СП_Единое транспортное пространство
advertisement
Основные выводы 1. Эффективная реализация интеграционных приоритетов на пространстве Евразии, формирование Евразийского экономического союза на основе Таможенного союза (ТС), Единого экономического, в том числе транспортного пространства, реализация «четырех свобод» по перемещению товаров, услуг, инвестиций и персонала невозможны без создания единой действенной системы управления транспортом. Она должна стать инструментом проведения единой транспортной политики и последовательной гармонизации законодательной и нормативной правовой базы в области транспорта. Перспективная система управления транспортным пространством Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) может включать следующие основные элементы: наднациональный орган (наделен правом принятия решений, обязательных для всех государств-участников); коммунитарные правовые акты (через них осуществляется гармонизация правового регулирования транспортной деятельности в государствах-участниках); систему взаимосвязей между наднациональным органом и национальными транспортными министерствами и ведомствами, с одной стороны, и международными организациями – с другой. 2. К предпосылкам, диктующим необходимость создания Единой системы управления транспортным пространством ЕврАзЭС, относятся, с одной стороны, «потребность в более глубокой транспортной интеграции» Содружества Независимых Государств (СНГ), ЕврАзЭС и Союзного государства России и Беларуси (СГРБ). С другой стороны – усиливающиеся отличия в структуре, задачах и полномочиях национальных органов управления транспортом при недостаточности управленческих полномочий ЕврАзЭС в сфере транспорта. 3. В настоящее время управление транспортом в государствах – членах ЕврАзЭС осуществляется специально уполномоченными органами национальных правительств – министерствами транспорта в Российской Федерации (РФ) и Республике Таджикистан (РТ) и министерствами транспорта и коммуникаций (в Республике Беларусь (РБ), Республике Казахстан (РК) и Кыргызской Республике (КР). В подчинении транспортных министерств в ряде случаев находятся комитеты, агентства и службы, обеспечивающие управление отдельными отраслями, например, дорожным хозяйством, или выполняют функции транспортного контроля. Помимо объективных отличий состава и структуры систем управления транспортом, в каждом государстве - члене ЕврАзЭС имеются сходные функции. 4. Анализ функционирования систем управления транспортом в рамках СНГ (отраслевые советы, КТС СНГ) показал, что все созданные межгосударственные органы, а также утвержденные совместные концепции и программы развития транспорта базировались на координации действий сторон в рамках существующих советов и комиссий, наделенных рекомендательными функциями по формированию общего транспортного пространства. Ни один из созданных органов не обладал правом оперативного принятия решений, обязательных для всех государств-участников. Единое транспортное пространство ЕврАзЭС: перспективы создания единой системы управления ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ Все принимаемые на многостороннем уровне решения проходили внутригосударственные процедуры согласования. Полномочия по управлению транспортом с национального на наднациональный уровень в СНГ не передавались, за исключением Межгосударственного авиационного комитета (МАК), наделенного полномочиями в таких сферах, как гармонизация правил и процедур в области летной годности воздушных судов, годности к эксплуатации аэродромов и оборудования аэродромов и воздушных трасс, расследования авиационных происшествий и др. 5. Особого внимания заслуживает опыт формирования наднациональной системы управления в рамках Союзного государства России и Беларуси. Программой формирования объединенной транспортной системы СГРБ предусматривалось достижение цели без коренной ломки сложившихся организационных структур управления транспортными комплексами Беларуси и России через преобразование Координационной комиссии по транспорту в Союзный Координационный комитет по транспорту в составе Совета министров СГРБ. Предполагалось наделить этот орган соответствующими полномочиями по проведению единой транспортной политики и гармонизации регулирования транспорта в двух странах. Однако Конституционный акт СГРБ так и не был принят, а объединенная транспортная система не была создана. Основная причина – неготовность одной из сторон к интеграции и отказу от части суверенитета на равноправной основе. 6. В рамках ЕврАзЭС была создана наднациональная система управления транспортом. Для обеспечения интеграционных процессов в сфере транспорта и организации взаимодействия транспортных ведомств государств-членов в 2001 году образован Совет по транспортной политике при Интеграционном комитете ЕврАзЭС, созданы и действуют четыре его вспомогательных органа. Система управления транспортом предусматривает межведомственное регулирование в сфере транспорта через механизм рекомендаций членам совета и поручений правительствам со стороны Интеграционного комитета и Межгосударственного совета ЕврАзЭС. В связи с формированием Единого экономического пространства (ЕЭП) и созданием Евразийской экономической комиссии может быть поставлена цель сформировать не только единое транспортное пространство, и но и единую систему управления транспортом. Для этого может потребоваться передача части полномочий от национальных министерств наднациональному органу по ключевым интеграционным направлениям. Решение этих проблем в увязке с реализацией положений Концепции формирования Единого транспортного пространства (ЕТП), утвержденной решением №374 Межгосударственного совета Сообщества от 25 января 2008 года (на уровне глав правительств), представляет собой задачу проработки вариантов создания системы управления транспортом. Такая система должна соответствовать новым интеграционным целям, выявлять и передавать на наднациональный уровень Сообщества (наднациональному органу) часть суверенных полномочий в области управления транспортом. 