ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ: РЕФОРМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ
advertisement
ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ: РЕФОРМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ – ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ 10 декабря 2002 г. Отчет №42 – Азия Ош/Брюссел СОДЕРЖАНИЕ КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ ......................................................... i I. ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................... 1 II. РЕФОРМА ОРГАНОВ БЕЗОПАСНОСТИ: ПРИНЦИПЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКИ.................................................................................... 4 A. РЕФОРМЫ СЕКТОРА БЕЗОПАСНОСТИ В ПРОГРАММАХ РАЗВИТИЯ .......................................................................................................................................4 Б. ОПЫТ ПОСТ-АВТОРИТАРНЫХ РЕЖИМОВ ................................................................................5 B. ДВУСТОРОННЕЕ МЕЖДУНАРОДНОЕ СОДЕЙСТВИЕ ..................................................................6 Г. УРОКИ ПРОШЛОГО .................................................................................................................6 III. КЫРГЫЗСТАН ............................................................................................................. 9 A. СТРУКТУРЫ ............................................................................................................................9 Б. ПРОБЛЕМЫ............................................................................................................................10 В. П ЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМЫ .....................................................................................................14 IV. ТАДЖИКИСТАН ....................................................................................................... 19 A. СТРУКТУРЫ ...........................................................................................................................19 Б. ПРОБЛЕМЫ............................................................................................................................20 B. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМЫ .....................................................................................................23 V. УЗБЕКИСТАН ............................................................................................................ 28 A. СТРУКТУРЫ ..........................................................................................................................28 Б. ПРОБЛЕМЫ............................................................................................................................30 B. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМЫ .....................................................................................................35 VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................................................................................................... 42 ПРИЛОЖЕНИЯ А. КАРТА ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ ................................................................................................45 Б. О МЕЖДУНАРОДНОЙ ГРУППЕ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ КРИЗИСОВ ....................................................................................................................................46 В. ОТЧЕТЫ И ДОКЛАДЫ МГПК ................................................................................................47 Г. ЧЛЕНЫ ПРАВЛЕНИЯ МГПК ..................................................................................................52 Отчет №42 МГПК – Азия 10 декабря 2002 г. ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ: РЕФОРМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ - ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ В современном обществе растет понимание того, что правоохранительные органы способны как предотвращать, так и создавать угрозу конфликтов. Силовые структуры могут сыграть чрезвычайно важную роль в обеспечении обстановки безопасности и стабильности, необходимых для мирного политического и экономического развития и находиться в авангарде борьбы с угрозами международной безопасности, включая контрабанду наркотиков, распространение оружия массового уничтожения и терроризм. Компетентный и демократизированный сектор безопасности крайне необходим для улучшения государственного управления и повышения степени доверия граждан к своему государству. В противном случае, органы безопасности, не соответствующие своим функциям, могут спровоцировать или углубить конфликт и создать косвенные предпосылки роста угроз терроризма. Эффективность работы силовых структур является ключевым элементом в предотвращении конфликта. В отличие от многих развивающихся стран, военные структуры центральноазиатских государств играют более ограниченную роль в повседневной политической жизни, чем правоохранительные органы. Правоохранительные органы в регионе более могущественны, чем армия и имеют собственные вооруженные отряды для контроля внутренней ситуации. Правоохранительные органы оказывают ощутимое влияние на политическую жизнь, которое в будущем может усиливаться. Хотя роль армии в центральноазиатских обществах не следует игнорировать, силы внутренней безопасности представляют собой бóльшую угрозу стабильности и представляют большее препятствие к углублению экономических и политических реформ. В Центральной Азии структура большинства подразделений правоохранительных органов мало изменилась в постсоветский период. В то время как общества и экономические системы претерпевают быстрые изменения, органы правопорядка остаются в целом нереформированными. Их состояние во многом ухудшилось по сравнению с советскими временами. Они стали более отчужденными от населения, в большей степени вовлечены в организованную преступность и зачастую не контролируются обществом и политическими структурами. Милицию боятся, ей не доверяют и считают неспособной защитить население от преступности. Сектор правопорядка центральноазиатских стран страдает от нехватки средств, отсутствия квалифицированного персонала и растущей коррупции. Министерство внутренних дел Кыргызстана получает из бюджета менее 25 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. процентов необходимого финансирования; остальное возмещается xxx за счет поборов с предпринимателей, протекции-рэкета и вымогательства. В Таджикистане цифры еще мрачнее. Сотрудники милиции вынуждены нарушать закон только для того, чтобы иметь возможность выполнять свои обязанности, зачастую начиная день с поисков бензина для своих патрульных машин и посвящают существенную часть рабочего времени незаконному повышению своих маленьких официальных зарплат. Они становятся все менее способными бороться с серьезной преступностью и терроризмом отчасти потому, что сами все больше вовлекаются в криминальные сети, занимающиеся контрабандой и наркоторговлей. Весь сектор безопасности в этих странах, включая военные структуры, судебную систему, исправительные учреждения и другие структуры правопорядка, обязанные обеспечивать внутреннюю безопасность, требует непрерывной и длительной реформы. Однако в данном отчете предметом внимания является наиболее проблематичный из всех институтов – милиция, более других влияющая на стабильность в будущем. Существуют три основные области, в которых отсутствие реформ правоохранительных органов, наносит серьезный ущерб развитию и создает угрозу стабильности. Во-первых, милиция и система правосудия все меньше способны противостоять серьезной преступности и угрозе терроризма. Во всех трех странах правоохранительные органы осуществляют значительную работу в этом направлении. Но коррупция на высоком уровне, нехватка профессионализма, отсутствие сотрудничества с населением и серьезный дефицит бюджетных средств или использование их не по назначению, позволяет этим угрозам набирать силу. Во-вторых, правоохранительные органы в целом рассматриваются как ветвь или подразделение исполнительной власти, которые используются для претворения их решений, а не как политически нейтральная структура, обслуживающая общество. Милиция замешана в повсеместных нарушениях прав человека, что отчуждает ее от общества, Страница ii которому она призвана служить. В Узбекистане милиция осуществляет репрессии против тех, кого обвиняют в религиозном экстремизме и политической оппозиции режиму. Злоупотребление властью сотрудниками милиции, в том числе пытки, питают настроения в поддержку экстремистских групп и усиливают риск террористических акций в регионе. В ходе недавних волнений в Кыргызстане гибель пяти демонстрантов от милицейских пуль послужила толчком для более масштабных гражданских беспорядков и породила политический кризис в государстве. В-третьих, правоохранительные органы подрывают развитие экономики. Безопасность – это главное, что волнует местных бизнесменов и международных инвесторов, однако милиция отнюдь не всегда выступает в роли защитников бизнеса от преступников. Милиция сама зачастую участвует в рэкете, стоящем предприятиям значительной доли их прибыли, или же оказывается непосредственно частью организованной преступности. Значительная часть международного содействия органам милиции в Центральной Азии по-прежнему направляется на двустороннее обучение и техническое содействие при малом внимании к структурной реформе или изменениям в культуре правопорядка. Хотя все правоохранительные органы в регионе не имеют достаточного финансирования, оснащения и обучения, содействие в этих областях само по себе, без более широкой реформы, вряд ли существенно поможет сделать эти органы более эффективными. Бóльшая часть содействия на деле идет на приобретение технического оснащения, которое отвечает техническому уровню самих донорских организаций, но отнюдь не реальным потребностям местных правоохранительных органов. Это не только редко приносит плоды, но и может порой просто-напросто узаконивать существующую практику и способствовать росту коррупции. В идеале, любое техническое содействие должно быть соотнесено с ориентированным на реформу результатом и служить стимулом к изменению поведения. Между донорами и различными государственными институтами, занятыми содействием правоохранительным органам, Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. существует довольно слабая координация. При этом богатый опыт реформирования полиции накоплен в странах Запада, где в то или иное время возникали такие же проблемы, с которыми сталкиваются органы милиции в Центральной Азии. Международные организации мало что делают в этой области, однако Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) начала относиться к реформе милиции с более серьезных позиций. ООН также имеет для этого возможность, благодаря своему Бюро по контролю над наркотиками и предотвращению преступности [Office for Drug Control and Crime Prevention (ODCCP)] и воплощению в жизнь теоретических исследований ПРООН о реформе сектора безопасности. РЕКОМЕНДАЦИИ Правительству Кыргызстана: 1. Вновь созвать Государственную комиссию по правоохранительным органам и призвать ее к выработке всеобъемлющего проекта реформы правоохранительных органов, согласующегося с реформами в судебной и пенитенциарной системах. 2. Поощрять широкую дискуссию с участием правоохранительных органов, средств массовой информации, а также международных организаций о проекте реформы, ключевыми элементами которого являются: (а) достижение реальной и устойчивой базы финансирования правоохранительных органов, включая обучение, техническое оснащение и адекватный размер зарплаты сотрудников милиции; Не стоит недооценивать препятствия, стоящие на пути реформ. В каждом из государств Центральной Азии министерства внутренних дел имеют влияние в политической сфере. Во многих случаях они мало заинтересованы в переменах, если это означает ослабление основ их политической и финансовой позиций. Многие имеют опыт предыдущих реформ, достижением которых стали разве что кадровая перестановка или внедрение нереалистичных концепций из опыта других стран. При проведении реформ следует учитывать эту внутреннюю оппозицию и поощрять понимание среди самих правоохранительных органов необходимости и долгосрочной выгоды реформ. Если этого не сделать, будет мало надежды на то, что более широкие идеи эффективного управления, демократизации и экономического развития приживутся в этом нестабильном регионе. Долгосрочная реформа и демократизация правоохранительных органов займет много времени и потребует более широких политических преобразований в управлении, экономике, судебной системе, органах национальной безопасности и правовой системе. В данном отчете делается попытка начать дискуссию о способах решения наиболее острых проблем, и привлечь внимание международного сообщества к проблеме, которая грозит подорвать другие усилия по поддержанию стабильности в регионе. Страница iii (б) структурные реформы, направленные на изменение культуры правопорядка и позволяющие сократить коррупцию в рядах милиции, включая децентрализацию контроля, где необходимо, до уровня местных властей; (в) усиление функций надзора со стороны общества, НПО, выборных органов, а также со стороны других структур системы органов безопасности и правосудия, в первую очередь судебной системы; (г) более четкое определение функций каждой службы в системе правоохранительных органов, с принятием нового закона о полномочиях милиции и специальным запретом на применение пыток и превышение полномочий. Правительству Таджикистана: 3. Активизировать деятельность специальной комиссии по силовым структурам для продолжения работы по выявлению сотрудников, замешанных в коррупции и преступной деятельности. 4. Приступить к оценке подлинных требований безопасности на новом мирном Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. этапе развития, принимая в расчет реальные угрозы безопасности и возможности бюджета. 5. 6. 7. Обеспечить соответствующее обучение всего личного состава милиции, в том числе по полномочиям адвокатов и правам их подзащитных, а также по международным и внутригосударственным запретам пыток и других злоупотреблений. Предоставить СМИ и НПО больший доступ к информации о деятельности правоохранительных органов с целью усилить контроль общества над их деятельностью, уделяя особое внимание случаям злоупотреблений со стороны милиции; Пригласить ООН и другие международные организации к обсуждению того, каким образом можно развивать сотрудничество с правоохранительными органами в рамках общей программы реформы. Правительству Узбекистана: 8. 9. Поощрять широкие дискуссии в средствах массовой информации, среди международных организаций, научных и исследовательских учреждений, а также в самих этих структурах о роли и эффективности органов милиции. Подготовить закон о милиции, в котором будут четко определены полномочия, включая особые запреты на применение пыток; в законе должны учитываться положения Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, разработанного ООН. 10. Начать серьезное расследование случаев коррупции в органах милиции с привлечением комиссий, состоящих из представителей всех служб безопасности, правительства и независимых лиц. В первую очередь провести такое расследование в учебных заведениях МВД. 11. Обеспечить лучший надзор за правоохранительными органами и сокращение случаев нарушения прав человека путем: (а) разрешения регистрации НПО, занимающихся мониторингом правоохранительных органов и Страница iv предоставления им доступа в места заключения; (б) создания более независимой судебной системы с бóльшими правами для адвокатов, меньшими полномочиями прокурора и четко оговоренными правами доступа к защите; (в) гарантии того, что журналистов не будут подвергать гонениям или препятствовать им в критике правоохранительных органов; (г) создания независимого органа с участием представителей гражданского общества для рассмотрения жалоб в плохом обращении со стороны милиции и других силовых структур и последующем расследований таких случаев (д) принятия законодательства, основанного на международных конвенциях и аналогичном законодательстве других стран, направленного на прекращение пыток, применяемых сотрудниками правоохранительных органов и других структур. Международному сообществу: 12. Сделать вопрос о пытках одним из главнейших вопросов взаимоотношений с центральноазиатскими странами, подчеркивая, что их применение правоохранительными органами усиливает риск экстремизма и ослабляет поддержку правительств; дополнить политический нажим согласованной программой введения мер, направленных против этой практики. 13. Финансировать исследования и семинары по реформе правоохранительных органов, правам человека и вопросам безопасности, ориентированные как на первоочередные проблемы, так и долгосрочные изменения. 14. Выработать общие принципы двухстороннего международного сотрудничества с правоохранительными органами в усилении борьбы с наркотрафиком, чтобы укрепить единую позицию международного сообщества по отношению к реформам в этой сфере. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. 15. Включить реформу сектора безопасности в планы развития, в том числе в стратегии преодоления бедности Всемирного Банка. 16. Оказывая двустороннюю и многостороннюю экономическую помощь, учитывать продвижение реформ судебной системы и правоохранительных органов. Ош/Брюссель, 10 декабря 2002 г. Страница v Отчет №49 МГПК – Азия 10 декабря 2002 г. ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ: РЕФОРМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ – ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ I. ВВЕДЕНИЕ Традицию авторитарного правления государства Центральной Азии унаследовали от своего советского и дореволюционного прошлого. Независимость дала многим надежду на улучшение отношений между обществом и правоохранительными органами. Но на практике этого не произошло. Во всех трех странах, рассматриваемых в данном отчете, структура судебной системы во многом по-прежнему напоминает ту, что существовала в советское время. Советская система правосудия опиралась на концепции, сильно отличавшиеся от тех, которые сформировались в демократических обществах. Органы внутренней безопасности – Министерство Внутренних дел и Комитет государственной безопасности (КГБ) – были созданы в основном для защиты государства от общества, и не только от преступников, но чаще от политического инакомыслия и возможных социальных волнений. Существовало лишь частичное признание необходимости защиты общества как самоцели. Сотрудники милиции были инструментом государства, а не слугами общества. Правоохранительные органы и службы безопасности находились под строгим контролем партийных органов, и механизмы внутреннего надзора были гораздо жестче, чем сейчас. Это обеспечивало строгое соблюдение ими политических установок в интересах государства, но также в определенной мере препятствовало коррупции и несанкционированным действиям. Правоохранительные органы имели мало возможностей действовать самостоятельно. Исчезновение партийного контроля и замена советских государственных органов гораздо более слабыми правительственными ведомствами в новых независимых государствах Центральной Азии предоставили правоохранительным органам гораздо больше свободы для установления своей собственной программы. В то же самое время преступность стремительно росла, и правоохранительные органы оказались перед необходимостью бороться с распространением серьезной организованной преступности. В некоторых местах преступные группировки были подавлены, но в других они, по сути, подладились к правоохранительным органам. Результатом стал больший общественный порядок, но он опирался на малоприятную близость криминального мира и правоохранительных органов. Советская система правосудия также не создала прочной основы для развития независимой судебной власти. Закон не рассматривался как нечто отдельное от интересов государства. Судебные дела редко решались в интересах пострадавших, а юридическая защита была скорее формальностью, чем истинным расследованием обстоятельств и улик от лица обвиняемого. В этом плане мало что изменилось. Судебная система почти всегда подчиняется политическому руководству, Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. которое использует ее для политическими оппонентами. борьбы с Во всех центральноазиатских странах прокуратура занимает особое место, унаследованное от советского института, являвшегося столь важным инструментом репрессий в период сталинизма. Это многофункциональный орган, ответственный за соблюдение законности в обществе. Прокуратура обладает огромными полномочиями, включая ведение уголовных дел, надзор за деятельностью правоохранительных органов и право выдавать ордер на арест, обычно без какого-либо серьезного гражданского контроля: в большинстве случаев она подчиняется непосредственно президенту и часто сама себе закон. Тем не менее, в прокуратуре работают одни из наиболее квалифицированных сотрудников правоохранительной системы, и в некоторых случаях прокуратура может пресекать худшие злоупотребления милиции. Но в большинстве случаев она слишком тесно связана как со своими политическими хозяевами, так и с милицией и судами, чтобы действовать в качестве истинно независимого контролирующего органа. Спецслужбы – так или иначе вышедшие из структур советского КГБ – чрезвычайно могущественны во всех трех странах, а их деятельность не ограничивается традиционным сбором разведывательной информации и контрразведкой. Часто полномочия спецслужб, криминальной полиции и прокуратуры пересекаются, особенно в отношении экономических преступлений. Во всех трех странах необходимо, чтобы спецслужбы выполняли свои прямые обязанности, а именно – занимались борьбой с реальной угрозой национальной безопасности. Наследие советского периода также заметно в другом важном аспекте сектора безопасности – исправительной системе. Условия тюремного содержания во всем регионе ужасающи, возможно, намного хуже, чем при советской власти; отовсюду поступают сведения о пытках и бесчеловечном обращении с заключенными. В Узбекистане тюрьмы попрежнему находятся в ведении Министерства Внутренних дел. В Таджикистане и Кыргызстане они были переданы Страница 2 министерствам юстиции. Тюрьмы становятся рассадниками преступности в еще больших масштабах, а также являются наилучшим местом для вербовки исламских экстремистов. После освобождения не предпринимается почти никаких попыток вернуть бывших заключенных к нормальной гражданской жизни, и они часто совершают преступления снова. Это наследие по-прежнему довлеет над силами безопасности, в то время как общество и государство во многом значительно отошли от советского прошлого. Но слишком часто органы безопасности сочетают в себе не только худшие элементы советских милицейских структур, но и качество этих органов серьезно ухудшается в плане персонала, технического оснащения, финансирования и общей эффективности. Отсутствие должного надзора создает возможности для повсеместного злоупотребления властью, как при преследовании политических оппонентов, так и в плане увеличения масштабов коррупции и криминала внутри милиции. Правоохранительные органы несут прямую ответственность за большинство случаев нарушения прав человека в регионе, а масштабы репрессий в отношении определенных групп за последние десять лет увеличились. Это справедливо в отношении всех трех рассматриваемых стран, но наиболее тревожная ситуация складывается в Узбекистане, где превышение полномочий стало неотъемлемой частью милицейского контроля над обществом. В Таджикистане проявление жестокости более понятно, хотя и не оправдано, учитывая, что милиция, по сути, исполняла роль военных подразделений во время гражданской войны; в случае Узбекистана трудно найти оправдание столь распространенного насилия, которое, похоже, занимает центральное место в политике правительства. Нарушения прав человека являются достаточно веской причиной для широкомасштабной реформы органов милиции. Но неэффективность и коррумпированность милицейских структур также приводят к появлению более широких проблем, связанных с предотвращением конфликта: Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. ! Центральноазиатские правоохранительные органы демонстрируют неспособность или нежелание противостоять угрозам безопасности, особенно терроризму, контрабанде наркотиков и организованной преступности; ! Использование правоохранительных органов в качестве политических органов, созданных для защиты правительства, а не общества, создало огромную пропасть между государством и обществом во всех трех странах. Поскольку в большинстве сообществ сотрудники милиции являются наиболее заметными представителями государства, их действия оказывают непропорциональное воздействие на взаимоотношения государства и общества. ! Нехватка профессионализма и соответствующей подготовки может привести к открытым конфликтам, усугубляемым поведением милиции. Плохая работа милиции отчасти повинна в общественных волнениях, имевших место в Кыргызстане в 2002 г. ! Растущее влияние правоохранительных органов в обществе и политике приводит к нездоровому воздействию на политику в целом: начиная от экономической реформы и заканчивая событиями политической жизни. По сути, милиция начинает превращаться во вторую основу власти, где могут произрастать семена будущего авторитаризма. В Центральной Азии повсеместно признают существование проблем, связанных с действиями правоохранительных органов. Повсюду население испытывает одновременно чувство страха и презрения по отношению к блюстителям закона и порядка. Правительственные чиновники часто говорят о необходимости пресекать вопиющее поведение милиции в отношении граждан. Да и сами милиционеры часто недовольны существующей системой, которая вынуждает даже честных сотрудников унижаться до взяточничества ради выживания и действует против компетентных профессионалов в пользу тех, кто имеет высокопоставленных родственников и связи. Страница 3 Все понимают, что необходимо что-то делать, однако препятствия на пути перемен привели к практически полному отсутствию политической воли, необходимой для осуществления добрых намерений. Кыргызстан – наилучший пример того, как частые разговоры о реформе редко влекут за собой реальные изменения, но в Узбекистане и Таджикистане риторика правительственных чиновников также далека от повседневной практики милиции. Настало время коренным образом пересмотреть, какие органы безопасности необходимы, чтобы справиться с требованиями этих относительно молодых государств. В каждой из этих стран внутри политической элиты существуют различные по масштабам группы, осознающие необходимость перемен. Возможность осуществления фундаментальных перемен также различна. Однако чрезвычайно важно, чтобы этот вопрос стал центральным в обсуждении проблем развития Центральной Азии. Тема является спорной, и многие представители международного сообщества предпочли бы избегать ее. Однако эффективное управление и другие предпосылки экономического и политического развития вряд ли могут быть созданы без решения этого сложного вопроса. