ú ú Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза
advertisement
Журнал российского права № 3 — 2010 ã ú СРАВНИТЕЛЬНОПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ú Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза Л. М. Энтин В Европейском Союзе (далее — ЕС) грядут серьезные изменения. С декабря 2009 г. вступил в силу До говор, изменяющий предшествую щие учредительные договоры. На меченные реформы представляют не только доктринальный, но и боль шой практический интерес. ЕС — важнейший внешнеторговый парт нер Российской Федерации. За более чем полувековое свое существование ЕС превратился в крупнейший меж дународный экономический и поли тический центр. В его состав входят в настоящее время 27 европейских государств. На очереди прием еще ряда стран, получивших статус госу дарств — кандидатов на вступление. Население ЕС достигло полумилли арда человек. Его территория состав ляет 4 241 500 кв. км. Вполне есте ственно, что программа реформ, под лежащих осуществлению в предсто ящие годы внутри ЕС, имеет весьма серьезные международные послед ствия. Структурные изменения. С вве дением в действие Лиссабонского договора полностью реформируется структура ЕС. Прекращает свое су ществование Европейское сообще ство. Ликвидируется система «трех опор», практически введенная в дей ствие Маастрихтским договором об образовании Европейского Союза 1992 г. Создается единое интеграци онное пространство. Даже само упо Энтин Лев Матвеевич — доктор юриди ческих наук, профессор. минание или употребление термина «Сообщество» полностью изымается из учредительных договоров. Соот ветственно формально утверждает ся и единое правовое пространство. Исчезает деление на право Сооб ществ и право Союза. Правовую ос нову ЕС образуют два обновленных учредительных акта: Договор о Ев ропейском Союзе (далее — ДЕС) и Договор о функционировании Евро пейского Союза (далее — ДФЕС). Оба акта имеют одинаковую юриди ческую силу. ДЕС содержит постановления, за крепляющие основные устои, прин ципы, цели и задачи ЕС. Он определя ет институциональную структуру ЕС и общие начала ее построения и фун кционирования. В этом Договоре пре дусматривается организация продви нутого сотрудничества и закрепляют ся общие принципы внешнеполити ческой деятельности Союза, а равно специальные положения, относящи еся к общей внешней политике и по литике безопасности (далее — ОВПБ). В ДФЕС воспроизводятся и уточня ются положения, ранее входившие в Договор об учреждении Европейско го сообщества. Определяются сфера ведения и компетенция Союза, харак теризуются общие направления по литики ЕС, систематизируются поло жения, определяющие пространство свободы, безопасности и законности. В большем или меньшем объеме ре гулируются все сферы, относящиеся не только к исключительной компе тенции, но и к сфере совместного ве 104 Сравнительноправовые исследования дения Союза и государствчленов. Регулируется порядок осуществле ния внешних связей ЕС. Определя ются основные начала построения и деятельности институтов ЕС, за крепляются финансовые положения, регулирующие, в частности, порядок формирования и исполнения бюдже та ЕС. К учредительным договорам при лагается ряд протоколов, как об новленных и приспособленных к новой правовой основе ЕС, так и разработанных специально в каче стве приложения к основополагаю щим актам. Они образуют неотъем лемую составную часть самих учре дительных договоров. Это Протокол о роли национальных парламентов; Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональ ности; Протокол о Еврогруппе; Про токол о переходных положениях, относящихся к институтам и орга нам Союза; Протокол, устанавлива ющий Статут Суда ЕС (к последне му приложено и постановление об образовании Суда по делам граж данской службы ЕС); Протокол, ус танавливающий Статут Европейс кой системы центральных банков и Европейского центрального банка, и др. Несколько десятков различ ных по своей природе деклараций либо разъясняют отдельные поло жения учредительных договоров, либо формулируют позицию от дельных государств по тем или иным вопросам. Нередко содержа щиеся в них оговорки могут иметь значительные правовые послед ствия. По подсчетам экспертов, подавля ющее большинство статей обновлен ных учредительных договоров почти дословно воспроизводят положения конституционного проекта, который был разработан специально созван ным Европейским конвентом и кото рый с правовой точки зрения пред ставляет несомненный интерес. Договор об учреждении Консти туции для Европы был подписан ру ководителями всех государств — членов ЕС. Он подлежал одобрению на основе национальных конститу ционных процедур в каждом из го сударств — членов ЕС. Отрицатель ные результаты референдума в Ни дерландах и Франции заставили ру ководителей ЕС отказаться от про цесса конституционализации ЕС. В конечном счете вернулись к уже устоявшейся практике. Было реше но подготовить два новых учреди тельных документа, вносящих из менения в ДЕС и Договор о Сообще стве. Обновленные акты по общему правилу подлежали ратификации во всех государствахчленах. Одна ко в нормативных актах подчерки валось, что они не вносят никаких существенных