Транспорт: Инфраструктура и услуги
advertisement
Транспорт: Инфраструктура и услуги К. Гэннон и З. Лиу 1 Содержание Резюме 1. Введение 1.1 Структура 1.2 Потенциальные связи между транспортом и бедностью 2. Средства диагностики 2.1 Показатели работы на уровне сектора 2.2 Оценка роли государственного и частного секторов 2.3 Что нам известно о транспортных нуждах бедных? 2.3.1 Транспортные проблемы, с которыми сталкиваются бедные 2.3.2 Профиль транспорта-бедности на местном уровне и на уровне семьи 2.3.3 Территориальное определение бедности-транспорта 2.4 Проверочный список оценки политики 3. Как разработать транспортные меры в рамках стратегии сокращения бедности 3.1 Как разработать стратегический подход к транспортной политике 3.2 Стратегические принципы 3.3 Как расставить приоритеты 3.4 Как установить структуру общегосударственной транспортной политики 4. Средства проведения политики 4.1 Сельский транспорт 4.1.1 Как улучшить доступность основного транспорта 4.1.2 Нетранспортные решения 4.1.3 Интегрированное развитие сельской инфраструктуры 4.2 Городской транспорт 4.2.1 Проблемы городского транспорта: симптомы и причины 4.2.2 Как бороться с симптомами: вопрос регулирования платы проезда в общественном транспорте 4.2.3 Уменьшение негативного воздействия транспортной политики на бедных 4.2.4 Меры, предназначенные для нескольких секторов 4.3 Другие средства проведения политики 4.3.1 Создание рабочих мест 4.3.2 Безопасность движения 4.3.3 Вопросы пола 4.3.4 Неавтомототранспортные средства 1 Авторы выражают признательность за возможность воспользоваться материалами Института зарубежного развития (2000 г.) Гернану Леви (социологические исследования № 1 - 5), Кену Гвильяму (городской транспорт/неофициальный сектор), а также коллегам из Международного банка и Международной финансовой корпорации за ценные советы. 1 5. Контроль и оценка 5.1 Контроль за результатами политики и откликами на нее 5.2 Как установить показатели воздействия на бедность для транспорта 5.3 Как оценить воздействие транспортных мер на бедность 5.4 Как учесть информацию по всем подтранспортным секторам Библиография Технические примечания Примечание 1: Связи между транспортом и сокращением бедности Примечание 2: Подход устойчивых средств к жизни Социологические исследования Социологическое исследование №1: Марокко – От временных поставок продовольствия до постоянного жизнеобеспечения: опросы показывают предсказуемое, но неожиданное влияние сельских дорог. Социологическое исследование №2: Гана – Практический финансовый механизм обеспечения устойчивости преимуществ, полученных в результате улучшения сельских дорог Социологическое исследование №3: Бангладеш – Интеграция сельских рынков и дорог: решение принимает местное население Социологическое исследование №4: Китай – Китай, провинция Шэньси: Сельские дороги как неотъемлемая часть планов искоренения бедности Социологическое исследование №5: Индия – Разработка и оценка программы улучшения основного доступа к сельским дорогам 2 Резюме Для сокращения бедности необходимо наличие адекватных услуг транспорта, поэтому важной частью стратегии сокращения бедности в странах с низким уровнем дохода населения, в которых транспорт, как правило, недостаточно развит, является разработка политики по вопросам транспорта и программ инвестиций. Транспорт способствует сокращению бедности путем поддержки экономического роста и в сочетании с большинством мер, направленных на преодоление бедности, а также стимулирует участие бедных в общественных и политических процессах. Однако сократить бедность только за счет развития транспорта невозможно. Большее количество услуг транспорта не обязательно означает меньший уровень бедности и, кроме того, непродуманная политика в области услуг транспорта и программ инвестиций может отрицательно сказаться на бедных и лишить ресурсов другие программы, направленные на сокращение бедности. Для стран с низким уровнем дохода населения задача разработки соответствующих услуг транспорта, являющегося частью стратегии сокращения бедности, потребует огромного труда и усилий. Транспорт оказывает глубокое влияние на всю экономику и социальную жизнь страны. Поэтому окончательное воздействие мер, предпринимаемых в области транспорта, на благосостояние бедных семей трудно постигнуть и просчитать. При этом могут возникать непредсказуемые результаты – как хорошие, так и плохие. Предлагаемые в данной главе средства основаны на имеющихся в настоящее время знаниях о различной связи между мерами в области траспорта, направленными на сокращение бедности, и их эффективностью. Основное внимание уделяется пониманию: (1) двойной роли транспорта в вопросах сокращения бедности, т. е. его роли в стимулировании экономического роста и в поддержке мер, направленных на борьбу с бедностью; (2) влияния транспорта на четыре основные составляющие бедности: экономические возможности, способности, уверенность в будущем и участие; (3) различия между инфраструктурой и услугами; (4) преобладания связей внутри экономической сферы и внутриотраслевые зависимости; и (5) важности участия бедных в процессе формирования политики. Глава содержит четыре части : (1) диагноз; (2) стратегическое формулирование; (3) варианты политики; и (4) контроль и оценка. Диагностические средства разработаны для того, чтобы оценить проблемы транспорта, а именно: как состояние услуг транспорта и его работа влияют на благосостояние бедных групп населения. Некоторые из этих диагностических средств широко используются и оказались очень полезными. Другие лишь только появляются, но имеют многообещающие возможности в области улучшения принятия решений. В качестве начальной точки отсчета в диагностике вопросов бедности, связанных с какой-либо сферой, всегда неплохо иметь проверочный список, чтобы быстро оценить, насколько действующая в настоящее время политика способствует сокращению бедности. Небольшое количество показателей работы отрасли может дать быстрый предварительный диагноз состояния и работы транспорта страны. Эта глава содержит полный набор количественных и качественных показателей. Эти показатели необходимо выбирать в соответствии с условиями конкретной страны, на основе имеющихся данных, стоимости их сбора и обновления, их объема для получения глубокого анализа и их 3 значимости для достижения полного понимания при разработке соответствующей политики. Нужды бедных групп населения в услугах транспорта легче всего можно понять путем проведения недорогих опросов семей. Такие опросы как правило дают данные количественного и качественного характера, позволяющие установить профиль связи транспорта и бедности, который представляет собой важный шаг в процессе выявления связей результатов, полученных после принятия мер в сфере транспорта и результатов состояния бедности. Воздействие транспортной политики и инвестиционных программ на различные стороны жизни бывает трудно оценить. Тем не менее воздействие на бедные группы населения необходимо тщательно анализировать по мере возможности. Для этого требуется оценка структуры рынка транспортных услуг, включая любые связанные с ним законы и постановления. В общем, чем больше конкуренции на рынке, тем бόльшие преимущества от улучшения услуг транспорта передаются пассажирам и клиентам, перевозящим грузы. В городах результаты улучшений услуг транспорта требуют глубокого понимания взаимозависимостей рынков транспорта, рабочей силы, землепользования и жилья. Для разработки соответствующих мер по улучшению услуг транспорта необходим стратегический подход. Его ключевым моментом является набор стратегических принципов, которыми руководствуется отраслевая политика для обеспечения наиболее эффективного охвата бедного населения и роста услуг транспорта: • • • • • Интеграция транспорта в стратегию сокращения бедности в стране должна отражать двойную роль транспорта, которая заключается в стимулировании экономического роста на основе рыночной экономики и в поддержке мер, направленных на преодоление бедности. Экономическая эффективность является и должна оставаться главной целью большей части транспортной политики и инвестиционных программ как основа поддержки экономического роста. Необходимо признать нужды самого бедного населения в услугах транспорта, которые, по мере возможности, должны решаться путем сочетания наиболее экономных и рентабельных мер, принимаемых как в сфере транспорта, так и в других отраслях. Негативные последствия программ развития транспорта для бедного населения должны рассматриваться на уровне программы в рамках государственной транспортной политики. Государственная транспортная политика должна позаботиться о том, чтобы негативные последствия были минимальными, а бедные группы населения получили полную компенсацию в случае таких негативных последствий. Меры, направленные на улучшение услуг транспорта, должны быть разработаны при широком участии всех заинтересованных лиц и при полном участии бедного населения в процессе принятия решений. Для решения конкретных проблем транспорта, с которыми сталкивается бедное население, включая обеспечение основного доступа к услугам транспорта, доступность транспорта по цене, необходимость создания рабочих мест, учет высокой степени риска дорожно-транспортных происшествий, половое неравенство и недостаточность внимания по отношению к неавтомототранспортным средствам передвижения, а также для выработки транспортной политики, может быть использован целый ряд средств. 4 Средства транспортной политики для решения проблем транспорта бедного населения в сельской местности являются сравнительно простыми и направлены, главным образом, на рентабельные решения как в сфере транспорта, так и других сферах для того, чтобы улучшить физический доступ к рынкам и социальным услугам в сельской местности. Поскольку недостаточное количество элементарных дорог в сельской местности часто является результатом неудовлетворительного содержания дорог, низкой административной ответственности и финансирования дорог со стороны учреждений, то необходимо уделять особое внимание постоянному финансированию сельских дорог и разработке структуры управления ими. Проблемы транспорта, с которыми сталкивается бедное городское население, являются более сложными. Здесь важно уметь разграничивать симптомы и причины. Попытки лечения симптомов, например, понижение высокой стоимости проезда в общественном транспорте путем контроля за стоимостью проезда без наличия соответствующего финансирования в виде субсидий, могут оказаться безрезультатными и в конечном итоге навредить бедному населению. Важным элементом политики помощи городскому бедному населению является сокращение чрезмерного количества постановлений, которые запрещают неофициальному сектору предоставлять транспортные услуги по приемлемой цене, особенно на периферии. Для этого, однако, потребуется внимательно пересмотреть соответствующее законодательство и осуществлять постоянный контроль за соблюдением постановлений. Программы инвестиций в транспорт часто дают возможность создания рабочих мест. Если это экономически оправдано, то для дорожных работ, связанных с элементарным строительством, обновлением, нанесением покрытия и ремонтом дорог, должны использоваться методы на основе количества используемого труда, как одно из важных средств предоставления дополнительных рабочих мест для бедняков. Дорожно-транспортные происшествия оказывают все большее воздействие на бедность: бедные группы населения особенно подвержены и страдают в большей степени от дорожно-транспортных происшествий вследствие своей уязвимости, поскольку передвигаются пешком или пользуются неавтомототранспортными средствами передвижения, а также потому, что бедным семьям в финансовом отношении трудно справиться с трагическими последствиями происшествий. Правительства большинства стран с низким уровнем дохода населения должны срочно разработать стратегический подход к безопасности дорожного движения, чтобы снизить количество смертельных случаев и трав с помощью совершенствования мер защиты, образования общественности в целом и особенно бедного населения. Половое неравенство на транспорте приводит к более низкому уровню благосоостояния женщин. Меры, лучше отвечающие нуждам женщин на транспорте, помогут им расширить диапазон деятельности для получения дохода, смогут улучшить доступ к социальным услугам и участие в них, будут способствовать половому равенству и улучшению качества жизни. Для достижения таких изменений необходимо определить конкретные нужды женщин в услугах транспорта и разработать такие меры, которые бы оправдывали затраты. Ключом к успеху таких мер будет являться конкретное определение нужд женщин в услугах транспорта и поощрение участия женщин в процессе выработки транспортной политики. Неавтомототранспортные средства передвижения (НСП) широко используются бедным населением. Следует заметить, что при выработке государственной транспортной политики и при проведении общественных мер по вопросам транспорта НСП в значительной степени остаются без внимания. Это вредит бедному населению. 5 Правительства стран с низким уровнем дохода населения должны занимать четкую позицию в отношении политики, защищающей НСП в интересах бедного населения. Для достижения этой цели есть различные средства технического и политического характера. Контроль за результатами, оценка воздействия принимаемых мер и отклики на проводимую политику являются важнейшими элементами задачи, нацеленной на улучшение эффективности общественных мер по борьбе с бедностью. Это особенно важно, если учесть, что в настоящее время имеется существенный пробел в понимании связи мер, принимаемых в сфере транспорта, и их воздействия на бедность. Контроль подразумевает прослеживание принимаемых мер, процессов и результатов вследствие принятых мер, а также воздействия этих результатов. Этот процесс особенно важен в транспорте, поскольку влияющие на бедность меры на транспорте принимаются вместе с другими мерами, направленными в другие сферы, и глубокое влияние этого процесса часто трудно проследить. Результаты принятых мер и извлеченные уроки играют ключевую роль в улучшении процесса принятия решений по разработке политики или проекта, а также расставления приоритетов. Чтобы провести надлежащую оценку воздействия принимаемых на транспорте мер, необходимо установить базисные линии как внутри, так и за пределами тех областей, в которых проводится работа, и сравнить результаты после реализации мер. 6 1 Введение 1.1 Структура Цель данной главы – помочь странам с низким уровнем дохода населения установить, как меры вмешательства в сфере транспорта будут наилучшим образом сочетаться с программами по сокращению бедности. Это является самой главной задачей, поскольку транспорт оказывает глубокое влияние на всю экономику и социальную жизнь страны. Вследствие такого всепроникающего влияния окончательное воздействие мер, принимаемых в сфере транспорта, на благосостояние бедных семей трудно соизмерить и оценить. Чтобы разобраться с этими трудностями, в данной главе используется эвристический и всеобъемлющий подход. Эвристический подход используется потому, что наши знания о связях между изменениями в транспорте и изменениями в благосостоянии бедных семей ограничены и постоянно развиваются. Поэтому в данной главе невозможно привести всю информацию и дать ответы, желательные для формирования сильной политики. Всеобъемлющий подход является основным потому, что транспорт является довольно широким сектором, который фактически служит дополнением ко всем аспектам социально-экономической жизни общества. Сектор транспорта включает в себя несколько составляющих или видов транспорта (автодорожный, железнодорожный, морской, внутренний водный, авиационный и городской транспорт), каждый из которых предоставляет несколько различных видов продукции или услуг. Эти виды услуг можно разграничить как по географической территории (международный, внутренний, сельский, городской и районный), так и по типу пользователя (пассажирский и грузовой). Каждый из видов транспорта имеет инфраструктуру (например, шоссейные дороги, железнодорожные пути, порты, аэропорты, терминалы и т.д.) и виды услуг (такие как: грузовые перевозки и передвижение, как правило, автомобилями или посредством других мобильных средств с использованием различных технологий, территорий, частот, качества и цен). Между инфраструктурой и услугами транспорта тоже есть значительные различия в технологии. Это имеет огромное значение для той роли, которую общественный и частный сектор играют в предоставлении эффективных услуг транспорта. Бόльшая часть инфраструктуры должна предоставляться дискретными “кусками” (такими как участок дороги, железнодорожная связка, мост, порт или причал, или взлетная полоса аэродрома) и одним агентом, очень часто в лице государства, являющегося «владельцем имущества». Поскольку транспортная инфраструктура всё в большей степени предоставляется частным сектором на условиях концессии, конкуренция на рынках инфраструктуры ограничена, и для того, чтобы стимулировать эффективность, обычно необходима некая форма государственного контроля и регулирования. Многие транспортные услуги (особенно в дорожном секторе), наоборот, как правило предоставляются на условиях свободного участия на рынках с высоким объемом, многими конкурентоспособными фирмами. В результате и общественный, и частный секторы в разной степени принимают участие во владении, предоставлении и работе инфраструктуры и услуг. Кроме коммерческих услуг, многие нужды в транспорте удовлетворяются посредством самообслуживания, которое как правило заключается в использовании индивидуальных видов транспорта – неавтомототранспортных и автомототранспортных. Неавтомототранспортные виды включают передвижение пешком, 7 перенос груза на голове, передвижение на велосипеде и с помощью запряженных животных. Эти виды транспорта часто являются для бедных единственно доступными и поэтому широко ими используются. Транспорт является посреднической услугой. Спрос на транспорт является производным от деятельности в других сферах (здравоохранение, образование, сельское хозяйство, производство и т.д.). Поэтому другие сферы тоже зависят от транспорта и, в свою очередь, оказывают влияние на него. Например, надежность и скорость передвижения шоссейного транспорта будет оказывать влияние на расположение, величину, персонал и эффективность работы больниц, медицинских учреждений и мобильных услуг в здравоохранении.2 В зависимости от видов деятельности, с которыми он сочетается, транспорт прямо или косвенно влияет на общее благосостояние бедных. Прямое влияние наблюдается там, где транспорт используют в дополнение к другим мерам, направленным конкретно на преодоление бедности например, предоставление больниц, школ и дополнительных услуг. Прямое влияние чаще связано с мерами, основанными на равенстве. Косвенное влияние вызвано мерами, призванными улучшить эффективность как производства, так и потребления, и способствовать экономическому росту. Влияние этих мер распространяется на экономическую и социальную системы и при соответствующих обстоятельствах приносит пользу всем группам населения, включая бедное. В остальной части данного введения дана перспектива роли транспорта на макро- и микро-уровне: в поддержке экономического роста и в повышении, в сочетании с другими секторами, благосостояния самого бедного населения. Здесь также содержится предостережение в том, что неправильно разработаные транспортные меры, политика и индивидуальные программы могут принести вред бедному населению. (Более подробное рассмотрение и примеры вопросов связи между транспортом и мерами по сокращению бедности приведены в техническом примечании 1.) 1.2 Потенциальные связи между транспортом и бедностью Каким образом транспортный сектор может наиболее эффективно способствовать сокращению бедности, и что нужно сделать правительству? В данной главе предпринимается попытка помочь тем, кто вырабатывает политику, найти ответы на вышепоставленный вопрос на государственном уровне. В основе ответа – глубокое понимание ключевых связей между транспортом и бедностью, как положительных, так и отрицательных, а также тех случаев, в которых такие связи требуют государственной роли. Общий обзор таких связей приведен в техническом примечании 1. Бедность, главным образом связанная с очень низким уровнем дохода и потребления, также проявляется во многих других отношениях, особенно в недостаточном питании, плохом здоровье, неграмотности, уязвимости различным бедствиям, социальной и политической изоляции. Каждый из перечисленных факторов имеет тенденцию усиливать другие. Большинство этих факторов так или иначе связано с транспортом. Не имея адекватного доступа к дорогам, фермеры не смогут продать свой урожай на рынке; возможно, что они не смогут позволить заплатить за обучение своих детей; и в случае, когда требуется скорая медицинская помощь, заболевшие не смогут своевременно попасть в больницу. Не имея услуг транспорта, бедное население, живущее в отдаленных сельских районах и в неофициальных поселениях на окраинах городов, будет оставаться в изоляции и в «западне бедности». 2 В этой главе по мере необходимости даются перекрестные ссылки на другие главы настоящего источника. 8 Для сокращения бедности необходимы экономический рост, перераспределение и участие населения. Транспорт способствует экономическому росту, мобилизируя человеческие и физические ресурсы.3 Улучшения в сфере транспорта приводят к снижению затрат на финансовые операции, позволяют экономию, обусловленную ростом масштаба производства и специализацией, расширяют возможности и торговлю, интегрируют рынки, усиливают эффективную конкуренцию, расширяют социальные взаимосвязи и, в конечном итоге, увеличивают реальный доход и благосостояние общества. Эти результаты, в общем, дают реальную выгоду если не всем, то большинству социально-экономических групп, включая бедных. При отсутствии эффективного транспорта экономический рост невозможен, а без роста невозможно поддерживать меры, направленные на сокращение бедности. Транспорт также играет важную роль в процессе перераспределения, особенно общественных мер, направленных на удовлетворение конкретных основных нужд бедного населения (особенно питания, здравоохранения и образования). Обеспечивая возможность поставки товаров и услуг бедным, а также обеспечивая бедным доступ к социальным услугам, транспорт дополняет большинство целенаправленных мер. Более того, хорошо продуманные меры по удовлетворению основных нужд бедного населения в транспорте являются основой прямой политики повышения их благосостояния. Под участием общественности понимают равноправное участие бедных в вопросах общества и в процессе разработки политических решений в более широком масштабе. Эффективное участие может иметь место только тогда, когда преодолены социальные, культурные и физические препятствия, включая географическую изоляцию. Наличие адекватного транспорта позволяет жителям добираться к местам встречи и городским центрам, обеспечивает передачу информации и, таким образом, способствует участию людей в политических и социальных процессах. Наличие адекватного транспорта необходимо, но не достаточно для сокращения бедности. Хотя сокращение бедности было бы невозможно без наличия адекватных средств передвижения людей и перемещения товаров, важно помнить, что транспорт предоставляет посреднические услуги – это лишь одно из средств в борьбе с бедностью. Расширение услуг транспорта не обязательно приведет к сокращению бедности. Меры в сфере транспорта могут воздействовать на бедных только в том случае, если они будут сопровождаться другими адекватными мерами в других сферах. Точно так же эффективность целенаправленных мер в сфере здравоохранения, образования и сельского хозяйства зависит от уровня транспортной инфраструктуры и услуг. Наличие хорошего доступа к услугам больницы не будет иметь должного эффекта в улучшении здоровья бедных, если в больнице нет квалифицированного медицинского персонала или отсутствуют медикаменты. Также необходимо помнить, что неправильно разработанные транспортная политика и программы могут оказать негативное влияние на бедное население и лишить ресурсов другие программы по сокращению бедности. Негативное воздействие транспортной политики или программ инвестиций на бедное население зависит от конкретных обстоятельств. Тем не менее, следует обратить подробное внимание на следующие виды 3 Всё большее количество фактов подтверждает, что бедное население в пропорциональном отношении к уровню дохода, так же как и небедное, пользуется преимуществами экономического роста. См. Dollar and Kraay (2000 г.). Эти факты, однако, рассматриваются в совокупности и могут значительно различаться в разных странах. Рост, нацеленный конкретно на бедных, в каждой конкретной стране требует наличия в этой стране соответствующих условий (т.е. постояннй политики по преодолению бедности, государственного управления и т.д.). 9 негативного воздействия, которые являются общими для многих стран и, как правило, носят регрессивный характер: • • • • • • • Вытеснение одного вида транспорта, которым широко пользуются бедные, другим (ярким примером является вытеснение неавтомототранспортных средств автомототранспортными); Нарушение жизни района или разделение района с низким уровнем дохода населения в результате строительства дороги; Вынужденное переселение; Дорожно-транспортные происшествия, особенно с участием пешеходов; Высокая концентрация загрязняющих окружающую среду автомобильных выхлопов и шум от автомобилей; Избыток рабочей силы, вызванный реструктуризацией, коммерциализацией и приватизацией государственных транспортных предприятий; Увеличение транспортных тарифов вследствие отмены субсидий, например, в результате коммерциализации. Хотя вышеуказанные факторы могут воздействовать на все группы населения, независимо от дохода, самый сильный удар будет нанесен бедному населению, поскольку оно имеет недостаточные ресурсы, если они вообще есть, для того, чтобы приспособиться к новому положению (например, переехать или компенсировать затраты семьи). Стратегия сокращения бедности должна определить систему выявления и устранения негативных последствий мер в сфере транспорта на бедное население, включающее как потенциальных пользователей транспорта, так и непользователей.4 4 Более подробную информацию см. в World Bank (1996 г.) и Gannon and Liu (1997 г.). 