Финансовая доступность и связи с финансовой стабильностью

Заключительный отчет
Финансовая доступность и связи с финансовой
стабильностью, финансовой целостностью и защитой
потребителей: Взгляд на российский опыт
i
Наименование проекта: Совместный проект Всемирного банка и Министерства
финансов Российской Федерации «Содействие повышению уровня финансовой
грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации»
No. FEFLP/CQS-1.45
«Исследование связей и взаимовлияния мер, направленных на расширение доступа к
финансовым услугам и защиту потребителей финансовых услуг, на устойчивость
финансовой системы Российской Федерации»
Конечный заказчик: Министерство финансов Российской Федерации
Все права принадлежат Министерству финансов Российской Федерации ©
Заказчик: Некоммерческий фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых
институтов
Конультант: Консорциум в составе Bankable Frontier Associates (США, главный партнер) и
Российского Микрофинансового Центра (Россия)
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Оглавление
Благодарность ............................................................................................................................................. 4
1.
2.
3.
Введение и используемый теоретический подход .......................................................................... 7
1.1.
Анализ I-SIP и методология I-SIP ................................................................................................ 7
1.2.
Разработка и совершенствование методологии I-SIP в России ............................................ 12
1.3.
Выбор инициатив для анализа ................................................................................................ 13
1.4.
Подход I-SIP к анализу инициатив ........................................................................................... 15
1.5.
Настоящий отчет........................................................................................................................ 16
Обзор ситуации в России .................................................................................................................. 17
2.1.
Приверженность к финансовой доступности, проявленная Российской Федерацией ...... 17
2.2.
Текущее положение с доступом к финансовым услугам в России ....................................... 19
2.3.
Определение и измерение финансовой доступности в России. .......................................... 20
Анализ инициатив ............................................................................................................................. 22
3.1.
Федеральный закон «О кредитной кооперации» .................................................................. 22
3.1.1.
Изменение политики ........................................................................................................ 22
3.1.2.
Какие взаимосвязи были выявлены и учтены? .............................................................. 23
3.1.3.
Каков наблюдаемый эффект с точки зрения целей I-SIP? ............................................. 26
3.1.4.
Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов? ............ 29
3.2.
Закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» .............. 31
3.2.1.
Изменение политики ........................................................................................................ 31
3.2.2.
Какие взаимосвязи были выявлены и учтены? .............................................................. 32
3.2.3.
Каков наблюдаемый эффект с точки зрения целей I-SIP? ............................................. 34
3.2.4.
Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов? ............ 40
3.3.
Закон «О потребительском кредите» (анализ инициативы, ожидаемой к принятию) ...... 42
3.3.1.
Предложенное изменение политики .............................................................................. 42
3.3.2.
Какие взаимосвязи были выявлены и учтены? .............................................................. 44
3.3.3.
Каков ожидаемый эффект для целей I-SIP? .................................................................... 46
3.3.4.
Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов? ............ 49
3.4. Регулирование операторов ЭДС в соответствии с Законом «О национальной платежной
системе»................................................................................................................................................. 52
3.4.1.
Изменение политики ........................................................................................................ 52
2
I-SIP Россия: Заключительный отчет
3.4.2.
Какие взаимосвязи были выявлены и учтены? .............................................................. 54
3.4.3.
Каков наблюдаемый эффект с точки зрения целей I-SIP? ............................................. 56
3.4.4.
Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов? ............ 61
3.5. Регулирование операторов сотовой связи в соответствии с Законом «О национальной
платежной системе» ............................................................................................................................. 63
3.5.1.
Изменение политики ........................................................................................................ 63
3.5.2.
Какие взаимосвязи были выявлены и учтены? .............................................................. 64
3.5.3.
Каков наблюдаемый эффект с точки зрения целей I-SIP? ............................................. 66
3.5.4.
Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов? ............ 69
3.6.
4.
Сводная таблица взаимосвязей, проявившихся в рассмотренных инициативах ............... 70
Предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию методологии I-SIP ............... 72
4.1.
Наблюдения по итогам экспресс-исследования I-SIP в России............................................. 72
4.2.
Важные выводы для развития методологии I-SIP .................................................................. 76
4.3.
Возвращаясь к предложениям I-SIP......................................................................................... 79
Приложение А: Гипотезы о взаимосвязях .............................................................................................. 85
Приложение B: Список участников интервью: 11–16 ноября 2013 года (Москва) ............................. 87
Приложение C: Министерство экономического развития РФ: предлагаемые показатели
финансовой доступности .......................................................................................................................... 89
Источники и литература ........................................................................................................................... 92
3
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Благодарность
Этот Заключительный отчет был подготовлен Bankable Frontier Associates (BFA) и Российским
микрофинансовым центром (РМЦ) при поддержке Консультативной группы помощи
малообеспеченным слоям населения (CGAP).
Стефан Сташен (BFA – Менеджер проекта) возглавил исследование и подготовку отчета. Отчет
подготовили Стефан Сташен и Лара Гидвани (BFA – Координатор проекта). Кейт Лауэр (BFA) и
Гиллермо Бабац (BFA) выступили экспертами по правовым вопросам и вопросам в сфере
регулирования. Михаил Мамута, президент РМЦ, выступал старшим консультантом при
подготовке отчета (в период до 28 февраля 2014 г.).
Команда выражает благодарность Ольге Томиловой (CGAP) и Тимоти Лайману (CGAP) за их вклад
на протяжении всего исследования, и в особенности при подготовке Заключительного отчета, а
также Кейт МакКи (CGAP) и Дэвиду Портеусу (BFA) за рекомендации.
Авторы искренне благодарят всех регуляторов и разработчиков политики в области финансов,
которые смогли встретиться с нашей командой во время исследовательской миссии в Москве в
ноябре 2013 года, и персонал РМЦ, который сделал исследовательский визит возможным.
Правовая и институциональная среда в Российской Федерации постоянно развивается. Этот
отчет учитывает соответствующие правовые изменения, произошедшие до 1 января 2014
года, и соответствующие институциональные изменения до 1 марта 2014 года.
Авторы не обращались с просьбой о поддержке отчета ни к одной из сторон, и таковая
поддержка не следует из участия в консультативном процессе, с помощью которого данный
отчет был подготовлен. Авторы несут полную ответственность за его содержание.
4
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Проект для публичного обсуждения
Глоссарий
Акроним
AFI
BFA
CGAP
DFID
GPFI
I-SIP
MIX
SIM
АРБ
АСВ
БКБН
ВВП
ВСС
Долл. США
КК
КПРС
МАСД
МАСН
МВФ
Минфин
ММСП
МСП
МСП Банк
МТС
МФО
МЭР
НАУМИР
НАФИ
НКО
НОК
НУО
НПО
ОСС
ОЭСР
ПОД/ФТ
РМЦ
Полное название
Альянс за финансовую доступность
Bankable Frontier Associates
Консультативная группа помощи малообеспеченным слоям населения
Департамент международного развития Великобритании
Глобальное партнерство для расширения доступа к финансовым услугам
Группы двадцати
Сокращение (из первых букв английских слов: inclusion, stability, integrity и
protection), используемое в данном документе, обозначает включение
фактора финансовой доступности в качестве дополнения к финансовой
стабильности, финансовой безопасности и защиты потребителей.
Информационная платформа Microfinance Information Exchange
Идентификационный модуль подписчика
Ассоциация российских банков
Агентство по страхованию вкладов
Базельский комитет по банковскому надзору
Валовой внутренний продукт
Всероссийский союз страховщиков
Доллар США
Кредитный кооператив
Комитет по платежным и расчетным системам
Международная ассоциация страховщиков депозитов
Международная ассоциация страховых надзоров
Международный валютный фонд
Министерство финансов
Микро-, малые и средние предприятия
Малые и средние предприятия
Российский банк поддержки малого и среднего предпринимательства
Мобильные телесистемы
Микрофинансовые организации
Министерство экономического развития
Национальная ассоциация участников микрофинансового рынка
Национальное агентство финансовых исследований
Небанковские кредитные организации
Необслуживаемые кредиты
Нормоустанавливающий орган
Неправительственные организации
Оператор сотовой связи
Организация экономического сотрудничества и развития
Противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма
Российский микрофинансовый центр
5
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Проект для публичного обсуждения
Роспотребнадзор
Федеральная служба в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека
Росфинмониторинг Федеральная служба финансового мониторинга
Руб.
Российский рубль
СРО
Саморегулируемая организация
ФАТФ
Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег
ФРП
ФСФР
ЦБ РФ
ЭДС
Фонд реструктуризации предприятий
Федеральная служба по финансовым рынкам
Центральный банк Российской Федерации
Электронные денежные средства
6
I-SIP Россия: Заключительный отчет
1. Введение и используемый теоретический подход
На данный момент уже сложилось широкое понимание финансовой доступности как
необходимого условия устойчивого сокращения бедности и инклюзивного экономического роста,
однако взаимодействие и взаимосвязи между финансовой доступностью и традиционными для
финансового сектора задачами обеспечения стабильности, целостности и защиты прав
потребителей финансовых услуг пока недостаточно изучены и не рассматривались в едином
контексте. В 2012 г. Глобальное партнерство для расширения доступа к финансовым услугам
(далее – GPFI) Группы 20 совместно с Консультативной группой помощи малообеспеченным слоям
населения (далее – CGAP), выступающей в качестве исполнительного партнера GPFI,
инициировали исследование с целью анализа взаимосвязей между финансовой доступностью,
стабильностью, целостностью и защитой потребителей (обозначенными в совокупности
как «цели I-SIP»), выбрав в качестве первой страны для проведения такого анализа Южную
Африку1. Там было проведено экспресс-исследование2 с целью выяснить, с какими вопросами
взаимосвязей между целями I-SIP приходится иметь дело разработчикам финансовой политики.
Задача исследования – создать методологию, которая помогла бы разработчикам политики
выявлять эти взаимосвязи и управлять ими для оптимизации результатов по всем четырем целям
I-SIP. Дальнейшие экспресс-исследования I-SIP в других странах призваны усилить доказательную
базу и способствовать развитию и совершенствованию методологии. В России проводится третье
по счету экспресс-исследование3. В настоящем отчете приведен анализ российского опыта в
области обеспечения финансовой доступности и учета взаимосвязей между целями I-SIP.
1.1. Анализ I-SIP и методология I-SIP
Исходной предпосылкой экспресс-исследования I-SIP является то, что на уровне результатов
финансовая доступность должна способствовать достижению остальных трех целей финансовой
политики, а именно – финансовой стабильности, финансовой целостности и защите прав
потребителей финансовых услуг, которые, в свою очередь, в долгосрочной перспективе улучшают
финансовую доступность. Эту точку зрения подтверждает постоянно растущая база
исследовательских данных, демонстрирующих, что в долгосрочной перспективе цели I-SIP
согласуются друг с другом, хотя некоторые аспекты этого процесса до сих пор не изучены4.
1
Исследование I-SIP в Южной Африке и последующий отчет были подготовлены CGAP при финансировании
DFID. См. «South Africa I-SIP Report: 2012. Financial Inclusion and the Linkages to Stability, Integrity and
Protection: Insights from the South African Experience» Washington, D.C.: CGAP, на сайте
http://www.cgap.org/sites/default/files/I-SIP Report_1.pdf.
2
Как поясняется в Разделе 1.2, термин «экспресс-исследование» используется в настоящем отчете для
обозначения подхода к изучению опыта той или иной страны (например, России) в таком вопросе, как учет
взаимосвязей между целями I-SIP при разработке политики. Необходимо отличать экспресс-исследование
от комплексной оценки регулирующего воздействия.
3
Второе по счету экспресс-исследование было проведено в Пакистане в 2013 году. Его результаты будут
представлены в середине 2014 года в докладе CGAP «Pakistan I-SIP Report. CGAP (forthcoming), Inclusion,
Stability, Integrity and Protection: Observations and Lessons for the I-SIP Methodology from Pakistan».
4
Сбор эмпирических данных для обоснования такой согласованности продолжается, но пока далек от
завершения и потребует проведения дополнительных эконометрических исследований, однако в данном
экспресс-исследовании этот вопрос подробно не рассматривается. Обзор имеющихся на текущий момент
7
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Однако в краткосрочной перспективе и на уровне отдельных инициатив в области финансовой
политики далеко не всегда имеется адекватное понимание взаимосвязей между целями I-SIP, а
систематический учет этих взаимосвязей при разработке политики зачастую отсутствует. В
частности, во многих странах лишь недавно в повестку дня по формированию финансовой
политики, наряду с традиционными целями сохранения финансовой стабильности поставщиков
услуг и финансовой системы в целом, защиты целостности финансовой системы путем
предупреждения финансовых преступлений и защиты клиентов путем регулирования поведения
поставщиков на рынке и защиты прав потребителей, была включена цель обеспечения
финансовой доступности. В связи с этим существует потребность в базовых инструментах как для
анализа взаимосвязей между целями I-SIP, так и для разработки политики, которая бы
надлежащим образом учитывала их взаимозависимость.
Первым шагом при анализе взаимосвязей между целями I-SIP является рассмотрение
взаимоотношений между каждой парой этих целей (парные взаимосвязи). При всех присущих ему
недостатках (которые будут рассмотрены ниже) такой двухмерный анализ весьма полезен,
особенно для разработчиков политики, имеющих обширный опыт в вопросах финансовой
стабильности, целостности или защиты потребителей, но в меньшей степени знакомых с
вопросами содействия финансовой доступности. Во вставке 1 показаны потенциальные варианты
парных взаимосвязей между целями I-SIP на уровне рыночных результатов.
Вставка 1: Потенциальные парные взаимосвязи между целями I-SIP на уровне достижения
результата5.
Стабильность Доступность
Диверсификация:
Инклюзивный
финансовый
сектор
будет
обладать
более
диверсифицированной, стабильной базой розничных вкладов, что должно повышать системную
стабильность. Аналогичным образом, финансовая доступность может способствовать
диверсификации кредитного портфеля кредиторов за счет сокращения доли крупных заемщиков;
таким образом сокращая системные риски.
Социальная стабильность: Инклюзивный финансовый сектор с широкой клиентской базой из всех
слоев общества с большей степенью вероятности будет обладать большей политической
легитимностью, и таким образом, снизит риск политической и социальной нестабильности
(которые в свою очередь могут привести к финансовой нестабильности).
Экономическая стабильность: Инклюзивный финансовый сектор ассоциируется и с более
инклюзивным обществом, в котором граждане обладают большими возможностями для
получения дохода и управления рисками, таким образом, потенциально укрепляя экономическую
стабильность, которая является существенным компонентом финансовой стабильности.
Укрепление доверия: Стабильность создает доверие потребителей к финансовому сектору в
целом, увеличивая вероятность того, что граждане будут стремиться участвовать в финансовой
жизни общества.
Доступность: Стабильность может положительно влиять на различные факторы (такие как
инфляция и характер процентных ставок), которые могут снизить ключевые цены, потенциально
делая финансовые услуги более доступными для бедных слоев населения.
эмпирических данных о взаимосвязях между финансовой доступностью и финансовой стабильностью с
указанием пробелов в знаниях по этому вопросу дан в работе Robert Cull, Asli Demirgüç-Kunt, and Timothy
Lyman. Financial Inclusion and Stability: What Does Research Show? Washington DC: CGAP 2012.
5
CGAP (2012), Financial Inclusion and the Linkages to Stability, Integrity and Protection: Insights from the South
African Experience (Washington, D.C.: CGAP). на сайте http://www.cgap.org/sites/default/files/I-SIP Report_1.pdf.
8
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Целостность Доступность
Прозрачность: Вовлечение все большего числа людей в формальный финансовый сектор
укрепляет целостность, расширяя возможности для мониторинга денежных потоков.
Укрепление доверия: Через определенное время рынок, на котором осуществляется
противодействие преступлениям, связанным с отмыванием денег и финансированием
терроризма, будет восприниматься с большим доверием потребителями.
Защита  Доступность
Укрепление доверия: Клиентская база, сформированная из хорошо защищенных и образованных
потребителей, способствует росту доверия к рынку и стимулирует доступ к официальным
финансовым услугам и их использованию.
Снижение рисков для потребителей услуг у нерегулируемых поставщиков: Эффективный доступ
к регулируемым финансовым услугам позволяет домохозяйствам избежать потенциальных
злоупотреблений и мошенничества со стороны недобросовестных поставщиков в неформальном
секторе.
Анализ парных взаимосвязей можно применить к результатам конкретных инициатив,
направленных на улучшение (или имеющих потенциал улучшения) финансовой доступности либо
на достижение другой цели I-SIP на уровне страны.
Целесообразно представить результаты такого анализа в виде графической схемы. Например, на
рисунке 1, где финансовая доступность обозначена по горизонтальной оси, а защита
потребителей по вертикальной, иллюстрируются возможные комбинации при оценке
взаимосвязей между этими двумя целями. Для каждой из целей связь может быть отрицательной
(т.е. компромиссной, когда достижение одной из целей негативно влияет на достижение другой),
нейтральной (т.е. отсутствует какое-либо влияние) или положительной (т.е. наблюдается эффект
синергии, когда достижение одной цели способствует достижению другой). Красным цветом
отмечены зоны компромисса, где положительный результат в достижении одной цели
достигается за счет отрицательного результата для другой цели; светло-зеленым обозначены
зоны, где одна цель достигается без негативного влияния на другую, а темно-зеленым – зона, где
взаимовлияние целей создает синергетический эффект. Теоретически, политика, которая не
окажет влияния ни на один из компонентов, неэффективна (окрашено светло-серым цветом) и
потому далее рассматриваться не будет; то же и даже в большей степени касается инициатив,
располагающихся в ярко-красных зонах, где наблюдается отрицательное влияние в отсутствие
положительного6.
6
CGAP (2012), Financial Inclusion and the Linkages to Stability, Integrity and Protection: Insights from the South
African Experience) (Washington, D.C.: CGAP).
9
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Рис. 1. Зоны взаимосвязей: взаимовлияние внутри пары «защита потребителей - финансовая
доступность»
Влияние на финансовую доступность
Защита
потребителей,
растет,
финансовая
доступность
снижается
Отсутствие влияния
Отрицательное
Влияние на защиту потребителей
Положительное
Отрицательное
Отсутствие
влияния
Защита
потребителей
без
компромисса с
финансовой
доступностью
Неэффективная
политика
Отрицательноеотрицательное
Положительное
Синергия
Финансовая
доступность
без
компромисса с
защитой
потребителей
Финансовая
доступность
усиливается,
защита
потребителе
й снижается
Данная матрица позволяет увидеть как существующие вызовы, так и главную цель разработчиков
политики: формировать такую финансовую политику, которая приведет к результатам в зеленых
зонах и позволит избежать серых и красных зон. Разумеется, трудно предвидеть все возможные
результаты новых, а также сложных и многокомпонентных инициатив. И тем не менее, при
разработке политики может быть поставлена задача выявления потенциальных взаимосвязей до
принятия инициативы и управления такими взаимосвязями в течение достаточно длительного
периода времени после ее принятия. Конечная цель – минимизировать компромиссы и другие
негативные последствия и максимизировать синергический эффект, т.е. оптимизировать
результаты политики в странах (число которых постоянно растет), выразивших приверженность
идее достижения всех четырех целей I-SIP одновременно.
Попарное представление взаимосвязей полезно для иллюстрации метода, но при этом оно
чрезмерно упрощает реальную ситуацию формирования политики. Можно провести анализ
парных взаимосвязей между любыми двумя целями I-SIP, однако разработчикам политики
приходится иметь дело со всеми четырьмя целями одновременно, а такой процесс принятия
решений невозможно изобразить в виде простой двухмерной матрицы. Более того, одна и та же
инициатива может оказать разное влияние на эти четыре цели в зависимости от контекста
конкретной страны; к тому же взаимосвязи между целями могут развиваться и изменяться с
течением времени. Необходимость рассматривать более двух целей одновременно делает
невозможным с теоретической и практической точки зрения математический расчет уникального
10
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Парето-оптимального результата. Поэтому разработчикам политики нередко придется
действовать по своему усмотрению – даже в процессе текущего управления взаимосвязями.
Кроме того, на процесс принятия решения могут повлиять и другие цели, не относящиеся к I-SIP;
при этом и цели I-SIP, как правило, важны не сами по себе, а скорее как инструмент достижения
более глобальных целей общества – создания рабочих мест, преодоления бедности, сокращения
неравенства или ускорения экономического роста. Чем сложнее процесс принятия решений, тем
ниже предельная польза серийных попарных сравнений между целями и тем выше
необходимость для разработчиков политики действовать по собственному усмотрению.
Для того чтобы понять, каким образом регуляторы и политики обсуждают и принимают решения
на практике, в 2012 году группе исследователей из CGAP и Bankable Frontier Associates (BFA) было
поручено провести экспресс-исследование пяти инициатив в области финансовой политики,
предпринятых в Южной Африке и имеющих непосредственное отношение к финансовой
доступности, чтобы глубже понять эти инициативы и извлечь полезные уроки для политиков и
регуляторов других стран. По итогам был подготовлен документ «Финансовая доступность и ее
взаимосвязь со стабильностью, целостностью и защитой потребителей финансовых услуг:
аналитические выводы на основе Южно-африканского опыта» (Далее: «Отчет по исследованию ISIP в Южной Африке»), содержащий первоначальный вариант «методологии I-SIP», призванной
помочь регуляторам и политикам в выявлении взаимосвязей I-SIP и управлении ими с целью
оптимизации. Результаты экспресс-исследования в Южной Африке и первоначальный вариант
методологии I-SIP были представлены на форуме GPFI в Кейптауне в сентябре 2012 года и на 1-й
Конференции GPFI по деятельности нормоустанавливающих органов и финансовой доступности
«Содействие финансовой доступности посредством пропорциональных стандартов и
рекомендаций», организованной в октябре 2012 года Институтом финансовой стабильности при
Банке международных расчетов в Базеле7. Участники Конференции GPFI поддержали идею
дальнейшего развития и уточнения первой версии методологии I-SIP на основе опыта других
стран, чтобы в конечном итоге обеспечить информационную поддержку деятельности
нормоустанавливающих органов8.
Первоначальная методология I-SIP, изложенная в «Отчете по исследованию I-SIP в Южной
Африке» и представленная в Кейптауне и Базеле, была сформулирована в виде семи
предложений, разработанных на основе опыта Южной Африки. Цель экспресс-исследований I-SIP
в других странах – подтвердить целесообразность этих предложений и расширить их
доказательную базу. Для этого, помимо экспресс-исследования в России, аналогичное
исследование с целью тестирования, дальнейшего развития и доработки первоначальной
методологии было проведено в Пакистане при поддержке Государственного банка Пакистана и
CGAP; в дальнейшем планируется проведение экспресс-исследований I-SIP в других странах9. В
7
http://www.gpfi.org/news-and-events/events-and-meetings/1st-annual-gpfi-conference-standard-setting-bodiesand-financial-inclusion.
8
В итоговом коммюнике встречи министров финансов и глав Центробанков «Группы двадцати» в ноябре
2012 года говорилось следующее: «Мы приветствуем первую Конференцию GPFI по деятельности
нормоустанавливающих органов и финансовой доступности как серьезную демонстрацию растущей
приверженности нормоустанавливающих органов (НУО) задаче обеспечения методической помощи и
взаимодействия с GPFI с целью изучения взаимосвязей между финансовой доступностью, финансовой
стабильностью, финансовой целостностью и защитой прав потребителей финансовых услуг».
9
«Отчет по исследованию I-SIP в Пакистане» (готовится к публикации). CGAP планирует дальнейшее
изучение взаимосвязей I-SIP в контексте разных стран в рамках своей новой 5-летней стратегии на период с
11
I-SIP Россия: Заключительный отчет
таблице 1 представлена текущая версия методологии I-SIP, включившая в себя выводы всех трех
экспресс-исследований и сформулированная в виде шести «Предложений I-SIP».
Таблица 1: Предложения I-SIP
1. Чтобы обеспечить методическую поддержку разработки политики, необходимы четкие
определения каждой из целей I-SIP как на национальном уровне, так и на уровне конкретных
инициатив. Определения на уровне конкретных инициатив должны быть достаточно
подробными, чтобы можно было измерить влияние данной инициативы на достижение целей ISIP.
2. Структурированный подход к выявлению существенных взаимосвязей между целями I-SIP,
которые могут возникнуть в ходе реализации конкретной инициативы, помогает управлять
такими взаимосвязями для их оптимизации, чтобы избежать ошибочных или ненужных
компромиссов между разными целями и максимизировать синергический эффект.
3. Межведомственное и внутриведомственное сотрудничество имеют решающее значение для
разработки, мониторинга и адаптации инициатив, поскольку способствуют оптимизации
взаимосвязей между целями I-SIP и их координации с другими государственными задачами,
помимо целей I-SIP.
4. Регулярный сбор и анализ данных на основе индикаторов и контрольных показателей,
установленных для конкретной инициативы, позволяет вести мониторинг воздействия
инициативы на цели I-SIP и управлять взаимосвязями в их динамике.
5. Периодические структурированные консультации с поставщиками услуг, пропорциональные
масштабу предполагаемых изменений, позволяют выявлять взаимосвязи и управлять ими по
мере развития рынка.
6. Для оптимизации взаимосвязей I-SIP необходимо, чтобы и сами разработчики политики
проявили готовность управлять этими взаимосвязями посредством адаптации политики и
регулирования, когда это необходимо в свете собранных данных и иного фактического
материала и в свете наблюдаемого эффекта.
1.2. Разработка и совершенствование методологии I-SIP в России
Как уже упоминалось, экспресс-исследование I-SIP в России направлено на дальнейшее развитие
и уточнение методологии I-SIP с использованием анализа примеров из российского опыта; оно
проводится на основе первоначального подхода, разработанного по итогам экспрессисследований в Южной Африке и Пакистане. Мы используем термин «экспресс-исследование»,
чтобы обозначить отличие применяемого нами подхода, т.е. анализа опыта формирования
политики с учетом взаимосвязей между целями I-SIP, от развернутой оценки регулирующего
воздействия каждой из рассматриваемых здесь инициатив. Это отличие важно с двух точек
зрения. Во-первых, если оценка регулирующего воздействия, как следует из ее названия, обычно
направлена на изучение того, какое воздействие оказала та или иная инициатива (при анализе по
результатам уже реализованной инициативы) или какое воздействие она может оказать (при
анализе ожидаемой к принятию инициативы), то экспресс-исследование имеет гораздо более
скромные цели и в каждом изучаемом примере рассматривает в равной степени и процесс
разработки инициативы, и эффекты, которые имели место или могут иметь место при ее
1 июля 2013 года. Кроме того, Альянс за финансовую доступность (AFI) выбрал темой своего Глобального
форума 2013 года цели I-SIP, а несколько членов AFI выразили интерес к участию в разработке и уточнении
методологии I-SIP на основе собственного опыта формирования финансовой политики.
12
I-SIP Россия: Заключительный отчет
реализации (см. Раздел 1.4). Соответственно, наблюдаемые эффекты инициативы будут
релевантны даже если имеющихся данных и другого фактического материала недостаточно для
установления окончательных результатов (и, соответственно, для оценки воздействия). Таким
образом, наблюдаемые эффекты здесь не сводятся к рыночным результатам, но также включают
институциональные изменения (к примеру, изменения в системах и процессах), которые лишь
когда-то в будущем могут привести к заметным изменениям в рыночных результатах. Вторая
отличительная особенность экспресс-исследований I-SIP вытекает из первой: хотя
исследовательская группа в каждом случае стремилась собрать как можно больше данных об
изучаемых инициативах, при этом не проводилось новых и оригинальных научных исследований,
а значительную часть собранного материала составили «мягкие» данные, полученные путем
структурированных интервью с представителями соответствующих регулирующих органов,
политиками и участниками рынка с целью выяснения эффектов изучаемых инициатив с точки
зрения целей I-SIP и взаимосвязей между ними. Это дало возможность в рамках экспрессисследования проанализировать сразу несколько инициатив, причем затраты времени и ресурсов
составили лишь малую часть тех, какие потребовались бы для развернутой оценки регулирующего
воздействия всего лишь одной инициативы.
Россия была выбрана в качестве третьей страны для проведения экспресс-исследования I-SIP,
поскольку публично продемонстрировала приверженность идее финансовой доступности и
разработала ряд инициатив в поддержку этой цели (см. Раздел 2.1). Министерство финансов
Российской Федерации при осуществлении Проекта по финансовому образованию и финансовой
грамотности проявило глубокий интерес и открытость в части предоставления информации о
российском опыте оптимизации взаимосвязей I-SIP.
Проведение экспресс-исследования I-SIP в России дало возможность использовать два важных
аспекта финансовой политики страны, имеющих особое значение для развития и уточнения
методологии I-SIP на данном этапе. Во-первых, особое и явное внимание, уделяемое защите прав
потребителей на российском рынке, позволяет проанализировать инициативы, для которых
решающее значение имеет взаимосвязь между защитой потребителей и финансовой
доступностью, стабильностью и целостностью. Поэтому исследовательская группа тщательно
рассмотрела не только парные взаимосвязи между финансовой доступностью и другими целями ISIP, но и парные взаимосвязи между защитой потребителей и остальными целями. Во-вторых,
финансовая политика России содержит полезные примеры инициатив, главной целью которых
было обеспечение стабильности, целостности или защиты потребителей, но которые, тем не
менее, могут оказать существенное влияние на достижение конечной цели – всеобщей
доступности финансовых услуг.
1.3. Выбор инициатив для анализа
Первым важнейшим шагом в применении, развитии и уточнении методологии I-SIP на основе
российского опыта был отбор примеров для анализа – портфеля инициатив, имеющих отношение
к финансовой доступности и защите прав потребителей. Отобранные инициативы должны были
дать представление о том, каким образом политики определяют взаимосвязи I-SIP и управляют
ими в реальном контексте разработки финансовой политики. Такие взаимосвязи проявляются
всякий раз, когда влияние (запланированное или незапланированное) конкретной инициативы на
одну из целей I-SIP приводит к заметному влиянию (опять же, запланированному или
незапланированному) на одну или несколько других целей. При отборе примеров для анализа
использовались следующие критерии:
13
I-SIP Россия: Заключительный отчет
В контексте данной инициативы ожидается проявление взаимосвязи, т.е. инициатива с
предполагаемым положительным влиянием на одну из целей I-SIP может оказать заметное
влияние (положительное или отрицательное) на одну или несколько других целей I-SIP.
Наличие релевантной информации и качественных данных для обоснования анализа.
В случае уже реализованных инициатив с момента принятия инициативы должно было пройти
достаточное время для анализа наблюдаемых эффектов.
В случае ожидаемых к принятию инициатив результат анализа должен быть потенциально
полезен для текущего процесса разработки политики.
Актуальность инициативы для других стран и значимость ее анализа для пополнения
международной базы знаний GPFI.
В целом были отобраны примеры, в которых проявились различные парные взаимосвязи между
финансовой доступностью и финансовой стабильностью, целостностью и защитой потребителей.
Исходя из практических соображений и учитывая недостаточность опубликованной информации,
было также очень важно отобрать инициативы, при анализе которых у исследователей была бы
возможность получить доступ к соответствующим регуляторам, политикам и участникам рынка,
чтобы лучше понять ожидания на момент разработки изучаемой инициативы, а при
необходимости – постфактум создать базовую линию отсчета. Таким образом, предпочтение
отдавалось тем инициативам, где была возможность получения информации «из первых рук» от
непосредственных участников их разработки.
В соответствии с вышеназванными критериями были отобраны и согласованы с Министерством
финансов следующие пять инициатив.
Специальное законодательство о кредитной кооперации: Принятие Федерального закона от 18
июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», целью которого было регулирование одним
законом кредитных кооперативов различных правовых форм (кроме сельскохозяйственных
кооперативов).
Специальная правовая база для микрофинансовых организаций (МФО): Принятие Федерального
закона от 7 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых
организациях».
Закон о потребительском кредите: Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О
потребительском кредите (займе)». Закон направлен на решение проблем защиты прав
потребителей при быстром росте рынка необеспеченных кредитов, выдаваемых банками, МФО и
кредитными кооперативами. Анализ проекта закона проводился после его принятия, но до его
ожидаемого вступления в силу в июле 2014 г. и, таким образом, представляет собой анализ
ожидаемой к принятию инициативы.
Правовая база для операторов электронных денежных средств (ЭДС): Федеральным Законом №
161-ФЗ от 27 июня 2011 г. «О национальной платежной системе» введено регулирование в
отношении эмитентов электронных денежных средств.
Правовая база для операторов сотовой связи (ОСС): Приведение ОСС (классифицируются как
провайдеры услуг связи) под регулирование согласно Федеральному закону № 161-ФЗ от 27 июня
2011 г. «О национальной платежной системе». ОСС подлежат регулированию подобно
операторам ЭДС, но с более мягкими нормами (ОСС функционируют в партнерстве с операторами
ЭДС).
14
I-SIP Россия: Заключительный отчет
1.4. Подход I-SIP к анализу инициатив
При проведении экспресс-исследования в России исследовательская группа систематически
искала ответы на следующие вопросы для каждой инициативы:
I.
II.
III.
Определяли ли политики потенциальные взаимосвязи между финансовой доступностью,
финансовой стабильностью, финансовой целостностью и защитой потребителей в момент
разработки инициативы?
Какие обсуждения проводились и какие действия предпринимались (если таковые имели
место) для управления потенциальными компромиссами или синергическими эффектами
между целями I‐SIP?
Каково наблюдаемое влияние инициативы на цели I-SIP на данный момент, судя по
имеющимся данным? До какой степени имеющиеся данные позволяют охарактеризовать
процесс как попытку оптимизации результатов (т.е. минимизации компромиссов и других
негативных последствий и максимизации синергического эффекта)?
Вкратце можно сказать, что анализ сосредоточен на том, как регуляторы и разработчики политики
определяли взаимосвязи между целями I-SIP и управляли ими в конкретном контексте той или
иной инициативы и можно ли сказать, что на данный момент полученные результаты
представляются оптимальными10.