изменений в пред шествующие правовые постановле ния и не влекут за собой появления новых компетенций и полномочий ЕС. Соответственно это предполага ло возможность проведения ратифи кации путем исключительно парла ментских процедур без вынесения проекта на всенародное голосование. Исключение составила только Ир ландия, где пришлось прибегнуть к всеобщему голосованию и где был получен отрицательный результат. Впрочем, это лишь несколько отсро чило введение в действие Лиссабон ского договора. На повторном рефе рендуме за одобрение высказалось подавляющее большинство ирланд цев. Несмотря на определенные труд ности и проблемы, новые учреди тельные договоры были, хотя и по зднее намеченных сроков, одобрены и введены в действие. Многие комментаторы склонны считать, что новые учредительные акты мало чем отличаются от кон ституционного проекта. Эти утвер ждения справедливы лишь отчасти. На самом деле, если внимательно исследовать эти акты, можно уви деть, что изменения носят не толь ко технический характер. Они каса ются целого ряда важных принци пиальных вопросов. В проекте Конституции для Евро пы говорилось о том, что ЕС учреж 105 Журнал российского права № 3 — 2010 дается на основе волеизъявления народов и государств. В новом тек сте ДЕС подчеркивается, что Союз образуют государства, объединив шиеся для достижения общих це лей. Различия в формулировках не просто редакционное исправление текста, это принципиально важное решение вопроса о природе ЕС. Фор мула, согласно которой ЕС образу ется на основе волеизъявления на родов, давала основание утверж дать, что он является некой новой надгосударственной структурой, что это, по мнению отдельных сто ронников углубления интеграции, новая сверхдержава (практически эту точку зрения отстаивала и Евро пейская комиссия). Новая редакция полностью сни мает вопрос о том, что ЕС — это не кая сверхдержава, которая образу ется на основе волеизъявления на родов и, следовательно, обладает свойствами, присущими суверенно му государству. В обновленных уч редительных документах неодно кратно подчеркивается, что рефор мирование ЕС не означает ни в коем случае приобретение ЕС новых пол номочий и компетенций. ЕС лишь «наследует и замещает» Европей ское сообщество и в силу этого пере нимает все те права и полномочия, которыми обладало это интеграци онное образование. В результате по добного правопреемства сохраняют свое действие все нормативные и правовые акты, равно как и судеб ные решения, принятые в рамках Европейского сообщества (при усло вии, что они прямо не противоречат новому договору), а ЕС автоматичес ки приобретает статус юридическо го лица, которым он до этого не об ладал, и международную право субъектность. О Хартии основных прав. Особое место в структуре Лиссабонского договора занимает Хартия основ ных прав, разработанная Европей ским конвентом и принятая 7 дека бря 2000 г. В первоначальных учре дительных договорах о Сообществе полностью отсутствовало системное изложение или даже упоминание о какихлибо фундаментальных пра вах и свободах человека. В какойто степени они могли быть увязаны с четырьмя свободами, которыми ха рактеризуется функционирование общего рынка, а в последующем его преобразование в единый внутрен ний рынок (свобода передвижения товаров, капиталов, услуг и лиц). Присутствовали также такие уста новления, как запрет дискримина ции, утверждение равноправия жен щины и мужчины и некоторые дру гие. Лишь в 1992 г. при подписании Договора об образовании ЕС появля ется отсылка к основным правам и свободам. Согласно ст. 6 этого Дого вора положения Европейской кон венции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в 1950 г., а равно конституционные положения демократических кон ституций, относящиеся к правам и свободам, образуют общие принци пы права ЕС. Придание этим поло жениям статуса общих принципов имело определенные правовые по следствия. Оно означало, что все акты и действия Европейских сооб ществ и ЕС не должны противоре чить общим принципам в том виде, как они были закреплены в Европей ской конвенции и истолкованы Евро пейским Судом по правам человека, а также должны учитывать положе ния национальных конституций. Однако специальной системы юрисдикционной защиты основных прав и свобод эти положения не со держали. Соответственно не была предусмотрена и процедура обра щения в судебные инстанции ЕС в целях защиты основных прав и свобод. Эти вопросы могли быть под няты в суде лишь в связи с рассмот рением предусмотренных учреди тельными актами видов исков (на пример, исков о законности или об аннулировании актов) либо в случае, если дело рассматривалось в пре юдициальном порядке на основе об 106 Сравнительноправовые исследования ращения национальных судебных инстанций, заинтересованных в по лучении должного толкования или оценки легитимности актов. Такие запросы подлежали рассмотрению Судом ЕС в связи с необходимостью применения нормы права ЕС нацио нальными судебными инстанциями. Европейский парламент еще в 1990е гг. пытался добиться приня тия Хартии основных прав. Перво начальные попытки успеха не име ли. Тем не менее все планы по рас ширению и углублению интеграции