Нормативные барьеры в сфере грядущей контейнеризации перевозок грузов
advertisement
1 Ольга Коваленко, юрисконсульт НП ОЖдПС, магистр права (LL.M, Фрайбургский университет) Нормативные барьеры в сфере грядущей контейнеризации перевозок грузов В апреле 1956 г. американец Малком Маклин отправил кораблём «Идеал Х» 58 контейнеров из Нью-Йорка в Хьюстон. С этого дня началось победное шествие контейнеров по транспортному миру. Использование контейнеров позволило: - исключить использование тяжелого физического труда во время погрузочноразгрузочных работ (до использования контейнеров погрузка одного грузового места на борт корабля требовала усилий команды грузчиков, состоящей из 20-22 человек); - значительно ускорить производство грузовых работ (с учётом сортировки грузов при перевозке в вагонах сборными отправками, завоза на базы хранения и передачи грузов на другие виды транспорта, количество грузовых операций в среднем достигает 8-12); - сократить простои подвижного состава; - почти полностью исключить утрату и повреждения грузов; - сэкономить на таре и упаковке; - уменьшить себестоимость перевозок; - ускорить доставку грузов в пункты назначения. Использование контейнеров повлекло за собой создание по всему миру целой системы контейнерных перевозок, которая включает в себя: - парк контейнеров, - подвижной состав разных видов транспорта, - инфраструктуру, - информационное обеспечение контейнерных перевозок, в том числе системы управления контейнерными перевозками, - систему стандартизации, - систему правового регулирования контейнерных перевозок. Использование контейнеров стало распространяться с огромной скоростью. В Гамбургском порту контейнеры начали использоваться в 1966 г., в этот год в нём было отгружено 16 000 TEU. Уже в следующем году это количество возросло в три раза и достигло цифры 48 000 TEU. В 2014 г. в порту города Гамбурга было погружено 9 700 000 TEU. В 2010 г. по всему миру использовалось 27 500 000 TEU. Внедрение контейнеров в транспортную отрасль справедливо называют контейнерной революцией. В своей статье «От стандартизированного контейнера до глобализации мировой экономики» Кристоф Зайдельман, специализирующийся в области мультимодального транспорта, поделился с читателем мнением, согласно которому развитие контейнерных перевозок - это история успеха, которая во второй половине двадцатого века является, пожалуй, единственной в своём роде. Однако в России процесс контейнеризации перевозки грузов выглядит гораздо более скромно. По данным отчётности ГО-10 количество грузов, погруженных в контейнеры, в 2014 г. составило 1,9 % от общего числа погруженных грузов. В 2000 г. этот показатель достигал цифры 0, 9 %, то есть за прошедшие 14 лет доля грузов, погруженных в контейнеры, увеличилось почти в два раза, а абсолютное количество тонн – в 2,5 раза.. Почему ситуация с контейнеризацией перевозок выглядит в нашей стране подобным образом? 2 Во-первых, в России отсутствует необходимая и достаточная инфраструктура для перевозки грузов в контейнерах. Во-вторых, контейнерные перевозки позволяют сэкономить время и деньги тогда, когда все элементы системы работают слаженно и без перебоев на каждом этапе перевозки груза. В России пока не создано систем контроля и управления, обеспечивающих бесперебойную перевозку грузов в контейнерах. Наиболее важным фактором для развития контейнерных перевозок является наличие большого числа тарноштучных грузов, так как именно они тяготеют к перевозке в контейнерах (справедливости ради следует отметить, что в последнее время всё чаще в контейнерах начинают возить те грузы, которые традиционно считались «не контейнерными»). В стране с сырьевой экономикой обеспечить стабильные грузопотоки тарно-штучных грузов сложно. Однако это вовсе не означает, что в России нет тех, кто нуждается в развитии контейнерных перевозок. Потребность в этом есть. И для того, чтобы выявить эту потребность и запустить механизм развития контейнерных перевозок подойдёт организационно-правовой инструментарий. Как говорится, была бы на то общественная и политическая воля. Согласно ст. 4 Устава железнодорожного транспорта РФ (УЖТ РФ) перевозки пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа, порожних грузовых вагонов осуществляются по железнодорожным путям общего пользования и между железнодорожными станциями, открытыми для выполнения соответствующих операций. Перечень таких станций и выполняемых ими операций составляется на основании заявок владельцев инфраструктур, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и публикуется в соответствующем тарифном руководстве. В тарифном руководстве № 4, Книга 2 Часть 1. «Алфавитный список железнодорожных станций», утверждённом Советом по железнодорожному транспорту государств - участников