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. II. РЕФОРМА ОРГАНОВ БЕЗОПАСНОСТИ: ПРИНЦИПЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКИ A. РЕФОРМЫ СЕКТОРА БЕЗОПАСНОСТИ В ПРОГРАММАХ РАЗВИТИЯ Международное содействие органам безопасности – область, некогда доступная лишь министерствам обороны и вышедшим в отставку офицерам полиции – в настоящее время стало частью программы развития многих двусторонних и многосторонних доноров. Растущее понимание того, что отсутствие безопасности во многом способствует росту бедности и плохому правлению, подтолкнуло двусторонних доноров, таких как британский Департамент международного развития (DfID)1, к включению реформы сектора безопасности в программы развития. Работа DfID ведется в основном в Африке, особенно в странах, преодолевающих последствия внутренних конфликтов, таких как Сьерра-Леоне.2 Предметом внимания других организаций, в том числе германского Агентства технического сотрудничества [Gesellschaft fur Technishche Zusammenarbeit (GTZ)], также является пост-конфликтное становление органов правопорядка.3 По реформе полиции как программе предотвращения конфликта проводится гораздо меньше исследований, хотя интерес к этой проблеме растет. Новый интерес к реформе сектора безопасности со стороны организаций развития Страница 4 отражает более широкую тенденцию, при которой основное содействие направлено, скорее, на вопросы управления и государства, чем на неправительственные организации. Основной упор делается на необходимость обеспечить минимальный уровень безопасности, дающий место экономическому развитию, как это происходит в Сьерра-Леоне. Меньшее значение придается необходимости освободить общество от давления милиции, чтобы оно могло развиваться, но и эта тема начинает появляться в публикуемых материалах. Международные финансовые институты, такие как МВФ и Всемирный банк, приступили к рассмотрению реформы сектора безопасности с точки зрения управления и государственных расходов, но работа на местах имеет весьма ограниченный масштаб. В большинстве случаев МВФ рассматривает вопрос о расходах на армию и правоохранительные органы исключительно как проблему бюджета, а не полезность этих расходов в более широком контексте развития. Всемирный банк начал искать способы включения вопросов безопасности в более широкие планы развития, такие как Стратегия снижения уровня бедности, но пока это не входит в его привычные концепции.4 Теоретически, ООН вполне могла бы использовать свой опыт в создании гражданских правоохранительных органов для содействия реформе. Программа Развития (ПРООН) уделяет внимание реформе сектора безопасности, но ее проекты сосредоточены в основном на реинтеграции бывших воюющих сторон в пост-конфликтных зонах.5 Хотя она разработала концептуальные подходы, они 1 Департамент международного развития [Department for International Development]. 2 Подход DfID изложен в документе Понимание и поддержка реформы сектора безопасности [Understanding and Supporting Security Sector Reform], DfID, Лондон, 3 Реформа сектора безопасности в развивающихся странах [Security-Sector Reform in Developing Countries], GTZ, 2000. Информацию о других участниках см. в материале Дилана Хендриксона "Обзор реформы сектора безопасности" [Dylan Hendrickson, A Review of Security Sector Reform], Центр оборонных исследований [Centre for Defence Studies], King’s College, Лондон, 1999. 4 См. Николь Болл, "Преобразование сектора безопасности: подходы МВФ и Всемирного банка" [Nicole Ball, Transforming security sectors: the IMF and World Bank approaches], Центр оборонных исследований, Kings College, London, 2001. 5 В Отчете гуманитарного развития ПРООН уделяется значительное внимание реформе сектора безопасности [UNDP Human Development Report, 1994]. См. также материал "Общая новая платформа в постконфликтных ситуациях: роль ПРООН в поддержке программ реинтеграции", ПРООН, 2000. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. редко воплощаются в конкретных проектах на местах. Б. ОПЫТ ПОСТ-АВТОРИТАРНЫХ РЕЖИМОВ Материалы по проблемам развития содержит полезные сведения, на которые можно опираться, проводя реформу правоохранительных органов в Центральной Азии. Пожалуй, наиболее важной является информация о переменах в странах, осуществляющих переход от авторитарных к более демократическим формам охраны правопорядка в некоторых частях Африки, Латинской Америки и бывшего Советского Союза. В деле реформы бывшие советские республики движутся вперед с разной скоростью; страны Балтии ушли в этом дальше остальных. Все страны пытаются реализовать какие-то элементы реформы, и их совокупный опыт, как отрицательный, так и положительный, стоит оценить, поскольку все страны отталкивались от общей традиции и, в определенной степени, от общих проблем. Россия по-прежнему сталкивается со значительными трудностями в осуществлении широкого реформирования правоохранительных органов, но некоторый ее опыт стоит изучить. В некоторых случаях внешнее содействие является полезной поддержкой сторонникам реформы внутри страны. Институт правосудия "Вера" [The Vera Institute of Justice] – американская НПО – создала в Москве «Центр содействия правосудию» и такой же центр в Нижнем Новгороде. Многие его программы тесно связаны с проблемами, стоящими перед центральноазиатской милицией, в частности – вездесущей системы статистики раскрытия преступлений, которая отчасти повинна в повсеместной жестокости милиции и незаконности арестов.6 6 Интервью МГПК с Мелани Пайсер, Директором Центра содействия правосудию, Москва, 15 ноября 2002 г. С обзором проектов и публикаций Института "Вера" можно ознакомиться в интернете по адресу www.vera.org. Многие их проекты финансируются Фондом Форда, имеющим действующую программу Страница 5 Российский опыт также важен в плане надзора: в некоторых местах НПО начали оказывать некоторое воздействие на криминал в милиции. Одной из таких НПО является «Гражданский контроль» [Citizens Watch] в Санкт-Петербурге, которая осуществляет совместный проект по взаимоотношению жителей города и милиции, используя, в том числе, опросы общественного мнения, чтобы пролить свет на проблемы, волнующие местную общественность.7 Более значимые попытки реформировать полицию предпринимаются в ряде стран Карибского региона, Центральной и Южной Америки, включая Перу, Гаити и Гондурас. В ряде случаев это происходит при значительном внешнем содействии, хотя внутреннее желание поддержать реформу оказалось ключевым фактором успеха или неудачи.8 Опыт демократизации работы полиции в Южной Африке одновременно учит и предостерегает государства, находящиеся в процессе перехода к демократическому правлению. Несмотря на значительные достижения в отходе от авторитарной полицейской практики эпохи апартеида, огромный рост преступности в Южной Африке в конце 1990-х годов ослабил общественную поддержку реформы и привел к необходимости более жестких и эффективных полицейских мер, возможно, в ущерб демократическим принципам. Тем не менее, создание Независимого Директората по рассмотрению жалоб [the Independent Complaints Directorate (ICD)], занимающегося исключительно расследованием злоупотреблений полиции, в целом рассматривается как успех, и идея создания подобного директората может быть заимствована центральноазиатскими странами.9 грантов на совершенствование работы правоохранительных органов и их взаимодействия с местными сообществами [policing and community grant program]. 7 Френсис Грин, "Как опросы граждан влияют на правоохранительную деятельность в России" [Francis Green, “In Russia, How Citizen Surveys shape Policing”], Democratic Policing Exchange, Vera Institute of Justice, октябрь 2002, at www.vera.org. 8 По Латинской Америке см. материалы Вашингтонского офиса по Латинской Америке [Washington Office on Latin America] на сайте www.wola.org. 9 Адрес ICD в интернете www.icd.gov.za Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Самый значительный внешний вклад в реформу полиции был сделан на Балканах. Международные организации стали ключевым инструментом в реформировании или создании полиции в Боснии, Косово и Македонии. Хотя это было достигнуто с различной степенью успеха,10 такие организации как ОБСЕ накопили в этом деле значительный опыт. В большинстве случаев реформа полиции осуществлялась в контексте смены режима или других процессов демократизации. Ни одно из центральноазиатских государств, рассматриваемых в данном отчете, не приблизилось к демократическим преобразованиям, хотя все они высказываются за отход от авторитаризма. В каждом случае длительные перемены в поведении правоохранительных органов потребуют значительных сдвигов во всем государственном аппарате и политической системе. Некоторые утверждают, что попытка реформы без более широкого преобразовательного процесса, скорее всего, лишь укрепит незаконные политические структуры.11 Тем не менее, опыт, накопленный в других странах, можно с пользой применить в Центральной Азии. В настоящее время в этом плане почти никаких усилий не предпринимается. Когда вопрос касается работы правоохранительных органов, международные организации принимают в нем лишь поверхностное участие. Но проблемы столь велики и столь сильно влияют на другие области жизни, что становится трудно продолжать игнорировать эти реально существующие нужды. 10 См. балканский отчет МГПК №130, Полицейский надзор за полицией в Боснии. Дальнейшая программа реформ [ICG Balkans Report No. 130, Policing the Police in Bosnia. A Further Reform Agenda], 10 мая 2002. 11 Норвежский Институт международных дел, Реформа сектора безопасности как проблема развития. OECD, Комитет содействия развитию, Париж, 1999. [Norwegian Institute of International Affairs (NUPI), Security Sector Reform as a Development Issue. OECD, Development Assistance Committee, Paris, 1999]. B. Страница 6 ДВУСТОРОННЕЕ МЕЖДУНАРОДНОЕ СОДЕЙСТВИЕ Несмотря на усилия по включению реформы правоохранительных органов в программу развития, во всем мире помощь правоохранительным органам со стороны Запада по-прежнему поступает через традиционных участников, таких как министерства внутренних или иностранных дел. Часто организации одной страны-донора имеют различные программы, координация между которыми явно отсутствует. Участие США в реформе сектора безопасности осуществляется через некоторые ведомства, включая Департамент обороны, Агентство по борьбе с наркотиками [Drug Enforcement Agency (DEA)], Департамент юстиции и Государственный Департамент, действующий через свое Бюро по борьбе с наркотиками и охране правопорядка [Bureau for International Narcotics and Law Enforcement (INL)]. Часто их программы соперничают между собой при очень незначительном взаимодействии. Они склонны весьма узко рассматривать содействие иностранным правоохранительным органам, имея слабое представление о более широких политических, культурных и исторических аспектах, оказывающих сильное влияние на эффективность их программ. Другие страны Запада имеют столь же разрозненные программы, в основном преследующие государственные интересы стран-доноров. Почти всегда эти программы предусматривают запрет на распространение наркотиков и оружия, а также различные аспекты антитеррористической деятельности. Некоторые из них ценны, но без подлинной реформы правоохранительных органов тренинги на высоком уровне и предоставление высокотехнологичного оборудования в целом не решает коренные проблемы, которые в большей степени связаны с коррупцией, политическим руководством и управлением правоохранительными органами. Г. УРОКИ ПРОШЛОГО В мире уже накоплен достаточный опыт реформирования правоохранительных органов, из которого можно извлечь некоторые уроки. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Те, которые приемлемы в Центральной Азии, включают следующие принципы.12 Реформа не может состояться при сопротивлении со стороны местного правительства. Конечно, существуют определенные рычаги воздействия на правительства, но, по существу, без политической поддержки внешние участники не смогут осуществить полномасштабные реформы. Самое большее, на что можно надеяться, это повышение информированности общества, давление на правительство с требованием принять меры против пыток и других серьезных злоупотреблений, создание правозащитных групп и постепенное повышение степени сотрудничества, не узаконивая при этом существующую практику нарушений. Давление извне может заставить политическую элиту действовать против милиции, но необходима хоть какая-то внутренняя поддержка. Если правоохранительные органы не имеют серьезного намерения реформироваться, то реформы не будет. Опять-таки, возможно, есть способы навязать реформу сопротивляющейся милиции, но для этого, вероятно, потребуется длительный процесс преодоления сопротивления и создания поддержки в рядах правоохранительных органов. Это может означать замену скомпрометированных фигур в верхнем эшелоне и увольнение сотрудников, не соответствующих ключевым должностям. Ответственность самих правоохранительных органов за успех программ повсеместно рассматривается как критически необходимый фактор, но создать такое чувство "ответственности " трудно. Большинство правоохранительных органов вырабатывают своеобразную собственную культуру, которая делает их особенно устойчивыми к влиянию извне. Однако важно не рассматривать правоохранительные органы в Центральной 12 Это в основном соответствует полезному контрольному списку Дэвида Х. Бейли, составленному на основе рассмотренных им инициатив реформирования правоохранительных органов, осуществляемых правительством США. Демократизация полиции за рубежом: что делать и как, Департамент юстиции США [David H. Bayley’s checklist, Democratizing the Police Abroad: What to Do and How to Do It, U.S. Department of Justice, 2001]. Страница 7 Азии как некий монолит. Везде есть хорошие сотрудники, занимающие довольно высокие должности, а в некоторых местах сохраняется высокий уровень профессионализма. Часто ими оказываются люди, готовые к переменам, в немалой степени для того, чтобы сохранить тот уровень профессионализма, которого они достигли за многие годы. Реформы должны быть адаптированы к местным условиям, не следует переносить на местную почву неприемлемые институциональные структуры, существующие в странах Запада. Для этого необходимо хорошее знание местных условий, политической системы и местной культуры. Это означает привлечение специалистов по региону в команду реформаторов, а также работу обучающего персонала и ассистентов внутри страны в течение как можно более длительного периода. Значительная опасность заключается в том, что иностранное содействие может ослабить поиск местных инициатив, направленных на усиление реформы, и привести к финансово несостоятельной или неприемлемой политике.13 Боязнь реального роста преступности и нестабильности уменьшит поддержку реформы, как в рядах милиции, так и среди населения в целом. Реформаторы должны сделать так, чтобы реформы дали быстрый результат в плане улучшения системы правосудия и мер по борьбе с преступностью. В регионе, где демократия часто ассоциируется с волнениями и насилием, важно, чтобы реформы сделали милицию более – а не менее – эффективной в борьбе с преступностью и угрозой безопасности. Создание действенных дисциплинарных систем внутри правоохранительных органов для борьбы с нарушениями прав человека, в частности, с пытками, является первоочередной задачей. Это не только поможет предотвратить повсеместное применение жестокости, но также положит 13 Марк Шоу, "Преступность и правоохранительная деятельность в переходных обществах: итоги и обзор конференции [Mark Shaw, “Crime and Policing in Transitional Societies: Conference Summary and Overview”], источник: http://www.kas.org.za/Publications/SeminarReports. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. начало процессу восстановления доверия населения к милиции. Репрессии со стороны правоохранительных органов могут принести кратковременную стабильность для правительства, однако они оказывают негативное влияние в долгосрочной перспективе и ставят под угрозу отношения общества и государства в более широком масштабе. Покровительство международных организаций и иностранных правительств своим инициированным программам в области законности и порядка уменьшает их собственный реформаторский энтузиазм. Это особенно заметно в содействии правоохранительным органам в делах, касающихся наркотиков и антитеррористической подготовки, где поставлены на карту реальные вопросы безопасности, волнующие двустороннего донора. Вопросы реформы отходят на второй план, уступая место узкой программе обеспечения безопасности, хотя в долгосрочной перспективе только реформа приведет к решению проблем безопасности. Слишком часто обучение проводится просто потому, что есть возможность провести, а не потому, что оно отвечает нуждам переходных обществ.14 Чтобы реформа была эффективной, она должна сопровождаться реформированием всей системы уголовной ответственности. Опыт подсказывает, что реформа сектора безопасности вряд ли будет успешной, если будет проводиться частично.15 Сосредоточение только на милиции или на судебной системе вряд ли приведет к существенному изменению в том, что называется властью закона. Исследование, проведенное Норвежским Институтом международных дел, рассматривает сектор безопасности как триаду, состоящую из государственной полиции, судов и системы исполнения наказаний.16 Различные публикации и опыт других стран подсказывают, что наиболее действенные программы будут рассматривать реформу как 14 Там же. Бейли, Демократизация полиции , op. cit. 16 Норвежский Институт международных дел, Реформа сектора безопасности, op. cit. 15 Страница 8 объединенное усилие, распространяющееся на весь сектор безопасности. Если целью является демократическая реформа правоохранительной деятельности, техническое содействие не должно становиться главным элементом иностранной помощи. В определенных случаях увеличение расходов может стать очень важным для реализации мер по борьбе с коррупцией, а также тем пряником, который привлечет сторонников среди существующего персонала. Но одного этого не достаточно, чтобы убедить кадровых сотрудников в необходимости перемен. На деле предоставление одного лишь технического содействия может действовать как легитимирование коррумпированных структур и способствовать дальнейшему укоренению коррупции. Все эти уроки можно с пользой применить в деле реформирования правоохранительных органов Центральной Азии. В настоящее время усилия в основном сосредоточены на нескоординированном техническом содействии, и такой подход вряд ли приведет к значительному повышению эффективности или подтолкнет к принятию шагов в направлении реформы. Хотя все правоохранительные органы в регионе сталкиваются со многими общими для них проблемами, три государства, рассматриваемые в данном отчете, на протяжении последнего десятилетия идут разными путями развития и сегодня стоят перед лицом специфических национальных проблем. Специфическими являются не только некоторые проблемы этих стран, но и пути решения этих проблем, которые могут быть найдены лишь в конкретном контексте внутригосударственной политики. Политическая воля к реформе различна, и столь же различными будут и результаты, которых можно ожидать. Нельзя недооценивать трудности в реформировании органов милиции. В долгосрочной перспективе они зависят от реформ во всей области правосудия, в более широких государственных структурах и в самом обществе. История реформы правоохранительных органов в поставторитарных обществах не слишком многообещающая. На конференции, прошедшей в Южной Африке в 2000 году, был Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. сделан вывод, что "пока не существует поставторитарного государства, которому однозначно удалось повысить уровень безопасности своих граждан".17 Но сейчас появились возможности для активного сотрудничества в каждой из этих стран, которые могут положить начало длительному процессу столь нужных перемен. Страница 9 III. КЫРГЫЗСТАН В отчете МГПК по Кыргызстану, опубликованному в августе 2002 года, указывалось на необходимость реформы правоохранительных органов.18 Гибель пяти демонстрантов от пуль милиции в марте 2002 года стала началом общегосударственного политического кризиса, который продолжает будоражить страну. Проблемы гораздо шире, чем этот инцидент, но трагические события в южном Кыргызстане разожгли дебаты о роли милиции в обществе и подтолкнули к требованиям широкой реформы. A. СТРУКТУРЫ 1. Сектор безопасности Несмотря на ряд в целом косметических реформ, сектор безопасности Кыргызстана в основном продолжает сохранять те же самые структуры, что существовали при советском режиме. Основная часть ответственности за внутреннюю безопасность возложена на Министерство Внутренних дел (МВД), куда входит несчетное число департаментов, занимающихся охраной правопорядка, а также вооруженные подразделения и войска специального назначения. Штат МВД 19 насчитывает около 19 тысяч сотрудников, что делает его крупнейшей вооруженной организацией в стране, гораздо более многочисленной, чем 11-тысячная армия, которая отвечает исключительно за внешнюю оборону. МВД также включает в себя ряд департаментов, не имеющих прямой связи с работой милиции, среди которых паспортные и регистрационные отделы и пожарные службы. Однако пенитенциарная система была передана под юрисдикцию министерства юстиции. 18 17 Шоу, "Преступность деятельность", op. cit. и правоохранительная Отчет №37 МГПК – Азия, Политический кризис в Кыргызстане: стратегия выхода [ICG Asia Report No 37, Kyrgyzstan’s Political Crisis: An Exit Strategy], 20 августа 2002. 19 Данные о количестве сотрудников основаны на информации, полученной в интервью МГПК. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Служба национальной безопасности (СНБ) отвечает за контрразведку и антитеррористическую деятельность, при этом она так же, как и МВД занимается борьбой с экономическими преступлениями и с преступлениями, связанными с наркоторговлей. СНБ имеет штат в 1000-1200 сотрудников и отделения по всей стране. Министерство юстиции осуществляет надзор за судебной системой, но фактически этот надзор осуществляется в основном непосредственно президентской администрацией, которая назначает судей.20 Прокуратура имеет широкие полномочия производить аресты и вести расследования почти по всем делам, а также выполняет функцию надзора за другими органами сектора безопасности. 2. Надзор Существует формальная подотчетность парламенту, но на практике она, похоже, мало затрагивает органы безопасности, которые отчитываются в первую очередь перед президентской администрацией. Теоретически, региональные департаменты МВД имеют двойное подчинение – центральному министерству и местным властям. На практике же это зависит от неформальных соглашений с местными лидерами. Там, где они сильны, они имеют большее влияние на милицию; в иных случаях они утверждают, что могут мало что сделать, чтобы повлиять на действия или организацию сил безопасности. Прокуратура является главным государственным органом, которому поручено осуществлять надзор за милицией, и иногда она действительно выполняет эту функцию.21 Деятельность прокуратуры менее эффективна, чем предполагается, по ряду причин, главными 20 В результате предлагаемых конституционных поправок могут произойти изменения, которые позволят парламенту участвовать в назначении судей. 21 В первой половине 2002 г. прокуратурой было возбуждено около 552 уголовных дел в отношении сотрудников милиции, но лишь 34 сотрудника были привлечены к суду. Статистика Генеральной Прокуратуры, Бишкек, и интервью МГПК с Галиной Пугачевой, заместителем Генерального прокурора, Бишкек, 22 августа 2002 г. Страница 10 из которых являются: ее слишком тесная связь с политической властью; и то, что ее действия зачастую представляют ее в качестве судебной ветви президентской власти. Но перед прокуратурой стоят и технические проблемы. Ее предписания милиция может выполнять так, как считает нужным, и прокуратура мало что может сделать для увольнения из органов коррумпированных сотрудников.22 Сами прокуроры жалуются на нехватку сотрудников, штат которых составляет всего 600 человек по всей стране. В Кыргызстане гражданское общество играет более активную роль в надзоре за деятельностью милиции, чем в любой другой центральноазиатской стране. Здесь существует сеть правозащитных групп, которые следят за действиями милиции в отношении диссидентов, а международное присутствие значительнее, чем где-либо еще. Однако серьезные позитивные шаги в работе с милицией отсутствуют; хотя правозащитные группы играют важную роль в раскрытии случаев злоупотребления со стороны милиции, они редко выступают с программой реформы правоохранительных органов, за исключением требований прекратить жестокость. Средства массовой информации также более активны, чем в других странах Центральной Азии и часто критикуют МВД и милицию. Слабая сторона кыргызских СМИ – общее отсутствие сбалансированности информации – выражается и в освещении работы органов правопорядка. В то время как оппозиционная пресса склонна сосредоточивать внимание на злоупотреблениях милиции, правительственная пресса представляет деятельность правоохранительных органов лишь в положительном свете. Работа над вариантами серьезного изменения политики с целью улучшить положение почти не ведется. Б. ПРОБЛЕМЫ Острая нехватка средств и отсутствие надзора способствуют коррупции, а растущее недоверие отдаляет милицию от общества. 