Document 2660672
advertisement
Вопросы гражданского права 6" / /( /// ;* =73>8-8 75,?@A 1"% - ! !85>@- / – ##""2 "$% &"9"& #"" ( & '" )*+ П ричиной написания статьи является не совсем определенная, на мой взгляд, позиция в законодательстве по поводу права собствен ности на природные объекты в РФ. Право собственности на при родные объекты несколько отличается от права собственности на другое иму щество. Если рассматривать это право как правовой институт или как сово купность правомочий, то необходимо отметить, что в теории экологического права оно отграничивается от понятия права собственности на природные ре сурсы. Здесь хотелось бы сделать некоторые замечания по поводу такой ка тегории, как природный объект. Прежде всего, законодатель четко различа ет эти понятия: природный объект и природный ресурс. В основном акте эко логического законодательства – законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.1 (далее – Закон «Об ООС») сделана попытка, раскрыть эти понятия. Под природным объектом понимается естественная экологиче ская система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранив шие свои природные свойства. В свою очередь природные ресурсы – это компоненты природной среды, природные объекты и природноантропоген ные объекты, которые используются или могут быть использованы при осу ществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энер гии, продуктов производства, предметов потребления и имеют потребитель скую ценность2. То есть природный ресурс – это производное от иных составляющих природной среды и, в частности, элемент (часть, свойство или даже характеристика в некоторых отношениях) природного объекта3. Однако, такое разграничение, в некоторых случаях, представляется нело гичным и непоследовательным. Так, в ст. 9 Конституции РФ закрепляются три формы собственности на природные ресурсы. Определяя предмет веде ния, законодатель в п. «в» относит к совместному ведению вопросы владе ния, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими при6 родными ресурсами. Однако хотелось бы обратить внимание на некоторое противоречие закона «Об ООС» Конституции РФ. Так, в ст. 1 (основные по нятия) земли, недра, почвы, поверхностные и подземные водоемы, атмосфер ный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озо новый слой атмосферы и околоземное космическое пространство включают ся в понятие компоненты природной среды4. Вместе с тем понятие природного объекта включает в себя природный ландшафт и естественную экологическую систему. Если раскрыть эти термины, то природный объект представляет собой интегрированное понятие, которое включает в себя зем лю, воды, недра, растительность, животный мир, атмосферный воздух5, то есть то, что законодатель объединил в компоненты природной среды. Поэто • Вопросы гражданского права му следует согласиться с выраженной в ли тературе точкой зрения6, что такие катего рии, как компоненты природной среды и природные объекты настолько схожи, что различать их нет необходимости, как в тео ретических, так и в практических целях. В связи с этим правильнее говорить о природ ных объектах, как о материальных объек тах, созданных природой (не человеческим трудом) и являющихся неотъемлемыми эле ментами окружающей природной среды. К ним можно отнести все объекты, указанные в ст. 4 Закона «Об ООС», как то: земля, недра, воды, лес, животный мир, атмосфер ный воздух, генетический фонд, околозем ное космическое пространство, озоновый слой атмосферы7. Здесь же хотелось бы сделать некоторые замечания по поводу со отношения понятий природный объект и природный ресурс8. Классическое соотно шение этих понятий выглядит следующим образом: недра, как природный объект, а полезные ископаемые являются природны ми ресурсами; или озера, как природный объект, а вода – природный ресурс9. В це лом можно согласиться с таким положени ем вещей, но всетаки некоторые неточно сти здесь присутствуют. Так, легальное оп ределение природного ресурса10, прежде всего, содержит указание на то, что ресурс это природный объект, который использу ется или может быть использован. Здесь, на мой взгляд, есть противоречие, посколь ку любой природный объект в силу факта самого его существования обладает потен циальной возможностью быть использован ным. Поэтому понятие ресурса в такой ре дакции сводит на нет самостоятельность по нятия природного объекта. Далее в определении упоминается, что это не толь ко часть природного объекта, но и свойст во. По всей видимости, свойство как катего рия характеризует полезность объекта. На пример, земля это природный объект. Земля характеризуется тем, что обладает свойством. Характеристикой земли являет ся такое понятие, как плодородие почвы, которое человек использует для производ ства сельхозпродукции – это свойство. В связи с тем, что законодатель использует категорию формы собственности на природ ные ресурсы, то здесь мы сталкиваемся с проблемой, поскольку говорить о частной или государственной формах собственности на плодородие почвы, скорее всего, невоз можно и нецелесообразно. Несколько похо же выглядит ситуация в области лесных от ношений. Например, если мы проанализи руем такой объект, как лес11 (правильнее – участок лесного фонда), мы придем к сле дующему выводу: участок лесного фонда – это природный объект (причем понятие это интегрированное, поскольку включает в се бя земельный участок и растительность на этом участке), а ресурсом является древеси на, живица, второстепенные лесные ресур сы. Хотелось бы сказать и т. д., но здесь мы сталкиваемся с трудностью определения природного ресурса участка лесного фонда. Так, если он предоставлен для нужд охот ничьего хозяйства, для культурнооздоро вительных, для научных целей, то природ ным ресурсом здесь является, по всей види мости, свойство участка лесного фонда, его возможность размещать в своих приделах объекты животного мира, либо возмож ность использовать для отдыха, или прово дить на участках лесного фонда научные исследования. И опять мы приходим к вы воду о