Содружества содержится алфавитный перечень всех станций нашей страны, а также таблица коммерческих операций, которые могут проводиться на станциях. Из этого списка операций особый интерес для нас представляют четыре позиции: - § 8 - Прием и выдача грузов в крупнотоннажных 20-футовых контейнерах массой брутто 20 и 24 тонны на станциях; - § 8 н - Прием и выдача грузов в крупнотоннажных 20-футовых контейнерах массой брутто 20 и 24 тонны на подъездных путях; - § 10 - Прием и выдача грузов в крупнотоннажных контейнерах массой брутто 24 и 30 тонн на станциях; - § 10 н - Прием и выдача грузов в крупнотоннажных контейнерах массой брутто 24 и 30 тонн на подъездных путях. Если известно, что, например, станция Калининград-Сортировочный открыта по § 8, то это означает, что грузоотправитель может отправить с этой станции груз в универсальном контейнере, а также, что груз в контейнере может быть направлен на станцию Калининград-Сортировочный и принят грузополучателем. На этой станции есть вся необходимая инфраструктура и технические средства для работы с контейнерами, а погрузка и выгрузка контейнеров осуществляется на путях общего пользования. Станция Лисий нос открыта по § 8 н, а значит, на станцию и с неё также могут быть направлены и отправлены грузы в универсальных контейнерах, однако погрузка и выгрузка контейнеров будем осуществлена не на путях общего пользования, а на подъездных путях. Каков порядок открытия станции для совершения операций по работе с универсальными контейнерами? В соответствии с п. 6 ФЗ ст. 15 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» открытие железнодорожных станций для выполнения всех или некоторых операций, связанных с приемом и отправлением поездов, приемом, выдачей, погрузкой, 3 выгрузкой, сортировкой, хранением грузов (в том числе в контейнерах), багажа и грузобагажа, осуществляется по решению федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании предложений владельцев инфраструктур, которым принадлежат эти железнодорожные станции. Таким образом, решение об открытии станций для выполнения операций с универсальными вагонами принимает Федеральное агентство железнодорожного транспорта (ФАЖТ или Росжелдор). 01.02.2013 г. Приказом Минтранса России N 21 утверждён Административный регламент Федерального агентства железнодорожного транспорта предоставления государственной услуги по принятию решений об открытии железнодорожных станций для выполнения всех или некоторых операций на основании предложений владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Административный регламент регулирует процедуру предоставления государственной услуги по принятию решений об открытии железнодорожных станций для выполнения всех или некоторых операций. Если станция или примыкающий к ней подъездной путь предприятия оснащены необходимыми техническими средствами: кранами, спредерами, - если на станции или подъездном пути есть необходимая инфраструктура для приёма, выдачи, погрузки, разгрузки, хранения контейнеров, если собран и подан в ФАЖТ весь необходимый комплект документов, то результатом оказания услуги станет издание приказа Росжелдора об открытии железнодорожной станции для выполнения грузовых операций, например, по § 10 или § 10 н. После чего правка, содержащая актуальную информацию о станции, вносится в Тарифное руководство № 4. Следует отметить, что заявителем, которому предоставляется государственная услуга по принятию решений об открытии железнодорожных станций, является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель - владельцы инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, т. е. в подавляющем большинстве случаев - ОАО «РЖД». Это значит, что грузоотправитель, чьё предприятие обладает всей необходимой инфраструктурой для работы с контейнерами и чьи подъездные пути примыкают к станции N, не может самостоятельно обратиться с заявлением в ФАЖТ, сначала ему предстоит обратиться в ОАО «РЖД». Идилличны ли отношения собственников подъездных путей и ОАО «РЖД» в вопросах направления заявлений об открытии станция для совершения различных операций? Многочисленные судебные споры между собственниками подъездных путей и ОАО «РЖД», обширная арбитражная практика, складывающихся зачастую не в пользу ОАО «РЖД», говорят нам о том, что отношения эти далеко не безоблачны. Открыть станцию для выполнения операций не только не просто, но, как оказывается, ещё и не быстро. В своём интервью журналу «Транспорт» управляющий директор компании «Спецтрансгарант» Мария Сурина назвала необходимый для открытия станции срок в сто дней. Напомним, что в силу ст. 4 УЖТ РФ и конкретизирующего её п. 10 Правил перевозок железнодорожным транспортом грузов в универсальных контейнерах, утверждённых Приказом МПС РФ от 18.06.2003 N 30 перевозка грузов в