Путем анализа ключевых документов и имеющихся данных исследователи вначале постарались
составить для себя базовое представление о рассматриваемой инициативе и о тех взаимосвязях,
которые могли быть выявлены в ее контексте. Для каждой инициативы исследователи составили
структурированную таблицу, содержащую ключевую информацию об этой инициативе и о
процессе принятия решений разработчиками политики:
Сфера применения: Сфера применения инициативы и цель (цели) I-SIP, на которые она
направлена в первую очередь;
Ключевые участники: Регуляторы, политики, участники рынка, продвигающие инициативу и
испытывающие на себе ее воздействие;
Определение взаимосвязей: Какие взаимосвязи (потенциальная синергия или потенциальные
компромиссы) между целями I-SIP были выявлены на момент разработки инициативы?
Управление взаимосвязями: Предпринимались ли действия (и какие) в отношении
выявленных взаимосвязей (в том числе дополнительных взаимосвязей, выявленных после
разработки инициативы) во время разработки инициативы или по прошествии времени в ходе
ее реализации?
Наблюдаемый эффект: Что можно сказать на основе доступных количественных и
качественных данных (включая интервью с соответствующими регуляторами, политиками и
участниками рынка) о том, как повлияла на цели I-SIP сама инициатива и управление
взаимосвязями?
Для каждой инициативы был разработан перечень гипотетических взаимосвязей, чтобы лучше
понять всю совокупность различных отношений, которые могут возникнуть в связи с
рассматриваемой инициативой, и на этой основе включить в интервью вопросы стратегического
10
Важно отметить, что в момент разработки конкретной инициативы и даже во время ее реализации
разработчики политики зачастую не указывают явным образом на то, что они «определяют» некую
взаимосвязь или «управляют» ею. Задача исследователей при анализе инициатив – определить, имела ли
место такая деятельность, независимо от того, осознавалась она на тот момент или нет.
15
I-SIP Россия: Заключительный отчет
характера. Пример такого перечня взаимосвязей, относящихся к правовой базе для МФО,
приведен в Приложении А. Гипотетические взаимосвязи имитируют первый шаг, с которого
начинается выработка политики, направленной на управление взаимосвязями и их оптимизацию:
выявление потенциальных взаимосвязей.
Разработав таким образом основу для проведения исследования, группа исследователей
совместно с Министерством финансов составила список основных лиц, имеющих отношение к
каждой из рассматриваемых инициатив. С этими лицами должны были быть проведены
интервью, чтобы проверить и подтвердить наше изначальное понимание процесса принятия
решений в связи с выявлением взаимосвязей I-SIP и управлением ими для их оптимизации.
Интервью проводились с 11 по 16 ноября 2013 г. в Москве. Полный список интервью приведен в
Приложении B.
С помощью структурированного подхода к анализу инициатив и с целью дальнейшего развития и
совершенствования методологии I-SIP исследовательская группа:
(1) искала доказательства того, что эффективное управление взаимосвязями привело в целом к
положительным результатам и может служить примером правильного принятия решений в
ситуации, когда политики хотят оптимизировать взаимосвязи I-SIP;
(2) выясняла, соответствует ли полученный опыт уже имеющимся предложениям I-SIP или же дает
основания сделать новые выводы (т.е. пополняет доказательную базу предложений I-SIP или
указывает на необходимость скорректировать эти предложения с учетом нового опыта);
(3) выясняла, в каких случаях управление взаимосвязями было, по всей видимости,
недостаточным, и что можно было бы сделать иначе.
1.5. Настоящий отчет
Исследование для данного Заключительного отчета проводилось совместной группой
исследователей из Bankable Frontier Associates и Российского Микрофинансового Центра при
содействии CGAP.
Заключительный отчет начинается с истории вопроса финансовой доступности в России (Раздел 2).
В Разделе 3 представлен анализ пяти перечисленных выше инициатив с точки зрения целей I-SIP.
В Разделе 4 приводятся наблюдения, относящиеся ко всем рассмотренным инициативам, и
предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию методологии в I-SIP в целом и
предложений I-SIP в частности на основе выводов проведенного анализа.
16
I-SIP Россия: Заключительный отчет
2.
Обзор ситуации в России
2.1. Приверженность к финансовой доступности, проявленная Российской Федерацией11
Еще в 2007 году12 Президент РФ Владимир Путин объявил задачу по сокращению значительного
на тот момент разрыва в доступности финансовых услуг приоритетной для своей Администрации,
и с тех пор ее приоритетность сохраняется. Россия подтвердила первоочередность этой задачи,
приняв на себя в ноябре 2010 года международные обязательства в рамках «Сеульского
консенсуса Группы 20 в области развития для обеспечения всеобщего роста», обозначившего
приоритеты государственной политики по следующим направлениям: дефицит инфраструктуры,
волатильность продовольственного рынка и расширение доступа к финансовым услугам.
Обязательства России, согласно Сеульскому консенсусу, включают:
Разработку национального плана действий по расширению доступа к финансовым
услугам;
Участие в Глобальном партнерстве по расширению доступа к финансовым услугам;
Создание гибкой системы финансирования для малых и средних предприятий13.
Россией был достигнут значительный прогресс в достижении этой цели, особенно в части
развития регуляторной инфраструктуры. Россия сделала значительные шаги в сторону
обеспечения доступности финансовых услуг, а по некоторым показателям, таким как плотность
структурных подразделений банков на 100 тыс. человек взрослого населения, уже опередила
некоторые высокоразвитые страны. Поэтому проблема повышения доступности финансовых услуг
в России имеет свою специфику, которая более характерна скорее для развитых стран, имеющих
все основные предпосылки для расширения доступа к финансовым услугам. Например, для
городских жителей наличие доступа к спектру финансовых услуг становится все более и более
распространенным явлением, что происходит во многом благодаря уникальным российским
разработкам в сфере розничных платежных услуг, бурное развитие которых позволяет сделать
пользование такими услугами более удобным для клиентов. Тем не менее, для жителей
небольших и малых городов, а также сельских жителей доступ к безопасным и
высококачественным финансовым услугам остается весьма затруднительным. Согласно
Всероссийской переписи населения 2010 г., 74% российского населения проживает в городах и
24% в сельской местности14.
Склонность россиян к инновациям наряду с сильными местными традициями взаимопомощи
определили особенности рынка поставщиков финансовых услуг. Например, в регионах с низкой
плотностью банковских подразделений возникло множество форм финансовых кооперативов,
часть которых стала вполне солидными финансовыми учреждениями. В то же время резко
11
В этом и следующем разделах широко использованы материалы «Обзорный доклад: расширение доступа
к финансовым услугам в России» / Лайман Т., Сташен С., и Томилова О. - Вашингтон: CGAP, 2013 г.
12
Послание президента РФ Владимира Путина Федеральному собранию, ноябрь 2007 г.
13
Министерство экономического развития РФ. «Реализация мер по повышению доступности финансовых
услуг, в том числе кредитов, для населения и предпринимателей». Неопубликованный проект документа.
2010 г.
14
Всероссийская перепись населения. 2010 г.
http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/perepis_itogi1612.htm
17
I-SIP Россия: Заключительный отчет
увеличились число, размер и спектр поставщиков розничного кредитования, причем даже в
отдаленных районах и сельской местности.
Несмотря на динамичное развитие частного и кооперативного секторов поставщиков финансовых
услуг, государственные учреждения по-прежнему остаются важнейшими игроками на российском
финансовом рынке, особенно в той его части, которая наиболее актуальна для россиян с низким
уровнем доходов. Контролируемые государством финансовые учреждения, такие как Сбербанк,
Банк ВТБ24, а также Почта России, остаются основными поставщиками финансовых услуг во
многих отдаленных уголках страны. Среди поставщиков с государственным участием была
отмечена выраженная тенденция к улучшению деловой практики и к повышению уровня
обслуживания, в результате во многих регионах и сегментах рынка (например, обслуживание
пожилых людей) эти учреждения успешно конкурируют с частными поставщиками финансовых
услуг.
Политика России в отношении доступности финансовых услуг демонстрирует готовность
государства к участию в этой деятельности, нередко в целях стимулирования или субсидирования
частных поставщиков финансовых услуг. В последние годы государственным Российским банком
поддержки малого и среднего бизнеса (МСП Банк) на кредитование малого и среднего бизнеса,
микрофинансовых организаций и кредитных кооперативов были направлены миллиарды рублей.
Министерство экономического развития РФ играет ключевую роль в организации внедрения
универсальной электронной карты – амбициозного проекта в рамках формирования электронного
правительства, одной из целей которого является обеспечение всеобщего доступа к банковским
услугам.
Помимо мер, направленных на улучшение показателей статистики в части доступности
финансовых услуг для россиян с низким уровнем доходов, в российской политике также уделяется
большое внимание качеству предлагаемых официальных финансовых услуг, их соответствию
потребностям клиентов, рыночному поведению поставщиков услуг, а также повышению
финансового образования и грамотности потребителей. Эти приоритетные задачи политики,
широко обсуждаемые на международном уровне в связи с мировым финансовым кризисом,
имеют особое значение в российских условиях. Быстрое развитие рынка, особенно сегмента
розничного кредитования, иногда приводило к временному разрыву между появлением
сомнительной или полностью неприемлемой рыночной практики и реакцией регуляторного
органа. В настоящий момент получили развитие несколько российских инициатив, связанных с
вопросами качества и адекватности предлагаемых финансовых продуктов, а также повышения
финансового образования и грамотности потребителей финансовых услуг. В числе этих инициатив
стоит отметить планы по созданию института омбудсмена по защите прав потребителей
финансовых услуг в России и реализация амбициозного многолетнего проекта, осуществляемого в
партнерстве с Всемирным банком и направленного на финансовое просвещение и повышение
финансовой грамотности российских граждан, а также укрепление основ правовой защиты
потребителей финансовых услуг.
О приверженности России делу расширения финансовой доступности дополнительно
свидетельствует тот факт, что Министерство финансов РФ поддержало данное экспрессисследование I-SIP, а также то, что в марте 2014 года Россия официально вступила в члены
Альянса за расширение доступности финансовых услуг (AFI) (членами AFI стали ЦБ РФ и
Министерство экономического развития РФ).
18
I-SIP Россия: Заключительный отчет
2.2. Текущее положение с доступом к финансовым услугам в России
Несмотря на то, что данные о спросе на официальные финансовые услуги среди россиян с низким
уровнем доходов весьма ограничены, они демонстрируют явную картину финансовой изоляции,
сложившейся на территории России. Отсутствие доступа к финансовым услугам наиболее
негативно сказывается на жителях отдаленных и сельских районов, а также среди пожилых и
малоимущих людей. Более трети населения обладает низким уровнем финансовой грамотности, и
этот фактор воспринимается как серьезное препятствие на пути к повышению доступности
финансовых услуг.
За последние годы охват финансовыми услугами жителей России увеличился, однако наибольшая
часть населения по-прежнему не имеет счета в банке. В 2008 году около 48 процентов взрослого
населения России не пользовалось какими-либо банковскими услугами, но к концу 2011 года этот
показатель сократился до 22 процентов15. Тем не менее, 48% взрослого населения (в возрасте 15
лет и старше) сообщают о наличии у них счета в официальном финансовом учреждении. Эта
цифра значительно ниже, чем доля пользующихся финансовыми услугами, так как многие люди
пользуются услугами банков для совершения платежей без открытия банковского счета16. Доля
имеющих доступ к финансовым услугам еще ниже в той части населения, которая относится к
нижним 40 процентам по уровню дохода (40%), а также среди людей с начальным уровнем
образования и ниже (24%)17.
Таблица: Уровень потребления банковских услуг среди взрослого населения Российской
Федерации по состоянию на октябрь 2011 года*
Вид услуги
Пластиковые карты
Доля
46%
Регулярные платежи
Кредитные услуги
28%
24%
Депозитные услуги
18%
Денежные переводы
Интернет-банкинг
8%
1%
Детализация услуг
Для начисления заработной платы
Доля
89%
Дебетовые карты
Кредитные карты
12%
8%
Потребительские кредиты
Автокредиты
Ипотечные ссуды
Текущие счета/Вклады до востребования
Срочный депозит
89%
11%
11%
67%
42%
15
Если не указано иное, источником данных для этого раздела является публикация НАФИ 2012 года «Сто
фактов о финансовом поведении россиян». Для своих исследований НАФИ пользуется статистически
репрезентативной выборкой из 1600 представителей взрослого населения.
16
Данные за 2011 год из глобальной базы Всемирного банка http://bit.ly/W7uux9. Результаты основаны на
репрезентативной выборке из 2000 человек со статистической погрешностью 2,8 процента. См.
http://bit.ly/O6XkNi. Demirguc-Kunt, Asli and Leora Klapper. “Measuring Financial Inclusion: The Global Findex
Database.” World Bank Policy Research Working Paper 6025. Washington, D.C: World Bank, 2012.
17
Там же. Россия имеет самые низкие показатели доступности финансовых услуг для категории людей с
низким уровнем образования среди стран БРИКС (к которым относятся Бразилия, Россия, Индия, Китай и
Южная Африка), а также среди развивающихся стран Европы и Центральной Азии.
19
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Банковская ячейка
Ничего из
вышеперечисленного
0%
22%
Источник: НАФИ (2012 г.) *Общая сумма превышает 100 процентов, так как допускалось несколько вариантов ответа.
Некоторые из причин низкой популярности официальных финансовых услуг и инертного
поведения потребителей включают в себя: недоверие к финансовым учреждениям, низкий
уровень финансовой грамотности, низкий уровень доходов, ограниченность предложения услуг. В
целом, наименее активными потребителями финансовых услуг являются главным образом
россияне, живущие за пределами крупных городов, менее образованные, относящиеся к
старшему поколению, с низким уровнем доходов и технических знаний.
Большинство населения России пользуется традиционными каналами получения финансовых
услуг – так, 68 процентов людей предпочитают совершать регулярные платежи в банковских
учреждениях, и 33 процента – в отделениях Почты России. Лишь небольшая доля населения
пользуется в настоящее время мобильным банкингом, электронными деньгами или интернетбанкингом для осуществления платежей (по результатам клиентских опросов в 2012 г. их доля
составляла 2%, 1% и 1%, соответственно, несмотря на то, что большинство ведущих розничных
банков предоставляют такую возможность)18. В то же время, в последние несколько лет
наметился сдвиг в сторону использования инновационных платежных технологий, таких как
платежные терминалы (особое российское нововведение) и мобильные платежи.
2.3. Определение и измерение финансовой доступности в России.
В настоящее время в России разрабатываются система показателей финансовой доступности на
национальном уровне. Правительство РФ вначале поручило реализацию данной задачи
Министерству экономического развития (МЭР). В конце 2010 г. МЭР подготовил и представил
доклад на тему «Реализация мер по повышению доступности финансовых услуг, в том числе
кредитов, для населения и предпринимателей»19. Финансовая доступность определяется в
докладе как «территориальная и технологическая доступность пяти базовых видов финансовых
услуг: кредитов, сбережений, денежных переводов (платежей), страхования и лизинга». В
докладе отмечается, что доступность базовых финансовых услуг рассматривается не только как
право, но и как фундаментальная потребность каждого гражданина и субъекта
предпринимательства.
В докладе МЭР утверждается, что Правительство Российской Федерации намерено
«гармонизировать внутреннюю политику по повышению доступности финансовых услуг с
аналогичной политикой, проводимой странами-участниками «Группы 20». Кроме того,
отечественная система показателей должна быть сопоставима с международными показателями,
в частности, с теми, что используются в отчетах глобального мониторинга доступности финансовых
18
Demirguc-Kunt & Klapper (2012). Глобальная база Findex Всемирного банка предоставляет более
подробную информацию об использовании мобильных телефонов: В 2011 году 1,7 процента взрослых
старше 15 лет пользовались мобильными телефонами для оплаты счетов; 1,8 процента – для получения
денежных средств; и 1,5 процента – для денежных переводов. См. http://bit.ly/W7uux9
19
Неопубликованный проект доклада Министерства экономического развития РФ «Реализация мер по
повышению доступности финансовых услуг, в том числе кредитов, для населения и предпринимателей» об
исполнении пункта 76 «Плана по реализации основных направлений антикризисных действий и политики
модернизации российской экономики Правительства Российской Федерации».
20
I-SIP Россия: Заключительный отчет
услуг, проводимого Группой Всемирного банка совместно с CGAP (Financial Access Survey), а также
соответствовать «Основополагающим принципам официальной статистики», принятым ООН. В то
же время российская система показателей должна обладать самостоятельностью и целостностью,
чтобы обеспечить полноценное принятие решений в области экономической политики. С ее
помощью следует обеспечить мониторинг по нескольким направлениям: доступность в разрезе
финансовых продуктов, территориальная и инфраструктурная доступность, а также
агрегированные показатели доступности, обеспечивающие международное сопоставление.
Система показателей также должна включать индикаторы финансовой грамотности и защиты прав
потребителей финансовых услуг.
В июне 2011 года Правительство Российской Федерации одобрило представленный в докладе
МЭР план действий по мерам, направленным на повышение финансовой доступности, и в июне
2012 года МЭР направило свои предложения относительно реализации первого этапа внедрения
системы показателей финансовой доступности в Министерство финансов, Центральный банк РФ
(ЦБ РФ) и Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР, ныне интегрированную в ЦБ) для
получения ответных комментариев.
На начальном этапе МЭР предложило использовать показатели физической доступности и
использования финансовых услуг – кредитов, депозитов, платежей и страхования. МЭР также
отметил, что аспект качества труднее поддается измерению, поэтому данный показатель будет
внедрен на более позднем этапе. С предлагаемыми показателями можно ознакомиться в
Приложении C. Данные показатели планируется рассчитывать по населенному пункту (с учетом
численности населения), по субъекту Российской Федерации, по федеральным округам и на
национальном уровне.
В целом, описанные выше факты дают представление о твердой приверженности России
политике финансовой доступности, хотя внедрение системы ее измерения на практике оказалось
сложнее, поскольку на сегодняшний день определение и показатели финансовой доступности
еще не были официально приняты. Поэтому они пока не используются для формирования общего
представления о финансовой доступности у государственных органов и участников рынка, что
позволило бы эффективнее определять потенциальные взаимосвязи между финансовой
доступностью и другими целями I-SIP и управлять этими взаимосвязями. Но теперь такая ситуация
изменится, поскольку при ЦБ РФ недавно создано Главное управление рынка
микрофинансирования и методологии финансовой доступности, которое работает над
обновлением показателей и формулирует предложения по их официальному принятию и
реализации.
21
I-SIP Россия: Заключительный отчет
3.
Анализ инициатив
В настоящем разделе мы представляем предварительный анализ пяти инициатив с
использованием описанного выше подхода I-SIP. Эти пять инициатив можно разделить на две
группы: в первую группу включены инициативы, направленные на формализацию и развитие
рынка микрофинансовых организаций и кредитных кооперативов – институтов, продолжающих
играть важную роль в кредитовании населения. За ними следует анализ закона «О
потребительском кредите» (ожидаемого к принятию на момент проведения исследования),
поскольку данный закон важен для рынка потребительского кредитования и для вышеназванных
поставщиков услуг. Во вторую группу входят две инициативы в рамках закона «О национальной
платежной системе»: создание правовой базы для операторов электронных денежных средств
(ЭДС) и для операторов сотовой связи (ОСС).
3.1. Федеральный закон «О кредитной кооперации»
3.1.1.Изменение политики
В период, предшествовавший 2009 году, российский сектор кредитной кооперации (КК)
переживал «второе рождение». Трудно дать точную количественную оценку размеров этого
растущего сектора на тот момент, но о кредитных кооперативах было известно, что они
обслуживают сравнительно небольшую часть населения, однако широко представлены в
отдаленных районах, не охваченных банковским сектором. На репутацию растущего сектора
отрицательно повлияли получившие широкую огласку случаи мошенничества и финансовых
пирамид, выступавших под видом кредитных кооперативов, но масштабы этого явления
оставались неизвестными. В качестве ответной меры в 2009 году был принят Федеральный закон
№ 190-ФЗ «О кредитной кооперации» с целью установить правила игры и оценить масштабы
финансовых потоков на рынке кредитной кооперации. Закон был нацелен на упорядочение ранее
фрагментированной нормативно-правовой базы, чтобы привести под регулирование единым
законодательством все существующие кооперативы, которые занимались кредитованием в
качестве основного вида деятельности на основании различных законов. В окончательной версии
закона под его действие подпадали все виды кредитных кооперативов, обслуживающих как
физических, так и юридических лиц, за исключением сельскохозяйственных кооперативов.
Закон предусматривает регистрацию кредитных кооперативов с числом пайщиков-физлиц от 15 и
юридических лиц от 5 и выше, если кооператив планирует привлекать денежные средства своих
членов-пайщиков, а также регистрацию кооперативов второго уровня, членами которых являются
КК первого уровня. Согласно закону от 2001 года «О кредитных потребительских кооперативах
граждан», по которому было ранее зарегистрировано большинство кредитных кооперативов,
верхний предел численности кооператива составлял не более 2000 человек. Новый закон отменил
это непопулярное ограничение, установив взамен минимальные пруденциальные требования.
Закон в целом определяет основные принципы деятельности кредитных кооперативов и нормы,
касающиеся создания и регистрации кооператива, приема в члены кооператива, прав и
обязанностей членов/пайщиков, а также структуру органов управления кооперативом.
Примечательно, что в законе содержатся основные финансовые нормативы для кредитных
кооперативов (пруденциальные требования и коэффициенты).
Законом предусмотрено назначение уполномоченного органа исполнительной власти для
осуществления функций контроля и надзора в сфере кредитной кооперации. Первоначально
таким органом была Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), а регулятором сектора
выступало Министерство финансов. В сентябре 2013 года ФСФР была объединена с ЦБ РФ,
22
I-SIP Россия: Заключительный отчет
который стал исполнять функции регулирования, контроля и надзора в сфере кредитной
кооперации. Закон также предусматривает создание некоммерческих саморегулируемых
организаций (СРО), которым делегируется функция контроля деятельности кредитных
кооперативов; члены СРО обязаны предоставлять ей отчетность о своей деятельности. В СРО
должны вступить все кредитные кооперативы, причем для КК с числом пайщиков менее 5000 СРО
осуществляют функции делегированного надзора и помогают соблюдать закон. СРО обязаны
формировать компенсационный и резервный фонды в интересах своих членов. Однако поскольку
члены кооператива являются его пайщиками и по закону должны быть объединены общностью
интересов, предполагается, что они осведомлены о принципах функционирования кредитного
кооператива, членами которого являются. Поэтому даже с принятием закона «О кредитной
кооперации», КК не подпадают под действие закона «О защите прав потребителей»20, однако на
них распространяется действие закона «О потребительском кредите»21.
На данный момент, согласно отчетам, существует приблизительно 1483 кредитных кооперативов
– членов СРО, совокупные сбережения их членов-пайщиков составляют более 34,3 млрд. руб.
(около 1 млрд. долл. США), а совокупный портфель выданных займов на 1 января 2013 г. – 32,2
млрд. руб. (около 920 млн. долл. США)22.
3.1.2.Какие взаимосвязи были выявлены и учтены?
При разработке закона «О кредитной кооперации» необходимо было рассмотреть различные
взаимосвязи между целями I-SIP.
Основной целью закона было обеспечить правовую определенность и установить стандарты
деятельности как важное условие роста и развития устойчивого сектора кредитной кооперации,
способствующего расширению финансовой доступности. В пояснительной записке к проекту
закона говорится о том, что КК ориентированы на удовлетворение потребностей в кредитнофинансовых услугах со стороны малого бизнеса и сельского хозяйства. Хотя правовой статус
кредитных кооперативов признан Гражданским кодексом (статья 116), в пояснительной записке
отмечается, что дальнейшему развитию кредитной кооперации препятствует несовершенство
нормативно-правовой базы, регламентирующей создание и деятельность КК23.
Взаимосвязь между стабильностью и финансовой доступностью
Разработчики политики выявили как положительные, так и отрицательные взаимосвязи между
стабильностью и финансовой доступностью и со всей тщательностью подошли к поискам
разумного баланса между этими двумя целями. Перед разработчиками политики стояла задача
привести существующий сектор кредитной кооперации под регулирование единым
законодательством и обеспечить правовую определенность, чтобы содействовать выходу на
рынок новых кредитных кооперативов и тем самым — финансовой доступности. Была определена
взаимосвязь между стабильным сектором КК и финансовой доступностью. Целью было создать
единый устойчивый сектор КК — финансово здоровых, с эффективной структурой управления,
способных хорошо обслуживать своих клиентов. Кредитные кооперативы, работающие в рамках
20
Федеральный закон № 2300-1 от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» (с изменениями и
дополнениями).
21
Федеральный закон № от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)».
22
Данные, полученные ФСФР от СРО на 1 января 2013 г.
23
Пояснительная записка к проекту федерального закона «О кредитной кооперации».
23
I-SIP Россия: Заключительный отчет
закона (в отличие от финансовых пирамид, действующих под видом КК), как таковые не
представляют угрозу стабильности системы из-за небольшого размера кооперативов.
Разработчики политики уделили основное внимание вопросам устойчивости организаций, о чем
свидетельствует статья 6 закона «О кредитной кооперации», озаглавленная «Обеспечение
финансовой устойчивости кредитного кооператива» и устанавливающая основные финансовые
нормативы, соблюдение которых всеми зарегистрированными по этому закону кредитными
кооперативами обязательно и подлежит контролю. На обеспечение устойчивости и стабильности
кредитных кооперативов направлены также положения об органах управления, о ежегодных
общих собраниях, о создании кредитных кооперативов второго уровня для финансирования
кредитных кооперативов первого уровня и о формировании СРО, которые должны защищать
членов КК путем выплат из компенсационного и резервного фондов. Создание новой категории
институтов, для которых установлены гораздо менее обременительные пруденциальные
требования, чем для банков, было мерой, направленной на формирование устойчивого сектора
кредитной кооперации.
Потенциальный компромисс между целями обеспечения стабильности и финансовой доступности
потребовал от разработчиков политики принятия мер для того, чтобы негативное воздействие на
доступность не было чрезмерным даже в краткосрочной перспективе. Разработчики политики
понимали, что не исключено сокращение общего количества кредитных кооперативов в
результате закрытия и ликвидации КК, не соблюдающих положения закона. И тем не менее они
предполагали, что в долгосрочной перспективе повышение доверия потребителей к кредитным
кооперативам и четкая правовая база для создания кооперативов будут способствовать
появлению новых КК и устойчивому потреблению их услуг клиентами. Закон позволил крупным
кооперативам расти и усиливаться за счет получения финансирования от кооперативов второго
уровня и других юридических лиц, наряду с государственным финансированием.
Для управления взаимосвязями между стабильностью сектора и финансовой доступностью
законодатели использовали риск-ориентированный подход и установили для кооперативов
пруденциальные требования, уровень которых зависит от размеров кооператива. Для крупных
кооперативов установлены более строгие требования и механизмы внешнего контроля:
В кредитном кооперативе с количеством членов более 200 должны быть созданы счетная
комиссия для определения кворума общего собрания и подсчета голосов и наблюдательный
совет или ревизионная комиссия для осуществления контрольно-ревизионных полномочий.
Кредитные кооперативы с количеством членов более 1000 должны создавать комитет по
займам.
Кредитные кооперативы с количеством членов более 2000 обязаны проходить внешний аудит.
Кроме того, по закону «Об аудиторской деятельности» обязаны проходить внешний аудит те
кредитные кооперативы, у которых объем выручки превышает 400 миллионов рублей или
сумма активов превышает 60 миллионов рублей.
Признавая ограниченность выделяемых на контрольно-надзорную деятельность ресурсов и тот
факт, что мелкие кредитные кооперативы представляют меньший риск с точки зрения
стабильности, закон делегирует контроль и надзор за кредитными кооперативами с количеством
членов менее 5000 саморегулируемым организациям. Крупные кооперативы (5000 и более
членов) тоже должны вступать в СРО, но подают отчетность как в СРО, так и в ЦБ РФ (ранее в
ФСФР). Кроме того, кредитные кооперативы с количеством членов более 5000 и КК второго уровня
обязаны уведомлять ЦБ РФ не позднее, чем за 30 дней, о проведении общего собрания членов
24
I-SIP Россия: Заключительный отчет
кооператива. И наконец, для кредитных кооперативов, срок деятельности которых составляет
менее двух лет, установлены более мягкие финансовые нормативы, чем для КК с более
длительным стажем.
Наконец, применяя новый закон, ФСФР старалась ограничить его негативное влияние на
финансовую доступность путем содействия процессу слияния слабых кредитных кооперативов для
образования более сильных КК24, что позволяет пайщикам продолжать получать финансовые
услуги в местном кооперативе и сохраняет доверие во взаимоотношениях между кооперативом и
пайщиком. При этом ФСФР признала, что в силу своего финансового состояния непосредственно
после слияния кооперативы могут испытывать трудности с соблюдением финансовых нормативов,
но в законе это не учтено. По-видимому, эта взаимосвязь была выявлена разработчиками
политики на этапе работы над проектом закона, поскольку есть признаки того, что они стремились
найти разумный баланс между строгостью норм, направленных на обеспечение стабильности
кооперативов, и потенциальным влиянием таких норм на охват населения услугами.
Взаимосвязь между защитой потребителей и финансовой доступностью
Наряду с этим разработчики политики обозначили важную задачу защиты членов кредитных
кооперативов как потребителей: некоторые клиенты в прошлом стали жертвами мошенничества,
потери сбережений и махинаций финансовых пирамид, действующих под видом кредитных
кооперативов. Отдельные разработчики политики особенно подчеркивали взаимосвязь между
защитой потребителей и финансовой доступностью, полагая, что даже незначительное число
случаев мошенничества и нарушения прав потребителей в кредитных кооперативах могут оказать
крайне негативное воздействие на общий уровень потребительского доверия и как следствие —
на готовность потребителей пользоваться формальными финансовыми услугами в будущем. И
наоборот — единая и хорошо продуманная правовая база, по их мнению, должна положительно
повлиять на защиту прав потребителей. Установленные для кредитных кооперативов меры по
обеспечению стабильности и защите потребителей были призваны не «задавить» сектор, а
повысить его легитимность и позволить клиентам кооперативов чувствовать себя более
защищенными25.
Закон 2013 года «О потребительском кредите» (Раздел 3.3) распространяется и на кредитные
кооперативы, обеспечивая тем самым единые нормы регулирования для всех поставщиков услуг
по кредитованию населения. Новый закон направлен на устранение проблем с защитой прав
клиентов кредитных кооперативов как потребителей и потенциально может снизить уровень
финансовой доступности. Однако отношения между КК и их членами по-прежнему не
рассматриваются в рамках общего закона «О защите прав потребителей»26. Поскольку с недавнего
времени кредитные кооперативы подлежат надзору ЦБ РФ, на них распространяются и
полномочия ЦБ РФ по защите прав потребителей, хотя как это будет применяться на практике,
еще предстоит увидеть.
Взаимосвязь между стабильностью и защитой потребителей
24
Закон допускает такого рода «реорганизацию» КК.
25
Интервью с представителями Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), 13 ноября 2013 г.
26
Федеральный закон № 2300-1 от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» (с изменениями и
дополнениями).
25
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Разработчики политики выявили взаимосвязь между защитой потребителей и стабильностью.
Обеспокоенность у разработчиков вызывало то, скандальная известность финансовых пирамид,
обещающих высокий доход и наживающихся на клиентах, и при этом выдающих себя за
кредитные кооперативы, может подорвать доверие потребителей ко всему финансовому сектору.
Этот побочный эффект мог иметь негативные последствия для стабильности финансового сектора
в целом.
Разработчики политики также понимали, что создание сильного и устойчивого сектора поможет
преодолеть существующие проблемы с защитой потребителей. Создавая сильные регулируемые
кредитные кооперативы, способные защитить средства клиентов, разработчики политики
определили и использовали положительную взаимосвязь между стабильностью и защитой
потребителей, состоящую в том, что устойчивые организации более эффективно защищают своих
клиентов и их вклады (сбережения). Но это все же не вполне компенсирует отсутствие положений
о пайщиках кредитных кооперативов в общем законодательстве о защите потребителей, как
отмечалось выше. Кроме того, по закону на кредитные кооперативы не распространяется система
страхования вкладов (хотя кредитным кооперативам разрешено обеспечивать страхование
вкладов своими силами) и отсутствуют правила поведения кооперативов на рынке27.
Взаимосвязи между стабильностью и защитой прав потребителей рассматривались как
положительные в обоих направлениях и как таковые не требовали активных мер.
Взаимосвязь между стабильностью и целостностью
На кредитные кооперативы, ставшие частью регулируемого финансового сектора, теперь
распространяется действие Федерального закона № 115-ФЗ от 7 августа 2001 г. «О
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма». Соблюдение положений данного закона может потребовать от
кредитных кооперативов дополнительных затрат и тем самым ограничить охват населения
услугами этих организаций. Хотя для некредитных организаций установлены особые нормы
ПОД/ФТ в части внутреннего контроля и отчетности о подозрительных операциях, по мнению ряда
кредитных кооперативов, расходы на соблюдение некоторых норм ведут к ограничению охвата и
не соответствуют уровню риска, который с этой точки зрения представляют кооперативы.
Например, у кредитных кооперативов, как правило, нет ресурсов для выявления бенефициарных
владельцев своих пайщиков – юридических лиц, поскольку для этого требуется доступ к платной
информации и базам данных. Вполне возможно, что для многих кредитных кооперативов
существует риск несоблюдения требований закона о ПОД/ФТ. Пока неизвестно, насколько
существенна данная взаимосвязь, а применение указанного закона в целом на данный момент
осуществляется неравномерно из-за недостатка ресурсов для контроля над множеством
организаций, обязанных соблюдать нормы ПОД/ФТ. Этот вопрос требует дополнительного
изучения.
3.1.3.Каков наблюдаемый эффект с точки зрения целей I-SIP?
Оценить влияние закона на цели I-SIP трудно из-за отсутствия полных данных о ситуации до
принятия закона. В частности, трудно определить, какое влияние закон оказал на развитие
сектора, так как до его принятия кредитные кооперативы могли регистрироваться по разным
законам либо вести свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом. По экспертным
27
Возможно, эта проблема в будущем решится путем установления стандартов для КК по новому закону о
саморегулировании на финансовых рынках.