невозможности в этом случае приме нять категорию формы права собственности на природные ресурсы. Если присоединить ся к мнению, что природный ресурс – это категория, которая призвана опосредовать участие природного объекта в имуществен ных отношениях, то, анализируя содержа ния природоресурсных актов, невозможно прийти к однозначному выводу. Так, в ст. 6 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ)12 закрепляются три вида объектов зе6 мельных отношений: земля как природный объект и природный ресурс, земельный участок и часть земельного участка. По всей видимости, законодатель расставил ак центы следующим образом: земля как при родный объект и природный ресурс являет ся объектом отношений по охране (т. е. объектом регулирования охранительных зе мельных правовых норм). Земельный уча сток является объектом имущественных отношений, регулируемых земельным и гражданским законодательством (право по стоянного бессрочного пользования, безвоз мездное срочное пользование, аренда зе мельного участка, ипотека, наследование земельных участков и др.). Таким образом, законодатель различает понятие земельного участка как объекта имущественных отно шений и вместе с тем использует понятие земли как природного ресурса. Представля ется, что выделение понятия природного ресурса нецелесообразно, поскольку ис • Вопросы гражданского права пользование понятия природный ресурс не создает какоголибо особого режима для природных объектов и лишь усложняет по нимание природной среды. К тому же, во всех актах о природных объектах речь, в большей степени, идет именно о природных объектах, а иногда непоследовательно ис пользуется понятие природного ресурса. Так, в законе ст. 2.1 «О недрах» речь идет о стратегических и дефицитных ресурсах недр (нефть, газ, сурьма, германий и дру гие полезные ископаемые). В том же зако не, в ст. 3 речь идет о ресурсах полезных ископаемых. То есть в законодательстве не всегда определенно используется категория природные ресурсы. Можно сделать некоторые промежуточ ные выводы. Вопервых, следует остано виться на одном из этих определений, в ча стности, использовать термин природный объект, и отказаться от категории природ ный ресурс. Вовторых, чтобы объяснить участие природной составляющей в имуще ственных отношениях, достаточно иметь в виду, что законодатель использует вместо природных ресурсов вполне определенные категории, как то: полезные ископаемые, участки недр, древесина, живица, вода, ат мосферный воздух и т. д. К тому же в ГК РФ используется категория, которая при звана объединить все эти объекты – имуще ство13. Втретьих, вместо категории природ ный ресурс, логичнее было бы говорить о неиспользуемых природных объектах (ес ли речь идет об окружающей нас среде в со вокупности ее составляющих: земля, лес, вода, воздух, растительность, животный мир) и используемых природных объектах (природные объекты, которые предоставле ны в пользование по основаниям, преду смотренными в актах о природных объек тах; полезные ископаемые и т. д.). Поэтому в дальнейшем речь будет идти о праве собственности на природные объекты. Если говорить о разграничении государ ственной собственности на природные объ екты, то следует обратить внимание, что ос новополагающие моменты закреплены в Конституции РФ. Так, в ст. 72 закрепляют ся вопросы разграничения государственной собственности, где предусмотрено, что от несение объектов к собственности феде ральной или региональной составляет пред мет совместного ведения. Можно сделать следующие выводы. • Вопервых, речь идет об объектах приро ды в том числе, поскольку в статье не ука зано иное. То есть речь идет о природных объектах, но наряду с этим предметом со вместного ведения является разграничение государственной собственности на золотой запас, валютный фонд, имущество Воору женных сил, различного рода войск, на ор ганы уголовноисполнительной системы, учебные заведения и т. д. Вовторых, такое разграничение может происходить путем принятия либо феде ральных конституционных законов, феде ральных законов, либо законов субъектов РФ. Установленное правило заключается в том, что региональное законодательство не должно противоречить федеральному. В случае коллизий, применяться, естественно, будет федеральное. Хотелось бы сделать некоторые замечания по поводу соотнесе ния соотношения федерального – регио нального законодательства, а также прави ла lex specialis, lex generalis14. Однако дан ный аспект уведет нас скорее всего от предмета исследования. Поэтому ограни чимся лишь некоторым отступлением. Прежде чем перейти к характеристике права собственности на отдельные природ ные объекты, обратим внимание на то, как законодатель определяет объекты, которые должны быть отнесены к федеральной соб ственности. Так, в приложении № 1 к по становлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собст венности в Российской Федерации на феде ральную собственность, государственную собственность республик в составе Россий ской Федерации, краев, областей, автоном ной области, автономных округов, городов Москвы и СанктПетербурга и муниципаль ную собственность» к объектам федераль ной собственности относятся те, которые соответствуют следующим критериям: объ екты, составляющие основу национального богатства страны; объекты необходимые для обеспечения функционирования феде ральных органов власти и управления; объ екты отраслей, обеспечивающих жизнедея тельность народного хозяйства России и развитие иных отраслей. Обращает на себя внимание то, что законодатель, чтобы снять вопрос об оценочности указанных критери ев, раскрывает эти группы. Например, к объектам, составляющим основу националь ного богатства страны, относятся охраняе мые или особым образом используемые Вопросы гражданского права природные объекты (заповедники, нацио нальные парки, курорты, заказники, имею щие общереспубликанское значение). Теперь непосредственно рассмотрим во прос разграничения государственной собст венности на отдельные природные объекты. Земля. Основным актом в области зе мельных