10 Вставка 2.1 Перечень основных вопросов для проверки эффективности политики Одним из первых шагов в оценке эффективности транспортной политики является оценка того, насколько действующая политика сокращает бедность и снимает ограничения, связанные с транспортом, с роста, нацеленного на бедное население, и прочного макроэкономического управления. Хотя обычно многие виды политики и программ влияют на транспорт, ниже приведены вопросы, которым необходимо уделить особо пристальное внимание. Ø Проведено ли сравнение распределения государственных расходов на душу населения по основным услугам—здравоохранению, образованию, услугам по распространению опыта и транспорту, включая сельское или городское население, — с уровнем бедности (индекс количества людей) в каждом регионе за предыдущие пять лет? Ø Проведена ли оценка эффективности государственных затрат в сфере транспорта? Ø Проведена ли оценка участия частного сектора и приоритетов его развития? Ø Скоординированы ли политика сектора и структуры с программами, нацеленными на снижение бедности? Скоординированы ли благотворительные программы по снижению бедности? Ø Определен ли приоритетный перечень политики и программ затрат? Как эффективно их реализовать? Ø Снижают ли постановления и политика по вопросам транспорта возможности коррупции? Ø Являются ли налагаемые на транспорт пошлины и налоги чрезмерно регрессивными? Ø Облагаются ли неавтомототранспортные средства передвижения (например, велосипеды) чрезмерным налогом? Ø Поддерживают ли государственные постановления те средства транспорта, которыми пользуются бедные? Ø Соответствуют ли стандарты транспортного сектора (например, стандарты проектирования сельских дорог) условиям страны? Каковы были бы последствия принятия более низких дорожных стандартов по отношению к сельским дорогам с меньшим объемом транспортных перевозок? 2 Средства диагностики Формирование мер, направленных на сферу транспорта страны и являющихся частью общегосударственной стратегии по сокращению бедности, необходимо начинать с глубокого понимания существующей транспортной системы страны и условий, определяющих бедность. В последнее время был выверен ряд практических средств, помогающих оценить состояние существующей транспортной системы. Средства по определению и оценке бедности в отдельно взятой стране приведены в данном источнике в главе Оценка и данные бедности. Оценка транспортного сектора должна быть связана с оценкой бедности в стране и должна (1) рассматривать общее соответствие и работу транспортной системы; (2) рассматривать транспортную политику и работу транспорта страны, уделяя внимание нуждам и проблемам бедных и групп населения с низким уровнем дохода; (3) выявить наиболее важные для стимулирования экономического роста транспортные проблемы и вопросы; (4) определить, включает ли политика других секторов доступность или состояние транспорта; и (5) определить, какие приоритетные элементы транспорта необходимо включить в стратегическую политику сокращения бедности после опроса всех заинтересованных лиц. 11 Этот подход объединяет традиционные подходы к планированию сектора «сверху вниз» и опрос все заинтересованных лиц «снизу вверх». 2.1 Показатели работы на уровне сектора Показатели работы на уровне сектора дают предварительную, быструю и недорогую оценку ситуации в сфере транспорта страны. Эти ключевые показатели в совокупности со сравнительными данными других стран и прочими определительными данными дают суммарную информацию о состоянии и работе транспортной системы страны, особенно о затратах, слабых местах и препятствиях. Хотя эти показатели имеют определенную формальность и не имеют полного охвата, они хорошо подходят для стратегической задачи сокращения бедности. Кроме того, проведение глубокого анализа транспортного сектора страны или, по крайней мере, его некоторых аспектов, может быть желательно для рассмотрения конкретных вопросов и исследования путей их решения, например, относительной действенности преобладающих ролей общественного и частного секторов в транспортной инфраструктуре и услугах. Такой анализ может способствовать лучшей интерпретации совокупных показателей работы на уровне сектора; он также имеет значение и для других секторов, включая городское, сельское и региональное развитие. Для каждого значительного вида транспорта, сельского и общегосударственного дорожного (включающего автомототранспортные и неавтомототранспортные услуги), железных дорог, внутреннего водного, морского, городского общественного транспорта и авиации, необходимо разработать рабочие характеристики, основанные на элементах инфраструктуры и услуг каждого вида.5 Для понимания работы сектора необходимы тщательные подсчеты, поскольку транспорт предлагает услуги, и результаты работы на транспорте невозможно сохранить: поставленное количество (например, месткилометров) обычно не совпадает с требуемым количеством (например, пассажирокилометров). Транспорт также порождает такие всепроникающие существенные «нерыночные избыточные внешние влияниия», как заторы, загрязнение окружающей среды и аварии. Такого рода сложности означают, что нельзя полагаться только на несколько основных рабочих показателей сектора. Скорее для каждого вида транспорта и составляющих его инфраструктуры и услуг потребуются отдельные наборы показателей. Такие показатели и их роль в диагностике и контроле разработаны сравнительно хорошо и широко используются. Но в то же время все показатели представляют собой частичную оценку и поэтому имеют ограничения, поэтому их интерпретация должна быть осторожной.6 Показатели могут давать полезные «сигналы», но их нужно рассматривать только как показатели, а не выводы. Во вставке 2.2 изложены показатели работы на уровне сектора относительно эффективности и бедности. В зависимости от имеющихся данных и их важности в каждой конкретной стране для выделения потенциальных проблем в каждой категории можно использовать один или два показателя. Диагностический профиль и анализ затем можно объединить. Весьма желательно, чтобы это было сделано на уровне ниже общегосударственного или на региональном уровне, на основе количественных и качественных показателей, выбранных из общего перечня. 5 Рабочие характеристики транспорта во многом формируются технологией (например, экономика, обусловленная ростом масштаба производства; раздробленность), структурами затрат (например, неразделяемые, делимые, постоянные и невозвратные издержки), организационными структурами (например, частное или государственное владение и законодательный режим), рыночной структурой (например, соперничество, конкурентоспособность и условия входа и выхода из рынка), широтой географического влияния (например, стоимость земли и землепользование) и сроком службы (длительный период для инфраструктуры, поддерживаемой в хорошем состоянии и короткий период для автомобильных услуг). 6 См. Gannon and Shalizi (1995 г.). 12 Вставка 2.2 Показатели работы и описательные показатели на уровне сектора a (1) Уровень экономической активности транспорта • Транспортные расходы в процентном отношении к ВВП; • Добавленная стоимость транспорта в процентном отношении к общей добавленной стоимости; • Занятость в транспорте в процентном отношении к общей занятости; • Общее количество тонно-километров в год по виду транспорта; • Общее количество пассажиро-километров в год по виду транспорта; • Использование мощностей по виду транспорта; • Уровень автомототранспортного движения по главным и второстепенным дорогам (среднее количество автомобилей в день за год); • Уровень механизации (количество зарегистрированных на душу населения автомобилей); • Показатель механической мобильности населения в сельской местности (количество поездок на человека в год); • Пропорциональное количество бедных или лиц с низким уровнем дохода, пользующихся общественным транспортом (по виду транспорта). (2) Рыночная структура и законодательный режим • Показатель концентрации: доля общего количества движения, осуществляемого одной крупнейшей фирмой (или пятью крупнейшими фирмами) по виду транспорта; • Владение общественным транспортом (государственный или частный сектор); • Свободный или несвободный вход в рынок или выход из рынка; • Наличие или отсутствие контроля за уровнем цен; • Наличие или отсутствие обязательств по услугам (маршруты, частота, время работы). (3) Состояние инфраструктуры • Доля дорог общегосударственного уровня, находящихся в плохом состоянии (включая тенденции к ухудшению); • Доля второстепенных и вспомогательных дорог в плохом состоянии (включая тенденции к ухудшению). (4) Доступ 2 • Плотность дорог (км/км и км/тысячу населения); • Доля сельского населения, по регионам, не влючая всесезонный доступ автомототранспортными средствами; • Среднее расстояние и время проезда на преобладающем виде транспорта от места жительства населения до ближайшей начальной школы и больницы; • Население городских районов с низким уровнем дохода, в которых время при ходьбе пешком до ближайшего общественного транспорта превышает 15 минут. (5) Тарифы на основные транспортные услуги • Средняя величина и шкала внутренних тарифов на грузоперевозки для основного потребителя и производителя товаров, таких как зерно и удобрения (центов США/тонно-километр); • Тариф на отправку 20-футового контейнера из основного порта до зарубежного порта, связанного с экспортом большинства грузов (в долларах США); • Средняя плата за проезд на автобусе или другом автомототранспортном средстве за пять поездок (в долларах США); • Средняя плата за проезд на неавтомототранспортных средствах (велорикша или подобные им) за пять поездок (в долларах США); • Доля налогов в структуре затрат услуг по виду. a Для оценки транспортной деятельности существуют описательные показатели, рассматривающие транспорт в связи с другими секторами той же страны, для проведения (грубого) сравнения по странам со схожей географией и распределением населения по территории. Как правило, они не являются обязательными и не дают качественной оценки работы транспорта. Объем необходимого транспорта можно оценить, только исходя из конкретных условий страны и относительной стоимости транспорта. 13 Вставка 2.2 Показатели работы и описательные показатели на уровне сектора (продолжение) (6) Скорость и надежность транспортного обслуживания • Средняя скорость автобусов или неавтомототранспортных средств в городских районах (км/час); • Частота обслуживания автобусным общественным транспортом по расписанию (количество рейсов в час или день); • Доля неоказанного обслуживания по расписанию; • Среднее время и шкала времени доставки грузов в порт отправления и выхода в порт назначения (дней). (7) Безопасность b • Связанное с транспортом количество смертей и травм на душу населения (НСП и АСП) по виду транспорта, городскому и сельскому (количество в год); • Связанное с дорожно-транспортными происшествиями количество смертей и травм (зарегистрированных) на автомобиль—пешеходов (взрослых или детей) и пассажиров автомобиля—бедных или небедных (количество в год); • Количество случаев ВИЧ или СПИДа среди работников транспортного сектора (особенно среди водителей грузовиков); • Проведение кампаний по вопросам здоровья. (8) Финансовая стабильность • Коэффициент возмещения эксплуатационных расходов по виду транспорта; • Общая сумма субсидий на пассажира (пассажиро-км) по виду транспорта (в центах США и процент от полной платы); • Общая сумма государственных субсидий на эксплуатацию общественного транспорта в процентном отношении к ВВП, по виду; • Соотношение действительных и гарантированных расходов на ремонт дорог. (9) Воздействие на окружающую среду • Доля безина с содержанием свинца от общего количества потребляемого бензина; • Доля автомобилей с двухтактным двигателем от общего количества автомобилей внутри городских районов; • Уровни выхлопов в городских районах (например, окись углерода) b Риск здоровью бедных, связанный с работой транспорта, требует конкретного внимания. Происшествия с участием пешеходов и НСП предположительно будут чаще среди бедных, поскольку они чаще пользуются этими средствами транспорта и являются менее защищенными на дорогах с автомототранспортными средствами. Распространение инфекционных заболеваний, связанное с деятельностью на транспорте (водители, строители, путешествующие), и особенно заболеваемость ВИЧ и СПИДом среди водителей транспортного сектора, например, водителей грузовиков, представляют самую большую опасность для здоровья, особенно в странах Африки, расположенных ниже пустыни Сахара. 14 Доступ к услугам является ключевым диагностическим показателем оценки работы транспортного сектора. Как показывают показатели во вставке 2.2, его можно измерить несколькими способами: как расстояние или время передвижения до конкретного учреждения, как «автомототранспортная проходимость», и с более технической точки зрения как совокупное качество конкретного месторасположения.7 В сельской местности «основную проходимость» практичнее всего определять как автомототранспортную проходимость. Таким образом, степень непроходимости лучше всего измеряется как (максимальное) число последовательных дней, когда автомототранспортные средства не могут использовать дорогу (или другие пути, например, водные). Для того чтобы направлять политику и меры, необходимо установить пороговый уровень «непроходимости». Установка порога непроходимости должна в огромной степени складываться из взглядов общества на последствия «отрезанности» от основной транспортной сети в течение различных промежутков времени. Степень тяжести последствий, конечно, будет различной и будет зависеть, среди прочих факторов, от наличия и дополнительной протяженности дополнительных маршрутов или видов и наличия альтернативной стратегии (например, хранения). Расходы, с которыми сталкиваются пользователи во время личного переезда и перевоза грузов, — тарифами, временем и другими расходами на компоненты услуг, такие как безопасность, — являются основными в диагностике работы. Например, расходы на дорожный транспорт могут различаться существенно. В таблице 2.1 проиллюстрирована резкая разница между Африкой и Юго-Восточной Азией. Необходимо помнить, что постоянные автомобильные затраты, складывающиеся из налогов, импортных пошлин и страхования, являются основным источником различий в грузовых затратах, которые перекладываются на потребителей. Ещё одним диагностическим показателем является розничная цена НСП, таких как велосипеды. Во многих странах велосипеды облагаются очень высокими тарифами и/или налогами, в результате это недорогое в остальных отношениях средство передвижения становится недоступным для бедных. Высокие затраты на транспорт можно рассмотреть еще подробнее, проанализировав рыночную структуру. Экономическое регулирование, которое искусственно ограничивает вход на рынок транспортных услуг, является потенциальной причиной низкого качества работы и высоких затрат. 7 Эта совокупная величина считается составной или суммой «привлекательности» всех других отдельно взятых важных мест расположения в силу состояния подъездных путей, обратно пропорциональной общей сумме «препятствий» передвижения (затраты, время, усилия и т.д.), связанных с достижением каждого из них. Дополнительную информацию по данной величине см. в техническом примечании 1. 15 Таблица 2.1. Составляющие затрат для тягача и полуприцепа (F FCA на км) Африка Пакистан Процент Страхование Бригада Лицензия и другие налоги Прочие постоянные затраты Амортизация Топливо Тех. обслуживание Колеса Дорожные расходы 35,2 (7,6%) 15,8 (3,4%) 27,9 (6%) 7,8 (1,7%) 42,1 (9,1%) 4,3 (4,2%) 0,1 (0,1%) 11,0 (10,7%) 0,4 (0,4%) 2,9 (3,0%) 66,1 (14,3%) 112,4 (24,3%) 90,8 (19,5%) 48,1 (10,4%) 17,3 (3,7%) 8,9 (8,7%) 43,7 (42,7%) 17,2 (16,8%) 6,0 (5,8%) 7,9 (7,7%) Постоянные затраты Затраты, зависящие от расстояния Общие затраты Общие затраты на тоннокм 128,8 334,7 18,7 83,7 463,5 21,7 102,4 4,5 Источник: Hine and Rizet (1993 г.) Дополнительную информацию по выбору показателей см. в документе Gannon and Shalizi (1995 г.). Дополнительную информацию по разработке регулирующей политики неофициального сектора городских районов см. в документе World Bank (2000 г.). для 2.2 Оценка роли государственного и частного секторов Основная задача правительства страны состоит в том, чтобы наилучшим образом использовать государственные ресурсы страны. (См. главу данного источника о Государственных затратах.) Для того чтобы добиться устойчивого бюджета, необходимо провести оценку распределения бюджета внутри секторов и между ними. Такая оценка подразумевает учет сравнительных преимуществ и обязательств государственного и частного секторов. Бόльшая часть транспортных услуг предоставляется или может быть предоставлена более эффективно частным сектором, чем государственным при том условии, что эффективная конкуренция может быть разработана на рынке или для рынка, и «поставляемые услуги», подотчетность, регулирование и соблюдение постановлений хорошо разработаны и приняты. Даже некоторые субсидированные услуги, оправданные политикой преодоления бедности, могут эффективно предоставляться частной фирмой на основе конкурентного участия в тендере по конкретному уровню услуг. Там, где существуют или могут быть разработаны соответствующие условия для частного сектора, многие из функций, связанных с управлением дорожной системы (проектирование, строительство и техническое обслуживание), также могут быть переданы частному сектору на основе договоров. Более того, управление и отчасти планирование многих дорожных систем государственного уровня переведено на более «коммерческую» и надежную основу посредством законодательного утверждения советов и фондов по дорогам (Heggie and Vickers, 1998 г.). На этом фоне полезно проследить, 16 насколько частный сектор вовлечен в транспорт, особенно в инфраструктуру: где, каким образом (полная концессия или контракт на управление), в каких законодательных и контрактных условиях, определяющих цены и качество, и с какими результатами. Показатели эффективности (или неэффективности) отображают степень финансовой автономии, коммерциализации и тарифов, присущие каждому виду транспорта, включая тенденции, относящиеся к сравнительным «хорошо зарекомендованным» международным стандартам. Основная роль государства включает разработку и проведение политики, развитие планирования сектора, рассмотрение вопросов, выходящих за пределы частной деятельности (особенно внешние эффекты или негативные рыночные последствия, такие как дорожно-транспортные происшествия, пробки на дорогах и загрязнение окружающей среды), и контроль качества работы. Следует провести оценку распределения государственных затрат по всем функциональным областям транспорта. Основные вопросы: достаточны ли государственные затраты на этот сектор для решения его проблем? Прослеживается ли тенденция распределения бюджета на финансирование капитальных затрат и игнорирования текущих расходов? Возможно ли изменить механизм финансирования периодических издержек? Принимается ли во внимание при составлении бюджета вопрос о затратах на безопасность движения и уменьшения загрязнения окружающей среды? Эффективно ли обслуживание, в том числе реагирование на запросы клиентов? Как при наличии многоуровневого государственного управления настоящие межправительственные финансовые отношения воздействуют на транспортные инвестиции и содержание транспорта на общегосударственном, областном и местном уровне? Эффективны ли они и отвечают ли нуждам бедных? Каковы местные финансовые возможности на тот случай, если некоторые транспортные вопросы (например, содержание дорог) будут децентрализованы? Включены ли в бюджет государственных предприятий финансовые задолженности или обязательства? Вышеперечисленные вопросы могут дать представление о будущей работе транспортной системы. Многие из этих вопросов имеют очевидную важность при выработке политики и рассматриваются ниже под заголовком Средства политики в разделе 4. 2.3 Что нам известно о транспортных нуждах бедных? 2.3.1 Транспортные проблемы, с которыми сталкиваются бедные Знание транспортных обстоятельств бедных и особенно взаимодействия этих обстоятельств с другими факторами (например, расположением жилья и будущего дохода), является ограничено и особенно недостаточно в отношении городских районов. А поэтому также ограничено и понимание того, как бедные воспринимают свои транспортные проблемы. Тем не менее, приведем некоторые «рабочие обобщения». В сельской местности: Ø В большинстве своем поездки являются короткими и служат целям воспроизводства и поддержки существования (т.е. люди ездят за водой и топливом, для производства и сбора урожая). Ø Менее частые поездки могут быть жизненно важными, например, посещение больниц или поликлиник, продажа собранного урожая или предложение рабочей силы. 17 Ø Преобладают неавтомототранспортные средства, особенно перенос грузов на голове или другое физическое перемещение. Ø Невладение или отсутствие доступа бедного населения к автомототранспортным средствам. Ø Бедное население тратит все свое время и энергию на удовлетворение жизненно важных нужд в транспорте. Ø Во многих странах почти все транспортное бремя ложится на женщин. Ø Бедное население живет в местах с наихудшим доступом к транспорту.8 В городских районах: Ø Поселения бедных часто расположены вдали от возможных мест работы и услуг, часто на изолированной территории, выбранной по причине низкой стоимости или бесплатного жилья. Это означает, что бедные часто имеют плохое транспортное обслуживание с неизбежными пересадками, длительными ожиданиями и передвижением пешком. Бедняки передвигаются на большие расстояния, полагаясь на услуги общественного транспорта в том случае, если расстояние для ходьбы пешком или езды на велосипеде слишком велико. Поездки обходятся городским беднякам дорого и занимают много времени. Ø Высокая стоимость транспорта по отношению к наличному доходу ограничивает мобильность. Небольшие изменения в ценах на общественный транспорт и в уровне услуг могут иметь огромное значение для мобильности бедного населения. Ø Возросшее преобладание частных автомототранспортных средств в городских транспортных системах, которыми бедные в большинстве своем воспользоваться не могут, изолирует и вытесняет НСП и общественный транспорт, на которые бедное население полагается главным образом. Более того, бедняки не только не выигрывают (напрямую) от мер вмешательства в сфере транспорта, направленных на частные легковые автомобили, но и фактически часто страдают от непомерной доли внешних расходов. Ø Бедные группы населения в большой степени полагаются на НСП, включая передвижение пешком, но условия для более доступных по цене и месту и более безопасных НСП средств часто игнорируются. Ø Бедняки особенно подвержены последствиям использования автомототранспортных средств, таким как дорожно-транспортные происшествия, отчасти потому, что они являются основными пользователями неавтомототранспортных средств, особенно при передвижении пешком, а также вследствие неправильного пользования дорогой, особенно со стороны водителей автомототранспортных средств. Бедные также в наивысшей степени подвержены воздействию автомобильных выхлопов в местах проживания, расположенных вблизи основных автомагистралей. 9 В результате опросов семей необходимо установить какое количество времени, усилий и расходов тратится на использование транспорта, а также выяснить прочие проблемы, с которыми сталкивается бедное население. Это можно сделать, объединив транспортный модуль на вращающейся основе внутри обычных оценок бедности, социальной оценки и опросов уровня жизни (см. главу Оценка и данные бедности). Эти транспортные модули должны охватывать отдельных членов бедных семей по возрасту и полу. В примере таких данных для семей, проживающих в сельской местности, приведенном в таблице 2.2, выделены виды деятельности, требующие определенного количества времени на транспорт. 8 9 Более подробную информацию см. в Howe (1997 г.). Более подробную информацию см. в Allport (2000 г.). 18 Таблица 2.2. Среднее время, затрачиваемое сельскими семьями на транспорт для различных целей: данные стран Африки, расположенных ниже Сахары Цель Распределение в % Производство продуктов питания 25 Топливо 15 Вода 30 Размалывание продуктов 5 Местный рынок 10 Внешний рынок урожая с/x культур 5 Прочие 10 Источник: Dawson and Barwell (1993 г.) В то время как бедное сельское и городское население сталкивается с совершенно различными транспортными проблемами, эти проблемы могут к тому же значительно различаться в разных странах, как показано в таблице 2.3 на примере Ганы и Индии. Таблица 2.3. Проблемы, отмеченные пользователями городского общественного транспорта: Гана и Индия (важность проблем в процентном отношении) г. Аккра, Гана г. Пун, Индия Проблемы общественного Мужчин Женщи Мужчин Женщ транспорта а на а ина Переполненность Слишком высокая стоимость Недостаточная частота рейсов или недостаточное кол-во автобусов Старые или небезопасные автомобили Грубый персонал Прочие 6 8 9 10 28 1 41 3 35 36 54 45 14 10 27 14 8 23 0 5 12 0 6 5 Источник: Fouracre, Astrop, and Maunder (1999 г.) В большинстве развивающихся стран наблюдаются существенные различия в проблемах транспорта и доступе к транспортным услугам по половому признаку (см. главу данного источника по Полу). Транспортные проблемы, с которыми сталкиваются женщины, а также их нужды можно установить из опросов семей относительно прилагаемых усилий (килограммо-км в день) и затраченного времени (в процентах) (см. таблицу 2.4). (Вопросы пола в транспорте рассматриваются подробно в разделе 4.3.3.) 19 Таблица 2.4. Сравнение объема грузов, транспортируемых женщинами и мужчинами (тонно-километров на человека в год) г. Касама (Замбия I) г. Лусака сельская местность (Замбия II) г. Мбале (Уганда) г. Кая (БуркинаФасо I) г. Дедагоу (БуркинаФасо II) Взрослое женское население 35,7 30,3 39,0 10,3 15,5 Взрослое мужское население 7,1 9,8 8,6 3,6 4,4 Источник: Barwell (1996 г.) 2.3.2 Профиль транспорта-бедности на местном уровне и на уровне семьи Для того, чтобы иметь представление о том, как транспортный сектор может наилучшим образом способствовать сокращению бедности, необходимо понимать не только транспортные, но и другие нужды бедного населения.10 Это является непростой задачей в силу разнородности бедного населения внутри страны или даже внутри района и значительных различий конкретных нужд бедных. Чтобы выяснить нужды местного бедного населения и расставить приоритеты, необходимо провести опросы жителей. Полученную информацию можно использовать в разработке подходов. Профиль транспорта-бедности (ПТБ) отражает качество, количество и цены транспортной инфраструктуры и обслуживания различных социально-экономических групп населения. В городских районах расходы на проезд (включая время проезда и наличную плату) обусловлены местом работы местом проживания населения. Часто бедным приходится тратить большую часть дохода на длительный проезд вследствие очень ограниченного выбора мест проживания. Недорогое жилье часто имеется только на периферии на незаконно заселенной изолированной территории без какого-либо права владения этой землей. Поэтому городской ПТБ должен содержать информацию как о расходах на проезд, так и о стоимости жилья в пригодных для жизни местах. ПТБ способствует пониманию транспортных нужд бедных, упрочению транспортной стратегии в вопросах сокращения бедности и воплощению транспортной стратегии в конкретные цели и в конкретный проект. Даже простой учет ПТБ при последующей разработке и воплощении проектов может пригодиться в решении вопросов бедности, связанных с транспортом (и не связанных с ним). 