогут покрыть уже существующую практику лоббирования, выбивающуюся за рамки действующего правового регулирования. В правоотношениях лоббирования инициатива принадлежит заинтересованным частным лицам, а не государству, которое лишается возможности избирательно привлекать субъектов для участия в управлении делами страны. Органам власти должно внимать заявлениям частных интересов и четко следовать установленным процедурам их продвижения. 3. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: несколько наставлений правотворцу об определении субъектного состава и плацдарма лоббизма. Первая распространенная ситуация, когда ошибочно в качестве лоббизма называют отношения в системе народного представительства. Действительно каждый отдельный гражданин может продвигать свои 7 интересы посредством избранного депутата. Заявлять свое мнение избиратель вправе на встречах с парламентарием, в обращениях к нему, в наказах, если это предусмотрено региональным и местным законодательством. Между тем нет необходимости определять в законе отдельного гражданина в качестве субъекта лоббирования. Хотя и специально исключать его из отношений лоббизма не следует. Во-первых, потому что публичноправовой статус гражданина уже наполнен необходимым минимум конституционных возможностей выражения своих интересов в органах власти: избирательные права, право на участие в референдуме, право на объединение, в том числе в политические партии, и др. Во-вторых, отдельному гражданину заниматься собственно лоббистской деятельность не под силу, поскольку процесс продвижения частных интересов требуют существенных организационных и материальных затрат. При отсутствии прямых правовых предписаний отдельные граждане сами собой выпадут из субъектного состава отношений лоббизма. Вторая распространенная ситуация, когда ошибочно в качестве лоббизма называют формы взаимодействия субъектов в судебном процессе. Действительно судопроизводству свойственна состязательность спорящих сторон, которые пытаются воздействовать на судью как нейтрального в споре арбитра. Цель такого воздействия – доказать свою правоту и добиться принятия судебного решения в свою пользу. Между тем недопустимо устанавливать суды в качестве плацдарма лоббирования интересов. Во-первых, потому что иначе под сомнение может быть поставлена презумпция независимости судебной власти. Какое бы влияние стороны не оказывали на арбитра, их доводы и само судебное решение преломляется через нормы права. Оказание же давления на судью признается противоправным деянием, а не легальным лоббированием интересов. Равно, как и оказание судьей явных преимуществ конкретной стороне спора, может расцениваться 8 в качестве злоупотребления служебными полномочиями. Во-вторых, при осуществлении правосудия нет необходимости в собственно лоббизме. Сущность принципа состязательности судебного процесса как раз и состоит в том, что стороны продвигают свои частные интересы в установленных процессуальных формах. Нет нужды подменять традиционное понятие «состязательность» «лоббизмом» – иной категорией, имеющей свое специфическое предназначение. Третья распространенная ситуация, когда ошибочно в качестве лоббизма называют механизмы взаимодействия органов в системе функционирования публичной власти. В качестве лоббизма в СМИ иногда называют продвижение позиции представителя одного органа публичной власти в другом органе при обсуждении вопросов их компетенции. В качестве примера можно привести выступление министра в Государственной Думе по конкретному законопроекту, в том числе на «нулевом чтении» проекта федерального бюджета. Или заявление мнения парламентария при обсуждении проекта постановления на заседании Правительства РФ и т.д. Навряд ли, такое «вульгарное» понимание лоббизма может быть воспринято в законодательстве. Тем не менее, недопустимо устанавливать в качестве субъекта лоббирования органы государственной власти и местного самоуправления. Во-первых, потому что выхолащивается сущность лоббизма как конституционного политического права и канала «обратной связи». Категорию лоббизма нежелательно использовать в качестве инструментария публичной власти, использующей преимущественно механизмы давления и принуждения для реализации государственной политики. Во-вторых, потому что для характеристики отношений между органами власти, продвигающими при принятии предусмотрены решений иные выработанные правовые руководством категории – позиции, «механизм уже сдержек и противовесов», оглашение финансовых заключений Правительства РФ на заседаниях палаты, выступление субъекта законодательной инициативы при обсуждении законопроекта и т.д. 9 Четвертая распространенная ситуация, когда ошибочно в качестве лоббизма называют деятельность чиновника, который интересы коммерческих структур благодаря его продвигает должностному положению. Такая позиция встречается и в литературе2, и в высказываниях должностных лиц на эту тему3. Видение чиновника в качестве лоббиста соответствует распространенной российской практике продвижения частных интересов в органах власти. Между тем недопустимо устанавливать в качестве субъектов лоббирования лиц, замещающих государственные должности, состоящих на государственной гражданской и муниципальной службе. Во-первых, потому что осуществление публичной власти, по своей сути, должно базироваться на принципах беспристрастности и независимости чиновника. При принятии решений он призван руководствоваться общими, а не частными интересами. Необходимость соблюдения данных принципов подкрепляется следующими нормами законов: чиновник не вправе совмещать службу с рядом иных видов профессиональной деятельности; обязан предоставлять финансовые отчеты о своем благосостоянии; передавать на время занятия должности в доверительное управление, находящиеся в его собственности доли (пакеты акций); не вправе после увольнения в течение определенного времени переходить на работу в конкретную коммерческую организацию и т.