отношений является, принятый в 2001 г. ЗК РФ. Актом, который непосред ственно регулировал отношения по разгра ничению государственной собственности на землю, являлся закон «О разграничении го сударственной собственности на землю» 2001 г.15. Однако в 2006 г. был принят за кон16, которым был отменен обозначенный выше акт и, на сегодняшний день, порядок разграничения государственной собственно сти на землю урегулирован ЗК РФ и феде ральными. Таким законом является ФЗ от 25 октября 2001 № 137ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»17. Хотелось бы, используя сравнительный метод, рассмотреть проблему разграниче ния государственной собственности. В на стоящий момент при отнесении земель к то му или иному виду государственной собст венности, учитываются два критерия: это объект, который находится на земельном участке, и субъект, которому предоставлен земельный участок. Так, в первом случае, при отнесении земельного участка к феде ральной собственности или собственности субъекта РФ18, имеет значение то, в чьей собственности находится объект недвижи мости (здание, строение, сооружение), рас положенный на земельном участке. Можно отметить, что в полной мере и последова тельно реализован один из принципов зе мельного права: принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Однако, по моему мнению, в ст. 1 ЗК РФ данный принцип раскрыва ется достаточно узко: все прочно связанные c землей объекты следуют судьбе земельно го участка. В процессе разграничения госу дарственной собственности на землю также может быть учтен принцип единства судьбы земельного участка и недвижимости, нахо дящейся на нем. В данном случае земель ный участок переходит в ту собственность, в чьей находится недвижимость на земель ном участке. Вовторых, при отнесении зе мельного участка к собственности РФ или субъектов РФ учитывается субъект, которо му земельный участок предоставлен. По этому критерию к федеральной собственно сти будут отнесены земли, которые предос тавлены органам государственной власти Российской Федерации, их территориаль ным органам, а также казенным предпри ятиям, государственным унитарным пред приятиям или некоммерческим организаци ям, созданным федеральными органами государственной власти. Будет иметь значе ние субъект, которому предоставлен зе мельный участок. Однако, на мой взгляд, существует проблема применения данной нормы. Думаю, что речь идет об отнесении к федеральной собственности тех земель, право собственности на которые уже суще ствует (как это не парадоксально)19. Одна ко и на момент действия закона «О разгра ничении государственной собственности на землю», и на сегодняшний день20 существу ют земли, в отношении которых процесс разграничения права собственности не за вершен. Может возникнуть ситуация, когда процесс разграничения государственной собственности еще не завершен и невозмож но будет определить субъекта, который будет предоставлять земельные участки ор ганам государственной власти РФ, их тер риториальным органам, казенным предпри ятиям, государственным унитарным или не коммерческим унитарным предприятиям. В законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской федерации» в п. 10 ст. 3 внесены изменения, которые устанав ливают, что с 1 июня 2006 г. распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного само управления муниципальных районов, го родских округов. В ст. 2 закона «О госу дарственных и муниципальных унитарных предприятиях» закреплено, что имущество (читай недвижимость земельный участок) может принадлежать предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, и передать это имущество мо жет только собственник. На практике это приводит к ситуации, из которой нет выхо да. Если земельный участок предоставлен на какомлибо ограниченном вещном праве унитарному предприятию (созданному РФ), то право собственности на земельный участок признается за РФ, но в законе «О государственных и муниципальных унитар ных предприятиях» прямо сказано, что только собственник может предоставить имущество предприятию. Логичнее было • Вопросы гражданского права бы, наоборот, говорить, что земли из госу дарственной (федеральной) собственности могут быть предоставлены предприятиям, созданными органами государственной вла сти РФ. Выходом, на мой взгляд, является уточ нение п. 1 ст. 16 ЗК РФ. В частности, сле дует закрепить презумпцию федеральной собственности на землю. В таком случае, разграничение государственной собственно сти на землю может происходить путем за ключения нормативных договоров между РФ и субъектами РФ об отнесении земель ных участков к той или иной формам соб ственности. Такая форма взаимодействия предусмотрена в федеральном законе «Об общих принципах организации законода тельных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 ок тября 1999 г.21, в частности, в п. 5 ст. 1 за креплено, что разграничение предметов ве дения и полномочий между органами госу дарственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осу ществляется федеративным договором и иными договорами о разграничении предме тов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Вместе с тем хотелось бы отметить и не которые новеллы в законодательстве о по рядке разграничения государственной соб ственности на землю, которые произошли в связи с внесением изменений в ЗК РФ за коном от 17 апреля 2006 г. Так, существен но изменился подход к отнесению земель к федеральной собственности или собственно сти субъекта РФ. Не останавливаясь под робно, отмечу те особенности, которые ра нее необходимо было учитывать при отнесе нии земельного участка к той или иной форме собственности. Так, к федеральной собственности могли быть отнесены сле дующие земельные участки. Вопервых, включенные в лесной фонд, которые входят в состав особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ); в пределах которых расположены водные объекты федерального значения. Вовто рых, любые земли22, на которых находится недвижимое имущество РФ, если они пре доставлены органам государственной