22 Интервью МГПК с заместителем областного прокурора; сентябрь 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Милиция и судебная власть часто используются как инструменты борьбы политической элиты со своими оппонентами; в не меньшей степени так было во время недавних событий на юге, когда действия милиции явились непосредственной причиной широких волнений. Согласно опросу, проведенному в 2000 г. на средства ПРООН, 78% опрошенных сказали, что "отсутствие защиты, а также жестокость и безнаказанность правоохранительных органов" являются одними из самых главных проблем страны.23 1. Коррупция Коррупция в органах милиции процветает и ею поражена вся система правоохранительных органов. Согласно опросу общественного мнения, проведенному ПРООН в 2001 г., 90% населения считает милицию самым коррумпированным государственным институтом, за которым следуют автоинспекция, таможня, суды и прокуратура. Все группы опрошенных согласились с этим анализом, кроме самих работников правоохранительных органов. Но даже они поставили себя на пятое место, после парламента и президентской администрации.24 Многие должности в МВД покупаются и продаются. Согласно источникам, должность начальника областной милиции может стоить до 50 тысяч долларов США. Даже получение хорошего поста для простого сотрудника автоинспекции может стоить от 100 до 500 долларов. Но такие платежи быстро окупаются. На выгодном посту (на оживленном перекрестке, к примеру) сотрудник автоинспекции может "заработать" до 600 долларов в месяц, вымогая деньги у водителей. 23 ПРООН, опрос, "Взгляд избирателя" [UNDP, Survey, “View of a Voter”], ПРООН, Центральная избирательная комиссия, 2000. 24 Это в определенной мере ясно отражает интенсивность взаимодействия людей с различными государственными структурами. Милиция является одним из учреждений, с которыми обычный человек вероятнее всего может вступить в контакт; мало кому доводится иметь дело с учреждениями правительственного уровня или с аппаратом президента. Центр изучения общественного мнения и прогнозирования, Коррупция в Кыргызстане, Бишкек, 2000 г. Источник: www.undp.kz. Страница 11 Обычно половину он оставляет себе, а половину передает своему начальству. Продвижение по службе редко производится на основании заслуг. Один сотрудник сказал в беседе с МГПК, что хотел стать капитаном, но у него не было необходимых для этого десяти тысяч долларов США. Вместо этого он заплатил три тысячи долларов за чин лейтенанта.25 Но дело не только в деньгах. Зачастую вопрос о повышении решает скорее комбинация родственных связей и знакомств, плюс деньги. Покупка и продажа должностей широко распространена, но она не затрагивает все институты в одинаковой мере. Больше других от этого явления страдает, пожалуй, автоинспекция, в то время как покупка должностей в СНБ, как полагает большинство источников, не является обычной практикой. Ясно, что все, кто заплатили за назначение, должны вернуть эти деньги. Для дорожного инспектора это означает получение небольших взяток от водителей. В высших эшелонах коррупция гораздо более серьезна и предполагает наличие связей с организованной преступностью и использование должностей в правоохранительных органах для обеспечения преимуществ в бизнесе – своем собственном или принадлежащем членам семьи. Все частные предприятия, так или иначе платят органам безопасности, прокуратуре и налоговой инспекции. В случае отказа их начинают посещать всевозможные проверяющие. Предприниматель из Оша объяснил, во что обходится ему эта система. "Милиция приходит к нам со списком товаров – в среднем на 150 долларов. Или говорят: организуй нам ужин в ресторане на пять-шесть человек... Каждый месяц мы собираем для них так называемую «коробку» с товарами". Этот бизнесмен утверждал, что организует подобные подарки для прокуратуры и налоговых инспекторов. По его подсчетам, такие подарки и ужины обходятся среднему предприятию примерно в 50-100 долларов на 1000 долларов оборота.26 25 26 Интервью МГПК, октябрь 2002 г. Интервью МГПК, август 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Но бизнесу угрожает не только необходимость регулярно платить и делать подарки. Распространенной практикой является использование коррумпированной милиции и судов для нанесения вреда конкурентам, и честный бизнесмен не может что-либо сделать, кроме как обратиться к своим собственным знакомым и самому включиться в эту нечестную игру. Коррупцию гораздо более низкого уровня питает острая нехватка финансирования работы милиции. По словам сотрудников Финансового департамента МВД, только 23,4% реальных затрат на деятельность министерства финансируется из правительственного бюджета. Средняя зарплата милиционера составляет 1000 сомов (20 долларов) в месяц, и даже эта сумма иногда выплачивается с задержкой до двух месяцев. Руководство милиции считает, что зарплаты следует повысить примерно до 2500-3500 сомов (50-70 долларов), но таких денег попросту нет.27 Принимая во внимание полномочия, позволяющие таким милиционерам создавать или прерывать бизнес, неудивительно, что они не могут противиться возможности заработать больше денег. Но не все милиционеры получают выгоду от этой коррумпированной системы. Большинство получает лишь небольшое прибавление к своей зарплате, тогда как основная часть идет «наверх» – тем, кто составляет верхний эшелон. Многие сводят концы с концами, занимаясь семейным фермерством: у некоторых милицейских подразделений есть даже свои собственные небольшие фермерские хозяйства. МГПК беседовала с женой милиционера, которому предложили должность начальника, но он вынужден был отказаться, поскольку не мог заплатить необходимые для этого 2000 долларов. Должность занял его друг, который через полтора года вернул занятые им деньги и купил себе машину. Обычная зарплата ее мужа составляет 1200 сомов (24 доллара), но супруга утверждает, что он никогда ее не получает, и что на эти деньги "строятся дома и бассейны для начальства". Вместо зарплаты он под 27 Интервью МГПК, финансовый департамент МВД, Бишкек, август 2002 г. Страница 12 различными предлогами вымогает деньги и приносит домой около 100 долларов в месяц. Очевидно, такая же сумма отходит его начальству.28 Подобная коррупция порой становится неотъемлемой частью жизни высоких милицейских чинов. Но существует и такой вид каждодневной коррупции, который направлен главным образом на заполнение брешей в финансировании самой милиции. В бюджете попросту не хватает денег на основные ресурсы, такие как бензин для машин. Один старший офицер сказал в беседе с МГПК, что каждый рабочий день он начинает с приказа работникам автоинспекции изымать у водителей бензин для его автомобиля.29 Техническое оборудование, имеющееся у милиции, также ограничено. Патрульных машин очень мало, даже в столице, Бишкеке. В Оше ситуация еще хуже. Один сотрудник рассказал о проблемах патрульной службы: У нас всего восемь раций – должно быть 60. В день у нас 15 патрулей, а должно быть 60. У нас один автобус и один микроавтобус, но для патрулей нам нужно как минимум шесть машин. Но у нас нет ни одной патрульной машины.30 В результате многие милиционеры делают свою работу пешком или на собственных автомобилях. Эта коррумпированная и неэффективная система в чем-то послушна политическим элитам. Во-первых, она очень дешевая, стоит всего около 10 миллионов долларов в год на всю страну.31 Во-вторых, она гарантирует высокую степень зависимости милиции от политического руководства. В третьих, она 28 Интервью МГПК, Ош, август 2002 г. Интервью МГПК. По словам сотрудников, только 23% бюджета на бензин покрывается за счет государственного финансирования. Интервью МГПК, Финансовый департамент МВД, Бишкек, август 2002 г. 30 Интервью МГПК, Ош, октябрь 2002 г. 31 Данные за 2001 год включают сведения и о структурах МВД, не относящихся к охране правопорядка. Интервью МГПК с Абдрахманом Маматалиевым, Заведующим отделом безопасности, обороны и правопорядка, Жогорку Кенеш (парламент), Бишкек, октябрь 2002 г. 29 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. затрудняет работу милиции по расследованию серьезных случаев коррупции, организованной преступности и других дел, которые некоторые политические лидеры предпочли бы оставить нерасследованными. Вместе с тем, эта система оказывает катастрофическое воздействие на общество, являясь крупным препятствием на пути экономического прогресса и, по сути, создает вторую налоговую службу в виде "рэкета в форме". Она также сильно подрывает доверие населения к милиции: простые люди не верят милиционерам и в целом смотрят на них, как на врагов. "Сейчас недовольство каждого направлено на милицию", - признался один старший офицер. "Мы гоним торговцев с улиц, мы делаем всю грязную работу, и люди нас ненавидят".32 2. Милиция и общество В стране нет места, где милицию ненавидят больше, чем в селах Аксыйского района в южной Джалалабадской области. Именно здесь милиция оказалась причастной к гибели пяти демонстрантов в марте 2002 года во время протестов против ареста и тюремного заключения депутата парламента Азимбека Бекназарова. В течение последующих месяцев тысячи людей вышли на улицы, протестуя против расстрела, учиненного милицией, и требуя освобождения Бекназарова. Протесты прекратились после того, как с Бекназарова были сняты обвинения, но поиск справедливости в отношении тех, кто был убит, продолжается.33 В то время как протестующие требовали суда над милицией, милиционеры и их родственники и сторонники были возмущены несправедливым, по их мнению, отношением. Они утверждали, что применили силу в рамках закона и выполняли приказы сверху. Когда в сентябре 2002 года над милиционерами состоялся суд, он вызвал новую волну протестов, на этот раз со стороны родственников милиционеров, требующих оправдания. Судебные слушания постоянно 32 Интервью МГПК. Подробно об этом см. Отчет МГПК Политический кризис в Кыргызстане, op. cit. 33 Страница 13 прерывались протестантами, и суд был отложен на неопределенное время. Политический кризис 2002 года символизировал более глубокий раскол в отношениях между милицией и обществом. Частое применение жестокости, поборы с предпринимателей, действия против политических противников и правозащитников – все это сказывается на доверии населения к милиции. Эти события также стали симптомом растущего кризиса внутри правоохранительных органов, которые впервые ответили собственными политическими действиями. После того, как их коллег обвинили в расстреле демонстрантов, в июне 2002 года милиция устроила забастовку в Джалалабаде, требуя справедливости для своих коллег. Но забастовка была вызвана не только событиями в Аксы: она стала отражением растущего недовольства в органах милиции условиями несения службы, в том числе той функцией, которую от нее постоянно требуют политические власти и которая заставляет милицию выступать против населения ради политических целей. Этот раскол в отношениях между милицией и обществом отражает более глубокий разрыв между государством и обществом в Кыргызстане. Но проблемы милиции особенно опасны, поскольку милиция является единственной серьезной вооруженной силой в стране. Начались дебаты о роли милиции, и не только в средствах массовой информации, но и в рядах самой милиции. Это открывает путь для рассмотрения возможности реформы и довольно радикальных изменений, которые отвечали бы и требованиям милиции дать ей новую роль и лучшую материальную поддержку, и требованиям населения дать ему политически нейтральную милицию, которая занималась бы борьбой с преступностью, а не с демонстрантами. Некоторые технические аспекты работы милиции также требуют внимания. Отсутствие опыта применения ненасильственных методов контроля массовых скоплений людей и склонность к использованию огнестрельного оружия ввиду отсутствия альтернативных методов усмирения толпы являются теми вопросами, которые можно решать с помощью технического содействия. Но это даст общий Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. позитивный эффект только в том случае, если такое содействие будет проведено в рамках более широкой программы, целью которой является иное понимание правоохранительными органами своей роли в обществе. На юге Кыргызстана это противостояние общества и милиции особенно ощущает на себе узбекская этническая община. Подавляющее большинство сотрудников милиции в Ошском и Джалалабадском районах являются представителями кыргызского большинства.34 Поскольку в милиции служит очень мало этнических узбеков, узбеки считают, что она представляет только одну этническую группу и что отношение к ним основано на этнической дискриминации. Существует реальная опасность, что любое этническое столкновение между узбеками и киргизами может быстро выйти из-под контроля по причине подавляющего преобладания кыргызов в органах милиции. Структурные проблемы и политическое вмешательство также питают культуру применения силы и прямо способствуют нарушениям прав человека. Система измерения успеха исключительно статистикой раскрытия преступлений требует от милиции раскрывать преступления любыми методами. В сочетании с системой, при которой дисциплинарные наказания в отношении сотрудников милиции являются редкостью, результатом становятся частые нарушения прав человека в ходе расследований. Издевательства над задержанными, особенно во время предварительного заключения в КПЗ (камеру предварительного заключения), являются распространенным явлением и преследуют цель заставить обвиняемого подписать признание, чтобы избежать трудоемкого и длительного поиска доказательств. Поскольку судьи не являются независимыми от этой системы, обвинения, подкрепленные 34 Официальных данных об этническом составе органов милиции предоставлено не было. По оценкам, сделанным в ходе бесед с МГПК сотрудниками милиции, этнические узбеки составляют примерно 510 процентов сотрудников милиции в Оше и еще меньший процент в Джалалабаде. Страница 14 признанием, почти всегда принимаются судом. В более сложных случаях использование подброшенных наркотиков для поимки обвиняемого является довольно обычным делом. Один сотрудник милиции признался в подбрасывании наркотиков человеку, обвиняемому в принадлежности к Хизб-утТахрир – запрещенной исламской организации, после того как тот отказался признать свое членство. "Он просто всем нам надоел" признался милиционер - "ну мы ему и устроили".35 Это вполне обычная практика, особенно в отношении лиц, неугодных властям. Частое применение насилия органами милиции порождает недоверие у всего населения, но является особенно опасным в отношении радикальных исламистских групп, таких как Хизб-ут-Тахрир. Принимая во внимание, что единственный путь взаимодействия с этими группами лежит через правоохранительные органы, склонность последних к использованию жестоких методов лишь делает членов этих групп более радикально настроенными и вызывает к ним большее сочувствие в обществе. В. П ЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМЫ 1. Внутренние реформы Явная проблема, созданная той ролью, которую правоохранительные органы и судебная власть играют в обществе и политике, заставляет как оппозицию, так и правительство требовать проведения серьезной реформы системы. В апреле 2002 г. президент Аскар Акаев создал Государственную комиссию для изучения путей реформирования этих органов. Несмотря на такое явное проявление политической воли, сделано было мало. Комиссия должна была через месяц представить президенту отчет, но к октябрю 2002 года она провела всего лишь два заседания и не дала никаких результатов. Один человек вышел, по сути, из состава комиссии, разочаровавшись отсутствием прогресса. Некоторые результаты были достигнуты в судебной реформе. Конституционный Совет, 35 Интервью МГПК со старшим офицером милиции. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. созданный в августе 2002 г., представил ряд предложений о путях сокращения политического вмешательства в судебную систему. Среди новых предложений была передача полномочий на выдачу ордеров на арест от прокуроров судьям. Хотя это соответствует общепринятой международной практике, идея натолкнулась на местное сопротивление. Один прокурор сказал об этом так: "Я был бы рад отказаться от права санкционировать аресты – меньше было бы работы. Но суды просто не готовы принять эти полномочия, и это создает конфликт интересов".36 Тем не менее, такая перемена явно необходима, и, похоже, что она произойдет, но судам понадобится поддержка. Однако это всего лишь частичные реформы, почти не связанные общей стратегией и не ставящие целью решать наиболее сложные проблемы. В частности, реформа милиции попрежнему ограничена, а объявленные на сегодняшний день реформы приносят мало удовлетворения, как самим работникам правоохранительных органов, так и тем, кто не входит в эти структуры. Как сказал начальник Академии МВД, "на сегодняшний день реформы в МВД лишь косметические, тогда как необходимы новые концептуальные подходы".37 Само слово "реформа" повсюду порождает страх и скептицизм и не без основания. "Последние десять лет нас реформируют", сказал один высокопоставленный сотрудник, - "и это ни к чему не привело".38 Другой добавил: Скоро само слово реформа будет вызывать у нас отвращение... Реформа – это всего лишь смена названий, а по сути ничего не реформируется. МВД нельзя реформировать каждый год.39 36 Интервью МГПК с заместителем прокурора области, октябрь 2002 г. 37 Интервью МГПК с генерал-лейтенантом Бексултаном Ишимовым, Ректором Академии МВД, Бишкек, 22 августа 2002 г. 38 Интервью МГПК, август 2002 г., Бишкек. 39 Интервью МГПК с Калмуратом Садиевым, бывшим заместителем Министра Внутренних дел, Бишкек, 21 августа 2002 г. Страница 15 Первое, о чем говорят многие сотрудники милиции, это необходимость решить проблему финансирования правоохранительных органов. Бывший заместитель Министра Внутренних дел Калмурат Садиев уверен, что "бессмысленно говорить о чем-либо, о какихлибо реформах, при отсутствии бюджета". Почти все сотрудники милиции, с которыми беседовала МГПК, подчеркивают, что низкие зарплаты и отсутствие материальной заинтересованности являются главным препятствием для позитивных изменений. Но деньги не решат проблему без изменений в системе. Бюджет не является прозрачным, а финансирование зачастую поступает нерегулярно, к тому же из полулегальных источников. Первым делом следует изучить, сколько реально и на какие нужды расходуется, где можно сэкономить деньги и где требуется увеличить финансирование. Этот процесс, возможно, откроет способы более эффективного распределения ресурсов, но он вряд ли позволит достичь того уровня финансирования за счет государственного бюджета, который необходим правоохранительным органам. Для поддержания нормального уровня заработной платы и технической базы правоохранительных органов нужны альтернативные источники финансирования, в том числе местное финансирование. Идеей, привлекшей внимание, является создание централизованной криминальной полиции, при одновременном существовании местных муниципальных органов милиции, занимающихся обычной охраной правопорядка , при муниципалитетах и городских собраниях. Это поможет финансировать органы милиции за счет использования местного бюджета и при этом осуществлять больший контроль со стороны выборных местных органов, а также даст возможность преодолеть чрезмерную бюрократию в сфере охраны правопорядка. Создание новых структур из существующих, пожалуй, необходимо для того, чтобы дать толчок изменениям в культуре работы милиции. Но, в свою очередь, такие структурные изменения будут чего-то стоить лишь в том случае, если они будут сопровождаться освобождением органов Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. милиции от коррумпированных сотрудников, введением нового уровня надзора, улучшением финансовых перспектив и стимулами к появлению новой культуры правоохранительной работы. Чистка в органах милиции должна производиться комиссией, имеющей авторитет и достаточно разнородной по составу, чтобы не допустить серьезной коррупции. В ее состав могут входить отставные сотрудники правоохранительных органов, правозащитники, депутаты местных советов, а также те, кого можно считать нейтральными лицами, к примеру, ученые. Число милиционеров должно зависеть от потребностей общины, и в идеале среди них должны быть новые люди, ранее не работавшие в милиции: это уменьшит шансы перенесения старой культуры в новый институт. В идеале, в этот новый набор сотрудников смогут войти и представители меньшинств. Создание муниципальной милиции, подотчетной местным общинам и частично финансируемой этими общинами – лишь одна сторона потенциальной трансформации милицейских структур. Такая трансформация не везде возможна, но в крупных городах, таких как Бишкек, Ош и Джалалабад, это, безусловно, осуществимо, как с финансовой, так и с политической точки зрения. Проведение реформы вопреки политическому сопротивлению, кровным интересам и подозрительному отношению милиции будет нелегким делом. Одной возможностью положить начало этому является пробная реализация пилотных проектов в сочетании с исследованием общественного мнения. В рамках такого подхода можно было бы создать в маленьком городке муниципальную милицию и провести обучение милиционеров, а также сотрудников органов надзора. Опросы граждан можно использовать для оценки того, насколько улучшилось качество милицейской службы. Участие СМИ поможет рассказать как о самом процессе, так и о его результатах. Хороший, широко разрекламированный проект Страница 16 такого рода мог бы вызвать интерес в других частях страны.40 В стране имеется достаточно экспертов для разработки собственной программы реформы, но для успеха, возможно, понадобится международное участие. В первую очередь, любая реформа потребует дополнительного финансирования, по крайней мере на время, как по причине дополнительных затрат, так и ввиду нехватки средств, которую испытывают правоохранительные органы. Во-вторых, международному сообществу есть что предложить Кыргызстану в плане процедур реформирования и более широких концепций эффективной правоохранительной работы. 2. Международное участие Международные программы реформирования сектора безопасности в Кыргызстане примечательны отсутствием связи между ними. От случая к случаю в стране проводятся тренинги для сотрудников милиции, организованные, в частности, американскими и другими двусторонними донорами. Иногда на безвозмездной основе предоставляется оборудование, в основном для борьбы с наркотиками; также проводится работа по обучению сотрудников милиции по конкретным проблемам, к примеру, по программе ОБСЕ в области легкого и стрелкового оружия.41 Институт "Открытое Общество" [The Open Society Institute (OSI)] финансирует учебные программы в Академии МВД в Бишкеке. Но пока все эти начинания не связаны вместе в одну общую программу реформы. Техническое содействие, как правило, расходуется на дорогие высокотехнологичные 40 Об использовании опросов граждан, в частности, в России, см. материал Роберта Дэвида "Использование опросов граждан как инструмент реформирования правоохранительных органов" [Robert C. David, “The Use of Citizen Surveys as a tool for Police Reform”], Vera Institute of Justice, июль 2000, источник: www.kas.za. 41 ОБСЕ также ведет поиск финансирования программы профессионального обучения сотрудников милиции как первого шага к возможно более широкому участию, которое задаст некое направление и будет координировать содействие. Подробно об этом см. www.osce.org/projects. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. решения, в то время как самое элементарное оборудование отсутствует. Как сказал один старший офицер, "наши министры ездят за границу и везут оттуда фонарики, бронежилеты и щиты. Нам это не нужно. Нам нужны рации и автомобили... И не иностранные автомобили, а российские".42 В судебной сфере степень международного участия выше: здесь присутствуют НПО, такие как Американская Ассоциация юристов [American Bar Association (ABA)], занимающаяся обучением судей и юристов. Ассоциация также предоставляет услуги правовых "клиник" и поощряет местные НПО к предоставлению юридических консультаций. ОБСЕ имеет значительный опыт в этой области, но он используется лишь частично. Однако консультации между теми, кто работает в этой области, обычно проводятся в ограниченном объеме, а обращения к органам безопасности как к части этой проблемы крайне редки. Всемирный банк мог бы способствовать координации усилий, включив реформу сектора безопасности в свою Общую программу развития [Common Development Framework]. Вряд ли имеет смысл продвигаться вперед в судебной реформе, если при этом не произойдет соответствующих изменений в работе органов безопасности. Страница 17 наблюдать за реформой и осуществлять независимый надзор. Подобное содействие может иметь различные формы. Такие группы, как Национальный демократический институт [the National Democratic Institute (NDI)], выполняющий полезную работу в парламентской сфере, мог бы оказать поддержку парламентскому комитету в работе с правоохранительным органами. Помощь СМИ могла бы направить их внимание на проблемы охраны правопорядка, выходящие за рамки журналистских стереотипов и побудить СМИ к более аналитическому подходу в освещении событий и более глубокому их расследованию. Освещение телевидением работы милиции с обеих точек зрения станет не только поводом для дебатов, но и позволит многим людям взглянуть на работу милиции изнутри. Работа с гражданским обществом должна по возможности привлекать самих милиционеров. Сотрудников правоохранительных органов следует включать в тренинги по урегулированию конфликтов или в решение проблем, связанных с развитием общин. Очень немногие НПО вовлекают местную милицию в свои мероприятия, в результате чего милиции зачастую непонятна роль таких организаций в возможных конфликтных ситуациях.43 Необходимо собрать за одним столом всех участников и объединить это множество разрозненных инициатив в более широкий план реформы. Правительственная комиссия по реформированию правоохранительных органов должна привлечь международное сообщество к поиску путей, с помощью которых двусторонняя и международная помощь и техническое содействие смогут продвинуть реформы. Действуя таким образом, можно сделать различные программы взаимодополняющими, а не конкурирующими. Во-вторых, содействие правоохранительным органам в реальной реструктуризации. Здесь инициатива и реальное видение новой милиции должны исходить в основном от самих правоохранительных органов, правительства и правительственных ведомств. Но есть области, где могут оказать помощь международные агентства. В разработке планов бюджета и финансирования на местном уровне может участвовать Урбан Институт [Urban Institute],44 имеющий хорошо зарекомендовавшую себя программу местного финансирования; Здесь можно наметить три обширных сферы деятельности. 