контейнерах производится между железнодорожными станциями, открытыми для операций с контейнерами. Естественно, возникает вопрос, сколько станций в России открыты для операций с контейнерами? Число этих станций ничтожно мало. Всего в России 13 920 грузовых станций, 7 000 из них открыты для грузовой работы, 449 допущены к работе с большегрузными контейнерами, на 194 из 449 станций возможно осуществление погрузки и выгрузки контейнеров путях общего пользования. То есть только 3,2 % всех станций являются частью системы контейнерных перевозок. Неудивительно, что показатели контейнеризации грузов в нашей стране так невелики. Грузоотправитель и рад бы 4 отправить груз в контейнере, но, судя по цифрам, далеко не всегда рядом с ним может находиться станция, открытая для операций с контейнерами. Можно ли осуществить перевозку грузов в контейнерах между станциями, не открытыми для работы с контейнерами? Да, можно. Такая перевозка осуществляется на основе договора, заключаемого между грузоотправителем или грузополучателем и перевозчиком. Перед заключением договора ОАО "РЖД" предъявляет ряд требований к контрагенту. Во-первых, необходимо подать в адрес ОАО "РЖД" заявление с указанием следующих данных: наименование грузополучателя (грузоотправителя), предполагающего осуществлять операции с контейнерами; - наименование станции, на которой должна быть осуществлена погрузка, выгрузка грузов в контейнерах; - период осуществления операций с грузами в контейнерах и ориентировочный объем перевозок; - идентификационные данные железнодорожного пути необщего пользования, на который предполагается подавать грузы в контейнерах; - данные владельца соответствующего железнодорожного пути необщего пользования. Во-вторых, представителями заявителя совместно с представителями ОАО "РЖД" должен составляться акт о наличии на местах погрузки, выгрузки: технических средств механизации, оборудованных грузозахватными приспособлениями, которые соответствуют требованиям ГОСТов, обеспечивают сохранность вагонов и контейнеров, окружающей среды, с указанием технических характеристик соответствующего оборудования (приспособлений); - возможности обеспечить учет времени нахождения контейнеров на железнодорожных путях необщего пользования, ведения учетных и отчетных форм в соответствии с руководящими распоряжениями. Как правило, подобные договоры заключаются не более чем на один календарный год. Заключение такого договора - это вопрос, решаемый в индивидуальном порядке. Процедура заключения договора не регламентирована, перечень условий для заключения договора не закреплён в нормативных документах, она не прозрачна, а значит, создаются условия для злоупотреблений. Словом, такой договор не можете претендовать на роль универсального решения проблемы дефицита станций, открытых для работы с контейнерами. Разумеется, открытие станции для работы с контейнерами требует внушительных капиталовложений для строительства, например, контейнерной площадки, закупки технического оборудования. Потребовать от ОАО «РЖД» вложить денежные средства в оборудование станций для работы с контейнерами более чем затруднительно, и прежде всего потому, что мало кто возьмётся утверждать, что поток грузов перевозимых в контейнерах в стране, где возят в основном нефть и уголь и другие сырьевые грузы, станет столь интенсивным, что позволит окупить вложения. Но, во-первых, должен ли страдать от ошибочной экономической идеологии сырьевой страны грузоотправитель, который, как рачительный, разумный и эффективный хозяин, хочет отправить в контейнере производимый им тарно-штучный товар? И, во-вторых, в Комментарии к УЖТ РФ под ред. Егиазарова В. А., Ляндерс В. Б. 2009 г., при рассмотрении положений ст. 4 УЖТ РФ, а именно вопроса об открытии станции, авторы говорят, что «представляемые владельцами инфраструктур заявки (на открытие) должны основываться на потребностях в перевозках, складывающихся в обслуживаемых железнодорожными станциями местностях». Возникает вопрос, а ктолибо изучает потребности в перевозках, складывающиеся в обслуживаемых 5 железнодорожными станциями местностях? И в особенности не потребности предприятий-гигантов, а потребности средних и малых грузоотправителей? Возможно, открытие для работы с контейнерами большего числа станций выявит загоняемую под полу в условиях фактической невозможности её удовлетворения потребность грузоотправителей в контейнерных перевозках? Возможно, это именно тот случай, когда предложение породит или возродит, вытащит на свет спрос? Какое решение в сложившейся ситуации можно предложить? Картину предлагаемых решений изобразим грубыми мазками. Есть два варианта, что называется, вариант “mild” и вариант “hard”. В обоих случаях, необходимо дать карт-бланш тому грузоотправителю или собственнику