11.13. АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ В

Пробелы в российском законодательстве
11.13. АДМИНИСТРАТИВНОЕ
РАССЛЕДОВАНИЕ В
МЕХАНИЗМЕ ПРОИЗВОДСТВА
ПО ДЕЛУ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНОМ
ПРАВОНАРУШЕНИИ
Арзуманян А.А., соискатель
кафедры административного права
Ростовского юридического
института МВД РФ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Задачей стадии возбуждения дела является установление необходимых процессуальных предпосылок
возникновения процесса по конкретному делу, а именно: наличие повода из числа предусмотренных ч. 1 ст.
28.1 КоАП РФ и достаточных данных, указывающих на
наличие события административного правонарушения.
В литературе отмечается, что возбуждение дела означает принятие решения начать его расследование при
наличии признаков правонарушения. «Далее происходит собирание и исследование материалов, имеющих
отношение к совершенному правонарушению и личности правонарушителя, т.е. административное расследование. Поэтому ряд авторов полагает, что начальную стадию производства можно обозначить как административное расследование»1. Аналогичный взгляд
высказан Я.В.Серебряковым, полагающим, что наименование начальной стадии - возбуждение дела об административном правонарушении – не соответствует
ее содержанию (характеру процессуальных действий и
2
решений) . Между тем, административное расследование не является обязательным элементом стадии
возбуждения производства по делу об административном правонарушении. Последнее проводится лишь
при наличии условий, предусмотренных ст. 28.7 КоАП
РФ.
Существенным недостатком, осложняющим восприятие правовой сущности административного расследования, является отсутствие в нормах действующего
законодательства легального определения рассматриваемого понятия. На основании буквального толкования текста нормы абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ можно
лишь сделать вывод, что законодатель рассматривает
административное расследование как одну из форм
производства по делам об административных правонарушениях. Не случайно, в юридической науке так и
не выработано общего подхода при определении рассматриваемого понятия. В отдельных случаях проведение административного расследования отождествляется с иными стадиями производства по делам об
административных правонарушениях. Известны случаи применения рассматриваемого понятия для обо-
1
Головко В.В. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, его
стадии и участники // Транспортное право. 2005. № 4.
2
См.: Серебряков Я.В. Защитник в производстве по делам об
административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук.
Омск, 2004. С. 108.
2'2008
значения иных видов государственных и частных рас3
следований .
Среди многочисленных дефиниций понятия «административное расследование», сформулированных
учеными как до принятия КоАП РФ, так и после его
вступления в силу, можно выделить следующие основные варианты: совокупность процессуальных действий (Д.Н.Бахрах, Л.А.Калинина), особый порядок
предварительного изучения данных (А.Ю.Якимов),
особая процедура (сложный процесс), в рамках которой производятся необходимые процессуальные действия (А.Гуничев, Е.В.Малашин), стадия производства
по делам об административных правонарушениях
(Д.Н.Бахрах,
А.П.Коренев,
А.А.Гравина,
Л.К.Терещенко, М.П.Шестакова), дополнительная проверка (Л.А.Калинина, А.А.Николаев), форма возбуждения дела об административном правонарушении
(О.В.Панкова), форма административного производства (Л.Акимов, Ю.П.Соловей, В.В.Черников). Указанные
дефиниции отражают различные аспекты исследуемого понятия, которые отражены в определении, сформулированном Л.А.Калининой: «административное
расследование представляет собой совокупность процессуальных действий, осуществление которых необходимо для получения дополнительных сведений и
материалов, необходимых для правильного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении»4. Аналогичный подход был воспринят и правоприменительной практикой: указанное
определение практически дословно воспроизводится в
актах арбитражных судов5.
На наш взгляд, согласиться с таким подходом нельзя. Указанные определения не могут быть признаны
верными с точки зрения оценки роли административного расследования в механизме развития административно-юрисдикционных процедур. Содержанием административного расследования не может быть получение дополнительных сведений и материалов,
необходимых для возбуждения дела, ибо возбуждение
дела предшествует административному расследованию. В этом несложно убедиться, обратившись к положениям п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ: определение о
возбуждении дела об административном правонарушении является основанием для проведения административного расследования. Таким образом, завершение административного расследования не является
процессуальной формой завершения стадии возбуждения производства, ибо последнее уже возбуждено.