26
I-SIP Россия: Заключительный отчет
оценкам, в 2008 году самая большая категория кредитных кооперативов –кредитные
потребительские кооперативы граждан — насчитывала 1 271 организацию с общим количеством
заемщиков 316 355, портфелем займов 489 864 652 дол. США и средним непогашенным остатком
займа 1 548 долл. США28. Можно предположить, что фактически сектор кредитной кооперации
был больше. По оценкам ФСФР, которая ранее осуществляла надзор в этой сфере, до принятия
закона в стране было около 3 000 кредитных кооперативов. Закон, в частности, направлен именно
на то, чтобы получить представление об объеме и масштабах этого рынка.
Доступность: Трудно определить, каким образом закон повлиял на доступность. На данный
момент, согласно отчетам кредитных кооперативов – членов СРО (приблизительно 1 483
кредитных кооперативов с общим количеством пайщиков на январь 2013 г. около 1,1 млн.),
совокупный размер сбережений КК составляет 34,3 млрд. руб. (около 1 млрд. долл. США), а
совокупный портфель выданных займов – 32,2 млрд. руб. (около 920 млн. долл. США) (на 1 января
2013 г.). Поскольку сейчас весь сектор кредитной кооперации сдает отчеты в СРО, было бы
полезно отслеживать объемы выданных займов и привлеченных сбережений — и чтобы оценить
рост займов и сбережений, и для мониторинга количества членов, чтобы понять масштабы охвата
услугами.
Стабильность: Наблюдаемое влияние на стабильность представляется положительным.
Обязанность кредитных кооперативов вступать в СРО наступила в 2011 году, и на данный момент
действует 10 СРО, на которые возложена функция контроля за соблюдением кооперативами
закрепленных в законе нормативов деятельности КК и их стабильности. С момента вступления
закона в силу из примерно 300029 существовавших кооперативов по состоянию на 1 января 2013
года 1483 сообщали свои данные в СРО и примерно 1500 еще не вступили в СРО. Из числа
последних 600 были ликвидированы и 400 признаны неактивными и должны быть исключены из
реестра30. Ликвидация 600 кредитных кооперативов на основании их неспособности выполнить
законодательные требования — признак повышения качества сектора. Данные о финансовых
показателях деятельности кредитных кооперативов не являются общедоступными, и поэтому
невозможно в полной мере оценить эффективность закона на данный момент в части укрепления
стабильности кредитных кооперативов, но это должен отслеживать надзорный орган. Не имеется
публично доступных временных рядов данных по сектору кредитной кооперации с момента
принятия закона, поэтому не представляется возможным подкрепить цифрами утверждение об
увеличении как количества новых созданных кооперативов, так и количества членов на один
кооператив.
Статус остальных 500 кредитных кооперативов, которые активны, но еще не вступили в СРО,
неизвестен или пока не определен, и этот вопрос необходимо решить для достижения желаемого
воздействия с точки зрения стабильности. Для достижения цели стабильности модель
делегированного надзора с участием СРО требует хорошо регулируемых и добросовестно
работающих СРО, способных обеспечить соблюдение кредитными кооперативами
законодательных требований. На сегодняшний день в стандартах деятельности СРО есть
некоторая непоследовательность, открывающая возможности для надзорного арбитража, что
28
Sapundzhieva, Ralitsa, Olga Tomilova and Micol Pistelli. "MIX Microfinance World: Eastern Europe and Central
Asia Microfinance Analysis and Benchmarking Report 2010." Washington, DC: MIX/CGAP, 2011.
29
30
Интервью с представителями ФСФР в ноябре 2013 г.
Там же.
27
I-SIP Россия: Заключительный отчет
представляет проблему с точки зрения стабильности31. Если кредитный кооператив не в состоянии
выполнить установленные нормы и требования, ему может быть предложено выйти из СРО и
дано три месяца на повторное вступление в другую СРО, а в промежуточный период кооператив
отчитывается непосредственно в надзорный орган (ЦБ РФ). Есть признаки того, что система СРО
будет усилена: в период до ноября 2013 года ФСФР проведена проверка десяти
зарегистрированных СРО и направлены предупреждения тем из них, которые закрывали глаза на
несоблюдение их членами действующего законодательства; после перехода надзорных
полномочий к ЦБ РФ эта тенденция должна продолжиться.
Регистрация пяти кредитных кооперативов второго уровня свидетельствует о хороших
перспективах с точки зрения стабильности сектора, поскольку эти организации второго уровня
предоставляют финансирование и поддержку кооперативам первого уровня, однако без данных
об эффективности работы кредитных кооперативов второго уровня подтвердить это
предположение не представляется возможным. Существуют признаки того, что закон «О
кредитной кооперации» создает возможность арбитража для организаций, зарегистрированных
по закону «О микрофинансовой деятельности», которые смогут привлекать сбережения
физических лиц путем создания кредитных кооперативов или вступления в члены кредитных
кооперативов (Раздел 3.2).
Защита потребителей: Данные, свидетельствующие о положительном эффекте, весьма
ограничены. Большое число кредитных кооперативов в настоящее время подлежат
регулированию и надзору и, таким образом, соблюдают новые финансовые нормативы,
защищающие средства их клиентов. Что касается собственно защиты потребителей, неясно, будут
ли компенсационные фонды СРО обеспечивать страхование сбережений пайщиков кредитных
кооперативов, входящих в их состав.
Хотя одной из первоначальных причин принятия закона «О кредитной кооперации» было
стремление повысить доверие граждан к кредитным кооперативам, проведенный в 2012 г. опрос
НАФИ32 указывает, что недостаток доверия к ним на тот момент отмечался более чем у трети
взрослого населения33. Чтобы получить представление об эволюции мнений клиентов, было бы
полезно проведение дополнительных исследований или повторение опросов такого рода,
особенно учитывая то, что членство кредитных кооперативов в СРО стало обязательным в конце
2011 года, а для изменения восприятия КК потребителями должно пройти некоторое время. Для
понимания восприятия клиентами уровня защиты прав потребителей в кооперативах потребуются
дополнительные исследования.
31
Предпринимаются усилия по разработке законодательства о саморегулировании финансовом рынке,
которое установит стандарты защиты прав потребителей, раскрытия информации и ведения деятельности.
32
НАФИ. «Пресс-выпуск: Нужны ли кредитные кооперативы». 1 октября 2012 г., доступен по ссылке:
http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10602.html
33
Согласно опросу, 63% россиян не знают о потребительских кредитных кооперативах – возможно, в силу
специфики клиентской базы кредитных кооперативов, которые обычно ведут свою деятельность на
территориях, недостаточно охваченных банковскими услугами. Результаты опроса также показали, что из
94% россиян, которые не пользуются и не планируют пользоваться услугами кредитных кооперативов, 37%
ответили, что у них нет потребности пользоваться услугами кредитных кооперативов и они предпочитают
другие финансовые организации, а 26% указали на недостаток знаний или информации о кредитных
кооперативах.
28
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Еще предстоит увидеть, каким будет эффект назначения ЦБ РФ регулятором кооперативного
сектора в сфере защиты потребителей, а также эффект нового закона «О потребительском
кредите».
Целостность: Влияние на целостность должно быть положительным, однако данные для
подтверждения этого наблюдения отсутствуют. На всех участников финансового рынка в
одинаковой степени распространяется законодательство о ПОД/ФТ, что дает возможность
отследить финансовые потоки, проходящие через официально действующие кредитные
кооперативы, и тем самым способствует финансовой целостности. Кроме того, в отношении
кредитных кооперативов отчетность и надзор в сфере ПОД/ФТ с сентября 2013 года находятся в
ведении ЦБ РФ, а не напрямую Росфинмониторинга (Федеральной службы по финансовому
мониторингу).
3.1.4.Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов?
Опыт разработки и принятия в России закона «О кредитной кооперации» позволяет другим
регуляторам извлечь ценные уроки, касающиеся определения взаимосвязей между четырьмя
целями I-SIP и управления этими взаимосвязями.
Правовое определение сектора и введение облегченного регулирования рассматривались как
эффективный первый шаг к пониманию масштабов и объема рынка. В случае с рынком
кредитной кооперации, где имел место недостаток информации о размерах транзакций и
денежных потоков, разработчики политики решили ввести легкую форму регулирования в
качестве первого шага к пониманию объема и масштабов рынка. Ожидалось, что невысокие
регуляторные барьеры будут способствовать регистрации участников рынка и позволят
постепенно получить представление о рынке с помощью подхода «экспериментального
изучения» («test and learn»), где на первом этапе регулятор устанавливает надзор над рынком.
Некоторые разработчики политики заявили со всей определенностью, что высоких регуляторных
барьеров следует избегать, так как они могут вынудить многих поставщиков услуг уйти на «серый»
рынок и приведут к ограниченному представлению о реальном рынке. Бывший регулятор — ФСФР
начала активно собирать информацию от кредитных кооперативов и их СРО; вероятно, это
продолжится и теперь, когда ответственность за сектор перешла к ЦБ РФ. Однако еще предстоит
увидеть, будут ли новое представление о рынке и сбор данных о нем использоваться для лучшего
понимания рисков и управления ими посредством принятия по мере необходимости
нормативных или законодательных актов. При этом правовое определение сектора кредитной
кооперации, по-видимому, не создает юридических оснований для вхождения на этот рынок
нежелательных игроков, в отличие от рассматриваемого далее случая с МФО; возможно,
причиной является данное в законе четкое определение кредитных кооперативов.
Разработчики политики и регуляторы применили риск-ориентированный подход к обеспечению
устойчивости кредитных кооперативов путем установления запрета на прием сбережений
от лиц, не являющихся членами кооператива, и введения дополнительных механизмов для
крупных кредитных кооперативов (как описано выше). О риск-ориентированном подходе к
обеспечению финансовой устойчивости свидетельствует применение делегированного надзора
силами СРО: разработчики политики сочли, что кредитные кооперативы с количеством членов до
5000 представляют незначительные риски для системной стабильности и не требуют
ресурсоемкого прямого надзора. Но чтобы понять, действительно ли установленные барьеры
являются достаточно низкими и способствуют доступности, защите и стабильности в долгосрочной
перспективе, собираемые в результате надзора данные следует использовать для формирования
представления о ландшафте и финансовом состоянии сектора. В частности, эти данные можно
29
I-SIP Россия: Заключительный отчет
использовать для лучшего понимания того, нужно ли вносить коррективы в систему
регулирования для более адекватного учета различных профилей риска кредитных кооперативов,
не всегда обусловленных одним лишь размером кооператива.
Скандально известные случаи нарушения прав потребителей финансовыми пирамидами,
действовавшими под видом кооперативов (до принятия закона «О кредитной кооперации»),
привлекли серьезное внимание разработчиков политики, но их интерес к этой проблеме можно
считать несоизмеримым с относительной значимостью данного рынка для финансовой
системы в целом. Разработчики политики самым решительным образом подошли к обеспечению
защиты потребителей в секторе кредитной кооперации, который находится у всех на виду и
может оказать негативное влияние на общий уровень доверия мелких вкладчиков к финансовому
сектору. Благодаря реализации предусмотренных законом «О кредитной кооперации» мер по
содействию стабильности, случаи финансовых пирамид стали значительно реже как результат и
собственно регулирования, и повышенного внимания регулятора к разъяснению потребителям
разницы между регулируемыми кредитными кооперативами и возможными пирамидами.
Принятие мер к тому, чтобы участники финансового рынка (особенно принимающие вклады
населения) были финансово устойчивыми — необходимое, хотя и недостаточное условие
обеспечения защиты потребителей. Хотя разработчики политики и регуляторы в России хорошо
поняли связь между устойчивостью/стабильностью участников рынка и защитой вкладов
потребителей за счет эффективного пруденциального надзора, они также признали
необходимость дополнительных инструментов в кредитной сфере, таких как прозрачность,
раскрытие информации и регулирование поведения на рынке, о чем свидетельствует работа над
законом «О потребительском кредите» (Раздел 3.3).
30
I-SIP Россия: Заключительный отчет
3.2. Закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»
3.2.1.Изменение политики
Деятельность по небанковскому микрокредитованию была начата в России в середине 1990-х
годов международными НПО, а позднее этой деятельностью занялись российские НПО,
государственные и муниципальные фонды поддержки малого и среднего предпринимательства, а
также коммерческие компании. Большинство этих кредиторов выдавали займы
микропредпринимателям, хотя коммерческие организации занимались также потребительским
кредитованием. До 2010 года не существовало правового определения микрофинансовой
(микрокредитной) деятельности, и организации выдавали займы в соответствии с положениями
Гражданского кодекса, регулирующими деятельность по выдаче займов.
До принятия в 2010 году закона «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых
организациях» (закон «О микрофинансовой деятельности») в стране насчитывалось около 280
небанковских организаций, которые определяли свою деятельность как микрофинансирование;
из них более половины составляли государственные и муниципальные фонды, а подавляющее
большинство остальных были зарегистрированы как НПО. В совокупности эти организации
обслуживали более 71 000 заемщиков, а их кредитный портфель достигал порядка 111 млн. долл.
США34. Общий размер микрофинансового сектора на момент принятия закона был неизвестен,
поскольку некоторые организации, выдававшие микрозаймы, не определяли свою деятельность
как микрофинансирование. Ни одна микрофинансовая организация не принимала вклады
населения, поскольку такая деятельность разрешена только банкам. При этом любое
юридическое лицо имеет право брать займы у физических и юридических лиц без каких-либо
ограничений по объему, что дает возможность под видом заимствований фактически принимать
квази-вклады.
С 2007 года, когда президент Путин назвал сокращение разрыва в доступности финансовых услуг
одним из приоритетов своей администрации35, правительство стало уделять особое внимание
мерам, направленным на развитие малого и среднего предпринимательства (важного сегмента,
не имеющего доступа к финансированию), включая принятие специального закона36. В условиях
мирового финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов поддержка и стимулирование
развития микро-, малого и среднего предпринимательства (ММСП) были включены в качестве
одного из существенных направлений в План действий по реализации Программы антикризисных
мер Правительства РФ37. Планом действий также предусматривалось выделение дополнительных
средств на микрофинансовую деятельность со стороны Министерства экономического развития и
государственного Российского банка развития (сейчас МСП Банк). Чтобы направить в этот сектор
государственные средства (что, как ожидалось, в дальнейшем должно стимулировать частное
финансирование) и для отслеживания прогресса в финансировании ММСП, Министерство
экономического развития сочло необходимым принять их четкое правовое определение и
34
Эти статистические данные являются оценочными. Sapundzhieva et al. (2011)
35
Выступление президента Путина на заседании Госсовета, ноябрь 2007 г.
36
Федеральный закон № 209-ФЗ от 24 июля 2007 года «О развитии малого и среднего предпринимательства
в Российской Федерации».
37
План действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на
2009 год (утвержден председателем Правительства РФ В. В. Путиным 19 июня 2009 г. № 2802п-П13).
31
I-SIP Россия: Заключительный отчет
минимальные стандарты деятельности, и поэтому в План действий был включен пункт о принятии
закона «О микрофинансовой деятельности».
Вместе с тем многие существующие организации, занимающиеся выдачей микрозаймов, видели
необходимость в более четком определении их правового статуса, поскольку различные органы
власти нередко ставили под сомнение законность их деятельности. Хотя Гражданский кодекс дает
право любому юридическому лицу выдавать займы, не было до конца ясно, может ли выдача
займов быть единственным видом деятельности организации.
Сочетание этих двух взаимодополняющих тенденций: (1) стремления разработчиков политики
расширить охват ММСП финансовыми услугами и (2) стремления участников рынка к правовой
ясности в отношении их деятельности по выдаче микрозаймов – привело в 2010 году к принятию
закона «О микрофинансовой деятельности»38. Закон дает определение микрозайма как займа в
сумме, не превышающей один миллион рублей (около 27 800 долл. США), и микрофинансовой
деятельности как деятельности по предоставлению микрозаймов. Микрофинансовая организация
(МФО) определена как юридическое лицо39, осуществляющее микрофинансовую деятельность. В
определении не упоминается социальная миссия и какие-либо иные качественные
характеристики МФО. Таким образом, определение является достаточно широким, чтобы
охватить разные виды займов, выдаваемых микрофинансовыми организациями, включая как
займы ММСП, так и потребительские займы.
Законом также назначен государственный орган, осуществляющий функции регулирования и
надзора в отношении МФО. Изначально это было Министерство финансов, затем функции
регулирования и надзора разделили между собой, соответственно, Министерство финансов и
ФСФР, а с 1 сентября 2013 года все эти полномочия были переданы ЦБ РФ в связи с
присоединением ФСФР к ЦБ РФ.
3.2.2.Какие взаимосвязи были выявлены и учтены?
Заявленной основной целью закона «О микрофинансовой деятельности» было создание
правовых основ деятельности микрофинансовых организаций. Закон определяет особенности
указанной деятельности, порядка и условий предоставления микрозаймов, порядка создания,
деятельности и реорганизации микрофинансовых организаций, а также прав и обязанностей
федерального органа исполнительной власти, к компетенции которого относится осуществление
функций по контролю в сфере микрофинансирования40. Необходимость правового регулирования
микрофинансовой деятельности была продиктована наблюдаемым ростом микрофинансового
сектора и, как представлялось, важностью его роли в удовлетворении потребностей в финансовых
ресурсах микро- и малых предприятий. Поскольку на тот момент отсутствовали достоверные
статистические данные о секторе микрофинансирования, законодательное определение
микрофинансовой деятельности и МФО рассматривалось как способ оценить объем рынка и
основные виды деятельности, включая масштабы потребительского и бизнес-кредитования
микрофинансовыми организациями, а также показатели деятельности этого рынка.
38
Федеральный закон № 151-ФЗ от 7 июля 2010 г. «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых
организациях».
39
За некоторыми исключениями, закон позволяет заниматься микрофинансовой деятельностью
большинству организационно-правовых форм юридических лиц.
40
Пояснительная записка к проекту федерального закона № 359066-5 «О микрофинансовой деятельности и
микрофинансовых организациях».
32
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Деятельность МФО воспринималась в качестве дополнения банковского сектора, поскольку МФО
работали в сегментах, не занятых банками. Согласно пояснительной записке к законопроекту,
предусматривалось, что МФО, деятельность которых регулируется данным законом, будут иметь
социальную направленность (такую, как выдача гражданам, в том числе безработным, займов на
развитие собственного дела, приобретение оборудования, повышение квалификации работников,
расширение спектра и повышение качества предоставляемых потребителям товаров и услуг) и
выдавать займы «для малого бизнеса и населения, имеющего сложности с доступом к
финансовым услугам»41. С точки зрения целей I-SIP, таким образом, государство в первую очередь
стремилось обеспечить доступность финансовых услуг для определенных категорий, а именно
микро-, малых и средних предприятий. Законодатели прямо не упоминали о защите
потребителей как одной из своих целей, но закон, помимо прочего, призван был сформировать
«условия для защиты законных прав и интересов микрофинансовых организаций, потребителей
их услуг и инвесторов». Специальные положения закона «О микрофинансовой деятельности»,
ограничивающие возможность для МФО привлекать средства в виде займов от физических лиц
(т.е. препятствующие нелицензированному финансовому посредничеству с использованием
квази-вкладов населения), были направлены на поддержание финансовой стабильности –
следующей по значимости цели принятия закона «О микрофинансовой деятельности» с точки
зрения целей I-SIP. Иными словами, за счет увеличения правовой определенности закон, как
ожидалось, позволит расширить финансовую доступность, лучше понять сектор и осуществлять
его мониторинг, а также защитить права потребителей при сохранении финансовой стабильности.
Взаимосвязь между стабильностью и финансовой доступностью
Разработчики политики с самого начала определили взаимосвязь между финансовой доступность
и стабильностью и управляли этой взаимосвязью. Чтобы предупредить нерегулируемую
деятельность по привлечению средств населения, закон разрешил МФО привлекать средства в
виде займов от физических лиц только в сумме 1,5 миллионов рублей 41 700 долл. США), т.е. от
квалифицированных инвесторов. Последующим нормативно-правовым актом Министерства
финансов были установлены два пруденциальных норматива – достаточности собственных
средств и ликвидности42 – для МФО, привлекающих займы физических и юридических лиц.
Поскольку регистрация в качестве микрофинансовой организации пока не является обязательной,
риск привлечения средств населения в виде квази-депозитов сохраняется – по крайней мере, до
вступления в силу закона «О потребительском кредите» с 1 июля 2014 года43. До того времени
главными стимулами для регистрации в качестве МФО является то, что только МФО имеют право
на получение государственной поддержки, и что статус МФО дает им подтверждение законности
их микрофинансовой деятельности.
41
Там же.
42
Приказ Министерства финансов РФ от 30 марта 2012 г. №42н «Об утверждении числовых значений и
порядка расчета экономических нормативов достаточности собственных средств и ликвидности для
микрофинансовых организаций, привлекающих денежные средства физических лиц и юридических лиц в
виде займов».
43
С вступлением в силу закона «О потребительском кредите» (см. Раздел 3.3) и предстоящих поправок в
Гражданский кодекс требование о регистрации будет обязательным. Однако оно будет распространяться
только на организации, занимающиеся потребительским кредитованием; по-видимому, заниматься
предпринимательским кредитованием можно будет по-прежнему в соответствии с общими положениями
Гражданского кодекса без регистрации в качестве МФО.
33
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Взаимосвязь между защитой потребителей и финансовой доступностью
Закон «О микрофинансовой деятельности» содержит ряд правил ведения бизнеса:
Он устанавливает общие требования по раскрытию информации: МФО обязаны сообщать
своим клиентам информацию о порядке и условиях предоставления микрозайма, в том
числе о процедурах подачи и рассмотрения заявки, об условиях подписания договора
микрозайма и о графике погашения. МФО должны проинформировать лицо, подавшее
заявку на предоставление микрозайма, об условиях договора микрозайма, о возможности
и порядке изменения его условий по инициативе микрофинансовой организации и
заемщика, о перечне и размере всех платежей, связанных с получением, обслуживанием и
возвратом микрозайма, а также с нарушением условий договора микрозайма.
Ряд положений закона «О микрофинансовой деятельности» запрещают МФО в
одностороннем порядке вносить изменения в договор микрозайма и применять к
заемщику (физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю)
штрафные санкции за досрочный возврат, если заемщик письменно уведомил МФО о
своем намерении не менее чем за десять календарных дней.
Закон требует от МФО гарантировать соблюдение конфиденциальности данных своих
заемщиков.
В то же время, хотя связь с защитой потребителей была определена (поскольку считалось, что при
расширении доступности требуется «создание условий для защиты прав потребителей», то есть
правовое определение МФО и их деятельности), управление этой взаимосвязью, по-видимому,
было недостаточным, поскольку закон не конкретизирует, каким образом МФО должны
соблюдать требования защиты потребителей, и оставляет пространство для различных
толкований; он также не конкретизирует, какая именно практика ведения бизнеса может
наносить вред потребителям (например, штрафы и взыскание задолженности) и не
предусматривает специального механизма рассмотрения и удовлетворения жалоб клиентов
МФО44.
Взаимосвязь между финансовой доступностью и целостностью
С точки зрения финансовой целостности закон «О микрофинансовой деятельности» дал правовое
определение МФО, что позволило включить МФО в перечень организаций, на которые
распространяется действие законодательства о ПОД/ФТ45. Однако вопрос о целостности не играл
заметной роли на момент принятия закона, и лишь впоследствии ему было уделено больше
внимания, когда стало очевидно, что строгие правила ПОД/ФТ входят в противоречие с целью
обеспечения доступности.
3.2.3.Каков наблюдаемый эффект с точки зрения целей I-SIP?
Оценить влияние закона на цели I-SIP трудно из-за отсутствия полных данных о ситуации до
принятия закона. Все статистические данные (собранные РМЦ и MIX) о небанковских поставщиках
44
На клиентов МФО – физических лиц распространяются общие требования закона «О защите прав
потребителей», однако его положения не касаются юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей. Это положение изменится в июле 2014 г., поскольку на МФО распространяется закон «О
потребительском кредите» (см. Раздел 3.3).
45
Федеральный закон 115-ФЗ от 7 августа 2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
34
I-SIP Россия: Заключительный отчет
микрозаймов, действовавших до принятия закона, относятся к организациям, называющим себя
«микрофинансовыми», однако могли быть и другие, не определявшие себя таким образом и
потому не вошедшие в статистику. Поэтому можно провести сравнение не со всем
существовавшим до принятия закона рынком небанковского микрокредитования, а только с его
частью. Как отмечалось выше, одной из целей закона было лучше понять рынок и оценить его
размеры и показатели деятельности. Кроме того, поскольку на национальном уровне нет
определения целей I-SIP, неясно, что можно считать успехом в этом плане.
Доступность: После принятия закона «О микрофинансовой деятельности» на рынке наблюдался
стремительный рост количества зарегистрированных МФО, большинство из которых составили
вновь созданные организации. По данным ЦБ РФ, в 2013 году в реестре МФО значилось 4287
организаций (более 300 организаций были впоследствии исключены из реестра), из которых 1055
были созданы до принятия закона «О микрофинансовой деятельности» (хотя неясно, сколько из
них до принятия закона занимались выдачей микрозаймов). По состоянию на ноябрь 2013 года
общее число активных МФО (т.е. имеющих свидетельство о регистрации в качестве МФО)
составило 3969 – примерно в 14 раз больше, чем число участников рынка, называвших себя
микрофинансовыми организациями, до принятия закона. Судя по всему, такой рост численности
МФО стал неожиданностью, и сегодня на финансовом рынке МФО остаются единственным
сектором, число участников которого растет. Совокупный кредитный портфель
зарегистрированных МФО по состоянию на июль 2013 года оценивается примерно в 32 млрд.
руб.46 (около 0,89 млрд. долл. США), что более чем в 8 раз превышает существовавший до закона.
Общее число активных заемщиков в июне 2013 года составляло около 950 тысяч, т.е. в 13 раз
больше, чем сообщаемое количество заемщиков до закона47.
Существенный результат был достигнут с точки зрения доступа ММСП к финансированию,
поскольку количество ММСП, обслуживаемых МФО, выросло в пять раз – с 10 тысяч в 2010 году до
более чем 55 тысяч в июне 2013 года48. Но помимо охвата ММСП финансовыми услугами, закон
привел на рынок микрозаймов и других игроков. Число государственных и муниципальных
фондов, зарегистрированных как МФО, составляет около 35049 – менее 10% общего числа МФО;
при этом на их долю приходится около 29% совокупного портфеля МФО на сентябрь 2013 года (их
финансируют МЭР и МСП Банк)50. В сектор МФО входит и целый ряд других игроков. Например,
несколько МФО были созданы банками, увидевшими в законе возможность развивать это
направление своего бизнеса с меньшими затратами. Как уже упоминалось, ряд МФО
существовали еще до закона и с его принятием лишь получили новый статус. Однако абсолютное
большинство новых зарегистрированных МФО составили коммерческие компании
потребительского кредитования, из которых многие выдают так называемые займы «до
зарплаты» (к этому последнему типу относится большинство МФО в реестре)51. Существуют также
46
Михаил Мамута. «Развитие рынка микрофинансирования: дорожная карта 2013 – 2017». Выступление на
открытии XII Национальной конференции по микрофинансированию и финансовой доступности. 2013 г.
47
Данные предоставлены автору ЦБ РФ.
48
Там же.
49
На данный момент невозможно установить точное их количество по данным из публичных источников,
поскольку в государственном реестре не указаны категории МФО.
50
Ноябрь 2013. Интервью с Михаилом Мамутой (в качестве президента РМЦ).
51
Рейтинговое агентство «Эксперт РА». Обзор «Микрофинансовые организации России в 1 полугодии 2013
года: в ожидании перемен». Декабрь 2013 г. Следует отметить, что «Эксперт РА» использует собственное
35
I-SIP Россия: Заключительный отчет
МФО, предлагающие несколько разных видов микрозаймов – от займов на предпринимательские
цели до потребительских и займов «до зарплаты». По оценкам Российского микрофинансового
центра,
совокупный
портфель
микрозаймов
состоит
из
следующих
категорий:
предпринимательские займы (выдаваемые государственными и муниципальными фондами, а
также частными МФО) – около 55%, потребительские займы – 30%, займы «до зарплаты» – 15%52.
Вставка 2: Займы «до зарплаты» в России
Хотя в России нет юридического определения53 займов «до зарплаты», к данной категории
относятся компании, выдающие займы под очень высокий процент на очень короткий срок, и в
этом их сходство с компаниями PDL (payday lenders) в других странах54. Но вопреки названию, в
России в большинстве случаев зарплата заемщиков не служит обеспечением подобного рода
займов. Основой бизнес-модели многих таких компаний является извлечение выгоды из
ситуации, когда заемщик не выполняет своих обязательств в срок, поскольку просрочка влечет за
собой прибыльные для кредитора штрафы и другие поступления. Например, руководитель одного
известного поставщика займов «до зарплаты» указал, что на задолженность с просрочкой свыше
90 дней у них приходится 27% от портфеля, но это для компании «не проблема»55.
С принятием закона о микрофинансировании деятельность компаний, выдающих займы «до
зарплаты» стала намного более заметной. Трудно сказать, в какой степени само принятие закона
способствовало росту рынка займов «до зарплаты». Однако предложение займов «до зарплаты»
растет не только за счет МФО, зарегистрированных в соответствии с законом «О
микрофинансовой деятельности»; значительная часть этого сектора не регулируется данным
законом, а выдают займы в соответствии с Гражданским кодексом или, что реже, в качестве
кредитных кооперативов. Но достоверных статистических данных об этом рынке не имеется и
поэтому трудно с точностью установить, какой процент поставщиков займов «до зарплаты»
действует за рамками закона «О микрофинансовой деятельности» (см. Раздел 3.3)56. При этом
очевидно, что как таковой феномен займов «до зарплаты» появился раньше, чем был принят
закон, и что такое кредитование точнее было бы определить как разновидность финансового
продукта, нежели как деятельность конкретного вида организаций.
определение "микрозаймов до зарплаты», понимая под ними микрозаймы физическим лицам на срок не
более 30 дней.
52
НАУМИР/РМЦ. «Краткая характеристика рынка финансовых ресурсов для ММСП: МФО и банки».
Презентация. Октябрь 2013 г.
53
ФСФР требует отдельную отчетность по микрозаймам суммой до 45 000 руб. (1250 долл. США) и сроком
до 2 месяцев. По этим параметрам можно косвенно выявить займы «до зарплаты». См. Информационное
письмо ФСФР России «О разъяснениях по заполнению микрофинансовыми организациями документов,
содержащих отчет о микрофинансовой деятельности и персональном составе руководящих органов
микрофинансовой
организации».
14
июня
2012
г.
http://ffms.ru/ru/legislation/letters/index.php?id_3=8506&year_3=2012&month_3=6.
54
Некоторые такие организации находятся в собственности иностранных компаний с многолетним опытом
кредитования «до зарплаты» на других рынках – например, в США и Великобритании.
55
По оценкам «Эксперт РА» (2013 г.) доля просроченной задолженности в коммерческих МФО составила
около 30% на июнь 2013 года.
56
Существующие оценки этого явления весьма различаются, причем некоторые наблюдатели утверждают,
что до 50% займов «до зарплаты» выдаются на «сером» рынке.
36
I-SIP Россия: Заключительный отчет
В связи с разнородностью сектора МФО встает вопрос о том, какое качество финансовой
доступности обеспечивается в рамках закона «О микрофинансовой деятельности». Хотя достигнут
впечатляющий общий рост сектора в количественном выражении, финансовая доступность не
ограничивается одними лишь цифрами роста. По крайней мере частично этот рост был достигнут
за счет финансовых услуг сомнительного качества, а значит, оказывающих потенциально вредное
воздействие на клиентов. Независимо от того, зарегистрированы поставщики займов «до
зарплаты» как МФО или нет, сам по себе факт признания займов «до зарплаты»
микрофинансовой деятельностью и их «одобрения» (в глазах населения) Центробанком, мог
послужить первичным импульсом к росту этого сегмента. В то же время выход займов «до
зарплаты» на формальный рынок облегчает для ЦБ РФ задачу противодействия негативным
практикам – по крайней мере, среди МФО, выдающих такого рода займы. Пока рано судить о том,
способствовал ли достигнутый эффект улучшению качества финансовой доступности, но он привел
к увеличению числа исключенных из государственного реестра МФО, большинство из которых,
вероятно, были поставщиками займов «до зарплаты»57. Можно ожидать, что вступление в силу
закона «О потребительском кредите» в июле 2014 года окажет более значительное влияние на
качество финансовой доступности (см. Раздел 3.3).
Защита потребителей: Будучи сравнительно небольшим по объему портфеля, сегмент компаний,
выдающих займы «до зарплаты», сразу же стал наиболее заметной частью микрофинансового
сектора и обратил внимание разработчиков политики на риск регуляторного арбитража и
необходимость управления взаимосвязями между целями финансовой доступности и защиты
потребителей, а также между защитой и стабильностью. Поскольку рост рынка займов «до
зарплаты» ускорился только после принятия закона «О микрофинансовой деятельности»,
изначально разработчики политики не выявили эти взаимосвязи58. В частности, один из имевших
место громких скандалов подчеркнул необходимость управления взаимосвязями между защитой
потребителей и стабильностью: в феврале 2012 в нескольких городах коммерческая компания
выдавала «займы пенсионерам» более чем под 2770% годовых через отделения Почты России. У
некоторых посетителей Почты России – большинство из которых составляют люди с низким
уровнем доходов, получающие в почтовых отделениях пенсию и социальные пособия – могло
сложиться впечатление, что займы им выдает государство. Инцидент получил настолько широкую
огласку59, что помощник президента Медведева пообещал провести разбирательство по этому
вопросу. По-видимому, в этот момент разработчики политики осознали, что в рамках правового
определения микрофинансирования действует широкий спектр различных игроков, и это создает
серьезные репутационные риски для сектора. Кроме того, разработчики политики поняли, что
потребители финансовых услуг, особенно люди с низким уровнем доходов и финансовой
грамотности, не защищены должным образом от недобросовестной практики компаний,
выдающих займы «до зарплаты». Скандал с Почтой России также положил начало дискуссии о
регулировании процентных ставок всех финансовых институтов, предлагающих потребительские
займы и кредиты (см. Раздел 3.3). Опросы общественного мнения, проведенные вскоре после
скандала с Почтой России, подтвердили, что репутация микрофинансового сектора могла
57
По данным ЦБ РФ, с 1 сентября 2013 г. по 1 марта 2014 года из реестра были исключены 400 МФО (около
половины из них вышли из реестра добровольно). В первой половине 2013 года количество исключенных из
реестра МФО было вдвое меньше.