2.3.3 Территориальное определение бедности-транспорта Неотъемлемая географическая составляющая транспорта позволяет приспособить ее к географическим целям. Для обеспечения эффективности этих целей планирующие должны знать, где расположено бедное население (в процентном отношении к общему 10 Для включения транспортных данных в общую стратегию страны по сокращению бедности необходимо иметь полное определение самой бедности. Такие определения рассматриваются в главе данного источника под названием Оценка и данные бедности. 20 населению региона), и какой уровень основных услуг им необходим (исходя из социальной справедливости). Это можно узнать, если наложить территориальную карту бедности на карту с информацией о наличии транспортной инфраструктуры и услуг. Данные для составления карт бедности и транспортных условий должны быть получены, по возможности, на самом низком уровне (см. главу Оценка и данные бедности). Так как отсутствие надежных данных является распространенной проблемой, важно разработать формальный процесс сбора данных с четко определенной целью, расходами и преимуществами. В некоторых странах уже есть подробная социально-экономическая статистика, собранная на местном уровне. Имея сравнительно низкие затраты, такая статистика может быть использована для составления карт бедности-транспорта. 2.4 Проверочный список оценки политики Одним из первых шагов в оценке эффективности транспортного сектора является оценка действенности политики в сокращении бедности и в устранении связанных с транспортом ограничений с экономического роста и макроэкономического управления. Хотя на транспорт влияют многие программы и виды политики, ниже приводятся вопросы, которым необходимо уделить особое внимание (см. вставку 2.3). Вставка 2.3 Перечень основных вопросов для проверки политики Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Проведено ли сравнение распределения государственных расходов на душу населения по основным услугам — здравоохранению, образованию, распространению опыта и транспорту, — включая сельское или городское население, с уровнем бедности (индекс количества людей) в каждом регионе за предыдущие пять лет? Проведена ли оценка эффективности государственных затрат на транспорт? Проведена ли оценка участия частного сектора и приоритетов его развития? Скоординированы ли политика сектора и структуры с программами, нацеленными на сокращение бедности? Скоординированы ли благотворительные программы по сокращению бедности? Составлен ли приоритетный список политики и программ затрат? Как эффективно их реализовать? Снижают ли постановления и политика по вопросам транспорта возможности коррупции? Являются ли налагаемые на транспорт пошлины и налоги чрезмерно регрессивными? Облагаются ли чрезмерным налогом неавтомототранспортные средства передвижения (например, велосипеды)? Поддерживают ли государственные постановления те средства транспорта, которыми пользуются бедные? Соответствуют ли стандарты, применяемые к транспортному сектору (например, стандарты проектирования сельских дорог), условиям страны? Каковы были бы последствия принятия более низких дорожных стандартов в отношении сельских дорог с меньшим объемом транспортных перевозок? 21 3 Как разработать транспортные меры в рамках стратегии сокращения бедности Этот раздел содержит практическое руководство для выработки транспортных мер в рамках стратегии сокращения бедности. Иными словами, транспорт должен стать частью стратегии сокращения бедности. Очевидно, что это равнозначно разработке стратегии, направленной только на транспорт. Тем не менее, основная задача — стратегическая разработка — будет похожей. Разработка транспортной стратегии является обычным делом для многих развивающихся стран. Время от времени правительства формулируют и видоизменяют свою транспортную политику и государственные программы инвестиций в зависимости от конкретных общенациональных задач. В большинстве стран транспортная стратегия разрабатывается главным образом в целях экономического роста и, в более широком смысле, экономического развития. Нижеприведенные стратегические принципы даны с учетом общегосударственной задачи сокращения бедности. Эти основополагающие указания необходимо выверить и уточнить, но они должны служить начальной точкой отсчета в разработке и реализации транспортной стратегии для получения результатов в сокращении бедности. Общеприменимой транспортной стратегии нет. Транспортная стратегия для сокращения бедности должна быть разработана на основе специфических для каждой страны факторов, включающих количество населения, территорию страны, ее расположение или близость к мировым рынкам, стадию экономического развития, уровень урбанизации, разницу в доходе по регионам, степень развития и условия транспорта, возможности организаций, законодательный статус и возможности развития частного сектора. Для страны, полностью окруженной сушей и стремящейся к обусловленному экспортом росту, который является одним из главных средств сокращения бедности, транспортная стратегия должна быть обращена на ту роль, которую транспорт играет в обеспечении торговли, особенно на физический выход к морю через граничащие с ней страны или прибрежные соседние государства. Для стран с низким уровнем дохода населения, в которых преобладает сельское население, основной задачей является предоставление элементарного доступа к рынку и социальным услугам. Для большой страны, имеющей обширные территориальные ресурсы, но ограниченные внутренние рынки, ключевым элементом транспортной стратегии является развитие внутригородского транспорта для обеспечения региональной торговли и расширения рынков. Разные страны будут использовать разные транспортные стратегии сокращения бедности, и эти различия во многом заложены в форме стратегий. Сущность стратегии остается неизменной, т. е. она должна определять рамки политики и ряд общественных мер, которые имели бы наилучшее, долгосрочное воздействие на благосостояние бедного населения. Иными словами, стратегия должна быть нацелена на реальные результаты по преодолению бедности. Если инвестиции в автомагистраль общенационального значения, которая позволяет снять пробки и заторы в важных местах, приносят пользу бедному населению сельских районов, то таким инвестициям необходимо уделять столько же внимания, сколько и инвестициям на улучшение доступа к сельским дорогам. В разделе 4 приведен ряд средств проведения политики для решения конкретных вопросов, характерных для стран с низким уровнем дохода населения и во многом связанных с бедностью. 22 3.1 Как разработать стратегический подход к транспортной политике Стратегический подход заключается в рассмотрении связей между бедностью и транспортом в полном объеме, в осуществлении совместной деятельности по всем секторам и внутри всех областей транспорта, в определении эффективных и осуществимых общественных мер, которые сбалансировали бы нужды бедного населения с нуждами долгосрочного прочного экономического роста. Стратегические решения должны подразумевать компромисс в распределении ресурсов на долгосрочные структурные изменения в целях экономического роста и на удовлетворение неотложных элементарных нужд бедного населения. Транспортная стратегия, ориентированная на сокращение бедности, должна иметь три важных признака: • Полное участие всех заинтересованных лиц, особенно бедных. Слишком часто над разработкой транспортной стратегии работают лишь государственные плановые органы и технические специалисты. Эффективная транспортная стратегия по сокращению бедности должна включать полное и эффективное участие всех заинтересованных лиц в этом процессе. В разделе 3.2.5 данной главы подход с участием населения рассматривается более подробно. Этому вопросу также посвящена глава 2 данного источника. • Большой вклад технических специалистов транспортного сектора и всех других секторов. Транспорт играет важную дополнительную роль почти во всех видах социально-экономической деятельности, включая меры по преодолению бедности, предпринимаемые в других секторах. Хотя разработка мер в сфере транспорта, как составляющая стратегии сокращения бедности, является задачей специалистов транспортного сектора и лиц, занимающихся выработкой политики, она требует тесного сотрудничества и координации работы специалистов всех других основных секторов, особенно образования, здравоохранения, сельского и городского развития и развития частного сектора. • Предлагаемый подход делает попытку непосредственно связать результаты преодоления бедности с принимаемыми общественными мерами. В прошлом успех общественных мер, как правило, измерялся некоторыми результатами сектора, такими как протяженность асфальтированных сельских дорог и количество введенных в эксплуатацию автобусов. Вырабатывающие политику уделяли мало внимания реальному воздействию принятых мер на бедность. Хотя эта тенденция была частично присуща самому характеру транспорта, как посреднической услуге, очень часто это приводило к неэффективности или даже абсолютной бездейственности принятых мер. В последнее время возрастает понимание того, насколько важно с самого начала четко представлять последствия для того, чтобы меры по преодолению бедности были эффективными и оправданными. Поэтому рассмотрение общественных мер в контексте результатов и последствий для бедности является важным шагом в стратегическом планировании. Последствия для бедности концептуально отличаются от результатов в секторе (см. главу Контроль и оценка). Последствия для бедности измеряются не только уровнем дохода семьи и потребляемых калорий, но и другими показателями благосостояния, 23 такими как образование, здоровье, доступность услуг и включение в политическую жизнь. Результаты транспортного сектора часто измеряются такими единицами, как протяженность действующих в любую погоду дорог, объемы движения, расходы на эксплуатацию автомобилей, время проезда и так далее. Транспорт предоставляет посреднические услуги — он является лишь средством. Результаты транспортного сектора могут выражаться в последствиях для бедности только в том случае, если они напрямую или косвенно используются для улучшения качества жизни. Поэтому важно, чтобы польза от услуг транспорта распространялась и на бедных. Для этого необходимо понимать связь между результатами в секторе и возможными последствиями для бедности, а также условия, при которых эти результаты имеют последствия для бедности. Ключом к определению последствий для бедности является понимание связи результатов в транспорте и четырех основных аспектов бедности, а именно: экономических возможностей, способностей, участия населения и защиты от экономических потрясений и стихийных бедствий. Пример таких связей приведен в таблице 3.1. Более глубоко вопрос связей рассматривается в техническом примечании 1. 24 Таблица 3.1. Последствия для бедности, результаты в секторе и общественные меры: пример Последствия для бедности Появление экономических возможностей вследствие уменьшения препятствий к доступу • Более высокий доход в результате бóльших экономических возможностей Результаты в секторе • • • Улучшение возможностей в результате доступа к основным услугам • Повышение грамотности • Снижение смертности Участие населения в принятии решений • Преодоление чувства изоляции • • • • • • Защита от экономических потрясений и стихийных бедствий • Своевременная поставка продовольствия и медикаментов в чрезвычайных ситуациях • Доступ к внешним рабочим местам и социальному обслуживанию • • • Сокращение транспортных расходов (улучшение состояния дорог, снижение расходов по эксплуатации автомобилей, сокращение времени проезда) Улучшение транспортных услуг (охват, частота, качество, надежность, цены, возможность соединения с рынками и рабочие места) Повышение безопасности движения Общественные меры • • • • • Сокращение транспортных расходов на услуги Улучшение транспортных услуг (доступ к здравоохранению, образованию и социальным услугам) Повышение безопасности движения • Проведение опросов в процессе подготовки программ Механизмы для участия в планировании и расставлении приоритетов Отчетность перед общественностью о результатах относительно бюджета • Сокращение транспортных расходов Наличие и надежность транспортных услуг Участие бедных в маркетинге и услугах по снабжению • • • • • • • • Государственные и частные инвестиции для повышения эффективности Политика содержания и ремонта Реформы транспортных организаций Финансовые реформы Реформа законодательной сферы Инвестиции, связывающие районы с услугами Эффективное обслуживание и управление связями Нетранспортные решения (например, расширение территории обслуживания) Опросы и участие местного населения, включая уязвимые группы Ассоциации пользователей транспорта Децентрализация бюджетов, ресурсов и ответственности Инвестиции на повышение надежности Реформы технического содержания транспорта Венчурный капитал и рекомендации для бедных в компаниях по снабжению и маркетингу Улучшение маркетинга и снабжения Необходимо помнить, что последствия для бедности имеют временной аспект. Последствия могут быть связаны с результатами сектора. Это особенно важно для транспортного сектора, поскольку многие виды инвестиций в транспортную инфраструктуру являются объемными и долговременными, и должны действовать в течение длительного периода. 25 3.2 Стратегические принципы Стратегические принципы могут служить в качестве основного механизма контроля качества. Ниже предлагается пять стратегических принципов. 1: Интеграция транспорта в стратегию сокращения бедности в стране должна отражать двойную роль транспорта в стимулировании экономического роста на основе рыночных отношений, и в поддержке мер, направленных на преодоление бедности. Этот принцип основан на понимании того, что двойная роль транспорта в росте и перераспределении может включать компромиссы на уровне программы или проекта. Поскольку транспортная политика и инвестиционые программы могут быть направлены на решение транспортных нужд бедных напрямую или косвенно, возникает необходимость выбора и сохранения баланса между двумя подходами. 2: Экономическая эффективность является и должна оставаться основной целью большей части транспортной политики и инвестиционных программ для поддержки экономического роста. Экономическая эффективность является очень важной для большей части транспортных инвестиций, по причине крупных размеров вложенного капитала. Обычно можно в большой степени оценить экономическую ценность мер, направленных на содействие экономическому росту, относительно чистой настоящей стоимости или экономической нормы прибыли. При разработке, установлении приоритетов и выборе осуществимых мер необходимо руководствоваться этими мерами экономической эффективности. Выделить экономическую эффективность мер, направленных непосредственно на бедных в целях социального равноправия, можно с помощью наименее дорогостоящих средств (см. принцип 3). Следует заметить, что акцент на экономическую эффективность нацеленных на рост транспортных мер должен дополняться акцентом на распределительное воздействие этих мер. Рыночная структура транспортных услуг, включая любой связанный с ней законодательный режим, важна для того, чтобы попытаться оценить, какие группы населения в конечном итоге скорее всего сохранят преимущества выполнения транспортных проектов. На транспортном рынке с неэффективной конкуренцией или слабым соперничеством до половины преимуществ, полученных в результате улучшения транспортной инфраструктуры, может быть извлечено только поставщиками услуг и не распространено на таких пользователей, как бедные фермеры, проживающие на территории, обслуживаемой дорогой. Более того, даже там, где рынки транспортных услуг работают в условиях здоровой конкуренции, и снижение транспортных расходов распространяется на пользователей, часть преимуществ или все они могут отразиться на увеличении стоимости земли потому, что люди готовы платить больше за лучший доступ к земле, что в перспективе даст выгоду землевладельцам. Если земля на этой территории принадлежит богатым владельцам, то результаты транспортных улучшений могут быть сравнительно регрессивны. Возможно, еще более важный вопрос состоит в том, что делать с воздействием тех обусловленных эффективностью мер, которые еще больше ухудшают положение бедных групп населения (т. е. имеют регрессивное воздействие). С точки зрения экономики чистое окончательное воздействие мер, обусловленных эффективностью, на 26 бедных должно быть адекватно определено путем анализа вероятного распределительного воздействия. Результаты анализа могут показать, что подверженные воздействию бедные группы населения должны получить прямую компенсацию, что меры должны быть скорректированы или же необходимо выбрать другие меры. 3: Транспортные нужды самого бедного населения должны быть официально признаны и, по возможности, должны решаться путем сочетания наименее дорогостоящих и экономически эффективных транспортных и нетранспортных мер. Хотя в общем признается, что экономический рост в результате транспортных инвестиций, направленных на повышение эффективности, выгоден бедному населению, во многих случаях элементарные транспортные нужды бедных, заинтересованных в социальной справедливости, могут быть наиболее эффективно решены за счет прямых мер. Возможности для использования таких прямых мер есть в большинстве стран с низким уровнем дохода населения, и они требуют систематической оценки. Если они оправданы с социальной и экономической точки зрения, прямые меры должны быть скоординированы в русле всеобщей государственной политики помощи бедным. Рентабельность является ключевым компонентом успеха прямых мер. Для обеспечения экономической эффективности элементарных услуг, нацеленных на бедных необходимо определить реальный минимальный технический стандарт и выделить наименее дорогостоящие решения, включая любые нетранспортные решения. 4: Негативные последствия транспортных программ для бедных должны рассматриваться на уровне программы в рамках общегосударственной транспортной политики. Недостаточно продуманная транспортная политика и программы могут оказать негативное влияние на бедное население. Стратегия сокращения бедности должна включать систему определения и устранения негативного воздействия транспортных мер на бедное население, как на потенциальных пользователей, так и не пользующихся транспортом. Негативные воздействия транспортной политики или инвестиционной программы на бедных зависят от конкретных обстоятельств. Тем не менее, как уже отмечалось выше, различные негативные регрессивные воздействия являются общими. Эти регрессивные воздействия должны рассматриваться на уровне программы. Для рассмотрения их должным образом в масштабе всей страны необходима единая твердая общегосударственная политика и определенная система работы. 5: Транспортные меры должны разрабатываться в ходе широкого опроса всех заинтересованных лиц и при полном участии бедного населения в процессе принятия решений. Участие заинтересованных лиц является основной темой всего данного источника. Транспортный сектор не составляет исключения в этом отношении. Механизмы, позволяющие бедным выражать свои нужды, как правило, очень слабы на местном уровне, и у бедного населения нет достаточной политической власти, чтобы воздействовать на принятие решений. В результате, принимая решения по транспортным инвестициям и политике, легко не заметить транспортные нужды бедного населения (например, необходимость в неавтомототранспортных средствах) и расходы, выпадающие на долю бедняков (например, пешеходы, являющиеся потерпевшими в дорожно-транспортных происшествиях). Опыт свидетельствует, что широкое участие 27 затронутых групп населения или заинтересованных лиц в процессе принятия решений может улучшить воздействие общественных мер на бедное население. Вовлечение местного населения, особенно в бедных сельских районах в процессе опросов, участия общественности местного владения также является решающим для социальной и финансовой стабильности транспортных программ. 3.3 Как расставить приоритеты Самым трудным в борьбе с бедностью для страны с низким уровнем дохода населения является большое количество проблем и ограниченность ресурсов. Цели экономической эффективности и социальной справедливости могут не всегда совпадать на уровне программы или проекта, хотя в перспективе они взаимно усиливают друг друга. Решения по поводу приоритетов являются политическими и должны приниматься на основе участия и опросов всех заинтересованных лиц, особенно бедняков. Во вставке 3.1 приводится приоритетный список общественных мер, заслуживающих серьёзного внимания. Вставка 3.1. Примеры приоритетных мер Ориентированные на рост • Устранение слабых мест инфраструктуры (расширение портов, модернизация автомагистралей, и т.д.) • Стимулирование производства и торговли (улучшение снабжения, оказание помощи, улучшение торгового «коридора») • Повышение эффективности сектора за счет коммерциализации, развития частного сектора и реформы регулирования Нацеленные на бедность • Обеспечение круглогодичной автомототранспортной проходимости в сельской местности • Обеспечение доступного обслуживания городского бедного населения (например, посредством хорошо разработанной либерализации услуг) • Защита НСП (например, с помощью физических инвестиций и микрокредитов) • Содействие безопасности дорог Даже внутри каждой категории приоритетных общественных мер есть длинный список предлагаемых инвестиционных программ. Бóльшая часть ориентированных на рост общественных мер нацелена на повышение эффективности конкретного вида или «коридора», или предоставление физического доступа к деятельности, приносящей доход (такой как горно-рудные разработки или туризм). Обычно в таких случаях можно оценить спрос. Для определения приоритетных общественных мер такие экономические критерии, как чистая настоящая стоимость (ЧНС) и экономическая норма прибыли (ЭНП) должны использоваться в процессе анализа затрат и результатов. С другой стороны, критерии отбора общественных мер, направленных на бедность, различаются. Такие меры не должны становиться приоритетными наряду с ориентированными на эффективность общественными мерами на основе таких обычных показателей эффективности, как ЧНС или ЭНП. Фактически большинство общественных мер, направленных на преодоление бедности, нельзя оценить путем анализа затрат и результатов. В процессе анализа затрат и результатов обычно оцениваются результаты на основе готовности платить (ГЗ) деньги, проявляющейся в рыночной системе. Если бедные не пользуются транспортными услугами по причине недостаточного доступа или 28 отсутствия обслуживания, применимость показателя ГЗ ограничена, хотя по-прежнему значима. Подходящей единицей измерения общественных мер, направленных на преодоление бедности, является рентабельность ресурсов, выделенных на сокращение бедности. Учитывая ограниченность знаний о связях между отдельными конкретными мерами по сокращению бедности (например, сокращение времени проезда до местной больницы) и последствиями этих мер для бедности (например, местный уровень детской смертности), необходимо разработать промежуточные показатели рентабельности. Например, при распределении ресурсов в транспортном секторе с целью сокращения бедности можно принять промежуточный результат «предоставления элементарного доступа» — к больницам, исходя из рабочего предположения, что это приведет к улучшению конечных показателей здравоохранения. При распределении ресурсов затраты на единицу предоставления элементарного доступа к различным районам на представителя бедного населения или бедную семью, исчисляемые в долларах, определяют рентабельность. Эти затраты затем можно сравнить с затратами на осуществление других промежуточных мер по сокращению бедности.11 Правительство может учитывать информацию, содержащуюся в этих показателях для того, чтобы распределить ограниченные ресурсы по различным средствам и секторам для сокращения бедности. (Рентабельность как критерий оценки видов государственных затрат имеет недостатки, описанные в главе Государственные затраты). Общественные меры, направленные на бедность, по-прежнему должны учитывать экономическую эффективность, концентрируя усилия на наименее дорогостоящих вариантах достижения целей. Один из примеров приведен в социологическом исследовании № 5: Улучшение проходимости сельских дорог в г. Андхра-Прадеш, Индия. 3.4 Как установить структуру общегосударственной транспортной политики Стратегическое видение в форме общегосударственной транспортной политики является важным элементом общегосударственной транспортной стратегии. Таким образом обеспечивается долгосрочное экономически устойчивое развитие транспорта. В контексте стратегии сокращения бедности общегосударственная транспортная политика должна подробно излагать условия, необходимые для распространения полученных в результате разработки транспорта страны преимуществ на бедное население. Хотя стратегическое видение в разных странах различно и зависит от таких факторов, как стадия национального экономического развития, географические условия и природные ресурсы, оно должно быть нацелено на рост и удовлетворение нужд бедных. Конкретно транспортная политика и развитие должны разумно реагировать на потребности и обеспечивать все группы населения с разным уровнем дохода элементарным доступом к транспорту и возможностью выбора эффективных и конкурентноспособных транспортных услуг. Общегосударственная транспортная политика должна разъяснять роль государственного и частного сектора, возлагая ответственность на соответствующие государственные организации на общегосударственном уровне и ниже, и формировать систему регулирования экономики, безопасности и охраны окружающей среды. 11 Или же можно сравнить показатели с помощью конкретных показателей эффективности «стоимости единицы», таких как количество бедняков, поличивших элементарный доступ к больнице, по отношению к затраченной тысяче долларов. 