43 Во-первых, содействие гражданскому обществу, средствам массовой информации, парламенту и другим органам, способным 42 Интервью МГПК, сентябрь 2002 г. НПО "Фонд за международную толерантность" [The Foundation for Tolerance International] иногда включает местную милицию в свои проекты регулирования конфликтов и добивается хороших результатов. Другая НПО, "Право и люди", создала экспериментальный проект в неспокойном районе Аксы для укрепления доверия между населением и правоохранительными органами. 44 См. Интернет-сайт Урбан Института: www.urban.org. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. советники ОБСЕ по проблемам правоохранительных органов могли бы предложить практические консультации по вопросам общинного правопорядка, изменению культуры правопорядка или по созданию образцовых участков. Кыргызская милиция привыкла к тому, что международные организации предлагают ей обучение, и отношение к подобным предложениям довольно скептическое. Один бывший высокопоставленный сотрудник милиции сказал: "Международные организации любят обучать борьбе с контрабандой наркотиков. ... Нас не надо учить, как бороться с контрабандой наркотиков. Нас надо учить тому, как разрешать социальные конфликты".45 Несколько собеседников указали на то, что обучение должно проводиться, прежде всего, для сотрудников высокого ранга, для тех, кто принимает решения в случае любых кризисов, а не для рядовых милиционеров, которые в основном лишь выполняют приказы. Обучение необходимо, особенно по вопросам прав человека, по урегулированию конфликтов, охране правопорядка в общинах и следственным методам, но оно должно отвечать потребностям милиции и общества, а не интересам донора. В-третьих, техническое содействие для закрепления реформы. Без этого вряд ли удастся получить поддержку внутри правоохранительных органов, достаточную для успеха. Но такое содействие должно быть направлено на реальные нужды милиции, а не доноров. Не стоит дарить дорогие машины с четырехколесным приводом в угоду потребностям доноров поставлять оборудование из своих собственных стран, тогда как, к примеру, российские автомобили более эффективны и надежны с точки зрения технического обслуживания. Следует 45 Интервью МГПК, Ош, сентябрь 2002 г. Это высказывание подчеркивает мысль, что консультанты и преподаватели должны избегать снисходительного отношения к местной милиции. В каждой милицейской организации есть высококвалифицированные сотрудники, и во многих случаях недоверие к чужакам будет только крепнуть из-за их высокомерия и неуважения к существующему на местах опыту и знаниям. Страница 18 поставлять такое оборудование, содержание которого обойдется недорого в местных условиях. Материальное содействие должно предоставляться только в рамках более широкой программы реформы, которая встречает истинную поддержку, как со стороны правительства, так и со стороны самих правоохранительных органов. Реформа будет встречать широкое сопротивление, в меньшей степени на нижних ступенях милицейской иерархии, чем среди высокопоставленных чиновников, которые извлекают личную выгоду из нынешней системы. Политическое сопротивление также вероятно. Среди политической элиты многие также рады сохранять систему правосудия, которая является относительно недорогой и которой можно с легкостью манипулировать в свою пользу. Проведение реформы потребует не только участия, но и некоторых условий. В октябре 2002 г. на конференции доноров в Бишкеке были обещаны новые займы и гранты в размере 700 миллионов долларов США. Выделение, по крайней мере, части этих денег должно быть поставлено в зависимость от серьезной реформы сектора безопасности, без которой бóльшая часть помощи, направленной на экономическое развитие, будет по-прежнему оказывать слабое влияние на уровень жизни в целом. События 2002 года в Кыргызстане показали, что коррумпированная и малоэффективная правоохранительная система является потенциальной угрозой стабильности и даже угрозой нынешней политической элите. Она истощает экономику и может лишь отчасти быть полезной в борьбе с серьезной угрозой безопасности. Самое простое – обойтись без реформ, но это было бы политической близорукостью, которая может серьезно ослабить государство в будущем. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. IV. ТАДЖИКИСТАН В то время как реформа правоохранительных органов в Кыргызстане является в первую очередь механизмом предотвращения конфликта, в Таджикистане взаимодействие с правоохранительными органами происходит в пост-конфликтной обстановке после длительной и жестокой гражданской войны, в которой милиция играла значительную роль. По условиям мирного соглашения 1997 года бойцы оппозиции должны были войти в состав военных структур и органов безопасности. Однако это процесс мало повлиял на сами структуры правоохранительных органов, которые в целом остались нереформированными. Протокол по военным вопросам Мирного Соглашения требовал также реформирования силовых структур. Но никакой значительной работы проведено не было. Попытки, предпринятые ООН в 1998-99 годах, ни к чему не привели. По мнению некоторых правозащитников, существует мало шансов реформировать правоохранительные органы в Таджикистане. Их часто считают жестокими, в высшей степени связанными с преступностью и страдающими от безудержной коррупции. Однако в верхнем эшелоне милицейской иерархии есть сотрудники, которые понимают, что настало время перехода к более приемлемой системе, в которой правоохранительные органы будут работать эффективнее и меньше нарушать права человека. A. 1. СТРУКТУРЫ Органы безопасности Несмотря на гражданскую войну и последовавший за ней процесс интеграции, структуры безопасности в Таджикистане, по сути, являются зеркальным отражением таких же структур в других центральноазиатских странах. Министерство Внутренних дел остается наиболее мощным вооруженным учреждением, в то время как армию многие считают неэффективной и слабой. Страница 19 Милицейская статистика остается государственной тайной, но по некоторым оценкам, штат сотрудников МВД насчитывает около 28 тысяч человек – большая цифра для страны с 6-милионным населением. МВД, возможно, является самой влиятельным учреждением в стране, но политически больший вес имеет Министерство безопасности, считающееся лояльным Президенту Рахмонову. К структурам безопасности относятся также Министерство Чрезвычайных ситуаций, вобравшее в себя множество бойцов оппозиции, и пограничная служба, заработавшая репутацию одного из самых коррумпированных институтов в секторе безопасности. Президентская Гвардия также становится все более влиятельным институтом: на нее возложена обязанность обеспечивать безопасность президента. Большинство отрядов бывших боевиков распущено, хотя есть районы, где бывшие полевые командиры продолжают сохранять значительную власть. В таких местах, как Каратегинская долина – пристанище многих бывших оппозиционеров – неформальные лидеры по-прежнему имеют большее влияние, чем официальные главы местных правительственных администраций. 2. Надзор Отсутствие надзора за деятельностью правоохранительных органов является здесь еще более вопиющим, чем в Кыргызстане и Узбекистане. Действуя по существу как независимые вооруженные силы во время гражданской войны, они не привыкли, чтобы их контролировало общество, суды или иные государственные органы. Прокуратура является институтом, на который возложена задача первичного надзора за деятельностью органов безопасности, но многие правозащитники утверждают, что она слишком связана со следствием, чтобы быть эффективной в этой роли. По словам представителей прокуратуры, даже этот уровень контроля отсутствовал до тех пор, пока в 1999 году президент Рахмонов не заставил МВД подчиниться прокурорскому надзору. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Во многом структура контроля МВД гораздо сложнее, чем можно предположить, исходя из политической иерархии. Не все ясно даже в формальной структуре власти. В системе широкомасштабной коррупции взаимоотношения не всегда формируются в формальных рамках, а определяются личным соперничеством и финансовыми интересами. Судебная система слаба, далеко не независима и страдает от нехватки ресурсов. Судьи – их около 200 – на сегодняшний день выбираются независимым, как предполагается, Советом Юстиции, созданным для усиления независимости судебной власти. На практике, все, с кем беседовала МГПК, высказывали мнение, что из-за распространенной коррупции этот орган еще хуже, чем ранее существовавшая система политических назначенцев.46 Одним значительным шагом вперед в 2002 году стал перевод пенитенциарной системы из МВД в ведение Министерства юстиции. Еще слишком рано судить о том, насколько улучшились условия содержания заключенных, но это является важной реформой, дающей надежду на дальнейшие перемены в системе правосудия. Надзор со стороны прессы и НПО ограничен в целом закрытым характером МВД и Министерства безопасности. Некоторые прокуроры поддерживают отношения со СМИ, но для большинства правоохранительных структур контакт со СМИ является непривычным делом. Журналисты, которые слишком открыто говорят о чувствительных проблемах, подвергаются травле и угрозам.47 В стране мало правозащитных групп. Они могут зарегистрироваться и наблюдать за соблюдением прав человека, но зачастую им запрещен доступ в места заключения. 46 Это хороший пример того, как структурное изменение, направленное на демократизацию системы правосудия, не всегда дает желаемый результат. 47 В ноябре 2002 г. троих журналистов, раскрывших злоупотребления в армейской призывной системе, насильно призвали в армию. "Таджикские военные мстят журналистам, призвав их в армию" [“Tajik military retaliates against journalists by drafting them into army”], Eurasianet, 5 ноября 2002 г., источник: www.eurasianet.org. Дополнительную информацию о преследовании журналистов см. материалы Комитета по защите журналистов (www.crj.org). Б. Страница 20 ПРОБЛЕМЫ Хотя правительство склонно преувеличивать улучшения в сфере безопасности, нет сомнений, что с 1998 года ситуация изменилась. Любые предлагаемые изменения системы должны учитывать этот факт и гарантировать, что реформа сил безопасности не приведет к ухудшению ситуации в этой области. Притом, что нынешняя система обеспечила известный уровень общественного порядка и положила конец деятельности самых опасных вооруженных банд, меньше делается для предотвращения роста организованной преступности, в частности контрабанды наркотиков и другой незаконной торговли. Прямо или косвенно, значительная часть этого бизнеса в настоящее время находится под контролем служб безопасности. Милиция еще не адаптировалась к тому, чтобы следить за порядком в мирном обществе. Важно помнить о том, что в течение нескольких лет милиция находилась на передовой линии гражданской войны и привыкла решать проблемы исключительно силой. До 1999 года правоохранительные органы оставались в основном милитаризованной структурой, за которой отсутствовал надзор со стороны других органов. С тех пор милицию постепенно переводят под централизованный контроль, а прокурорский надзор за ее деятельностью усиливается. Но пока еще правоохранительные органы не способны обеспечить безопасность общества, к тому же большинство населения не доверяет им. 1. Нарушения прав человека Гражданская война ожесточила многих людей, служивших в правоохранительных органах. Милиция часто оказывалась вовлеченной в боевые действия и была главной защитой правительства от его противников. Гражданская война была жестокой схваткой, в которой мало внимания обращалось на правила ведения войны или права человека. И это наложило сильный отпечаток на милицию: правозащитники и представители международных организаций говорят о постоянных жалобах на жестокое обращение со Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. стороны милиции. Как сообщала об этом международная правозащитная организация Хьюман Райтс Вотч [Human Rights Watch], в 2001 году "пытки по-прежнему широко применялись милицией и органами безопасности".48 В октябре 2002 г. Международная Амнистия [Amnesty International] опубликовала тревожный отчет о применении в Таджикистане смертной казни, которая часто совершается в тайне и без должной правовой процедуры. В отчете был сделан вывод, что применение смертной казни является "немилосердной жестокостью и произволом".49 В отчете также приводятся данные о жестокости милиции в отношении подозреваемых и потенциальных свидетелей. Есть множество внушающих тревогу случаев, значительная часть которых свидетельствует об отсутствии интереса официальных властей к расследованию жалоб на жестокость и пытки, применяемые органами безопасности. В марте 2002 года Абдуали Курбанов был приговорен к смерти за три убийства. Сначала, в мае 2001 года, он сам добровольно пошел в милицию, чтобы дать свидетельские показания при расследовании этих убийств. Как утверждают, его постоянно избивали милиционеры до тех пор, пока он не сознался, что сам совершил их. Понятно, что когда подобные злоупотребления являются распространенным явлением, люди не испытывают желания добровольно давать свидетельские показания в милиции.50 Отчасти такую жестокость можно объяснить наследием гражданской войны, когда милиционеры были по сути солдатами, которых мало заботили права их пленных или противников. Но они не готовы к охране 48 Human Rights Watch, World Report 2002, Tajikistan, [Хьюман Райтс Вотч, Всемирный отчет 2000, Таджикистан] источник: www.hrw.org. 49 Международная Амнистия, Таджикистан: смертельные тайны. Смертная казнь в законодательстве и практике [Amnesty International, Tajikistan: Deadly Secrets. The Death penalty in law and practice], октябрь 2002. 50 Там же. Страница 21 правопорядка в мирное время. Высокопоставленный сотрудник МВД отметил: Необходимо переломить психологию сотрудника милиции, его нужно ... переобучить, и ему нужны технические средства для правильного ведения дела, чтобы он перестал выбивать признания кулаками или пистолетом.51 Распространенные превышения полномочий также являются продуктом правоохранительной системы, когда, как в Узбекистане и Кыргызстане, акцент делается на получении признаний от подозреваемых и в гораздо меньшей степени на сборе доказательств. Предполагается, что подозреваемые виновны, когда над ними начинается судебный процесс. Слабая судебная система гарантирует, что признания, полученные под пыткой, почти всегда принимаются, не подвергаясь сомнению. Отчасти причиной этой постоянной жестокости в отношении подозреваемых является отсутствие возможностей для ведения расследования. Один старший офицер МВД сказал по этому поводу: Почему каждый год прокуратура возбуждает 40 дел в отношении милиционеров? Потому что нет оборудования для ведения следствия. Легче выбить признание, чем расследовать преступление.52 У сотрудников милиции часто нет даже соответствующих материалов для снятия отпечатков пальцев, и вместо них они используют скотч.53 Но не только нехватка технических средств объясняет столь распространенное применение жестокости органами милиции. Главная причина в отсутствии надзора со стороны других учреждений, в первую очередь со стороны прокуратуры. Иногда прокуратура все-таки вмешивается и выдвигает обвинения в особо вопиющих 51 Интервью МГПК, Душанбе, октябрь 2002 г. Интервью МГПК, Душанбе, октябрь 2002 г. 53 Ряд интервью МГПК, Душанбе, октябрь 2002 г. 52 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. случаях жестокого обращения, но подобные вмешательства, похоже, являются исключением. В 2002 году десять старших офицеров милиции, среди них начальник УВД Согдийской области, были приговорены к различным срокам тюремного заключения после того, как их признали виновными в ряде злоупотреблений, включая избиение и пытку шести человек, обвиненных в убийстве местного правительственного чиновника.54 Но чаще всего прокурорам не удается предотвратить злоупотребления или наказать виновных в них. Один из них объяснил ситуацию так: В конце концов, милиция – это вооруженные люди, и некоторые прокуроры их боятся... и милиция сама покрывает свои преступления, а прокурор не может тратить все свое время только на надзор за милицией.55 Кроме того, круг прокурорских обязанностей настолько широк, что прокурор зачастую оказывается слишком вовлеченным в расследование дела, или выдает санкцию на арест, которую вряд ли потом аннулирует. Другой серьезной проблемой, как и в Узбекистане и Кыргызстане, является система квот на аресты и раскрытие преступлений. Процент раскрытия преступлений служит главным критерием оценки работы правоохранительных органов. По признанию начальника одного отделения милиции, "если в прошлом году было раскрыто 70% преступлений, а в этом году - 65%, я могу лишиться работы ...".56 Такая система квот оказывает чрезвычайно сильное давление на милицейское начальство, заставляя раскрывать преступления почти любой ценой. Сотрудников, пользующихся незаконными методами, мало критикуют или наказывают, и часто случается, что невинных людей арестовывают за преступления, которых они не совершали, а лишь потому, что эти люди уязвимы из-за своего тюремного прошлого, или потому, что просто бедны или беззащитны. Система статистики также способствует заключению в тюрьмы большого числа женщин по обвинению в мелкой наркоторговле: для поддержания высокого процента арестов за преступления, связанные с наркотиками, милиция старается арестовывать как можно больше мелких наркокурьеров, позволяя более серьезным преступникам действовать почти беспрепятственно. Статистические данные, как правило, говорят о большом количестве арестов, но большинство арестованных – курьеры, транспортирующие весьма небольшое количество наркотиков, которые иногда им иногда специально подбрасывают, чтобы отвлечь внимание от более серьезных наркокурьеров.57 2. Коррупция Курбонали Муххабатов, нынешний Транспортный прокурор, привлек внимание всей страны, когда в 2002 году провел рейд по внутренним милицейским дорожным постам. Вместе с представителями Министерства безопасности он проехал по Согдийской области на пяти автобусах, заполненных пассажирами. По пути ни один милиционер не проверил автобусы на наличие оружия или контрабанды, хотя все офицеры, ехавшие в автобусах, были вооружены. Вместо этого, на каждом пропускном пункте у водителей просто вымогались деньги. Прокурор приказал закрыть 27 пропускных пунктов, указав, что они не сделали ничего, чтобы предотвратить движение преступников или оружия и попросту вымогали деньги у рядовых людей.58 Этот инцидент показывает связь между неэффективными правоохранительными органами и коррупцией. Бандитизм, терроризм и наркоторговля процветают в обстановке, где на первом месте стоит необходимость вымогать деньги, а не эффективная работа милиции. Но вымогание денег на дорогах – это лишь вершина айсберга, который представляет собой коррупция. Как утверждают, высокопоставленные милицейские чиновники участвуют в контрабанде наркотиков и других 57 54 Азия-Плюс Блиц [Asia-Plus Blitz], 30 июля 2002 г. 55 Интервью МГПК, Душанбе, октябрь 2002 г. 56 Интервью МГПК, октябрь 2002 г. Страница 22 Интервью МГПК с правозащитниками, Худжанд, октябрь 2002 г. 58 Интервью МГПК с Курбонали Муххабатовым, Душанбе, октябрь 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. видах незаконной торговли, а также способствуют расширению организованной преступной деятельности. Другая сфера растущей коррупции – это контроль над бизнесом. Все органы безопасности и государственные ведомства участвуют в нескончаемой череде "наездов" на бизнесменов. Теоретически, согласно президентскому указу, предприятия не должны проверяться более двух раз в год: один раз – налоговыми органами, один раз – совместной комиссией. Предприятия имеют специальный журнал, где должны отмечаться все проведенные проверки. Но на практике никто этим журналом не пользуется, а инспекции проводятся гораздо чаще. По словам одного прокурора, в 2001 году ковровую фабрику проверяли 48 раз.59 Как сказал один собеседник в интервью МГПК: «Заниматься бизнесом просто невозможно без связей в органах безопасности или в правительстве».60 3. Кадры и ресурсы Несмотря на огромные размеры МВД, большинство сотрудников милиции жалуется, что главной проблемой являются ресурсы. В городе Ходжанде с населением 145 тысяч, городское отделение МВД насчитывает около 500 сотрудников, включая 47 сотрудников уголовной милиции и 100 обычных милиционеров. Уголовная милиция имеет два автомобиля и три рации.61 Деньги из бюджета они получают только на зарплату. Искать средства на оплату бензина, формы, оборудования и т.п. они должны сами (хотя им часто помогают местные власти). Высокопоставленный сотрудник зарабатывает примерно 40-50 сомони (13-16 долларов США) в месяц. Рядовой милиционер – около 17 сомони (5,5 доллара). Областной судья получает примерно 20 долларов. Несколько прокуроров признались, что им приходится самим платить зарплату сотрудникам. Многие милицейские подразделения создали собственные хозяйства, где они держат скот и выращивают культуры.62 Интервью МГПК, октябрь 2002 г. 60 Интервью МГПК, Худжанд, октябрь 2002 г. 61 Интервью МГПК Худжанд, 16 октября 2002 г. сельскохозяйственные Подобная нехватка финансирования способствует коррупции и одновременно затрудняет набор в органы милиции квалифицированного персонала. Несмотря на повсеместную безработицу, горожан нелегко привлечь к работе в милиции. Лишь около 25% рядовых милиционеров являются жителями города. Большинство – выходцы из сельских районов. Это представляет собой серьезную проблему найма, которую один сотрудник объясняет так: "Зачем нам нужны люди из города? Они знают город. Они по-другому говорят с людьми".63 Они, как правило, лучше образованы, более сведущи в вопросах юридических прав населения и более способны овладевать следственными методами. Большинство рядовых милиционеров имеет ограниченное образование, а их подготовка не соответствует должному уровню. Академия МВД является основным центром подготовки кадров, но многие сотрудники милиции полагают, что она далеко не достаточна. Один прокурор указал на то, что до 70% милиционеров не имеют специальной подготовки.64 B. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМЫ 1. Внутренние реформы В своих усилиях по созданию жизнеспособного государственного аппарата в сфере охраны правопорядка правительство ставит в центр внимания успешную интеграцию командиров оппозиции и их армий в существующие структуры, либо пытается так или иначе положить конец их способности действовать независимо от центрального правительства. В этом деле достигнуто немало, хотя, успех, возможно, не столь значительный, как уверяет правительство. 