Довод в пользу сказанного можно обнаружить в ч. 6 ст.
28.7 КоАП РФ: по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о
прекращении дела об административном правонарушении, а не постановление об отказе в возбуждении
производства. В контексте последней нормы позволим
не согласиться с мнением В.Д. Сорокина, считающего,
что «проведению административного расследования
3
Зрелов А.П. Административное расследование. Особенности
правового регулирования, коллизии и правовые пробелы КоАП
РФ // Право и экономика. 2004. № 7.
4
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юристъ,
2002. С. 1098.
5
См., напр.: Постановления Федерального арбитражного суда
Северо-Западного округа от 26 января 2004 г. № А56-27311/03; от
26 января 2004 г. № А56-23563/03; от 6 ноября 2003 г. № А566546/03; от 14 октября 2003 г. № А56-15730/03; от 7 октября 2003
г. № А56-11024/03; от 11 июля 2003 г. № А56-7682/03; от 26 мая
2003 г. № А56-3578/03.
427
Арзуманян А.А.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ
обязательно должен предшествовать протокол об административном правонарушении… составление протокола об административном правонарушении – это
всегда первичное процессуальное действие, являющееся необходимым юридическим основанием для
проведения всех последующих процессуальных действий, из которых складывается процедура производ6
ства по делу об административном правонарушении» .
В случае проведения административного расследования составление протокола об административном правонарушении является не «точкой отсчета» в развитии
административно-процессуальных отношений, а формой завершения стадии административного расследования. Это вполне отвечает сущности протокола как
основного процессуального документа, «… на основании которого принимается решение по делу об административном правонарушении. В этом документе
фиксируются основные сведения, отражающие сущность совершенного правонарушения и характери7
зующие лицо, привлекаемое к ответственности» .
На наш взгляд, приведенная выше позиция
Л.А.Калининой основана на признании административного расследования частью стадии возбуждения
производства по делу; формальный повод для этого
действительно дал законодатель, закрепив положения
об административном расследовании в главе 28 КоАП
РФ, посвященной указанной стадии административного процесса. Полагаем, что это неверно; неверность
эта становится очевидной, если во внимание принять
сущностной аспект: совокупности процессуальных
действий, образующих содержание возбуждения административно-юрисдикционного производства и административного расследования имеют различные
процессуальные задачи, что обусловливает отличия
практически во всех элементах соответствующих процессуальных режимов: субъекты, процессуальные документы и пр., что в литературе выделяется как при8
знаки самостоятельной процессуальной стадии . Сказанное позволяет утверждать, что административное
расследование является самостоятельной стадией
административно-юрисдикционного процесса; анализ
ее использования свидетельствует о том, что эта стадия является специальной (она применяется в отношении определенного в КоАП РФ круга административных дел). Административное расследование также
следует признать факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, проводимой после выявления факта административного правонарушения в случае недостаточности
информации обо всех обстоятельствах, подлежащих
выяснению по делу об административном правонарушении, и невозможности оперативного получения недостающих данных. Заметим, что в отличие от российской модели, необходимость проведения административного расследования в ряде зарубежных стран
связывается не столько с особенностями производства по факту административного правонарушения,
6
Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С.
517, 518.
7
См.: Письмо ГТК РФ от 17 мая 2002 г. № 01-06/19136 «О применении статей 28.5, 27.11 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях» // СПС «Консультант
Плюс».
8
См., напр.: Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А.,
Скворцов С.М. Процессуальные формы административноюрисдикционной деятельности органов внутренних дел. М., 1985.
С. 9; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.,
2000. С. 540-543 и др.
428
сколько с отсутствием всей необходимой информации
для привлечения лица к административной ответственности. Например, стадия проведения административного расследования в Испании должна быть официально объявлена, если установлен факт отсутствия
необходимых данных для привлечения лица к ответственности за выявленное нарушение или в связи с
особенностями самого процесса производства по данному виду правонарушения9.