вла сти, предприятиям, учреждениям, неком мерческим организациям, которые созданы органом государственной власти РФ; под • которыми находятся недра федерального значения. Втретьих, земли с недвижимым имуществом, которое принадлежит на праве собственности РФ. В настоящий момент, с учетом произошедших изменений будут учитываться лишь два критерия: субъект, которому предоставлен земельный участок и объект, который находится на земельном участке. То есть в действующем законода тельстве порядок несколько упрощен. Воды23. Основным актом, регламенти рующим право собственности на водные объекты24, является Водный кодекс РФ (да лее – ВК РФ)25. До недавнего времени26 собственности субъектов РФ на водные объекты не существовало. С 1 января 2006 г. ст. 39 ВК РФ вступила в действие в новой редакции. В данной статье вновь в качестве субъектов водных отношений упоминаются субъекты РФ. Однако эти нормы нис колько не изменили существующее поло жение в вопросе разграничения государ ственной собственности, о чем мы скажем ниже. Все водные объекты, разделенные на ви ды по физикогеографическим, гидроре жимным и другим признакам, объединяют ся в водный фонд. Обособленный водный объект или замкнутый водоем понимается как небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидрав лической связи с другими поверхностными водными объектами. Если проанализиро вать категории, на которые подразделяется водный фонд, то обнаруживаем, что в нем не нашлось «места» обособленным водным объектам27. Считаю, что замкнутые водоемы не являются природными объектами по сле дующим соображениям. Замкнутый водоем не обладает таким признаком, как естест венное происхождение, и это прямо указа но в определении (см. ст. 1 ВК РФ)28. Мо гу предположить, что признак экологиче ской взаимосвязи отсутствует также, потому что это водоем непроточный и не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Ст. 11 ВК РФ относит обособленные водные объекты к недвижимому имуществу, и от ношения по их использованию регулиру ются, прежде всего, гражданским законо дательством. Резюмируя изложенное, следует сказать, что проблемы разграничения государствен ной собственности на водные объекты не существует, так как на водные объекты (по # Вопросы гражданского права верхностные, подземные, внутренние мор ские воды и территориальное море) уста новлена федеральная собственность. Про блема, по всей видимости, заключается в отсутствии согласованности норм ВК РФ с нормами других актов о природных объек тах (прежде всего, земельным законода тельством и законодательством о недрах). Водный объект – это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа ли бо в недрах, имеющие границы, объем и черты водного режима. Поэтому невозмож но рассматривать водный объект безотноси тельно земельного участка29. В связи с этим напомню, что земельное законодательство, не указывая категорию земель, относит к собственности субъектов РФ земли, заня тые объектами, принадлежащими на праве собственности субъекту РФ. К собственно сти субъектов РФ отнесены земельные уча стки, которые предоставлены некоторым юридическим лицам, и созданы органами государственной власти субъекта РФ. На прашивается вывод, что этими землями мо гут быть и земли водного фонда. В связи с этим требуется уточнение либо положений ЗК РФ, либо ВК РФ. Анализируя законодательство о недрах, также прихожу к выводу о некотором про тиворечии, а скорее несогласованности норм. Укажу здесь лишь некоторые нормы закона «О недрах» от 21 февраля 1992 г.30, которые вызывают ряд вопросов. Вопер вых, в ст. 1.2 (собственности на недра) за крепляется, что недра в границах террито рии РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные иско6 паемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. В ст. 2 устанавливается, что владение, пользование и распоряжение государствен ным фондом недр осуществляется совмест но РФ и субъектами РФ. Соответственно, если в ст. 2.1 указаны участки недр феде рального значения, то можно говорить о не драх регионального значения, то есть, отне сенных к собственности субъектов РФ. В ст. 10 установлен срок пользования недра ми для добычи подземных вод. Все сказан ное приводит к выводу, что воды в преде лах недр, которые находятся в собственно сти субъектов РФ, составляют их собственность. Нельзя не отметить, что нормы водного законодательства не согла суются с нормами иных отраслевых актов и требуют в этой части уточнения. % В рамках вопроса о разграничении госу дарственной собственности на водные объ екты, хотелось бы затронуть порядок раз граничения собственности, предусмотрен ный в новом ВК РФ (далее – новый ВК РФ) от 3 июня 2006 г. № 74ФЗ31. Отмечу, что отличия есть. Новый ВК РФ последо вательно устанавливает, что основным объ ектом отношений по использованию и охра не является водный объект32. В главе 2 со держатся нормы, посвященные праву собственности на водные объекты. Устанав ливается презумпция федеральной собст венности на водные объекты. Вместе с тем, право собственности субъектов РФ также допускается, но только на пруд и обводнен ный карьер, расположенные в границах зе мельного участка, принадлежащего на пра ве собственности субъекту РФ. Причем в ст. 1 нового ВК РФ (основные понятия) не нашлось места этим терминам. Предполо жу, что речь идет о водных объектах, по скольку определение водного объекта пре терпело существенное изменение и в на стоящий момент искусственные водные объекты входят в понятие водного объекта. Леса. В действующем законодательст ве вопрос о разграничении права собствен ности на лесной фонд решен неоднозначно. Основным актом, призванным урегулиро вать отношения по использованию и охране лесов в РФ является Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. (далее – ЛК РФ)33. Сле дует отличать понятие лес от объектов лес ных отношений, к которым можно отнести лесной фонд, участки лесного фонда, права пользования ими, древеснокустарниковую растительность. Причем, основным объек том является участок лесного фонда. По зволю