29 При рассмотрении структуры политики важно разграничить оказание транспортных услуг от предоставления транспортной инфраструктуры. Во многих странах транспортные услуги в значительной степени осуществляются частным сектором. Заметное исключение составляют междугородный грузовой железнодорожный транспорт и пассажирские услуги, а также городские железнодорожные пассажирские услуги. В большинстве стран правительство берет на себя главенствующую роль поставщика инфраструктуры. Однако возрастающее участие частного сектора в предоставлении инфраструктуры в течение приблизительно двух последних десятилетий показало, что частный сектор может играть важную роль в повышении эффективности транспортной инфраструктуры. Транспортный сектор по всему миру, как правило, был подвержен в значительной степени государственному регулированию. Это объясняется тем, что определенные виды транспортной инфраструктуры и услуг включают экономию, обусловленную ростом масштаба производства, и, таким образом, могут являться естественными монополиями или иметь значительную монопольную власть. Считая, что конкуренция на таких рынках скорее всего будет расточительной или невозможной, большинство регулирующих постановлений по транспортному сектору ограничивает количество поставщиков и конкуренцию на рынке, а также за рынок. Однако появление новых видов транспорта и новых технологий в течение последних нескольких десятилетий в значительной степени сократило экономию, обусловленную ростом масштаба производства, и сняло или ослабило озабоченность по поводу монопольной власти действующих или потенциальных поставщиков транспортной инфраструктуры и услуг. В то время как многие правительства среагировали на эти изменения и сократили охват и степень регулирования (особенно разрешив конкуренцию путем открытых тендеров для рыночного франчайзинга), некоторые правительства по-прежнему значительно отстают в реформировании области государственного регулирования. Другое важное различие – между инвестициями и содержанием транспортной инфаструктуры. Во многих странах с низким уровнем дохода населения правительство управляет транспортной инфраструктурой бюрократическим образом. В условиях сильного политического влияния решения по транспортным инвестициям часто не отвечают спросу. Хуже того, инвестиции часто делаются в ущерб необходимому содержанию, что приводит к быстрому ухудшению существующего транспорта. Плохая работа транспортного сектора дорого обходится всем группам общества. Структура общегосударственной транспортной политики должна определять цели и направления реформирования сектора. Международный опыт подсказывает, что реформы сектора должны быть нацелены на следующее: • • • • Управление транспортной инфраструктурой на основе полной отчетности, а не бюрократическим образом; Развитие конкуренции на рынке транспортной инфраструктуры и услуг; Обеспечение достаточного финансирования для содержания основных средств; Разработка механизмов, позволяющих пользователям и прочим заинтересованным лицам проявить реальное участие и ответственность. Правительства будут продолжать играть роль в транспортной инфраструктуре. Им потребуется разработать и постоянно совершенствовать законодательный и регулирующий аспект для оказания поддержки частному сектору обеспечивающему транспортную инфраструктуру и услуги, и рассмотреть негативные последствия, такие как дорожно-транспортные происшествия, загрязнение окружающей среды и дорожные пробки. Даже при значительном участии частного сектора (и рынков) правительства попрежнему должны заботиться о создании и поддержке соответствующей политики и 30 регулирующего законодательства, которые бы координировали межсекторное взаимодействие. охраняли интересы бедных и 4 Средства проведения политики В этом разделе предлагаются средства проведения политики по транспортному сектору, с помощью которых будут реализованы меры, входящие в стратегию по сокращению бедности в масштабе всей страны. В разделе обращается внимание на те аспекты политики, где прямые меры являются наиболее эффективными в удовлетворении основных нужд бедного сельского и городского населения. 4.1 Сельский транспорт 4.1.1 Как улучшить доступность основного транспорта Транспортные условия для бедного сельского населения во многих развивающихся странах оставляют желать лучшего. Недостаточный доступ или отсутствие элементарного доступа могут серьезно ограничивать получение бедным сельским населением рабочих мест и прочих возможностей, имеющихся за пределами их непосредственного места проживания. Недостаток элементарного доступа к дорогам может быть причиной хронической бедности. Он является важным фактором, способствующим существованию территориальной «западни» бедности — географических территорий, в которых качество жизни давно остается на чрезвычайно низком уровне, поскольку у них нет своих ресурсов и инфраструктуры. Объем использования прямых транспортных мер в помощь бедным скорее всего будет наибольшим в бедных сельских районах, особенно в тех местах, которые определены как территориальная «западня» бедности, по двум основным причинам: • • Целенаправленость мер может быть эффективной, если бедное сельское население географически изолировано, сконцентрировано в определенной местности и сравнительно более однородно чем городское бедное население. Дорожные работы (основное строительство и содержание), проводимые на основе методов, требующих большого количества рабочей силы, могут дать сельскому бедному населению возможность заработка. Прямые меры по улучшению доступа бедных в сельских районах к транспорту могут включать среди прочих следующие моменты: • • • • Предоставление доступа к сельским дорогам или их улучшение до стандарта, который обеспечивает основную круглогодичную проходимость для автомототранспортных средств. Предоставление, при соответствующих обстоятельствах, помощи в разработке новой или модернизированной транспортной инфраструктуры для использования промежуточных средств транспорта посредством оказания технической помощи и программ по микрокредиту . Интеграция (или координация) улучшений физического доступа с другими мерами в сельской местности, относящимися к школам, больницам и сельскохозяйственным программам распространений знаний и опыта. Сочетание опросов и участия местного населения в принятии решений по вопросам местных транспортных инвестиций и содержания транспорта, а также оказание услуг по распространению опыта и предоставлению необходимых 31 технических рекомендаций и обучения при поддержке развития сельского финансирования. Необходимо признать, что отсутствие элементарного дорожного доступа часто является результатом неудовлетворительного содержания дорог и плохой организации, недостаточной ответственности и финансирования. Это может быть вызвано политическим влиянием, направленным на расширение и модернизацию дорожных сетей, в ущерб содержанию существующих основных сетей. В таком случае важно принять такую политику по сельским дорогам и такую стратегию, которые бы обеспечивали финансовую стабильность содержания дорог (см. социологические исследования № 3 и № 5). Стабильность транспортных улучшений для бедных должна стать общей задачей всех транспортных мер в сельской местности. Для достижения этой цели необходимо следующее: • • • • Проявление финансовой дисциплины путем осуществления реальной, направленной на сектор финансовой политики и политики возмещения затрат; Создание механизма финансирования содержания сельских дорог, который не подвержен политическому влиянию (например, дорожный фонд, управляемый независимым дорожным советом); Укрепление организационной, технической и управленческой способности на местном уровне, и Развитие малых предприятий и предприятий средней величины для управления, содержания и минимальной модернизации сельских дорог. Во многих развивающихся странах также проявляется тенденция установления слишком высоких стандартов по обеспечению основного доступа. Такая практика сокращает степень основного доступа в рамках страны и оставляет большое количество бедных без обслуживания. Вопрос основного доступа как правило возникает при низком объеме, и внимание политики должно быть обращено на инженерное решение с минимальными затратами, которое обеспечивало бы не столько сверхвысокие рабочие стандарты, сколько круглогодичную автомототранспортную проходимость. В большинстве сельских районов основной доступ можно обеспечить, сделав поперечный дренаж (мосты и водопропускные трубы), способный выдерживать сильные дожди. Уделяя внимание подходу с наименьшими затратами, основной доступ может быть обеспечен на рентабельной основе, что при имеющемся бюджете даст преимущества большему количеству семей. 4.1.2 Нетранспортные решения Некоторые транспортные проблемы и проблемы доступа, с которыми сталкиваются бедные в сельской местности, - это фактически местные проблемы оказания услуг, которые можно решить экономически более эффективно с помощью нетранспортных методов. Классическим примером является направление учителей в отдаленные деревни. Иногда это экономически более оправдано, чем транспортировка детей в школу, хотя необходимо принять во внимание желание учителей относительно переезда в эти отдаленные места. Если имеются реальные нетранспортные решения, то их необходимо оценить вместе с транспортными. Есть две основные категории нетранспортных решений сельских транспортных проблем: • Предоставление услуг на месте или поблизости, чтобы снизить потребности в проезде (см. главы Здравоохранение и Образование данного источника) и 32 • Введение программ по микрокредиту, чтобы помочь бедному населению приобрести необходимые транспортные средства, особенно неавтомототранспортные средства. 4.1.3 Интегрированное развитие сельской инфраструктуры Неадекватный транспортный доступ обычно является одной из многих проблем инфраструктуры, с которыми сталкиваются беднейшие сельские районы. Программы интегрированного развития сельской инфраструктуры могут способствовать взаимодействию между различными секторами. Поскольку эти программы более обширны, они могут оказать большее воздействие на результаты и качество жизни бедных районов (см. вставку 4.1). Подходы, применяемые во многих секторах и сочетающиеся с участием заинтересованных лиц, могут дать сельским районам возможность расставить приоритеты согласно их нуждам. Но иногда эти программы оказываются дороже, чем программы, предназначенные для одного сектора, и поэтому требуют отбора применительно к конкретной территории. Диагностические средства, такие как определение расположения бедных районов и транспорта, указанные в разделе 2.3, позволят сделать выбор в конкретной области. В целом, при выборе конкретных областей неоходимо принимать во внимание следующие критерии: • • • Доход семей и другие показатели бедности района среди самого низкого квинтиля; Достаточно большая численность населения для определенного уровня рентабельности, и Наличие адекватных природных ресурсов для непрерывного местного экономического производства. Вставка 4.1. Развитие инфраструктуры и сельский доход в Бангладеш Исследование 16 деревень в Бангладеш показывает как развитие инфраструктуры—дорог, электроэнергии, банков, рынков, школ и больниц—влияет на доход сельских семей. В исследовании рассматривались деревни, получившие и не получившие преимуществ в результате расширения инфраструктуры. Учитывая действие других факторов, исследование показало, что вследствие развития инфраструктуры доход семей вырос в среднем на треть. Доход от сельхозкультур возрос на 24 процента, заработная плата на 92 процента, а доход от крупного рогатого скота и рыбного промысла на 78 процентов. Бедные во многом выиграли от этих трех видов перемен. Доход от бизнеса, не связанного с фермерством, увеличился на 17 процентов. От этого в большей степени выиграли более состоятельные группы населения. Наличие дорог, электроэнергии и других экономических служб стимулирует производство новой фермерской продукции (включая скоропортящиеся товары) и более высокий объем транспорта, строительств, услуг и промышленности малого масштаба. Всё это оказывает существенное влияние на характер спроса на рабочую силу. Хотя семьи как в развитых, так и в неразвитых деревнях, работали приблизительно одинаковое количество дней в году, в развитых деревнях они сами тратили меньше времени на низкодоходные сельскохозяйственные работы, который имел низкую доходность и использовали намного больше наемного труда, особенно в сравнительно высокооплачиваемом нефермерском секторе. Бедные семьи с меньшим физическим имуществом, включая безземельные семьи, получили существенные преимущества. Источник: World Bank (1990 г.). 33 Дополнительную информацию см. в Narayan et al. (2000 г.), World Bank (2000b), и Malmberg Calvo (1997 г.). 4.2 Городской транспорт 4.2.1 Проблемы городского транспорта: симптомы и причины Бедное население городов, как и бедные в сельской местности, сталкивается с проблемами основного доступа, но их характер и решения различны. Проблемы доступа могут быть серьезнее в более крупных городах, где, добираясь на работу, люди преодолевают бόльшие расстояния. В больших развивающихся городах бедным трудно получить работу отчасти из-за того, что они живут на окраинах на самовольно занятой земле. Бедняки, имеющие работу, часто вынуждены преодолевать большие расстояния, отнимающие много времени на проезд, и пользоваться средствами передвижения низкого качества. Большое количество городского бедного населения в неофициальном секторе вынуждено работать на нескольких низкооплачиваемых работах в разных местах при неполной рабочей неделе. Их возможность заработка во многом ограничена временем проезда, наличными расходами и доступом (передвижение пешком) к имеющимся услугам общественного транспорта. Знать транспортные проблемы городского бедного населения важно, но недостаточно для выработки государственной политики решения этих проблем. Спрос на транспорт является производным; его характер и отличительные черты в городских районах во многом связаны с другими рынками, особенно рабочей силы, земли и жилья. Многие городские транспортные проблемы являются симптомами бедности, а не фундаментальными причинами бедности. Например, бедное городское население, возможно, выбрало менее доступные места проживания именного потому, что эти места лучше всего отвечают их интересам (относительно наличия жилья, доступа к различным видам деятельности и т.д.) на основе их мизерного дохода. В таких обстоятельствах тяжелое бремя транспортных расходов является симптомом их бедности, а не ее причиной. Или же если поставщики транспортных услуг связаны или мотивированы какими-либо организационными или структурными ограничениями, которые не позволяют удовлетворить нужды бедных по доступной им цене, то высокие транспортные расходы способствуют их бедности. Другие причины, способствующие бедности, включают чрезмерное государственное регулирование рынков земли и жилья, ограничивающее выбор места проживания. Различие между симптомами и причинами наводит на мысль о том, что вопросы политики городского транспорта и бедности должны рассматриваться на двух уровнях, а именно: • • Подходят ли транспортные меры для мест, где транспорт является симптомом бедности, а не ее причиной, больше, чем прямые меры, направленные на основные причины? Каков характер неэффективности транспортного сектора, являющейся сопутствующей причиной городской бедности, и что следует предпринять по этому поводу? 34 4.2.2 Как бороться с симптомами: вопрос регулирования платы проезда в общественном транспорте Широко распространенным политическим решением проблемы тяжелого бремени транспортных расходов бедных является регулирование платы за проезд в общественном транспорте. Обычно государственнные органы регулируют цены, исходя из того, что цены, превышающие определенный пороговый уровень, будут непосильны для бедного населения. С контролированием платы за проезд связан целый ряд проблем. Если государственные органы контролируют плату, не учитывая в бюджете сопутствующие расходы на субсидии, то поставщики услуг вынуждены перекрестно субсидировать неприбыльные виды услуг из прибыльных и перекрестно субсидировать бедных за счет богатых. На практике, тем не менее, оснований для такого перекрестного субсидирования может не быть, поскольку богатое население обычно не пользуется общественным транспортом, и нет прибыльных услуг, за счет которых можно было бы осуществлять перекрестное финансирование субсидий. В таких обстоятельствах основной эффект регулирования платы заключается в снижении качества и, в конечном итоге, количества услуг общественного транспорта (частота, охват и объем). Необходимо иметь данные опросов, чтобы выяснить, больше ли бедные страдают от недостаточного транспортного обслуживания или же от цен, и готовы ли они на самом деле платить больше, чем сейчас, для получения лучших услуг. Даже если есть финансовая основа для субсидирования более низкой платы, уместно ли использовать средства таким образом? Ответ на этот вопрос частично складывается из относительной эффективности финансирования различных секторов и частично из политической и практической выполнимости мер по сокращению бедности в других сферах. Против общих субсидий говорят два фактора. Во-первых, целенаправленность является очень неточной потому, что группа соответствующих пользователей может иметь широкую шкалу дохода. Во-вторых, имеется существенное подтверждение того, что большая часть субсидий на общественный транспорт «утекает» в виде ренты в отрасли-поставщики через финансирование дефицита монопольных поставщиков общественного транспорта в результате неэффективности работы и организованной в профсоюзы рабочей силы. Иногда негативные последствия официальной политики уменьшаются в результате легального или нелегального развития услуг неофициального сектора с использованием меньших по размеру и дешевых транспортных средств, плата за которые часто выше, чем в регулируемом официальном секторе. Вырабатывая политику при таких обстоятельствах, необходимо тщательно рассмотреть возможные результаты обслуживания с разными уровнями мер вмешательства в сфере оплаты и субсидирования и установить плату на основе спроса, а не на основе некой нормативной концепции «доступной платы». В результате опросов клиентов транспортного сектора можно определить соотношение между средним доходом пользователей конкретных видов транспорта и всеобщим средним доходом. Если известны источники общественного финансирования, то можно оценить чистый эффект распределения общих субсидий платы за проезд. 35 4.2.3 Уменьшение негативного воздействия транспортной политики на бедных Неправильно разработанные транспортная политика и программы инвестиций могут оказать негативное влияние на бедное население. Если стоимость городского общественного транспорта необоснованно высока, или транспорт не может лучше обслуживать бедные группы населения, то это может способствовать углублению бедности. Как отмечалось ранее, общее регулирование платы за проезд в общественном транспорте, особенно при отсутствии надежных механизмов субсидирования, может в действительности негативно повлиять на положение бедняков. Постановления, сдерживающие предложение и ограничивающие выбор, являются в целом регрессивными; например, препятствия вхождения в рынок неофициального транспортного сектора, как правило, оказывают негативное влияние на бедное население. Этот вопрос имеет две стороны. С одной стороны, транспорт неофициального сектора часто «предоставляется бедными» по мере доступности неавтомототранспортных или дешевых автомототранспортных средств для бедных групп населения, включая новых мигрантов из деревни в город. С другой стороны, транспорт неофициального сектора часто является транспортом «для бедных». Работа неофициального сектора сопровождается некоторыми проблемами, например, загрязнением окружающей среды и дорожными пробками.12 Но так как неофициальный сектор предоставляет услуги более низкого качества по более низкой цене, чем официальный сектор, он может обеспечить более реальное соответствие предложения и спроса. Политика в отношении неофициального сектора должна учитывать воздействие на бедных. Там, где существуют проблемы загрязнения и пробок, принимаемые меры могут включать ограничения доступа к определенным местам или исполнение соответствующих постановлений по охране окружающей среды, а не носить общезапрещающий характер. Существование неофициального сектора может быть вызвано чрезмерным государственным регулированием, что очень дорого обходится официальному сектору. Отсутствие конкуренции на рынках и за рынки общественного транспорта может способствовать увеличению стоимости и уменьшению предложения для бедных. Например, введение конкуренции среди компаний-франчайзеров в крупных городах Западной Европы сократило расходы на автомобиль-километр до 40 процентов в реальном исчислении и позволило поддержать более высокую частоту обслуживания, даже несмотря на ограничения в бюджете по сравнению с традиционными монопольными механизмами предложения. Эти преимущества, полученные первоначально в странах ОЭСР, в настоящее время эффективно используются в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Возможность сочетания центрального координирования услуг и конкурентного предложения является в разных странах разной и зависит от административных возможностей и исполнений законов, поэтому универсального для всех стран образца нет. Но урок состоит в том, что учет потенциальных возможностей конкуренции может привести к улучшению обслуживания бедного населения. И, наконец, необходимо уделить внимание финансированию механизмов поддержки. Многие страны имеют большой список категорий пассажиров, имеющих право на бесплатный проезд или пониженную плату проезда. Но конкретных механизмов компенсации поставщиков за предоставление таких льгот или скидок мало. Такое 12 При некоторых обстоятельствах конкуренция в неофициальном секторе может приводить к нежелательному поведению со стороны отдельных поставщиков услуг, включая преступные действия. 36 упущение имеет два вида последствий. Во-первых, как указано выше, это означает, что одни пассажиры платят больше или получают услугу худшего качества, чем при учете перекрестного финансирования. Поскольку выбор вида транспорта во многом определяется доходом, это означает, в лучшем случае, субсидирование бедных бедными. Во-вторых, нетранспортные организации (учреждения здравоохранения, образования, полиция) могут в таком случае иметь законный интерес в поддержке таких механизмов, которые они может быть не поддерживали бы, если бы им пришлось их финансировать из собственного бюджета. Здесь урок состоит в том, что в интересах бедных любые льготы и скидки на общественный транспорт должны быть тщательно рассмотрены в свете других источников и использования привлеченных ресурсов. Лучше всего это будет учтено в том случае, если такие организации, которым выгодны скидки, будут отвечать за их финансирование, а обязательства транспортных поставщиков будут зависеть от получения соответствующих четких компенсаций. 4.2.4 Меры, предназначенные для нескольких секторов Может оказаться, что меры по одному сектору, разработанные для обеспечения основного доступа бедного городского населения к транспорту, будет труднее реализовать, и они будут менее эффективными, чем меры, нацеленные на сельское бедное население. Городское население как правило в значительной степени неоднородно и разнообразно, и есть вероятность, что преимущества от проведения целенаправленных мер могут получить более состоятельные слои населения. Например, преимущества улучшения уличных условий и услуг общественного транспорта для бедных районов могут быть получены отсутствующими владельцами жилья в виде более высокой арендной платы за жилье, которая, в свою очередь, может вынудить бедное население покинуть улучшенные районы. Целенаправленные меры по улучшению доступа к транспорту в городских районах можно рассматривать как неотъемлемую часть более обширных мер, таких как многосекторные программы преобразования городских трущоб, в которых жилье и районная инфраструктура улучшаются вместе с легализацией жилья и обеспечением права владения им. Более того, в результате реформы регулирующих постановлений, нацеленной на бόльшую гибкость законов зонирования и кодексов строительства, может увеличиться выбор мест проживания, подходящих для бедного населения, что уменьшит их транспортные расходы. (См. главу Бедность в городах данного источника.) Более подробную информацию см. в World Bank (1996 г.) и World Bank (1999b). 4.3 Другие средства проведения политики 4.3.1 Создание рабочих мест Транспорт является важным потенциальным источником рабочих мест. Диагностика бедности может показать процент бедного населения, работающего строителями, водителями, перевозчиками мебели, ремонтными рабочими, заняты в розничной торговле и НСП. Также следует тщательно рассмотреть государственные программы помощи бедным продуктами питания и наличными в обмен на гражданские работы в транспортном строительстве. Есть целый ряд методов строительства, восстановления, асфальтирования и содержания дорог с различным соотношением труда и капитала. Эффективность этих методов зависит от относительных цен и производительности вклада, особенно труда и капитала. 37 Хотя некоторые из работ нельзя выполнить вручную, для многих других заданий ручные методы труда могут быть дешевле и надежнее методов с интенсивным использованием механизмов. Эффективные ручные методы труда могут дать бедным возможность заработка. Согласно данным, полученным в результате сравнительных исследований в Гане, Лесото, на Мадагаскаре, Руанде, Зимбабве, Камбодже, Лаосе и Таиланде ручные методы труда были в финансовом отношении на 10-30 процентов дешевле методов с интесивным использованием механизмов. В экономическом отношении потенциальная экономия может быть больше, если учесть теневые цены на ручной труд и иностранную валюту. Там, где это экономически оправдано, ручные методы ведения дорожных работ необходимо поощрять, как одно из важных средств создания дополнительных рабочих мест в развивающихся странах. 