неизбежно наталкивались на про блему защиты основных прав и сво бод человека. В результате собрав шийся в 2000 г. Европейский конвент разработал и одобрил Хартию ос новных прав, которая от имени ру ководящих органов Союза была про возглашена в преддверии заключе ния Ниццского договора 2001 г. Ос новной пробел принятого документа состоял в том, что Хартия не имела обязательной юридической силы. Правда, такие институты ЕС, как Суд, Парламент и Комиссия, изна чально признали за Хартией роль акта, формулирующего общие прин ципы права ЕС. Вопрос о статусе Хартии был под нят в связи с подготовкой проекта Конституции для Европы. Согласно конституционной теории, действую щей и применяемой во всех государ ствах — членах ЕС, конституцион ное закрепление основных прав и свобод человека, обеспечение их юрисдикционной защиты составля ют один из ведущих и главных эле ментов современного конституцио нализма. Формула, провозглашен ная еще Французской декларацией 1789 г., согласно которой страна, не знающая основных прав и свобод, не имеет конституции, фактически ста ла общепризнанной во всех демок ратических странах. Естественно, что проект Конституции для Европы должен был интегрировать и поло жения, изложенные в Хартии. В ре зультате она стала составной час тью проекта Конституции Европы. Фиаско конституционного договора привело к отказу и от придания обя зательной силы положениям Хартии. К этому вопросу удалось вернуться при подготовке Лиссабонского дого вора. Интегрировать Хартию непос редственно в текст ДЕС или ДФЕС государстваучредители не пожела ли. Некоторые страны, не согласные признать обязательную силу Хар тии, категорически выступили про тив такого решения. Придать Хар тии статус протокола, прилагаемого к учредительным актам, означало принизить ее значение. Решения практически так и не нашли. Хартия принимается одновременно с учре дительными договорами, но ее юри дическое оформление как обяза тельной для всех государств — чле нов ЕС отсутствует. Она имеет обя зательную юридическую силу не для всех участников договора. Изна чально две страны — Великобрита ния и Польша — выступили против придания Хартии обязательной юри дической силы и против права на об ращение физических лиц непосред ственно в судебные инстанции на основе или в целях защиты нарушен ных прав, закрепляемых Хартией. Оговорка этих стран была учтена. В этих целях был подготовлен и при нят специальный протокол. К нему затем присоединилась и Чехия, став шая одним из последних участников ратификационного процесса и ого варивавшая свою особую заинтере сованность в решении вопроса о при дании Хартии обязательной юриди ческой силы. Несмотря на все изъ ятия и оговорки отдельных стран, Хартия была ратифицирована в том же порядке, что и Лиссабонский до говор, и обретала обязательную юри дическую силу. Хартия основных прав имеет свое образную структуру. В отличие от всех известных международнопра вовых актов Хартия не содержит чет кого разделения на политические, гражданские, социальноэкономи ческие и культурные права. Основные положения Хартии изложены в семи 107 Журнал российского права № 3 — 2010 разделах. Первый раздел — «Досто инство». В нем еще раз подчеркнуто, что человеческое достоинство непри косновенно. Оно подлежит уважению и безусловной защите. В этом разде ле закрепляются право на жизнь, пра во на целостность и защиту личности, запрещение пыток и бесчеловечного обращения, запрещение рабства и принудительного труда. Второй раз дел — «Свободы». Третий — «Равен ство». Четвертый — «Солидарность». Пятый — «Гражданство». Шестой — «Правосудие». Седьмой включает об щие положения, регулирующие при менение Хартии. Интересен не только новый под ход к систематизации основных прав и свобод, но и включение новейших установлений. Таковы, например, содержащиеся в Хартии запрет на клонирование человеческих существ, запрет на торговлю человеческими органами и ряд других установле ний, отражающих современные тен денции общественного развития или научнотехнического прогресса. Непосредственно к Хартии при ложен еще один чрезвычайно инте ресный и важный документ. Это разъяснение Хартии об основных правах. Практически каждая статья Хартии сопровождается разверну тым комментарием со ссылками на действующие нормативные право вые акты и, что особенно важно, на судебную практику Европейского Суда по правам человека. Посколь ку сама Хартия в значительной сте пени воспроизводит положения Ев ропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а Суд ЕС призван обеспечивать юрисдик ционную защиту закрепленных в Конвенции положений, то соответ ственно эти разъяснения обязывают субъектов права ЕС, признающих обязательное действие Хартии, ру ководствоваться теми разъяснения ми и толкованиями, которые даны в рамках судебной практики Евро пейского Суда по правам человека. Лиссабонский договор не ограни чивается, однако, провозглашением обязательной юридической силы Хартии основных прав. Он предус матривает вступление ЕС в состав участников Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве коллективного чле на. В связи с этим напомним, что та кого рода попытка уже предприни