предложить свое определение, кото рое является результатом анализа норм зе мельного и лесного законодательства. В законодательстве под участками лесного фонда понимается часть поверхности зем ли, покрытая лесной растительностью или не покрытая ею, но предназначенная для ее восстановления, а также предназначенная для нужд лесного хозяйства, границы кото рой описаны и удостоверены в установлен ном порядке уполномоченным государст венным органом34. В разделе 2 ЛК РФ со держатся нормы, регулирующие право собственности на лесной фонд. В ст. 19 ус тановлена презумпция федеральной госу дарственной собственности на лесной фонд. В собственности субъектов РФ не могут на • Вопросы гражданского права ходиться участки лесного фонда. До 1 янва ря 2005 г.35 для субъектов РФ допускалась возможность иметь в собственности участки лесного фонда. На этом можно было оста новиться, но тут возникает вопрос о согла сованности законодательства об отдельных природных объектах. В частности, в п. 2 ст. 6 федерального закона «Об особо охра няемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. (далее – закон «Об ООПТ»)36 закрепляется, что земля, воды, недра, рас тительный и животный мир, находящиеся на территории государственных природных заповедников, предоставляются в пользова ние государственным природным заповед никам на правах, предусмотренных феде ральными законами37. Но не совсем верно будет приводить в качестве примера статью об имуществе заповедников, поскольку за поведники относятся к федеральной собст венности. В данном случае мы несколько дистанцируемся от темы исследования. Я же попытаюсь показать, что действующее законодательство допускает право собствен ности субъектов РФ на участки лесного фонда. По сравнению с особо охраняемыми природными территориями федерального значения применительно к особо охраняе мым природным территориям регионально го значения положение, которое закрепляло бы принадлежность им природных объек тов – отсутствует. Например, в ст. 18 зако на «Об ООПТ» закреплено, что территории природных парков (ООПТ регионального значения) располагаются на землях, пре доставленных им в бессрочное (постоянное) пользование и другие природные объекты не упоминаются. Тут хотелось бы привести для примера две нормы того же закона «Об ООПТ». В преамбуле закрепляется понятие ООПТ как участков земли, водной поверх ности и воздушного пространства над ними, где расположены природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохран ное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов госу дарственной власти полностью или частич но из хозяйственного пользования и для ко торых установлен режим особой охраны. Вовторых, в п. 6 ст. 2 закона «Об ООПТ» закреплено, что особо охраняемые природ ные территории регионального значения яв ляются собственностью субъектов РФ. Вывод напрашивается следующий. Если за конодатель устанавливает право собствен • ности субъектов РФ на особо охраняемые территории, то, следовательно38, допускает право собственности на входящие в этот комплекс природные объекты, в том числе на растительность (читай участки лесного фонда). В связи с этим снова прихожу к выводу, что есть отдельные неточности в актах о природных объектах. Недра. Прежде всего, определимся с терминами. Итак, под недрами в законе «О недрах» от 21 февраля 1992 г. понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ни же земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин дос тупных для изучения и освоения. Прежде всего, необходимо отличать такие понятия, как недра и полезные ископаемые недр. В статье речь будет идти о разграничении го сударственной собственности на недра39. За конодатель закрепляет, что недра, с содер жащимися в них полезными ископаемыми, являются государственной собственностью. Хотелось бы обратить внимание на то, что законодатель достаточно часто указывает именно на объекты, которые могут нахо диться в федеральной собственности. На пример, в отношении таких природных объ ектов, как животный мир, недра. В ст. 2.1. закона «О недрах» сделана попытка отне сти некоторые участки недр к федеральной собственности. Таковыми являются недра с залегающими в них стратегическими и де фицитными полезными ископаемыми, нали чие которых влияет на национальную безо пасность, обеспечивает основы ее суверени тета, а также выполнение обязательств по международным договорам РФ. Отмечу, что во многом критерии носят оценочный характер и в целом их можно было объеди нить используемой ранее в законодательст ве формулировкой «имеющие важное госу дарственной значение», но следует помнить и о том, что наряду с теми целями, которые государство ставит, в статье указано на по лезные ископаемые. К ним и обратимся. В развитие положений ст. 2.1 закона распоря жением Правительства РФ от 16 января 1996 г.40 был утвержден перечень основных видов стратегического минерального сы рья41. Что же касается дефицитных полез ных ископаемых, то в законе и в подзакон ных актах на этот счет не содержится ника ких положений. Можно всетаки предположить, что дефицитные полезные $ Вопросы гражданского права ископаемые не должны закрепляться в ка комлибо акте, как какойто статичный пе речень, а должны основываться на данных, полученных в результате геологического изучения. Напрашивается вывод, что ос тальные участки недр могут находиться в собственности субъектов РФ. Напомню, что в самом законе о недрах не названы какие либо участки недр, которые могут принад лежать на праве собственности субъектам РФ, установлено лишь, что вопросы владе ния, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Анализируя некоторые по ложения законодательства, мне бы хотелось показать, какие участки недр могут нахо диться в собственности субъекта РФ. Поскольку одни природные объекты на ходятся во взаимосвязи с другими природ ными объектами, то в некоторых случаях законодатель связывает право собственно сти на одни объекты с правом собственно сти на другие. Если обратиться к другим актам о природных объектах, то можно об наружить, что