58
Как говорилось выше, трудно сказать, в какой степени принятие закона способствовало росту рынка
займов «до зарплаты».
59
См., например, Газета.Ру. «Страна у нас такая: люди нуждаются в деньгах». 6 февраля 2012 г.
37
I-SIP Россия: Заключительный отчет
пострадать: из всех финансовых институтов в отношении МФО был отмечен максимальный
уровень недоверия – о доверии к ним сообщили лишь 14% респондентов, в то время как банкам
доверяли 65% респондентов60. Однако не следует забывать, что на тот момент МФО были новым
явлением, и недоверие могло также свидетельствовать о недостаточном знакомстве с МФО –
даже в декабре 2013 года об МФО не знали 78% опрошенных61.
Другим аспектом защиты потребителей в контексте займов «до зарплаты» является то, что их
целевой рынок составляют, главным образом, потребители с низкими доходами и наименее
защищенные, у которых нет выбора (например, из-за отсутствия банковских филиалов в месте
проживания, отсутствия кредитной истории или плохой кредитной истории, отсутствия
постоянного заработка и т.д.). Также складывается впечатление, что компании, выдающие займы
«до зарплаты» и неспособные из-за низкого качества портфеля привлекать корпоративное
финансирование, ищут возможности обойти установленный для них минимальный порог в 1,5
млн. руб. по привлечению займов от физических лиц. Например, имеются данные о появлении
схем, при которых кредитный кооператив принимает средства физических лиц в виде сбережений
пайщиков и затем как юридическое лицо выдает из них заем микрофинансовой организации (для
этого МФО должна стать членом данного кредитного кооператива)62. Другая схема –это
привлечение мелких займов от физических лиц компаниями, не зарегистрированными в качестве
МФО, т.е. ведущими свою деятельность в соответствии с общими положениями Гражданского
кодекса (без ограничений по размерам займа), после чего компании либо сами выдают займы из
привлеченных средств, либо кредитуют МФО. С точки зрения I-SIP подобный регуляторный
арбитраж создает проблемы как для стабильности, так и для защиты потребителей, поскольку
такие способы привлечения средств связаны с рисками для неквалифицированных потребителей.
Неизвестно,
сколько
микрофинансовых
организаций
пользуются
подобными
институциональными схемами.
Но наряду с этим можно утверждать, что сам факт большей заметности займов «до зарплаты» за
счет того, что их стали выдавать регулируемые организации, создал дополнительные стимулы для
регулятора (с сентября 2013 г. – ЦБ РФ) заняться решением проблем с защитой потребителей, о
чем свидетельствует недавнее принятие закона «О потребительском кредите» (см. Раздел 3.3).
Стабильность. Тот факт, что МФО (и другие виды организаций), выдающие займы «до зарплаты»,
устанавливают чрезвычайно высокие процентные ставки (в среднем 1,5 – 2,5% в день, или 547 –
912% годовых) и еще более высокие штрафы за просрочку (до 4,5% в день, или свыше 1640%
годовых), не только влияет на уровень клиентской задолженности, но, по мнению экспертов
сектора, может подорвать кредитную дисциплину вследствие повышенного долгового стресса или
падения доверия к микрофинансовому сектору в целом. В ходе опроса значительная часть
взрослых респондентов указали в числе причин, которые могут побудить их не возвращать
полученный кредит, факт обмана их банком (или другим кредитором)63. Как правило, крайняя
закредитованность и снижение кредитной дисциплины – даже если они затрагивают лишь
небольшую долю рынка, например, сегмент займов «до зарплаты» – выявляют существующую
60
НАФИ. «Кредит и задолженность: точка зрения российских потребителей». Данные на март 2012 г.
61
НАФИ. «Пресс-выпуск: Кто и зачем обращается в микрофинансовые организации?» 9 декабря 2012 г.
62
Единственным ограничением для кредитных кооперативов является то, что они не могут выдать более
10% своего заемного портфеля в виде займа одному лицу.
63
Доля респондентов, выбравших этот ответ, составляла 29% в 2009 и 2012 годах и поднималась до 35% в
2010 году. См. НАФИ. «Пресс-выпуск: Ответственность заемщиков растет». 7 июня 2012 г.
38
I-SIP Россия: Заключительный отчет
взаимосвязь между защитой потребителей и финансовой стабильностью, поскольку отношение
потребителей к возврату долга может распространиться на банковские кредиты и создать угрозу
сохранности вкладов или подорвать доверие к формальной финансовой системе. По-видимому,
еще более остро вопрос о необходимости управлять противоречиями между защитой
потребителей и стабильностью финансовой системы стоит сейчас, с переходом ответственности за
МФО к ЦБ РФ.
Попытки некоторых МФО обойти ограничения на привлечение средств физических лиц в виде
займов, как это описано выше, нельзя связывать с принятием закона «О микрофинансовой
деятельности» (напротив, закон стремится предотвратить такую практику за счет установления
лимитов), однако такие попытки указывают разработчикам политики на необходимость обратить
внимание на вопросы стабильности и работать над устранением любых возможностей для
нерегулируемых организаций привлекать средства населения в квази-депозиты.
Целостность: Что касается финансовой целостности, из-за объема и сложности процедур,
предусмотренных законом о ПОД/ФТ, микрофинансовым организациям оказалось сложно и
затратно соблюдать требования этого закона. Например, законом о ПОД/ФТ установлены
широкие и подробные требования по идентификации клиента, включая установление
бенефициарного владельца для каждой финансовой транзакции, причем эту информацию
необходимо обновлять не реже одного раза в год. Раз в три месяца МФО обязаны проверять, не
внесены ли их клиенты в «черный список» Росфинмониторинга (органа, осуществляющего надзор
в сфере ПОД/ФТ), и замораживать денежные средства или иное имущество либо финансовые
транзакции таких клиентов (непонятно, каким образом МФО могут выполнить это требование,
если они не принимают средства во вклады, а займы и кредиты от физических или юридических
лиц считаются по закону собственностью МФО). МФО обязаны разрабатывать и соблюдать
правила внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ и вести документацию о выполнении этих правил.
При этом закон о ПОД/ФТ предусматривает значительные штрафы за несоблюдение данных
положений. По мнению некоторых наблюдателей, у МФО нет возможности соблюдать все
требования этого закона, которые к тому же не всегда четко сформулированы, что ставит МФО
под угрозу санкций за несоблюдение. Однако следует отметить, что Росфинмониторинг выпустил
специальные требования для МФО с учетом конкретных рисков микрофинансовой деятельности,
т.е. облегченные по сравнению с требованиями к банкам, в части противодействия отмыванию
преступных доходов (в части противодействия финансированию терроризма правила для МФО и
банков одинаковы). Хотя облегченные требования были разработаны в тесном сотрудничестве с
участниками рынка и адаптированы к специфическим рискам деятельности МФО, некоторые
проблемы остаются нерешенными. Что касается эффекта от установления правил по ПОД/ФТ для
сектора МФО, на данный момент недостаточно данных для оценки того, уменьшились ли риски
для финансовой целостности.
Предпринимаемые усилия по управлению взаимосвязями: В свете возрастающих противоречий
между целями финансовой доступности и защиты потребителей финансовых услуг в контексте
отдельных категорий кредитных продуктов и кредиторов ЦБ РФ совместно с Министерством
финансов и Государственной Думой РФ разработали поправки в закон «О микрофинансовой
деятельности», направленные на усиление защиты потребителей и совершенствование
государственного регулирования в секторе МФО, которые были приняты в декабре 2013 г.64. В
64
Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» и в отдельные
правовые акты Российской Федерации».
39
I-SIP Россия: Заключительный отчет
частности, эти поправки предусматривают подробное раскрытие полной стоимости кредита
(займа) – в соответствии с требованиями закона «О потребительском кредите» (см. Раздел 3.3).
Кроме того, МФО должны будут сообщать клиентам о своей регистрации в качестве МФО по
закону «О микрофинансовой деятельности». С июля 2014 г. обязательным станет участие МФО
хотя бы в одном бюро кредитных историй. Проектом поправок к закону «О рекламе»65 будет
запрещена реклама кредитных услуг нефинансовых организаций (т.е. выдающих займы по
Гражданскому кодексу и не зарегистрированных в качестве банков, МФО или кредитных
кооперативов) – предполагается, что это окажет сдерживающее воздействие на таких кредиторов.
В марте 2014 года, в ЦБ РФ был создан специальный департамент по защите потребителей –
Служба по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров66.
3.2.4.Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов?
Более точное определение микрофинансирования, проводящее четкие различия между
предпринимательским и потребительским кредитованием, способствовало бы еще более
эффективному достижению цели финансовой доступности при принятии закона «О
микрофинансовой деятельности». Отсутствие в законе «О микрофинансовой деятельности»
определения микрофинансирования на основе качественных параметров привело на
микрофинансовый рынок самых разных игроков – от кредиторов ММСП, таких как
государственные фонды, НПО, коммерческие и созданные банками МФО, до коммерческих
компаний, выдающих потребительские займы и займы «до зарплаты», но при этом не были
приняты необходимые правовые положения для предупреждения и пресечения неэтичной
практики поставщиков займов «до зарплаты». Приход на рынок двух последних типов кредиторов
стал непредвиденным следствием принятия закона и подчеркнул противоречие между целями
финансовой доступности и защиты потребителей. Разрешение поставщикам «займов до
зарплаты» регистрироваться как МФО фактически дает «добро» на их деятельность – государство
посылает обществу сигнал, что деятельность таких компаний признана законной и регулируется;
возможно, при принятии закона такой эффект был недооценен, но сейчас он представляет собой
очевидный вызов с точки зрения защиты потребителей и репутационных рисков.
В то же время повышенное внимание к проблемам с защитой потребителей в контексте
закона «О микрофинансовой деятельности», возможно, побудило правительство ввести
необходимые изменения в регулирование (например, недавние поправки в закон «О
микрофинансовой деятельности» и принятие закона «О потребительском кредите», который
подробно рассматривается в Разделе 3.3). Есть основания считать, что это послужило причиной
исключения из реестра большего количества поставщиков займов «до зарплаты».
Непосредственные риски для финансовой стабильности отсутствуют, однако могут
возникнуть косвенные риски как результат проблем с защитой прав потребителей.
Первоначально как потенциальная угроза стабильности рассматривалась лишь нерегулируемая
деятельность МФО по приему средств населения в виде квази-вкладов (и такая озабоченность
вполне оправдана, учитывая историю финансовых пирамид в России в 1990-е годы), но не
рассматривались репутационные риски со стороны компаний «займов до зарплаты»,
действующих в рамках закона «О микрофинансовой деятельности». Хотя поставщики займов «до
зарплаты» обычно не представляют опасности для системной стабильности (поскольку не
65
Федеральный закон от 13 марта 2006 83-ФЗ «О рекламе».
66
Пресс-служба ЦБ РФ. «О реорганизации Службы Банка России по финансовым рынкам». 29 ноября 2014 г.
40
I-SIP Россия: Заключительный отчет
принимают средства населения во вклады, а их доля в совокупном портфеле потребительских
кредитов на данный момент незначительна – см. Раздел 3.3), тот факт, что деятельность этих
компаний привлекает к себе избыточное внимание, создает репутационные риски для всего
сектора микрофинансирования и может негативно повлиять на результаты деятельности других
сегментов этого рынка. Следовательно, при наихудшем возможном развитии событий проблемы с
защитой потребителей на рынке займов «до зарплаты» могут косвенно повлиять на стабильность
сектора. Если говорить о финансовой стабильности как таковой, финансовых пирамид в форме
МФО67 не было, но по-прежнему существует риск нерегулируемого финансового посредничества,
поскольку выдачей займов из средств, заимствованных у населения, могут без ограничения
заниматься организации, которые не зарегистрированы как МФО, а берут и выдают займы в
соответствии с Гражданским кодексом (но это изменится в июле 2014 г. с вступлением в силу
закона «О потребительском кредите» – см. Раздел 3.3).
Наряду с этим риск для стабильности и защиты потребителей представляет регуляторный
арбитраж как результат недостаточного анализа финансового сектора в целом и того, как
новый закон вписывается в рамки действующего законодательства. В частности, МФО путем
вступления в члены кооператива (или создания КК) могут затем использовать для своей
деятельности средства физических лиц – пайщиков, разместивших сбережения в данном
кооперативе, и поставить эти сбережения `под угрозу, выдавая из них займы. МФО могут также
привлекать займы физических лиц путем создания отдельных юридических лиц, которым такие
займы разрешены на основании Гражданского кодекса (т.е. без ограничений по размеру
заимствований) и которые затем будут выдавать займы из заимствованных средств либо
самостоятельно, без регистрации в качестве МФО, либо через предоставление займа
микрофинансовым организациям (это также изменится с вступлением в силу закона «О
потребительском кредите»).
Решение проблем с защитой потребителей – проблем, возникших как результат
стремительного роста потребительского кредитования в отсутствие эффективного
регулирования защиты потребителей – потребует принятия нового законодательства и
внесения поправок в целый ряд законодательных актов (особенно в связи с тем, что
потребительским кредитованием занимаются различные финансовые институты, а МФО – лишь
один вид поставщиков таких услуг). В России разработан и в декабре 2013 г. принят закон «О
потребительском кредите» (см. Раздел 3.3), а в настоящее время ведется работа над проектом
закона о финансовом омбудсмене, а также над поправками в закон «О рекламе», Кодекс об
административных правонарушениях и ряд других законов и нормативных актов.
Если поставить перед регулятором конкретную задачу управления определенными целями ISIP, то повысится вероятность более эффективного управления ими. В случае ЦБ РФ
недостаточное внимание к вопросам, создающим проблемы с точки зрения защиты
потребителей, может привести к репутационным рискам для регулятора. Важным ответом на эту
проблему было создание при ЦБ РФ в марте 2014 г. специального департамента по защите
потребителей (Службы Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и
миноритарных акционеров).
67
Например, региональные подразделения ФСФР (сейчас – Службы Банка России по финансовым рынкам)
регулярно публикуют списки организаций, «обладающих признаками финансовых пирамид», и
информируют о мерах борьбы с ними (например, http://nsk.ffms.ru/informaciyadlyainvestora/piramida/,
http://www.fcsm.spb.ru/invest/2/5).
41
I-SIP Россия: Заключительный отчет
3.3. Закон «О потребительском кредите» (анализ инициативы, ожидаемой к принятию)
3.3.1. Предложенное изменение политики
Федеральный закон № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» (закон «О
потребительском кредите») был принят 21 декабря 2013 г. и вступит в силу 1 июля 2014 г. 68.
Инициатива принятия закона о потребительском кредитовании возникла в 2006 г., когда была
разработана первая редакция законопроекта в ответ на рост потребительского кредитования
банками, ведущими агрессивную кредитную политику. С точки зрения прав потребителей
вызывали опасение высокие процентные ставки, непрозрачные условия кредитования и жесткие
методы взыскания задолженности по необеспеченным кредитам. В одном получившем широкую
огласку случае непрозрачности и неэтичных методов взыскания задолженности крупным
коммерческим банком потребовалось вмешательство Генеральной прокуратуры. В 2008 году,
после финансового кризиса, регуляторы отреагировали на ситуацию, обязав банки раскрывать
заемщику полную стоимость кредита69.
Вследствие продолжающегося роста потребительского кредитования как банками, так и целым
рядом новых поставщиков, таких как МФО и организации, выдающие займы по Гражданскому
кодексу, возобновился интерес государства к этой сфере. С 2009 года портфель потребительских
кредитов банков – крупнейших поставщиков потребительских кредитов – вырос более чем на
116% (см. Рис. 2). Хотя наиболее заметными и быстрорастущими по количеству являются
организации, выдающие займы «до зарплаты» (и зарегистрированные по закону «О
микрофинансовой деятельности» – пояснение см. в разделе 3.1 – или выдающие займы по ГК РФ),
объемы их кредитования невелики по сравнению с банками. По данным РМЦ, у организаций,
выдающих займы «до зарплаты», совокупный объем портфеля займов составляет лишь около 4,8
млрд. руб. (приблизительно 137 млн. долл. США), т.е. 0,9% от объема банковского
потребительского кредитования в 2012 году70.
Первоначально законопроект касался только кредитных организаций (банков и НКО), но после
внесения ряда изменений на данный момент закон определяет «профессиональную деятельность
по предоставлению потребительских займов» как деятельность юридического лица или
индивидуального предпринимателя по предоставлению потребительских займов в денежной
форме, осуществляемую за счет систематически привлекаемых на возвратной и платной основе
денежных средств и (или) не менее чем четыре раза в течение одного года. Таким образом, закон
значительно расширяет определение «кредитора», включая в него кредитные организации и
небанковские финансовые организации: микрофинансовые организации, кредитные кооперативы
(в том числе сельскохозяйственные кредитные кооперативы) и другие юридические лица, в той
или иной степени осуществляющие потребительское кредитование. Примечательно, что в законе
сделана попытка охватить и кредиторов (физических и юридических лиц), выдающих займы по
Гражданскому кодексу. Закон также распространяется на лиц, получивших право требования к
68
За исключением положения о предельном размере общей стоимости кредита, которое вступит в силу 14
ноября 2014 года, когда ЦБ РФ начнет опубликование среднерыночных значений полной стоимости
потребительского кредита.
69
Указание ЦБ РФ от 13 мая 2008 г. № 2008-У «О порядке расчета и доведения до заемщика - физического
лица полной стоимости кредита».
70
РМЦ, «Финотдел» и МСП Банк (2013), Роспотребнадзор (2013).
42
I-SIP Россия: Заключительный отчет
заемщику в порядке уступки, универсального правопреемства или при обращении взыскания на
имущество правообладателя.
Закон «О потребительском кредите» был принят в момент, когда Банк России стал единым
регулятором финансового сектора и начал осуществлять надзор над МФО и КК посредством
создания 9 новых структурных подразделений71, включая Главное управление противодействия
недобросовестным практикам поведения на финансовых рынках72.
Рис. 2: Объём кредитов и прочих средств, предоставленных физическим лицам, включая
просроченную задолженность, и их соотношения с некоторыми макроэкономическими
показателями (по состоянию на конец года) (Источник: Роспотребнадзор, 2012 г.)
25
9000
8000
20
объём кредитов, выданных
физическим лицам, млрд. руб.
7000
5000
%
4000
10
3000
2000
5
1000
0
млрд руб.
6000
15
соотношение кредитов
физическим лицам и активов
банков, %
соотношение кредитов
физическим лицам и ВВП, %
соотношение кредитов
физическим лицам и доходов
населения, %
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Действие закона распространяется на профессиональное потребительское кредитование
физических лиц73, не связанное с осуществлением ими предпринимательской деятельности (т.е.
не распространяется на кредитование компаний или предпринимательские цели). Закон
устанавливает стандарты прозрачности и раскрытия информации для объявлений об общих
условиях предоставления кредита (займа), размещаемых кредитором в местах оказания услуг, а
также для конкретных кредитных договоров, включая порядок расчета и представления полной
годовой стоимости кредита, предельный допустимый размер процентной ставки, порядок
погашения кредита, и ограничивает размер штрафов и пени за неисполнение заемщиком условий
кредитного договора. Закон также содержит требования к заключению договора о
потребительском кредите, положения о предоставлении кредита с использованием электронных
средств платежа, об отказе от кредита и о досрочном погашении. И наконец, закон устанавливает
минимальные требования к уступке прав по договору потребительского кредита (займа),
71
Посредством вновь созданного Главного управления рынка микрофинансирования и методологии
финансовой доступности, ответственного за деятельность МФО, кредитных потребительских кооперативов,
сельских кредитных потребительских кооперативов, жилищных кооперативов и саморегулируемых
организаций кредитных потребительских кооперативов.
72
Пресс-служба ЦБ РФ. «О реорганизации Службы Банка России по финансовым рынкам». 29 ноября 2014 г.
73
В предыдущий проект закона было включено ипотечное кредитование, но в окончательном варианте его
исключили.
43
I-SIP Россия: Заключительный отчет
последствиям нарушения заемщиком условий кредитного договора и приемлемым методам
взыскания задолженности.
3.3.2.Какие взаимосвязи были выявлены и учтены?
Основной целью закона «О потребительском кредите» является защита прав физических лиц на
рынке необеспеченных потребительских кредитов, независимо от типа организации,
предоставляющей кредит или заем. Высокие процентные ставки, комиссии, штрафы, пени и
агрессивные методы взыскания задолженности продолжают иметь место и оказывают
нежелательное воздействие на потребителей. Принятие закона призвано обеспечить соблюдение
этики ведения бизнеса в сфере потребительского кредитования. Устанавливая стандарты
прозрачности и раскрытия информации и правила поведения на рынке, закон способствует
раскрытию потребителям всей необходимой информации для принятия адекватных решений о
задолженности и препятствует выдаче кредитов, способных нанести вред потребителю.
Ход обсуждения проекта закона «О потребительском кредите», внесение в него изменений на
стадии разработки, а также конечный результат со всей очевидностью свидетельствуют о том, что
разработчики политики, участники рынка и организации по защите прав потребителей выявили
взаимосвязи между различными целями данной инициативы и управляли некоторыми из таких
взаимосвязей при разработке закона.
Взаимосвязь между защитой потребителей и финансовой доступностью
Разработчики политики осознавали, что рост кредитования с использованием методов, наносящих
вред потребителям, приведет к нарушению прав и интересов клиентов, к распространению
хищнических практик кредитования и к закредитованности, что негативно скажется на намерении
и способности клиентов возвращать кредиты и подорвет их доверие к кредиторам, а оба этих
фактора в свою очередь поставят под угрозу качество и устойчивость финансовой доступности в
долгосрочной перспективе. Ожидается, что в краткосрочной перспективе положения закона «О
потребительском кредите» приведут к снижению спроса на кредиты, поскольку клиенты сочтут
имеющиеся кредитные продукты недостаточно привлекательными вследствие большей
прозрачности стоимости и условий предоставления кредита (займа). Хотя такое снижение уровня
кредитования может показаться шагом назад на пути к финансовой доступности, большинство
разработчиков политики не считают разумным ставить знак равенства между простым ростом
кредитования или охвата финансовыми услугам, с одной стороны, и расширением финансовой
доступности, с другой, несмотря на существующий рыночный спрос на кредиты. Временное
снижение спроса считается приемлемым в связи с ожидаемым положительным воздействием на
финансовую доступность в долгосрочной перспективе, когда клиенты будут заключать
подходящие для них кредитные договоры и получать качественные кредитные продукты,
побуждающие их пользоваться финансовыми услугами на постоянной основе.
Сокращение хищнических практик кредитования также соответствует основной цели закона –
защите прав потребителей. Разработчики политики ожидают, что в результате закона снизится
предложение вредных для потребителя кредитов. Несмотря на то, что поставщики краткосрочных
кредитов – например, займов «до зарплаты» – и банки, предлагающие овердрафт, обеспокоены
требованием раскрытия своих процентных ставки в годовом выражении (поскольку это наиболее
дорогие продукты потребительского кредитования), такие требования вошли в окончательный
вариант закона. Эти положения направлены на сдерживание кредитования путем ограничения
потока доходов, получаемых кредиторами в результате высоких процентных ставок, чрезмерных
накапливающихся с течением времени штрафов и жестких методов взыскания задолженности.
Однако сформировалось мощное лобби, выступающее против этих требований. Это не
44
I-SIP Россия: Заключительный отчет
удивительно, поскольку бизнес некоторых кредиторов напрямую зависит от подобной вредной
практики: например, есть данные о том, что некоторые бизнес-модели поставщиков
потребительских кредитов и займов «до зарплаты» основаны не на процентах по кредитам, а на
высоких штрафах.
Взаимосвязь между защитой потребителей и стабильностью
Одной из причин возобновления интереса разработчиков политики к закону «О потребительском
кредите» было понимание возможного негативного влияния стремительного роста
потребительского кредитования на стабильность финансового сектора и на общие
макроэкономические показатели, такие как инфляция и темпы экономического роста. Есть
основания полагать, что именно быстрый рост потребительского кредитования74 является
причиной увеличения бремени задолженности по потребительским кредитам и
закредитованности населения. Этим проблемам уделено внимание в недавнем докладе МВФ: в
2011 и 2012 году розничное и необеспеченное залогом банковское кредитование увеличилось
примерно на 40% и 55%, соответственно. Хотя отношение задолженности домохозяйств к ВВП в
2012 году оставалось довольно низким (около 12%), по данным МВФ, коэффициенты
обслуживания долга были весьма высоки (около 20%), что указывает на распространенность
краткосрочных кредитов с высокими процентными ставками75. Также высказываются опасения,
что рост кредитования приведет к неспособности клиентов к погашению долга, что в свою
очередь вызовет ухудшение финансового состояния организаций, на балансе которых накопились
потребительские кредиты76.
Таким образом, долговой стресс и закредитованность представляют собой проблему не только с
точки зрения защиты потребителей, но и могут иметь негативные последствия для финансового
состояния (платежеспособности) кредиторов, если приведут к ухудшению качества их кредитных
портфелей. Потенциально такая ситуация может создать системный риск, если вызовет общий
спад платежной дисциплины и тем самым негативно отразится на стабильности банковского
сектора. Согласно докладу МВФ за октябрь 2013 г., при быстром росте потребительского
кредитования наблюдаются признаки начинающегося ухудшения качества портфеля
необеспеченных розничных кредитов: НОК выросли в номинальном выражении одновременно со
снижением коэффициентов как результат роста кредитного портфеля77.
74
Международный валютный фонд. Доклад МВФ по стране № 13/310, октябрь 2013 г., и Reuters. «МВФ
предупреждает Россию об увеличении бремени задолженности домохозяйств» ("IMF warns Russia on
increasing household debt burden") 22 октября 2013 г.
75
Роспотребнадзор. Доклад «О состоянии защиты прав потребителей в финансовой сфере», 2013 г. и
Moody’s Investor Service. "Announcement: Moody 's: Rising credit risks pressure Russian consumer finance banks'
asset quality." Global Credit Research. 12 сентября 2013 г.
76
Международный валютный фонд (2013 г.) По данным МВФ, «Коэффициент НОК снижался благодаря
быстрому росту кредитования, но при этом объем НОК увеличивался в номинальном выражении. Индекс
качества кредитов компании FICO снижается с 2012 года вследствие быстрого роста в секторах кредитного
рынка с самым высоким риском ( особенно необеспеченных потребительских кредитов и кредитных карт) и
увеличения случаев отказа от выполнения обязательств в этих сегментах рынка. Есть свидетельства того, что
в первом полугодии 2013 года общее качество активов снизилось, и НОК могут быстро вырасти в случае
замедления роста кредитования».
77
Там же.
45
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Потенциальные риски для стабильности системы будут различными в зависимости от типа
кредитора и от того, принимает ли кредитор вклады населения. Некоторые разработчики
политики выражают опасение, что высокие уровни задолженности даже кредиторам, не
принимающим вклады (например, организациям, выдающим займы «до зарплаты»),
отрицательно влияют на кредитную дисциплину и доверие вкладчиков к финансовому сектору в
целом, тем самым усиливая угрозу стабильности (см. также Раздел 3.2). Проблема устойчивости
стоит более остро для кредиторов, которые в основном занимаются беззалоговым кредитованием
и не всегда имеют буферный капитал для покрытия убытков. В отношении банков ответом на эти
опасения были изменения в пруденциальных требованиях (в части резервов и оценки риска),
призванные остановить рост необеспеченных кредитов78. Следует отметить, что пруденциальные
требования, направленные на сдерживание беззалогового кредитования, скорее всего, окажут
сравнительно более быстрое и значительное воздействие на рост потребительского
кредитования. Закон «О потребительском кредите», призванный улучшить качество портфелей
потребительских кредитов и обеспечить устойчивость кредиторов – именно это представляет
особый интерес для ЦБ РФ79 – стал еще одним подходом к решению означенных проблем.
С точки зрения макроэкономических показателей МВФ и ЦБ РФ озабочены тем, что высокие
темпы роста необеспеченных розничных кредитов вкупе с замедлением роста ВВП могут усилить
инфляцию80. Угроза инфляционного давления была также была среди причин интереса ЦБ РФ к
сдерживанию роста потребительского кредитования. Вполне вероятно, что эта потенциальная
угроза, препятствующая достижению важнейшей макроэкономической цели – снижению
инфляции, приоритетна по сравнению с потенциальной угрозой стабильности, и могла послужить
главной причиной принятия данной инициативы.
Хотя разработчики политики в данном случае определили и использовали взаимосвязь между
защитой потребителей и стабильностью, важно отметить, что это не было единственной мерой
снижения рисков для стабильности в результате стремительного роста объемов кредитования: как
отмечалось выше, в ответ на рост объемов и стоимости портфелей потребительских кредитов для
банков были установлены новые пруденциальные требования. Таким образом был выявлен риск
для стабильности и реализовано управление этим риском.
3.3.3.Каков ожидаемый эффект для целей I-SIP?
Поскольку анализ проводился до принятия данной инициативы, на текущий момент нельзя
говорить о каких-либо наблюдаемых эффектах. Поэтому в настоящем разделе рассматривается
ожидаемое влияние на цели I-SIP после того, как закон «О потребительском кредите» вступит в
силу в июле 2014 года. Высказываемые здесь предположения основаны на анализе норм данного
закона. Этот закон является продуктом интенсивного законодательного процесса, и история его
обсуждения дает некоторое представление о том, где можно было бы найти дополнительные
взаимосвязи, которые не были рассмотрены в рамках обсуждения закона, но тем не менее
78
Указания Банка России № 2920-У, № 2947-У и № 2948-У от декабря 2012 г. о внесении изменений в
Положение Банка России № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на
возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности».
79
Bloomberg News. “Nabiullina Plans Steps to Slow Russian Unsecured Consumer Loans.” 24 июля 2013 г.
Там же. Рост потребительских кредитов порождает инфляционное давление, так как они не используются
для повышения производительности труда и роста производства, в отличие от предпринимательских
кредитов.
80
46
I-SIP Россия: Заключительный отчет
требуют тщательного управления, если мы хотим увидеть положительный эффект с точки зрения
целей I-SIP.
Защита потребителей
Предусмотренные законом механизмы обеспечения прозрачности и раскрытия информации не
были всесторонне протестированы. Чтобы добиться сокращения вредных практик кредитования,
предусмотренные новым законом методы обеспечения прозрачности и раскрытия информации
должны соответствовать специфическим характеристикам целевой группы потребителей и
учитывать, что вредные для потребителей практики выгодны кредиторам. Неоднократно
поднимался вопрос о том, действительно ли методы обеспечения прозрачности и раскрытия
информации, предусмотренные законом «О потребительском кредите», лучше действующих
требований к кредиторам, и обеспечат ли они предоставление потребителям информации такого
рода и в таком объеме, чтобы достичь желаемой цели сокращения вредных для потребителей
заимствований. Регуляторы должны определить, какие изменения они ожидают увидеть на рынке
(в части выдачи потребительских кредитов, уровней задолженности, необслуживаемых кредитов
и т.д.), и отслеживать прогресс на пути к поставленным целям, чтобы по мере необходимости
предлагать внесение изменений в закон.
В ходе разработки закона активно обсуждался вопрос об ограничении размера неустойки.
Законом предусмотрены два варианта верхнего предела неустойки, один из которых позволяет
кредитору взимать одновременно и проценты, и неустойку81. В окончательную версию закона
вернулась норма, призванная ограничить агрессивную практику взыскания задолженности: она
усиливает позиции потребителя путем установления ограничений в отношении допустимых
действий кредиторов по взысканию задолженности. Например, закон ограничивает
непосредственное общение с заемщиком по телефону или с помощью текстовых сообщений
определенным временем суток. Чтобы выяснить, приносит ли это положение закона желаемый
результат, необходимо осуществлять мониторинг жалоб потребителей на применяемые к ним
методы взыскания задолженности.
Доступность
Если потолок по процентным ставкам установить слишком низко, он не позволит поставщикам
обслуживать клиентские сегменты, традиционно не охваченные финансовыми услугами. Есть
риск, что услуги перестанут получать те клиенты, обслуживание которых сложнее и потому
связано с более высокими издержками, особенно жители отдаленных районов. В законе
предусмотрена норма (статья 6), согласно которой полная стоимость потребительского кредита не
должна превышать более чем на одну треть среднерыночное значение для данного вида кредита
(исходя из суммы кредита, срока погашения, наличия залога, типа кредитора и других критериев,
установленных ЦБ РФ).
При обсуждении ограничений процентной ставки был отмечен ряд нюансов: по мнению
законодателей, разные сегменты рынка и разные продукты требуют и разного уровня
ограничений процентных ставок, а Банку России поручено определить эти ставки и обеспечить
дополнительную информацию в обоснование принимаемых норм. На данный момент не имеется
каких-либо оценок ожидаемых последствий ограничения процентной ставки для рынка. Но, повидимому, для уточнения этой нормы будут проводиться дальнейшие исследования и
81
Согласно новому положению о размерах неустойки, она не может превышать либо 1) 20% годовых в
дополнение к начисленным процентам, либо 2) 0,1% в день, если проценты не начисляются.
47
I-SIP Россия: Заключительный отчет
консультации с участниками рынка. До ноября 2014 года, когда эта норма должна вступить в силу,
у ЦБ РФ еще есть время и возможность выяснить, какого рода кредитные продукты невозможно
будет предоставлять на прибыльной основе в условиях установленного предела процентной
ставки. Это может потребовать корректировки ограничения процентной ставки, чтобы позволить
поставщикам на условиях самоокупаемости обслуживать клиентов, лишенных других
возможностей получения кредитов.