62 59 Страница 23 Ряд интервью МГПК, Худжанд, Душанбе, октябрь 2002 г. 63 Интервью МГПК, Худжанд, октябрь 2002 г. 64 Интервью МГПК, октябрь 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Улучшение ситуации в области безопасности несомненно. Сейчас можно передвигаться по стране относительно спокойно, а похищение людей и взятие заложников стали скорее редкостью, чем нормой. Отчасти это произошло благодаря действиям служб безопасности, но также отражает более сложные взаимоотношения между политическими элитами, правоохранительными органами и криминальными группами. Проще говоря, состоялась сделка. Криминальным группам разрешено действовать в определенных границах. Силы безопасности различным образом тесно связаны с ними, при этом стремятся к тому, чтобы соперничество между этими группами не выходило из-под контроля и не угрожало общественному порядку. Это несколько напоминает процессы, происходившие в России в середине 1990-х, когда рэкетом, по сути, стала заниматься милиция. С одной стороны, население защищено от постоянных мафиозных перестрелок и непредсказуемости; с другой – общественное доверие к правоохранительным органам сильно подорвано, так как они отождествляются с организованной преступностью. В 2002 году была предпринята попытка провести постепенную чистку некоторых служб безопасности, начиная с наиболее коррумпированной из всех - пограничной службы. Для наблюдения за этим процессом была создана Государственная комиссия, состоящая из глав силовых министерств. Она действительно серьезно ограничила деятельность наиболее коррумпированных эшелонов в пограничных структурах, но не смогла с таким же усердием провести расследование в других органах сектора безопасности, очевидно, в силу сопротивления в собственных рядах.65 Старшие офицеры МВД утверждают, что результатом начавшейся кампании по чистке милицейских рядов стало увольнение коррумпированных сотрудников и 65 Интервью МГПК. Страница 24 предъявление обвинений самым злостным нарушителям. Громким делом стал приговор, вынесенный подполковнику милиции Сафарали Чалишеву. В октябре 2002 года он был приговорен к 25 годам лишения свободы за двадцать совершенных им преступлений, включая шесть убийств, бандитизм, вооруженное ограбление и контрабанду наркотиков.66 Однако в стране почти нет ощущения острой необходимости в более глубокой трансформации правоохранительных структур, которая восстановила бы общественное доверие к ним. Избавление от нескольких злостных нарушителей и проведение расследований и судебных разбирательств в отношении таких сотрудников милиции – все эти шаги можно только приветствовать, но для повышения эффективности и независимости правоохранительных органов в долгосрочной перспективе нужны более обширные изменения в системе. То, что это произойдет, возможно, является надеждой оптимиста, принимая во внимание масштабы вышеупомянутых проблем, но некоторые высокопоставленные сотрудники и другие чиновники, работающие в системе правосудия, по крайней мере, хотят обсуждать возможные перемены в будущем. Это зарождающееся понимание необходимости перемен следует укреплять и развивать. Существует ощущение, что усиливающееся международное участие в Таджикистане в целом не коснулось служб безопасности, и они зачастую чувствуют себя изолированными от международного опыта и программ. Большинство милиционеров, с которыми беседовала МГПК, жаловались в основном на условия жизни. Один сотрудник сказал по этому поводу: "Самое главное – это материальные гарантии: чтобы милиционер во время работы не думал о том, что дома у него нет ни одной картофелины".67 Как и в Кыргызстане, очевидно, что этот вопрос должен решаться в рамках реформы, если действительно ее целью является снижение уровня коррупции и криминализации. Каким 66 "Сотрудник милиции приговорен к 25 годам тюрьмы" [“Police Officer Sentenced to 25 Years’ Imprisonment”], Asia-Plus, 9 октября 2002 г. 67 Интервью МГПК, Худжанд, октябрь 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. образом – зависит от поиска средств вне чрезмерно нагруженного центрального бюджета. Возможно, найдутся аргументы в пользу сокращения численности сотрудников правоохранительных органов, но к любым планам по демобилизации следует подходить с осторожностью. Предыдущие программы армейской демобилизации были нацелены на бывших бойцов оппозиции и нарушили Страница 25 сотрудников, признания части ответственности за жестокость милиции, о которой сообщают правозащитные группы и международные организации, а также выработки предложений для решения этой проблемы. МВД должно стать более открытым для наблюдения и проверок и относиться к населению в первую очередь как к своему клиенту, а не как к своему врагу. равновесие, достигнутое после гражданской войны. Любая программа демобилизации должна учитывать, что ее потенциальным итогом может стать пополнение рядов безработных молодыми людьми, имеющими опыт использования оружия и существующих криминальных связей. Дискуссия о реформе правоохранительных органов в Таджикистане едва ли началась. Проблемы если и недостаточно хорошо изучены, то, по крайней мере, общеизвестны. Жалобы сотрудников милиции на отсутствие материально-технической поддержки вполне обоснованы, но изменение финансового режима, в котором они работают, потребует изменений в милицейских структурах, управлении и практике работы. Сектору требуются оригинальные идеи, включение в финансовую реструктуризацию, но это потребует прозрачности бюджетов и обнародования данных о личном составе. Те, кто извлекает выгоду из нынешней ситуации, скорее всего, будут противиться этому. В краткосрочной перспективе самое большее, чего можно ожидать – это безотлагательной борьбы с наиболее серьезными злоупотреблениями, возглавляемой Государственной комиссией по силовым структурам, и начала рассмотрения Министерством Внутренних дел возможности проведения более глубоких и всеобъемлющих реформ в будущем. Предложения, представленные в ходе подготовки нового уголовно-процессуального кодекса по ограничению прокурорских функций, должны быть внимательно изучены, и прокуратуре следует уделять гораздо больше внимания надзору за деятельностью правоохранительных органов. Для этого необходим постоянный политический нажим на МВД, требующий проведения более тщательных проверок своих 2. Международное участие На сегодняшний день международное сообщество проявляет недостаточный интерес к подобным проектам. Некоторые считают милицию слишком коррумпированной и криминализированной, или проблемы – слишком глубоко укоренившимися. Участие в секторе безопасности Таджикистана в основном сосредоточивается на двух аспектах: интеграции бывших бойцов в правительственные структуры, либо их возвращении к гражданской жизни; и борьбе с незаконным оборотом наркотиков, ставшим столь распространенным преступлением в стране. Многие сотрудники милиции имеют мало позитивного опыта сотрудничества с международными организациями. По словам одного руководящего работника правоохранительных органов, "международные организации только обещают помочь в обучении. Но они ничего не сделали. Они пишут свои отчеты, а мы ничего от них не получаем".68 Подозрение и взаимное недоверие между международными организациями и правоохранительными органами понятно. Многие представители международных организаций участвуют в правозащитной деятельности и сталкиваются с сопротивлением органов безопасности. Но в будущем работа с милицией будет необходима, если целью является изменение системы. Такого подхода придерживается ООН, которая начала оказывать выборочное техническое содействие, в основном с целью улучшения ситуации в области прав человека, а также следуя совету самих сотрудников милиции: "Для защиты прав 68 Интервью МГПК, Душанбе, октябрь 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. человека вам нужно предоставить милиции оборудование. Хотя бы диктофон".69 В рамках содействия ООН была создана криминалистическая лаборатория, что явилось прямой попыткой борьбы против пыток, путем усиления следственных возможностей милиции. Трудно сказать, повлияет ли это на положение дел, но это, по крайней мере, лишает смысла те оправдания жестокости, которые приводятся в настоящее время. ООН находится, пожалуй, в наилучшем положении для работы с правоохранительными органами в Таджикистане, но ее деятельность была бы более эффективной, если бы в ней приняли участие и другие международные организации. ОБСЕ могла бы быть полезна, поддержав ООН своими собственными сотрудниками, в идеале добавив к команде экспертов ОБСЕ постоянного советника по вопросам охраны правопорядка. ОБСЕ уже проводит обучение по правам человека, организуя семинары для правоохранительных органов. Институт ОткрытогоОбщества [the Open Society Institute (OSI)] также ведет ряд небольших программ с правоохранительными органами, включая предоставление компьютерного оборудования для следователей, а также обучение по проблемам прав человека, но OSI признает, что мог бы делать больше.70 Наиболее ярким примером сотрудничества международных организаций с органами милиции является созданное по инициативе UNODCCP [Бюро ООН по контролю над наркотиками и предотвращению преступности] специальное подразделение – Агентство по контролю над наркотиками [Drug Control Agency (DCA)], которое начало работу в марте 2000 года. Агентство представляет собой интересный образец структуры, финансируемой международной организацией с целью перевести ее в последующем на самофинансирование. ООН контролирует найм и стремится исключить прием в Агентство тех, 69 Интервью МГПК со старшим офицером милиции, Душанбе, октябрь 2002 г. 70 Интервью МГПК с Шакарбеком Ниязбековым, Институт Открытое Общество [OSI], Душанбе, ноябрь 2002 г. Страница 26 кто запятнал себя обвинениями в коррупции. Персоналу, основная часть которого – бывшие сотрудники КГБ, были предоставлены относительно высокие оклады - от 100 до 600 долларов США. Годовой бюджет составляет 11 миллионов долларов, что является попыткой предотвратить более серьезную коррупцию.71 У Агентства есть и свои критики.72 Часто говорят, что офис хорошо работает в столице – Душанбе, но, например, правозащитники менее восторженно отзываются о работе агентства в Ходжанде. Журналисты жалуются, что агентство является закрытой структурой, предоставляющей очень мало информации о своей деятельности. Возможно, это происходит вследствие характера его работы, но агентству явно необходимо стать как можно более открытым, чтобы избежать возможных обвинений в коррупции или злоупотреблении властью. Несмотря на проблемы, агентство, несомненно, представляет собой шаг вперед по сравнению с отделами по борьбе с наркотиками в структуре МВД и в определенной степени служит образцом для других правоохранительных органов. Однако сосредоточение внимания международного сообщества только на этой стороне правоохранительной деятельности вряд ли приведет к созданию в целом атмосферы безопасности, в которой можно будет более эффективно бороться с контрабандой наркотиков. Борьба с наркотиками требует действенных мер, предпринимаемых всеми структурами безопасности против коррупции и связей с организованной преступностью, и гораздо большего упора на создание связи между 71 См. Отчет №25 МГПК, Центральная Азия: наркотики и конфликт, 26 ноября 2001 г. [ICG Asia Report No. 25, Central Asia: Drugs and Conflict]. 72 Самой активной из них является Нэнси Любин, международный эксперт по борьбе с наркотиками, которая критикует усиленное внимание международного сообщества к запретам. См. Нэнси Любин, Алекс Кейтс, Игорь Барсегян, Запрет на наркотики в Центральной Азии и Афганистане: проблемы для международных доноров [Nancy Lubin, Alex Kaits, Igor Barsegian, Narcotics Interdiction in Central Asia and Afghanistan: Challenges for International Donors], OSI [Институт Открытое Общество], 2002 г. источник: www.eurasianet.org. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. обществом и милицией для совместных усилий в этой борьбе. Она также требует более широкомасштабных усилий по реформированию сектора безопасности таким образом, чтобы это принесло пользу всему обществу, а не только служило национальным интересам доноров. Международному сообществу трудно работать со структурами, которые для многих олицетворяют репрессивную силу. Но, как и во всех ведомствах, в милиции есть хорошие, профессиональные сотрудники, ищущие выход. Возможно, в высших эшелонах МВД существует понимание того, что наступает время серьезных перемен в органах безопасности в ответ на изменения, произошедшие в обществе. Угрозы государственной безопасности уже не те, что пять лет назад, а методы, на которые смотрели сквозь пальцы во время гражданской войны и которые использовались против непокорных лидеров боевиков не только неприемлемы в мирное время, но и приносят прямо противоположный результат в плане предотвращения преступности. Страница 27 фактически работает в структурах МВД. Тем не менее, в прошлом она успешно взаимодействовала с Институтом Открытое Общество, организуя семинары по проблемам прав человека. Но у «Таджикистана» нет долговременных партнеров и, по словам руководителя НПО - подполковника Сайдулло Рахматуллоева, нет и постоянного финансирования.73 Большая степень открытости, улучшение мониторинга и налаживание сотрудничества с правоохранительными органами составляют те шаги, которые могут быть осуществлены в Таджикистане. Заглядывая вперед, можно сказать, что реформа сектора безопасности должна включаться в программы международных финансовых институтов. К примеру, есть возможность включить реформу правоохранительных органов и правосудия в стратегию Всемирного банка по снижению бедности. Без этого условия мало надежд, что будут решены более широкие задачи эффективного управления и политического и экономического развития. Международное сообщество должно в первую очередь способствовать повышению прозрачности и требовать реальных действий в отношении сотрудников, замешанных в злоупотреблениях и преступной деятельности. Но перемены не наступят без участия милиции в вопросах реформы, а создание отношений доверия потребует времени. Средства массовой информации и правозащитные организации играют критически важную роль в этом процессе, и им пригодилась бы более активная международная поддержка. Последние, в частности, относительно слабы, поэтому обучение и финансовая поддержка принесли бы им пользу. Есть и НПО, тесно связанные с милицией, которым было бы полезно международное участие. Они не являются неправительственными организациями в полном смысле слова, поскольку они тесно связаны с государственными структурами, но они действительно предоставляют потенциальным партнерам возможности прочных контактов с правоохранительными органами. К примеру, НПО "Таджикистан" имеет официальный статус НПО, но 73 Интервью МГПК, Душанбе, 28 октября 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. V. УЗБЕКИСТАН Больше, чем в каком-либо другом государстве Центральной Азии, сфера безопасности Узбекистана стремится презентовать себя как модернизированную, способную ответить на серьезные угрозы, как со стороны внешних врагов, так и со стороны преступного мира, сохраняя при этом демократический имидж. В стране имеются все атрибуты демократического контроля, в том числе парламентский омбудсмен и Национальный Центр по правам человека. Международным делегациям демонстрируют современную школу милиции в Ташкенте и отшлифованные пиаровские речи милицейского руководства. Мрачная реальность правоохранительной системы в Узбекистане далека от этой картины умеренного прогресса. Нигде более в Центральной Азии службы безопасности не обладают такой политической властью, как здесь. Министерство Внутренних дел существует почти как государство в государстве, оказывая огромное влияние не только на политику в сфере безопасности, но и на ряд других вопросов. МВД причастно к массовым нарушениям прав человека и страдает от растущей коррупции, поразившей всю систему. Оставшихся компетентных сотрудников быстро заменяют теми, кто пользуется системой исключительно для личной выгоды. Проще говоря, система явно переживает кризис. При этом нынешняя ситуация имеет определенную логику для элиты. Система попрежнему защищает их интересы от потенциально неуправляемого, как они полагают, общества и, скорее всего, способна предотвратить наиболее серьезные угрозы безопасности режима. Система предоставляет любому из власть имущих – от главы сельской общины до центрального правительства – орудие, которое может быть использовано против любой потенциальной оппозиции – политической, коммерческой или институциональной. Но продолжающееся сопротивление демократической реформе или соблюдению основных норм прав человека отдаляет правоохранительную систему от широких масс, Страница 28 которые относятся к ней с недоверием и страхом. Отсутствие сотрудничества с обществом ослабляет ее роль защиты безопасности от таких угроз как терроризм, а распространенная коррупция в рядах правоохранительных органов заставляет сомневаться в их способности эффективно справляться с серьезной угрозой транснациональной преступности. A. СТРУКТУРЫ 1. Правоохранительные органы часть официальных правоохранительных структур сохранилась с советских времен, и центральной из них является Министерство Внутренних дел (МВД). С 1990 года МВД превратилось в самую крупную вооруженную организацию в стране и стало самым могущественным из всех государственных институтов. Данные о личном составе и бюджете являются государственной тайной, а предполагаемые оценки этих данных сильно разнятся. Правозащитные организации полагают, что общий штат сотрудников МВД в стране составляет около 200 тысяч.74 Для сравнения, армия насчитывает около 70 тысяч военнослужащих, и в ней ожидается резкое сокращение.75 Юристы и правозащитники говорят, что в одном только Ташкенте 24-25 Один источник тысяч милиционеров.76 Бóльшая 74 Ряд интервью МГПК. Сравнивать с другими странами сложно, учитывая различный характер обществ и правоохранительных структур. Но на 140миллионное население Нигерии приходится 120 тысяч полицейских, а в США на 260 миллионов жителей приходится примерно 670 тысяч стражей порядка. Шоу, "Преступность и правоохранительная деятельность", op. cit. Информационно-аналитический центр "Наследие", Гарэт Дэвис, Дэвид Мюльхаузен, Декстер Ингрэм и Ральф Ректор, Факты о копах [ООПС]: Обзор деятельности Программы общинноориентированной полицейской службы [Heritage Center for Data Analysis, Gareth Davis, David Muhlhausen, Dexter Ingram & Ralph Rector, The Facts About COPS: Performance Overview of the Community Oriented Policing Services Program], 25 сентября 2000 г. 75 "Связи с США побуждают Узбекистан обещать реформы", Роберт Кейзер, Вашингтон Пост [“U.S. ties inspire Uzbek reform promises”, Robert Kaiser, The Washington Post], 1 июля 2002 г. 76 Интервью МГПК, Ташкент, декабрь 2001 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. сообщил МГПК, что по правилам на 100 жителей должен приходиться один сотрудник милиции; в этом случае общая цифра по стране составит 250 тысяч милиционеров.77 Министерство раздуто отчасти по причине того, что оно объединяет различные функции, не связанные с обычной охраной правопорядка. В состав МВД входит пожарная служба, в МВД также решаются все вопросы, связанные с паспортами (например, выдача и продление). Автоинспекция представляет собой отдельный департамент внутри министерства. Все эти подразделения существуют на каждом уровне МВД. Центр дает команды областным управлениям, а те передают их на следующий административный уровень – городам и районам, а затем городским районам. Двумя ключевыми департаментами, занимающимися вопросами охраны правопорядка, являются Служба охраны общественного порядка, куда входит патрульная служба – милиционеры, которых мы видим на улицах больших городов (обычно используется ее русское название: патрульнопостовая служба – ППС), и Уголовная милиция (уголовный розыск). Существует также специальное отделение, на которое возложены задачи борьбы с коррупцией, рэкетом и терроризмом. Кроме того, МВД располагает вооруженными силами, которые, по сути, являются внутренними военными подразделениями. У министерства также имеются специальные силы, предназначенные для быстрого реагирования на серьезные угрозы безопасности. Эти войска базируются в каждом крупном областном центре и должны использоваться главным образом в случае внутренних беспорядков. Они были также задействованы в операциях против групп боевиков, проникших в Узбекистан из Таджикистана, к примеру, в Сурхандарьинской области на юге в 2000 году. Обычно они обучены и оснащены лучше, чем регулярная армия, но имеют мало опыта, когда дело касается мирных демонстраций. В случае 77 Интервью МГПК в Узбекистане, январь 2002 г. Страница 29 любых серьезных волнений они, скорее всего, будут опираться на применение силы. Служба национальной безопасности (СНБ) – гораздо меньшая по масштабам организация, чем МВД; в ее задачи входит борьба с угрозами существующему конституционному строю и с террористической деятельностью. Фактически она выполняет в основном ту же роль, что и КГБ в бывшем СССР. Значительное количество времени организация посвящает наблюдению за внутренними диссидентами и мирной оппозицией режиму, перехватывая сообщения, включая электронную почту, а также следит за международными организациями и их сотрудниками. СНБ якобы широко использует осведомителей, что компенсирует ее сравнительно небольшой штат. 2. Надзор Со стороны гражданских институтов существует весьма ограниченный надзор за деятельностью МВД и других органов безопасности. Теоретически, подобными функциями наделен парламентский комитет, но на практике у него нет достаточных полномочий и доступа к информации. МВД имеет прямой выход на президентскую администрацию и не отчитывается перед правительством, за исключением самой что ни на есть формальной отчетности. Надзор осуществляется в основном со стороны соперничающих органов безопасности и судебной системы. Для проверки сотрудников МВД регулярно используется Служба национальной безопасности (СНБ), хотя формальную функцию надзора выполняет прокуратура. Но в большинстве случаев последняя неохотно противостоит злоупотреблениям в милиции. В целом она работает в паре с милицией и зачастую связана с МВД коррумпированными узами и общей ответственностью за злоупотребления. У гражданского общества почти нет возможности эффективно следить за деятельностью правоохранительных органов. Правозащитные группы активно пытаются оценивать действия милиции, но они испытывают сильное противодействие со Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. стороны официальных структур и лишь одна из этих групп официально зарегистрирована.78 Порой милиция подвергает активистовправозащитников травле, а иногда и арестовывает, когда они пытаются раскрыть преступления, совершенные милицией. Средства массовой информации также не могут свободно освещать работу милиции. Несмотря на отмену официальной цензуры в июле 2002 года, значительного улучшения в области свободы прессы не произошло. По существу на каждого редактора возложены обязанности цензора, и немногие редакторы готовы рисковать, особенно когда дело касается служб безопасности. В прессе иногда печатаются статьи-расследования, повествующие о преступлениях милиции, но такие публикации появляются отнюдь не часто и лишь тогда, когда на это есть нечто вроде официальной санкции.79 Парламентский омбудсмен получает гражданские жалобы на нарушения прав человека, но, как сообщает большинство правозащитных групп, справедливость может восторжествовать лишь в случае мелких и незначительных инцидентов. Аналогичным образом, обращения в государственные органы или в парламент редко вызывают значительную реакцию. Жалобы граждан часто теряются в системе, либо из-за бюрократической инерции, либо умышленно. Граждане, обращающиеся с жалобами в официальные инстанции, такие как парламент, Верховный суд или аппарат президента, часто отдают себя на милость коррумпированного секретаря или служащего, который за небольшую плату предложит "потерять" жалобу на судью или сотрудника милиции.80 Национальный Центр по правам человека является приемлемым фасадом, представляющим правительство перед лицом всего мира. Центр не 78 Это Независимая Ассоциация защиты прав человека Узбекистана, возглавляемая Михаилом Ардзиновым. Другие группы, такие как Общество защиты прав человека Узбекистана или "Эзгулик" [Ezgulik], постоянно получают отказ в регистрации. 79 См., к примеру, материал Манноя Отабоя "Адолатми, адоват?" [Правосудие или ненависть?], Фидокор (Ташкент), 13 августа 2002 г., с. 1-3. 80 Ряд интервью МГПК, Ташкент. Страница 30 занимается расследованием жалоб, а передает их омбудсмену. Все эти органы надзора строго контролируются правительством, и ни один из них не является в каком-либо смысле независимым. Иногда расследование проводится в отношении вопиющего злоупотребления, которое трудно скрыть, или когда оно затрагивает интересы семьи со связями. Но в большинстве случаев злоупотребление властью воспринимается как часть системы. Б. ПРОБЛЕМЫ 1. Репрессии Многие чиновники в Узбекистане приводят довод, что после обретения независимости страна оказалась перед лицом ряда серьезных угроз безопасности, которые объясняют масштаб структур безопасности, развернутых в государстве. Этот довод не лишен логики: с приходом независимости появился страх, что Узбекистан может пойти по пути Таджикистана и погрузиться в пучину волнений или гражданской войны. Конкуренция между соперничающими кланами угрожала внутренней стабильности, в 1990-92 годах радикальные исламистские группы приобретали все большее влияние, особенно в Ферганской долине, что представляло угрозу светскому характеру государства. Президент Каримов использовал МВД в качестве главного политического оружия в борьбе с этой ранней угрозой его власти. Одна за другой, волны арестов опустошили ряды как светской, так и религиозной оппозиции, особенно после 1997 года, когда исламистов обвинили в причастности к убийству сотрудников милиции в Намангане, а затем снова в 1999, после взрывов в Ташкенте, якобы совершенных исламскими экстремистами. Российская правозащитная организация "Мемориал" составила список из примерно 9000 человек, арестованных и судимых за религиозные или политические преступления с декабря 1997 г. по август 2001 г.81 81 "Мемориал", Список лиц, арестованных и осужденных по политическим и религиозным мотивам Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Правозащитные группы утверждают, что в тюрьмах по-прежнему находится около 7000 заключенных, осужденных за религиозную или политическую деятельность.82 Некоторые западные наблюдатели объясняют эти крутые меры необходимостью предотвратить рост исламского экстремизма.83 Но большинство процессов по делам тех, кто был осужден за религиозную деятельность, не дали доказательств насильственных действий или каких-либо планов применения насилия. Многие из арестованных были членами Хизбут-Тахрир – организации с радикальными целями, приверженной идее установления исламского государства мирными средствами. Несмотря на то, что их идеи радикальны, нет свидетельств, что большинство этих людей когда-либо участвовало в насильственных действиях или заговорах. Масса свидетельств говорит о том, что многие из тех, кто оказался в тюрьме, были просто глубоко верующими мусульманами, мало сведущими в политике и не имеющими отношения к экстремистским группам.84 Бывшие руководящие работники милиции признались в беседе с МГПК, что в 1999-2000 годах им было приказано арестовывать многих, кто был известен своей религиозностью, но против кого не было в Узбекистане (декабрь 1997 г. – август 2001 г.), Москва, 2001 г. 82 Правительство отказывается предоставить официальные цифры и утверждает, что в стране нет политических заключенных. В своем последнем документе, представленном Комиссии ООН по пыткам, правительство предоставило частичное деление заключенных по категориям преступлений. На 1 сентября 2000 г. число заключенных составляло 63700 человек. Из общего числа 36,1% было осуждено за кражу, 23,7% - за более серьезные преступления, в том числе за убийство. Остальное количество приходилось на преступления, связаны с наркотиками (11,7%), экономические преступления (6,2%) и хулиганство (3,8%). Остается 18,5% (11784) заключенных, не учтенных в официальной статистике. 