в законе «Об ООПТ» выде ляется такая их разновидность, как геоло гические заказники, т. е. особо охраняемые природные территории, предназначенные для сохранения ценных объектов и ком плексов неживой природы. Что касается собственности на государственные природ ные заказники, то они могут иметь феде ральное или региональное значение, а, сле довательно, могут находиться в собственно сти РФ или субъектов РФ. Животные. Основным актом, который регулирует отношения по использованию и охране объектов животного мира является закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. (далее – закон о животных)42. Объ ектом, в отношении которого разграничива ется право государственной собственности, является животный мир в целом, как сово купность живых организмов всех видов ди ких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Феде рации и находящихся в состоянии естест венной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. В виде неко торых тезисов хотелось бы рассмотреть во прос о разграничении государственной соб ственности на животный мир. Все объекты животного мира признаются государствен ной собственностью. . Хотя целью исследования не является исследование возможности существования и применимости категории права собственно сти в отношении объектов животного мира, тем не менее, мне показалось спорным мне ние, что в отношении объектов животного мира невозможно применить категорию права собственности. Подробнее см.: Шор ников Д. В. Указ. Соч. С. 178–180. Не со мневаясь в правильности позиции автора монографии, а также мнения известных ци вилистов (Д. И. Мейер, Г. Ф. Шершене вич, В. И. Синайский, Б. Б. Черепахин, Д. М. Генкин), попробую изложить свои размышления на этот счет. Так, автор гово рит о том, что в отношении объектов живот ного мира более чем спорно говорить об осуществлении правомочия владения, аргу ментируя свою позицию тем, что государст во не владеет дикими животными; а ограни чение свободы с целью установления владе ния позволяет говорить, что объект лишается статуса объекта животного мира. Мне показалось, что в качестве контраргу мента можно привести положения ст. 26 за кона «О животном мире», где закрепляется возможность существования объектов жи вотного мира в полувольных условиях и ис6 кусственно созданной среде обитания. А также, что в законе «Об ООС» закрепляет ся понятие природноантропогенного объек та как природного объекта, измененного в результате хозяйственной деятельности, и объекта, созданного человеком, но обла дающего свойствами природного объекта и имеющего рекреационное и защитное значе ние. Если проанализировать указанные по ложения, то становится ясным, что объекты животного мира «оторванные» от среды обитания, тем не менее, обладают свойства ми природного объекта. В данном случае в отношении них возможно осуществление правомочия владения. К тому же в некото рых случаях в имущественных отношениях не исключаются такие ситуации, когда у ли ца нет правомочия владения, но право соб ственности у него не оспаривается. Напри мер, владелец бездокументарной эмиссион ной ценной бумаги. Доказательством того, что лицу на праве собственности принадле жат бездокументарные акции, является за пись об этом в реестре владельцев ценных бумаг. Далее, приводится довод, что госу дарство само не может реализовывать пра вомочия пользования. Поскольку подробно не раскрыт этот аргумент, можно предполо • Вопросы гражданского права жить, что государством не могут быть реа лизованы правомочия владения и пользова ния. То есть правомочие пользования не может быть реализовано и в отношении других природных объектов, поскольку во все актах о природных объектах говорится о том, что природопользователями являют ся физические и юридические лица. Но, как мне кажется, здесь всетаки смешивает ся понятие правомочие собственника собст венности – пользование и право пользова ние, как юридически обусловленной дея тельности по извлечению полезных свойств из природных объектов. Анализируя тезис о невозможности осуществления распоря жения объектами животного мира, приво дится пример с предоставлением объектов животного мира по лицензии на добычу объектов животного мира, который, по мне нию автора, означает фактически предос тавление права на возможную оккупацию (по всей видимости, имеется в виду такая цель использования, как охота). Однако, рассматривая в таком ключе правомочие распоряжения, следует помнить о том, что предоставление объектов животного мира в пользование (читай распоряжение объекта ми животного мира без отчуждения права собственности) возможно для изучения, ис следования и иного использования живот ного мира в научных, культурнопросвети тельных, воспитательных целях. Повторю, что мною не ставилась цель – оспорить по зицию автора, мною были изложены лишь общие замечания, а также видение проблем по этому вопросу. Всетаки, хотелось бы вернуться к теме исследования. Объекты животного мира (дикие животные) не могут находиться в муниципальной собственности и частной собственности. Законодатель последова тельно указывает на те объекты, которые могут находиться в федеральной собствен ности. Не останавливаясь подробно на этой категории объектов, хотелось бы указать те объекты животного мира, которые могут находиться в собственности субъектов РФ. К ним относятся редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красные книги субъектов РФ43, обитаю щие на особо охраняемых территориях ре гионального значения организмы животно го происхождения44. может быть объектом права собственности. В связи с этим вопрос о разграничении соб ственности не может быть рассмотрен в рамках статьи. На этом хотелось бы закончить рассмот рение вопроса о разграничении права госу дарственной собственности на природные объекты. В результате проведенного иссле дования можно сделать следующие выводы. Прежде всего, обращает на себя внима ние, что в законодательстве содержится большое количество терминов со схожим содержанием. Авторам закона следовало уделить особое внимание терминологиче