На мелких поставщиков, вносящих свой вклад в обеспечение финансовой доступности, может
негативно повлиять повышение издержек на соблюдения требований закона. Хотя
разработчики политики, по-видимому, не считают проблемой снижение уровня кредитования в
результате сокращения вредных практик кредитования, следует отметить, что на данный момент
не проводилось систематической количественной оценки издержек кредиторов на соблюдение
нового закона, которые могут негативно повлиять на финансовую доступность. Некоторые
разработчики политики призывают проявить осторожность и не поднимать планку для
потребительского кредитования слишком высоко, высказывая опасение, что поставщики услуг в
таком случае уйдут на нерегулируемый «серый рынок» кредитов, что негативно повлияет на
целостность (т.к. денежные потоки в неформальном секторе труднее отследить) и на защиту
потребителей (из-за отсутствия надзора)82. Но даже для кредиторов, не создающих проблем с
защитой потребителей, затраты на соблюдение требований закона могут оказаться слишком
высоки для прибыльной деятельности, что заставит их сократить или прекратить деятельность по
кредитованию. Например, некоторые мелкие поставщики микрофинансовых услуг говорили о
том, что расчет полной стоимости кредита с использованием предписанной законом формулы
будет очень трудно реализовать, используя имеющиеся у них на данный момент управленческие
информационные системы. Высокие издержки соблюдения закона могут заставить таких
поставщиков прекратить выдачу займов. Хотя формально они подпадают под действие закона,
пока неясно, как он будет исполняться. Потенциальное негативное влияние издержек соблюдения
этого и других положений закона на финансовую доступность может оказаться значительным,
однако эта взаимосвязь не была указана в числе потенциальных компромиссов между защитой
потребителей и доступностью, и не было предпринято попыток управления этой взаимосвязью.
Стабильность
Несмотря на выявленную синергию между усилением защиты прав потребителей на рынке
потребительского кредитования и повышением стабильности, некоторые разработчики
политики/регуляторы считают, что при сочетании в рамках одного органа функций защиты прав
потребителей и защиты финансовой стабильности может возникнуть конфликт интересов, и
выступают за разделение этих обязанностей. В марте 2014 года в ЦБ РФ была создана Служба по
защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров, на которую возложена
обязанность контролировать исполнение закона небанковскими кредитными организациями, в то
время как за Роспотребнадзором83 сохранится общая ответственность за защиту потребителей – с
особым вниманием к клиентам банков (за исключением вопросов предпринимательского
кредитования и деятельности кредитных кооперативов). С точки зрения некоторых разработчиков
политики, функция защиты потребителей вступает в конфликт с основной обязанностью ЦБ РФ
(обеспечением финансовой стабильности): защита потребителей воспринимается ими как
82
Поскольку закон не распространяется на предпринимательские кредиты, по-прежнему существует
возможность обойти требования закона по защите прав потребителей путем выдачи бизнес-кредитов.
83
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
48
I-SIP Россия: Заключительный отчет
деятельность, связанная с высокими издержками и негативно влияющая на прибыльность банков.
Однако в свете рассматриваемого закона финансовой состоятельности банков скорее будут
угрожать их собственные нежелательные и неустойчивые методы кредитования, нежели высокие
затраты на соблюдение законодательных требований о защите потребителей. Поскольку в
перспективе планируется объединить функции защиты потребителей в рамках одного регулятора,
предполагается, что ЦБ РФ по закону обязан будет разработать специальную политику для
урегулирования потенциального конфликта такого рода.
3.3.4. Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов?
От конкретной формы регуляторного вмешательства нередко зависит, будет ли
результатом компромисс между защитой и доступностью или их синергия. Практическая
реализация описанных выше потенциальных позитивных взаимосвязей между защитой
потребителей, с одной стороны, и финансовой доступностью и стабильностью, с другой, в
значительной степени зависит от эффективности (со стороны как рыночного спроса, так и
предложения) принятого подхода к защите потребителей. Закон «О потребительском кредите» в
своем стремлении предотвратить долговой стресс и закредитованность опирается, главным
образом, на обеспечение прозрачности и раскрытия процентных ставок и других выплат. Тем
самым бремя ответственности за адекватность решения о задолженности переносится на клиента.
При данном подходе важно, чтобы информирование клиентов осуществлялось в таком формате и
таким способом, который позволит им понять и усвоить информацию. Для разных клиентских
сегментов и финансовых продуктов могут потребоваться разные методы информирования.
Поэтому важно протестировать требования прозрачности и раскрытия информации на реальных
потребителях из различных категорий, чтобы убедиться, что эти требования эффективны84 и
улучшат ситуацию по сравнению с сохранением статус-кво для всех поставщиков.
Ярким примером важности тщательного подхода и планирования для избежания компромисса
между целями является норма об ограничении процентных ставок. И само решение, и
специфические параметры ограничения процентной ставки должны подкрепляться
целенаправленными исследованиями и опираться на достоверные прогнозы участников рынка о
затратах на соблюдение данной нормы – только так можно понять, на какие виды кредитов и
займов, сегменты потребителей и кредиторов повлияет предложенное ограничение. Необходимо
выяснить, какими будут риски для финансовой доступности при слишком низком максимальном
уровне процентной ставки. Хотя положения закона, касающиеся штрафов и методов взыскания
задолженности, вряд ли в значительной степени коснутся ответственных кредиторов, тем не
менее, было бы полезно провести дополнительный анализ, который позволил бы лучше понять
бизнес-модели различных поставщиков и особенности обслуживаемых ими клиентских сегментов
и выявить потенциальные компромиссы с точки зрения финансовой доступности.
Необходимо собирать данные, которые позволили бы адекватно диагностировать проблему и
отражали бы прогресс в достижении цели политики с учетом сегментации. Индикаторы,
используемые сейчас для оценки текущих проблем с защитой потребителей – проблем, которые
предстоит решить с помощью закона «О потребительском кредите» – не дают адекватного
представления о статус-кво и не помогают отслеживать прогресс в достижении цели. Актуальные
данные о долговом стрессе и закредитованности – такие как отношение задолженности
84
На эффективность также повлияют труднопреодолимые поведенческие факторы, мешающие
потребителям удержаться от чрезмерных или неразумных заимствований (например, соблазн, чрезмерная
уверенность в будущих доходах и т.д.).
49
I-SIP Россия: Заключительный отчет
домохозяйств к ВВП и средняя задолженность как процент дохода домохозяйств – имеются в
основном только по банковскому сектору (исключая другие виды кредиторов) и только в
общеэкономическом разрезе, который не отражает распределение задолженности по
сегментам85. Очень важно иметь не только совокупные данные (по экономике в целом и по
сектору), но и данные в разбивке по типам поставщиков, чтобы определить, действительно ли
взаимосвязи существенны для того или иного типа поставщиков. Полезно было бы собирать
дезагрегированные данные, например, по уровню доходов, региону проживания, типу занятости,
чтобы выявить долговой стресс, имеющий локальный характер или специфический для
конкретного сегмента86. Измерить степень долговой нагрузки клиента и посредством такого
измерения понять рынок и принять соответствующую политику – непростая задача из-за
ограничений, свойственных традиционным показателям, используемым для оценки долговой
нагрузки и закредитованности87. Например, если считать показателем долгового стресса низкий
размер просроченной задолженности на институциональном уровне, можно упустить из виду
истинные масштабы задолженности на рынке с быстрым ростом кредитования, жесткой
конкуренцией и высокой ликвидностью (поскольку на таком рынке заемщикам легче получить
новый кредит для погашения старого). Просроченная задолженность – запаздывающий
показатель. На макроуровне релевантность такого показателя, как отношение задолженности к
доходам, для понимания долгового стресса потребителей или домохозяйств зависит от того,
какого рода задолженность включается в расчет показателя. Кроме того, данный показатель дает
лишь приблизительную оценку общей суммы задолженности, но не отражает расходы
потребителей на обслуживание долга88.
Решающее значение для установления единых «правил игры» имеет межведомственное
сотрудничество в части гармонизации стандартов и распределения обязанностей по
реализации положений закона и обеспечению его исполнения. Непоследовательность в
правоприменении закона к разным поставщикам может открыть двери для регуляторного
арбитража. В ближайшей перспективе предполагается, что за защиту клиентов различных
поставщиков на рынке потребительского кредитования будут отвечать вновь созданная Служба
Банка России по защите прав потребителей и Роспотребнадзор, которым предстоит согласовать
между собой единый подход к осуществлению надзора. Необходимо рассмотреть весь комплекс
отрицательных и положительных взаимосвязей, возникающих на рынке потребительского
кредитования, где множество разных поставщиков конкурируют за клиентов. Поэтому
статистические данные должны быть всесторонними и вместе с тем легко поддаваться
дезагрегированию. На сегодняшний день имеются лишь очень ограниченные данные об объемах
потребительского кредитования за пределами банковского сектора, и для создания всесторонней
картины требуются совместные усилия и общая цель.
Обеспечение исполнения закона и обратная связь будут иметь решающее значение для успеха
закона «О потребительском кредите» в свете сравнительно новой пока задачи для ЦБ РФ –
защиты потребителей. Созданная в составе ЦБ РФ служба по защите потребителей должна
будет преодолеть опасения по поводу конфликта интересов между стабильностью и защитой
85
Некоторые инициативы – например, долговая карта Forbes – дают возможность
географической/региональной сегментации банковских данных о задолженности. Неясно, впрочем,
пользуются ли такими инструментами разработчики политики.
86
Davel, Gabriel. "Regulatory Options to Curb Debt Stress.” Focus Note 83. Washington, D.C.: CGAP, 2013.
87
Там же.
88
Там же.
50
I-SIP Россия: Заключительный отчет
потребителей, уделив особое внимание выявлению синергии. Исполнение нового закона и
надзор за его исполнением со стороны Службы ЦБ РФ по защите потребителей будет иметь
решающее значение для успеха закона. Во избежание какого бы то ни было конфликта интересов
такого рода служба, осуществляющая контроль поведения на рынке, должна быть в
определенной степени независима от службы пруденциального надзора. При этом она должна
признавать необходимость обмена информацией по существенным вопросам поведения на
рынке, требующим вмешательства ответственной за финансовую стабильность службы
пруденциального надзора – и наоборот. Предполагаемое разделение функций между ЦБ РФ по
контролю поведения на рынке и Роспотребнадзором должно получить дальнейшее развитие,
чтобы обеспечить единые «правила игры» и наличие необходимых полномочий по
предотвращению нарушений и принудительному исполнению закона, которые применялись бы в
равной степени ко всем поставщикам услуг.
Если та или иная потенциальная взаимосвязь привлекает всеобщее внимание, это не всегда
означает, что взаимосвязь существенна. Например, об организациях, выдающих займы «до
зарплаты», много говорят в связи с быстрым ростом числа таких поставщиков и выданных ими
займов и в связи с высокими процентными ставками и комиссиями по их краткосрочным займам.
Однако объем такого кредитования незначителен в процентном отношении к совокупному
портфелю потребительских кредитов, рост которого происходит в основном за счет банков.
Поэтому невелико и значение сектора займов «до зарплаты» с точки зрения упомянутых выше
взаимосвязей со стабильностью (рост проблемной задолженности). Повышенное внимание к
отдельному сегменту рынка – например, в случае займов «до зарплаты» – может побудить
разработчиков политики к действиям по устранению угроз стабильности, даже если для таких
действий нет основания. Однако с точки зрения защиты потребителей повышенное внимание к
проблемам такого рода может стать существенным фактором, влияющим на доверие к системе.
51
I-SIP Россия: Заключительный отчет
3.4. Регулирование операторов ЭДС в соответствии с Законом «О национальной платежной
системе»
3.4.1.Изменение политики
На протяжении долгого времени Закон «О банках и банковской деятельности»89 и Гражданский
кодекс Российской Федерации90 были единственными законами, регулирующими платежные
услуги в России. В целом, считалось, что платежные услуги являются исключительно прерогативой
банков и Почты России (которая регулируется отдельным законом)91. Такое положение
постепенно менялось в связи с принятием в 2009 г. специальных законов, которые разрешали
любым юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям действовать в качестве
небанковских или банковских платежных агентов92. К 2010 году на рынке появились новые игроки,
такие как операторы электронных денежных средств (на тот момент в российском
законодательстве отсутствовали определения «электронных денежных средств» и «операторов
ЭДС»), которые стали предлагать услуги с использованием ЭДС, в основном через интернет, без
открытия счета в банке, и операторы сотовой связи (см. Раздел 3.5), предлагавшие мобильные
финансовые услуги. Хотя на тот момент отсутствовали специальные правовые положения,
регулирующие такие операции и таких поставщиков услуг, тем не менее эти поставщики, в
особенности операторы ЭДС, увеличивали число своих клиентов и утверждали, что их и без того
значительные объемы операций все время растут93.
Между разработчиками политики и участниками рынка наблюдалось сближение интересов по
поводу формирования четкой правовой базы для операторов ЭДС. В то время как правительство
рассматривало вопрос о регулировании ЭДС, банки начали лоббировать введение более строгих
правил в отношении оказания платежных услуг небанковскими организациями на том основании,
что такая их деятельность является недобросовестной конкуренцией с банками. В то же время
существующие эмитенты электронных денег, такие как «Яндекс.Деньги» и WebMoney (совместно
контролировавшие 90% рынка)94, были заинтересованы в большей правовой определенности
своей деятельности. Однако в отношении подхода к регулированию согласия не наблюдалось.
В 2009 г. небанковские операторы ЭДС, недовольные медлительностью законодательного
процесса, для представления своих интересов сформировали Ассоциацию «Электронные
деньги»95. Они предложили модель, подобную содержащейся в Директиве Европейского Союза
об ЭДС; эта модель позволяла бы операторам обращаться за специальной лицензией для
89
Федеральный закон №. 395-1 от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" (с изменениями).
90
См. http://www.russian-civil-code.com.
91
Стефан Сташен и Кейт Лауэр (2008). Комментарии по поводу регулирования дистанционного банкинга в
России (Stefan Staschen and Kate Lauer. Notes on Regulation of Branchless Banking in Russia). Washington, DC:
CGAP, 2008.
92
CGAP. Обновленные данные о регулировании дистанционного банкинга в России (Update on Regulation of
Branchless Banking in Russia). Washington, DC: CGAP, 2010.
93
Там же.
94
Там же.
95
В. Достов и П. Шуст, «Электронные платежные услуги в России: влияние нового регулирования на зрелый
и инновационный рынок", (Dostov, Victor and Pavel Shoust. Electronic Payment Services in Russia:The Impact of
New Regulations on a Mature and Innovative Market). Financial Regulation International 16, no. 1, 2013.
52
I-SIP Россия: Заключительный отчет
небанковских эмитентов ЭДС и на основании такой лицензии открывать клиентам счета ЭДС без
необходимости получать лицензию кредитной организации. Однако подобная модель не
получила ни одобрения ЦБ РФ, ни достаточной политической поддержки в российском
законодательном органе (который был занят обсуждением проекта Закона «О национальной
платежной системе», однако вопрос о включении в закон положений об ЭДС на тот момент не
обсуждался)96. Центральный банк был обеспокоен тем, что такая модель могла привести к
созданию параллельной системы расчетов вне его прямого контроля, а также к высоким рискам в
сфере ПОД/ФТ. Использование модели небанковского эмитента электронных денег также
потребовало бы изменений в Гражданском кодексе (т.е. внесения в ГК РФ определения
электронных денежных средств), а момент для этого был неудачным, т.к. внесение изменений в
Гражданский кодекс только что завершилось.
На протяжении некоторого времени российское правительство работало параллельно над двумя
отдельными проектами законов: об электронных денежных средствах и, в более общем виде, о
платежных системах, но в итоге было решено рассматривать электронные деньги как часть
платежной системы и включить соответствующие нормы в закон о НПС, как это сделано во многих
принятых в последнее время в ряде стран законах о платежных системах. В пояснительной
записке к проекту закона говорится, что причинами для принятия закона о НПС стали, помимо
прочих:
необходимость применения международных норм, установленных Комитетом по
платежным и расчетным системам,
развитие современных информационных и коммуникационных технологий,
выход новых игроков на рынок платежных услуг,
необходимость принятия современной, интегрированной и сбалансированной
нормативно-правовой базы97.
В июне 2011 г. был принят Закон «О национальной платежной системе»98, который постепенно
вводился в действие на протяжении 18 месяцев (за исключением некоторых частей Статьи 9
«Порядок использования электронных средств платежа» – более подробно на эту тему далее).
Закон «О национальной платежной системе» содержит специальные нормы в отношении
операторов электронных денежных средств (операторов ЭДС) и регулирует многих других
участников платежной системы, в том числе операторов по переводу денежных средств,
операторов сотовой связи (см. Раздел 3.5), а также банковских платежных агентов, которые ранее
регулировались другим законом.
Закон «О национальной платежной системе» определяет электронные денежные средства как
безналичный перевод средств без открытия банковского счета. Такое определение ЭДС является
уникальным российским понятием. Закон не использует термины «счета электронных денег» или
«электронные кошельки», поскольку это было бы воспринято как понятия, близкие к
традиционным депозитным счетам, для открытия которых необходима полная банковская
лицензия. Согласно закону, оператором ЭДС может быть кредитная организация – то есть либо
банк, который должен уведомить ЦБ РФ о начале операций с ЭДС, либо специальная НКО,
занимающаяся операциями с ЭДС. На эти НКО распространяются такие нормы, как минимальное
96
Там же.
97
Пояснительная записка к проекту закона «О национальной платежной системе».
98
Федеральный закон №. 161-ФЗ от 27 июня 2011 г. «О национальной платежной системе».
53
I-SIP Россия: Заключительный отчет
требование к капиталу – 18 млн. руб. (примерно 514 тыс. долл. США), коэффициент достаточности
капитала – 2%, коэффициент ликвидности – 100% (т.е. отношение денежных средств и активов
сроком менее 30 дней к краткосрочным обязательствам); как и все НКО, они являются объектом
пруденциального регулирования и надзора ЦБ РФ. Средства электронных денег, выпущенных
операторами ЭДС, хранятся на объединенном счете. Клиенты открывают «электронные
кошельки», которые могут быть персонифицированными для физических или юридических лиц
(максимальный остаток 100 000 руб., или 2 800 долл. США), или неперсонифицированными –
только для физических лиц (максимальный остаток 15 000 руб., или 430 долл. США, лимит на
месячные переводы 40 000 руб., или 1 100 долл. США). На неперсонифицированные электронные
кошельки не распространяются требования идентификации клиента, содержащиеся в
законодательстве о ПОД/ФТ.
3.4.2.Какие взаимосвязи были выявлены и учтены?
Как мы узнали из проведенных интервью, правительство и регулятор были озабочены прежде
всего риском для стабильности, который создавал этот растущий нерегулируемый рынок, и
стремились взять сектор под свой контроль99. ЭДС воспринимались как инструмент, находящийся
в зависимости от доверия пользователей к системе, а внезапное массовое снятие средств со
счетов, по мнению разработчиков политики, могло привести к банкротству эмитентов, не
связанных никакими ограничениями относительно того, где они могут держать средства,
полученные в обмен на ЭДС100. У правительства вызывала беспокойство и проблема целостности,
поскольку на операторов ЭДС не распространялось законодательство о ПОД/ФТ, а большинство их
клиентов не были идентифицированы101. И наконец, ЦБ РФ считал необходимым усилить защиту
клиентов, поскольку отсутствовали какие-либо требования к контрактам между клиентами и
операторами ЭДС. Разработчики политики определили все три цели – стабильности, целостности
и защиты, рассматривая их как взаимодополняющие, поскольку считали, что принятие
специальной нормативно-правовой базы для операторов ЭДС окажет положительное влияние на
каждую из этих целей.
Финансовая доступность не была названа в числе целей данной инициативы, несмотря на
потенциальное воздействие, которое могут оказать услуги с использованием ЭДС на финансовую
доступность. Однако главной целью инициативы было формализовать сектор и тем самым
создать возможности для его дальнейшего роста, что можно рассматривать как необходимое,
хотя и не достаточное условие расширения финансовой доступности.
Взаимосвязь между финансовой доступностью и стабильностью:
Потенциально существует возможность как конфликта между стабильностью и доступностью
(если в результате введения жестких правил сократится количество игроков на рынке), так и
синергии между ними (если предположить, что регулируемый сектор станет более
привлекательным для инвесторов, что приведет к появлению более крупных поставщиков и (или)
99
Альтернативой был бы запрет деятельности сектора.
100
Одним из факторов, способствующих доверию к операциям с ЭДС, называли официальное признание их
регулятором; см. Достов и Шуст (2013), «Электронные платежные услуги в России: Влияние нового
регулирования на зрелый и инновационный рынок» ( "Electronic Payment Services in Russia: The Impact of
New Regulations on a Mature and Innovative Market.")
101
По отдельным вопросам операторы ЭДС сотрудничали с Росфинмониторингом – органом,
осуществляющим надзор в сфере ПОД/ФТ, и с ЦБ РФ; см. там же.
54
I-SIP Россия: Заключительный отчет
большего их количества). Разработчики политики увидели этот потенциальный компромисс и
применили осторожный подход, разрешив только кредитным организациям оказывать услуги с
использованием ЭДС и отказавшись от создания отдельной категории небанковских эмитентов
ЭДС с облегченным регулированием. Будучи кредитными организациями, операторы ЭДС
являются объектом пруденциального регулирования ЦБ РФ и обязаны, помимо прочего,
соблюдать правила ПОД/ФТ. Однако сама по себе возможность для операторов ЭДС
регистрироваться как НКО, к которым предъявляются менее строгие пруденциальные требования,
указывает на признание разработчиками политики того факта, что эти организации создают
меньшие риски для стабильности, чем банки, принимающие средства населения во вклады. При
этом разработчики политики признали важность ликвидности и безопасности объединенного
банковского счета, установив для операторов ЭДС 100-процентный коэффициент ликвидности.
Взаимосвязь между финансовой доступностью и целостностью
Будучи кредитными организациями, операторы ЭДС обязаны соблюдать законодательство о
ПОД/ФТ и соответствующие подзаконные акты. При этом явно признавалось, что потенциал
расширения финансовой доступности (в смысле роста рынка) зависит от сложности
предъявляемых операторам ЭДС требований к идентификации клиента. Таким образом, закон
освободил от требований идентификации клиента небольшие счета с установленными лимитами
операций – максимальный баланс счета 15 000 рублей (430 долл. США) и максимальная сумма
перевода средств 40 000 рублей (1100 долл. США) в месяц – и сравнительно низкими рисками
отмывания денег, тем самым устраняя препятствия к охвату клиентов с низкими доходами и
жителей труднодоступных районов102.
Взаимосвязь между финансовой доступностью и защитой потребителей
Одной из целей принятия закона было установить нормы правоотношений между операторами
ЭДС и их клиентами. Теперь клиентов обслуживают кредитные организации, на которые
распространяется действие установленных ЦБ РФ норм защиты потребителей. Несколько
положений закона стали предметом дебатов – например, установленные статьей 9 Закона особые
правила защиты потребителей, представляющие собой пример потенциального компромисса
между доступностью и защитой, а потому имеющие особое значение с точки зрения целей I-SIP103.
Статья устанавливает норму «нулевой ответственности», согласно которой оператор в случае
возникновения спора обязан немедленно возместить клиенту сумму операции, если не сможет
доказать, что клиент нарушил порядок проведения операции. Закон также требует от поставщика
обязательного уведомления клиентов о каждой операции – это необходимо для соблюдения
нормы нулевой ответственности. Вступление в силу этих положений закона было отложено до 1
января 2014 г., поскольку у кредитных организаций были опасения относительно стоимости
исполнения данной нормы (зависящей от того, какого рода уведомления считаются
приемлемыми) и серьезного потенциала мошенничества, поскольку клиент может легко отменить
даже реальную операцию. Хотя обе вышеназванные меры – норма нулевой ответственности и
102
Из телефонного разговора с Виктором Достовым, Президентом Ассоциации «Электронные деньги», 19
ноября 2013 г.
103
Еще одним вопросом, вызывающим споры, стал вопрос о предоплаченных картах, которых выпущено
более 48 миллионов (см. http://blog.danielgusev.com/2013/06/prepaid-business-is-much-more-than-just.html).
Теперь они подпадают под нормы ЭДС, некоторые из положений которого создают проблемы для
проведения операций, и банки заинтересованы в возвращении специальных норм для предоплатных карт
(т.е. норм, существовавших до принятия Закона «О национальной платежной системе»).
55
I-SIP Россия: Заключительный отчет
уведомление об операциях – характеризовались как наиболее важные положения о защите
потребителей в Законе «О национальной платежной системе»104 и, по мнению ЦБ РФ, должны
укрепить доверие потребителей к операциям с ЭДС, участники рынка выражают озабоченность
тем, что исполнение этих норм окажет серьезное негативное влияние на рост сектора
(противоречие между защитой потребителей и финансовой доступностью).
3.4.3.Каков наблюдаемый эффект с точки зрения целей I-SIP?
Есть признаки положительного влияния закона на достижение всех трех его основных целей –
стабильности, защиты и целостности, хотя пока имеющихся данных недостаточно для точной
оценки воздействия.
Стабильность: После принятия закона «О национальной платежной системе» регулируемый
сектор электронных денежных средств стал быстро расширяться105. На 1 февраля 2014 г. было уже
82 кредитные организации, получившие разрешение на оказание услуг с использованием ЭДС,
причем большинство этих организаций (43) получили разрешения в 2013 г. В их число вошли
традиционные розничные банки, региональные банки, компании, специализирующиеся на
международных денежных переводах, банки, тесно сотрудничающие с ОСС или имеющие общих
собственников, а также уже существующие операторы ЭДС. 64 из 82 операторов ЭДС являются
банками и 18 – НКО. Трудно сказать, какое влияние оказали услуги с использованием ЭДС на
деятельность существующих банков, поскольку нет возможности изолировать данный фактор от
ряда других, влияющих на стабильность этих организаций. Но поскольку ЦБ РФ считается
эффективным и строгим регулятором, а нормативные стандарты для НКО (и тем более для банков)
тщательно разработаны106, можно предположить, что приведение деятельности с
использованием ЭДС под прямой надзор ЦБ РФ оказало положительное влияние на стабильность
операторов ЭДС.
Целостность: Операторы ЭДС теперь подпадают под действие законодательства о ПОД/ФТ для
кредитных организаций, что является шагом вперед в обеспечении финансовой целостности и
отмечено в Отчете ФАТФ о взаимной оценке в октябре 2013 г.107. В рамках риск-ориентированного
подхода открытие неперсонифицированного счета с ограничениями суммы остатка и
максимального объема операций (а значит, имеющего сравнительно низкий риск отмывания) не
требует идентификации клиента, однако для снятия наличных средств со счета такая
идентификация необходима. Подавляющее большинство счетов ЭДС (96,9% по количеству
операций в 2013 г.108) составляют неперсонифицированные счета. При этом осуществление
расчетов в электронном виде, а не с наличными средствами, увеличивает возможность их
отслеживания и позволяет проводить мониторинг подозрительных операций. Однако
необходимость для операторов ЭДС отчитываться перед Росфинмониторингом наряду с другими
104
В. Достов и П. Шуст, «Защитная реакция: права клиентов на возмещение» Microfinance+, № 3 (2012).
105
Анализ данного раздела основан на информации с сайта ЦБ РФ: http://bit.ly/1gKQhCS.
106
Помимо норм достаточности капитала и ликвидности, для НКО установлены минимальные требования к
высшему руководству и к стандартам управления рисками.
107
См. ФАТФ, «Отчет о взаимной оценке Российской Федерации: 6-й отчет» Париж: ФАТФ/ОЭСР, 2013
(Mutual Evaluation of the Russian Federation: 6th Follow-up Report (Paris: FATF/OECD)).
108
Данные предоставлены ЦБ РФ.
56
I-SIP Россия: Заключительный отчет
подотчетными ему организациями повышает расходы
законодательства (см. более подробно в разделе 3.2.3).
на
соблюдение
требований
Защита потребителей: Закон «О национальной платежной системе» оказывает положительное
влияние на защиту потребителей, распространяя на ЭДС специальную правовую базу. Статья 9
закона содержит положения о защите прав потребителей, направленные на повышение доверия к
финансовым услугам с использованием ЭДС. Длительная отсрочка вступления в силу статьи 9
свидетельствует о том, что разработчики политики и поставщики услуг обсуждали потенциальные
взаимосвязи между защитой потребителей и доступностью. Пока еще рано судить о том, какое
влияние это окажет на защиту и доступность. Помимо положений закона «О национальной
платежной системе», операторы ЭДС подлежат надзору в части ведения бизнеса со стороны
Роспотребнадзора в рамках общего закона «О защите прав потребителей».
Доступность: Учитывая, что финансовая доступность не была явным образом определена в
качестве одной из целей этой инициативы, наибольшее влияние на доступность, по-видимому,
оказало создание правовой определенности путем принятия специальной законодательной базы
для операторов ЭДС, что обеспечило основу для роста сектора (как необходимое условие
расширения финансовой доступности). Если раньше банки и операторы сотовой связи опасались
предоставлять услуги с использованием ЭДС из-за отсутствия четкой правовой основы для таких
операций, то теперь они в гораздо большем количестве, чем до закона, выходят на этот рынок.
По-видимому, прошло еще слишком мало времени, чтобы этот эффект отразился в конкретных
цифрах, но потенциал для дальнейшего повышения темпов роста, безусловно, создан, и это
служит необходимым, хотя и не достаточным условием расширения финансовой доступности109.
Введение прямого надзора со стороны Центрального банка, очевидно, не замедлило рост
сектора. Из интервью, проведенных с операторами ЭДС, зарегистрированными сейчас как НКО,
мы узнали, что им пришлось внести изменения в свою деятельность, чтобы соответствовать
требованиям достаточности капитала, ликвидности и идентификации клиентов, но эти изменения
были ожидаемыми и воспринимались как разумные, хотя и несколько осложнили деятельность
операторов110. Об этом говорят и имеющиеся ограниченные данные по сектору. Принятию закона
предшествовал экспоненциальный рост сектора ЭДС, однако и после принятия закона рост
продолжался теми же темпами (См. Рис.3). По данным Ассоциации «Электронные деньги», число
активных электронных кошельков оценивалось в 2012 г. в 70 млн. (по сравнению с 30 млн. в 2010
г. и 45 млн. в 2011 г.), в то время как объемы пополнения счетов электронных денег достигли 125
млрд. руб. в 2011 г. – 3.57 млрд. долл. США (по сравнению с 40 млрд. руб. в 2009 г. и 70 млрд. руб.
в 2010 г.)111. Поскольку трудно с точностью определить, какие операции считать операциями с
109
В качестве примера можно привести Сбербанк – крупнейший розничный банк в России, который
прекратил сотрудничество с оператором ЭДС и платежных терминалов Qiwi и в 2012 г. начал собственные
операции с ЭДС, а позднее в том же году приобрел мажоритарный пакет акций «Яндекс.Деньги». Это
означает, что основные банки сейчас больше заинтересованы в запуске собственных «электронных
кошельков»,
нежели
в
сотрудничестве
с
другими
операторами
ЭДС.
См.
также
http://blog.danielgusev.com/2012/12/sberbank-buys-yandex-money-as-part-of.html?q=yandex.
110
В. Достов и П. Шуст, «Электронные платежные услуги в России: Влияние нового регулирования на зрелый
и инновационный рынок» (Dostov, Victor and Pavel Shoust. Electronic Payment Services in Russia:The Impact of
New Regulations on a Mature and Innovative Market). Financial Regulation International 16, no. 1, 2013.
111
Виктор Достов, «Электронные деньги, 2011 г. (и 1 квартал 2012 г.): новый этап и новые возможности».
Выступление на пресс-конференции Российской Ассоциации «Электронные деньги», 2012 г. Информация от
57
I-SIP Россия: Заключительный отчет
использованием ЭДС, Ассоциация «Электронные деньги» пока не публиковала обновленные
данные по оценке размеров рынка112. По данным ЦБ РФ, число активных электронных кошельков
в начале 2014 года достигло 55 миллионов, а в 2013 году количество операций с ЭДС составило
338 млн., а их объем – 428,6 млрд. руб. (12,25 млрд. долл. США)113.
Рис. 3: Данные J'son & Partners об обороте ЭДС в миллиардах рублей114
300
250
200
150
100
50
0
2008
2009
2010
2011
2012
Хотя после принятия закона число пользователей ЭДС и объемы операций продолжали расти,
пока не до конца ясно, являются ли услуги с использованием ЭДС дополнительным удобством в
удовлетворении финансовых потребностей клиентов, уже имеющих банковский счет, или же
использование ЭДС является трансформационной услугой в том смысле, что обеспечивает
необходимое финансовое обслуживание потребителям, которые без этого оказались бы
исключенными из формального финансового сектора. К сожалению, по данному вопросу не
имеется опубликованных данных за текущий период. В 2011 г. (см. Рис. 4), когда закон еще не
действовал в полной мере, наибольшую долю операций с ЭДС составляла плата за игры,
развлечения, лотереи и т.п., а также за телекоммуникационные услуги (пополнение счетов
мобильных телефонов и оплата покупок через интернет)115. По имеющимся сведениям, в 2012 г.
структура платежей изменилась незначительно116. В соответствии с этой информацией, лишь
немногие клиенты, по крайней мере до 2012 г., использовали ЭДС для удовлетворения
потребности в основных финансовых услугах. Хотя ЭДС можно также использовать для
Виктора Достова за 2012 г. «Денежные переводы в России: тенденции и уроки». Выступление на форуме
GPFI в Санкт-Петербурге, 21 октября 2013 г.
112
По другим оценкам, объем электронных платежей увеличился со 163 млрд. руб. в 2011 г. до 281 млрд.
руб. в 2012 г. за счет трех крупнейших поставщиков – Qiwi Wallet, «Яндекс.Деньги» и WebMoney,
занимающих 90 процентов рынка. Это все же существенно ниже, чем объемы платежей через интернет,
которые составляли в 2012 г. 591 млрд. руб. Информация из J'son & Partners (2013), Russian Market of Remote
Financial Services.
113
Источник: Предварительные данные ЦБ РФ.
114
Источник: J'son & Partners. Russian Market of Remote Financial Services, 2013
115
Что касается объема платежей, то финансовые инструменты (определяемые как плата за финансовые
услуги, которые не предполагают приобретения товаров и услуг и включают переводы между физическими
лицами) находятся на самом верху, поскольку они, как правило, представляют собой более крупные
операции.