малась. Однако Суд ЕС посчитал, что правовых оснований для подобного присоединения к указанной Конвен ции в учредительных актах ЕС нет. Принятие решения было отложено. Теперь Лиссабонский договор созда ет такое законодательное основание. Необходимо, однако, чтобы соответ ствующее положение содержалось и в самой Европейской конвенции. Для этого был принят специальный Про токол № 14, который, вводя некото рые новеллы в организацию судопро изводства, предусматривает также возможность коллективного член ства. Вступление в силу Протокола № 14 было на некоторое время задер жано Российской Федерацией. Од нако после уточнения отдельных ус ловий судопроизводства Государ ственная Дума приняла решение о его ратификации. Таким образом, с правовой точки зрения все условия для вступления ЕС в состав участни ков Конвенции налицо. Остается ре шить еще одну немаловажную про блему, связанную со столкновением юрисдикций Европейского Суда по правам человека и Суда ЕС. Некото рые шаги в этом направлении пред приняты, но окончательное решение еще не найдено. Очевидно, однако, что в перспективе акты и действия институтов и органов ЕС могут быть обжалованы при наличии достаточ ных оснований непосредственно в Европейский Суд по правам чело века. Институциональная реформа. Лиссабонский договор вносит весьма существенные изменения в структу ру и порядок функционирования институтов ЕС. Статус института обретают два важнейших органа ЕС: Европейский совет и Европейский центральный банк. 108 Сравнительноправовые исследования Европейский совет, состоящий из руководителей государств — членов ЕС, претерпевает некоторые внут ренние изменения. Взамен существу ющей процедуры председательст вования, предусматривающей рота цию главы Европейского совета каж дые шесть месяцев, вводится пост Постоянного председателя Европей ского совета. В средствах массовой информации его зачастую именуют президентом ЕС, выполняющим фун кции его главы. Эта формулировка не точна и не отвечает положениям, со держащимся в учредительных актах. Постоянный председатель изби рается сроком на 2,5 года с правом однократного переизбрания. Таким образом, общий срок полномочий Постоянного председателя не может превышать пять лет. Детально пол номочия Постоянного председателя не урегулированы. Однако из поло жений учредительных актов можно сделать вывод о том, что его важней шее назначение — поиск взаимо приемлемых решений и компромис сов в рамках высшего органа поли тического руководства. Это особен но необходимо в условиях, когда в Европейский совет входят руково дители 27 государств и Председа тель Европейской комиссии. Посто янный председатель осуществляет представительство ЕС в междуна родных отношениях, правда, с ого воркой о том, что осуществление этой функции не будет означать ог раничение полномочий Европей ской комиссии и Высокого предста вителя ЕС по международным де лам. Совершенно очевидно, что и в этом случае еще предстоит отыскание компромиссов. Впрочем, на это же указывает и избрание нового Посто янного председателя. Им стал пре мьерминистр Бельгии. Его канди датура была поддержана именно благодаря тому, что он сумел найти взаимоприемлемые решения в ус ловиях резко обострившихся отно шений между фламандцами и вал лонами в Бельгии. Ситуация, сло жившаяся в этой стране, грозила перерасти в распад Бельгийской федерации. Весьма важное значение имеют и некоторые другие положения, отно сящиеся к функционированию Ев ропейского совета. Высший орган политического ру ководства не обладает законода тельными полномочиями. Это, ко нечно, не означает возможности его воздействия и влияния на законода тельный процесс в ЕС. Однако с пра вовой точки зрения устанавливает ся полный запрет на издание Евро пейским советом законодательных актов. Соответственно его решения могут носить только подзаконный характер. В условиях, когда именно Европейскому совету принадлежат внешнеполитические полномочия, это установление четко указывает на то, что принимаемые им решения не подчинены процедурным услови ям, связанным с законодательной процедурой. Кроме того, сами реше ния, которые принимаются на осно ве, как правило, единогласия, не мо гут обладать высшей юридической силой по сравнению с законом. К сказанному следует добавить, что на сферу внешней политики по об щему правилу не распространяется юрисдикция Суда ЕС. Характери зуя полномочия Постоянного пред седателя и самого Европейского со вета в сфере внешних сношений, следует обратить внимание на то, что существовавшее ранее разделе ние на общую внешнюю политику и политику безопасности, с одной сто роны, и осуществление внешних полномочий в рамках сообщества — с другой, все еще сохраняется. Ко нечно, определенная унификация отныне имеет место, поскольку лик видируется само Европейское сооб щество, а его полномочия наследу ются ЕС, но не менее показательно и другое. Положения, относящиеся к ОВПБ, сохраняются и содержатся в ДЕС. Положения, относящиеся к внешней политике, закрепляются в ДФЕС. 109 Журнал российского права № 3 — 2010 Значение правовой конструкции, которая сохраняется, несмотря на реформы, в известной мере нивели руется изменением статуса Высоко