скому аппарату экологического права. Ис пользуемые понятия не должны дублиро вать друг друга, должны быть четкими и лаконичными. Вовторых, проблема разграничения го сударственной собственности на природные объекты стоит достаточно остро перед орга нами исполнительной власти субъектов РФ. Причины здесь кроются в том, что во мно гих актах о природных объектах закрепля ется презумпция федеральной собственно сти. На мой взгляд, следует либо дополнять соответствующими нормами акты о природ ных объектах, либо принимать специаль ные законы, которые развивали бы нормы этих актов о праве собственности на при родные объекты. Такой пример есть в зе мельном законодательстве. Положения о праве государственной собственности на природные объекты, закрепленные в ЗК РФ, развиваются специальным законом – «О введении в действие Земельного кодек са РФ». В таких актах следует указать на те природные объекты, которые могут нахо диться в собственности РФ и субъектов РФ. Необходимо установить порядок отне сения этих объектов к той или иной форме собственности. Необходимость принятия законов, где бы четко были определены объекты, находящиеся в той или иной фор ме собственности, вызвана тем, что все при родные объекты между собой связаны, по этому в некоторых случаях, право собствен ности на один природный объект влечет возникновение права собственности на дру гие. Все эти мероприятия в целом должны устранить проблемы применения норм о разграничении права собственности на при q родные объекты. Атмосферный воздух. В теории рас пространено мнение, что атмосферный воз дух, в силу присущих ему особенностей, не • Вопросы гражданского права !" 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Собр. законодательства. 2002. № 2. Ст. 133. Несколько отличные «внешнее», но в общем сходные по содержанию определения того и другого предложе ны в доктринальных источниках. Подробнее см.: Бринчук М. М. Экологическое право : учебник. М., 2004. 670 с.; Петров В. В. Экологическое право Рос сии: учебник. М., 1997. 558 с. Выбранная тема, позволяет сузить предмет рассмотре ния. В связи с чем, нет необходимости раскрывать со отношение природного ресурса, компонентов природ ной среды и природноантропогенных объектов. Здесь не буду останавливаться подробно на таких не достатках определения, как лаконичность и исключе ние из понятия территориального моря и внутренних морских вод, генетического фонда животного и расти тельного мира. Отмечу, что в доктрине природный объект по сей день так и понимается, несмотря на принятый закон. Подробнее см.: Шорников Д. В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав. Иркутск. 2005. С. 81. Указанные в ст. 4 закона такие объекты, как естествен ные экосистемы, ландшафты, особоохраняемые объек ты, представляют собой совокупность природных объ ектов, которые находятся между собой в определенной взаимосвязи. Некоторые рассуждения подробнее см.: Мартынов А. С. Проблемы формирования терминологического аппа рата экологического права // Евразийское простран ство: опыт создания экологического законодательства : сб. науч. тр. / Матлы междунар. науч.практ. конф. 7–8 окт. 2004 г., Иркутск. 2004. 216 с. Что собственно подтверждает закон. В Водном кодек се РФ под водными ресурсами понимаются запасы по верхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, которые используются или могут быть ис пользованы. Природные ресурсы – компоненты природной среды, природные объекты и природноантропогенные объек ты, которые используются или могут быть использова ны при осуществлении хозяйственной и иной деятель ности в качестве источников энергии, продуктов про изводства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В рамках темы я сужаю оп ределение, ограничиваясь только указанием на при родный объект. Хотя в Лесном кодексе РФ в качестве объекта выделя ются несколько объектов – лесной фонд, участки лес ного фонда, права на участки лесного фонда и древес нокустарниковая растительность, тем не менее, основ ным объектом являются участки лесного фонда. Собр. законодательства.2001. № 44. Ст. 4147. Причем речь идет о природных объектах, которые яв ляются имуществом. То есть только в отношении при родных объектов, которые могут быть объектами сде лок, но не теряют в связи с этим признак экологиче ской взаимосвязи. Например, участок лесного фонда, переданный в аренду, будет таковым. Вместе с тем, ес ли объекты животного мира добыты по лицензии, то они уже не являются природными объектами Представляет интерес для исследования такая ситуа ция, когда закон субъекта РФ противоречит федераль ному закону (оба приняты по предмету совместного ве дения), но региональный закон является актом специ ального действия (абстрактный пример, закон Иркутской области «Об обороте земель фонда перерас пределения земель» и Земельный кодекс РФ). Собр. законодательства.2001. № 30. Ст. 3060. Федеральный закон РФ от 17 апреля 2006 г. № 53ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Россий ской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 прав на недвижимое имущество и сделок с ними» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», кото рый вступает в силу с 1 июля 2006 г. Собр. законодательства.2001. № 44. Ст.4148. В данной статье не ставилась цель исследовать отнесе ние земель к собственности муниципальных образова ний. Необходимо учитывать, что право собственности раз граничивалось уже в законе «О разграничении госу дарственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г., поэтому речь идет о тех землях, на которые было ус тановлено право собственности и в настоящий момент в связи с изменением порядка разграничения государ ственной собственности на землю необходимо было разрешить эту проблему. Когда отменен закон «О разграничении государствен ной собственности на землю» и с 1 июля 2006 г. всту пает в силу ст. 3.1 закона «О введении в действие Зе мельного кодекса Российской федерации». Собр. законодательства. 