116
Из переписки с Виктором Достовым, Президентом Ассоциации «Электронные деньги», декабрь 2013 г.
58
I-SIP Россия: Заключительный отчет
приобретения потребительских товаров, уплаты налогов, штрафов, государственных,
муниципальных, коммунальных и страховых услуг, а также для погашения кредита, у нас не
имеется свежих данных о том, насколько широко используются ЭДС для таких платежей.
Одним из объяснений такого отсутствия существенных успехов в части охвата не пользующегося
банковскими услугами населения может быть то, что закон негативно отразился на мелких
операторах, у которых как раз и может быть наилучший потенциал для развития инноваций и
работы с беднейшими категориями клиентов путем предоставления им специально
разработанных для данного сегмента продуктов и услуг. Минимальный капитал 18 млн. руб.
может быть запретительно высок для новых инновационно-ориентированных поставщиков
услуг117. В платежной системе за последние годы наблюдалось очень мало инноваций –
возможно, это было связано с отсутствием освобождения мелких участников рынка от требований
ряда нормативных положений (как это принято, например, в Европейском Союзе)118.
117
Достов и Шуст (2013), "Электронные платежные услуги в России: Влияние нового регулирования на
зрелый и инновационный рынок" ("Electronic Payment Services in Russia: The Impact of New Regulations on a
Mature and Innovative Market.")
118
Даже у крупных игроков, таких как «Яндекс.Деньги», первоначальные инвестиции были значительно
ниже требуемого минимального капитала для НКО, работающих с ЭДС.
59
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Рис. 4: Данные Ассоциации «Электронные деньги» о количестве и объеме операций с ЭДС в
2011 г.119
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
По числу операций
В объемном отношении
Опросы клиентов свидетельствуют о росте уровня информированности об услугах с
использованием ЭДС и пользовании такими услугами, однако значительное число людей,
которые знают об услугах и пользуются ими, составляют молодые люди с высоким уровнем
владения интернетом и хорошим образованием (см. Вставку 3).
Вставка 3: Информированность об услугах и использование услуг с ЭДС
По данным общероссийских опросов, проведенных Национальным агентством финансовых
исследований (НАФИ), в целом регулярное использование услуг с ЭДС за последние годы
увеличивается. Если в апреле 2011 г. доля населения, использующая электронные денежные
средства для осуществления регулярных платежей, составляла 1%, то в августе 2012 г.
соответствующая цифра выросла до 3%120. В 2012 г. 10% российских граждан ответили, что
использовали услуги с ЭДС, предоставляемые такими компаниями, как «Яндекс», WebMoney и
PayPal. Наиболее часто такими услугами пользовались молодые люди в возрасте от 18 до 24 лет,
активные пользователи интернета, люди с уровнем доходов средним и выше среднего, а также
жители Москвы и Санкт-Петербурга. Однако банковские карты все еще остаются предпочитаемым
119
Данные из работы В. Достова (2012). Финансовые инструменты включают виртуальные предоплаченные
карты, переводы в другие системы электронных денег, погашение кредитов, услуги денежных переводов, а
также иные переводы, которые не предполагают приобретения товаров или услуг.
120
Данные опроса 1600 респондентов в 140 населенных пунктах 42 российских регионов. См. НАФИ. «Прессвыпуск: Платежей – больше, способы оплаты – прежние», 14 сентября 2012 г.
60
I-SIP Россия: Заключительный отчет
средством платежа в плане удобства, надежности, сохранности персональных данных и даже
стоимости121. Другой опрос, проведенный в августе 2013 г., показал, что 34% респондентов хорошо
информированы о существовании электронных кошельков, а для респондентов в возрасте от 18
до 24 лет соответствующая цифра составила 58%122.
Из этого можно сделать вывод, что закон «О национальной платежной системе» заложил основу
для будущего роста рынка услуг с использованием ЭДС, имеющего высокий потенциал
расширения финансовой доступности. По мнению экспертов, услуги с использованием ЭДС
хорошо позиционированы для того, чтобы стать доступными клиентам в малых городах с
населением менее 100 000 человек, которые (уже) не обслуживаются традиционными
отделениями банков. Например, число филиалов и отделений кредитных организаций в ноябре
2013 г. составляло около 43 000123, тогда как у одной лишь компании «Яндекс.Деньги» на
территории России имеется 170 000 пунктов, где можно пополнить свой счет124.
3.4.4. Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов?
Закон «О национальной платежной системе» успешно работает на развитие сектора ЭДС и
оказывает в целом позитивное влияние на стабильность, целостность и защиту
потребителей. Финансовая доступность не была определена в качестве одной из целей данного
закона и не занимала заметного места в его обсуждении, не в последнюю очередь потому, что ни
один из участвовавших в его разработке государственных органов не имел четкого мандата
содействовать финансовой доступности. Тем не менее, разработчики политики очень хорошо
осознавали возможность потенциальных компромиссов между финансовой доступностью (если
определять ее только как количественное увеличение охвата) и стабильностью, а также между
доступностью и целостностью. Возможность действовать в качестве операторов ЭДС только
кредитным организациям обеспечивает ясность надзорных функций Центрального банка и
Росфинмониторинга, а разрешение проводить операции с ЭДС такой организационной форме, как
НКО, позволяет избежать ограничения рынка ЭДС исключительно банками. Освобождение от
требований идентификации для операций с малыми суммами или объемами облегчает
привлечение новых клиентов без отрицательного влияния на общие риски для финансовой
целостности.
Задержка с вступлением в силу важнейших норм по защите потребителей при проведении
операций с ЭДС указывает на существующие противоречия между защитой потребителей и
ростом рынка. У участников рынка есть серьезная озабоченность, что положения статьи 9
(требования в отношении нулевой ответственности и уведомления клиентов) окажутся слишком
дорогостоящими для исполнения и приведут к учащению случаев мошенничества, что может
вызвать замедление роста сектора. Пока слишком рано судить о том, реализуются ли эти опасения
на практике.
Возможной отрицательной стороной того обстоятельства, что эта инициатива не
рассматривалась как направленная на расширение финансовой доступности, является
отсутствие в период ее разработки четкого понимания ее потенциального эффекта с точки
121
НАФИ. «Пресс-выпуск: Электронные платежи не распространены», 11 октября 2012 г.
122
НАФИ. «Пресс-выпуск: Знания россиян о финансовых инструментах», 1 августа 2013 г.
123
По данным ЦБ РФ, см. http://bit.ly/1mfXtyu.
124
По данным сайта money.yandex.ru.
61
I-SIP Россия: Заключительный отчет
зрения общей финансовой доступности в России. Хотя создание правовой определенности и
явно выраженное законодательное признание операторов ЭДС было необходимым условием для
роста сектора и, следовательно, для расширения финансовой доступности, этого недостаточно для
предоставления трансформационных финансовых услуг ранее не охваченным услугами
клиентам. Имеются лишь весьма ограниченные данные о типах обслуживаемых клиентов, о
потенциале продуктов с использованием ЭДС по удовлетворению потребностей клиентов, о
проблемах с принятием ЭДС клиентами, а также о проблемах защиты потребителей при оказании
услуг с использованием ЭДС. Замысел нормативной базы для операторов ЭДС не учитывал
вопросы финансовой доступности, помимо общего понимания того, что рост сектора не должен
ограничиваться извне и что должны существовать стимулы для выхода на рынок новых игроков. В
отсутствие информации по этим вопросам воздействие на финансовую доступность, скорее всего,
будет ниже своего потенциала. Есть некоторые признаки, что именно это и произошло в России
(об этом свидетельствуют существующая структура операций с ЭДС и профиль пользователей).
62
I-SIP Россия: Заключительный отчет
3.5. Регулирование операторов сотовой связи в соответствии с Законом «О национальной
платежной системе»
3.5.1.Изменение политики
Поскольку до принятия Закона «О национальной платежной системе» в 2011г. платежные услуги
находились в исключительном ведении кредитных организаций, то операторы сотовой связи
(ОСС) могли играть лишь очень ограниченную роль в предоставлении финансовых услуг: ОСС
должны были вступать в партнерство с банками и привязывать предоплаченные счета за услуги
связи к банковскому счету, открытому на имя клиента125. В 2008-2009 гг. крупнейшие ОСС вели
активные переговоры с Центральным банком, выступая за изменения в регулировании, которые
бы позволили им осуществлять платежи в пользу третьих лиц126. Изначально также шло
обсуждение изменений в Закон «О связи»127. Но это не принесло результатов, поскольку
Министерство связи и массовых коммуникаций, которое сначала активно выступало за
мобильные финансовые услуги, в 2009 г. сменило приоритеты и сконцентрировало внимание на
услугах связи, оказываемых ОСС.128
Ситуация изменилась с принятием Закона «О национальной платежной системе». ОСС удалось
доказать целесообразность включения мобильных финансовых услуг в данный закон. Они не
были заинтересованы в варианте, когда им бы пришлось обращаться за разрешением, чтобы
функционировать как оператор электронных денежных средств, так как это потребовало бы
проведения услуг с использованием ЭДС через отдельное юридическое лицо, лицензированное
как кредитная организация (Раздел 3.4.1). Вместо этого ОСС выступили за предоставление им в
рамках данного закона специального режима, который не обязывал бы их находиться под
непосредственным контролем Центрального банка. В результате в закон была включена
специальная статья (статья 13) с определением иной операционной модели для ОСС, которые
описывались как «операторы связи, имеющие право самостоятельно оказывать услуги
радиотелефонной подвижной связи»129. ОСС, которые хотят оказывать мобильные финансовые
услуги, должны работать в партнерстве с операторами электронных денежных средств (которыми
могут быть только кредитные организации – банки или зарегистрированные как НКО операторы
125
См. краткое описание в CGAP. Обновленные данные о регулировании дистанционного банкинга в России
(Update on Regulation of Branchless Banking in Russia). Washington, DC: CGAP, 2010.
126
Ранее основным способом для клиента произвести оплату с мобильного телефона была «модель
премиум-СМС», когда клиент отправлял оператору СМС-сообщение, часть платежа за которое поступала
поставщику услуг (например, в случае мобильной торговли). См. Виктор Достов и Павел Шуст (2013 г.)
«Российское законодательство по борьбе с отмыванием денег в электронных платежах: вопрос ликвидации
отставания законодательства от деловой практики».
127
Федеральный закон № 126-ФЗ от 7 июля 2003 г. «О связи».
128
CGAP (2010) Новые данные о регулировании дистанционного банкинга в России (Update on Regulation of
Branchless Banking in Russia).
129
Наряду с этим у ОСС остается возможность создать дочернюю организацию для проведения операций с
использованием ЭДС и обратиться за разрешением, чтобы в рамках закона функционировать как оператор
электронных денежных средств. Однако ни один из ОСС, предлагающих мобильные финансовые услуги,
такой возможностью пока не воспользовался.
63
I-SIP Россия: Заключительный отчет
ЭДС – см. Раздел 3.4.1)130. ОСС не могут непосредственно совершать платежи из предоплаченного
остатка денежных средств, а должны перевести денежные средства из предоплаченного остатка
клиента в электронный кошелек того же клиента, находящийся у оператора ЭДС, откуда средства
незамедлительно переводятся конечному бенефициару в соответствии с нормами,
установленными для операторов ЭДС (т.е. используются для платежей или переводятся на
банковский счет)131.
3.5.2.Какие взаимосвязи были выявлены и учтены?
Главной целью статьи 13 закона «О национальной платежной системе» было законодательно
разрешить ОСС оказывать мобильные финансовые услуги. Разработчики политики рассматривали
эту инициативу не как непосредственно направленную на расширение финансовой доступности
(хотя мобильные финансовые услуги обладают потенциалом существенного положительного
влияния на доступность), а как способствующую формированию сектора мобильных финансовых
услуг.
Регулирование ОСС представляет особый интерес, если сравнить его с регулированием
организаций, осуществляющих операции с электронными денежными средствами в соответствии
с рассматриваемым законом. Основной толчок для регулятивных изменений исходил от крупных
ОСС, которые не могли взять на себя риск начать оказание мобильных финансовых услуг без
наличия достаточно четкой правовой базы. Если сравнить ОСС с эмитентами электронных денег,
регуляторы (ЦБ РФ и Росфинмониторинг) в случае ОСС в гораздо меньшей степени были
озабочены потенциальными рисками для стабильности и целостности, поскольку участие ОСС в
предоставлении финансовых услуг до принятия закона было минимальным.
Взаимосвязь между финансовой доступностью и стабильностью
Разработчики политики были обеспокоены, что разрешение операторам сотовой связи
непосредственно оказывать платежные услуги населению в отсутствие регулирования ОСС со
стороны ЦБ РФ может создать риски для стабильности. Но при этом они также понимали
обеспокоенность ОСС тем, что такое регулирование будет препятствовать их росту. В рамках
управления взаимосвязью между доступностью и стабильностью разрешение оказывать
мобильные финансовые услуги (в партнерстве с оператором ЭДС), получили только ОСС, которые
представлены в более чем 30 регионах России (из 85) и которых большинство экспертов считают
сильными компаниями с очень низкой возможностью риска потерпеть крах; в отличие от них,
тысячам мелких провайдеров услуг связи, из которых многие считаются менее устойчивыми,
право оказывать мобильные финансовые услуги не дано. Ограничивая число поставщиков
мобильных финансовых услуг, но при этом не распространяя на ОСС те же нормы, которые
относятся к операторам электронных денежных средств — в частности, не требуя от них
получения лицензии в качестве кредитной организации, разработчикам политики удалось
сохранить баланс между стабильностью и финансовой доступностью.
130
В статье 13 говорится о том, что оператор связи (например, ОСС) направляет оператору ЭДС
распоряжение об увеличении остатка электронных денежных средств абонента оператора связи,
одновременно уменьшая сумму денежных средств абонента, внесенных им в качестве аванса за услуги
связи. Поскольку это является функциональным эквивалентном оказания оператором сотовой связи
финансовых услуг клиенту, здесь мы называем такого рода операции мобильными финансовыми услугами.
131
Более подробно см. Lyman et al. (2013). На практике баланс таких электронных кошельков всегда
равняется нулю, поскольку денежные средства незамедлительно используются для платежей/переводов.
64
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Другой потенциальный риск для стабильности обусловлен тем, что в отношении денежных
средств клиентов на предоплаченных счетах ОСС не установлены требования о том, где должны
храниться такие предоплаченные средства за услуги сотовой связи. Поскольку клиенты ОСС не
владеют отдельными мобильными кошельками для мобильных финансовых услуг, а используют
свой остаток предоплаченных средств за услуги связи, сумма таких предоплаченных средств
становится функционально эквивалентна электронным денежным средствам, находящимся у ОСС;
тем не менее, ОСС не подлежат регулированию какими-либо специальными нормами
относительно того, где они должны держать данные средства в целях их сохранности и
ликвидности. Подобные нормы в отношении гарантии сохранности средств и их
изолированности (для того, чтобы оградить их от исков третьих лиц) обычно применяются в
странах со специальным регулятивным «окном» для небанковских эмитентов электронных
денежных средств132.
В целом в рамках российского подхода существующий риск зависит от восприятия клиентами
природы денежных средств, которые находятся на их предоплаченных счетах за услуги связи. Риск
не высок, если большая часть клиентов в основном использует данные счета для оплаты услуг
связи и не рассматривает/не использует таковые в качестве предоплаты за мобильные
финансовые услуги (включая возможность обналичивания таких средств через банковский
сектор). Этот потенциальный риск для стабильности будет увеличиваться пропорционально росту
сектора и станет серьезным только когда для оплаты мобильных финансовых услуг будет
использоваться значительная часть баланса предоплаченных средств за услуги связи. Пока что
этот риск еще подробно не обсуждался.
Взаимосвязь между финансовой доступностью и целостностью
Операционная модель, предусмотренная статьей 13, не устанавливает для клиентских счетов ОСС
никаких ограничений по остаткам и суммам операций, поскольку они все еще в первую очередь
рассматриваются как предоплаченные счета за услуги связи, а не как «мобильные кошельки»,
которые могут использоваться для мобильных финансовых услуг. Тем не менее, поскольку все
мобильные финансовые операции проходят через операторов ЭДС (на которых распространяются
все те же требования по ПОД/ФТ, что и на кредитные организации – см. Раздел 3.4),
подозрительные операции отслеживаются, а объемы транзакций ограничиваются пределами,
установленными для электронных кошельков. Пока объемы операций не превышают лимитов,
установленных для неперсонифицированных счетов, на них не распространяются требования
идентификации клиента. Поэтому можно сказать, что управление взаимосвязями между
доступностью (в смысле количественного роста) и целостностью осуществляется успешно.
Кроме того, с августа 2013 г. ОСС внесены в список организаций, обязанных предоставлять отчеты
в соответствии с требованиями закона о ПОД/ФТ, а значит, с этого момента они полностью
подпадают под действие этого закона (см. подробнее в Разделе 3.1.3). Однако это изменение не
132
Во всем мире во многих небанковских схемах с использованием ЭДС электронная денежная масса – то
есть эквивалент денежных средств клиентов, находящихся на электронных счетах – подлежит
регулированию нормами о гарантии сохранности и изоляции денежных средств, для того, чтобы обеспечить
сохранность средств и не подвергнуть их риску в случае банкротства небанковских или финансовых
институтов, в которых держатся эти средства. См. Tarazi, Michael and Paul Breloff. «Небанковские эмитенты
ЭДС: регулятивные подходы к защите денежных средств клиента» (Nonbank E-Money Issuers: Regulatory
Approaches to Protecting Customer Funds) Focus Note 63. Washington, D.C.: CGAP, 2010.
65
I-SIP Россия: Заключительный отчет
было вызвано стремлением обеспечить финансовую целостность при использовании мобильных
финансовых услуг, а принято по другим причинам133.
Взаимосвязь между финансовой доступностью и защитой потребителей
Связей между доступностью и защитой в контексте предоставления мобильных финансовых услуг
выявлено не было.
3.5.3.Каков наблюдаемый эффект с точки зрения целей I-SIP?
Доступность: ОСС в значительной степени увеличили масштаб своего участия в предоставлении
мобильных финансовых услуг с момента принятия Закона «О национальной платежной системе»,
однако неясно, насколько существенным был положительный эффект с точки зрения финансовой
доступности (которая не ограничивается только лишь ростом количества и объемов операций).
Три крупнейших ОСС – «Билайн», МТС и «МегаФон» – тесно сотрудничают с банками в этом
процессе, поскольку не могут самостоятельно предоставлять такие услуги134. Происходит
сближение между мобильными финансовыми услугами и услугами с использованием
электронных денежных средств; при этом клиенты при проведении операций легко могут
переключаться с интернета на мобильные телефоны и у все большего количества мобильных
телефонов есть возможность выхода в интернет. На сегодняшний день четыре крупнейших ОСС
(четвертый — Tele2), совместно контролирующие 92% российского рынка, предлагают услуги
совершения платежей за счет предоплаченного остатка средств за услуги связи135. О размере этого
рынка имеются лишь ограниченные сведения. По одним оценкам, рынок мобильных финансовых
услуг составлял 9,4 млрд. руб. (269 млн. долл. США) в 2012 г. (по сравнению с 1,8 млрд. руб., или
51 млн. долл. США, в 2008 г.) и ожидалось, что в 2013 г. рынок достигнет 13,1 млрд. руб. (374 долл.
США)136. По данным другого источника, оборот мобильных финансовых услуг в 2013 г. составил 40
млрд. руб. (1,14 млрд. долл. США) при темпах роста в период с 2011 г. до 2012 г. – 280 %, а с 2012
по 2013 гг. – 100%137.
Принимая во внимание высокую степень проникновения мобильных телефонов в России – 227,6
млн.138, или в пересчете на проценты – 164%, с долей уникальных пользователей приблизительно
73%139, мобильные финансовые услуги обладают значительно более высоким потенциалом
охвата, нежели традиционные банковские каналы, такие как отделения банков или банкоматы.
133
Основным мотивом его принятия была озабоченность тем, что анонимными SIM-картами могут
воспользоваться террористы.
134
Более подробно см. Lyman et al. (2013).
135
Достов и Шуст (2013), «Электронные платежные услуги в России: Влияние нового регулирования на
зрелый и инновационный рынок» (Electronic Payment Services in Russia: The Impact of New Regulations on a
Mature and Innovative Market).
136
J'son & Partners. "Russian Mobile Payments Market." 2013 г.
137
Из переписки с Виктором Достовым, Президентом Ассоциации «Электронные деньги», декабрь 2013 г.
Это означает, что оборот составил 5,3 млрд. руб. в 2011 году и 20 млрд. руб. в 2012 году.
138
См. Advanced Communications & Media. “Mobile Penetration in Russia is above 156% as of 2011.” 28 февраля
2011 г.
139
GSMA. “Press Release: GSMA Announces New Global Research that Highlights Significant Growth Opportunity
for the Mobile Industry.” 18 октября 2012 г. http://www.gsma.com/newsroom/gsma-announces-new-globalresearch-that-highlights-significant-growth-opportunity-for-the-mobile-industry/.
66
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Однако имеется очень мало данных относительно профиля существующих пользователей, и по
нашим данным, не проводилось никаких исследований об использовании мобильных
финансовых услуг менее обеспеченными слоями населения. Складывается впечатление, что ни
один из ОСС не ставит своей стратегической задачей охват клиентов, не охваченных банковскими
услугами. Например, в настоящий момент ОСС лоббируют изменения в законе, которые бы
позволили им обслуживать корпоративных клиентов и клиентов, использующих способ оплаты по
факту (то есть тех, у которых нет предоплаченного остатка как источника денежных средств для
осуществления платежей). Нет сомнения, что оба этих изменения не направлены на охват
низкобюджетного сегмента рынка, а призваны способствовать удобству осуществления платежей
клиентами, которые уже охвачены банковскими услугами. Поскольку доверие клиентов к банкам
значительно выше, нежели к ОСС, операторы видят свою основную роль в предоставлении
платежных услуг, но не в прямой конкуренции с банками и не в предоставлении услуг по
хранению денежных средств140.
Как уже отмечалось, общая структура модели, в рамках которой ОСС не имеют права
самостоятельно предлагать мобильные финансовые услуги, а могут делать это только в
партнерстве с кредитными организациями, создает операционные сложности, которые могут
отрицательно сказаться на росте таких услуг и, соответственно, на потенциале финансовой
доступности141. Вместе с тем, данное требование представляется существенно менее
обременительным, чем альтернатива, когда ОСС сами должны создавать кредитные организации,
чтобы иметь возможности предоставления мобильных финансовых услуг.
Положительным моментом для потенциального принятия клиентами и практического удобства
мобильных финансовых услуг является то, что клиентам нет необходимости пополнять отдельный
кошелек до начала операций: они просто смогут использовать свой уже имеющийся счет с
предоплатой за услуги связи; а также то, что различные системы способны взаимодействовать
между собой, т.е. клиенты могут переводить свои средства между предоплатными счетами
различных операторов. Тот факт, что регулированием не предписывается разделение денежных
средств, предназначенных для предоплаты услуг связи и получения мобильных финансовых услуг,
может рассматриваться как позитивный в отношении целей финансовой доступности, однако это
также влияет на анализ рисков стабильности.
Стабильность: Большинство отраслевых экспертов считают, что потенциальные риски для
стабильности в связи с мобильными финансовыми услугами невелики, несмотря на то, что (1)
предоплаченные остатки функционально очень похожи на счета с электронными денежными
средствами, (2) ОСС не подлежат непосредственному регулированию финансовым регулятором, и
(3) к ОСС не предъявляется требований в отношении сохранности и изоляции денежных средств.
Одна из причин такой оценки заключается в том, что эти услуги разрешено предоставлять только
четырем крупнейшим ОСС, которые являются сильными и хорошо капитализированными
компаниями. Кроме того, хотя пока нет опубликованных данных на этот счет, но скорее всего,
140
По данным опроса, проведенного НАФИ в 2012 г., 38% взрослого населения считают, что каналы
дистанционного банкинга (которые включают и мобильные финансовые услуги) являются надежными, а
46% их таковыми не считают (последняя группа представлена в большей степени людьми с более низким
уровнем дохода, которые не являются интернет-пользователями). См. НАФИ. «Дистанционные каналы
продаж банковских услуг: взгляд российского потребителя», 2012 г.
141
Согласно данной модели, клиент сначала направляет запрос на совершение платежа, далее ОСС дает
ответ с полными сведениями об операции, и лишь тогда клиент подтверждает ОСС, что он хочет произвести
операцию.
67
I-SIP Россия: Заключительный отчет
совокупная доля предоплаченных остатков, используемая для мобильных платежей, еще очень
мала142, а это означает, что большинство клиентов используют свои предоплаченные остатки
исключительно для оплаты услуг оператора связи, а не для других платежей, и не предполагают,
что денежные средства могут быть им возвращены (хотя фактически все предоплаченные
денежные средства подлежат возврату). Впрочем, такое положение может измениться в
будущем, если объем мобильных финансовых услуг будет продолжать быстро расти. Уже сейчас
ОСС сообщают, что средние остатки на предоплаченных счетах за последнее время увеличились,
особенно у тех клиентов, которые активно используют свои счета для мобильных платежей. Как
только клиенты начнут воспринимать предоплаченные денежные средства как электронные
денежные средства, которые можно вернуть (а не просто как предоплату услуг связи, как об этом
говорится в статье 13 закона «О национальной платежной системе»), вопросы ликвидности и
безопасности денежных средств приобретут первостепенную важность, а баланс между
финансовой доступностью и стабильностью может нарушиться.
Для целей стабильности положительным является то, что только ОСС (а не тысячи других
поставщиков различных услуг связи) могут оказывать мобильные финансовые услуги, и все
операции проходят по каналам банковского сектора (либо через банки, либо через НКО), и таким
образом, данные операции не оказываются вне надзора регулятора финансового сектора.
Центральный банк не разрешает прямые платежи с предоплатных счетов третьим лицам,
поскольку эти операции не будут подлежать такому же надзору.
Целостность: Относительно рисков для целостности со стороны мобильных финансовых услуг
конкретных данных не имеется. Тем не менее, распространение требований законодательства о
ПОД/ФТ в августе 2013 г. на ОСС должно иметь положительное влияние на финансовую
целостность. Данное развитие событий выходит за рамки тех изменений, которые внес закон «О
национальной платежной системе», и его потенциальное воздействие на взаимосвязь между
целостностью и финансовой доступностью гораздо шире (см. подробное описание проблем,
связанных с соблюдением законодательства о ПОД/ФТ, в Разделе 3.1.2).
Еще до того, как ОСС были приведены под регулирование законодательства о ПОД/ФТ, все
операции с использованием электронных денежных средств осуществлялись по счетам ЭДС и
поэтому на них распространялись те же самые нормы идентификации клиента, операционные
ограничения и требование отслеживать подозрительные операции, как и на другие операции с
ЭДС. Кроме того, собственник SIM-карты идентифицируется при регистрации SIM-карты в
соответствии с нормами, которые с 1 января 2014 г. стали еще строже143. Хотя это изменение не
имеет отношения к действию закона «О национальной платежной системе», оно тем не менее
имеет значение в контексте общего риска для целостности. Поскольку правила идентификации
клиента при регистрации SIM-карты применимы ко всем счетам независимо от общего объема
средств на счету или объема операции, правила идентификации клиента для мобильных
финансовых услуг строже, нежели те, которые установлены для неперсонифицированных
электронных кошельков. Все операции в рамках мобильных финансовых услуг должны проходить
мониторинг на предмет обнаружения подозрительных операций, поскольку они проводятся по
счетам для электронных денежных средств, которые обслуживаются банками или НКО.
142
По одной из оценок, средний остаток не превышает 7 долл. США; см. Lyman et al. (2013).
143
Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. N 304-ФЗ «О внесении изменений в статью 44 Федерального
закона "О связи" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
68
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Защита потребителей: И наконец, закон «О национальной платежной системе» включает базовые
требования по раскрытию информации в случае, если ОСС проводит операции с использованием
электронных денежных средств – и это положительно скажется на защите потребителей. Однако
клиенты ОСС не защищены в той же мере, в какой защищены клиенты операторов ЭДС, поскольку
на клиентов ОСС не распространяются ни общие нормы законодательства о защите прав
потребителей, применяемые к кредитным организациям, ни специальные правила статьи 9
закона «О национальной платежной системе» (см. Раздел 3.4). Риски в отношении безопасности
денежных средств, содержащихся на предоплаченных счетах, пока еще малы, но будут возрастать
при более активном использовании данных услуг.
3.5.4. Что мы узнали об управлении взаимосвязями и оптимизации результатов?
Финансовая доступность определенно не являлась первоочередной целью включения
положений о мобильных финансовых услугах в закон «О национальной платежной системе», но
тем не менее они существенно увеличили потенциал для расширения финансовой
доступности. В этом плане инициатива в отношении ОСС сходна с инициативой по операторам
ЭДС. Складывается впечатление, что процесс в основном был движим коммерческими
интересами ОСС, которые хотели участвовать в динамично развивающемся рынке розничных
платежей. Наблюдается та же ситуация, что и с операторами электронных денежных средств – а
именно, создание правовой базы, позволяющей выйти на рынок новым игрокам – небанкам, не
привело к автоматическому увеличению охвата новых, недостаточно охваченных финансовыми
услугами сегментов рынка. Аналогичным образом, представляется, что мобильные финансовые
услуги (подобно электронным денежным средствам) обладают высоким потенциалом для
позитивного влияния на финансовую доступность, особенно в регионах с низкой плотностью
населения и отсутствием отделений банков. Складывается впечатление, что финансовая
доступность, скорее, оказалась благоприятным побочным результатом данной инициативы,
нежели была намеренно поставленной в рамках данной инициативы целью.
Риски стабильности и защиты потребителей на данный момент не являются
существенными, однако требуют дальнейшего внимательного наблюдения. То, что ОСС сейчас
не подлежат регулированию специальными нормами в отношении инвестирования средств от
продажи услуг связи, пока не представляется серьезной проблемой, поскольку общая доля
предоплаченных средств, используемых для платежей, все еще невелика. Решение разрешить
оказание мобильных финансовых услуг исключительно ОСС (но не другим поставщикам услуг,
таким, например, как интернет-провайдеры), снижает потенциальный риск данной модели до тех
пор, пока она не вырастет до масштабов, когда внезапное снятие клиентами средств со счетов
может вызвать проблемы ликвидности. Вместе с тем, решение не распространять
непосредственный надзор ЦБ РФ на ОСС облегчило проведение операций для четырех
крупнейших ОСС, предоставляющих мобильные финансовые услуги. В будущем, предпринимая
новые шаги, будет важно отслеживать изменения в поведении клиентов, использующих
мобильные финансовые услуги, так как в целом риски для стабильности и защиты потребителей
будут неизбежно расти вместе с ростом рынка мобильных финансовых услуг.
69
I-SIP Россия: Заключительный отчет
3.6. Сводная таблица взаимосвязей, проявившихся в рассмотренных инициативах
Таблица 3: Сводная таблица взаимосвязей, проявившихся в рассмотренных инициативах
Инициатива
Федеральный
закон «О
кредитной
кооперации»
Изменение
политики
Основная
мотивация
Компромисс,
беспокоивший
разработчиков
политики
Наблюдаемые эффекты на
сегодняшний день
Принятие закона
«О кредитной
кооперации»,
чтобы привести все
КК, привлекающие
сбережения, под
регулирование
одним
законодательством.
Обеспечить
правовую
определенность
и установить
стандарты
деятельности как
важное условие
роста и развития
устойчивого
сектора
кредитной
кооперации.
Проблемы
защиты
потребителей
могут
негативно
повлиять на
доверие
потребителей,
что, в свою
очередь,
повредит
стабильности
рынка и
устойчивому
использованию
финансовых
услуг.
Трудно установить, насколько
увеличилось количество КК и их
членская база, в отсутствие
соответствующих данных за
период до принятия закона.
Большое количество КК
контролируются СРО и соблюдают
новые пруденциальные
требования. Это хороший признак
с точки зрения защиты прав
потребителей и стабильности, но
подтверждающих данных мало.
Принятие закона
«О
микрофинансовой
деятельности и
микрофинансовых
организациях».
Создать
правовую базу
деятельности
МФО и,
соответственно,
условия для
расширения
финансовой
доступности (в
первую очередь
для ММСП), а
также для
мониторинга и
лучшего
понимания
отрасли.
Разработчики
политики
ограничили
возможности
МФО по
привлечению
средств
физических
лиц, поскольку
были
обеспокоены
вопросом
финансовой
стабильности.
Проблемы с
защитой
потребителей
появились
позже, с ростом
рынка займов
«до зарплаты».
Доступность расширилась в
количественном выражении, но в
связи с разнородностью сектора
МФО встает вопрос о качестве
такой доступности.
Принятие закона
«О
потребительском
кредите»
Защитить
физических лиц
на рынке
необеспеченных
потребительских
Проблемы с
защитой
потребителей
на рынке
кредитования
Закон, ожидаемый к принятию
на момент исследования: Еще
предстоит увидеть, подходят ли
для данного рынка
установленные механизмы
Закон «О
микрофинансовой
деятельности»
Закон «О
потребительском
кредите»
70
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Инициатива
Операторы ЭДС
Операторы
сотовой связи
Изменение
политики
Основная
мотивация
Компромисс,
беспокоивший
разработчиков
политики
Наблюдаемые эффекты на
сегодняшний день
кредитов путем
принятия правил
делового
поведения
поставщиков
услуг.
негативно
влияют на
устойчивость
поставщиков
услуг и на
финансовую
стабильность.
прозрачности и раскрытия
информации. Ограничение
процентных ставок может
сократить охват услугами, если не
станет объектом тщательного
регулирования подзаконными
актами.
Принятие закона
«О национальной
платежной
системе»,
устанавливающего
правила
деятельности
операторов ЭДС.
Обеспокоенность
вопросом
стабильности в
связи с
нерегулируемой
эмиссией ЭДС, а
также вопросами
целостности и
защиты
потребителей.
Негативноe
влияние на рост
рынка (но рост
рынка – не то
же самое, что
финансовая
доступность).