го представителя по ОВПБ. Отныне он будет не только заниматься ОВПБ, которая в этом качестве сохраняется, но и руководить осуществлением вне шних связей, ранее не входившим в компетенцию Высокого представите ля. До принятия Лиссабонского дого вора их осуществлением ведал Ко миссар — член Европейской комис сии по внешним связям. Таким обра зом, Высокий представитель по ОВПБ одновремененно является Высоким представителем по иностранной по литике и политике безопасности. В его ведение передаются, таким образом, все полномочия, которые ранее осу ществлял соответствующий член Ев ропейской комиссии. С этим связано и соответствующее изменение стату са Высокого представителя. Он ex officio становится вицепредседате лем Европейской комиссии. Это лега лизует передачу в его ведение полно мочий, ранее принадлежавших соот ветствующему комиссару. С этим связана и особая процедура его назна чения, и в известной мере двойствен ный статус одновременно и Предста вителя Совета и Представителя Евро пейской комиссии. Совет ЕС в целом сохраняет свой статус, однако и он претерпевает некоторые изменения. ДЕС гораздо более четко определяет полномочия Совета ЕС. Он становится наряду с Европейским парламентом законо дательным органом ЕС, участвует в принятии бюджета и формировании других институтов ЕС. В Совете ЕС сохраняется ротационный принцип председательствования. В соответ ствии с утвержденным Европей ским советом порядком каждые шесть месяцев председательствует в Совете ЕС представитель одного из государств — членов ЕС. При этом предусматривается образование своеобразного триумвирата, по скольку в обсуждении и подготовке решений Совета ЕС и руководстве его функционированием действую щий Председатель должен согласо вывать свои действия с предшеству ющим Председателем Совета ЕС и будущим Председателем Совета ЕС. Такой триумвират будет в опреде ленной мере обеспечивать преем ственность и направленность поли тического курса и деятельности Со вета ЕС. Совет ЕС, будучи единым инсти тутом, может функционировать и функционирует на практике в раз личных формациях. Их перечень также утверждается Европейским советом. Лиссабонский договор не посредственно установлений на этот счет не содержит, но он вводит неко торые положения, позволяющие го ворить об изменении в структуре формаций. В частности, председа тельствование в Совете министров иностранных дел осуществляет Вы сокий представитель по ОВПБ. В других, как и раньше, председа тельствует представитель страны, которая осуществляет в данный пе риод председательствование в Со вете ЕС. Разделены функции Сове та по иностранным делам и Совета по общим вопросам. Последний вы ступает в роли законодательной па латы, что, в свою очередь, должно сказаться и на порядке его работы. Это, в частности, большая откры тость, гласность и т. п. Особенно важ но то, что Совет ЕС в этой формации решает вопросы, связанные с осу ществлением общей и специальной законодательной процедуры. Некоторые изменения происходят в порядке формирования и функцио нирования Европейской комиссии. Согласно обновленным учредитель ным актам Председатель Европей ской комиссии избирается Европейс ким парламентом по предложению Совета ЕС. Последний может в случае возникновения разногласий прини мать решение о выдвижении канди дата квалифицированным большин ством голосов. В случае если предло женный кандидат не получает под держки в Европейском парламенте, 110 Сравнительноправовые исследования Совет ЕС обязан в течение месяца предложить нового кандидата. Впро чем, практика свидетельствует о том, что пока в этой области не было суще ственных разногласий, требовавших использования процедуры квали фицированного большинства. Из бранный Европейским парламентом Председатель совместно с Советом ЕС приступает к подбору кандидатов в члены Европейской комиссии. Каж дый кандидат представляется соот ветствующему профильному комите ту Европейского парламента, кото рый после заслушивания кандидата выносит решение о его приемлемости или неприемлемости. Эта процедура весьма сложна и трудна. Об этом сви детельствует хотя бы тот факт, что в течение нескольких месяцев после формирования нового состава легис латуры (июнь 2009 г.) и впредь до ее утверждения в феврале 2010 г. не уда валось полностью решить вопрос о ее персональном составе. Некоторые из первоначально представленных кан дидатов по настоянию Европейского парламента были заменены. Слож ность этой процедуры определяется необходимостью учета многих факто ров, в том числе сбалансированного представительства различных поли тических сил, представленных раз личными парламентскими группами. Европейская комиссия сохраняет все свои основные полномочия. По мнению некоторых экспертов, введе ние новых процедур принятия реше ний и особенно повышение роли на циональных парламентов и более активно внедряемая процедура суб сидиарности могут в значительной мере затруднить работу Комиссии, и в частности принятие ею опера тивных решений. Европейский парламент форми руется попрежнему на основе все общего и прямого голосования. Со храняется и срок депутатского ман дата, установленный в пять лет. В перспективе предполагается