83 См., к примеру, материал Стивена Шварца, "Наши узбекские друзья: они – враги наших врагов" [Stephen Schwartz, “Our Uzbek Friends: They’re the Enemy of our Enemies”], The Weekly Standard, 22 октября 2002 г. 84 См. Доклад МГПК, ИДУ и Хизб-ут-Тахрир: воздействие афганской кампании, [ICG Central Asia Briefing, The IMU and the Hizb-ut-Tahrir: Implications of the Afghanistan Campaign] 30 января 2002 г. свидетельств участия организациях.85 Страница 31 в радикальных Какой бы ни была характеристика этих заключенных, ничто не может оправдать жестокость по отношению к ним. Масштаб нарушений прав человека сотрудниками милиции хорошо известен и документально подкреплен правозащитными группами и ООН, включая и тот факт, что пытки до сих пор широко применяются для получения признаний задержанных, а также в тюрьмах – против тех, кто уже осужден.86 Узбекские власти почти не пытаются прислушаться к голосу международной общественности и собственных граждан, осуждающих подобную практику. Репрессии применяются не только в отношении тех, кого подозревают в религиозном экстремизме. Милицию широко используют на всех уровнях в качестве орудия против «неудобных» граждан, выступающих против коррупции или преступности властей. На низшем уровне ее используют против тех, кто осмеливается протестовать против коррумпированности местных чиновников. По сообщениям независимой правозащитной группы, три активиста, бросивших вызов коррумпированному главе местной администрации в Кашкадарьинской области на 85 Ряд интервью МГПК, Ташкент, август, октябрь 2002 г.; см. также Доклад МГПК, ИДУ и Хизб-ут-Тахрир, op. cit. 86 См., в частности, материалы Human Rights Watch, Этот ад повторялся снова и снова: пытки в Узбекистане [And It Was Hell All Over Again Torture in Uzbekistan], декабрь 2000 г. Источник: www.hrw.org. См. также материалы Международной Лиги за права человека, Соблюдение Правительством Узбекистана Конвенции, запрещающей пытки и другие виды жестокого, негуманного и унизительного обращения и наказания в 1996-2002 гг.; [International League for Human Rights, Observance by the Government of Uzbekistan of the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman and Degrading Treatment and Punishment in 1996-2002]; Бюро ООН по правам человека, "Выводы и рекомендации Комитета против пыток Узбекистан" [UN Office for Human Rights, “Conclusions and Recommendations of the Committee against Torture: Uzbekistan”], 28 мая 2002 г. См. также Отчет №21 МГПК – Азия, Узбекистану десять: репрессии и нестабильность [ICG Asia Report No. 21, Uzbekistan at Ten: Repression and Instability], 21 августа 2001 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. юге Узбекистана, в сентябре 2002 года были приговорены к срокам тюремного заключения от пяти до шести лет на основании сомнительных обвинений.87 Причина жестокости милиции кроется отчасти в структуре и политических приоритетах руководства. Каждое управление милиции получает квартальный и годовой план на то, сколько преступлений должно быть раскрыто, какое количество наркотиков изъято и т.д. Этот план имеет мало связи с реальной криминальной обстановкой, но милиция вынуждена выполнять его.88 Это вызывает ряд негативных побочных эффектов. Во-первых, требование повысить процент раскрытия гарантирует частые аресты невинных людей, которым приписывают несовершенные ими преступления. Во-вторых, об огромном количестве преступлений просто не сообщается. Сотрудники милиции говорят о случаях, когда они фактически давали взятку людям за то, чтобы те не выдвигали обвинений; другие рассказывали о нелепых ситуациях, когда милиционеры перевозили трупы из одного милицейского участка на другой, чтобы дело об убийстве не фигурировало в их статистике. Людей, сообщающих о преступлениях в последние недели отчетного периода, уговаривают забрать свои заявления.89 Проблема политического вмешательства в статистику существует не только в Узбекистане. Как уже говорилось, она распространена во всей Центральной Азии, и на подобное вмешательство часто жалуется и западная полиция. Но в Узбекистане это вмешательство достигло уровня, на котором оно ослабляет эффективность работы милиции и способствует нарушениям прав человека. Нажим на правоохранительные органы с 87 Совместное сообщение Кашкадарьинского областного отделения ОПЧУ и пресс-центра ОПЧУ, 17 сентября 2002 г. Интервью МГПК с представителями Human Rights Watch, Ташкент, ноябрь 2002 г. 88 Проблема квот особенно остро стоит в 2002-2003 гг. Преступность выросла в результате объявленной в 2002 году амнистии, когда на свободу вышли тысячи заключенных. Правительство мало содействовало их интеграции в общество, и многие снова вернулись к преступному образу жизни. 89 Ряд интервью МГПК, Ташкент, Фергана. Страница 32 требованием ареста определенного числа исламистских радикалов приводит к задержанию большого количества людей, не имеющих никакого отношения к антиконституционной или насильственной деятельности. Требование результатов неизбежно приводит к жестокости, поскольку правоохранительным органам нужны признания. Сбор доказательств требует времени и умения, но поскольку начальство постоянно требует результатов, то милиционеров практически не порицают и не наказывают за применение физической силы в отношении задержанного, а признания, полученные таким способом, всегда 90 принимаются в суде. Репрессии милиции порождают недоверие и страх перед этим институтом во многих слоях общества. Люди, чьи родственники оказались в тюрьме на основании несущественных или несуществующих улик, вряд ли станут помогать милиции, когда ей понадобится помощь в борьбе с настоящими угрозами безопасности. В самом деле, похоже, что репрессии со стороны правоохранительных органов породили радикальные настроения во многих слоях общества, особенно среди глубоко религиозных людей. Действия милиции в Узбекистан, не предотвращающие религиозного экстремизма и терроризма, являются, по меньшей мере, одним из факторов, создающих предпосылки для возникновения этих явлений. Одним из ключевых факторов любой антитеррористической кампании является нейтрализация тех, кто не поддерживает экстремизм открыто, но пассивно сочувствует его целям или настолько враждебно настроен к милиции и власти, что не станет помогать им, сообщая о возможной террористической деятельности. Гарантия того, что эта группа населения начнет сотрудничать с милицией в борьбе с экстремистскими группами, является большим шагом вперед в борьбе с самими террористами. Но милицейские репрессии в Узбекистане повлекли за собой широкое недовольство религиозных общин и 90 Ряд интервью МГПК с юристами Ассоциации адвокатов, Ташкент, ноябрь 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. родственников репрессированных и вряд ли будут среди тех, кто предупредит о реальной угрозе государству со стороны экстремистов или будет с этой угрозой бороться. Репрессии и отсутствие контроля над органами милиции приводят к тому, что большинство населения предпочитает по возможности избегать контактов с ними. Свидетели неохотно дают показания, люди не заинтересованы в том, чтобы информировать сотрудников милиции о возможной преступной деятельности, и мало кто ожидает какой-либо существенной помощи, позвонив в милицию. 2. Коррупция Автоинспекция является, пожалуй, наиболее коррумпированным институтом с точки зрения каждодневного взаимодействия с населением. Ее сотрудники стоят вдоль дороги и берут взятки с проезжающих автомобилистов. Однако коррупция в верхах имеет гораздо большее значение в долгосрочной перспективе и с точки зрения возможности реформы. Коррупция на высоком и низовом уровне теснейшим образом взаимосвязана, поскольку каждый младший сотрудник должен передавать часть своей выручки своему начальнику и так далее, вверх по цепочке. Чтобы получить представление о том, как эта система работает на низовом уровне, МГПК побеседовала с сотрудником автоинспекции из Намангана, который заплатил 2000 долларов за свой пост, прибегнув к помощи родственников, имеющих связи в Ташкенте. В среднем каждый день он получал около 20 тысяч сумов (17 долларов) в виде взяток с автомобилистов, что примерно равно средней месячной зарплате. Часть заработка шла на регулярные подарки начальству. Но его работа могла быть и опасной. Когда он пытался вымогать взятку у одного из водителей, то слишком поздно для себя обнаружил, что тот приходится племянником известному криминальному авторитету, и был избит его людьми.91 пронизывает всю систему. Преступников могут отпустить или уменьшить им срок приговора, если они предложат достаточно денег сотрудникам милиции и соответствующему работнику прокуратуры. Один бывший член Хизб-ут-Тахрир сообщил МГПК, что его выпустили из милиции после того, как его отец заплатил 5000 долларов тем, кто вел его дело.92 Но коррупция существует не только благодаря деньгам. Клановые сети и родственные связи играют важную роль в том, что милиция перестает служить всему обществу в равной степени и действует лишь во благо людей своего собственного круга. В разлагающей связи между родственниками в правоохранительных органах и системе правосудия многие винят традиционные родственные связи в узбекском обществе. Здесь вступают в силу культурные особенности, но они также отражают реальность жизни большинства людей: нельзя ожидать помощи от сотрудника милиции, если только он не является кровным родственником или близким другом. Один областной прокурор сказал, что это было основной причиной, заставившей его пойти на работу в органы. При существующих политических и экономических структурах и отсутствии независимой судебной системы единственным способом выжить является обладание сетью связей и родственников, способных оказать поддержку. Родственник в МВД или прокуратуре может решить проблемы члена семьи парой телефонных звонков93 Коррупция в МВД начинается с самого истока. В 2002 году Ташкентская Высшая школа милиции считалась одним из самых дорогих университетов Узбекистана, где "вступительный взнос" варьировал от 5000 до 15000 долларов в зависимости от уровня связей абитуриента.94 Далее взятки нужны для сдачи экзаменов, получения приличной должности после выпуска и т.д. В то же время качество 92 Интервью МГПК, Ташкент, октябрь 2002 г. Один младший сотрудник прокуратуры объяснял: "Мой отец – водитель грузовика, и всего лишь одним телефонным звонком я смог решить его проблемы с таможней и с автоинспекцией". Интервью МГПК, август 2002 г. 94 Интервью МГПК с сотрудниками милиции, Ташкент. 93 Такая связь между мелким взяточничеством в низах и коррупцией на высоком уровне 91 Интервью МГПК, Ташкент, август 2002 г. Страница 33 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Страница 34 обучения снизилось.95 Должности обычно покупаются и продаются, в зависимости от потенциальной прибыли, которую можно получить. Поэтому с самого начала сотрудники милиции вынуждены заниматься коррупцией, чтобы вернуть вложения своей семьи. выяснилось, что тот является сыном высокопоставленного работника прокуратуры, милиционера заставили не только отпустить его и его незаконный груз, но и оплатить ремонт его машины, поврежденной в результате погони.99 Потенциальная прибыль может также зависеть от знакомств и связей. Не каждый, кто приходит на работу в систему правосудия, находит способ легкого заработка. Многие молодые люди разочарованы реальностью. Как объяснял один областной прокурор, Все эти проявления коррупции, в конечном счете, наносят ущерб безопасности и подрывают усилия по проведению подготовки и технического содействия для борьбы с транснациональной преступностью или даже терроризмом. Они также оказывают разрушающее воздействие на людей, работающих в органах безопасности, неизменно приводя к тому, что даже добросовестные сотрудники постепенно вынуждены либо принять эту систему, либо уйти из органов. «Зарплаты маленькие, и уходит много времени для роста по служебной лестнице и получения доступа к другим источникам доходов. Но к тому времени, когда молодые сотрудники понимают это, уже слишком поздно они уже провели несколько лет на службе.96 На самом высоком уровне коррупция непосредственно влияет на безопасность, поскольку предполагает связи между организованной преступностью, чиновниками высокого ранга и высокопоставленными сотрудниками правоохранительных органов. Это вызывает особую тревогу, когда дело касается транзита наркотиков: один старший офицер утверждал, что депутат парламента использовал свои связи в правительстве и правоохранительных органах для перевозки большого количества наркотиков через Узбекистан в Россию и Западную Европу.97 Бывший сотрудник отдела борьбы с наркотиками жаловался, что в наркоторговле участвуют люди, которых они не могут тронуть: эти мафиозные круги имеют слишком хорошую политическую защиту.98 Один сотрудник рассказал МГПК об аресте, в результате милицейской погони, молодого человека, в машине которого был найден килограмм героина. После того, как 95 Интервью МГПК со старшими сотрудниками милиции, выпускниками Высшей школы МВД, Ташкент, сентябрь-октябрь 2002 г. 96 Интервью МГПК, август 2002 г. 97 Интервью МГПК. 98 Интервью МГПК с бывшими сотрудниками отдела по борьбе с наркотиками, Ташкент, сентябрь 2002 г. 1. Персонал и подбор кадров Несмотря на внутренние проблемы и обстановку, в которой они вынуждены работать, в милиции все же есть хорошие, профессиональные сотрудники, выполняющие свои обязанности более или менее честно. Но их число сокращается. Все больше их уходит из милиции, разочаровавшись в системе и в отсутствии финансовых благ для честных сотрудников. Те, кто остается, вторят словам одного из собеседников МГПК: "Мы делаем эту работу не потому, что она нам нравится, а из чисто материальных соображений. Мы предпочти бы быть честными и получать приличную зарплату, чем покрывать преступления продажных чиновников".100 В основном на место добросовестных сотрудников приходят менее образованные, хуже подготовленные новобранцы, главной целью которых является продвижение по службе и поиск возможностей для личного обогащения. Один бывший сотрудник милиции так описывает состав правоохранительных органов: В нашей стране милиционеров. Те, 99 есть три категории кто просто сидят в Интервью МГПК, Ташкент, август 2002 г. Интервью МГПК с сотрудником автоинспекции, Ташкент, август 2002 г. 100 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. кабинетах и не имеют практического опыта. Это родственники правительственных чиновников, которые быстро получают повышение и высокий чин. Вторая категория – это те, кто покорен, всегда послушен начальству и готов выполнить любые его приказы. Третья группа – это высококвалифицированные сотрудники с более или менее твердыми принципами, которые преданно делают свою работу. Их держат для выполнения реальной работы, но начальники зачастую не доверят им, поскольку они могут поставить под сомнение решения начальства.101 Не удивительно, что из милиции уходит все больше сотрудников именно этой последней категории, многие из которых прошли подготовку в советский период. Все сотрудники милиции, с которыми беседовала МГПК, утверждали, что отсутствие хороших сотрудников служит серьезным препятствием в борьбе с преступностью. В отделе уголовного розыска одного из районов Ташкента числятся 42 сотрудника; на самом деле только двадцать из них действительно работают, остальные попросту пользуются своими чинами и привилегиями в собственных личных интересах.102 Когда есть возможность, опытные сотрудники уходят из органов: либо едут работать в Россию, где не хватает хороших специалистов, а зарплаты намного выше, либо идут в частный бизнес. Тем временем, качество новых сотрудников продолжает ухудшаться. На самом низшем уровне - новобранцы – это по большей части малообразованная сельская молодежь. На верхнем уровне - курсанты школы милиции – это люди со связями и деньгами, необходимыми, чтобы проложить себе дорогу с помощью взяток. Для тех, кому не удалось заняться доходной коррумпированной деятельностью, зарплата и условия работы непривлекательны. Прокурор областного уровня получает 20 тысяч сумов (примерно 18 долларов), а обычный милиционер – еще меньше. Льготы советского времени, такие как бесплатный проезд в 101 Интервью МГПК, Ташкент, сентябрь 2002 г. Интервью МГПК с подполковником милиции, Ташкент, август 2002 г. 102 Страница 35 общественном транспорте, в основном утеряны. Сотрудники милиции жалуются, что почти не имеют социальной защиты, а их служебные права часто игнорируются. Несмотря на всю их власть и влияние, милиционеры в целом оказываются юридически незащищенными. Отсутствует закон о милиции, который бы определял их права и обязанности, а также права и обязанности населения по отношению к милиции. Рядовые сотрудники милиции жалуются, что их наказывают в первую очередь, если обнаруживаются случаи коррупции или необходимо кого-то наказать за превышение полномочий, а чиновников прокуратуры или СНБ почти никогда не трогают.103 "Профессионалы" из различных служб жалуются на невозможность работать столь длительное время. Сотрудники областной прокуратуры утверждают, что обычно работают с восьми утра до одиннадцати вечера и часто по выходным. Отчасти это происходит потому, что им приходится покрывать некомпетентность коллег, но также из-за огромной бюрократии. Как сказал один работник прокуратуры, самой большой проблемой является "ненужная бумажная работа, производимая исключительно для того, чтобы наше начальство казалось 104 значительным". B. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМЫ 1. Внутренние реформы Хотя перспективы реформы правоохранительных органов в Узбекистане могут казаться отдаленными, в 2002 году общий масштаб милицейских злоупотреблений несколько уменьшился, по крайней мере, в отношении арестов на религиозной и политической почве. Большинство местных и международных правозащитных организаций признают, что ситуация несколько улучшилась. Госдепартамент США утверждает, что за 103 Интервью МГПК с сотрудниками милиции, Ташкент, август-октябрь 2002 г. 104 Интервью МГПК, август 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. первые семь месяцев 2002 года на религиозной почве было арестовано около 300 человек, по сравнению с примерно 1500 за семь месяцев любого из последних лет.105 Это, безусловно, шаг вперед, хотя число арестов по-прежнему велико. Также нельзя сказать с уверенностью, что эта тенденция будет устойчивой. Во второй половине 2002 г. число арестов, казалось, снова поползло вверх. С мая по сентябрь 2002 г. в одном только Обществе защиты прав человека Узбекистана было арестовано шесть человек.106 Однако имеются и другие позитивные шаги. 30 января 2002 г. ташкентский суд приговорил четырех сотрудников милиции, признанных виновными в пытках над заключенными, к двадцати годам тюрьмы. За этим, в июне 2002 г., последовал приговор трех сотрудников СНБ к пятнадцати годам лишения свободы за избиение до смерти Алимухаммада Мамадалиева во время его содержания под стражей. Некоторые полагали, что это было началом применения жестких мер против злоупотреблений в милиции, но сокрытие информации о судебных процессах дает основание считать, что правительство не имело серьезных намерений довести это до сведения более широкой аудитории и, в частности, до сведения других сотрудников правоохранительных органов. Виталий Пономарев из российского правозащитного центра "Мемориал" считает, что "если бы правительство санкционировало широкое освещение судебных процессов по делу сотрудников служб безопасности, это означало бы, что политика правительства в отношении 105 Госдепартамент США, Отчет о международной религиозной свободе, 2000: Узбекистан [International Religious Freedom Report 2002: Uzbekistan]. По словам Михаила Ардзинова, председателя Независимого Общества прав человека в Узбекистане, число арестов и приговоров в 2002 г. сократилось в 4-5 раз по сравнению с тем же периодом в предыдущие годы. Пресс-релиз №31/02 от 30 мая 2002 г. Все эти цифры являются не более чем приблизительной оценкой, и к ним следует относиться с осторожностью. Официальных данных нет, а многие аресты и суды проходят без наблюдения и регистрации со стороны местных или международных правозащитных групп. Ряд интервью МГПК с правозащитниками, Ташкент, ноябрь 2002 г. 106 "Обращение общества прав человека Узбекистана", 29 сентября 2002 г. Страница 36 применения пыток меняется; но, к сожалению, этого не произошло".107 Тем не менее, правительство все чаще красноречиво высказывается в пользу перемен в системе правосудия. В августе 2002 года ежегодное обращение президента Каримова к парламенту было посвящено реформе судебной системы и всего спектра институтов: от министерства внутренних дел до прокуратуры. Среди проблем, о которых говорил Каримов, были неимоверно строгие приговоры судов, особенно в отношении несовершеннолетних, отсутствие доверия к милиции и судам, а также жестокость милиции: Мы еще не до конца покончили с ужасающей практикой ведения расследований с помощью силы, когда человека сначала арестовывают, затем изолируют от общества и только потом начинают доказывать его вину. Для некоторых работников правоохранительных органов на первом месте стоят не защита и интересы граждан, а попытки запугать, продемонстрировать свою власть и всесилие и тем самым создать видимость борьбы с преступностью.108 Бóльшую часть вины за нынешнее положение дел можно с полным правом возложить на сотрудников милиции. Но речь президента касалась главным образом судебной системы и, в частности, прокуратуры. В ней заметно отсутствовало какое-либо упоминание реформы самого МВД, несмотря на явную озабоченность тем, что действия его сотрудников усиливают недовольство граждан своим правительством. В настоящее время складывается впечатление, что МВД попросту слишком могущественно, чтобы ему можно было бы бросить вызов. Министерству внутренних дел в целом была дана свобода действий в борьбе с внутренней оппозицией, и в результате оно получило свободу действий в расширении своей 107 Переписка МГПК с Виталием Пономаревым, июнь 2002 г. 108 Президент Ислам Каримов, обращение к Парламенту, 29 августа 2002 г., Ташкент. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. деятельности и бюджета. Во главе ведомства стоит Зокирджон Алматов, пришедший к власти в 1992 году вместе с Каримовым и остающийся соратником президента. Алматов по-прежнему является одним из самых могущественных министров Каримова и, возможно, серьезной преградой для любых попыток реформировать министерство. О его взаимоотношениях с президентом говорят поразному, при этом некоторые полагают, что Каримов хотел бы заменить Алматова на менее влиятельную фигуру. Большинство согласно с тем, что многие из наиболее могущественных кланов не поддерживают Алматова. Существуют предположения, что в 2001 году была попытка снять Алматова, и некоторые полагают, что в 2003 году могут быть предприняты дальнейшие попытки к его смещению.109 Но эта борьба за власть вокруг главы МВД имеет целью добиться влияния, а не реформы. Эта должность – одна из самых влиятельных в правительственной иерархии, и вполне понятно, что соперничающие группировки хотели бы иметь там своего человека. При нынешнем руководстве МВД возможность проведения подлинной реформы представляется маловероятной. Но, по меньшей мере, можно обсуждать судебную реформу. В частности, выступление Каримова позволяет развить дискуссию о роли прокурора.110 В прессе появился ряд статей, критикующих прокуратуру как чрезмерно могущественную и чересчур репрессивную.111 Очевидно, что пришло время реформировать систему, в которой прокуратура обладает слишком большими полномочиями и редко несет ответственность за свои действия.112 109 Ряд интервью МГПК. См. ряд статей в прессе. Сергей Ежков, "Фактор устрашения", Правда востока, 30 октября 2002 г., с. 3; Леонид Хван, "Дискредитация права", Правда востока, 9 ноября 2002 г., с. 2; Алишер Алламуратов, Ориф Насибов, "Надзор, призванный обеспечивать законность", Народное слово, 7 ноября 2002 г., с. 2. 111 Сергей Ежков, "Фактор устрашения", Правда востока, 30 октября 2002 г. 112 Ежков отмечает, что примерно из 700 представителей правоохранительных органов и системы правосудия, отбывающих тюремный срок, всего один – бывший прокурор. Сергей Ежков, 110 Страница 37 Как только будет начата какая-либо реальная судебная реформа, внимание будет снова обращено на милицию. И это может послужить началом серьезного политического обсуждения роли внутренних сил безопасности. Ясно, что истинная демократизация и будущая реформа органов милиции невозможны без соответствующих демократических преобразований в других государственных институтах. Но в ближайшей перспективе чрезвычайно важным остается решение следующих вопросов: Права человека и надзор. Комитет ООН по пыткам изложил ряд рекомендаций по борьбе с жестокостью, распространенной в милиции.113 Эти рекомендации необходимо срочно реализовать на практике. Специальный Докладчик ООН по проблемам пыток также посетил Узбекистан в ноябре-декабре 2002 года и должен представить критический отчет с настоятельными рекомендациями правительству. Меры, которые могли бы дать результат, включают: регистрацию правозащитных групп для наблюдения за поведением органов милиции; усиление заинтересованности прокуратуры в осуществлении реального надзора; увеличение независимости судебной власти; и создание независимой комиссии по рассмотрению жалоб. Статус правоохранительных органов. Отсутствие закона о милиции оставляет сотрудников правоохранительных органов в целом незащищенными от политических требований и всегда уязвимыми перед манипуляциями политического руководства или других органов правосудия. Отсутствие закона также создает неопределенность в отношении прав населения и полномочий милиции. Такой закон должен включать особый запрет на применение пыток и содержать в себе элементы Кодекса ООН "Фактор устрашения", Правда востока, 30 октября 2002 г. 113 "Выводы и рекомендации Комитета ООН против пыток [“Conclusions and recommendations of the UN Committee against Torture”], 28 мая 2002 г. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка.114 Свобода средств массовой информации. За отменой цензуры не должны следовать неофициальные запреты, налагаемые на редакторов. Напротив, правительство должно поощрять более широкое обсуждение судебной реформы в прессе и принимать меры по недопущению травли журналистов, обращающихся к этим темам. Сегодняшняя дискуссия в прессе о правовом статусе прокуратуры должна быть расширена: в рамках этой дискуссии следует также рассматривать идеи, касающиеся закона о милиции, и говорить о роли милиции в обществе. Коррупция является самой большой угрозой безопасности и слабым местом в любых намерениях бороться с терроризмом. Она ослабляет весь сектор безопасности Узбекистана. Даже правительству при всей ограниченности его подходов есть смысл бороться с крайними проявлениями этой проблемы. Хорошим началом могла бы стать попытка искоренить взяточничество при приеме в учебные заведения, такие как Ташкентская Высшая школа милиции. Создание совместной комиссии с участием представителей правительства, СНБ и прокуратуры для решения этой задачи может, по крайней мере, дать некоторый результат. Предоставление прессе большей свободы в расследовании коррупции в правоохранительных органах было бы гораздо более эффективной мерой, но в ближайшем будущем это вряд ли произойдет. Связи с организованной преступностью также ослабляют эффективность работы милиции. В дальнейшем для решения этой проблемы потребуется целый ряд правительственных мер, но в ближайшей перспективе некоторые сотрудники милиции предлагают воссоздать совместный отдел борьбы с организованной преступностью, куда войдут сотрудники СНБ, прокуратуры и МВД. Такой совместный отдел существовал в начале 1990-х годов и был, очевидно, более эффективным, чем нынешние 114 С Кодексом поведения можно ознакомиться в интернете: http://www.hri.ca/uninfo/treaties/42.shtml. Страница 38 отдельные департаменты при каждом ведомстве, поскольку соперничество между различными органами безопасности уменьшало возможности для коррупции. Персонал и подбор кадров. Следует вновь усилить ресурсы уголовного розыска и оперативных отделов, вернув их сотрудников из слишком многочисленной патрульной службы и бюрократических департаментов министерства. Внимательное изучение потребностей в бюджете и кадрах почти неизбежно приведет к выводу, что штат МВД чрезмерно раздут и может быть сокращен. Даже такие скромные реформы вряд ли произойдут без настойчивого давления извне. Хотя среди элиты возможно и есть прогрессивные представители, считающие реформу необходимой, их политический вес вряд ли сопоставим с политическим весом сектора безопасности. Единственную реальную возможность для осуществления реформ дает международное участие. 2. Международное участие По Договору о стратегическом партнерстве, заключенному между США и Узбекистаном в марте 2002 г., США взяли на себя обязательство оказывать содействие правоохранительным органам в рамках более широких отношений, включая улучшение ситуации в области прав человека. Но в этом документе ничего не говорилось о реформе в правоохранительных структурах как части этой программы помощи. В 2002 финансовом году содействие Вашингтона военным и правоохранительным органам Узбекистана составит 59,8 млн. долларов. Бóльшая часть этих денег идет на мероприятия по нераспространению, главным образом на нужды пограничных и таможенных служб.115 Также проводится обучение, в 115 Из средств Фонда экстренного реагирования США выделяют примерно 18 млн. долларов в рамках Программы контроля экспорта и безопасности границ, включая 14 млн. долларов, выделяемых специально для Проекта Авиация/Запрет с целью повышения безопасности границ и борьбы с терроризмом. В 2002 финансовом году Узбекистан также получил 25 млн. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. основном работе по борьбе с наркотиками, включая курсы при Международной Академии правоохранительных органов США [U.S. International Law Enforcement Academy (ILEA)] в Будапеште. Другая помощь в рамках этой программы включает предоставление технического содействия и оборудования.116 Результаты такого обучения и технического содействия трудно оценить без большего количества открытой информации. Но такая помощь не решает реальные проблемы правоохранительных органов, о которых было сказано выше: проблемы коррупции, политического вмешательства, нарушения прав человека и оттока компетентных сотрудников. Предоставление высокотехнологичного оборудования редко сопровождается необходимым обучением и никогда не затрагивает проблему коррупции. США профинансировали установку специальных радиационных датчиков на главном переходе на узбекско-казахской границе, а также снабдили ручными датчиками другие участки границы, но есть достаточно пограничных пунктов, где вероятность обнаружения очень мала, особенно если в дело идут взятки.117 Другие двусторонние доноры также начали заниматься проблемами правоохранительных органов, опять-таки в основном посредством технического содействия. Среди них лидирует Германия, которая также предоставляет обучение и содействие военным и милиции. долларов в рамках Иностранного военного финансирования из средств Фонда экстренного реагирования на закупку средств связи для улучшения взаимодействия с силами США и других стран, а также примерно 1 миллион долларов был выделен Узбекистану в 2002 году на Международную военную подготовку и обучение. Также в 2002 году Департамент Обороны продолжит проведение в Узбекистане мероприятий в рамках Совместной борьбы с угрозой [Cooperative Threat Reduction]. 116 Характерным для этой программы был грант в виде девяти специализированных автомобилей с четырехколесным приводом на сумму 300 тысяч долларов США, предоставленный узбекскому Таможенному Комитету в 2001 г. Подобного рода помощь не решает реальные проблемы пограничного контроля и потенциально питает коррупцию. 117 Скотт Петерсон, "Узбеки блокируют центральноазиатский ядерный коридор" [Scott Peterson, “Uzbeks block Central Asia’s nuclear corridor”], Christian Science Monitor, 7 августа 2002. Страница 39 Ни одна их этих двусторонних программ не была разработана с целью реформировать систему. Их преимущество состоит в том, что они открывают пути для сотрудничества, но в большинстве случаев эти каналы не используются для оказания нажима на ведомства с требованием провести внутренние реформы. Техническое содействие может обеспечить некоторую дополнительную защиту в таких вопросах, как распространение ядерного оружия, хотя польза от такого содействия невелика. Действительность такова, что решительно настроенные профессиональные террористы или контрабандисты могут без особых проблем пересечь центральноазиатские границы при наличии у них необходимых финансовых ресурсов. Кроме того, упор лишь на узкие технические аспекты нераспространения или антитеррористической деятельности в определенной мере узаконивает существующую практику работы правоохранительных органов. Все учебные программы, даже технического характера, должны проводиться в контексте, который подчеркивает необходимость решать более широкие проблемы, включая нарушения прав человека и коррупцию. За исключением технического содействия, возможности для серьезного международного участия в реформе милицейских структур ограничены. Бюро ООН по контролю над наркотиками и предотвращению преступности [UNODCCP] осуществляет ряд программ с участием правоохранительных органов, но эти программы направлены почти исключительно на борьбу с незаконным оборотом наркотиков.118 ОБСЕ также участвует в учебных инициативах по проблемам прав человека и незаконной торговли легким оружием и проявляет некоторый интерес к более активному участию в вопросах, касающихся деятельности правоохранительных органов. МГПК последовательно отстаивает точку зрения, что международное участие 118 Перечень проектов см. на http://www.odccp.org/uzbekistan/projects.html. сайте Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. чрезвычайно важно в Узбекистане, хотя бы для того, чтобы обеспечить появление новой элиты с новыми взглядами, способной занять посты в будущих институтах. Но такое участие не должно избегать темы масштабных злоупотреблений в государственных структурах и, особенно в секторе безопасности. Многие международные проекты не указывают на серьезные недостатки нынешней системы, тем самым, отстраняясь от оценки незаконных действий правительства.119 Давление международного сообщества действительно способно влиять на политику в Узбекистане, особенно когда речь идет о сохранении нынешних отношений в области безопасности с Соединенными Штатами. В первую очередь, могут появиться возможности для участия в судебной реформе. Институт "Открытое Общество" и ЦентральноЕвропейская и Евразийская правовая инициатива Американской Ассоциации Адвокатов [American Bar Association’s Central European and Eurasian Law Initiative (ABA/CEELI)] имеют достаточно сильные программы в этой области. К примеру, поддержка, оказываемая ассоциациям адвокатов в выпуске бюллетеней и организации семинаров, дает больше возможностей сообщать о злоупотреблениях в системе, в том числе со стороны милиции, а также возможность для обсуждения реформ. Через судебную реформу рано или поздно проблемы правоохранительной деятельности и всего сектора безопасности также выйдут на свет. Без судебной реформы преобразования в правоохранительной системе вряд ли окажутся действенными; так же верно и обратное. Во-вторых, существует возможность повышения гражданской осведомленности о проблемах сектора безопасности посредством поддержки научных исследований, гражданских объединений, НПО и работы с группами адвокатов. Реформа сектора безопасности еще не была серьезно рассмотрена на международных конференциях или в исследовательских программах, хотя в ряде конференций и семинаров затрагивались проблемы контроля наркотиков, таможенные и пограничные вопросы, судебная реформа и другие, связанные с этим темы. Оценка посредством дискуссии и научных исследований могла бы стать первым шагом к более открытому обсуждению в Узбекистане роли правоохранительных органов. В-третьих, мониторинг нарушений прав человека влияет на более широкие вопросы правоохранительной деятельности и нуждается в поддержке. Также чрезвычайно важно, чтобы международные организации и государствадоноры продолжали требовать полного соблюдения международных конвенций, к которым присоединился Узбекистан, включая и те, которые касаются пыток. К сожалению, правозащитные группы в Узбекистане сталкиваются с серьезными внутренними и внешними препятствиями в достижении высокого уровня профессионализма. Прежде всего, нужно постоянно преодолевать препятствие, связанное с тем, что правительство отказывается их регистрировать. Сами правозащитные группы страдают от внутренних разногласий и межличностных трений. Существует реальная необходимость обучать молодых активистов-правозащитников, в числе других навыков, тщательному наблюдению и представлению информации о ситуации. Новое бюро Фридом Хауз [Freedom House] в Ташкенте планирует проводить дополнительное обучение для таких групп. Те немногие независимые СМИ, которые существуют в стране, также заслуживают постоянной поддержки, включая поддержку интернет-сайтов. Поддержка тренингов и повышение квалифицированности журналистов, пишущих по темам, связанным с правоохранительной деятельностью, стала бы полезным дополнением к растущему числу учебных курсов, предлагаемых журналистам международными организациями.120 Однако еще важнее международная защита журналистов, 120 119 Многочисленные делегации, посетившие Ташкент в 2002 году, редко выступали с какими-либо серьезными критическими публичными заявлениями. Страница 40 Среди участников – швейцарская группа CIMERA, Фонд Конрада Аденауэра в сотрудничестве с радиостанцией "Немецкая волна"; а также Интерньюс – действующая при поддержке США НПО, работающая с электронными СМИ. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. работающих над этими темами, там, возможность расправы слишком реальна. где Повышение осведомленности населения о своих правах является ключевым элементом в этой дискуссии. Сотрудники милиции заметно меньше склонны нарушать права тех, кто знает закон. Первым шагом могла бы стать публикация буклета, рассказывающего о правах населения по отношению к милиции, который был бы доступен гражданам и имелся бы в каждом милицейском участке. Четыре или пять основных правил должны быть хорошо известны тем, кто вступает в контакт с милицией. Буклет мог бы также давать информацию о том, куда можно обращаться с жалобами. Некоторые международные организации, возможно, опасаются работать в сфере правосудия в Узбекистане, боясь узаконить коррумпированную и жестокую систему. Однако международное участие на всех уровнях может, по крайней мере, опровергнуть распространенное представление, что превышение власти есть нечто "нормальное" и является частью международной правоохранительной практики. Направление сотрудников на учебные курсы может показаться пустым жестом, но если курсы разработаны надлежащим образом, с упором на права человека и соблюдение процедур, они могут оказать влияние на их мышление. Однако на таких курсах невозможно обучить достаточно большое число сотрудников, и это не приведет к изменению самой системы, что необходимо. Проблема состоит во внедрении новых идей в жесткую систему. Тем не менее, международным организациям следует рассмотреть возможность обращения к большему числу сотрудников милиции и судебных органов, организуя приезды экспертов, конференции, семинары и обучение правам человека. Помимо этих первоначальных шагов, реформа служб безопасности Узбекистана остается задачей будущего. На деле единственным серьезным рычагом влияния на правительство являются его взаимоотношения с США, международными финансовыми институтами и двусторонними донорами. Поскольку стратегическое партнерство с Соединенными Штатами чрезвычайно важно для Страница 41 правительства, Вашингтон обладает гораздо бóльшими возможностями придерживаться более жесткой линии в вопросах правосудия, но для этого потребуются последовательные усилия всех его ведомств и департаментов – то, чего явно не хватало последние двенадцать месяцев. По мере того, как экономика испытывает растущие трудности, правительство будет все больше нуждаться в содействии. Международное сообщество должно настоятельно требовать, чтобы реальные меры по реформированию судебной системы и сектора безопасности стали неотъемлемой частью общей реформы. Без этого условия перспективы экономического развития, не говоря уже об улучшении ситуации с правами человека, представляются весьма отдаленными. Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Проблемы, связанные с правоохранительными органами Центральной Азии, должны вызвать дискуссию об изменении функций и обязанностей правоохранительных органов. Это должно стать частью более широкой дискуссии о совершенствовании судебной системы, более общих проблемах управления государством и экономикой и в целом о демократизации. Правоохранительные органы во многом занимают центральное место в такой дискуссии, но по большей части не вовлечены в нее. Результаты обсуждения реформы правоохранительных органов в других странах и уроки предшествующих попыток реформы лишь частично проникают в Центральную Азию, несмотря на очевидную необходимость таких идей. Многие проблемы, с которыми сталкивается милиция в регионе, не уникальны. Пытки являются вопросом, требующим немедленного внимания международного сообщества и правительств Центральной Азии. Важно покончить с практикой, разрушающей общечеловеческие ценности, но пытки еще и подрывают легитимность правительств и усиливают способность экстремистских групп вербовать активных членов и сторонников. Соединенные Штаты, страны Европейского Союза и Япония должны совместно оказывать давление на правительства Центральной Азии, требуя сделать все, что в их власти, для прекращения пыток. Бюрократические ограничения правительств региона, а также повсеместное сопротивление реформам хорошо известны, однако эти правительства, особенно в Узбекистане и Таджикистане, следует побудить к принятию следующих мер: ! Включение в закон и правоохранительные процедуры положения, позволяющего задержанным иметь доступ к адвокатам, членам семьи или врачам в разумный срок с момента задержания. Адвокаты должны присутствовать при допросах. Задержанных следует всегда ставить в известность об этом праве при аресте. Страница 42 ! Внедрение всеобъемлющей программы для регистрации заключенных под стражу, с занесением подробной информации о времени ареста, состоянии здоровья и признаках телесных повреждений, точном времени, когда задержанный был проинформирован о своих правах, когда допрошен, посещения адвокатов, врачей и членов семьи, а также когда предстал перед судьями. ! Установление гласных правил допроса с указанием времени, отведенного для допроса, длительности перерывов и ограничений при допросах для тех, кто особенно уязвим, например, для людей, страдающих умственными расстройствами. ! Аудио- и видеозапись допросов. ! Юридическое обязательство судей и прокуроров расследовать жалобы на пытки и отвергать показания в тех случаях, когда есть основания считать, что они были получены под пытками. ! Установление процедур и механизмов подачи жалоб на правоохранительные органы, посредством которых люди, ставшие жертвами превышения полномочий, могут получить компенсацию. Осуществление этих мер на практике потребует скоординированного политического нажима со стороны западных доноров, а также финансирования и обучения. Необходимо постоянно подчеркивать, что применение пыток значительно усиливает риск того, что безопасность региона может быть подорвана. Для повышения эффективности работы милиции и улучшения ее поведения важно привлекать гражданское осознание - как в правительственных кругах и широких слоях общества, так и в институтах международного сообщества, действующих в регионе. Средства массовой информации являются важным орудием борьбы со злоупотреблениями, и журналистам, желающим заниматься подобными проблемами, необходима защита. Можно развернуть более широкую дискуссию при помощи различных форумов: от региональных конференций до семинаров с участием правоохранительных органов вплоть Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. до содействия средствам массовой информации в освещении этих вопросов.121 Следует побуждать больше неправительственных организаций к взаимодействию с органами милиции и участвовать в наблюдении за их действиями, в защите гражданских прав и политических консультациях. Правозащитным группам следует оказывать поддержку, но также следует рассмотреть возможность обучения их тому, как способствовать реформированию системы, помимо выявления отдельных злоупотреблений. Помимо общей критической проблемы пыток, которая должна решаться в первую очередь, и потребности в более широком вовлечении общественности и СМИ, возможности полезного участия в разных странах различны. Самая трудная ситуация сложилась в Узбекистане, где роль правоохранительных органов более противоречива, чем в других странах, рассмотренных в данном отчете, а политическое сопротивление реформе, пожалуй, сильнее. Будет явно непросто создавать стимулы для реформы в недемократической политической обстановке, но, по крайней мере, некоторые шаги могут быть предприняты к тому, чтобы ограничить полномочия милиции и направить внимание на борьбу с преступностью, а не на защиту интересов политической элиты. Нынешнее внимание к проблемам судебной системы дает возможность расширить повестку и включить в них правоохранительные органы. Открытость очень важна, и все проекты, предусматривающие наблюдение за поведением милиции, должны получать поддержку. Однако следует также требовать от политических институтов и руководителей изменить политику, ставящую честных милиционеров в невозможные условия. Страница 43 судебной системы, но, как и в случае всех реформ в этой стране, есть опасность, что риторика и донорское участие не принесут результатов на местах. Международные партнеры должны иметь перспективное видение, определить реальные препятствия и ставить на первый план вовлечение в процесс реформы самой милиции и широкой общественности. В Таджикистане также настало время вновь обратить внимание на правоохранительные органы, однако не стоит недооценивать трудности. Высокая степень криминализации милицейских структур гарантирует сопротивление всеобъемлющей реформе, а серьезные структурные и кадровые изменения, включая демобилизацию, могут дестабилизировать политическую ситуацию. Однако игнорировать проблему, пожалуй, более невозможно, и необходимо предпринять первые шаги. Международное содействие не должно быть направлено почти исключительно на программы борьбы с терроризмом и наркотиками, как это происходит сейчас. Полезные в некоторых обстоятельствах, без более широкой реформы правоохранительных органов, эти программы лишь в незначительной мере способствуют усилению безопасности, а иногда могут уменьшить готовность к реформе, а также поощрять или узаконивать коррумпированные структуры. Антитеррористическую деятельность нужно рассматривать в более широком контексте, в том числе в контексте взаимоотношений между милицией и обществом и в контексте связи между репрессиями и радикализмом. Истинные реформаторские усилия правительств центральноазиатских стран, без сомнения, встретят международную поддержку.122 Однако доноры должны следить В Кыргызстане существует гораздо больше возможностей для реформирования милиции и 122 121 Фонд Конрада Аденауэра делает полезную работу, проводя дискуссии о реформе правоохранительных органов в других странах и мог бы рассмотреть возможность сделать такую дискуссию полезным дополнением к своей деятельности в Центральной Азии. В частности, расположенный в Вене Отдел Стратегических Полицейских вопросов ОБСЕ [OSCE’s Strategic Police Matters Unit] начал разработку серьезных предложений в этой области для стран Центральной Азии, начиная с Кыргызстана. Его попытки заняться этой проблемой заслуживают финансовой поддержки государств-участников ОБСЕ, а также более широкой политической поддержки, без Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. за тем, чтобы это стало частью более широкого процесса демократизации, а не просто украшением витрины. Модернизированные правоохранительные органы, при более независимой судебной системе, в итоге принесут огромные блага, и не только с точки зрения прав человека, но и в плане экономического развития и более обширных задач эффективного управления. Для некоторых центральноазиатских элит эти задачи противоречат их собственным интересам на ближайший период, но дальновидные лидеры увидят в них критически важный компонент долгосрочного развития своих стран. Ош/Брюссель, 10 декабря 2002 г. которой продолжать реформы будет трудно. Программы также нуждаются в хорошей координации с другими инициативами в этой области, а также в сотрудничестве с местными НПО, СМИ и обществом, особенно в сфере прав человека. Обзор мероприятий дается в материалах ОБСЕ: "Ежегодный отчет Генерального Секретаря по мероприятиям, связанным с работой полиции" [OSCE, “Annual Report of the Secretary-General on Police-Related Activities”], Вена, 27 ноября 2002 г. Страница 44 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. ПРИЛОЖЕНИЕ A КАРТА ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Страница 45 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Страница 46 ПРИЛОЖЕНИЕ Б О МЕЖДУНАРОДНОЙ ГРУППЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОНФЛИКТОВ Международная группа предупреждения конфликтов (МГПК) является независимой, некоммерческой многонациональной организацией со штатом более 80 сотрудников на 5 континентах, работающих методом аналитической работы на местах и консультаций на высоком уровне с целью предупреждения и разрешения смертоносных конфликтов. Подход МГПК основан на исследованиях, проводимых на местах. Группы политических аналитиков работают непосредственно на территории или вблизи стран, где существует риск возникновения, эскалации или повторения насильственного конфликта. На основе собранной на местах информации и оценки ситуации МГПК составляет регулярные аналитические отчеты с практическими рекомендациями тем, кто играет ключевую роль в принятии решений на международном уровне. Отчеты и доклады МГПК широко распространяются как по электронной почте, так и в печатной форме среди сотрудников МИДов и международных организаций, и одновременно их можно найти на интернетсайте организации www.crisisweb.org. МГПК работает в тесном контакте с правительствами и теми, кто оказывает на них влияние, включая СМИ, с целью заострить внимание на представленном анализе и получить поддержку своих политических рекомендаций. Правление МГПК, куда входят видные деятели политики, дипломатии, бизнеса и средств массовой информации, оказывает прямую помощь привлечению внимания политиков высокого ранга во всем мире к отчетам и рекомендациям МГПК. Председателем Правления МГПК является бывший Президент Финляндии Марти Атисаари; Президентом и Главным Исполнительным Директором МГПК с января 2000 г. является бывший Министр Иностранных дел Австралии Гэрет Ивэнс. Международная штаб-квартира МГПК расположена в Брюсселе, а консультативные офисы – в Вашингтоне, Нью-Йорке и Париже; в Лондоне действует связное бюро для прессы. В настоящее время организация имеет одиннадцать представительств на местах (в Аммане, Белграде, Боготе, Исламабаде, Джакарте, Наироби, Оше, Приштине, Сараево, Сьерра-Леоне и Скопье), а ее аналитики работают более чем 30 подверженных кризисам странах и регионах на четырех континентах. В Африке – это Бурунди, Руанда, Демократическая Республика Конго, Сьерра Леоне – Либерия – Гвинея, Сомали, Судан и Зимбабве; в Азии – Индонезия, Мьянмар, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан, Пакистан, Афганистан и Кашмир; в Европе – Албания, Босния, Косово, Македония, Черногория и Сербия; на Ближнем Востоке – весь регион от Северной Африки до Ирана; в Латинской Америке – Колумбия. МГПК привлекает финансовые средства от