4.3.2 Безопасность движения По всему миру в дорожно-транспортных происшествиях ежегодно погибает около 1 миллиона человек (из них 70 процентов – в развивающихся странах, и 35 процентов составляют дети), и от 10 до 15 миллионов получают травмы. Дорожно-транспортные происшествия являются основной причиной смерти людей в возрасте от 3 до 35 лет, причиной самого большого количества инвалидностей, чем какие-либо другие виды аварий или заболеваний, и скоро станут третьей основной причиной смертности во всем мире, если настоящие тенденции сохранятся. Хотя количество дорожных происшествий в разных странах разное, они, тем не менее, являются серьезной проблемой здравоохранения почти всех развивающихся стран. В ряде стран стоимость дорожных происшествий оценивается в среднем от 1 до 3 процентов от годового ВВП. Дорожные происшествия также тесно связаны с бедностью. В развивающихся странах, где у многих людей нет доступа к автомототранспортным средствам, большинство жертв (травматизм и смертность) дорожных происшествий (погибающих и получающих травмы) приходится не на лиц, находящихся в автотранспортных средствах, а на пешеходов, мотоциклистов, велосипедистов и других пользователей НСП. Поэтому бедные являются наиболее уязвимыми среди всех лиц, пользующихся дорогами. Высокий процент участников происшествий составляют работающие мужчины. Часто Бедные группы населения, зачастую не имеющие страховки, больше других экономически страдают от дорожных происшествий. Состоятельная семья может почти мгновенно стать бедной, если кормилец семьи погибнет или станет инвалидом. Ситуация будет намного хуже, если это произойдет в бедной семье. Чтобы устранить источники дорожных происшествий и уменьшить серьезность и последствия аварий, необходим стратегический подход. Бόльшая часть дорожных происшествий происходит в результате действия нескольких факторов. Главным сопутствующим фактором в странах с высоким уровнем дохода населения являются человеческие ошибки, такие как превышение скорости, невнимательность, неправильное положение транспортного средства на дороге и неправильный обгон. Хотя все они имеют место и в развивающихся странах, но недостатки инфраструктуры, дефекты автомобилей и недостаток внимания к НСП также являются значительными факторами, действующими часто в условиях более низких разработок и отсутствия технического обслуживания. Стратегия безопасности движения в странах с низким уровнем дохода населения может включать, среди прочих, следующие элементы: • Проведение общественных кампаний и образовательных программ по вопросам безопасности; 38 • Реформа организационной структуры с ведением четкой законодательной ответственности, особенно среди полиции, в транспорте, в общественных службах и страховых организациях, по координации программ безопасности; Защита наиболее уязвимых пользователей дорог путем соответствующих разработок для того, чтобы физически отделить движение НСП, включая пешеходов, от автомобильного транспорта; Повышение эффективности соблюдения правил дорожной безопасности и инспекции безопасности транспортных средств, а также отчетности по происшествиям или их регистрации; Обеспечение достаточного финансирования элементов безопасности программ инвестиций; Устранение недостатков безопасности в инфраструктуре; Выявление в общественном и частном секторе сторонников безопасности движения, которые бы умело направляли ресурсы на укрепление безопасности транспорта в целом и дорог в частности. • • • • • 4.3.3 Вопросы пола Во многих странах с низким уровнем дохода, и особенно в Африке, в силу культурных традиций основное бремя переноса топлива, воды и продуктов сельского хозяйства, часто на голове, ложится на женщин. Однако женщины имеют меньший доступ, чем мужчины, к «официальному транспорту» -- частным автомобилям и общественному транспорту и даже к неавтомототранспортным средствам. В результате женщины не только почти полностью отвечают за домашние дела и воспитание детей, но и тратят много времени на перенос грузов, после чего у них остается мало времени на производительную деятельность. Поскольку у них нет доступа к транспортным средствам, женщины как правило получают меньше преимуществ от большинства программ по улучшению инфраструктуры транспорта, чем мужчины. Культурное разделение труда и экономической власти внутри семей во многих обществах приводит к неравенству полов в транспорте, что непосредственно усиливает половое неравенство в экономическом плане. Поэтому транспортные меры, отвечающие в большей степени транспортным нуждам женщин, помогут им расширить свои возможности по получению дохода, увеличить производительность, способствовать равенству полов и улучшить качество жизни. Для достижения таких перемен необходимо определить конкретные транспортные нужды женщин и разработать экономически эффективные меры (см. вставку 4.2). Вопросы пола, как связанные с транспортом, так и не связанные с ним, включают следующее: • • • • Устранение половых предубеждений путем направления транспортных нужд женщин в общее русло транспортной политики и планирования; Возможность покупки женщинами промежуточных видов транспорта, включая неавтомотранспортные механические средства (например, тачки или повозки для запряжения животных), по возможности путем микрокредита, в тех районах, где нет доступной альтернативы переносу грузов на голове; Расширение безопасных, доступных и культурно приемлемых транспортных услуг для женщин, где это оправдано спросом; Размещение удобств (например, водоснабжения) ближе к районам проживания, где это экономически оправдано, чтобы снизить потребность в транспорте; 39 • • Обеспечение соответствующего участия женщин в планировании и в разработке транспортных инвестиций и других программ по развитию инфраструктуры; Поощрение участия женщин в дорожных работах с целью получения заработка и развития рабочих навыков путем создания условий для работы женщин в этой сфере и обучения их управленческим функциям. Важно, чтобы вопрос полового неравенства общегосударственной транспортной политике. в транспорте был учтен в Вставка 4.2. Помощь сельским женщинам Ганы в приобретении НСП . В Гане сельские женщины носили продукцию ферм на рынок главным образом на голове, что занимало много времени и было причиной чрезмерных потерь продукции. В ходе инвестиционного проекта сельскому населению, и особенно женщинам, в качестве привлекательной альтернативы были предложены велосипеды и велосипедные прицепы. Промежуточные средства транспорта были предоставлены сельскому населению на основе программы продажи в рассрочку, которая финансировалась частично за счет заработков на дорожных работах. Полное руководство по разработке политики по вопросам пола и бедности дано в главе Вопросы пола данного источника. Более подробную информацию см. в Bamberger and Lebo (1999 г.). 4.3.4 Неавтомототранспортные средства Бедные часто не могут позволить себе автомототранспортные средства, особенно в сельской местности с низкой плотностью населения, где использование автомобилей ограничено, и амортизационные расходы велики. Бедные в сельской местности, а также в городских районах широко используют различные неавтомототранспортные (НСП) средства. Тем не менее, государственная политика во многих развивающихся странах имеет тенденцию благосклонно относиться к тем транспортным инвестиционным программам, которые нацелены на автомототранспортные средства в ущерб НСП. Эта тенденция должна быть изменена путем принятия сильной сбалансированной политики, защищающей НСП. Для разрешения конфликта между НСП и увеличивающимся количеством автомототранспортных средств могут быть использованы инженерные решения, такие как физическое разделение или защита НСП от автомототранспортных средств. Однако для того, чтобы поддержать сокращение бедности через транспортный сектор, важно иметь четкую и сбалансированную политику, учитывающую роль НСП для бедного населения. В сельской местности НСП являются жизненно важными транспортными средствами во многих видах производственной (и общественной) деятельности. Но наличные суммы, необходимые для приобретения НСП, могут быть недоступно высоки для бедных семей. Поэтому одним из способов покупки НСП могут быть программы микрокредита, способствующие значительному повышению мобильности бедного населения и предоставлению доступа к заработкам и социальным услугам. И, наконец, некоторые страны налагают высокие налоги на продажу и импортные пошлины на НСП. Например, велосипеды часто рассматриваются как «роскошь», и вследствие высоких налогов и пошлин их стоимость непомерно высока. Поскольку 40 велосипеды обеспечивают недорогие средства транспорта и мобильность бедным—как в сельских, так и городских районах—такие налоги являются весьма регрессивными. Их устранение в результате недорогих общественных мер поможет повысить благосостояние бедных. Более подробную информацию см. в World Bank (2000b). 5 Контроль за результатами политики и откликами на нее 5.1 Контроль и оценка транспорта Для оценки воздействия транспорта его результаты необходимо связать с показателями результатов бедности и с изменениями в этих показателях. Для такой связи необходимо провести исследования базисной линии и использовать контрольные группы. По причине пространственного контекста, присущего транспортным мерам, и того, что транспортные меры обычно нацелены на бедные группы в зависимости от их места проживания (например, район или область), основной способ контроля и оценки воздействия подразумевает сравнение перемен в целевой среде и перемен в подобной контрольной среде. Изменения сравниваются путем применения (статистической) методологии «разницы различий». Оценка результатов транспортного сектора может осложняться, поскольку, как было отмечено, трудно отделить воздействие конкретных индивидуальных мер от других факторов, прямо или косвенно влияющих на результаты бедности. Большей экономической эффективности можно добиться за счет использования многосекторного подхода, но тогда будет труднее проследить чистый эффект каждого индивидуального элемента. Необходима осторожность в отборе и интерпретации показателей. Контроль и оценка стоят немалых денег, а увеличение количества показателей может не дать соизмеримых результатов. Ожидаемая ценность каждого показателя должна соизмеряться со стоимостью сбора данных, их надежности и постоянства. Показатели для оценки необходимо отбирать в связи с характером принимаемых мер, их целей и реальной выполнимости сбора данных. Поскольку меры могут иметь неожиданные результаты, необходимо исследовать широкий ряд последствий для бедности. Меню показателей тесно связано с вышеописанными диагностическими показателями. Предлагаемый список показателей контроля транспорта включает: • • • • • • • • Уровень транспорта (для дорог: количество автомототранспортных и неавтомототранспортных средств); Количество дорожных происшествий (включая пешеходов и прочих лиц по возрасту и полу); Доход бедных в районе, охватываемом проектом (самый низкий/второй снизу квинтиль); Среднее расстояние проезда и время проезда в зависимости от цели поездки (рынок, школа, больница); Частота поездок за пределы деревни или района; Количество дней в году, когда дороги непроходимы (в районе проекта); Время, затрачиваемое на транспорт мужчинами и женщинами; Средняя доля расходов на транспорт бедными или состоятельными, сельскими или городскими семьями; 41 • • • • • • • • Наличие общественного транспорта для проезда в крупные центры; Тарифы на грузовой и личный проезд (внутренний, городской или сельский); Использование общественного транспорта бедным населением или группами с низким доходом; Уровень субсидий общественного транспорта; Уровень общих государственных затрат на транспорт (по виду, капиталу и содержанию); Состояние транспортной инфраструктуры, по виду транспорта; Уровень местного финансирования содержания дорог, и Стоимость (в долларах США и по времени) погрузки или разгрузки контейнера (в 20 футов) в наиболее часто используемом международном порту. Контроль можно осуществлять рядом способов. Общий подход состоит в сочетании внешнего сбора данных и методов участия. (Общее руководство дано в главе Контроль и оценка данного источника.) 5.2 Как установить показатели воздействия на бедность для транспорта Показатели воздействия используются для измерения последствий конкретной политики или инвестиционной программы на благосостояние лиц в задействованных группах относительно их положения при отсутствии такой политики или программы. Ряд показателей воздействия, относящихся к изменениям в оценке результатов бедности может быть в большинстве случае эффективным и адекватным. Показатели окончательного воздействия на бедность и транспорт должны соответствующим образом включаться в показатели работы сектора, в зависимости от необходимого уровня детализации данных. В некоторых случаях будет трудно подтвердить отдельное воздействие окончательных результатов мер, принятых в транспорте (например, повышенная автомототранспортная проходимость), и/или транспортных результатов (сокращение времени проезда) на бедность (например, процент грамотности), и в наличии могут быть только промежуточные показатели воздействия на бедность (например, увеличение школьной посещаемости благодаря повышенной проходимости). В процессе осуществленияа систематического контроля за транспортными результатами с течением времени можно получить конкретные данные об отдельных связях между этими ключевыми переменными. Выбор показателей воздействия будет в разных программах разным. В целом показатели транспортных результатов должны давать информацию относительно времени проезда и наличной стоимости (или стоимости отправки грузов) проезда в зависимости от цели поездки и вида транспорта. Показатели воздействия транспортных результатов в проектах доступа к сельским дорогам могут включать долю деревенского населения, имеющего всесезонный автомототранспортный доступ к сети основных дорог, среднее время проезда до рынка доступными транспортными средствами и количество дней в течение года, когда участок дороги непроходим. По мере возможности результаты политики или программы, например, выращенные товарные культуры, участие мужчин и женщин района в дорожных работах, школьная посещаемость, наличие учителей и посещение медицинских учреждений, должны оцениваться совместно с соответствующими изменениями в результатах бедности, например, доходом сельских семей и процентом грамотности. Определить лица, получившие преимущества в результате проведения целенаправленных прямых мер, начальный и окончательный охват которых тесно 42 связаны, может быть довольно просто. В случае косвенных общих мер (таких как улучшение общенациональной сети автомагистралей, приватизация железнодорожной системы и реформы портового сектора) определить такие лица будет сложнее. Тем не менее, мы можем существенно улучшить наши знания о распределительном воздействии и окончательном распространении преимуществ, полученных в результате транспортных мер, особенно напрямую нацеленных на бедных. При проведении транспортных мер это часто означает направление инвестиций или субсидий на конкретные географические территории, где проживает бедное население. 5.3 Как оценить воздействие транспортных мер на бедность Транспортные меры, направленные напрямую на бедные группы населения, необходимо оценивать, исходя из их воздействия на задачи, которые обычно включают сочетание результатов в сфере транспорта и бедности, как указывалоссь выше. Оценка изменений показателей воздействия, связанных с конкретными транспортными мерами, может быть выполнена несколькими способами, включая опросы семей и дискуссии с целевыми группами. В большинстве ситуаций рекомендуется сочетать консультативный и внешний подходы. В основе оценки лежит понимание воздействия транспортных мер на различные заинтересованные лица. Поэтому вовлечение всех заинтересованных лиц является неотъемлемой частью такой оценки. Есть различные уровни участия: обмен информацией, консультации, активное вовлечение населения, принятие ответственности и самоуправление. Для достижения хороших результатов проведение оценки с участием заинтересованных лиц требует хорошо подготовленного персонала, располагающего соответствующими навыками оказания помощи. (См. главу Организация процессов с участием общественности данного источника.) Основная часть оценки заключается в распределении преимуществ и любых «некомпенсированных» затрат, обусловленных транспортными мерами. Необходимо оценить, кто выигрывает и кто теряет, сколько и когда. Оценка должна ясно определять воздействие по половому признаку (доход, производство и бремя транспортировки) и в социальном отношении. Часто бывает не лишним критически рассмотреть показатели воздействия относительно различных характеристик бедности: экономических возможностей, уверенности в будущем и участия населения в принятии решений. Такое рассмотрение проводится в (частичном) перечне показателей оценки воздействия, указанных в таблице 5.1. Конечно, как подчеркивалось ранее, во многих ситуациях будет трудно выделить воздействие транспорта как такового; и для подтверждения этих взаимосвязей необходимо осуществлять систематический контроль за потенциальным воздействием, включая транспортное воздействие, и за оценочными показателями, перечисленными в таблице 5.1. Трудность прослеживания окончательного охвата воздействий транспортных мер еще больше подтверждает ценность опросов и участия населения в процессе оценки. (См. также таблицу 3 в Обзоре развития и инфраструктуры частного сектора в данном источнике.) 43 Таблица 5.1. Частичный перечень показателей оценки транспортных мер Характерная черта бедности Показатель оценки Местное правительство Число голосующих Количество визитов представителей местного правительства в деревню • Визиты в местные органы управления (например, с просьбой об оказании услуг в распространении знаний и опыта) • Участие в общественных встречах • Знание представителей местной власти (например, их фамилий, круг обязанностей, контактной информации) • Участие представителей района или политических организаций • • Участие общественности Национальное правительство Количество голосующих в национальных выборах Знание политиков и политики, проводимой политическими партиями Знание проводимой политики Визиты членов парламента к избирателям Представительство лиц, пользующихся транспортом, в процессе принятия решений по транспорту • • • • • Негосударственные организации • Распространение информации • Услуги по распространению знаний и опыта • Поддержка и микрокредит Местные социальные организации Организации по кредитованию и сбережениям Группы поддержки женщин • • Риск для здоровья Дорожные происшествия (с участием пешеходов или прочие)— смертельный исход или травмы • Загрязнение воздуха • Случаи ВИЧа или СПИДа • Процент детской смертности • Количество рабочих дней, потерянных вследствие болезни • Количество посещений клиник или больниц, которые не были сделаны • Уверенность в будущем Доход Соотношение высокого и низкого месячного дохода в течение года Региональные различия в средней розничной цене на основные продовольственные товары • Время реагирования на оказание помощи при чрезвычайных обстоятельствах (например, засуха) • Выплаты из городских или сельских источников • • Характерные черты бедности приведены на основе документа World Bank (2000a); показатели частично взяты из документа ODI (2000). 44 Доход Ежемесячный заработок с продажи товарных культур на местном рынке • Цена продаваемых культуры вне территории рынка • Ежемесячный наличный доход от гарантированной работы в месяц • Количество людей данного района каждого пола, занятых в работах по содержанию дорог • Ежемесячное количество оплачиваемых рабочих дней • Экономические возможности Расходы на основные виды деятельности • Время и денежная стоимость ежедневных проездов в городе • Время, расходуемое ежедневно на деятельность по поддержке жизнеобеспечения, по каждому полу Образование Школьная посещаемость по каждому полу Количество дней отсутствия учителей в году Процент грамотности • • • Информация • Рыночные цены на товарные культуры • Наличие работы и доступа к ней Источник: ODI (2000) При оценке мер крайне желательно в самом начале ясно определить, что она будет включать, и особенно ее цели, объем и способы проведения. Во вставке 5.1 приведен проверочный список вопросов в помощь проведению оценки принимаемых мер. Рамка 5.1. Проверочный список вопросов для удачного проведения оценки • • • • • • • • • • • • Ясно ли определена цель? В полной ли мере определены проблемные вопросы? Были ли задействованы заинтересованные лица? Ясно ли определены проблемы? Ясно ли сформулированы рабочие гипотезы для проведения проверки? Как они будут проверяться? Есть ли готовый набор определенных в рабочем порядке оценочных показателей воздействия? Легко ли понять весь процесс оценки? Есть ли адекватный уровень участия в проведении оценки? Будут ли в проведение оценки вовлечены все заинтересованные лица или основные из них? (включая лиц, пользующихся транспортом, отправителей грузов, доставщиков, общественные группы, частные компании, непользователей, необслуженные группы, каждый уровень правительства, местные и неправительственные и донорские организации). Будут ли профессионалы, облегчающие выполнение проекта, участвовать в нем? Как определялось конкретное время проверки? Какую степень воздействия предполагается зарегистрировать? Выполняется ли оценка относительно каждого из полов? Будут ли заинтересованным лицам выданы копии черновых отчетов (по возможности) или комментариев, которые затем следует оценить или включить в проект? Насколько широко представлена группа, выполняющая оценку? Например, насколько широко представлены в ней оба пола? Будет ли группа оценки нанята по контракту на конкурсной основе? Как извлеченные уроки и полученные данные будут учтены в процессе выработки политики и составления программы? Каким образом это будет подтверждено? Взято частично из документа Института зарубежного развития (2000 г.). 45 В данном источнике в приложении приведены примеры конкретных социологических исследований. Исследования по проектам улучшения сельских дорог в Марокко, Вьетнаме и Китае (социологические исследования №1, №4 и №5) демонстрируют различия в подходах к оценке воздействия, а также создание нового представления о менее непосредственнных и «прозрачных» связях между транспортом и сокращением бедности в ходе проведения оценки. 5.4 Как учесть информацию по всем подтранспортным секторам Транспортные меры, рассчитанные на содействие экономическому росту, обычно выбираются на основе обычной эффективности. Что касается физических инвестиций, их экономическая норма прибыли и чистая настоящая стоимость, установленные на основе анализа затрат и результатов, дают соизмеримые показатели оценки их содействия экономическому росту на основе эффективности. Оценка таких видов транспортных инвестиций (например, модернизация общегосударственных автомагистралей) обычно нацелена на фактическую норму прибыли, и ее сравнение с ожидаемой приблизительной нормой прибыли. Однако с практической точки зрения,необходимо попытаться оценить распределительное воздействие, присущее этим мерам. Во многих случаях проследить «полные и окончательные» перемены в благосостоянии различных групп бывает очень трудно. Однако есть некоторые принципы, которые помогут определить «доминирующие» связи воздействий, например, знание роли рыночной структуры. Кроме того, по мере проведения более систематических социологических исследований будут накапливаться факты важных межсекторных связей. Здесь главное внимание должно быть сосредоточено на оценке воздействия на бедные группы населения с основным акцентом на негативных последствиях, и на тех сферах, где предполагается наличие таких последствий, а также на учет полной компенсации бедного населения, подверженного этим последствиям. (См. раздел 4.) Что касается транспортных мер, явно и прямо нацеленных на бедные группы, то в результате оценки воздействия на бедных можно получить ценную информацию для улучшения разработки будущих мер. В тех ситуациях, когда различные виды транспорта или подсекторы функционально не связаны, т. е. один вид не зависит от другого, меры экономической эффективности можно разработать и сравнить по подсекторам. Например, стоимость предоставления основного транспортного доступа по сельской дороге (в долларах на каждого бедняка в год) можно сравнить с предоставлением основного транспортного доступа в разных регионах при разной инфраструктуре (например, внутренние водные пристани и спуски), и со стоимостью предоставления общественному транспорту доступа к дорогам в бедных районах на периферии городов (опять же в долларах на каждого бедняка в год). Там, где подсекторы связаны (как в примере со вспомогательным автобусным маршрутом до городской железнодорожной линии), могут быть разработаны похожие способы вычисления экономической эффективности, которые должны основываться на различных комбинациях (альтернативные уровни расходов по принятым мерам) связанных подсекторов. Во всех этих ситуациях необходимо узнать мнение заинтересованных лиц о мерах, направленных на экономическую эффективность достижения цели, и о последствиях, к которым приведут наиболее эффективные меры с учетом ограниченного бюджета. Основной смысл заключается в том, что возможно и желательно собирать информацию о том, как различные меры влияют на исход бедности. Эта информация всегда будет неполной, но хорошо разработанный процесс оценки проводимых мер может способствовать совершенствованию процесса принятия политических решений 46 посредством формирования представлений, извлечения уроков, сбора информации для компромиссных решений и изучения взглядов заинтересованных лиц. 5.5 Как использовать транспортную информацию для оценки многих секторов Информация, полученная в результате контроля и оценки общей политики по вопросам бедности в стране, очень важна в силу недстаточности имеющихся знаниий о связях последствий принимаемых мер и результатах сокращения бедности и длительности процесса. Информация будет максимально эффективной в том случае, если она получена таким образом, чтобы извлеченные уроки могли быть использованы в будущем. Также важно, чтобы при получении информации был стимул для использования ее в процессе выработки политики. Сравнение экономической эффективности и принятых в различных секторах мер, оказывающих воздействие на бедность, поможет в принятии компромиссных решений и определении приоритетов в бюджете. Для получения информации об экономической эффективности, необходимо определить действенность отдельных мер, например, в транспорте, но здесь необходимо принять во внимание состояние или уровень дополнительных мер.13 Например, оценка воздействия мер и экономической эффективности вследствие улучшения проходимости сельских дорог (транспортный результат) с меньшим временем проезда до больницы (транспортный результат) рассматривается в связи с мерами по улучшению здоровья, т.