д. Вовторых, потому что с правовой точки зрения действия чиновника, который продвигает интересы коммерческих структур, в одном случае могут характеризоваться, как коррупция, а в другом, как преступление. Ни о каком цивилизованном лоббизме здесь не может идти и речи. 4. Правовое понимание лоббизма. Почему необходимо обнаружить четкое правовое понимание лоббизма? Какой казалось бы смысл, в максимально однозначном отграничении «лоббирования» от смежных правовых и фактических 2 См.: Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России. – М. Альпина Бизнес Букс, 2007. С.36 и др. См.: Драганов В. Цит. по: Любимов А.П. История лоббизма в России. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. С.115. 3 10 явлений? Важность правовой определенности существа лоббистской деятельности объясняется рядом причин. Во-первых, тем, что отношения лоббизма a priori испытывают на себе регуляционный потенциал не только правовых, но и этических норм. В России нет устоявшихся традиций добровольного соблюдения заинтересованными субъектами правил этики поведения и единообразия в понимании содержания этих правил. Поэтому правовое регулирование лоббизма должно, по возможности, оставить на долю этического нормирования совсем незначительную нишу. Формальный лоббизм необходимо свести к конкретным правоотношениям сторон и исключить возможность его широкого толкования. Во-вторых, введение в России процедур продвижения интересов по аналогии с другими странами, в которых традиции лоббизма устоялись, представляется невозможным и ненужным (США, Канада, Великобритания и др.). Учреждение государственного института регистрации лоббистов, институционализация новых контактных форм лоббиста и чиновника, организация процесса отчетности – все это потребует немало времени, и может обрасти дополнительными проблемам и злоупотреблениями, которые пока не обозначились, но походу обязательно возникнут и потребуют оперативного решения. И так до бесконечности… Поэтому правовое понимание лоббизма должно быть приспособлено к уже имеющимся институциональным механизмам продвижения интересов в органах публичной власти. Эти механизмы только нужно откорректировать. Таким образом, лоббизм представляет собой деятельность институтов гражданского общества и уполномоченных на контакты с ними должностных лиц, нацеленная на выявление и продвижение частных интересов в публично-властное решение. Успешным итогом лоббизма является принятие решения с учетом интереса представляемого. Эти решения могут представать в виде, как нормативных правовых актов, так и актов индивидуальных. Лоббизм может быть направлен, как на принятие органами публично-властных мер, так и на их непринятие, если последнее видится 11 нежелательным заинтересованным лицам. Вместе с тем, стоит учитывать, что лоббирование не всегда приводит к ожидаемой заявителем трансформации частного интереса в деятельности соответствующих органов. Хотя лоббизм, в отличие от всех других механизмов «обратной связи», в силу конкретности и технологичности, представляется наиболее удачной правовой формой для достижения положительного результата потребителя лоббизма. Вместе с тем объективное торможение продвижения интереса может произойти на любой стадии. Однако непреложной гарантией должна явиться возможность первичного заявления (оглашения) этих интересов. Главными потребителями процедур лоббизма со стороны гражданского общества выступают коммерческие организации и их союзы (ассоциации), общественные объединения, некоммерческие организации и другие коллективы граждан. Официальный лоббизм – весьма затратный процесс. Вкладывать большие силы и средства в конечный результат выгодно коллективным субъектам, располагающим достаточными организационными и финансовыми ресурсами. Уполномоченными на контакты с заинтересованными частными субъектами должностными лицами могут выступать чиновники любого уровня. В ходе осуществления своих полномочий они участвуют в деятельности организационно-правовых структур, обсуждающих публичновластные решения – комитеты, комиссии, советы, рабочие группы, слушания и т.д. Все они являются плацдармами лоббирования частных интересов. Сущность лоббистской процедуры должна сводиться к следующему. Каждому заинтересованному лицу должна быть предоставлена возможность выражения его частного интереса путем личного доступа его или его представителя на заседания соответствующих подразделений органов публичной власти. При этом немаловажными являются институционализация распространения государственными и муниципальными структурами планов обсуждения конкретных публично-властных решений, форм проведения 12 заседаний с учетом возможного достаточно общественности. 13 широкого присутствия