вве дение единообразного избиратель ного кодекса в странах ЕС. Пока со гласованно действуют лишь общие принципы построения избиратель ной системы. Что же касается того, в каком порядке осуществляется принцип пропорционального пред ставительства и какая именно систе ма используется при определении ре зультатов голосования, все это сохра няется пока в ведении государств членов. Расширению полномочий Парламента соответствует и введе ние новых законодательных про цедур, и активизация роли Парла мента в формировании иных инсти тутов ЕС и осуществлении полити ческого контроля за деятельностью Европейской комиссии. Предусмат ривается систематическое представ ление отчетов высших должностных лиц ЕС, в частности Постоянного председателя Европейского совета, Председателя Европейской комис сии, Высокого представителя по ОВПБ и иных высших должностных лиц. Одна из важнейших функций Ев ропейского парламента — осуще ствление законодательных полно мочий. Учредительные акты не ис пользуют содержавшихся в консти туционном проекте терминов, таких как «европейский закон» или «евро пейский рамочный закон». Европей ских законов формально больше нет, но законодательная процедура в ЕС сохранена. Она описана доста точно подробно и детально и предус матривает постепенное внедрение новых процедур. Лиссабонский договор ликвидиру ет разночтения в источниках права ЕС. Она в определенной мере исчеза ет вместе с ликвидацией Сообщества и созданием единого интеграционно го пространства. В качестве источни ков права ЕС выступают регламенты, директивы и решения в том виде, как они были описаны еще в Римском учредительном договоре, принятом в 1957 г. Однако вводится и весьма важный новый элемент. Регламенты, директивы и решения, принятые на основе законодательной процедуры, обретают статус законодательных актов ЕС со всеми вытекающими 111 Журнал российского права № 3 — 2010 отсюда правовыми последствиями. Те же категории актов, принятые вне этой процедуры, имеют статус подзаконных актов. В соответствии с общей законода тельной процедурой предлагаемый проект считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Советом и Европейским парламен том. Обновленные учредительные акты весьма подробно регламенти руют порядок осуществления зако нодательной процедуры. Практи чески монопольное право внесения законопроектов передается Евро пейской комиссии. В отдельных слу чаях право законодательной иници ативы могут осуществлять также Высокий представитель отдельно или совместно с Европейской комис сией, Европейским центральным банком и Судом ЕС. Одна из инте ресных и весьма важных новелл — введение права народной законода тельной инициативы. В случае если проект поддержан не менее чем мил лионом граждан ЕС, он в обязатель ном порядке подлежит рассмотре нию законодателями на основе при менения общей законодательной процедуры. Однако это не обязыва ет законодателей одобрять вноси мые предложения. Закреплению ис ключительного права Европейской комиссии на осуществление законо дательной инициативы служит по рядок, в соответствии с которым для принятия на этой основе законода тельного акта устанавливается ме нее усложненная процедура, чем при внесении проекта любым дру гим институтом или органом. Наряду с общей законодательной процедурой вводится также и спе циальная. Суть ее состоит в том, что один из созаконодателей, т. е. Совет или Европейская комиссия, может самостоятельно решать вопрос о принятии законодательного акта. Такое может иметь место только в случае, если это предусмотрено не посредственно конкретной статьей учредительных договоров. Если ре шение принимает Совет, то по обще му правилу он должен получить консультативное заключение Евро пейского парламента. В том случае, если это решение принимается Пар ламентом, необходима поддержка со стороны Совета и некоторых других институтов. Новые учредительные акты предусматривают только три основания для использования спе циальной законодательной про цедуры Парламентом, во всех иных случаях этой процедурой пользует ся Совет. Консультативное заключе ние Парламента для Совета не обя зательно. Однако в новых учреди тельных актах содержится оговор ка, согласно которой в случае едино гласного решения специальная за конодательная процедура может быть заменена общей законодатель ной процедурой. Следует также об ратить внимание на то, что в отдель ных случаях при принятии законо дательного акта Советом требуется не только консультативное заклю чение, но и апробация со стороны Парламента. Это своего рода парла ментское вето на проекты, принима емым Советом. Лиссабонский договор устанавли вает своеобразный календарный план изменений в процедуре приня тия решений. Речь идет о переходе от системы квотирования к системе двойного большинства. В этом случае при вынесении решений должны учитываться как число государств, голосующих за предлагаемое реше ние, так и численность населения государств, выступающих в поддер жку рассматриваемого предложе ния. Эта система принятия решений должна быть доведена до логическо го завершения лишь к 2017 г. Немало важное значение для осуществления процедуры принятия законодатель ных актов имеет