7. Анализ опыта СНГ и его интеграционных институтов показал, что реального прогресса по формированию эффективной наднациональной системы управления транспортом не произошло. Взаимодействие государств-участников и их сотрудничество в сфере транспорта носило неконкретный характер. К подписанным на межгосударственном уровне соглашениям, определяющим направления эконо- ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ мической интеграции в области транспорта, присоединились не все государства-участники, а уровень исполнения норм, заложенных в этих соглашениях, в национальном законодательстве был явно недостаточен. Причиной послужило и отсутствие механизма контроля за реализацией принятых на уровне Содружества решений в государствах-участниках – важного элемента несостоявшейся наднациональной системы управления транспортом в рамках СНГ. Принципиальным моментом стала ограниченная цель сохранения общего транспортного пространства СНГ. 8. Накопленный опыт функционирования многосторонних и наднациональных систем управления транспортом (в рамках ЕС, НАФТА и др.) показывает, что характер взаимодействия между интеграционными институтами и национальными органами управления транспортом в каждом случае является уникальным и зависит от целей экономической интеграции. Мировым сообществом опробированы два сценария создания систем управления транспортом в процессе региональной экономической интеграции. Первый – развитие координации и сотрудничества сторон в области транспорта без передачи существенного числа полномочий от национальных органов интеграционным институтам («модель НАФТА»). Второй – создание самостоятельного наднационального органа, наделенного правами принятия решений, с передачей ему части суверенных прав по осуществлению транспортной политики, гармонизации транспортного законодательства и созданию общего рынка транспортных услуг («модель ЕС»). 9. Своевременное создание наднациональных институтов с делегированием им широкого круга полномочий регулирования внешнеэкономической деятельности от национальных органов власти является важнейшим и обязательным условием успешного функционирования любого экономического союза. Это ярко видно на примере ЕС, показавшем, что появление таких институтов становится необходимым уже на стадии функционирования таможенного союза. При переходе к следующим стадиям экономической интеграции (общий рынок, экономический и валютный союз) наднациональные органы постепенно распространяют свою компетенцию на все новые сферы экономической жизни стран-участниц. Минимально необходимый для эффективного функционирования союза набор делегируемых на наднациональный уровень функций в области транспорта включает принятие единых критериев доступа к рынку и конкуренции, формирование единой транспортной политики и гармонизацию транспортного законодательства сторон. 10. Создание единой системы управления транспортным пространством в рамках процессов углубления евразийской экономической интеграции возможно по нескольким сценарным вариантам. Первый – так называемая «постепенная интеграция» с сохранением модели сотрудничества в области транспорта и координации транспортной политики сторон. Этот сценарный вариант более близок к модели, принятой в рамках НАФТА. В этом случае создание системы управления может осуществляться на базе существующего механизма ЕврАзЭС – Совета по транспортной политике при Интеграционном комитете ЕврАзЭС и его рабочих органов. Второй вариант – «ускоренная интеграция» с передачей наднациональному органу – Евразийской экономической комиссии - части функций по управлению транспортом. Ускоренная интеграция в области транспорта может осуществляться теми Единое транспортное пространство ЕврАзЭС: перспективы создания единой системы управления ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ государствами – членами ЕврАзЭС, которые сформировали Таможенный союз и приступили к формированию основ экономического союза. Эта модель основана, в первую очередь, на опыте экономической интеграции в рамках ЕС. Формирование наднациональной системы управления транспортом должно осуществляться поэтапно и быть завершено в 2015 году. При этом наиболее острым остается вопрос о готовности национальных правительств передать часть суверенитета в пользу экономической интеграции. Эффективность системы управления транспортным пространством будет определяться не только объемом переданных наднациональному органу полномочий в области транспорта, но и волей государств-участников к выполнению принятых им решений. 11. В 2012 году начала функционировать Евразийская экономическая комиссия, а в ее составе – Департамент транспорта и инфраструктуры, которые должны обеспечить эффективное функционирование Единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. С учетом того, что в рамках формирования ЕЭП и в целях подготовки к созданию Евразийского экономического союза стоят сходные задачи по формированию наднациональной системы экономического регулирования, в том числе в сфере транспорта, настоящий обзор может представлять интерес для Евразийской экономической комиссии и организаций, занимающихся подготовкой формирования экономического союза. Реализация их действий по проведению единой транспортной политики и гармонизации транспортного законодательства будет учитывать рассмотренные в настоящем обзоре сценарии формирования наднациональных институтов и системы правового регулирования в перспективном интеграционном объединении на пространстве ЕврАзЭС. 10