е. наличия в больнице медицинских препаратов, оборудования и персонала. И меры в сфере транспорта, и меры по улучшению здравоохранения влияют на здоровье людей. Иными словами, более быстрый приезд в больницу не будет иметь отдельного эффекта на детскую смертность, если в больнице нет квалифицированного персонала. Таким образом, экономическая эффективность мер в сфере транспорта, например, затраты в долларах на изменение состояния здравохранения (в частности, детской смертности) должна находиться в ярко выраженной связи с мерами, оказывающими значительное влияние на здравоохранение. Понимание многих взаимодействий принимаемых мер может повысить эффективность ресурсов, выделенных для сокращения бедности (например, улучшения здоровья). Со временем можно составить представление о работе этих взаимодействий. В некоторых ситуациях эффективность любой из мер в одном секторе, таком как транспорт, будет зависеть от самого слабого звена в цепи дополнительных мер (например, отсутствие вакцин в больнице), необходимых для изменения конкретных результатов бедности (например, сокращение детской смертности). Некоторая подмена одних мер другими возможна, ограничена, так как при этом приходится частично жертвовать результатом (например, медсестринский персонал для квалифицированных врачей и время проезда для получения специализированного медицинского обслуживания). Таким образом, координация среди секторов может значительно повысить производительность индивидуальных мер, особенно транспорта, который оказывает воздействие на другие сектора, особенно на здравоохранение, образование и возможности заработка. 13 С технической точки зрения, функциональная связь между таким результатом бедности, как процент детской смертности (как зависимой переменной), и несколькими мерами (как независимых переменных) в действительности является многомерной и, более того, не просто отдельно аддитивной; здесь важно «векторное произведение»! Например, предельный эффект транспорта (улучшения времени транспортного доступа) на детскую смертность зависит от уровня таких мер по здоровью, как наличие медицинского персонала и ресурсов больницы, и наоборот. 47 Библиография Allport, R. (2000). A review of transport and the urban poor. World bank, Washington, D.C. Bamberger, M., and J. Lebo. (1999). Gender and transport: A rationale for action. PREM Notes, no. 14, World Bank, Washington, D.C. Barwell, I. (1996). Transport and the village. Findings from African village-level travel and transport surveys and related studies. World Bank discussion paper no. 344, Africa Region Series, World Bank, Washington, D.C. Carney, D., ed. (1998). Sustainable livelihoods: What contribution can we make? Papers presented at the Department for International Development’s Natural Resources Advisers’ Conference, July, London. Dawson, J., and I. Barwell (1993). Roads are not enough: New perspectives on rural transport planning in developing countries. London: Intermediate Technology Publications. Dollar, D., and A. Kraay (2000). Growth is good for the poor. World Bank, Washington, D.C. Ebers, O. Lanjouw, and P. Lanjouw. (2000). Welfare in cities and towns. World Bank, Washington, D.C. Fouracre, A., A. Astrop, and D. A. C. Maunder. (1999). Accessibility for the urban poor. Unpublished project report produced at TRL for DFID. Gannon, C., and Z. Liu. (1997). Poverty and transport. Discussion paper TWU-30, Transportation, Water and Urban Development Department, World Bank, Washington, D.C. Gannon, C., and Z. Shalizi. (1995). The use of sectoral and project performance indicators in Bankfinanced transport operations. Discussion paper TWU-21, Transportation, Water and Urban Development Department, World Bank, Washington, D.C. Heggie, I., and P. Vickers. (1998). Commercial management and financing of roads. Technical paper no. 409, World Bank, Washington, D.C. Hine, J., and C. Rizet. (1991). Halving Africa’s freight transport costs: Could it be done? Paper presented at the Transport and Communications in Africa International Symposium, 27–29 November, Brussels, Belgium. Howe, J. (1997). Transport for the poor or poor transport: A general review of rural transport policy in developing countries with emphasis on low-income areas. Geneva: ILO. Jalan, J., and M. Ravallion. (1997). Spatial poverty traps? Policy research working paper no. 1862, World Bank, Washington, D.C. Kessides, C. (1993). The contributions of infrastructure to economic development: A review of experience and policy implications. World Bank discussion paper no. 213, Washington, D.C. Kopicki, R. (2000). Supply chain development: Best policy and practice for emerging markets. World Bank, Washington, D.C. 48 Limao, N., and A. J. Venables. (1999). Infrastructure, geographical disadvantage and transport costs. Department of Economics, London School of Economics. 5 December. Mimeographed. Malmberg Calvo, C. (1997). The institutional and financial framework of rural transport infrastructure. Sub-Saharan Transport Policy Program working paper no. 17, World Bank, Washington, D.C. Narayan, D., et al. (2000). Voice of the poor: Can anyone hear us? Oxford University Press. Overseas Development Institute. (2000). Poverty and transport—Final report and toolkit. Prepared for the World Bank in collaboration with DFID, UK. Owen, W. (1987). Transportation and world development. Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press. Ross, A. (1999). Road accidents: A global problem requiring urgent action. Roads and Highways topic note RH-2, World Bank, Washington, D.C. Shenggen, F., P. Hazell, and S.Thorat (1999). Linkages between government, spending, and poverty in rural India. World Bank, Washington, D.C. World Bank. (2000a). World development report—2000. World Bank, Washington, D.C., forthcoming. World Bank. (2000b). Design and appraisal of rural transport infrastructure: ensuring basic access for the rural poor. Transportation, Water and Urban Development Department, Washington, D.C. World Bank. (2000c). The informal sector, Urban transport strategy review.(Draft). Washington, D.C. World Bank. (1999). Evaluating the poverty impact of projects: A handbook for practitioners. World Bank, Washington, D.C. World Bank. (1996). Sustainable transport: priorities for policy reform. World Bank Development in Practice Series, Washington, D.C. World Bank. (1994). World development report 1994: Infrastructure for development. Oxford University Press. World Bank. (1990). World development report 1990: Poverty. Oxford University Press. 49 Технические примечания Примечание 1: Связи между транспортом и сокращением бедности Транспортный доступ и бедность Транспорт можно определить как движение людей, товаров и информации любыми средствами, с любой целью, из одного места (происхождения) до другого (назначения). Очевидно, что транспорт пронизывает почти все виды человеческой деятельности, особенно связанные с физическим пространством; он является неотъемлемой частью стабильных средств существования и благосостояния. Транспорт обычно включает два дополняющих друг друга элемента: • • транспортную инфраструктуру (“неподвижный завод”); транспортные услуги (“мобильное оборудование”). Ни один из этих элементов не может быть производительным без другого. Инфраструктура бывает разной, от самой элементарной, такой как железнодорожные пути или река, до более сложной, как городская автомагистраль или аэропорт. Транспортные проблемы и нужды бедных по существу сводятся к доступу, который поэтому является центральной объединяющей концепцией. Доступность можно определить как доступ конкретного места к ряду центров или удобств. Доступность включает ряд аспектов: • • • конкретное место; привлекательность «центров» (например, население рыночных городов); расходы на проезд от названного места до центров, представляющих интерес. В большинстве случаев можно оперировать терминами просто доступа от названного места (например, места жительства) до одного места, представляющего интерес (например, ближайшей начальной школы). В таком случае доступ обычно подразумевает: • • • время; денежные затраты; наличие или надежность услуг; Улучшения «транспорта», или более низкие транспортные затраты, происходят благодаря улучшениям инфраструктуры и/или обслуживания, которые снижают стоимость ресурсов или повышают качество услуг. Однако в перспективе место нового рынка или его перемещение, а также рост (или упадок) центров, может повлиять на доступ и доступность.14 14 С технической точки зрения, «доступность» места «а» для ряда мест «в» является суммой подобных k составляющих доступа A(в)/T (ав), до каждого представляющего интерес места, где подобная составляющая A(в) представляет меру привлекательности места «а», Т(ав) является транспортными затратами, а «к» параметром «степени ослабления», полученным эмпирически. 50 Транспорт и экономический рост Самым действенным средством в борьбе с бедностью является всесторонний, направляемый рынком экономический рост. Для оценки роли транспорта в сокращении бедности сначала необходимо понять роль транспорта в экономическом росте. Ниже приведены некоторые из примеров, иллюстрирующих необходимость развития эффективной транспортной системы (инфраструктуры и услуг) для стимулирования экономического роста: • Транспорт обеспечивает физический доступ к ресурсам и рынкам. • Транспортные услуги способствуют взаимообмену и торговле между производительными видами деятельности. А именно: улучшения транспорта снижают затраты на сборку, производство, промежуточные затраты (на сырье, оборудование, энергию, труд, информацию и т.д.), сокращая таким образом прямые производственные затраты. • Сокращение затрат и улучшение качества транспортных услуг также приводят к снижению конечной цены продуктов отечественного производства и снижают фактическую необходимость защиты товаров, конкурирующих с импортом15 (см. ниже вставку A1); это, в свою очередь, открывает новые рынки и стимулирует региональную и международную торговлю, давая возможность для коммерческого развития сельского хозяйства, специализации промышленности, а также расширения производства и увеличения занятости в результате экономии, обусловленной ростом масштаба производства. • Капиталовложения в транспортный сектор способствуют разностороннему развитию экономики, обеспечивая использование экономии, обусловленной ростом масштаба производства и уменьшая уязвимость страны экономическим потрясениям. Вставка A1. Транспорт является нетарифным препятствием торговле Так как вследствие недавно проведенной либерализации снижены искусственные препятствия торговле, то в настоящее время защищенность, связанная с сокращением транспортных расходов, является для многих стран значительно более эффективной, чем защита с помощью тарифов. В некоторых случаях сокращение транспортных расходов привело к увеличению объема торговли в пять раз! Размер транспортного сектора (относительно ВВП и рабочей силы) в каждой стране будет формироваться в зависимости от географического положения и размера страны. Тем не менее, спрос на грузовой и пассажирский транспорт в большинстве развивающихся стран растет в 1,5 – 2 раза быстрее чем национальный ВВП. Добавленная стоимость транспортного сектора обычно составляет от 3 до 5 процентов от национального ВВП. Транспортный сектор является важным источником рабочих мест в 15 Обратите внимание, что расширение экспорта в связи с более низкими международными (или внутренними) транспортными расходами может увеличить внутреннюю цену экспортных товаров. Если экспортные товары (например, рис) являются основными предметами потребления бедного населения, то окончательный эффект (после любого воздействия на доход и снижения цен на другие товары) может ухудшить положение бедных. 51 бедных странах, где представители бедного населения работают водителями автомототранспортных и неавтомототранспортных средств. Занятость на транспорте обычно составляет от 5 до 8 процентов от общей занятости в официальном секторе, а в некоторых странах общая занятость (в официальном и неофициальном секторе) в транспорте оценивается в 15-20 процентов. Транспорт также является важной частью государственного сектора. Государственные капиталовложения в транспорт обычно составляют от 2 до 2,5 процентов от ВВП и могут возрастать до 3,5 процентов в странах, модернизирующих устаревшую транспортную инфраструктуру или развивающих новую транспортную инфраструктуру. В то время как участие частного сектора в приватизации и финансировании транспортной инфраструктуры возрастает во многих развивающихся странах (на основных платных дорогах, железных дорогах, портах и аэропортах), государственные капиталовложения в транспорт будут оставаться значительными в странах с низким уровнем дохода, где размер рынка и риск велики, а частные финансовые рынки еще не укрепились. И самое важное: государственные инвестиции в транспортный сектор, особенно модернизацию дорог, будут оставаться важным прямым и косвенным фактором экономического роста. Поскольку транспорт является основным компонентом экономического роста, то часто возникает вопрос: можно ли использовать транспортные капиталовложения в качестве инструмента политики для обеспечения экономического роста? Ответ зависит от конкретных условий страны и, в частности, от потенциальных источников «скрытого» спроса на транспорт, например, сельскохозяйственной продукции/природных ресурсов/минеральных залежей и вероятности того, что они станут в будущем международной конкурентоспособной экспортной базой. Некоторые транспортные инвестиции предоставляются на отдельные большие проекты, например, на международный аэропорт или порт, и могут быть рискованными и экономически расточительными, если большие капиталовложения будут сделаны до определения наличия спроса и экономического роста. Есть опасность синдрома « давайте построим, а спрос и рост придут сами». Однако в странах с богатыми производственными ресурсами или экспортом, но связанных возможностями транспорта, инвестиции по преодолению транспортных пробок могут стимулировать экономический рост. Когда большая часть соответствующего транспортного капитала уже имеется, транспорт играет важную дополнительную роль в стимулировании экономического роста. Во многих развивающихся странах факты подтверждают, что транспортные инвестиции и экономический рост взаимообусловленны, т.е. причинность имеет двойную направленность. Существующий транспортный капитал (и небольшие добавления к нему) могут «направлять» рост, если в секторе есть крупная новая технология, которая позволяет использовать ресурсы за счет уменьшения затрат, улучшает качество обслуживания и/или в значительной степени содействует расширению рынка или формированию нового рынка. Например, там, где оправдана модернизация главных дорожных коридоров, это может способствовать принятию контейнеризации и значительному увеличению производительности транспортного завода. Также, принятие реформ, облегчающих торговлю, принятие международных стандартов по управлению материальнотехническим снабжением и принятие информационной технологии могут увеличить производительность, увеличить спрос на экспорт (особенно, на товары с повышенной стоимостью), увеличить местный доход и увеличить спрос на товары (например, сельскохозяйственные культуры) и услуги (например, местный транспорт, ремонтное обслуживание), касающиеся бедных. 52 Более подробную информацию см. в Owen (1987 г.), World Bank (1994 г.), Bennathan and Canning (2000 г.) и Kopicki (2000 г.). Основной вклад транспорта в сокращение бедности Как указано в разделе 1.1, транспортные меры могут повлиять на общее благосостояние бедных, как напрямую, так и косвенно. Прямое влияние наблюдается там, где транспорт используется выборочно, как дополнительная мера наряду с другими мерами, направленными непосредственно на бедных, например, предоставление больниц, школ, услуг по расространению опыта и знаний, кредита для предоставления транспортного доступа. Косвенные эффекты связаны с транспортными мерами, разработанными для повышения эффективности и содействия экономическому росту. Воздействие этих мер распространяется на экономические и социальные системы. Такие косвенные эффекты могут благотворно влиять или вредить различным семьям, включая бедных. Например, модернизация межрегиональной общегосударственной автомагистрали, прекращение регулирования грузовых автомобильных перевозок, строительство нового моста и приватизация порта могут снизить транспортные затраты и изменить относительные цены, количество изначально вложенных усилий, количество полученной продукции и размер дохода. Эти изменения и ответная реакция семей, компаний, фермеров и владельцев транспорта, скажем, железных дорог, приведут к последующим изменениям в качестве конечных результатов, связанных с ними, что, возможно, увеличит цену и расширит объем экспорта и, следовательно, местного дохода и спроса на труд и услуги, которые порождают экспорт. Эти изменения передаются через межсекторные связи и межотраслевые зависимости (которые на экономическом жаргоне называют эффектами «общего равновесия»). Легче (хотя это до конца не выяснено) связать воздействие прямых целенаправленных транспортных мер и последствий бедности, чем воздействие косвенных мер (хотя, в совокупности факты подтверждают, что эти косвенные меры тоже сокращают бедность). Здесь внимание уделяется связям, возникшим в результате прямых транспортных мер.16 Транспорт является частью повседневной жизни всех групп населения разного дохода, но часто транспортные расходы ложатся тяжелым бременем именно на бедных, особенно женщин, и могут отнимать значительную часть дохода и времени любого человека. Фермеры ездят на поля и на рынок, городские рабочие преодолевают большие расстояния до места работы, дети и учителя ездят в школу, больные – в больницы и поликлиники. Чтобы понять связи между транспортом и бедностью, полезно проследить воздействие транспорта на личное благосостояние бедных по трем основным аспектам: экономические возможности, уверенность в будущем и участие населения в принятии решений.17 Ниже в таблице 1 приведены примеры связей между транспортом и каждым из этих аспектов сокращения бедности. 16 Существенное и устойчивое снижение количества людей, находящихся за чертой бедности, требует устойчивого экономического роста. Попытки защитить бедных (особенно самых бедных и группы бедного населения или группы с низким уровнем дохода в чрезвычайных ситуациях, таких как наводнения или засухи), иногда рассматриваемые как «облегчение бедности», требуют мер, направленных именно на эти группы. Такой подход (принятый Гондурасом в своей стратегической политике сокращения бедности) подчеркивает различие между транспортными мерами, нацеленными на поддержку роста, и мерами по оказанию помощи бедным или очень бедным группам населения, в целях стабилизации их средств существования. 17 Эти три аспекта соответствуют трем основным принципам облегчения бедности, принятым Международным банком (2000 г.). 53 Таблица A1. Связи транспорта и бедности ВИД ВОЗДЕЙСТВИЯ НА БЕДНОСТЬ ПРИЧИННАЯ СВЯЗЬ ТРАНСПОРТ УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ (1) Улучшение сельских дорог и путей/основного доступа Расширение социальнополитического участия (2) Советы по дорогам с представительством пользователей и отчетностью Принятие пользователями решений по вопросам распределения средств фондов (например, на содержание дорог и помощь бедным районам) Замена (например, дров газомбутаном; освобождение времени для женщин) (3) Сокращение эксплуатационных расходов и входной стоимости ПРИМЕРЫ СТРАН (1) Перу (2) Замбия (3) Марокко ПОКАЗАТЕЛИ (1) Участие в выборах (%) (2) Состояние дорог (3) Посещаемость начальных школ ТРАНСПОРТ УВЕРЕННОСТЬ В БУДУЩЕМ (1) Увеличение мобильности доступа и Возможность рабочих следовать за (сезонными) рабочими местами Межрегиональная торговля облегчает пространственный дисбаланс предложения и спроса Быстрое реагирование на чрезвычайные ситуации снижает уязвимость (2) Сокращение общих транспортных расходов (3) «Автомотранспортная проходимость» основных дорог в течение всего года ПРИМЕРЫ СТРАН (1) Буркина-Фасо/Берег Слоновой Кости (2) Непал (3) Чад ПОКАЗАТЕЛИ (1) Различия в доходе (2) Региональные различия цен (3) Изоляция населения (%) 54 ТРАНСПОРТ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ВОЗМОЖНОСТИ (1) Либерализация городского общественного транспорта (2) Улучшение сельской транспортной инфраструктуры или обслуживания (3) Скидки или льготы Ввод в действие новых средств (микроавтобусы, велорикши) Доступ к информации по рынкам (товарных культур) повысил конкуренцию Доступность проезда до места работы ПРИМЕРЫ СТРАН (1) Южная Африка (2) Бангладеш ПОКАЗАТЕЛИ (1) Стоимость проезда/реальная зарплата (2) Реальный доход/реальная зарплата по себестоимости товарных культур (3) Дефицит бюджета ежедневных пассажиров (имеющих низкий доход) (3) Метро Буэнос-Айреса 55 Экономические возможности Наличие адекватного физического доступа к местам работы, рынкам, школам и больницам является важным определяющим элементом возможности индивидуальных лиц зарабатывать деньги, приобретать образование и получать услуги здравоохранения.18 В развивающихся странах отсутствие доступных средств транспортировки до важных мест (отсутствие мобильности) является симптомом хронической бедности и в значительной степени связано с географической изоляцией. Улучшения транспорта в виде расширения основного доступа19 позволяют бедному населению получить экономические возможности в пределах досягаемости (например, неквалифицированную работу, сезонные рабочие места, несельскохозяйственную работу и доступ к рынкам товарных культур). Наличие основного доступа к больницам и школам открывает дорогу, при условии соответствующего здравоохранения и образования, к созданию людского оборотного капитала и возможностей. Таким образом, предоставление основного транспорта является ключевым шагом в помощи бедному населению в устранении географической изоляции и поиске лучшей жизни. Уверенность в будущем Транспортная сеть страны является важным физическим средством, которое помогает стране среагировать на экономические потрясения и стихийные бедствия, такие как большие потери экспортного спроса и засуха. Транспортная сеть позволяет откорректировать географический дисбаланс основных потребностей (например, в продуктах питания и медикаментах), особенно в чрезвычайных обстоятельствах. Такие потрясения оказывают влияние на все группы населения разного достатка, но бедные группы подвержены такому влиянию больше других. «Страховая» роль транспортной системы наиболее важна для бедных, у которых мало сбережений, если они вообще есть, мало средств и возможностей получить кредит. Например, влияние голода может быть существенно снижено, если страна может переместить продовольствие из районов с избытком продовольствия туда, где наблюдается его дефицит. Сезонное закрытие дорог, характерное для многих бедных сельских районов, регулярно подверженных плохим погодным условиям (например, сезон дождей), часто изолирует большие группы населения на длительные периоды времени. Конечно, наличие лучшего транспорта не является единственным способом противостояния 18 Между секторами осуществляется важный обмен ресурсами. Более близкое расположение к средствам услуг снижает транспортные расходы, но увеличивает стоимость предоставления услуг. Больницы дόроги, и среднее расстояние или время проезда до них является сравнительно большим. Это приводит к высокой стоимости имеющихся соответствующих транспортной инфраструктуры и услуг. Сокращение посещений больницы до минимума также обходится дорого. Возможными вариантами решения этой проблемы могут быть предоставление большего количества услуг транспорта (таких как передвижные клиники) медицинским службам и более интенсивное применение профилактических мер, таких как предродовой уход. 19 «Основной доступ» можно определить как дорожную или водную инфраструктуру, обеспечивающую «круглогодичную проходимость» дорог автомототранспортными средствами. Здесь возникает вопрос наличия транспортных (автомобильных или водных) услуг, коммерческая жизнеспособность которых в районах с низкой плотностью населения и бедных районах будет вероятно ограничена. Транспортное обслуживание будет проблематичным, его существовние будет зависеть от возможности его многостороннего использования в этом или соседнем районе. Надежность основного доступа обычно зависит от местной поддержки транспорта. Местное население будет поддерживать транспортную систему, если она непосредственно вовлечена в расставление приоритетов по видам имеющейся помощи. 