также использова ние контроля за законодательным процессом со стороны национальных парламентов. Все проекты, вноси мые в рамках общей законодатель ной процедуры, в обязательном по рядке поступают в распоряжение и национальных парламентов. Каж 112 Сравнительноправовые исследования дый из них обладает двумя голосами. (В случае двухпалатной структуры каждая имеет один голос.) Если не менее трети всех голосов подано против предлагаемого законопроек та в связи с нарушением принципа субсидиарности, обсуждаемый за конопроект должен быть в обяза тельном порядке пересмотрен. В том случае, если речь идет о постановле ниях, относящихся к пространству свободы, безопасности и законности, такой минимум составляет одна чет вертая всех голосов, подаваемых при реализации принципа субсиди арности. Если абсолютное большин ство высказалось против проекта, он должен быть снят с повестки дня. Формально все более усложняе мые процедуры должны отвечать требованиям демократизации ЕС. Однако, по мнению многих исследо вателей, введение таких усложнен ных процедур может оказаться пре пятствием для решения иной про блемы, для решения которой и была намечена осуществляемая реформа. Усложненная процедура вряд ли бу дет способствовать повышению эф фективности управленческих струк тур ЕС, более того, она может затруд нить и усложнить принятие жизнен но важных решений. Впрочем, как все эти изменения процедур ска жутся на реальном функционирова нии институтов, покажет только практика. Реформа будет осуществ ляться на протяжении весьма дли тельного периода и весьма осторож но. Очевидно, авторы обновленных учредительных актов с применением новых процедур явно не спешили. Некоторые изменения вносит Лис сабонский договор в судебную сис тему ЕС. Подтверждается трех звенная структура судебных орга нов ЕС. Высшую ступень занимает Суд ЕС, следующую до реализации новых постановлений занимает Суд первой инстанции и, наконец, тре тью — специализированные суды. Правовую основу функционирова ния судебной системы образуют как положения ДЕС и ДФЕС, так и Ус тав Суда ЕС, принимаемый в форме протокола, приложенного к Лиссабон скому договору, а равно процедурные регламенты, принимаемые каждой из судебных инстанций. Одна из важ нейших новелл состоит в порядке формирования судебных органов. До настоящего времени члены Суда ЕС и Суда первой инстанции назнача лись на основе совместного едино гласного решения государствами — членами ЕС. Отныне такое решение будет выносить Европейский совет. Однако вводится система отбора кандидатов. Предусматривается учреждение специального комитета экспертов, который будет оценивать представленные кандидатуры и ре комендовать их на рассмотрение Европейскому совету. Первый опыт такого рода был использован при формировании Суда по делам граж данской службы. Этот специализи рованный судебный орган был со здан на основе решения, принятого в 2004 г. Советом ЕС, и начал актив но функционировать с 2006 г. Реформирование судебной систе мы также имеет целью повышение ее эффективности. В настоящее вре мя все судебные инстанции рассмат ривают около 1200 дел в год. Тем не менее количество дел, принятых к производству, но не решенных суда ми, возрастает, а следовательно, увеличиваются и сроки рассмотре ния дел судебными инстанциями. Несколько усложнило работу судов и то обстоятельство, что преюдици альная процедура может приме няться не только Судом ЕС, но и Су дом первой инстанции. Впрочем, практика последних лет подтверж дает, что по общему правилу рас смотрение дел в преюдициальном порядке оказывается прерогативой именно Суда ЕС. Точно так же срав нительно редки случаи кассацион ного обжалования решений Суда первой инстанции в Суд ЕС. В част ности, в 2008 г. такого рода обжало вания имели место девять раз, и в большинстве случаев кассационные жалобы были отклонены. Однако не 113 Журнал российского права № 3 — 2010 которые принципиально важные ре шения, как, например, решение Суда первой инстанции по делу Кади, вы несенное в 2008 г., привели к приня тию кассационной инстанцией ре шения о его отмене. Это решение касалось очень важной проблемы — возможности прямого применения в ЕС санкций, налагаемых по решению Совета Безопасности ООН на физи ческих или юридических лиц, обви няемых в причастности к террорис тическим действиям. Решение было весьма спорным, вызвало очень ши рокую полемику. Кассационная ин станция вынесла своего рода комп ромиссное решение. Она признала, что решения Совета Безопасности ООН имеют прямое действие на тер ритории ЕС, однако сочла, что акты имплементации этих решений могут быть оспорены в судебных органах ЕС. Нарушение прав и свобод чело века при имплементации решений Совета Безопасности ООН послу жило основанием для пересмотра всего дела. В конечном счете реше ние, отклонявшее жалобу лиц, обви няемых в пособничестве террориз му, было оставлено в силе, но от ин ститутов ЕС, в частности Совета, принимавшего соответствующий регламент, было затребовано в трех месячный срок внести необходимые изменения и поправки, дабы данный регламент был достаточно легитим ным с точки зрения права ЕС. Безусловно, судебная система ЕС была и остается