подъездного пути, которые хотят отправлять груз в контейнере. Итак, первый вариант охватывает станции, погрузка и выгрузка на которых осуществляется на путях необщего пользования. Погрузка и выгрузка контейнеров на путях необщего пользования обеспечивается грузоотправителем или грузополучателем. Предположим, есть некий свечной заводик, у которого есть подъездной путь. Собственник свечного заводика и подъездного пути готов отправлять свечи грузополучателю в трёх контейнерах два раза в неделю. Его производство не оборудовано для работы с контейнерами в соответствии со всеми техническими требованиями действующего законодательства, но погрузить контейнер на платформу он может. Предложение заключается в том, чтобы открытие для работы с контейнерами станции, к которой примыкают такие пути, производилось не в разрешительном, а в уведомительном порядке. Условие об обязательном техническом оснащении путей для работы с контейнерами тоже должно быть снято. Допустимыми должны быть также погрузка или выгрузка контейнеров других грузоотправителей или грузополучателей на подъездных путях, естественно при наличии соглашения между владельцем свечного заводика, а по совместительству и владельцем подъездных путей, с другими грузоотправителями или грузополучателями. Процедура отправки контейнера в адрес грузополучателя, не совпадающего с собственником подъездного пути, должна предполагать получение предварительного согласия собственника подъездного пути на такую отправку. Второй вариант охватывает также и те станции, погрузка на которых осуществляется на путях общего пользования. Этот вариант предполагает, что вообще все станции открываются для работы с контейнерами. Но тут возникает сложность, согласно ст. 21 УЖТ РФ погрузка порожних или груженых контейнеров в вагоны, а также выгрузка из них таких контейнеров в местах общего пользования обеспечивается перевозчиками за счет грузополучателей с ее оплатой по соглашению сторон, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. ОАО «РЖД» может совершенно справедливо возразить, что оснащение всех станций необходимыми для работы с контейнерами техническими средствами - это космические затраты, которые вряд ли когда-либо окупятся, хотя при этом обязанность ОАО «РЖД» заниматься погрузкой/выгрузкой прибывших на неоснащённые станции контейнеров сохранится. Предложение заключается в том, чтобы сохранить за ОАО «РЖД» обязанность осуществлять погрузку или выгрузку контейнеров на станциях, оснащённых для работы с контейнерами, в полном соответствии с действующими нормами законодательства и снять с ОАО «РЖД» обязанность осуществлять погрузочно-разгрузочные работы в отношении контейнеров на необорудованных станциях, переложив эти обязанности на плечи грузоотправителей или грузополучателей. Правовые задачи в области регулирования контейнерных перевозок, над которыми стоит поразмышлять, можно условно разделить на две группы. Одни носят масштабный характер, о них шла речь выше, но есть и другие - задачи, касающиеся точечных изменений. В современном российском законодательстве существует ряд нормативных положений, которые нуждаются во внесении, казалось бы, незначительных 6 корректировок. Внесение этих изменений можно сравнить с настройкой радио: небольшой поворот ручки радиоприёмника влево или вправо, и вот уже мы слышим не шипение и скрежет, доносящиеся из динамика, а наслаждаемся прекрасным, ровным, чистым звуком. Всё дело в том, что правки, о которых пойдёт речь, непосредственно влияют на технологию контейнерных перевозок. А небольшое изменение в технологии погрузки или перевозки контейнера может повлечь за собой многократное удешевление перевозки, сокращение времени простоя подвижного состава под грузовыми операциями, то есть позволит в полной мере проявиться тем свойствам контейнерной перевозки, ради которой она и была придумана: скорость, простота и относительная дешевизна. Существуют два документа, которые непосредственно регламентируют технологию погрузки и перевозки контейнеров на железнодорожном транспорте. Один из них уже упоминался выше, это Правила перевозок железнодорожным транспортом грузов в универсальных контейнерах, утверждённые Приказом МПС РФ от 18.06.2003 N 30. Второй документ - это Правила перевозок железнодорожным транспортом грузов в специализированных контейнерах, утверждённые Приказом МПС РФ от 18.06.2003 N 31. Оба нормативных акта содержат правило, согласно которому размещение и крепление контейнеров на железнодорожном подвижном составе осуществляется в соответствии с требованиями технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах. Технические условия размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах были утверждены МПС РФ 27.05.2003 N ЦМ-943 (далее по тексту Технические условия). В пункте 