Заложен фундамент для будущего
роста рынка, но непонятно, каким
будет влияние на доступность.
Принятие закона
«О национальной
платежной
системе»,
устанавливающего
правила
деятельности ОСС,
предлагающих
мобильные
финансовые услуги
Способствует
формированию
сектора
мобильных
финансовых
услуг
Стабильность и
целостность
Увеличение масштабов
деятельности, но влияние на
доступность пока неясно.
Отсутствуют данные о
стабильности/целостности/защите
потребителей
Можно предположить позитивное
влияние на стабильность,
целостность и защиту, но
подтверждающих данных нет.
71
I-SIP Россия: Заключительный отчет
4. Предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию
методологии I-SIP
Россия – третья по счету страна (после Южной Африки и Пакистана), где проводилось экспрессисследование с целью выяснить, как учитывались взаимосвязи I-SIP при формировании политики
финансового сектора. В результате этого исследования к постоянно растущей «библиотеке I-SIP»
добавился анализ еще пяти инициатив, имеющих некоторые общие черты с рассмотренными
ранее в ходе экспресс-исследований в двух других странах (к примеру, правовая база для
микрофинансовых банков и дистанционного банкинга в Пакистане и закон о кооперативных
банках в Южной Африке), но в то же время затрагивающих совершенно новые сферы финансовой
политики (ожидаемый к принятию на момент исследования закон «О потребительском кредите»).
В данном разделе приводятся некоторые наблюдения по рассмотренным инициативам, в Разделе
4.2 изложены выводы из российского исследования, имеющие значение для развития и уточнения
методологии I-SIP, а в Разделе 4.3 предложения I-SIP пересматриваются с учетом двух
предыдущих экспресс-исследований в Южной Африке и Пакистане.
4.1. Наблюдения по итогам экспресс-исследования I-SIP в России
По результатам анализа были сформулированы несколько наблюдений (относящихся конкретно к
отдельным инициативам), краткое изложение которых приводится ниже. Эти наблюдения могут
быть актуальны не только для России, но и для аналогичных инициатив в других странах. Они
отличаются от рассматриваемых ниже в Разделе 4.2 выводов, актуальных для развития
методологии I-SIP, поскольку не всегда поддаются обобщению и, скорее всего, будут применимы
только в случаях, имеющих общие признаки с одной или несколькими из пяти рассмотренных
российских инициатив.
В России, где существует возможность оказывать финансовые услуги на иной правовой основе,
нежели законодательство финансового сектора (например, по Гражданскому кодексу), была
тем не менее создана специальная правовая база для стимулирования выхода на рынок новых
игроков и для содействия росту рынка за счет правовой определенности. Некоторые из
проанализированных в настоящем отчете законодательных изменений были мотивированы в
первую очередь необходимостью явным образом разрешить соответствующую деятельность как
существующим значимым поставщикам услуг, так и потенциальным участникам рынка путем
создания специальной, четко сформулированной правовой основы для конкретного вида
организаций или деятельности. Хотя и до принятия рассматриваемого закона многочисленные
поставщики (например, МФО, кредитные кооперативы и операторы ЭДС), порой весьма крупные
по совокупному объему и количеству транзакций, величине активов или количеству клиентов,
оказывали услуги на основании положений Гражданского кодекса или иного законодательства, не
относящегося к основным законам, регулирующим деятельность финансового сектора, их
развитие сдерживалось отсутствием определенности относительно того, соответствует ли их
деятельность существующему законодательству. В частности, крупные диверсифицированные
корпорации (у которых негативный эффект мог бы отразиться на других направлениях бизнеса), не
решались экспериментировать с новыми видами деятельности в отсутствие четкой правовой базы
для такой деятельности. Хотя Гражданским кодексом РФ установлены общие правила деловых
отношений, они не содержат конкретики, которую дают специально разработанные законы,
регулирующие предоставление финансовых услуг.
То, как активно ОСС и банки стали развивать направление ЭДС после принятия закона «О
национальной платежной системе», свидетельствует о важности установленной этим законом
правовой определенности для расширения охвата финансовыми услугами; впрочем, пока неясно,
72
I-SIP Россия: Заключительный отчет
в какой степени от развития этой деятельности выиграли те части населения, которые ранее не
были охвачены или были недостаточно охвачены услугами. Наряду с этим решались задачи
обеспечения финансовой стабильности, целостности и защиты потребителей за счет того, что
новая законодательная база способствовала повышению прозрачности в деятельности
поставщиков услуг и устанавливала надзор в отношении поставщиков, ранее не подлежавших
надзору.
Российские разработчики политики иногда используют стратегию «экспериментального
изучения» и начинают с облегченного регулирования для достижения лучшего понимания
размеров и особенностей рынка, прежде чем постепенно и по мере необходимости вводить
более жесткие правила144. На момент принятия законов об МФО и КК о соответствующих рынках
было известно очень мало кроме того, что у них есть потенциал охвата сегментов населения,
лишенных доступа или имеющих недостаточный доступ к финансовым услугам.
В случае с законом «О микрофинансовой деятельности» политики сознательно избрали подход,
который в самом начале не устанавливал подробных нормативных положений, а скорее был
первым шагом к регулированию рынка за счет лучшего понимания его размеров и динамики 145.
Согласно замыслу, предполагалось начать с установления низких барьеров для выхода на рынок,
чтобы изучить рынок путем сбора соответствующей информации и в будущем по мере развития
рынка ужесточить правила, если это будет необходимо. Разработчики политики также понимали,
что установление слишком высоких барьеров для выхода на рынок без одновременного
ограничения нерегулируемой деятельности по выдаче займов по Гражданскому кодексу
приведет, скорее всего, к тому, что многие кредиторы будут по-прежнему действовать за рамками
данного закона146. Предпринимались незначительные попытки использования альтернативных
источников данных, например, опросов общественного мнения, для получения представления о
масштабах и потенциале нерегулируемого рынка147.
Однако закон «О микрофинансовой деятельности» иллюстрирует и тот факт, что создание нового
«правового окна» для содействия финансовой доступности в отсутствие строгих требований по
лицензированию деятельности может привести к быстрому количественному росту новых игроков
на рынке, из которых одни совершенно не имеют предусмотренной законодателем социальной
миссии, а другие удовлетворяют спрос неохваченной услугами части населения на кредитные
услуги. Рост рынка займов «до зарплаты» создал репутационные риски для всего сектора и для
144
Более подробно подход «экспериментального изучения» (“test and learn”) рассмотрен в Отчете по
исследованию I-SIP в Пакистане.
145
Как отмечалось Разделе 3.2, новый закон также облегчил для МФО получение государственного
финансирования, создав особую категорию организаций, которая может быть указана в нормативных
документах, дающих право на такое финансирование.
146
Даже сейчас о размерах рынка в целом известно очень мало, поскольку профессиональное
кредитование по Гражданскому кодексу продолжается (это изменится только после вступления в силу
закона «О потребительском кредите (займе)» с 1 июля 2014 г.). Таким образом, цель выяснить размеры
рынка была достигнута лишь частично.
147
В зависимости от конкретного случая в качестве альтернативной стратегии сбора необходимой для
разработки политики информации можно использовать анализ данных отчетности другим государственным
органам или проведение первичных исследований. Когда рынок станет более понятным, можно будет
адаптировать нормативные положения к его специфическим потребностям и с большей точностью
предсказать вероятную реакцию рынка с точки зрения целей I-SIP.
73
I-SIP Россия: Заключительный отчет
регулирующего органа, а также вызвал проблемы с защитой прав потребителей148. В случае если
это приведет к общей потере доверия к МФО, пострадают в равной степени и ответственные, и
безответственные кредиторы, и могут наступить негативные последствия с точки зрения
финансовой стабильности и доступности. Можно утверждать, что положительной стороной
всеобщего внимания к проблемам защиты прав потребителей была активизация движения за
внесение изменений в закон «О микрофинансовой деятельности» и за принятие закона «О
потребительском кредите», так как в результате изменения были внесены и закон был принят в
ускоренном порядке. Подход «экспериментального изучения» – пример того, как важны
мониторинг и управление связями I-SIP в их динамике в течение продолжительного времени.
Повышенное внимание к проблемам защиты прав потребителей повлияло на восприятие того,
насколько существенны те или иные взаимосвязи между целями I-SIP и какие меры
необходимы для управления ими. В средствах массовой информации широко освещались
проблемы с защитой потребителей в кооперативном секторе (когда до принятия закона «О
кредитной кооперации» под видом кредитных кооперативов создавались финансовые пирамиды)
и в микрофинансовом секторе (в связи с появлением рынка «займов до зарплаты»). Это
освещение и тот факт, что пострадали в основном незащищенные слои населения, вызвали
повышенный интерес среди политиков, несоизмеримый с относительной значимостью данного
рынка для финансовой системы в целом. Но в то же время явное проявление проблем с защитой
потребителей создает репутационные риски для всего сектора, даже если проблемы затрагивают
лишь небольшую его часть. При худшем возможном развитии событий утрата потребительского
доверия может отразиться на всем финансовом секторе и создать угрозу финансовой
стабильности. Это означает, что риск для стабильности может быть выше, чем можно
предположить судя лишь по размерам рынка, из-за взаимосвязи между стабильностью и
(привлекающими повышенное внимание) вопросами защиты потребителей. К примеру, объем
рынка займов «до зарплаты» в России незначителен по сравнению с совокупным портфелем
потребительских кредитов, однако повышенное внимание к хищническим практикам
кредитования некоторых таких организаций может привести к утрате потребительского доверия к
кредитным организациям в целом и за счет этого негативно отразиться на стабильности. В таком
случае анализ взаимосвязей между защитой потребителей и стабильностью указывает на то, что
регулирование поведения на рынке для снижения рисков в сфере защиты потребителей и
сохранения или укрепления потребительского доверия может оказаться не менее – или даже
более – важным, чем пруденциальное регулирование, нацеленное конкретно на риски для
стабильности. Ожидается, что проект закона «О саморегулируемых организациях в сфере
финансовых рынков» установит новые стандарты ведения деятельности и защиты потребителей
путем объединения поставщиков в саморегулируемые организации149.
Фрагментарный подход к обеспечению финансовой доступности без анализа влияния каждой
инициативы на сектор в целом препятствует оптимизации связей I-SIP. Существующая система
регулирования финансового сектора создает много возможностей для регуляторного арбитража,
поскольку в результате ряда инициатив, таких как законы «О микрофинансовой деятельности», «О
148
Порой бывает трудно установить, насколько проблемы с правами потребителей «перевешивают» тот
вред, который в ином случае мог бы быть нанесен потребителям в результате неформального кредитования
организациями, не зарегистрированными как МФО; это типичный пример трудностей с оценкой, присущих
анализу I-SIP.
149
Проект закона доступен по адресу:
http://www.minfin.ru/common/upload/library/2013/12/main/FZ_o_SRO.pdf
74
I-SIP Россия: Заключительный отчет
кредитной кооперации» и «О потребительском кредите», остались лазейки, позволяющие
извлекать выгоды из деятельности за рамками закона или подрывающие основной смысл закона.
Та или иная инициатива может оказать влияние за пределами своей сферы регулирования и
вызвать нежелательные последствия, снижающие эффективность политики и затрудняющие
управление взаимосвязями I-SIP. Как примеры непредвиденных потенциальных рисков для
стабильности и защиты потребителей можно назвать то, что в закон «О кредитной кооперации»
не были включены сельскохозяйственные кооперативы (т.е. важная часть сектора осталась вне
компетенции регулятора150), что у кредиторов сохранилась возможность привлекать средства
населения даже в небольших объемах, т.е. квази-вклады, в виде займов по Гражданскому кодексу
или использовать средства пайщиков кредитных кооперативов для последующей выдачи займов
микрофинансовым организациям, а также тот факт, что правила поведения на рынке, подобные
установленным в законе «О потребительском кредите», не распространяются на
предпринимательские
кредиты
(хотя
такие
кредиты
могут
предоставляться
неквалифицированным заемщикам – индивидуальным предпринимателям). По всей видимости,
создание органа, ответственного за продвижение политики финансовой доступности (такого, как
Главное управление рынка микрофинансирования и методологии финансовой доступности в ЦБ
РФ), принятие национальной стратегии финансовой доступности и формулирование определения
финансовой доступности в российском контексте (а также индикаторов для измерения ее уровня)
в будущем позволит осуществить более комплексный подход к формированию политики (см.
также Предложение I-SIP № 1).
Российские инициативы, для которых финансовая доступность не является главной целью, тем
не менее заложили основу финансовой доступности, но при этом ее можно было бы
дополнительно расширить путем целенаправленного и структурированного подхода к
определению взаимосвязей между доступностью и остальными тремя целями (SIP): Принятие
закона «О национальной платежной системе», содержащего положения о деятельности
операторов ЭДС и ОСС, не имело целью повышение доступности финансовых услуг, и среди
разработчиков закона не было тех, кто продвигал вопрос финансовой доступности. Тем не менее,
закон открыл двери для развития сектора с мощным потенциалом охвата труднодоступных
рынков с помощью инновационных каналов предоставления услуг. Применив структурированный
анализ I-SIP – например, четко указав, какие группы населения должны быть охвачены
финансовыми продуктами и услугами и какими именно продуктами и услугами, какие поставщики
имеют наибольший потенциал охвата новых клиентских сегментов (т.е. небольшие инновационноориентированные операторы ЭДС, которые в настоящее время не могут выйти на рынок из-за
требования к минимальному капиталу для НКО) – можно было бы достичь еще большего эффекта
такой политики с точки зрения финансовой доступности. Кроме того, если при изменении
политики одно из участвующих ведомств непосредственно отвечает за анализ влияния политики
на доступность и активно выступает за внесение необходимых корректировок, повышается
вероятность того, что потенциальные компромиссы и синергия между доступностью и другими
целями I-SIP будут должным образом учтены.
150
C июля 2013 г. деятельность сельскохозяйственных кредитных кооперативов регулируется ЦБ РФ в
соответствии с изменением закона «О сельскохозяйственной кооперации».
75
I-SIP Россия: Заключительный отчет
4.2. Важные выводы для развития методологии I-SIP
Исследование I-SIP в России, основанное на опыте предыдущих экспресс-исследований в Южной
Африке и Пакистане, дало возможность сделать ряд общих выводов, важных для дальнейшего
развития методологии I-SIP.
Роль пропорционального подхода в управлении взаимосвязями: Главная цель, лежащая в
основе методологии I-SIP – содействовать применению пропорционального подхода к
определению и оптимизации потенциальных взаимосвязей между целями I-SIP151. Одна из
сложных задач при управлении взаимосвязями – оценить, насколько целесообразно с точки
зрения затрат и выгод пытаться достичь всех четырех целей I-SIP одновременно. Чтобы выяснить,
насколько успешна та или иная инициатива, недостаточно оценить достижение какой-либо одной
цели (например, финансовой доступности), а следует также учесть потенциальные компромиссы и
синергию с другими целями I-SIP и влияние на цели более высокого уровня – содействие
занятости, сокращение бедности и неравенства либо ускорение экономического роста, в
зависимости от контекста конкретной страны.
Исследование I-SIP в России подтверждает важность пропорционального подхода, одновременно
с этим подчеркивая трудности его реализации на практике, когда затраты и выгоды существенно
варьируются не только для разных целей I-SIP, но и для поставленных целей более высокого
уровня. В нескольких случаях в контексте рассматриваемых инициатив разработчики политики
применили принцип пропорциональности, определяемый как поиск разумного баланса между
преимуществами инициативы и ее издержками с точки зрения целей I-SIP152. Одним из примеров
служит закон «О кредитной кооперации», предусматривающий ужесточение пруденциальных
требований по мере увеличения масштабов деятельности кооператива (количества членов,
объема выручки, величины активов). Такой подход способствует развитию и устойчивости
небольших кредитных кооперативов с несложной системой функционирования, которые
представляют незначительный или нулевой риск для стабильности и поэтому могут работать по
упрощенным и менее затратным в соблюдении правилам. Подобным же образом, МФО обязаны
соблюдать пруденциальные нормативы достаточности капитала и ликвидности только в том
случае, если они привлекают займы от физических или юридических лиц, т.к. такой способ
финансирования считается представляющим более высокие риски для стабильности и защиты
потребителей, чем работа только с собственными средствами153. Еще один пример
151
В заключительной части отчета об исследовании I-SIP в Южной Африке содержится «предварительное
предложение методологии для разработчиков политики по оптимизации взаимосвязей I-SIP на основе
принципа пропорциональности» (курсив наш).
152
В информационном документе GPFI «Глобальные НУО и финансовая доступность для беднейших слоев
населения: на пути к пропорциональным стандартам и методологии» (Global Standard-Setting Bodies and
Financial Inclusion for the Poor: Toward Proportionate Standards and Guidance) отмечено, что риски и выгоды
нередко воспринимаются и оцениваются по-разному разными субъектами; к тому же сложность оценки
рисков и выгод многократно увеличивается, когда такая оценка проводится для целого спектра различных
продуктов, услуг и поставщиков, обеспечивающих финансовую доступность в широком плане. Кроме того, к
числу факторов, которые следует принять во внимание при выработке пропорционального подхода, нужно
добавить значимость достижения целей I-SIP для решения упомянутых выше более глобальных задач
финансовой политики. См. GPFI. "Global Standard-Setting Bodies and Financial Inclusion for the Poor: Toward
Proportionate Standards and Guidance." Washington, D.C.: CGAP, 2011.
153
В обоих случаях еще рано судить о том, позволил ли такой подход достичь желаемого эффекта,
поскольку о профиле рисков МФО и кредитных кооперативов пока недостаточно известно.
76
I-SIP Россия: Заключительный отчет
пропорционального подхода – довольно высоко установленная планка требований к
организациям, которым разрешено оказывать мобильные финансовые услуги (только ОСС, но не
все виды провайдеров услуг связи), но при этом лишь узкий круг нормативных правил для таких
организаций154.
В то же время в российских инициативах есть примеры того, как отсутствие пропорционального
подхода к защите прав потребителей и ПОД/ФТ приводит к ненужным компромиссам с
доступностью. Один из таких примеров – меры по защите потребителей, установленные в
отношении операторов ЭДС (в особенности норма нулевой ответственности), встретившие
серьезное сопротивление со стороны участников рынка, считающих, что такие меры негативно
отразятся на жизнеспособности сектора и тем самым на финансовой доступности. Поскольку
данная инициатива вступила в силу лишь недавно (в начале 2014 г.), еще рано судить о том,
насколько оправдана озабоченность операторов. Другим примером можно считать режим
ПОД/ФТ, при котором малые суммы платежей без открытия банковского счета освобождаются от
требований идентификации клиента, однако операторы ЭДС обязаны соблюдать те же требования
в части внутреннего контроля и документации в целях ПОД/ФТ, что и другие кредитные
организации.
Трудность измерения эффекта инициатив: Одна из трудностей, постоянно возникающая при
проведении исследований I-SIP (и неизбежная в практике управления взаимосвязями I-SIP),
заключается в определении соответствующих индикаторов для оценки влияния инициативы и в
получении данных, позволяющих установить, достигнуты ли целевые показатели. Для этого
необходимы количественные данные не только за период после принятия инициативы, но за
предшествующий изменениям период, т.к. предшествующие данные служат базовыми
показателями для сравнения и анализа.
Исследование в России позволяет сделать несколько важных наблюдений:
Иногда инициативы с наибольшим потенциалом содействия финансовой доступности не
предусматривают на момент их принятия достижение этой цели, а это значит, что
индикаторы доступности не только не устанавливаются, но о них даже не задумываются.
Примеры операторов ЭДС и ОСС показывают, насколько важно выявлять потенциальные
взаимосвязи с финансовой доступностью и определять индикаторы, которые позволили
бы оценить потенциал инициатив с точки зрения доступности. В обоих случаях нужны
индикаторы, которые не ограничивались бы суммами и объемом операций, а показывали,
кто именно пользуется данной услугой и для чего. Кроме того, для управления всеми
взаимосвязями I-SIP нужны индикаторы качества услуг операторов ЭДС и ОСС и данные
для оценки достижения целевых показателей в этой области.
В основе методического подхода экспресс-исследования I-SIP лежит постулат о том, что в
отсутствие достоверных данных для оценки достижения целей I-SIP и взаимосвязей между
ними использование «мягких» данных предпочтительнее полного игнорирования
взаимозависимости между целями I-SIP и влияния на них той или иной инициативы. К
«мягким» данным относятся, например, проводившиеся в ходе трех экспрессисследований I-SIP интервью с разработчиками политики, регуляторами, поставщиками
услуг и другими участниками рынка, обладающими более глубоким, чем кто-либо,
пониманием того, как именно та или иная инициатива повлияла на достижение целей I-SIP
154
Как подчеркивается в Разделе 3.5, важно вести тщательный мониторинг сектора, поскольку по мере его
роста будут увеличиваться риски для стабильности и защиты потребителей.
77
I-SIP Россия: Заключительный отчет
и на взаимосвязи между ними; сюда также относятся интервью с пользователями
финансовых услуг. «Мягкие» данные целесообразно использовать не только после
принятия инициативы для оценки наблюдаемого эффекта, но и до принятия, чтобы
получить представление о ее потенциальном влиянии. Например, в России использование
«мягких» данных позволило бы лучше проинформировать политиков о полезности
мобильных финансовых услуг и электронных денег и о проблемах защиты прав
потребителей в сфере потребительского кредитования.
Но и в тех случаях, когда в рамках той или иной инициативы определены подходящие
индикаторы для всех целей I-SIP и существуют источники данных для оценки достижения
этих целей, нередко эффект инициативы не сразу будет очевиден из этих данных.
Например, если деятельность операторов ЭДС и ОСС создаст новые риски для защиты
потребителей, эти риски станут очевидны только когда услуги станут широко
использоваться и ожидания потребителей изменятся. То, что эффект заметен не сразу,
можно объяснить и недостатком индикаторов, которые позволили бы оценить некоторые
явления. Например, негативное влияние на стабильность как следствие выхода на рынок
новых поставщиков может и не отразиться на показателях стабильности финансового
сектора, если такое влияние не будет существенным и не приведет к системному кризису.
Управление взаимосвязями I-SIP требует непрерывного мониторинга инициатив, в том
числе реализованных совсем недавно, так что срок наблюдения может оказаться слишком
коротким для выявления заметных эффектов. Поэтому важно также изучать изменения в
институциональных структурах, надзорных процессах, регулирующих нормах и т.д. и на
основании полученной информации делать косвенные выводы о вероятном влиянии на
цели I-SIP.
«Хорошая» и «плохая» финансовая доступность: В России нет общепринятого определения
финансовой доступности, но на международном уровне финансовую доступность обычно
трактуют как совокупность трех аспектов: доступа к услугам, пользования услугами и качества
услуг, и для измерения разных аспектов требуются разные индикаторы155. Аспект качества
отражает изначальную и важнейшую цель всех усилий по улучшению финансовой доступности:
обеспечить, чтобы неохваченные группы населения могли получать и использовать финансовые
продукты и услуги, которые улучшают их жизнь. Это в огромной степени зависит от наличия
эффективной системы защиты прав потребителей156. Если оценивать уровень финансовой
доступности только по количеству людей, имеющих доступ к услугам и пользующихся услугами –
например, по количеству клиентов или клиентских счетов либо по количеству и объему разных
видов операций – без учета качества конкретных финансовых продуктов и услуг, есть вероятность
преувеличить масштабы доступности и получаемую пользу. Иллюстрацией этой проблемы служит
вопрос о том, можно ли считать наблюдаемый в последнее время в России стремительный рост
155
К индикаторами финансовой доступности, принятым «Группой двадцати», относятся доступ к услугам,
пользование услугами и качество услуг. См. http://datatopics.worldbank.org/g20fidata.
156
По результатам исследований были определены компоненты «базового пакета защиты потребителей»,
который могли бы внедрить у себя страны с низким уровнем доходов и низкой финансовой доступностью с
целью обеспечения минимального уровня качества формальных финансовых услуг, без которого услуги не
считаются соответствующими интересам клиента. Brix, Laura and Kate McKee. “Consumer Protection
Regulation in Low-Access Environments: Opportunities to Promote Responsible Finance.” Focus Note 60.
Washington, D.C.: CGAP, 2010.
78
I-SIP Россия: Заключительный отчет
рынка займов «до зарплаты» расширением финансовой доступности, даже если такой рост
происходит за счет серьезных издержек с точки зрения защиты потребителей.
Определение взаимосвязей между доступностью и защитой и управление этими связями играют
фундаментальную роль в методологии I-SIP. Таким образом, повышение уровня доступа и
пользования финансовыми продуктами и услугами, если оно сопровождается повсеместным
применением неэтичных методов взыскания задолженности или значительным увеличением
долгового стресса среди уязвимых групп населения (что можно характеризовать как «плохую»
доступность), будет определено в анализе I-SIP как имеющее отрицательное влияние (или по
крайней мере низкое положительное влияние) на финансовую доступность и отрицательное
влияние на защиту потребителей (а возможно, и на финансовую стабильность, поскольку
подрывает доверие потребителей к финансовому сектору). Однако пока что не предложены
адекватные показатели для измерения влияния инициатив на защиту потребителей и для оценки
качественного аспекта финансовой доступности, а тем более не предложен подход, который
позволил бы определить, при каком уровне проблем в сфере защиты потребителей или качества
услуг полностью нивелируется положительное влияние инициативы на финансовую доступность.
Например, какое качественное расширение хищнической практики поставщиков займов «до
зарплаты» (после того как оба этих понятия будут четко определены) следует считать
достаточным, чтобы подобное кредитование не относилось к «финансовой доступности».
Рассмотрение этого вопроса выходит за рамки настоящего отчета, однако он иллюстрирует
масштабы и трудность задачи согласования различных индикаторов I-SIP157.
Для целей данного экспресс-исследования, а также для упрощения анализа I-SIP и более
адекватного понимания ожидаемых эффектов мы рассматриваем качество финансовых услуг как
один из аспектов защиты потребителей, но при этом в отдельных случаях отмечаем, что
увеличения финансовой доступности удалось достичь лишь за счет снижения ее качества.
4.3. Возвращаясь к предложениям I-SIP
Существенные элементы постоянно развивающейся методологии I-SIP были обобщены и
сформулированы в виде Предложений I-SIP, которые предназначены для политиков,
занимающихся разработкой и реализацией новых инициатив, и призваны облегчить задачу
определения взаимосвязей между четырьмя целями I-SIP, управления этими взаимосвязями и их
оптимизации. Каждое из проведенных экспресс-исследований I-SIP позволило собрать новые
эмпирические данные об актуальности этих предложений. В отчете об исследовании I-SIP в
Южной Африке они были названы «Методическими рекомендациями» (“Guidance Statements”) и
в совокупности представляли собой «примерную методологию для разработчиков политики по
оптимизации взаимосвязей I-SIP на основе принципа пропорциональности». Экспрессисследование I-SIP в Пакистане подтвердило актуальность методологии для еще одного рынка,
значительно отличающегося от первого, но в этом случае было решено вместо термина
"Методические рекомендации" использовать термин "Предложения I-SIP", который более точно
отражает состояние знаний о предмете, а также подчеркивает, что предложения открыты для
157
Принятые «Группой двадцати» индикаторы качества относятся к самому высокому уровню обобщения и
не могут служить основой для проведения границы между «хорошей» и «плохой» доступностью даже по
отношению к широкой категории финансовых услуг в той или иной стране (например, к кредитованию) и
тем более не позволяют определить, следует ли считать расширение уровня доступа к услугам или их
использования в результате конкретной инициативы положительным или отрицательным эффектом с точки
зрения анализа I-SIP.
79
I-SIP Россия: Заключительный отчет
дальнейшей доработки и уточнения на основе опыта других стран (учитывая при этом те нюансы,
которые были выявлены в ходе исследования в Пакистане). Экспресс-исследование I-SIP в России
позволило получить дополнительный фактический материал для развития и совершенствования
Предложений I-SIP, обоснованность и актуальность которых была проверена в третьей по счету
стране, где рыночный контекст существенно отличается от первых двух стран.
В этом разделе мы возвращаемся к Предложениям I-SIP с дополнениями и уточнениями,
внесенными по результатам экспресс-исследований в Южной Африке и Пакистане, и
рассматриваем каждое из предложений со ссылкой на конкретные примеры из российского
опыта158.
Предложение I-SIP № 1: Чтобы обеспечить методическую поддержку разработки политики,
необходимы четкие определения каждой из целей I-SIP на национальном уровне и на уровне
конкретных инициатив. Определения на уровне конкретных инициатив должны быть
достаточно подробным, чтобы можно было измерить влияние данной инициативы на
достижение целей I-SIP.
В России ни одна из целей I-SIP не была специально сформулирована на национальном уровне
или на уровне конкретной инициативы. Что касается определения «финансовой доступности»,
Министерство экономического развития работает над ним с 2010 года (Раздел 2.3), однако на
данный момент такая система определений еще не принята государственными органами,
отвечающими за ее разработку (МЭР, Минфин и ЦБ РФ). Несмотря на многолетнюю политическую
поддержку на высоком уровне (см. Раздел 2.1), пока что в федеральных правительственных
структурах отсутствует «лидер в продвижении финансовой доступности», на которого была бы
возложена ответственность за эти вопросы и который мог бы содействовать выработке консенсуса
между всеми государственными органами, деятельность которых важна для анализа I-SIP (см.
Предложение I-SIP № 3). Даже на уровне конкретных инициатив в большинстве изученных случаев
разработчики политики не дали четкое определение цели увеличения финансовой доступности.
Этот фактор, наряду с отсутствием одобренной Правительством всесторонней стратегии
финансовой
доступности,
по-видимому,
является
одной
из
причин
отсутствия
скоординированного и комплексного подхода к реализации политических инициатив, имеющих
отношение к финансовой доступности (см. описание недостатков фрагментарного подхода в
Разделе 4.1)159. Например, в случаях с ОСС и операторами ЭДС в контексте закона «О
национальной платежной системе» вопрос об их существенном потенциале увеличения
финансовой доступности практически не рассматривался при обсуждении закона. С созданием
специального управления, которое будет заниматься вопросами финансовой доступности и
158
Поскольку подготовка отчетов I-SIP по Пакистану и по России происходила одновременно,
пересмотренные Предложения I-SIP схожи в обоих отчетах и отражают опыт обеих стран. На момент
составления настоящего документа, проект отчета I-SIP по Пакистану находился на этапе, близком к
завершению, в ожидании дальнейших комментариев и дополнений со стороны Государственного банка
Пакистана и других экспертов-консультантов. Таким образом, в Предложения I-SIP в отчете по Пакистану
еще могут быть внесены изменения.
159
Существует «Концепция повышения доступности розничных финансовых услуг и развития
микрофинансирования в Российской Федерации на период 2012 – 2016 гг.» (НАУМИР), но она не является
официальным документом, принятым Правительством РФ. См. НАУМИР, 2011 г. «Концепция повышения
доступности розничных финансовых услуг и развития микрофинансирования в Российской Федерации на
период 2012 – 2016 гг.».
80
I-SIP Россия: Заключительный отчет
микрофинансирования, у ЦБ РФ как у мегарегулятора появилась прекрасная возможность стать
лидером в продвижении финансовой доступности.
Предложение I-SIP № 2: Структурированный подход к выявлению существенных взаимосвязей
между целями I-SIP, которые могут возникнуть в ходе реализации конкретной инициативы,
помогает управлять такими взаимосвязями для их оптимизации, чтобы избежать ошибочных
или ненужных компромиссов между разными целями и максимизировать синергический
эффект.
Основу методологии I-SIP составляет сознательный и структурированный подход к выявлению
взаимосвязей между целями I-SIP. Он предполагает, что перед принятием той или иной
инициативы следует определить наиболее существенные потенциальные взаимосвязи между
целями I-SIP, чтобы после принятия инициативы управлять этими взаимосвязями в их динамике,
стремясь к их оптимизации (которая означает минимизацию компромиссов и других негативных
последствий и максимизацию синергического эффекта). В изученных российских инициативах
можно назвать множество примеров того, как российские разработчики политики выявляли
некоторые взаимосвязи между целями I-SIP и сознательно управляли ими. Сюда относится
специальный режим регулирования ОСС в рамках закона «О национальной платежной системе»,
который не ставит ОСС под прямой контроль Центробанка, но при этом разрешает оказывать
услуги с использованием ЭДС только крупным ОСС, а также облегченное регулирование
операторов ЭДС как особого вида НКО с учетом более низкого риска для стабильности со стороны
этого типа поставщиков услуг.
И тем не менее, ни в одной из рассмотренных инициатив не применялся явным образом
структурированный подход к определению взаимосвязей между всеми четырьмя целями I-SIP и
управлению ими160. Например, в рамках политики по обеспечению финансовой целостности,
находящейся в ведении другого органа власти (эта проблема относится и к Предложению I-SIP №
3), порой не уделяется должного внимания ее положительной связи с доступностью (когда
транзакции перемещаются из неконтролируемой сферы наличных расчетов в более прозрачную
сферу электронных денежных переводов). Кроме того, потенциальные компромиссы между
доступностью и защитой потребителей (а также их потенциальные связи со стабильностью) были
сознательно учтены и предпринята попытка их урегулирования лишь недавно в связи с принятием
закона «О потребительском кредите (займе)».
Сложность процесса управления взаимосвязями между всеми четырьмя целями финансовой
политики (зачастую наряду с целями политики более высокого уровня) требует от разработчиков
политики сосредоточиться на активном управлении наиболее существенными из взаимосвязей.
Повышенное общественное внимание к той или иной цели I-SIP может привести к преувеличению
ее значимости в данном контексте, что, по-видимому, и произошло в России в отношении связей с
защитой потребителей (см. Раздел 4.1). Поэтому одним из элементов структурированного
подхода должны быть четкие критерии оценки существенности взаимосвязей (например, на
основе объема и количества операций или возможных последствий материализации риска). При
160
Разумеется, Россия в этом не исключение: в обоих предыдущих экспресс-исследованиях было отмечено
отсутствие сознательного и структурированного подхода к определению взаимосвязей I-SIP, управлению
ими и их оптимизации, несмотря на то, что при разработке политики было уделено значительное внимание
разного рода взаимосвязям. Впрочем, отсутствие такого подхода во всех трех странах не удивительно, если
учесть, что само понятие оптимизации взаимосвязей I-SIP появилось в глобальном дискурсе лишь в
последние два года.