Характерно, что в научных работах, изданных до
принятия нового КоАП РФ, большинство авторов рассматривали административное расследование как одну из стадий производства по делам об административных правонарушениях (наряду с другими стадиями:
рассмотрение дела, пересмотр постановления, исполнение постановления); при этом административное
расследование признавалось начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях10. Аналогичная точка зрения поддерживается
11
и рядом современных авторов .
Заметим, что в настоящее время в практике судов
общей юрисдикции сформировался взгляд на административное расследование, отражающий указанный
выше подход. Так, согласно п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О
некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» административное расследование представляет собой комплекс требующих
значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление12.
Проведение
административного
расследования
должно состоять из реальных действий, направленных
на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой
13
местности . Проведение административного расследования предполагает реализацию логически взаимосвязанной совокупности мер поискового, аналитического, процессуального характера, осуществляемых в
правовом режиме административного законодательства, с помощью которых соответствующие органы исполнительной власти получают и исследуют недостающую информацию о степени виновности лица в совершении
административного
правонарушения;
9
См.: Административное право зарубежных стран: Учебник /
Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 139.
10
Галаган И.А. Административная ответственность в СССР:
Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976; Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск,
1989; Кисин В.Р., Коренев А.П., Селиванов В.В. Производство по
делам об административных правонарушениях, рассматриваемых органами внутренних дел (милицией). М., 1989; Телегин А.С.
Производство по делам об административных правонарушениях
в органах внутренних дел. М., 1991. С. 28.
11
См., напр.: Костылев А.К. Административная юрисдикция:
Учебно-метод. комплекс. ТюмГУ, Ин-т государства и права. Тюмень: ТюмГУ, 2002. С. 87; Коренев А.П. Административное расследование // МВД России: Энциклопедия / Глав. ред. В.Ф. Некрасов. М.: Объединенная редакция МВД России, ИД «ОЛМАПРЕСС», 2002. С. 27 и др.
12
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта
2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при
применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2006 г. № 12) // Бюллетень Верховного
Суда РФ. 2005. № 6.
13
Там же.
Пробелы в российском законодательстве
2'2008
обстоятельствах, смягчающих или отягчающих административную ответственность по данному делу; характере и размере причиненного ущерба; наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об
административном правонарушении. При проведении
административного расследования представляется
возможным проведение проверки и дополнительного
изучения информации, свидетельствующей о событии
административного правонарушения и лице, его совершившем, но, так как проведение административного расследования поставлено в зависимость от наличия события административного правонарушения, указанные мероприятия не могут быть отнесены к группе
оснований для инициирования процедуры такого расследования14.
Круг должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследования в силу ч. 4 ст.
28.7 КоАП РФ, как отмечает Е.Ю.Родионова, является
исчерпывающим15. Данное утверждение не соответствует действительности; как это ни парадоксально, но
анализ положений КоАП РФ, регламентирующих данную стадию административно-юрисдикционного процесса позволяет сделать парадоксальный вывод: круг
должностных лиц, уполномоченных на проведение
административного расследования нормативно не оп16
ределен . Действующий КоАП РФ устанавливает
нормативные требования только по отношению к
должностному лицу – инициатору административного
расследования. Нормами п. 2 ст. 28.7 совместно со ст.
28.3 определено должностное лицо, принимающее
решение о проведении административного расследования и оформляющее его результаты в виде протокола. Полагаем, что эта ситуация противоречит требованиям к процессуальным формам, предполагающим
четкое и однозначное решение всех элементов процедуры; исправление ее требует внесения дополнения в
ст. 28.7 КоАП РФ, посредством которого полномочием
на проведение административного расследования
должны быть прямо наделены органы и должностные
лица, которым подведомственно возбуждение указанных в ст. 28.7 КоАП РФ видов административных дел.
14
См.: Зрелов А.П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов (научнопрактический комментарий к статье 28.7 КОАП РФ) // Подготовлен
для Системы КонсультантПлюс, 2004.
15
См.: Родионова Е.Ю. К вопросу о реализации административной ответственности за избирательные правонарушения // Российский следователь. 2006. № 8.
16
К аналогичным выводам пришел, в частности, А.С. Кленовский. См.: Кленовский А.С. ККТ (ККМ): разъяснения по проблемным вопросам // Нормативные акты и комментарии. 2003. № 7-8.
429