одним из ведущих органов неполитического характера данного интеграционного объедине ния. Только Суд ЕС наделен исключи тельным правом давать легитимное истолкование и определять право мерность решений, вынесенных ин ститутами и органами ЕС. Это, в свою очередь, предопределило и то обсто ятельство, что именно Суд ЕС стал тем институтом, который обозначил природу Европейских сообществ и ЕС, особенности и квалификацию права ЕС как особой самостоятельной и автономной правовой системы, зак репил введение принципов, опреде ляющих взаимоотношения права ЕС и национальных правовых систем го сударствчленов, разработал и ввел в действие ряд доктринальных постро ений, имевших исключительно важ ное значение для развития процесса интеграции. Достаточно в этом отно шении напомнить, что именно Суд ЕС разработал Концепцию параллель ных полномочий или внешнеполити ческого сопровождения, которая сыг рала очень важную роль в расшире нии международной правосубъектно сти Европейских сообществ, перени маемой отныне ЕС. Соответствующие судебные решения предусмотрели, что во всех тех случаях, когда для по строения общего, а затем единого внутреннего рынка требуется осуще ствление мер не только внутреннего, но и внешнего порядка, интеграцион ное объединение получает право на принятие соответствующих реше ний, позволяющих заключать догово ры и соглашения, даже если они на прямую не предусмотрены учреди тельными актами. Вопрос о квалификационных прин ципах, характеризующих право ЕС, был вновь поднят в ходе подготовки и подписания Лиссабонского договора. В проекте Конституции для Европы предусматривалось, например, что нормы права ЕС обладают верховен ством по отношению к нормам нацио нального права государств — членов ЕС. Непосредственно в ДЕС и ДФЕС эти положения отсутствуют. Однако в приложении к ним опубликована Декларация № 17 о верховенстве пра ва ЕС, которая, правда в весьма осто рожных выражениях, воспроизводит постановление Суда ЕС по делу Кос та, вынесенное еще в 1960е гг., послу жившее основанием для признания принципа верховенства права ЕС. Эта Декларация о верховенстве не имеет императивного характера, как поста новление проекта Конституции для Европы, но, во всяком случае, под тверждает действенность и значи мость этого принципа. Статус института ЕС обретает согласно Лиссабонскому договору 114 Сравнительноправовые исследования Европейский центральный банк (ЕЦБ). В значительной мере это от ражение и признание возрастаю щей роли ЕЦБ в жизнедеятельнос ти ЕС. Изменение в его статусе про кламируется и закрепляется в ДЕС и детализируется в ДФЕС, в част ности в положениях, относящихся к денежной политике ЕС (ст. 127 и последующие), и в институцио нальных положениях (ст. 282—284). Более детально порядок его функ ционирования определяется в про токолах, относящихся к ЕЦБ и Ев рогруппе. ЕЦБ, оставаясь руководящим ор ганом Европейской системы цент ральных банков, обретает прерогати вы, свойственные институтам ЕС. В частности, он наделен правом изда ния обязательных регламентов в сфере своего ведения. Подтвержде но его право наложения штрафных санкций. ЕЦБ выполняет роль руко водителя евросистемы, охватываю щей все страны, входящие в зону евро. Именно эта банковская система официально именуется евросисте мой. Он участвует также в работе Еврогруппы, руководящий орган ко торой объединяет министров финан сов стран, входящих в евросистему. Предлагаемые этим органом реше ния подлежат обсуждению в Совете ЕС. Однако в голосовании по этим предложениям в Совете принимают участие только члены Еврогруппы. В условиях мирового финансово го кризиса роль ЕЦБ и его руководя щих органов заметно возросла. *** Лиссабонский договор имеет в значительной мере рамочный ха рактер. Наряду с положениями, ко торые вводятся в действие немед ленно, формулируется программа постепенного осуществления ре форм. Причем она касается не толь ко изменения процедур, но и реше ния ряда проблемных вопросов. Во многом это связано с осуществле нием программы строительства про странства свободы, безопасности и законности, которая предусматри вает расширение сотрудничества судебных органов, а равно органов охраны порядка, и требует особо внимательного изучения и подхода. В какойто мере это компенсирует ся более широким применением Концепции продвинутого сотрудни чества и ее распространением даже на сферу ОВПБ. Практическое осуществление Лис сабонского договора оказалось де лом не менее сложным, чем его ра тификация. Почти на полгода затя нулось формирование новой Евро пейской комиссии (Баррозу2). По стоянный председатель ЕС из бран, но пока сохраняется прежняя ротационная система. В определен ной степени возникшие проблемы связаны с трудностями, вызванны ми мировым финансовым кризисом. Крайне сложное положение сложи лось в некоторых странах, входя щих в зону евро (Греция, Испания, Португалия). Произошел отход от ряда положений Пакта стабильнос ти и экономического развития стран еврозоны, закрепляющего критерии вхождения в евросистему. Тем не менее ЕС смог довольно активно противостоять возникающим труд ностям, а притягательная сила ЕС не только не исчезла, но даже заметно возросла. 115