56 таким «потрясениям»; для некоторых товаров решение может быть в нецентрализованном хранении. Однако предоставление основного круглогодичного дорожного доступа может снизить степень таких воздействий. Транспортные расходы, цены с доставкой и реальный доход Улучшения транспорта не только дают людям жизненноважный доступ к широкому ряду социально-экономических возможностей по более низкой цене, но и также влияют на доход, понижая общие транспортные расходы (деньги, время, энергию и усилия, обеспечение надежности и безопасности). Более низкие транспортные расходы приносят прямую пользу людям, использующим транспорт, например, сокращаются наличные расходы и время проезда или повышается цена сельскохозяйственных культур, продаваемых вне территории рынка, а также косвенную пользу потребителям и производителям в результате более низких общих цен на поставленные товары и услуги. Сэкономленная семьей сумма платы за проезд может быть потрачена на другие покупки, таким образом увеличивая реальный доход семьи. Однако полное влияние транспортных мер на конкретные группы трудно предсказать, оно как правило выражается в совокупности положительных и отрицательных воздействий. См. вставку A3 по улучшениям дорог в сельских районах Индии. Рынки взаимосвязаны, и результаты бедности зависят от окончательного эффекта вследствие изменений, произошедших на Рамка A3. Взаимосвязанные улучшения в сельских районах Индии В Индии государственные затраты на исследования и распространение опыта в сельском хозяйстве, на улучшение дорог, орошение и образование значительно способствуют общему росту производительности в сельском хозяйстве. В свою очередь, общий рост производительности и капиталовложений в сельские дороги, образование и здравоохранение способствовали увеличению заработной платы в сельском хозяйстве. А государственные расходы на сельское развитие, охрану почвы и воды, сельские дороги, здравоохранение и грамотность стимулировали рост сельскохозяйственной продукции. Но общая возросшая производительность снижает цены сельскохозяйственной продукции и увеличивает безземельность. В случае с Индией окончательный результат состоит в сокращении бедности: бедные являются покупателями зерна и поэтому получают преимущество от более низких цен, а результат возросшей безземельности более чем перевешивается положительным результатом возросшей зарплаты в сельском хозяйстве, занятостью в не аграрном секторе и сельскохозяйственной производительностью, влияющей на средства существования сельского населения. Источник: Shenggen, Hazell, and Thorat (1999 г.). рынках труда и продукции, на доход бедного населения. Степень передачи преимуществ в результате снижения расходов на транспорте от поставщиков транспортных услуг пользователям транспорта или отправителям грузов, зависит от того, насколько конкурентоспособен рынок транспортных услуг: если он конкурентоспособность высока, то по существу вся экономия будет передана; если он монополистичен, то примерно половина дойдет до пользователей. Однако, в какой бы степени ни передавалась эта экономия, ее воздействие на бедное население будет иметь большее значение, чем на состоятельное население. В целом, основные потребительские товары (например, 57 продукты питания, одежда, топливо и другие предметы первой необходимости) имеют сравнительно низкую стоимость и высокую значимость, что делает их «транспортно интенсивными»; транспортная экономия является значительной и ее «передача» на бедных будет иметь очень большое значение.20 Транспорт, мнение и участие бедных в принятии решений Бедность связана с социальной и политической изолированностью, а поэтому слабым выражением бедным населением своего мения и чувством «беспомощности». Трудности преодоления географической изолированности могут мешать бедным участвовать в социальных и политических процессах, быть полноправными членами общества в политическом смысле, иметь политическое представительство и быть наравне с остальными группами населения. Улучшение физического доступа к общественным и муниципальным центрам и другим общественным местам имеет большое значение для бедных, если они хотят быразить свое мнение и участвовать в политических процессах. В то время как информационная технология становится все более важным средством стимулирования социальной и политической деятельности в странах с высоким доходом населения, транспорт остается основным средством социальнополитического участия в странах с низким уровнем дохода. Тем не менее, и во многих странах с низким уровнем дохода бедные районы начинают все больше пользоваться этой технологией по мере того, как стоимость услуг связи падает и устраняютая препятствия обслуживания. Но это лишь частично заменяет некоторые из задач транспорта (главным образом, передачу информации); возросшее пользование средствами связи открывает возможности и обычно приводит к росту спроса на транспорт. В некоторой степени целенаправленные программы стимулируют политическое участие бедных. Наличие финансирования этих программ часто мотивирует законодателей, выборные лица и особо заинтересованные группы, такие как негосударственные организации, выступать в интересах бедного населения. Таким образом могут быть разработаны механизмы выражения интересов (и политического влияния) бедных.21 Эффективность, как основная задача транспортных мер Транспорт является решающим звеном в поставке товаров и услуг семьям, а также в личных переездах. Но транспортные меры являются не единственным, и не всегда наилушим, способом достижения этих целей. Доступ можно улучшить, разместив услуги (например, источники воды или больницы) ближе к тем, кто в них нуждается. То есть можно использовать нетранспортные звенья или решения. Хотя есть ограничения на замещение транспорта. Поэтому всеобщий вопрос транспорта – это эффективность его предоставления и использования. Спрос на услуги должен быть удовлетворен с максимальной экономической эффективностью. Для бедных семей более дешевый транспорт обычно означает применение неавтомототранспортных средств промежуточной технологии (передвижение пешком, на велосипеде или с использованием тягловых животных) или дешевых автомототранспортных средств (миниавтобусы, грузовики). Для 20 21 Более подробную информацию см.в Kessides (1993 г.). Более подробную информацию см.в Narayan et al. (2000 г.). 58 инфраструктуры это означает соответствующие проекты и стандарты самой низкой стоимости. Одним словом, центальной задачей политики по транспортному сектору должно бкыть создание условий для поддержки наименее дорогостоящих и наиболее доступных транспортных услуг, которые охватывали бы бедные районы. В достижении этой цели основную роль играет частный сектор. В целом, обеспечение транспортом с наименьшими затратами наилучшим образом отвечает основным аспектам бедности: экономическим возможностям, уверенности в будущем и участию населения в принятии решений, как было рассмотрено выше. Конечно, можно предпринять разные меры, чтобы постараться иметь наименьшие расходы. Сюда включается передача услуг в аренду частного сектора, улучшение инфраструктуры сельских дорог, улучшение возможностей государственных организаций (НГО) (и местных подрядчиков частного сектора), создание более конкурентоспособных рынков путем отмены экономического регулирования или предоставление группам пользователей бόльших полномочий по конкретному распределению финансовых средств, например, создание советов по вопросам дорог. Примечание 2: Подход устойчивых средств к жизни 22 Подход устойчивых средств к жизни состоит из трех аналитических элементов. • Структурные условия—постоянные условия среднего или длительного периода времени, определяющие физическую, экономическую и политическую обстановку, в которой живут и работают бедные. Оборотные средства—общая собственность и индивидуальные ресурсы бедного населения. Организационные условия—учреждения, правительство (местное, региональное, национальное), частные фирмы, НГО, процессы и социальные нормы, юридические, законодательные, деловые отношения и отношения между полами, предоставляющие возможности и ограничения для использования средств бедного населения. • • Исходя из понимания этих трех элементов можно определить: • • Стратегию средств к жизни; и Результаты средств к жизни бедного населения. В основе подхода устойчивых средств к жизни лежат оборотные средства. Структурные условия и организационные условия влияют на то, как люди пользуются своими средствами. Эти связи показаны широкими стрелками на рисунке 1. Узкие стрелки связывают результаты средств к жизни с организационными условиями и структурными условиями. Результаты средств к жизни питают оборотные средства, так как они дают бедному населению возможность увеличить свои средства (например, посредством использования большего дохода для вложений в физический или человеческий капитал). Результаты средств к жизни могут и разрушать основу средств (например, в случае неустойчивого использования природных ресурсов). Организационные 22 Данных обзор подхода устойчивых средств к жизни взят из документа Института зарубежного развития (2000 г.), подготовленного для Международного банка и DFID (Великобритания). 59 условия связаны со структурными условиями, так как изменения в организациях, процессах и социальных нормах в конце концов изменят структурные условия. Например, сельскохозяйственная производительность в конечном итоге возрастет, если фермеры воспользуются преимуществами орошения, передачей опыта и обучения в сельском хозяйстве, новыми технологиями, поставленными учреждениями государственного и частного сектора. В конечном итоге это снизит сезонное влияние на обеспечение продуктами питания и уменьшит уязвимость от голода. Наша цель состоит в том, чтобы понять роль транспорта в стратегии и результатах средств к жизни. В нижеприведенных таблицах 2 – 4 показана связь этих трех аналитических элементов с транспортом. Кроме показанных связей существует еще множество всевозможных связей между транспортом, с одной стороны, и структурными условиями, средствами и организационными процессами с другой. Таблица A1. Связи между структурными условиями и транспортом Структурное условие Связь с транспортом 1. География Задает транспортные условия (например, доступ по шоссе, железной дороге, внутренним водным или морским путем). Определяет выбор транспортной инфраструктуры (мосты, тоннели, железнодорожные пути или дороги). Влияет на стоимость улучшения транспортной инфраструктуры. Расстояние, на котором семьи находятся от общественных центров, городов, столицы, побережья и т. д.; дорог или инфраструктуры. 2. Расположение 3. Сезонность Расходы на содержание инфраструктуры, необходимость круглогодичного доступа к дорогам, сезонный спрос на транспортные услуги. 4. Плотность населения Уровень спроса на транспортные услуги. 5. Потрясения Уязвимость стихийным и людским бедствиям— наводнениям, голоду, войне, болезням. Достаточный доступ к транспортной инфраструктуре в чрезвычайных обстоятельствах. Потенциал транспортной инфраструктуры по увеличению уязвимости населения, подверженного риску (например, ВИЧ или СПИД) 60 Таблица A2. Связи между средствами к жизни и транспортом Оборотные средства Связь с транспортом 1. Естественный капитал Развитие может вызвать ухудшение окружающей среды от загрязнения воздуха и шума (в городе) до неустойчивости склонов и эрозии почвы (в сельской местности). Изменения в землепользовании, улучшение доступа увеличивают использование местных ресурсов, например, лесов. Рост конкуренции за землю и ресурсы. (запасы природных ресурсов, из которых черпаются необходимые для жизни средства) 2. Социальный капитал (социальные ресурсы, из которых люди черпают средства к жизни, т.е., связи/отношения, принадлежность к определенному кругу) Увеличение контактов с другими социальными группами. Доступ к информации, технологии, новым услугам. Снижение стоимости социальных визитов. Подверженность социальным проблемам (например, алкоголь и наркотики). 3. Человеческий капитал Рост риска дорожных происшествий, инвалидности или смерти, потери заработка. Получение официальной или неофициальной работы в строительстве, техническом обслуживании дорог и сфере услуг. Улучшение доступа к учреждениям здравоохранения, образования и услугам по распространению опыта и обучению. (навыки, знания, работоспособность, хорошее здоровье, позволяющие людям преследовать различные жизненные стратегии) 4. Физический капитал (основная транспортная инфраструктура, жилье, вода, энергия, средства связи, производственное оборудование) 5. Финансовый капитал (финансовые ресурсы, обеспечивающие различные варианты средств к жизни, например, сбережения, кредит, выплаты, пенсии) Улучшение водо- и энергоснабжения, услуг связи (телефон, радио, почта). Семена, удобрения, оборудование. Зависит от качества дороги в отношении к преимуществам, полученным вследствие улучшений и доступности транспортных услуг (особенно для бедных). Сокращение транспортных расходов, времени проезда, эксплуатационных расходов и затрат на содержание средств передвижения. Все они повышают производительность труда и уменьшают начальные затраты фермеров и цены на сельхозпродукцию. Повышение дохода и улучшение доступа к рынкам, кредиту, сберегательным учреждениям и т.д. способствуют увеличению финансового капитала. 61 Таблица A3. Связи между организациями, процессами и транспортом Организация/процесс Связь с транспортом 1. Местное правительство Отвечает за транспортную инфраструктуру на местном уровне. Связывает районы с услугами, рынками и местами принятия политический решений. Отвечает за сеть национальной транспортной инфраструктуры, связывая районы с городами, портами и региональными центрами. Поставщики транспортных услуг, часто в партнерстве с правительством, обеспечивают инфраструктуру. 2. Национальное правительство 3. Фирмы 4. НГО Меры по улучшению транспорта на местном уровне, например, введение соответствующих транспортных технологий, планирование инициатив района по удовлетворению местных транспортных нужд. 5. Законы Регулируют предоставление транспортных услуг, влючая вопросы общественного здоровья и безопасности. Определяют использование транспортных средств и технологий (например, допускается ли использование тягловых животных и велосипедов женщинами). Определяют спрос на мобильность (например, допускается ли выход женщин пределы дома, свободное передвижение в обществе, доступ к общественным организациям). 6. Взаимоотношения полов 62 Социологические исследования Нижеприведенные социологические исследования имеют две цели: • • показать результаты принятых в транспорте мер и их прямое влияние на положение бедных; продемонстрировать рабочие средства той или иной меры, которые можно использовать и в других странах. К тому же в материалах исследований даются краткие исходные данные и содержится контактная информация лиц, у кого можно получить более подробные данные. Социологическое исследование №1: Марокко От временных поставок продовольствия до постоянного жизнеобеспечения: опросы показывают предсказуемое, но неожиданное влияние сельских дорог. Данное исследование показывает, как улучшение основной транспортной доступности может принести широкий ряд положительных перемен в транспорте, сельском хозяйстве, образовании и здравоохранении. В исследовании подчеркивается хорошо разработанная методология оценки последствий, которая включает анализ «до и после», а также анализ «с мерами и без мер», и использование таких средств, как опросы семей, официальные интервью семей и прочих заинтересованных лиц, дискуссии целевых групп и анализ официальных данных. 1. Меры Проект по автомагистралям (финансированный Международным банком) был направлен на основные автомагистрали, но содержал элемент, ориентированный на улучшение сельских дорог. Подробное исследование воздействий данного проекта включало четыре дороги, расположенные в разных географических и климатических регионах страны, которые имели разрушенное гравийное покрытие или являлись проселочными и были модернизированы путем наложения асфальта. 2. Цели Та часть проекта, которая касалась сельских дорог, была направлена на сокращение бедности в сельской местности путем улучшения сети второстепенных и третьестепенных дорог. 63 3. Сельский транспорт и бедность В 1980-90 г.г. в Марокко наблюдался устойчивый процесс урбанизации. Несмотря на это, 50 процентов населения страны оставалось сельским. Около 70 процентов всего бедного населения проживает в сельской местности. Около 50 процентов дорожной сети Марокко – это мощеные дороги разного качества. Ширина покрытия значительно различается: от 7 метров на лучших дорогах с бόльшим объемом движения до 4 метров на менее используемых дорогах. Другая половина дорог, в основном сельских, не имеет покрытия.. Транспортное обслуживание в сельских районах осуществляется главным образом небольшими грузовиками и такси с подсадкой пассажиров, а внутри городов пассажиры пользуются в основном автобусами. 4. Результат 4.1 Экономические общественности возможности, уверенность в будущем, участие Обеспечивая круглогодичный доступ к дорогам и существенно снизив стоимость эксплуатации автомототранспортных средств, усовершенствованные дороги способствуют модернизации сельскохозяйственного труда (больше удобрений, инсектицидов, механизации) и улучшению окончательного результата производства (более высокая стоимость, скоропортящиеся овощи и фрукты). Эти перемены привели к большей занятости в сельском хозяйстве и за его пределами. Улучшение доступа к дорогам способствовало повышению качества образования и здравоохранения, так как стало легче набирать персонал, удерживать его и осуществлять снабжение. Особенно выиграли от улучшений дорог женщины и девочки. Благодаря улучшению дорог поставки бутана стали более доступными, снизилась потребность в сборе дров женщинами, и высвободилось время (до двух часов в день) для заработка или других видов деятельности или интересов. Механизация также дала больше свободного времени женщинам, раньше помогавшим в поле на уборке пшеницы. Это открыло перед женщинами новые возможности как на работе, так и вне ее. Благодаря новым дорогам, передвижение в школу пешком или на транспорте стало более безопасным, и родители стали посылать своих дочерей в школу. 4.2 Последствия В ходе подробных опросов населения, проведенных в ходе данного исследования, выл выявлен широкий ряд последствий. Ниже перечислены лишь некоторые из них. Приведенные цифры соответствуют величинам до и после улучшений. Во всех случаях числовые показатели изменений были выше или намного выше показателей в районах с контрольными дорогами, где меры не принимались. • В транспорте • Дороги, которые раньше закрывались на 30-90 дней в году, фактически перестали закрываться. • Транспортные тарифы, предлагаемые коммерческими компаниями грузовой перевозки, сократились в некоторых случаях на 50 процентов. 64 • • • В масштабе страны движение возросло до уровня, значительно превышающего средний, а на одной из дорог -- в пять раз, так как эта дорога стала кратчайшим путем для проезда на большие расстояния. Процент крупных грузовиков с меньшими эксплуатационными затратами на дорогах этого проекта увеличился по крайней мере в пять раз. Возросло качество и количество услуг коммерческого сельского транспорта, например, были введены в действие недорогие такси с подсадкой с высокой частотой движения, которые затем были заменены автобусным маршрутом с одной частотой. • На сельское хозяйство • Сельскохозяйственное производство, например, урожаи фруктов, выросло на 30 процентов. • Произошли коренные изменения в ассортименте продукции, поскольку земля в значительной степени отводилась под выращивание овощей и фруктов (от 8 до 40 процентов, в зависимости от региона). • Существенно увеличилось использование удобрений, до 100 процентов на регион. • Использование услуг по распространению опыта и обучению мелкими фермерами выросло в четыре раза. • На образование и здравоохранение • Набор в начальные классы достиг 68 процентов по сравнению с 28 процентами до введения улучшений, когда основной причиной непосещения школы детьми из бедных семей было нежелание отказаться от детского труда и заработка. • Набор девочек в начальные классы вырос более чем в три раза. • Посещение больниц и центров первичной медицинской помощи возросло более чем в два раза. • Окружающая среда • Изменения в транспортных условиях и сельском хозяйстве имели как положительные, так и отрицательные последствия на окружающую среду, хотя в целом никакие из чувствительных в этом отношении областей не подвергались риску, так как улучшения дорог не были связаны с новым строительством. • Негативные последствия, такие как шум, загрязнение воздуха и увеличение использования удобрений и других химикатов, были связаны с возросшим движением и экономической деятельностью. • Замена дров бутаном (спрос на дрова в Марокко выше, чем их производство в результате устойчивой разработки лесов) и изменения конечной продукции сельского хозяйства имели положительные результаты, что привело к ограничению обширных пастбищ для коз и овец, разрушавших верхний слой почвы. 5. Важные рабочие средства Подробную методологию анализа можно использовать и в других исследованиях социально-экономического влияния сельских дорог. В основном методология состоит из: 65 • • • • подготовки всестороннего перечня гипотез возможных эффектов от улучшения дорог и данных, необходимых для проверки этих гипотез. Гипотезы подразделяются на четыре основные категории: прямое воздействие на транспортную инфраструктуру и услуги; воздействие на сельское хозяйство; воздействие на здравоохранение и образование; воздействие на окружающую среду. двух видов анализа, применяемых при проведении исследования каждой дороги: • «до и после», в котором настоящие условия сравниваются с теми, которые были до инвестиций. • «с преимуществами и без», в котором условия дороги, участвующей в проекте, сравнивались с контрольной дорогой, не имевшей преимуществ в течение периода исследования. всесторонних социально-экономических обзоров на уровне фермы, деревни и региона. работы специальных групп на региональном или местном уровнях, оказывающих помощь в интерпретации данных. Для получения более подробной информации направляйте запрос по электронной почте: hlevy@worldbank.org. 66 Социологическое исследование №2 : Гана Практический финансовый механизм устойчивости преимуществ, полученных улучшения сельских дорог обеспечения в результате Это исследование демонстрирует, как в результате улучшения основной доступности главным образом за счет устранения отрезанности от дорог, можно значительно расширить экономические возможности мелких фермеров. В исследовании подчеркивается необходимость создания дорожного фонда для финансирования содержания дорог, обеспечивающего таким образом устойчивость преимуществ, полученных в результате улучшений сельских дорог. 1. Меры В проекте участвовало нескольких партнеров (Гана, Международный банк, Дания, США, Япония и ОСЭН). В результате осуществления проекта был проведен ремонт более 6600 километров (31 процент) вспомогательных дорог Ганы на общую сумму около 100 миллионов долларов США. 2. Цели Проект ставил задачу снижения транспортных ограничений на перемещение вложений в сельское хозяйство и сельскохозяйственной продукции на рынки и с рынков, таким образом давая фермерам стимул увеличить производство продуктов питания и товарных культур. Проект также был нацелен на повышение мобильности и расширение экономических возможностей для бедных в сельской местности. 3. Сельское хозяйство и дороги Сельское хозяйство является основой экономики Ганы и составляет 50 процентов от ВВП, предоставляя рабочие места 60 процентам всей рабочей силы страны. В секторе преобладают небольшие традиционные хозяйства, зависящие от количества выпадающих осадков. Задачи правительства в этом секторе включают обеспечение экономической самостоятельности, более высокую занятость и доход в сельской местности. Дорожная система Ганы состоит по существу из 14400 километров основных и городских разветвляющихся дорог и около 21300 километров вспомогательных дорог. Департамент вспомогательных дорог (ДВД) несет общую ответственность за управление системой вспомогательных дорог. ДВД, давно считающийся одной из лучших дорожных организаций в Африканском регионе, в настоящее время адаптируется к новым условиям государственной политики децентрализации. 67 4. Результат 4.1 Экономические возможности, уверенность в будущем, участие общественности Проект оказал значительное воздействие на расширение экономических возможностей. Улучшение вспомогательных дорог привело к увеличению и большему разнообразию сельхозпродукции, появлению новых товарных культур в районах этих дорог. В то же время, ожидая повышения себестоимости продукции вследствие улучшения дорожного доступа и упрощения транспортировки скоропортящихся продуктов, большинство семей увеличили объемы производства некоторых основных товарных культур. Фермерам была оказана помощь в расширении производства путем значительного улучшения контактов со специалистами по распространению опыта и обучению. Случаи отрезанности от дорог в результате наводнений были снижены за счет улучшения дорог, повышения безопасности жителей и особенно за счет регулярных поставок продовольствия в районы, неспособные производить достаточное количество продуктов для поддержания своей жизнеспособности. Преимущества, полученные в результате улучшения дорог, были частично ограничены по причине отсутствия улучшений возможности получения кредитов фермерами, закупки лучших семян, удобрений и пестицидов. 4.2 Последствия Транспортная система и услуги • • Значительный сдвиг произошел в транспортировке грузов: с переноса на голове до перевозок на автомототранспортных и неавтомототранспортных средствах. Транспортное обслуживание пассажиров и грузовые перевозки стали значительно дешевле на улучшенных дорогах: Транспортные расходы (в седи) Дороги, улучшенные по проекту Неулучшенные дороги Груз, 100 кг кукурузы Такси с подсадкой Миниавтобус Срочное такси 2000 1200 1000 15000-20000 3000 1500 1200 25000-30000 Значительно вырос уровень доступности: показатель средней доступности в одном районе с девятью дорожными «коридорами» (с полным доступом всех дорог и круглогодичным доступом четырех из них) вырос с 1,2 до улучшений до 3,0 после улучшений. 68 Сельская экономика и социальные услуги • • • • • • • Фермеры, имеющие доступ к улучшенным дорожным «коридорам», стали реже использовать посредников для продажи своего урожая и назначают более высокие цены за свою продукцию. Расширение района, обеспеченного транспортом, способствовало расширению сети дохода. Значительно улучшилось обеспечение школ материалами. В одном районе открытие дорог привело к непосредственной доставке книг и оборудования в школы, в то время как до дорожных улучшений эти материалы переносились студентами на голове на расстояние 11 километров. Медицинские учреждения, охваченные дорожными «коридорами», значительно улучшили свою работу; районная система здравоохранения в настоящее время регулярно осуществляет программы расширения медицинского обслуживания. Занятость женщин значительно возросла благодаря обязательному условию резервирования 30 процентов (позднее эта цифра была увеличена до 50 процентов) рабочих мест, связанных с улучшением дорог, для женщин. Результаты работы подрядчиков вначале снизились в связи с неумением женщин пользоваться лопатами и киркомотыгами, чем они впоследствии овладели. Улучшение доступа позволило работникам здравоохранения в деревнях лечить малярию, оказывать предродовые консультации и информировать фермеров по вопросам планирования семьи. Доступ к кредиту продолжает оставаться основным экономическим препятствием, так как только 5 процентов фермеров получают ограниченный кредит от официального банковского и небанковского сектора. 