правительств, благотворительных фондов, компаний и индивидуальных доноров. В настоящее время средства предоставляют правительства следующих стран: Австралии, Австрии, Канады, Дании, Финляндии, Франции, Германии, Ирландии, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Швеции, Швейцарии, Китайской Республики (Тайвань), Турции, Соединенного Королевства и США. Среди фондов и доноров частного сектора – "Атлантические филантропии", Нью-йоркская Корпорация Карнеги, Фонд Форда, Фонд Билла и Мелинды Гейтс, Фонд Уильяма и Флоры Хьюлеттов, Корпоративный Фонд Генри Люса, Фонд Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров, Фонд Джона Мёрка, Фонд Чарльза Стюарта Мотта, Институт "Открытое Общество", Фонд Плаушерс, Трест Рубена и Элизабет Раузингов, Фонд Мира Сасакавы и Институт мира США. январь 2003 года Дальнейшую информацию о МГПК можно получить на нашем веб-сайте: www.crisisweb.org Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Страница 47 ПРИЛОЖЕНИЕ В ДОКЛАДЫ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ МАТЕРИАЛЫ МГПК АФРИКА АЛЖИР∗∗ The Algerian Crisis: Not Over Yet, Africa Report N°24, 20 October 2000 (also available in French) The Civil Concord: A Peace Initiative Wasted, Africa Report N°31, 9 July 2001 (also available in French) Algeria’s Economy: A Vicious Circle of Oil and Violence, Africa Report N°36, 26 October 2001 (also available in French) БУРУНДИ The Mandela Effect: Evaluation and Perspectives of the Peace Process in Burundi, Africa Report N°21, 18 April 2000 (also available in French) Unblocking Burundi’s Peace Process: Political Parties, Political Prisoners, and Freedom of the Press, Africa Briefing, 22 June 2000 Burundi: The Issues at Stake. Political Parties, Freedom of the Press and Political Prisoners, Africa Report N°23, 12 July 2000 (also available in French) Burundi Peace Process: Tough Challenges Ahead, Africa Briefing, 27 August 2000 Burundi: Neither War, nor Peace, Africa Report N°25, 1 December 2000 (also available in French) Burundi: Breaking the Deadlock, The Urgent Need for a New Negotiating Framework, Africa Report N°29, 14 May 2001 (also available in French) Burundi: 100 Days to put the Peace Process back on Track, Africa Report N°33, 14 August 2001 (also available in French) Burundi: After Six Months of Transition: Continuing the War or Winning the Peace, Africa Report N°46, 24 May 2002 (also available in French) The Burundi Rebellion and the Ceasefire Negotiations, Africa Briefing, 6 August 2002 ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ РЕСПУБЛИКА КОНГО Scramble for the Congo: Anatomy of an Ugly War, Africa Report N°26, 20 December 2000 (also available in French) From Kabila to Kabila: Prospects for Peace in the Congo, Africa Report N°27, 16 March 2001 Disarmament in the Congo: Investing in Conflict Prevention, Africa Briefing, 12 June 2001 The Inter-Congolese Dialogue: Political Negotiation or Game of Bluff? Africa Report N°37, 16 November 2001 (also available in French) Disarmament in the Congo: Jump-Starting DDRRR to Prevent Further War, Africa Report N°38, 14 December 2001 Storm Clouds Over Sun City: The Urgent Need To Recast The Congolese Peace Process, Africa Report N°38, 14 May 2002 (also available in French) РУАНДА Uganda and Rwanda: Friends or Enemies? Africa Report N°15, 4 May 2000 International Criminal Tribunal for Rwanda: Justice Delayed, Africa Report N°30, 7 June 2001 (also available in French) “Consensual Democracy” in Post Genocide Rwanda: Evaluating the March 2001 District Elections, Africa Report N°34, 9 October 2001 Rwanda/Uganda: a Dangerous War of Nerves, Africa Briefing, 21 December 2001 The International Criminal Tribunal for Rwanda: The Countdown, Africa Report N°50, 1 August 2002 (also available in French) Rwanda At The End of the Transition: A Necessary Political Liberalisation, Africa Report N°53, 13 November 2002 (also available in French) СОМАЛИ Somalia: Countering Terrorism in a Failed State, Africa Report N°45, 23 May 2002 Salvaging Somalia’s Chance For Peace, Africa Briefing, 9 December 2002 СУДАН God, Oil & Country: Changing the Logic of War in Sudan, Africa Report N°39, 28 January 2002 Capturing the Moment: Sudan's Peace Process in the Balance, Africa Report N°42, 3 April 2002 Dialogue or Destruction? Organising for Peace as the War in Sudan Escalates, Africa Report N°48, 27 June 2002 Sudan’s Best Chance For Peace: How Not To Lose It, Africa Report N°51, 17 September 2002 Ending Starvation as a Weapon of War in Sudan, Africa Report N°54, 14 November 2002 Power and Wealth Sharing: Make or Break Time in Sudan’s Peace Process, Africa Report N°55, 18 December 2002 ЗАПАДНАЯ АФРИКА ∗ После января 2000 года. Алжирский проект переведен в Ближневосточную программу в январе 2000 года. ∗∗ Sierra Leone: Time for a New Military and Political Strategy, Africa Report N°28, 11 April 2001 Sierra Leone: Managing Uncertainty, Africa Report N°35, 24 October 2001 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Sierra Leone: Ripe For Elections? Africa Briefing, 19 December 2001 Liberia: The Key to Ending Regional Instability, Africa Report N°43, 24 April 2002 Sierra Leone After Elections: Politics as Usual? Africa Report N°49, 12 July 2002 Liberia: Unravelling, Africa Briefing, 19 August 2002 Sierra Leone’s Truth and Reconciliation Commission: A Fresh Start?, Africa Briefing, 20 December 2002 ЗИМБАБВЕ Zimbabwe: At the Crossroads, Africa Report N°22, 10 July 2000 Zimbabwe: Three Months after the Elections, Africa Briefing, 25 September 2000 Zimbabwe in Crisis: Finding a way Forward, Africa Report N°32, 13 July 2001 Zimbabwe: Time for International Action, Africa Briefing, 12 October 2001 Zimbabwe’s Election: The Stakes for Southern Africa, Africa Briefing, 11 January 2002 All Bark and No Bite: The International Response to Zimbabwe’s Crisis, Africa Report N°40, 25 January 2002 Zimbabwe at the Crossroads: Transition or Conflict? Africa Report N°41, 22 March 2002 Страница 48 Центральная Азия в контексте 11 сентября и афганский кризисs, Материал по Центральной Азии, 28 2001 года (в т.ч. на русском) Центральаня Азия: Нарокотики и конфликт, Доклад по Азии №25, 26 ноября 2001 года (в т.ч. на русском) Афганистан и Центральаня Азяa: приоритеты реконстуркции и развития, Доклад по Азии №26, 27 ноября 2001 года (в т.ч. на русском) Таджикистан: непрочный мир, Доклад по Азии №30, 24 декабря 2001 года (в т.ч. на русском) ИМУ и Хизб-ут-Тахрир: последствия афганской кампании, Материал по Центральной Азии, 30 января 2002 года (в т.ч. на русском) Центральаня Азия: пограничные споры и конфликтный потенцияа, Доклад по Азии №33, 4 апреля 2002 года (в т.ч. на русском) Central Asia: Water and Conflict, Asia Report N°34, 30 May 2002 года (в т.ч. на русском) Политический кризис в Кыргызстане: стратегия выхода, Доклад по Азии №37, 20 августа 2002 года (в т.ч. на русском) The OSCE in Central Asia: A New Strategy, Asia Report N°38, 11 September 2002 Central Asia: The Politics of Police Reform, Asia Report N°42, 10 December 2002 Zimbabwe: What Next? Africa Report N° 47, 14 June 2002 ИНДОНЕЗИЯ Zimbabwe: The Politics of National Liberation and International Division, Africa Report N°52, 17 October 2002 Indonesia’s Crisis: Chronic but not Acute, Asia Report N°6, 31 May 2000 Indonesia’s Maluku Crisis: The Issues, Indonesia Briefing, 19 July 2000 Indonesia: Keeping the Military Under Control, Asia Report N°9, 5 September 2000 (also available in Indonesian) Aceh: Escalating Tension, Indonesia Briefing, 7 December 2000 Indonesia: Overcoming Murder and Chaos in Maluku, Asia Report N°10, 19 December 2000 Indonesia: Impunity Versus Accountability for Gross Human Rights Violations, Asia Report N°12, 2 February 2001 Indonesia: National Police Reform, Asia Report N°13, 20 February 2001 (also available in Indonesian) Indonesia's Presidential Crisis, Indonesia Briefing, 21 February 2001 Bad Debt: The Politics of Financial Reform in Indonesia, Asia Report N°15, 13 March 2001 Indonesia’s Presidential Crisis: The Second Round, Indonesia Briefing, 21 May 2001 Aceh: Why Military Force Won’t Bring Lasting Peace, Asia Report N°17, 12 June 2001 (also available in Indonesian) Aceh: Can Autonomy Stem the Conflict? Asia Report N°18, 27 June 2001 Communal Violence in Indonesia: Lessons from Kalimantan, Asia Report N°19, 27 June 2001 (also available in Indonesian) Indonesian-U.S. Military Ties, Indonesia Briefing, 18 July 2001 The Megawati Presidency, Indonesia Briefing, 10 September 2001 Indonesia: Ending Repression in Irian Jaya, Asia Report N°23, 20 September 2001 АЗИЯ КАМБОДЖА Cambodia: The Elusive Peace Dividend, Asia Report N°8, 11 August 2000 ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ Центральня Азия: кризисные условия в трех государствах, Доклад по Азии №7, 7 августа 2000 года (в т.ч. на русском) Недавнее насилие в Центральной Азии: причины и следствия, Информационный материал по Центральной Азии, 18 октября 2000 года (в т.ч. на русском) Исламистская мобилизация и региональная безопасность, Доклад по Азии №14, 1 марта 2001 года года (в т.ч. на русском) Инкубаторы конфликта: локализованная нищета и социальное беспокоцство в Центральной Азии, Доклад по Азии №16, 8 июня 2001 года (в т.ч. на русском) Центральная Азия: скрытые трещины в новой карте безопасности, Доклад по Азии №20, 4 июля 2001 года (в т.ч. на русском) Узбекистану десять лет – респрессии и нестабильность, Доклад по Азии №21, 21 августа 2001 года (в т.ч. на русском) Кыргызстану десят лет: беда на “Острове демократии”, Доклад по Азии №22, 28 августа 2001 года (в т.ч. на русском) Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Indonesia: Violence and Radical Muslims, Indonesia Briefing, 10 October 2001 Indonesia: Next Steps in Military Reform, Asia Report N°24, 11 October 2001 Indonesia: Natural Resources and Law Enforcement, Asia Report N°29, 20 December 2001 (also available in Indonesian) Indonesia: The Search for Peace in Maluku, Asia Report N°31, 8 February 2002 Aceh: Slim Chance for Peace, Indonesia Briefing, 27 March 2002 Indonesia: The Implications of the Timor Trials, Indonesia Briefing, 8 May 2002 Resuming U.S.-Indonesia Military Ties, Indonesia Briefing, 21 May 2002 Al-Qaeda in Southeast Asia: The case of the “Ngruki Network” in Indonesia, Indonesia Briefing, 8 August 2002 Indonesia: Resources And Conflict In Papua, Asia Report N°39, 13 September 2002 Tensions on Flores: Local Symptoms of National Problems, Indonesia Briefing, 10 October 2002 Impact of the Bali Bombings, Indonesia Briefing, 24 October 2002 Indonesia Backgrounder: How The Jemaah Islamiyah Terrorist Network Operates, Asia Report N°43, 11 December 2002 МЬЯНМА Burma/Myanmar: How Strong is the Military Regime? Asia Report N°11, 21 December 2000 Myanmar: The Role of Civil Society, Asia Report N°27, 6 December 2001 Myanmar: The Military Regime’s View of the World, Asia Report N°28, 7 December 2001 Myanmar: The Politics of Humanitarian Aid, Asia Report N°32, 2 April 2002 Myanmar: The HIV/AIDS Crisis, Myanmar Briefing, 2 April 2002 Myanmar: The Future of the Armed Forces, Asia Briefing, 27 September 2002 АФГАНИСТАН/ЮЖНАЯ АЗИЯ Afghanistan and Central Asia: Priorities for Reconstruction and Development, Asia Report N°26, 27 November 2001 Pakistan: The Dangers of Conventional Wisdom, Pakistan Briefing, 12 March 2002 Securing Afghanistan: The Need for More International Action, Afghanistan Briefing, 15 March 2002 The Loya Jirga: One Small Step Forward? Afghanistan & Pakistan Briefing, 16 May 2002 Kashmir: Confrontation and Miscalculation, Asia Report N°35, 11 July 2002 Pakistan: Madrasas, Extremism and the Military, Asia Report N°36, 29 July 2002 The Afghan Transitional Administration: Prospects and Perils, Afghanistan Briefing, 30 July 2002 Pakistan: Transition to Democracy?, Asia Report N°40, 3 October 2002 Страница 49 Kashmir: The View From Srinagar, Asia Report N°41, 21 November 2002 БАЛКАНЫ АЛБАНИЯ Albania: State of the Nation, Balkans Report N°87, 1 March 2000 Albania’s Local Elections, A test of Stability and Democracy, Balkans Briefing, 25 August 2000 Albania: The State of the Nation 2001, Balkans Report Nº111, 25 May 2001 Albania’s Parliamentary Elections 2001, Balkans Briefing, 23 August 2001 БОСНИЯ Denied Justice: Individuals Lost in a Legal Maze, Balkans Report N°86, 23 February 2000 European Vs. Bosnian Human Rights Standards, Handbook Overview, 14 April 2000 Reunifying Mostar: Opportunities for Progress, Balkans Report N°90, 19 April 2000 Bosnia’s Municipal Elections 2000: Winners and Losers, Balkans Report N°91, 28 April 2000 Bosnia’s Refugee Logjam Breaks: Is the International Community Ready? Balkans Report N°95, 31 May 2000 War Criminals in Bosnia’s Republika Srpska, Balkans Report N°103, 2 November 2000 Bosnia’s November Elections: Dayton Stumbles, Balkans Report N°104, 18 December 2000 Turning Strife to Advantage: A Blueprint to Integrate the Croats in Bosnia and Herzegovina, Balkans Report N°106, 15 March 2001 No Early Exit: NATO’s Continuing Challenge in Bosnia, Balkans Report N°110, 22 May 2001 Bosnia's Precarious Economy: Still Not Open For Business; Balkans Report N°115, 7 August 2001 (also available in Bosnian) The Wages of Sin: Confronting Bosnia’s Republika Srpska, Balkans Report N°118, 8 October 2001 (also available in Bosnian) Bosnia: Reshaping the International Machinery, Balkans Report N°121, 29 November 2001 (also available in Bosnian) Courting Disaster: The Misrule of Law in Bosnia & Herzegovina, Balkans Report N°127, 26 March 2002 (also available in Bosnian) Implementing Equality: The "Constituent Peoples" Decision in Bosnia & Herzegovina, Balkans Report N°128, 16 April 2002 (also available in Bosnian) Policing the Police in Bosnia: A Further Reform Agenda, Balkans Report N°130, 10 May 2002 (also available in Bosnian) Bosnia's Alliance for (Smallish) Change, Balkans Report N°132, 2 August 2002 (also available in Bosnian) The Continuing Challenge Of Refugee Return In Bosnia & Herzegovina, Balkans Report N°137, 13 December 2002 (also available in Bosnian) Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. ХОРВАТИЯ Facing Up to War Crimes, Balkans Briefing, 16 October 2001 A Half-Hearted Welcome: Refugee Return to Croatia, Balkans Report N°138, 13 December 2002 КОСОВО Kosovo Albanians in Serbian Prisons: Kosovo’s Unfinished Business, Balkans Report N°85, 26 January 2000 What Happened to the KLA? Balkans Report N°88, 3 March 2000 Kosovo’s Linchpin: Overcoming Division in Mitrovica, Balkans Report N°96, 31 May 2000 Reality Demands: Documenting Violations of International Humanitarian Law in Kosovo 1999, Balkans Report, 27 June 2000 Elections in Kosovo: Moving Toward Democracy? Balkans Report N°97, 7 July 2000 Kosovo Report Card, Balkans Report N°100, 28 August 2000 Reaction in Kosovo to Kostunica’s Victory, Balkans Briefing, 10 October 2000 Religion in Kosovo, Balkans Report N°105, 31 January 2001 Kosovo: Landmark Election, Balkans Report N°120, 21 November 2001 (also available in Albanian and Serbo-Croat) Kosovo: A Strategy for Economic Development, Balkans Report N°123, 19 December 2001 (also available in Serbo-Croat) A Kosovo Roadmap: I. Addressing Final Status, Balkans Report N°124, 28 February 2002 (also available in Albanian and Serbo-Croat) A Kosovo Roadmap: II. Internal Benchmarks, Balkans Report N°125, 1 March 2002 (also available in Albanian and SerboCroat) UNMIK’s Kosovo Albatross: Tackling Division in Mitrovica, Balkans Report N°131, 3 June 2002 (also available in Albanian and Serbo-Croat) Finding the Balance: The Scales of Justice in Kosovo, Balkans Report N°134, 12 September 2002 (also available in Albanian) Return to Uncertainty: Kosovo’s Internally Displaced and The Return Process, Balkans Report N°139, 13 December 2002 МАКЕДОНИЯ Macedonia’s Ethnic Albanians: Bridging the Gulf, Balkans Report N°98, 2 August 2000 Macedonia Government Expects Setback in Local Elections, Balkans Briefing, 4 September 2000 The Macedonian Question: Reform or Rebellion, Balkans Report N°109, 5 April 2001 Macedonia: The Last Chance for Peace, Balkans Report N°113, 20 June 2001 Macedonia: Still Sliding, Balkans Briefing, 27 July 2001 Macedonia: War on Hold, Balkans Briefing, 15 August 2001 Macedonia: Filling the Security Vacuum, Balkans Briefing, 8 September 2001 Macedonia’s Name: Why the Dispute Matters and How to Resolve It, Balkans Report N°122, 10 December 2001 (also available in Serbo-Croat) Страница 50 Macedonia’s Public Secret: How Corruption Drags The Country Down, Balkans Report N°133, 14 August 2002 (also available in Macedonian) Moving Macedonia Toward Self-Sufficiency: A New Security Approach for NATO and the EU, Balkans Report N°135, 15 November 2002 (also available in Macedonian) ЧЕРНОГОРИЯ Montenegro: In the Shadow of the Volcano, Balkans Report N°89, 21 March 2000 Montenegro’s Socialist People’s Party: A Loyal Opposition? Balkans Report N°92, 28 April 2000 Montenegro’s Local Elections: Testing the National Temperature, Background Briefing, 26 May 2000 Montenegro: Which way Next? Balkans Briefing, 30 November 2000 Montenegro: Settling for Independence? Balkans Report N°107, 28 March 2001 Montenegro: Time to Decide, a Pre-Election Briefing, Balkans Briefing, 18 April 2001 Montenegro: Resolving the Independence Deadlock, Balkans Report N°114, 1 August 2001 Still Buying Time: Montenegro, Serbia and the European Union, Balkans Report N°129, 7 May 2002 (also available in Serbian) СЕРБИЯ Serbia’s Embattled Opposition, Balkans Report N°94, 30 May 2000 Serbia’s Grain Trade: Milosevic’s Hidden Cash Crop, Balkans Report N°93, 5 June 2000 Serbia: The Milosevic Regime on the Eve of the September Elections, Balkans Report N°99, 17 August 2000 Current Legal Status of the Republic of Yugoslavia (FRY) and of Serbia and Montenegro, Balkans Report N°101, 19 September 2000 Yugoslavia’s Presidential Election: The Serbian People’s Moment of Truth, Balkans Report N°102, 19 September 2000 Sanctions against the Federal Republic of Yugoslavia, Balkans Briefing, 10 October 2000 Serbia on the Eve of the December Elections, Balkans Briefing, 20 December 2000 A Fair Exchange: Aid to Yugoslavia for Regional Stability, Balkans Report N°112, 15 June 2001 Peace in Presevo: Quick Fix or Long-Term Solution? Balkans Report N°116, 10 August 2001 Serbia’s Transition: Reforms Under Siege, Balkans Report N°117, 21 September 2001 (also available in Serbo-Croat) Belgrade’s Lagging Reform: Cause for International Concern, Balkans Report N°126, 7 March 2002 (also available in SerboCroat) Serbia: Military Intervention Threatens Democratic Reform, Balkans Briefing, 28 March 2002 (also available in Serbo-Croat) Fighting To Control Yugoslavia’s Military, Balkans Briefing, 12 July 2002 (also available in Serbo-Croat) Arming Saddam: The Yugoslav Connection, Balkans Report N°136, 3 December 2002 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ДОКЛАДЫ ДОКЛАДЫ ПО ВОПРОСАМ After Milosevic: A Practical Agenda for Lasting Balkans Peace, Balkans Report N°108, 26 April 2001 Milosevic in The Hague: What it Means for Yugoslavia and the Region, Balkans Briefing, 6 July 2001 Bin Laden and the Balkans: The Politics of Anti-Terrorism, Balkans Report N°119, 9 November 2001 ВИЧ/СПИД Страница 51 HIV/AIDS as a Security Issue, Issues Report N°1, 19 June 2001 Myanmar: The HIV/AIDS Crisis, Myanmar Briefing, 2 April 2002 ЕС ЛАТИНСКАЯ АМЕРИКА Colombia's Elusive Quest for Peace, Latin America Report N°1, 26 March 2002 (also available in Spanish) The 10 March 2002 Parliamentary Elections in Colombia, Latin America Briefing, 17 April 2002 (also available in Spanish) The Stakes in the Presidential Election in Colombia, Latin America Briefing, 22 May 2002 Colombia: The Prospects for Peace with the ELN, Latin America Report N°2, 4 October 2002 (also available in Spanish) Colombia: Will Uribe’s Honeymoon Last?, Latin America Briefing, 19 December 2002 (also available in Spanish) БЛИЖНИЙ ВОСТОК A Time to Lead: The International Community and the Israeli-Palestinian Conflict, Middle East Report N°1, 10 April 2002 Middle East Endgame I: Getting to a Comprehensive ArabIsraeli Peace Settlement, Middle East Report N°2, 16 July 2002 (also available in Arabic) Middle East Endgame II: How a Comprehensive IsraeliPalestinian Settlement Would Look, Middle East Report N°3; 16 July 2002 (also available in Arabic) Middle East Endgame III: Israel, Syria and Lebanon – How Comprehensive Peace Settlements Would Look, Middle East Report N°4, 16 July 2002 (also available in Arabic) Iran: The Struggle for the Revolution´s Soul, Middle East Report N°5, 5 August 2002 Iraq Backgrounder: What Lies Beneath, Middle East Report N°6, 1 October 2002 The Meanings of Palestinian Reform, Middle East Briefing, 12 November 2002 Old Games, New Rules: Conflict on the Israel-Lebanon Border, Middle East Report N°7, 18 November 2002 Voices From The Iraqi Street, Middle East Briefing, 4 December 2002 Yemen: Indigenous Violence and International Terror in a Fragile State, Middle East Report N°8, 8 January 2003 АЛЖИР∗ Diminishing Returns: Algeria’s 2002 Legislative Elections, Middle East Briefing, 24 June 2002 ∗ Алжирский проект был переведен из Африканской программы в январе 2002 года. The European Humanitarian Aid Office (ECHO): Crisis Response in the Grey Lane, Issues Briefing, 26 June 2001 EU Crisis Response Capability: Institutions and Processes for Conflict Prevention and Management, Issues Report N°2, 26 June 2001 EU Crisis Response Capabilities: An Update, Issues Briefing, 29 April 2002 Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Страница 52 ПРИЛОЖЕНИЕ Г ЧЛЕНЫ ПРАВЛЕНИЯ МГПК Martti Ahtisaari, Chairman Former President of Finland Wesley Clark Former NATO Supreme Allied Commander, Europe Maria Livanos Cattaui, Vice-Chairman Secretary-General, International Chamber of Commerce Stephen Solarz, Vice-Chairman Former U.S. Congressman Uffe Ellemann-Jensen Former Minister of Foreign Affairs, Denmark Ruth Dreifuss Former President, Switzerland Gareth Evans, President & CEO Former Foreign Minister of Australia Mark Eyskens Former Prime Minister of Belgium S. Daniel Abraham Chairman, Center for Middle East Peace and Economic Cooperation, U.S. Marika Fahlen Former Swedish Ambassador for Humanitarian Affairs; Director of Social Mobilization and Strategic Information, UNAIDS Morton Abramowitz Former U.S. Assistant Secretary of State and Ambassador to Turkey Yoichi Funabashi Chief Diplomatic Correspondent & Columnist, The Asahi Shimbun, Japan Kenneth Adelman Former U.S. Ambassador and Director of the Arms Control and Disarmament Agency Bronislaw Geremek Former Minister of Foreign Affairs, Poland Richard Allen Former U.S. National Security Adviser to the President Saud Nasir Al-Sabah Former Kuwaiti Ambassador to the UK and U.S.; former Minister of Information and Oil Louise Arbour Supreme Court Justice, Canada; Former Chief Prosecutor, International Criminal Tribunal for former Yugoslavia Oscar Arias Sanchez Former President of Costa Rica; Nobel Peace Prize, 1987 Ersin Arioglu Member of Parliament, Turkey; Chairman, Yapi Merkezi Group I.K.Gujral Former Prime Minister of India Carla Hills Former U.S. Secretary of Housing; former U.S. Trade Representative Asma Jahangir UN Special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions; Advocate Supreme Court, former Chair Human Rights Commission of Pakistan Ellen Johnson Sirleaf Senior Adviser, Modern Africa Fund Managers; former Liberian Minister of Finance and Director of UNDP Regional Bureau for Africa Emma Bonino Member of European Parliament; former European Commissioner Mikhail Khodorkovsky Chairman and Chief Executive Officer, YUKOS Oil Company, Russia Wim Kok Former Prime Minister, Netherlands Zbigniew Brzezinski Former U.S. National Security Adviser to the President Elliott F. Kulick Chairman, Pegasus International, U.S. Cheryl Carolus Former South African High Commissioner to the UK; former Secretary General of the ANC Jorge Castañeda Gutman Former Foreign Minister, Mexico Joanne Leedom-Ackerman Novelist and journalist, U.S. Victor Chu Chairman, First Eastern Investment Group, Hong Kong Todung Mulya Lubis Human rights lawyer and author, Indonesia Barbara McDougall Former Secretary of State for External Affairs, Canada Mo Mowlam Former Secretary of State for Northern Ireland, UK Центральная Азия: политика реформирования правоохранительных органов Отчет №42 МГПК – Азия, 10 декабря 2002 г. Страница 53 Ayo Obe President, Civil Liberties Organisation, Nigeria George Soros Chairman, Open Society Institute Christine Ockrent Journalist and author, France Eduardo Stein Former Minister of Foreign Affairs, Guatemala Friedbert Pflüger Foreign Policy Spokesman of the CDU/CSU Parliamentary Group in the German Bundestag Pär Stenbäck Former Minister of Foreign Affairs, Finland Surin Pitsuwan Former Minister of Foreign Affairs, Thailand Itamar Rabinovich President of Tel Aviv University; former Israeli Ambassador to the U.S. and Chief Negotiator with Syria Fidel V. Ramos Former President of the Philippines Mohamed Sahnoun Special Adviser to the United Nations Secretary-General on Africa Salim A. Salim Former Prime Minister of Tanzania; former Secretary General of the Organisation of African Unity Douglas Schoen Founding Partner of Penn, Schoen & Berland Associates, U.S. William Shawcross Journalist and author, UK Thorvald Stoltenberg Former Minister of Foreign Affairs, Norway William O. Taylor Chairman Emeritus, The Boston Globe, U.S. Ed van Thijn Former Netherlands Minister of Interior; former Mayor of Amsterdam Simone Veil Former President of the European Parliament; former Minister for Health, France Shirley Williams Former Secretary of State for Education and Science; Member House of Lords, UK Jaushieh Joseph Wu Deputy Secretary General to the President, Taiwan Grigory Yavlinsky Chairman of Yabloko Party and its Duma faction, Russia Uta Zapf Chairperson of the German Bundestag Subcommittee on Disarmament, Arms Control and Non-proliferation