81
I-SIP Россия: Заключительный отчет
определении взаимосвязей I-SIP и при управлении ими полезно формулировать гипотезы о том,
какие взаимосвязи могут возникнуть в результате данной инициативы, поскольку это стимулирует
аналитическую работу и уменьшает риск упустить из виду важную взаимосвязь. Как поясняется в
Разделе 1 и в Приложении А, исследовательская группа разработала гипотезы о взаимосвязях для
каждой изученной инициативы; в Приложении А приведен пример таких гипотез для закона «О
микрофинансовой деятельности».
Предложение I-SIP № 3: Межведомственное и внутриведомственное сотрудничество имеют
решающее значение для разработки, мониторинга и адаптации инициатив, поскольку
способствуют оптимизации взаимосвязей между целями I-SIP и их координации с другими
государственными задачами, помимо целей I-SIP.
Поскольку в любой стране отдельные цели I-SIP неизбежно будут находиться в сфере интересов и
ответственности разных государственных ведомств (или разных подразделений одного
ведомства), сама концепция выявления, управления и оптимизации взаимосвязей I-SIP
предполагает необходимость межведомственного и внутриведомственного сотрудничества. В
России межведомственные и внутриведомственные консультации считаются стандартной частью
законодательного процесса. Примерами служат закон «О потребительском кредите» (совместная
разработка Роспотребнадзора и ЦБ РФ), закон «О национальной платежной системе» в части,
касающейся ОСС (Министерство связи и ЦБ РФ), и все рассмотренные инициативы с точки зрения
политики ПОД/ФТ (по этим вопросам Росфинмониторинг ранее сотрудничал с ФСФР и
Министерством финансов, а в настоящее время сотрудничает с ЦБ РФ).
С созданием в России мегарегулятора некоторые виды межведомственного сотрудничества
превратились во внутриведомственное сотрудничество, обеспечить которое, как правило,
значительно легче (и в этом одно из преимуществ мегарегулятора). Создана межведомственная
комиссия для проведения регулярных консультаций между Росфинмониторингом и ЦБ РФ. Такие
структурные изменения несколько снижают, но не устраняют полностью риски недостаточного
межведомственного или внутриведомственного сотрудничества. Один из таких рисков возникает,
когда принятие новых инициатив или существенное изменение уже существующих не
сопровождается одновременным внесением необходимых поправок в остальные действующие
законы и нормативные акты в данной сфере. Например, операторы ЭДС, ОСС и кредитные
кооперативы стали субъектами надзора Росфинмониторинга в сфере ПОД/ФТ без какого-либо
сопутствующего изменения законодательства о ПОД/ФТ для учета специфики этих организаций –
хотя следует отметить, что Росфинмониторинг в тесном сотрудничестве с участниками рынка уже
работает над адаптацией соответствующих подзаконных (нормативных) актов. Аналогичная
проблема встала перед операторами ЭДС, которые теперь должны соблюдать все нормативные
положения, установленные для НКО (поскольку на момент вступления в силу закона «О
национальной платежной системе» в эти нормативные положения не были внесены поправки).
Предложение I-SIP № 4: Регулярный сбор и анализ данных на основе индикаторов и
контрольных показателей, установленных для конкретной инициативы, позволяет вести
мониторинг воздействия инициативы на цели I-SIP и управлять взаимосвязями в их динамике.
Как и в странах, где проводились предыдущие экспресс-исследования I-SIP, в изученных
российских инициативах в целом отсутствуют конкретные данные, с помощью которых можно
было бы измерить влияние отдельных инициатив на цели I-SIP и управлять взаимосвязями межу
этими целями в их динамике. Кроме того, для измерения достигнутого эффекта необходимы
согласованные индикаторы и целевые показатели, как указано в Предложении I-SIP № 1. Как
говорилось выше, разработчики политики опираются в значительной мере на собственные
данные, которые порой отсутствуют или недостаточны за период, предшествующий принятию
82
I-SIP Россия: Заключительный отчет
закона или нормативного акта. Регуляторы (ФСФР, в настоящее время ЦБ РФ) лишь недавно
начали собирать необходимые для формирования политики данные о микрофинансовых
организациях и кредитных кооперативах. В обоих случаях до принятия законов об этих
организациях имелось очень мало информации (необходимость собирать важные для разработки
политики данные была, по сути, одной из побудительных причин регулирования этого рынка – см.
Раздел. 4.1). На тот момент основной организацией, собиравшей и хранившей данные о МФО и
кредитных кооперативах, был РМЦ, собирающий такую информацию у партнерских организаций в
рамках своей инициативы по мониторингу рынка. Этими данными иногда пользуются и
разработчики политики, но не систематически. В целом из-за недостаточного использования
имеющейся информации, в том числе «мягких» данных (см. Раздел 4.2), трудно понять, какой
эффект ожидается от инициатив с точки зрения доступности для конкретных целевых клиентских
сегментов (клиенты, получающие формальные финансовые услуги; имеющие доступ к услугам; не
имеющие доступа к формальным услугам; сами себя исключающие из пользования услугами)161 –
и в свою очередь, определить характер потенциальных связей доступности с тремя другими
целями.
Недавно ЦБ РФ поручил НАФИ провести опрос об использовании платежных услуг в России, чтобы
лучше понять рынок, но в целом разработчики политики не очень активно используют данные со
стороны спроса, хотя такая информация могла бы пригодиться для определения эффекта
инициатив, особенно с точки зрения доступности и защиты потребителей (например, из ответов
на вопросы о том, кто пользуется ЭДС и мобильными финансовыми услугами, или какие
проблемы с правами потребителей существуют в сфере потребительского кредитования).
Кроме того, чтобы лучше отслеживать риски и выгоды с точки зрения целей I-SIP, можно было бы
внести некоторые коррективы в то, какого рода информацию собирают в порядке надзора.
Например, ЦБ РФ в рамках процедуры надзора собирает основную информацию об операциях с
использованием ЭДС и в настоящее время разрабатывает более детальные формы такой
отчетности. Но при этом ЦБ РФ не имеет доступа к данным о денежных средствах клиентов на
предоплаченных счетах за услуги связи (индикатор потенциальных рисков для стабильности), т.к.
эти средства считаются предоплатой за услуги связи и не относятся к компетенции ЦБ РФ. После
вступления в силу закона «О потребительском кредите» будет важно собирать информацию о
влиянии этого закона на цель защиты потребителей – например, сведения о том, могут ли
потребители принимать осознанные решения на основе полученной информации и
придерживаются ли поставщики допустимых методов кредитования и взыскания задолженности.
Эти данные должны быть сегментированы по клиентским группам: получающие формальные
финансовые услуги; имеющие доступ к услугам; не имеющие доступа к формальным услугам;
сами себя исключающие из пользования услугами.
Предложение I-SIP № 5: Периодические структурированные консультации с поставщиками
услуг, пропорциональные масштабу предполагаемых изменений, позволяют выявлять
взаимосвязи и управлять ими по мере развития рынка.
В России при разработке всех законодательных инициатив проводятся структурированные
консультации с представителями общественности и экспертами рынка (такими, как РМЦ и
161
В отчет I-SIP по Южной Африке сегментация рынка была включена в качестве отдельного предложения ISIP. В отчете по Пакистану и в настоящем отчете она отнесена к Предложению № 4.
83
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Ассоциация «Электронные деньги»)162. С 2010 года МЭР также систематически проводит оценку
регулирующего воздействия новых законов и с 2012 года публикует ее результаты на своем
сайте163. Все новые законопроекты должны пройти обсуждение в Комиссии Правительства
Российской Федерации по законопроектной деятельности, состоящей из представителей
государственных органов и бизнес-сообщества, по согласованию164. В некоторых случаях для
разработки законов создавались специальные рабочие группы (например, в случае с законами «О
микрофинансовой деятельности» и «О кредитной кооперации»).
Учитывая эти формальные требования, по каждой из рассмотренных инициатив обязательно
проводились консультации с участниками рынка, хотя в некоторых случаях были бы полезны
дополнительные консультации для выявления взаимосвязей I-SIP. Например, полезны были бы
дополнительные консультации по поводу предполагаемого введения ограничения процентных
ставок в законе «О потребительском кредите», поскольку об ожидаемом влиянии такого
ограничения на различные виды поставщиков и, в свою очередь, об ожидаемом воздействии на
доступность известно очень мало. Обсуждение применения статьи 9 Закона «О национальной
платежной системе» (конкретизирующей меры по защите потребителей для операторов ЭДС) –
пример того, как консультации помогли выявить потенциальный компромисс между
доступностью и защитой. Однако преодолеть это противоречие не удалось, и недавно, по
окончании оговоренной ранее отсрочки, статья 9 вступила в силу без каких-либо поправок.
Предложение I-SIP № 6: Для оптимизации взаимосвязей I-SIP необходимо, чтобы и сами
разработчики политики проявили готовность управлять этими взаимосвязями посредством
адаптации политики и регулирования, когда это необходимо в свете собранных данных и иного
фактического материала и в свете наблюдаемого эффекта.
Во всех пяти изученных случаях законы и нормативные акты регулярно обновляются и
дополняются. Разработчики политики реагируют на возникающие проблемы (например, на
появление рынка займов «до зарплаты» или на экспоненциальный рост использования ЭДС)
путем либо внесения поправок в существующие законы и нормативные акты (например, поправки
в закон «О микрофинансовой деятельности» и в нормативные акты по ПОД/ФТ), либо принятия
новых законодательных инициатив (как в случаях с положениями об операторах ЭДС в законе «О
национальной платежной системе» и с законом «О потребительском кредите»). Однако поскольку
систематический сбор данных о влиянии инициатив на цели I-SIP по-прежнему не проводится (см.
Предложение I-SIP № 4), нельзя сказать, что поправки во всех случаях принимаются на основе
непрерывного и всестороннего мониторинга рынка. Иными словами, у России есть потенциал
дальнейших улучшений в сфере управления взаимосвязями I-SIP.
162
Еще до первого чтения уполномоченный государственный орган (министерство или ЦБ) должен обсудить
проект закона с профессиональным сообществом – это обычно принимает форму консультаций с
профессиональными объединениями. МЭР размещает законопроекты в публичном доступе для
общественного обсуждения на срок 30 дней. При разработке подзаконных (нормативных) актов ЦБ РФ
использует упрощенную процедуру консультаций.
163
См. http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depRegulatingInfluence.
164
См. Постановление Правительства РФ от 02.06.2004 N 264 (ред. от 07.10.2013) «Об утверждении
Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» на сайте
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_153149/.
84
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Приложение А: Гипотезы о взаимосвязях
Гипотезы о взаимосвязях165: «Гипотезы о взаимосвязях» — часть методологии экспрессисследований I-SIP. Этот полезный инструмент был разработан при проведении исследований в
Южной Африке и Пакистане и использовался также в России. В ходе подготовки к визитам в
изучаемые страны исследовательская группа разрабатывала гипотезы относительно
потенциальных взаимосвязей между четырьмя целями I-SIP, которые могут возникнуть как
результат (результаты) влияния каждой из рассматриваемых инициатив. Эти гипотезы
предназначены не для анализа конкретного случая в конкретной стране, а для рассмотрения
инициативы в более общем смысле (например, «принятие специального закона о
микрофинансировании» или «введение норм регулирования деятельности банковских агентов»).
Цель разработки таких гипотетических взаимосвязей — лучше понять всю совокупность
отношений, которые могут возникнуть в связи с рассматриваемой инициативой, и на основе этого
включить в интервью вопросы стратегического характера о том, какие из взаимосвязей
рассматривались в процессе разработки или корректировки инициативы. Ценный «побочный
продукт» разработки гипотез о взаимосвязях для каждой инициативы — постоянно растущая
библиотека потенциальных взаимосвязей между четырьмя целями I-SIP — взаимосвязей, которые
могут быть рассмотрены при анализе подобных инициатив в других странах166.
Ниже приведены некоторые наиболее важные характеристики гипотез о взаимосвязях:
Взаимосвязи между целями могут быть положительными (синергия) или отрицательными
(компромисс), а иногда даже и теми, и другими одновременно;
Суммарное общее влияние на любую из целей может быть неопределенным, поскольку
каждая цель может быть одновременно объектом положительных и отрицательных
влияний;
Предметом анализа становятся любые изменения политики, причем проводится
сравнение с нормами, применявшимися до этих изменений167;
Строго говоря, все инициативы повлияют на все четыре цели I-SIP, хотя и в разной степени,
поскольку все цели I-SIP связаны между собой (однако по практическим соображениям
бывает полезно сосредоточиться лишь на наиболее существенных взаимосвязях)168.
165
В основу данного раздела положен доклад CGAP (готовящийся к публикации) «Inclusion, Stability, Integrity
and Protection: Observations and Lessons for the I-SIP Methodology from Pakistan».
166
По этой причине есть смысл в том, чтобы формулировки гипотез о взаимосвязях имели сравнительно
общий характер (например, рассмотрение потенциальных взаимосвязей принятия специального закона о
микрофинансировании в стране Х, а не взаимосвязей в рамках конкретного закона, принятого в Пакистане).
167
Это важно, поскольку существует большая разница между ситуацией, когда, к примеру, по новому закону
о микрофинансовой деятельности все МФО вынуждены получать лицензию, и ситуацией, когда
лицензирование не является обязательным в том смысле, что МФО может обратиться за лицензией, если
планирует принимать вклады, но может продолжать работать и как нерегулируемая организация.
168
Причиной является то, что любая инициатива изменяет рыночное равновесие на определенную величину
для каждой из целей I-SIP. Например, невозможно сделать так, чтобы инициатива повлияла только на
доступность и не затронула остальные цели (SIP) за счет связей между ними.
85
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Ниже представлены гипотетические взаимосвязи для инициативы по принятию специального
закона для недепозитных микрофинансовых организаций (МФО) в качестве примера того, как
данный инструмент использовался при проведении исследования в России.
Гипотетические связи: Закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых
организациях»
Создание новой категории организаций, выдающих микрозаймы, может привести к расширению
финансовой доступности, если будут зарегистрированы новые организации или если уже
существующие организации будут расти быстрее, чем в иных условиях.
Стабильность  Доступность:
Эффективное финансовое регулирование улучшит работу лицензируемых МФО, что может
повысить доверие к МФО со стороны банков и других инвесторов (т.е., облегчит привлечение
дополнительных средств), что в свою очередь даст возможность МФО выдавать больше
займов большему числу людей (+)
Хищнические практики кредитования, которыми пользуются поставщики потребительских
займов и займов «до зарплаты», зарегистрированные по этому закону (как результат слабых
мер по защите потребителей, не запрещающих хищнические схемы кредитования), может
подорвать репутацию сектора и доверие потребителей к финансовой системе (-)
Дополнительные обязанности по регулированию нового вида финансовых институтов могут
создать повышенную нагрузку для надзорного органа и отвлечь его от управления
потенциально более значительными рисками (-)
Доступность  Целостность:
Увеличение числа людей, обслуживаемых МФО (в отличие от неформальных кредиторов, к
которым не предъявляются требования по ПОД/ФТ), должно оказать положительное влияние
на целостность (+)
Целостность  Доступность
Соблюдение требований по ПОД/ФТ может быть для МФО обременительным и затратным (-)
Защита  Доступность
Определение МФО в качестве нового вида институтов позволяет применять положения о
защите прав потребителей (+)
Положения о защите потребителей в законе о микрофинансовой деятельности (если такие
положения адекватны) могут оказать положительное влияние на доступность, если у клиентов
сформируется доверие к сектору (+)
И наоборот, отсутствие адекватных стандартов по защите прав потребителей, несмотря на
регулирование сектора Центральным банком, способно подорвать доверие к сектору и
оказать отрицательное влияние на доступность (-)
86
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Приложение B: Список участников интервью: 11–16 ноября 2013 года
(Москва)
Понедельник, 11 ноября
Встреча 1
Встреча 2
Встреча 3
Участник интервью
Анатолий Аксаков, Президент Ассоциации региональных банков,
Заместитель председателя Комитета Госдумы по финансовому рынку
Анна Байтенова, Советник по правовым вопросам, Национальное
партнерство участников микрофинансового рынка (НАУМИР)
Андрей Паранич, Директор СРО НП «МиР»
Вторник, 12 ноября
Встреча 1
Гузелия
Имаева,
Генеральный
финансовых исследований
директор Национального
агентства
Встреча 2
Расим Исмаилов, Исполнительный директор «Деньги напрокат» (ЗАО
«Кредитный Союз»)
Встреча 3
Встреча 4
Александр Большухин, Исполнительный директор некоммерческой
организации «Московский областной гарантийный фонд содействия
кредитованию субъектов малого и среднего предпринимательства»
Алексей Саватюгин, Президент НП «Национальный платежный совет»
Встреча 5
Петр Дарахвелидзе, Директор по развитию «WebMoney Transfer»
Среда, 13 ноября
Встреча 1
Андрей Марулев, Генеральный директор Фонда содействия развитию
микрофинансовой деятельности Москвы
Встреча 2
Дмитрий Янин, Председатель правления Международной конфедерации
обществ потребителей (КонфОП)
Встреча 3
Юлия Бондарева, Заместитель руководителя Федеральной службы по
финансовым рынкам (ФСФР), Председатель ликвидационной комиссии ФСФР
Четверг, 14 ноября
Встреча 1
Алексей Белов, Руководитель юридического департамента, Государственная
корпорация «Агентство по страхованию вкладов»
Встреча 2
Олег
Прусаков,
Начальник
потребителей Роспотребнадзора
Управления
по
защите
прав
Встреча 3
Андрей Шамраев, Заместитель директора департамента регулирования
расчетов Банка России
Встреча 4
Виктория Тагирова, Председатель Правления НРОНО «Возможность»
Встреча 5
Александр Соломкин, Генеральный директор СРО НП «Кооперативные
финансы»
Встреча 6
Михаил Мамута, Президент Российского микрофинансового центра
87
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Пятница, 15 ноября
Встреча 1
Андрей Рего, Директор департамента управления регуляторными рисками,
ОАО «Мобильные телесистемы» (МТС)
Встреча 2
Татьяна Алексеева, Директор по правовым вопросам “Яндекс.Деньги”
Встреча 3
Андрей Емелин, Председатель Правления НП «Национальный платежный
совет»
Встреча 4
Алексей Гузнов, Заместитель директора Юридического департамента Банка
России
Встреча 5
Вячеслав Кузюшкин, Заместитель начальника Отдела банковской
деятельности Департамента финансовой политики Министерства финансов
России
Встреча проектной группы для подведения итогов интервью
Встреча 6
Вторник, 21 января 2014 г.
Встреча 1
Наталья Ларионова, Директор департамента развития малого и среднего
предпринимательства Министерства экономического развития РФ.
88
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Приложение C: Министерство экономического развития РФ: предлагаемые
показатели финансовой доступности
В июне 2012 года МЭР направил свои предложения относительно реализации первого этапа
внедрения системы показателей финансовой доступности в Министерство финансов,
Центральный банк и Федеральную службу по финансовым рынкам (ныне интегрированную в ЦБ)
для получения ответных комментариев.
На начальном этапе МЭР предложил использовать показатели физической доступности и
использования финансовых услуг – кредитов, депозитов, платежей и страхования. МЭР также
отметил, что аспект качества труднее поддается измерению, поэтому данный показатель будет
внедрен на более позднем этапе. Данные показатели планируется рассчитывать по населенному
пункту (с учетом численности населения), по субъекту Российской Федерации, по федеральным
округам и на национальном уровне.
Наименование услуги
Кредиты
Физическая доступность
-
-
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) на 100 кв. км.
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) на 100 тыс.
человек
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
Число банкоматов на 100 кв. км.
Число банкоматов на 100 тыс. человек
Число банкоматов в конкретном населенном
пункте/количество проживающих
-
Число потребительских кредитных кооперативов
(их филиалов и представительств) на 100 кв. км.
Число потребительских кредитных кооперативов
(их филиалов и представительств) на 100 тыс.
человек
Число потребительских кредитных кооперативов
(их филиалов и представительств) в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
-
-
Использование
финансовых услуг
-
-
Количество
получателей
кредитов на
душу
населения
(количество
кредитных
договоров)
Средний
размер
кредита
на
душу
населения
Число микрофинансовых организаций (их
филиалов и представительств) на 100 кв. км.
Число микрофинансовых организаций (их
филиалов и представительств) на 100 тыс.
человек
89
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Депозиты
-
Число микрофинансовых организаций (их
филиалов и представительств) в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
Число почтовых отделений на 100 кв. км.
Число почтовых отделений в 100 тыс. человек
Число почтовых отделений в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) на 100 кв. км.
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) на 1000 человек
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
Платежи
-
Число банкоматов на 100 кв. км.
Число банкоматов на 100 тыс. человек
Число банкоматов в конкретном населенном
пункте/количество проживающих
-
Число почтовых отделений на 100 кв. км.
Число почтовых отделений в 100 тыс. человек
Число почтовых отделений в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) на 100 кв. км.
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) на 1000 человек
Число отделений кредитных организаций (их
филиалов и представительств) в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
-
Число банкоматов на 100 кв. км.
Число банкоматов на 100 тыс. человек
Число банкоматов в конкретном населенном
пункте/количество проживающих
-
Число банковских агентов на 100 кв. км.
Число банковских агентов на 100 тыс. человек
Число банковских агентов в конкретном
населенном пункте/Число проживающих
-
-
-
-
Количество
вкладчиков
(количество
депозитных
договоров)
Средний
размер вклада
на
душу
населения
Количество
пользователе
й платежными
услугами на
душу
населения
Объем
проведенных
платежей на
душу
населения
90
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Страхование
-
Число счетов с дистанционным
(Интернет, мобильная связь)
-
Число почтовых отделений на 100 кв. км.
Число почтовых отделений в 100 тыс. человек
Число почтовых отделений в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
Число отделений страховых организаций (их
филиалов и представительств) на 100 кв. км.
Число отделений страховых организаций (их
филиалов и представительств) на 100 тыс. людей
Число отделений страховых организаций (их
филиалов и представительств) в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
-
доступом
Число почтовых отделений на 100 кв. км.
Число почтовых отделений в 100 тыс. человек
Число почтовых отделений в конкретном
населенном пункте/количество проживающих
-
-
Количество
договоров
страхования
на
душу
населения
Размер
страховой
премии
на
душу
населения
91
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Источники и литература
Advanced communications & Media. “Mobile Penetration in Russia is above 156% as of 2011.” 8
February, 2011. Available at: http://www.acm-consulting.com/news-and-data/85-russia-andukraine-mobile-subscribers-2011.html
The Central Bank of the Russian Federation. “Payment, clearing and settlement systems in Russia (Red
Book).” Payment and Settlement Systems Issue 2: 2011. Available at:
http://www.cbr.ru/publ/PRS/prs29.pdf
Bloomberg News. “Nabiullina Plans Steps to Slow Russian Unsecured Consumer Loans.” 24 July, 2013.
Available at: http://www.bloomberg.com/news/2013-07-24/nabiullina-plans-steps-to-slow-russianunsecured-consumer-loans.html
Brix, Laura and Kate McKee. “Consumer Protection Regulation in Low-Access Environments:
Opportunities to Promote Responsible Finance.” Focus Note 60. Washington, D.C.: CGAP, 2010.
Central Bank of the Russian Federation Press Service. “On the reorganization of the Bank Service for
Financial Markets of Russia.” 29 November, 2014. Available at:
http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=131129_193330sbr_reorg.htm
CGAP. "Update on Regulation of Branchless Banking in Russia." Washington, DC: CGAP, 2010.
CGAP. "Financial Inclusion and the Linkages to Stability, Integrity and Protection: Insights from the South
African Experience." Washington, D.C.: CGAP, 2012.
CGAP. "Inclusion, Stability, Integrity and Protection: Observations and Lessons for the I-SIP Methodology
from Pakistan." Forthcoming.
Committee on Payment and Settlement Systems. "Red Book: Payment, clearing and settlement systems
in Russia." 2011. Available at: http://www.bis.org/publ/cpss97_ru.pdf
Cull, Robert, Asli Demirgüç-Kunt, and Timothy Lyman. "Financial Inclusion and Stability: What Does
Research Show?" Washington DC: CGAP, 2012.
Davel, Gabriel. "Regulatory Options to Curb Debt Stress.” Focus Note 83. Washington, D.C.: CGAP, 2013.
Demirguc-Kunt, Asli and Leora Klapper. “Measuring Financial Inclusion: The Global Findex Database.”
World Bank Policy Research Working Paper 6025. Washington, D.C: World Bank, 2012.
Dostov, Victor. "E-Money 2011 (&1q 2012): New Stage and New Opportunities." Presentation at Press
Conference, Russian Electronic Money Association. 2012.
Dostov, Victor and Pavel Shoust. " Protective reaction: Clients’ rights for reimbursement."
Microfinance+, no. 3, 2012.
Dostov, Victor and Pavel Shoust. "Electronic Payment Services in Russia: The Impact of New Regulations
on a Mature and Innovative Market." Financial Regulation International 16, no. 1, 2013.
Dostov, Victor and Pavel Shoust. "Russian Anti-Money Laundering Legislation in Electronic Payments: A
Case of Regulation Catching up with Business Practices." Financial Regulation International 16, no.
6, 2013.
Dostov, Victor. “Remittance in Russia: Trends and Lessons.” Presentation at GPFI Forum in St Petersburg.
21 October 2013.
92
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Ernst & Young. "Implementing Basel II/III in Russia." 2013. Available at:
http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Implementing-Basel-in-RussiaEng/$FILE/Implementing-Basel-in-Russia-Eng.pdf
Expert RA Rating Agency. “Microfinance Organizations in the First Six Months of 2013: In Expectation of
Changes.” December 2013.
FATF. "Mutual Evaluation of the Russian Federation: 6th Follow-up Report." Paris: FATF/OECD, 2013.
GPFI. "Global Standard-Setting Bodies and Financial Inclusion for the Poor: Toward Proportionate
Standards and Guidance." Washington, D.C.: CGAP, 2011. Available at
http://gpfi.org/sites/default/files/documents/White-Paper-Global-Standard-Setting-Bodies-Oct2011.pdf
GPFI. “The G20 Financial Inclusion Indicators.” Washington, D.C.: World Bank, 2011. Available at:
http://datatopics.worldbank.org/g20fidata.
GSMA. “Press Release: GSMA Announces New Global Research that Highlights Significant Growth
Opportunity for the Mobile Industry.” October 18, 2012. Available at:
http://www.gsma.com/newsroom/gsma-announces-new-global-research-that-highlightssignificant-growth-opportunity-for-the-mobile-industry/
International Monetary Fund. "IMF Country Report." No. 13/310, October 2013. Available at:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2013/cr13310.pdf
J'son & Partners. "Russian Market of Remote Financial Services." 2013.
J'son & Partners. "Russian Mobile Payments Market." 2013.
Lyman, Timothy, Stefan Staschen and Olga Tomilova. "Landscaping Report: Financial Inclusion in Russia."
Washington, D.C.: CGAP, 2013.
Mamuta, Mikhail. "Microfinance Market Development: A Roadmap for 2013 – 2017." Presentation at
RMC XII National Conference on Microfinance and Financial Inclusion. 2013.
Ministry of Economic Development. “The Realization of Measures of Increasing Accessibility of Financial
Services, Including Credit, for the Population and Entrepreneurs.”Unpublished Draft. 2010.
Moody’s Investor Service. "Announcement: Moody's: Rising credit risks pressure Russian consumer
finance banks' asset quality." Global Credit Research. 12 September 2013. Available at:
https://www.moodys.com/research/Moodys-Rising-credit-risks-pressure-Russian-consumerfinance-banks-asset--PR_282080
NAFI. "Credit and Debt: Russian Consumers’ View." Data as of March 2012.
NAFI. "Branchless Banking Services: A Russian Consumer View." 2012.
NAFI. “One Hundred Facts on the Financial Behavior of Russians.” 2012.
NAFI. "Press release: Who and what goes to microfinance institutions?" 9 December, 2012. Available at:
http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10692.html
NAFI. "Press Release: Do you need credit cooperatives." 1 October, 2012. Available at:
http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10602.html
NAFI. "Press release: Borrowers' responsibility grows." 7 June, 2012. Available at:
http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10570.html.
93
I-SIP Россия: Заключительный отчет
NAFI. " Press Release: More payments, but the same payment methods." 14 September, 2012. Available
at: http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10597.html.
NAFI. "Press Release: Electronic payments are not common."
11 October, 2012. Available at: http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10607.html.
NAFI. "Press Release: Russians knowledge about financial instruments."
1 August, 2013. Available at: http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10656.html.
NAMMS/RMC. “Brief Characteristics of Financial Resource Markets for MSMEs: MFOs and Banks.”
Presentation. October 2013.
NAMMS. “Concept of Increasing Access to Retail Financial Services and Microfinance Development in
the Russian Federation for 2012-2016.” 2011.
The National Census. 2010. Available at:
http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/perepis_itogi1612.htm
Reuters. "IMF warns Russia on increasing household debt burden." 22 October, 2013. Available at:
http://www.reuters.com/article/2013/10/22/russia-imf-banking-idUSL5N0IC2GB20131022
Rospotrebnadzor. "Report on the Status of Financial Consumer Protection." 2013.
Russian Academy of National Economy and Public Service at the President of the Russian Federation.
"Theoretical and Organizational Foundations for Microfinance Development in Russia." September,
2013.
Russian Microfinance Center, Finotdel, and SME Bank. "Microloan market for small and medium-sized
businesses: Banks vs microfinance organizations." October 2013.
Rb.ru. Полмиллиона россиян в регионах взяли в долг под 732% годовых: Предприимчивые
бизнесмены наладили выдачу микрокредитов, вдохновившись идеями Нобелевского
лауреата. Available at: http://www.rb.ru/article/polmilliona-rossiyan-v-regionah-vzyali-v-dolg-pod732-godovyh/6501027.html,
Газета.Ru. «Страна у нас такая: люди нуждаются в деньгах». 6 February, 2012. Available at:
http://www.gazeta.ru/financial/2012/02/06/3991189.shtml
Sapundzhieva, Ralitsa, Olga Tomilova and Micol Pistelli. "MIX Microfinance World: Eastern Europe and
Central Asia Microfinance Analysis and Benchmarking Report 2010." Washington, DC: MIX/CGAP,
2011. Available at: http://www.themix.org/publications/mix-microfinance-world/2011/03/easterneurope-and-central-asia-microfinance-analysis-an
Staschen, Stefan and Kate Lauer. "Notes on Regulation of Branchless Banking in Russia." Washington,
DC: CGAP, 2008.
Tarazi, Michael and Paul Breloff. "Nonbank E-Money Issuers: Regulatory Approaches to Protecting
Customer Funds." Focus Note 63. Washington, D.C.: CGAP, 2010.
Нормативные документы
Draft Federal Law “On self-regulated organizations in the sphere of financial markets." available at
http://www.minfin.ru/common/upload/library/2013/12/main/FZ_o_SRO.pdf
Federal Law No. 395-1 of 2 December, 1990, “On Banks and Banking Activities.” (as amended).
94
I-SIP Россия: Заключительный отчет
Federal Law No. 2300-1 of 7 February, 1992 “On the Protection of Consumer Rights.” (as amended).
Federal Law No. 115-FZ of 7 August, 2001, “On Countering the Legalization of Illegal Earnings (Money
Laundering) and the Financing of Terrorism.”
Federal Law No. 209-FZ of 24 July, 2007 “On Development of Small and Medium Entrepreneurship in the
Russian Federation.”
Federal Law No. 126-FZ of 7 July, 2003, “On Communications.”
Federal Law No. 83-FZ of 13 March, 2006, “On Advertisement.”
Federal Law No. 190 FZ, 2009, “On Credit Cooperation.”
Federal Law No. 151-FZ of 7 July, 2010 “On Microfinance Activity and Microfinance Organizations.”
Federal Law No. 161-FZ of 27 June, 2011, “On the National Payment System.”
Federal Law No. 353-FZ of 21 December, 2013 “On Consumer Credit (Loan)” (Consumer Credit Law)
Federal Law No. 304-FZ of 2 November, 2013, "On amending Article 44 of the Federal Law ‘On
Communications’ and Administrative Offences Code of the Russian Federation."
Explanatory Note to the Draft Federal Law “On Introducing Changes and Amendments to the Federal
Law ‘On Microfinance Activity and Microfinance Organizations’ and Selected Legal Acts of the
Russian Federation”.
Explanatory Note to Draft Law No. 359066-5 “On Microfinance Activity and Microfinance
Organizations.” Available at
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=359066-5&02
Explanatory Note to Draft Law “On the National Payment System”.
Action Plan on the Implementation of the Program of Anti-Crisis Measures of the Government of the
Russian Federation for 2009 (approved by Prime Minister V. Putin on 19 June, 2009, No. 2802 pP13).
CBR Direction No. 2008-U of 13 May, 2008 “On the Order of Calculation and Informing a Borrower –
Natural Person – of the Full Cost of Credit”.
Directives No. 2920-U, No. 2947-U and 2948-U of December 2012. Amending its Regulation No. 254-P
“On the Formation of Provisions by Lending Organizations to Cover Potential Losses in Loans, Loan
Indebtedness and Other Similar Indebtedness.”
Ministry of Finance Decree No. 42n of 30 March, 2012, “On Approving the Numerical Values and the
Order of Calculation of the Economic Standards on Capital Adequacy and Liquidity of Microfinance
Organizations Attracting Monetary Funds of Natural Persons and Legal Entities in the Form of
Loans.
Government Decree N 264 of 2 June, 2004 (as amended on 7 October, 2013) "On approval of the
Government Commission on legislative activities" Available at:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_153149/
Information Letter of the FFMS of Russia. “On Explanations About Filling in Documents by Microfinance
Organizations, Containing Reports on Microfinance Activity and Personnel of Management Bodies
of a Microfinance Organization”. 14 June, 2012. Available at
http://ffms.ru/ru/legislation/letters/index.php?id_3=8506&year_3=2012&month_3=6
95
I-SIP Россия: Заключительный отчет
96