69 5. Важные рабочие средства Реформированный дорожный фонд (вступивший в действие во время проекта вспомогательных дорог, но изначально созданный во время другого проекта по автомагистралям) повлиял на обеспечение финансирования для технического содержания дорожной системы, включая вспомогательные дороги, обеспечив, таким образом, устойчивость преимуществ, полученных в результате улучшения вспомогательных дорог. Дорожный фонд Ганы имеет следующие основные черты: • • • • • принятие парламентом закона по созданию автономного дорожного фонда с целью ограничения власти правительства в использовании фонда по своему усмотрению и направлении средств на другие проекты, улучшения надзора за дорожным фондом и стимулирования участия населения, пользующегося дорогами, и прочих заинтересованных лиц. создание автономного Совета по дорогам, при участии правительства, представителей деловых кругов и групп пользователей. создание независимого секретариата для управления фондами. улучшение источников дохода и ежегодное повышение налога на бензин. распределение ресурсов дорожного фонда по различным регионам и районам на основе заранее определенных критериев (фонд не должен ставить создание ресурсов в один ряд с распределением ресурсов). Для получения более подробной информации направляйте запрос по электронной почте: sholste@worldbank.org. 70 Социологическое исследование №3: Бангладеш Интеграция сельских рынков и дорог: решение принимает местное население Это исследование показывает, как интегрировать развитие сельской инфраструктуры и транспорта для получения положительных результатов в транспортной системе и сельской экономике, проводя организационные улучшения дорожных учреждений, имеющих прямое отношение к нуждам бедного населения. В исследовании подчеркивается необходимость обширного опроса населения и его участия на всех стадиях принятия мер. 1. Меры Это два проекта, один из которых уже завершен. Проекты направлены на развитие сельских дорог и сельских рынков. В финасировании принимали участие Международный банк, Швейцария и Германия. 2. Цели В Бангладеш проекты капиталовложений в сельскую инфраструктуру являются частью стратегии сельского развития, нацеленной на сельские «центры роста», отобранные на основе их социально-экономического значения и потенциала. Задачи проекта поддерживают эту стратегию путем реконструкции, модернизации и содержания вспомогательных дорог и роста центральных рынков, усиления сельского транспорта и рыночных учреждений, широкого участия общественности и пользователей в планировании, разработке и реализации дорожных и рыночных улучшений, создания рабочих мест и возможностей получения дохода среди бедного сельского населения, особенно среди женщин. 3. Контекст сельского транспорта и торговли Системы сельского транспорта и торговли Бангладеш включают: • • • Сельские дороги, дорогие, низкокачественые и как правило непроходимые в сезон дождей. Транспортное обслуживание осуществляется в большей степени неавтомототранспортными средствами (рикши, велосипеды, фургоны и запряженные животными повозки), которые являются довольно эффективными, так как обеспечивают занятость большого количества бедного сельского населения. Водный внутренний транспорт, обеспечивающий значительное движение на маленьких лодках, но плохо интегрированный в дорожную систему по причине несоответствия физических средств. Сельская рыночная сеть, состоящая из около 8000 рынков, осуществляющих торговлю сельскохозяйственной продукцией, а также сельскохозяйственным инвентарем и потребительскими товарами. Большинство рынков не имеет основных сооружений и оборудования, 71 что приводит к антисанитарным и неэффективным условиям работы. Около 2100 из рынков были выбраны для приоритетного развития в качестве центров роста. 4. Результаты 4.1 Экономические возможности, уверенность в будущем, участие общественности Вследствие улучшения и модернизации сельских дорог и торговой инфраструктуры снижаются ограничения на сельскую мобильность и маркетинг, что способствует сельскому экономическому развитию и сокращению бедности. Хотя эти проекты не были разработаны специально для сокращения бедности, они имеют черты, которые обеспечили прямые преимущества для бедного населения. Следует отметить, что проекты стимулировали использование трудоемких технологий и обеспечили бедняков, как мужчин, так и женщин работой. Благодаря улучшению дорог бедное сельское население получило намного лучший доступ к рынкам школам, медицинским центрам и другим социальным услугам. Улучшение дорог также привело к снижению транспортных расходов, сокращению времени проезда и увеличению дохода торговцев, пользующихся улучшенными рынками. Подход на основе широкого участия населения, использованный для разработки, строительства и содержания сельских дорог, вселил в людей чувство политической причастности на всех уровнях, так как этот процесс охватил даже самые низкие структуры местного управления. Экономические возможности, возникшие в результате этих проектов, укрепили чувство причастности к этому процессу. Особенно выиграли от этого женщины. В прошлом женщинам не разрешалось находиться на рынке, они вынуждены были продавать свою продукцию за его пределами, по более низкой цене. 4.2 Последствия Транспортная система и услуги • • • • После улучшения дорог движение на автомототранспортных и неавтомототранспортных средствах возросло соответственно на 117 и 58 процентов, что составляло, по крайней мере, двух- и трехкратное увеличение от среднего объема движения по дорожной сети Бангладеш. Грузовые и пассажирские рикши получили преимущества в финансовом плане, поскольку более высокий объем движения означал более высокий спрос и доход, а ровные асфальтированные дороги позволили уменьшить физические усилия, необходимые для перемещения рикш. В сельской местности значительно возросло движение автобусов и малых грузовиков, предоставляющих пассажирские и грузовые услуги, по улучшенным дорогам. Благодаря сооружению дренажных труб значительно улучшилась проходимость дорог. 72 Сельская экономика • • • • • Благодаря улучшению санитарных условий на рынках центров роста существенно снизилась порча продукции (экономическая отдача от капиталовложений в улучшение рынка оценивается в 22 процента). Количество продавцов на 10 выбранных рынках увеличилось в среднем на 26 процентов после улучшений этих рынков—частично такое увеличение, вероятно, произошло за счет перехода продавцов с других рынков на более эффективные, улучшенные рынки. Количество постоянных магазинов на улучшенных рынках возросло в среднем на 13 процентов в год. В результате строительства и содержания инфраструктуры было создано 18600 рабочих мест (по проекту № 1). Женщины получили разрешение работать в сфере технического содержания дорог (включая посадку деревьев для предотвращения эрозии почвы), где они зарабатывали 0,80 доллара США в день по сравнению с предыдущей зарплатой 0,35 доллара США в качестве служанок. Создание учреждений внутри дорожных организаций, непосредственно связанных с нуждами бедного населения • • Создание внутри местного государственного инженерного департамента отдела по социально-экономическому контролю и оценке, который будет наблюдать за такими эффектами проекта, как доступ к здравоохранению и образованию. Для определения расположения проектных объектов была создана географическая информационная система (ГИС). 5. Важные рабочие средства Активное участие общественности (по проекту № 2): • • • • Пользователи участвовали в выборе, разработке и реализации подпроектов, связанных с сельскими дорогами и сельскими рынками. Первая стадия заключалась в распространении информации для общественности и представителей местного правительства (Union Parishads) и была направлена на: • подход с активным участием общественности; • роль местного правительства в этом процессе; • процедуры и условия предложений по подпроекту; • местное финансирование; и • ответственность местного правительства за контроль и содержание дорог. Кампания по распространению информации ставила целью охват жителей различных административных единиц (состоящих из нескольких деревень), «лидеров» деревень и организованных групп. На собраниях административных единиц проходит обсуждение предложений по подпроекту. Решение принимается на общественном собрании путем голосования, во время которого представители каждой 73 • • • • • административной единицы могут голосовать не более чем за три предложения. Параллельно идет сбор средств местного населения для оплаты задатка (10 процентов от общей стоимости работ). Во время реализации проекта проходят периодические встречи с участием членов местного правительства, комитетов контроля, персонала общественных работ, чтобы обсудить продвижение проекта, возникшие проблемы и необходимые меры. В случае с сельскими рынками, характерной чертой является проведение на месте предлагаемого рынка заседания по планированию на основе широкого участия общественности (в одном таком заседании принимало участие около 100 заинтересованных лиц, включая представителей местного правительства, комитета по управлению рынком, продавцов и покупателей продукции, владельцев магазинов, владельцев транспортных средств, а также женщин, представлявших продавцов и рабочих). На стадии реализации общественность осуществляла контроль за подрядчиками. Подрядчики были обязаны поместить на месте работ щиты с указанием вида работ, стоимости и даты сдачи объекта в эксплуатацию для повышения общественного контроля и ответственности исполнителей. Людские ресурсы, задействованные в проекте, включали 99 организаторов (2 женщины), 15 районных социологов и 2 НГО, предоставлявшие в течение двух лет обучение на рабочем месте. Для получения более подробной информации электронной почте: mquazi@worldbank.org. 74 направьте запрос по Социологическое исследование №4: Китай, провинция Шэньси: Сельские дороги неотъемлемая часть планов искоренения бедности как Это исследование приводит пример транспортных мер, сформулированных в рамках государственной стратегии сокращения бедности и нацеленных на предоставление круглогодичного дорожного доступа сельским жителям с целью увеличения их экономических возможностей и уверенности в будущем. В исследовании выделена методология определения, отбора и приоритизации дорог, включенная в программу улучшения дорог, нацеленную на сокращение бедности. 1. Меры Программа улучшения сельских дорог под названием «Улучшение дорог для сокращения бедности» (УДОБ), подготовленная транспортными и плановыми организациями и организациями по сокращению бедности провинции Шэньси при частичном финансировании Международного банка. 2. Цели 8-й семилетний план искоренения бедности (ПИБ) Китая, 1994-2000 г.г., ставит задачу предоставления круглогодичного доступа сельского населения к транспорту. Программа УДОБ разработана с целью поддержки этого плана. 3. Бедность и сельский транспорт в провинции Шэньси В Китае абсолютная бедность существует преимущественно в сельской местности. Сельская бедность носит региональный характер, т.е. сконцентрирована на ясно обозначенной территории с конкретными физическими и социальными характеристиками. Более высокая доля бедности – в сельских районах внутренних провинций (по сравнению с прибрежными провинциями) и в отдаленных горных районах. Провинция Шэньси имеет высокую долю бедных районов. 54 процента округов Шэньси считаются бедными – это четвертое место по стране. В целом 28 процентов всех округов Китая считаются бедными. В Шэньси шесть городских районов и 11000 деревень, сконцентрированных в южной и северной частях провинции (беднейших частях провинции), не имели круглогодичного доступа к автомагистралям в 1995 г., когда начала действовать программа УДОБ. 4. Результат 4.1 Экономические возможности, уверенность в будущем, участие общественности Программа УДОБ значительно увеличила экономические возможности населения благодаря существенному улучшению доступа к деревням, рынкам и дорог, ведущих к основной системе автомагистралей. Работы по прокладыванию дорог 75 также способствовали увеличению доступа к образованию и другим социальным услугам, снижению сезонного закрытия дорог или отсутствию такового, что привело к заметному повышению уровня жизни людей. 76 4.2 Последствия Показатель Промышленная/сельско хозяйственная производственная база =100 Среднее дневное движение Количество дней, когда дороги закрыты Количество школьников, не посещающих школу (%) Регулярное автобусное обслуживание 200 городских районов (%) Набор в классы средней школы (%) Количетво префектур 2 Основной Год 1996 Величина 100 Самый последний Год Величина 1998 145 2 1996 162 1998 190 2 1996 3.8 1998 0.0 2 1996 2.2 1998 0.8 1 1995 81 1999 100 1 1995 45 1999 70 5. Важные рабочие средства Методология определения, отбора и приоритизации дорог для включения в программы Улучшения дорог для облегчения бедности (УДОБ) включает следующие стадии: • • Определение «бедных округов» провинции, считающихся таковыми на национальном уровне и уровне провинции. Определение дается из расчета дохода на душу населения. Расставление приоритетов внутри бедных округов путем отбора на основе экономического и социального рейтинга. Экономический рейтинг включает доход (отрицательная взаимосвязь, более высокий доход – более низкий рейтинг); уровень бедности в округе (положительная взаимосвязь, более высокий уровень – более высокий рейтинг); земля, занятая сельскохозяйственым производством и лесом (бόльшая площадь – более высокий рейтинг, отражающий экономический потенциал); рейтинг добычи полезных ископаемых (большее производство – более высокий рейтинг). Если есть данные валового производства сельского хозяйства и промышленности, то они используются вместо показателей лесного хозяйства, сельского хозяйства и полезных ископаемых. Социальный рейтинг включает наличие чистой питьевой воды (отрицательная взаимосвязь); грамотность (отрицательная взаимосвязь); наличие работников здравоохранения (отрицательная взаимосвязь); расходы по программе «Продовольствие за работу» (положительная взаимосвязь). Для включения округов в программу УДОБ проводят их рейтинг в соответствии с вышеописанной системой. Округи со сравнительно лучшими системами дорог, имеющие возможности улучшения дорог без помощи программы УДОБ, исключаются из этой программы. Приоритеты улучшения индивидуальных участков дорог определяются на основе следующих задач: − Обеспечить все административные деревни и поселки круглогодичными дорогами. 77 − • Улучшить существующий дренаж и стабилизировать склоны, чтобы обеспечить круглогодичный доступ. − Модернизировать существующие сезонные дороги до уровня круглогодичных. − Модернизировать существующие круглогодичные дороги до более высокого класса, если это оправдано объемом движения. − Восстановить и модернизировать, по мере необходимости, дорожные участки, обеспечивающие связь с основными рыночными центрами. Оценка проведенных мер: экономическая рентабельность не в индивидуальном применении, а относительно дорожных подсистем (расходы на человека) и экономические нормы прибыли (ЭНП) по индивидуальным капиталовложениям (сравнительно низкая ЭНП по дорогам, обслуживающим отдаленные районы, считается приемлемой). Для получения более подробной информации направляйте запросы по электронной почте: hhajj@worldbank.org. 78 Социологическое исследование №5. Индия, Андхра-Прадеш Разработка и оценка программы улучшения основного доступа к сельским дорогам Это исследование показывает, как можно использовать подход на основе широкого участия населения и другие практические средства в дополнение к обычной методологии оценки дорожного проекта при разработке и оценке проекта по обеспечению основного доступа к сельским дорогам. 1. Меры Проект по сельским дорогам является одной из частей другого более крупного проекта Проекта экономической реструктуризации Андхра-Прадеш — финансируемого Международным банком. Данный меньший проект является опытной программой, реализуемой в трех выбранных бедных сельских районах: Адилабад, Каримнагар и Варангал. Через него финансируются общественные работы, направленные на улучшение сельской сети дорог до, по крайней мере, уровня круглогодичной проходимости автомототранспортными средствами в этих трех районах. 2. Цели Задачи проекта состоят в том, чтобы улучшить качество жизни сельского населения и стимулировать сельский экономический рост путем улучшения сети сельских дорог, в частности, обеспечивая основной, надежный, круглогодичный доступ деревням, которые в настоящее время такого доступа не имеют. 3. Проблемы сельских дорог в районе проекта Общее население этих трех районов составляет 6,8 миллиона человек; бόльшая часть которого выживает с трудом, имея заработок менее 1 доллара США в день. Район обслуживают около 15000 километров сельских дорог, которые регулярно подвергаются воздействию сезона дождей. Более 80 процентов дорог находится в плохом состоянии и не имеют защиты от сильных дождей. Тридцать процентов сельских дорог ежегодно становятся непроходимыми во время сезона дождей. В районе есть четыре основных вида дорог: проселочные, грунтовые, гравийные и дороги из водосвязной щебенки (ВСЩ). Грунтовая дорога состоит только из грунта. Ни проселочные, ни грунтовые дороги не имеют всепогодной проходимости. Гравийная дорога состоит из слоя гравия, наложенного на землю, а дорога из ВСЩ имеет один или два слоя ВСЩ, наложенных поверх земли, и слой гравия. При должном содержании гравийные дороги и ВСЩ дороги могут иметь всепогодную проходимость. Однако многие гравийные и ВСЩ дороги в этом районе становятся непроходимыми во время сильных дождей по причине несоответствующих или дефектных дренажных устройств. Когда объем движения (особенно автомототранспортных средств) на гравийной или ВСЩ дороге достигает определенного уровня, наложение покртытия на дорогу становится более 79 экономически целесообразным, чем поддержание уровня ее круглогодичной проходимости. Покрытие дорог производится путем нанесения слоя (размером 2 сантиметра) битуминозной смеси на три слоя ВСЩ. Плохое состояние сельских дорог в районе проекта связано с недостаточным развитием сети сельских дорог и организационной слабостью. Финансирование содержания сельских дорог было неадекватным главным образом потому, что влседствие политического давления средства на содержание дорог часто переводились на проекты по модернизации (главным образом на гудронирование), некоторые из которых не были экономически оправданы. Поскольку технического руководства не было, разработка и выбор дорог для работ не соответствовали четким социальным и экономическим критериям и находились в большой зависимости от политических интересов. Поскольку не было устойчивого механизма финансирования содержания дорог, местные политики и лица, принимающие решения, считали наложение покрытия единственным техническим решением для обеспечения всепогодной проходимости. Очевидно, что проект может достичь поставленных целей на устойчивой основе только тогда, когда будет преодолена организационная слабость, и будут введены соответствующее проектирование и реализация дорожных работ. Разработка и оценка проекта также включают вопросы методологии. Обычная методология оценки дорожного проекта помогает вырабатывающим политику лицам сбалансировать преимущества прямых пользователей дороги, полученные от альтернативных мер, независимо от расходов. Однако большинство дорог, обеспечивающих доступ в районе проекта, имеют очень низкие начальные объемы движения, и предполагаемые преимущества, получаются сначала путем увеличения социально-экономических возможностей, таких как лучший доступ к рынкам, школам и больницам. Эти преимущества трудно прогнозировать и выразить количественно в денежной форме. Более того, обычная методология оценки дорог мало помогает в вопросе балансирования местных нужд как для целей улучшения существующих проходимых в любую погоду дорог для повышения эффективности транспорта, так и для обеспечения основного доступа, чтобы главным образом сократить бедность. Ограниченные средства от проекта должны распределяться между мерами, направленными на борьбу с бедностью и на экономически эффективные дорожные работы. Для поддержания некой степени равенства деревень необходимо сохранить пространственный баланс распределения средств, а также учитывать экономические критерии при выборе дорог для капиталовложений. 4. Принятие подхода широкого участия общественности Подход широкого участия общественности оказался полезным при разработке политики, а также разработке и оценке проекта. Процесс широкого участия общественности состоял из нескольких семинаров. На начальной стадии подготовки проекта был проведен двухдневный семинар, посвященный задачам проекта, в котором принимали участие представители государственного и местного управления и владельцы транспорта. Во время его работы были определены и проанализированы проблемы местных дорог, обсуждены и выделены приоритетные задачи проекта, утверждено общее описание проекта и сформулирована политика по сельским дорогам. По мере продвижения проекта были проведены семинары в каждом из трех районов, на которых обсуждалась и формировалась программа инвестиций на уровне района. Подробный объем проекта 80 был определен на дополнительных семинарах с участием руководящих лиц и технического персонала штата и района. Политика по сельским дорогам, предложенная в процессе широкого участия, подчеркивает важность основного доступа и необходимости экономического оправдания модернизации любой дороги до стандарта гудронирования. Согласно настоящей стадии развития сельского транспорта в Адхра-Прадеш, основная дорожная доступность определяется как основная круглогодичная проходимость автомототранспортными средствами к деревням с допустимыми короткими перерывами во время сильных дождей. Также считается, что модернизация основной сети дорог до всепогодного стандарта является приоритетной задачей по сравнению с модернизацией отдельных участков до стандарта гудронирования. Дорожные работы, связанные с обеспечением основного доступа, являются приоритетными в соответствии с расходами на количество обслуженного населения. Инвестиции на любые проекты, выходящие за пределы обеспечения основной доступности, такие как гудронирование и строительство новых связок, будут подвергаться анализу затрат и результатов и должны отвечать минимальной экономической норме прибыли (ЭНП) в 12 процентов. Более того, в программе подчеркивается значение выделения адекватного финансирования на содержание основной сети из бюджета содержания сельских дорог23 и предлагаются планы годового содержания на основе района, а также технической проверки результатов реализации планов. Успех широкого участия общественности был обусловлен изначально, так как был закреплен в государственной политике в декабре 1998 г., а правительство Андхра-Прадеш приняло этот подход по всему штату. 5. Выбор дорожных работ для финансирования Главный план сельских дорог был утвержден для того, чтобы из большого числа сельских дорог в районе проекта выделить основную сеть, которая обеспечит основную минимальную связь деревень с рыночными центрами. Это означало выбор одной дороги от каждой деревни до ближайшей главной дороги или рыночного центра среди имеющихся альтернативных вариантов связи этой деревни после того, как тщательного рассмотрения существующей дорожной сети, расположения рынков, топографии и характера местных переездов. В результате этого процесса в трех районах из общей сети сельских дорог протяженностью 15000 километров была выбрана основная сеть, состоящая из 700 индивидуальных связок протяженностью 9000 километров. Следующая стадия заключалась в определении вида модернизации для каждой дороги в основной сети, чтобы достичь основного всепогодного стандарта. Местные инженеры провели подробную инвентаризацию дорог и геологические изыскания условий для всей основной сети с целью создания базы данных, содержащей следующую информацию по каждой дороге: название дороги, юрисдикция, протяженность, вид дороги, количество мостов и оборудования поперечного дренажа, общие условия, проходимость в сезон дождей, количество обслуживаемого населения и настоящие объемы движения. Имея данные дорожных условий и соответствующие данные инженерных затрат, была 23 Финансирование содержания неосновных дорог проводится главным образом центральным правительством и направляется непосредственно в районы в виде программ сокращения бедности и создания рабочих мест. Политика направлена на создание ассоциаций районных дорог для управления неосновными районными дорогами. 81 проведена оценка различных работ, необходимых для модернизации каждой дороги до основного всепогодного стандарта, и решение с наименьшими затратами было предложено на рассмотрение финансирования. Работы по наложению покрытия также были предложены, если это было экономически оправдано объемом движения на этих дорогах. Большинство дорожных работ, необходимых для модернизации дороги до стандарта основного доступа, касалось лишь отдельных улучшений, например, наложения гравия или одного слоя ВСЩ на участки дорог с плохой поверхностью и сооружения устройств поперечного дренажа при эквивалентной цене 15000 долларов США на километр в среднем. Их рентабельность была определена относительно количества обслуженного населения на единицу инвестиций, необходимых для модернизации дороги до стандарта основного доступа. На семинарах на уровне района, при участии заинтересованных лиц, из списка приоритетных дорог основной сети для проведения работ было выбрано 3000 километров (около 1000 километров в каждом районе). В зависимости от наличия финансирования был установлен максимальный потолок в 50 долларов США на человека. Из 3000 километров выбранных дорог на районных семинарах были также составлены списки дорог с существенным объемом движения, по экономическим соображениям нуждающиеся в модернизации до битуминизированного стандарта. Эти дороги оценивались простым методом анализа затрат и результатов и были отобраны с использованием приблизительной экономической нормы прибыли (ЭНП). Предложения наложения покрытия на дороги с низкой ЭНП для финансирования по этому проекту рассматриваться не будут. В конечном итоге было выбрано около 1700 километров сельских дорог для финансирования модернизации до стандарта основного доступа с коэффициентом рентабельности равным 14-50 долларам США на обслуженного человека. Дополнительные 1300 километров дорог были выбраны для гудронирования. Их ЭНП составила от 12 до 90 процентов с общей ЭНП в 24 процента. Предполагается, что 2 миллиона сельских жителей получат преимущества в результате реализации проекта. 6. Важные рабочие средства • • • Процесс широкого участия общественности в расстановке приоритетов инвестиций и в разработке политики был решающим для достижения систематического подхода к инвестициям и управлению сельскими дорогами. Всеобъемлющие планы сети сельских дорог, разработанные на уровне местного правительства, являются идеальным средством повышения эффективности капиталовложений в сельские дороги. Метод рентабельности в сочетании с наименее дорогостоящим инженерным решением является ценным средством разработки, оценки и выбора дорожных работ по обеспечению основного доступа. Для получения более подробной информации направляйте запросы по электронной почте: Dshelling@worldbank.org, or Zliu@worldbank.org. 82