2 главы 9 Технических условий, посвящённой размещению и креплению универсальных специализированных контейнеров на подвижном составе, есть нормы, которые предписывают устанавливать контейнеры на подвижном составе дверями друг к другу. Введение этого правила, вероятнее всего, было обусловлено целями обеспечения сохранности груза внутри контейнера, защиты его от разграбления, защиты от уничтожения и повреждения запорно-пломбировочных устройств. Эффективна ли такая мера защиты груза, мне неизвестно. А то, что исполнение этого правила нивелирует основные достоинства контейнерных перевозок в процессе осуществления погрузочноразгрузочных работ там, где груз может быть выгружен или загружен без снятия контейнера, а именно, снижает скорость погрузки, усложняет процедуру погрузки, увеличивает трудозатраты, влечёт удорожание погрузочно-разгрузочных работы - это факт. Учитывая, что технологии производства контейнеров не стоят на месте и для перевозок используются контейнеры с двумя торцевыми или боковыми многосекционными дверями, то исполнение этого правила становится просто-напросто неудобным. Такие нюансы в совокупности с небольшим числом станций, открытых для работы с контейнерами, резко снижают привлекательность контейнерных перевозок. В связи с изложенным выше, представляется целесообразным исключить предписание об установке контейнеров на подвижном составе дверями друг к другу из текста Технических условий. "Соглашение о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС)", определяя порядок погрузки контейнеров и их перевозки, не содержит правила аналогичного тому, о котором мы говорили выше, то есть не обязывает отправителя размещать контейнеры на платформе дверями во внутрь. Но, если мы обратимся к ст. 38 СМГС, посвящённой вопросам пределов ответственности перевозчика, то мы увидим, что согласно п. 4 параграфа 4 этой статьи перевозчик не несёт ответственности за недостачу груза в контейнерах, погруженных в вагон отправителем (дверями вовнутрь), если контейнеры в этом вагоне следовали без перестановки в пути следования и переданы получателю без проверки пломб и без внешних признаков доступа к грузу, которые могли бы явиться причиной недостачи груза. Таким образом, условие погрузки контейнеров на подвижной состав дверями вовнутрь является одним из условий освобождения 7 перевозчика от ответственности за недостачу груза. Это положение также является ограничителем в выборе технологических приёмов погрузки контейнеров. В СМГС, помимо рассмотренного правила об ограничении ответственности перевозчика, есть и иные положения, которые оказывают негативное или, как минимум, тормозящее влияние на процесс развития контейнерных перевозок. С 01.07.2015 г. действует новая редакция СМГС. В текст СМГС было введено положение в соответствии с которым, если погрузку контейнеров на вагон производит отправитель, он предъявляет перевозчику для перевозки полный комплект контейнеров в вагоне, т.е. несколько контейнеров, адресованных одному получателю на одну станцию назначения, или один контейнер, с условием, что при их размещении полностью использованы технические возможности вагона (допускаемая суммарная масса брутто контейнеров или допускаемое сочетание масс брутто отдельных контейнеров или грузоподъемность или вместимость вагона). Это правило, очевидно, сужает возможность использования контейнерных отправок, например, для тех грузоотправителей, которые планируют отправить всего один контейнер, не использующий при этом все технические возможности вагона. Кстати, сравнимых положений в ЦИМ КОТИФ - разделе Конвенции о международных перевозках по железной дороге, посвящённом перевозке грузов, - нет, благодаря чему, нормативное регулирование, предлагаемое КОТИФ, с рассматриваемой нами точки зрения, является более привлекательным, чем предлагаемое СМГС. Разумеется, создание и развитие системы контейнерных перевозок в отдельной взятой стране, может повлечь за собой развитие в смежных сегментах экономики: производство контейнеров, специализированного подвижного состава, строительство терминалов, создание новых рабочих мест. Но всё же контейнеризация грузоперевозок это скорее симптом. Высокая степень контейнеризации грузоперевозок в США, Европе, Китае - это показатель развитого перерабатывающего производства, в этих регионах в контейнерах от производителя к потребителю перевозится электроника, бытовая техника, запасные части, детали, текстильная продукция, продукты питания и т. д. Низкий показатель контейнеризации в России - это показатель сырьевой зависимости нашей страны. Однако есть способы, в том числе и организационно-правовые, которые позволяют выявить, поддержать и увеличить спрос на контейнерные перевозки в стране, а значит повысить эффективность всей транспортной системы.