1999. № 42. Ст. 5005. Имеются в виду земельные участки из состава любой из 7 категорий земель. В водном кодексе РФ основным объектом, по поводу которого складываются отношения пользования (дол госрочное водопользование, краткосрочное водополь зование, частный сервитут) или охраны, являются вод ные объекты. Воды понимаются как химическое соеди нение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состоянии. Обратим внимание, что раздел 2 ВК РФ называется право собственности и иные права на водные объекты (читай – природный объект). Законодатель не стал ис пользовать понятие водный ресурс, хотя в ст. 1 ВК РФ (основные понятия) такой термин закреплен. На помню, что исследователи отмечают, что ВК РФ дос таточно прогрессивный на период принятия акт, кото рый отличает высокая степень проработанности поня тий. Собр. законодательства. 1995. № 47. Ст.4471. В период с 2004 г. (когда законом от 22 августа 2004 г. № 122ФЗ были внесены изменения в ВК РФ, кото рый исключил упоминание о субъектах РФ как участ никах водных отношений) до 1 января 2006 г. (в свя зи с принятием закона от 31 декабря 2005 г. № 199ФЗ, который вновь дополнил ВК РФ, к числу участников водных отношений были отнесены субъекты РФ) та кой формы собственности на водные объекты, как соб ственность субъектов РФ не существовало. В связи с этим, хотелось бы обратить внимание на парадоксаль ную ситуацию, которая, по моему мнению, здесь сло жилась. Так, в законе «О разграничении государствен ной собственности на землю» 2001 г. (с момента при нятия закона до 1 июня 2006 г.) существовала норма, которая закрепляла, что к собственности субъектов РФ относятся земельные участки из состава земель водного фонда, занятые водными объектами, находя6 щимися в собственности субъектов РФ. На практи ке это порождает определенные сложности, поскольку процесс разграничения государственной собственности на землю не является оконченным. Хотя по внешним признакам обособленный водный объект ближе всего находится к поверхностным вод ным объектам и, в частности, к поверхностным водо емам. Данный признак присущ всем без исключения природ ным объектам. Однако неправильно считать, что объ екты, у которых отсутствует один из общих признаков (естественное происхождение и экологическая взаимо связь), не являются объектами охраны окружающей среды. В законодательстве закрепляется термин, кото рый в полной мере учитывает в объектах либо отсутст вие естественного происхождения, либо отсутствие признака экологической взаимосвязи. Такими являют • Вопросы гражданского права 29 30 31 32 33 34 ся природноантропогенные объекты природный объ ект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имею щий рекреационное и защитное значение. Природно антропогенный объект является элементом окружаю щей нас среды, окружающей природной среды, а, сле довательно, на него в полной мере распространяется действие закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. Пожалуй, за одним исключением, когда речь идет о подземном водном объекте, который расположен в не драх. Рос. газета. 1992. 5 мая. Отменительноотлагательный срок содержит федераль ный закон от 3 июня 2006 г. № 73ФЗ «О введении в действие Водного кодекса РФ»– новый ВК вступит в действие с 1 января 2007 г., соответственно действие ВК РФ 1995 г. с этого момента будет прекращено. Водный объект природный или искусственный водо ем, водоток либо иной объект, постоянное или времен ное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Таким образом, отметим революционное решение – отнести к водным объектам искусственные водоемы. В окружающей сре де искусственные водоемы являются природноантро погенными объектами. Собр. законодательства. 1997. № 5. Ст. 610. Были проанализированы ст.1 ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г., ст. 8 ЛК РФ. Учтено подразделение лесного фонда на категории. Отношения по поводу участков лесного фонда регули руются, с одной стороны, нормами земельного законо дательства, поскольку они относятся к категории зе мель лесного фонда; c другой стороны – это самостоя тельные объекты, отношения по поводу которых регулируются нормами лесного законодательства. Ука зание в определении на описание и удостоверение в ус тановленном порядке границ участка говорит о внесе нии сведений об участках лесного фонда, прежде все го, в лесной кадастр, а также в государственный земельный кадастр • 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 В связи с принятием ФЗ от 29 дек. 2004 г. № 199ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Рос сийской Федерации в связи с расширением полномо чий органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде рации, а также с расширением перечня вопросов мест ного значения муниципальных образований» содержа ние ст. 19 ЛК РФ изменилось. Была исключена из ст. 19 ч. 2, в которой допускалась возможность пере дачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ. Собр. законодательства. 1995. № 12. Ст. 1024. В соответствии со ст. 296 ГК РФ имущество, предос тавленное собственником учреждению, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Поясню, почему собственно можно сказать «следова тельно» в данном случае. Определение природного комплекса, а также закрепление отдельных разновид ностей ООПТ (например, биологические заказники) позволяет говорить, что наряду с землей, водными объектами, в ООПТ включается лесная раститель ность. Во вводных замечаниях к статье я указал, что недра являются природным объектом. К тому же трудностей с определением права собственности на полезные иско паемые не возникает. Подробнее см.: ст. 1.2 закона «О недрах». Собр. законодательства. 1996. № 4. Ст. 390. К ним отнесены, например, нефть, природный газ, уран, вольфрам, сурьма, золото, серебро, алмазы и другие. Собр. законодательства. 1995. № 17. Ст. 1462. Такой вывод следует из анализа ст. 4, 6.1 закона «О животном мире». К особо охраняемым природным территориям регио нального значения отнесены государственные заказни ки, памятники природы, дендрологические парки и бо танические сады, лечебнооздоровительные местности и курорты.
