зарубежный опыт разработки критериев и механизмов оценки

Новый юридический журнал № 32012
Р.Г. ГУСЕВ,
кандидат экономических наук,
докторант
Академии управления МВД России
R.G. GUSEV,
the Doctoral Researcher
of the Academy of Management
of the Ministry of the Interior
of Russia, PhD (Economy)
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
РАЗРАБОТКИ КРИТЕРИЕВ
И МЕХАНИЗМОВ ОЦЕНКИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ
FOREIGN EXPERIENCE
IN DEVELOPING CRITERIA
AND EVALUATION TOOLS
IN LAW ENFORCEMENT
В
статье проанализирован зарубеж*
ный опыт оценки деятельности по*
лиции. На основании данного анализа
предложена новая парадигма взаимоотно*
шений общества и полиции.
Ключевые слова: оценка деятельности
полиции, индикатор эффективной дея*
тельности полиции, критерии и механиз*
мы оценки деятельности полиции.
T
he international experience of the
evaluation of police performance is
analyzed. Based on this analysis the new
paradigm of the relations of the society and
the police is proposed.
Key words: the evaluation of police
performance, the indicator of the effective
policing, the criteria and the mechanisms for
evaluating police performance.
– 222 –
История вопроса
Полиция за рубежом является одним из
старейших государственных институтов,
значение которого всегда было и остается
огромным как для общества в целом, так и
для всех без исключения политических
режимов. Это обусловлено, прежде всего,
социально*политической значимостью вы*
полняемых ею многочисленных функций
по обеспечению установленного правопо*
рядка с помощью мер непосредственного
принуждения.
Теоретические и организационно*пра*
вовые модели оценки деятельности поли*
ции постоянно эволюционируют, причем
соответствующие процессы интенсифици*
руются. Однако подходы к повышению
эффективности оценки деятельности по*
лиции неодинаковы и определяются как
национальными особенностями, так и про*
блемами, стоящими на определенном эта*
пе перед конкретной страной 1 .
Анализ именно этих особенностей по*
зволит избежать ошибок при реформиро*
вании и модернизации отечественной по*
лиции и создать собственную эффектив*
ную систему оценки деятельности органов
внутренних дел.
Вопросы критериев и механизма оцен*
ки деятельности правоохранительных ор*
ганов в последнее время привлекают при*
стальное внимание научной общественно*
сти и специалистов*практиков различных
стран мира. Наличие многочисленного ко*
личества взглядов на оценку деятельнос*
ти полиции свидетельствует об отсутствии
единого унифицированного подхода. В
каждом государстве своя демократизация
общества, свой уровень экономического
развития, своя система права, своя крими*
нальная обстановка.
Создавая эффективную модель оценки
деятельности полиции, необходимо про*
анализировать опыт зарубежных стран,
среди которых наибольший интерес пред*
ставляют:
1. Соединенные штаты Америки. В
1998 году в г. Болдере для совершенство*
вания деятельности полиции была разра*
1
Опыт правоохранительной деятельности в
зарубежных странах: Сборник материалов. М.,
1999.
ботана специальная «Болдерская програм*
ма», на основании которой Институт поли*
цейских исследований выдвинул критерии
хорошей организации полицейской дея*
тельности:
• знать, чего хотят добиться полицей*
ские агентства;
• знать, чего ждут граждане от дея*
тельности полиции;
• знать свою работу;
• знать, что делает полицейское агент*
ство для качественного выполнения своей
работы;
• знать штат своих сотрудников и по*
могать им в работе2 .
В 2006 году Коган определяет ряд важ*
ных переменных, которые систематически
оказывают влияние на оценку деятельно*
сти полиции. Эти переменные включают:
персональные характеристики личности
(возраст, раса, социально*экономическое
положение); место проживания; восприя*
тие лицом преступности и беспорядков;
страх перед преступлением; показатели
преступности в жилых районах.
В 2008–2009 годах Центром исследова*
ний качества полицейской деятельности в
рамках программы полицейской безопас*
ности и правосудия «Инфраструктура, бе*
зопасность и окружающая среда» 3 была
проведена оценка правопорядка в Далла*
се, штат Техас. В общем счете было прове*
дено четыре исследования, которые вклю*
чили в себя:
* результаты опроса лиц, которые в
последнее время имели вольные или не*
вольные контакты с сотрудниками поли*
ции;
* анализ опроса случайно выбранных
жителей Далласа;
* итоги опроса сотрудников полиции на
предмет их удовлетворенности работой, ее
целостности, оценок и восприятия руко*
водства;
2
Тюрин В. Оценка деятельности полиции го*
сударственными и негосударственными инсти*
тутами зарубежных стран. ВНИИ МВД России.
3
Measuring the Performance of the Dallas
Police Department. 2008–2009 results. Robert C.
Davis.
– 223 –
Новый юридический журнал № 32012
* обзор реакции малого и среднего биз*
неса на работу полиции.
Местное общественное мнение было
изучено на основании опроса случайно
выбранных 1 362 жителей Далласа в пери*
од с 25 июня по 25 ноября 2008 года. Опрос
включал вопросы относительно эффектив*
ности полиции, ее профессионализма,
справедливости и оперативности управле*
ния. Он также включал пункты о преступ*
ности и виктимизации, а также беспоряд*
ках в соседних с Далласом местностях. От*
веты были зарегистрированы для всего го*
рода с разбивкой по полицейским участ*
кам 4 .
По мнению американских специалис*
тов, оценка деятельности полиции госу*
дарственными и негосударственными ин*
ститутами должна служить улучшению
работы органов полиции, оценка способ*
ствует повышению ответственности орга*
нов полиции и нравственному поведению
полицейских, помогает определить успе*
хи в работе полиции.
2. Австралия. Так как основным инди*
катором эффективной деятельности поли*
ции является удовлетворенность обще*
ства степенью правопорядка, австралийс*
кие ученые решили выяснить, как опреде*
лять, удовлетворено ли общество работой
полиции. Одним из возможных подходов к
пониманию удовлетворенности общества
работой полиции стала парадигма «под*
тверждение/неподтверждение». Эта мо*
дель предполагает, что люди получают
удовлетворение, сравнивая свои предпо*
ложения о возможных результатах и вос*
приятие полученных результатов. Если их
4
В целом мнения о полиции были благопри*
ятными: от 70 и 80 процентов респондентов вы*
разили положительное мнение как об эффектив*
ности, так профессионализме полиции. Более 75
процентов респондентов Далласа были очень
или вполне удовлетворены качеством услуг по*
лиции, около 90 процентов оценили услуги по*
лицейских служб как хорошие или лучшие, чем
у других учреждений города. Лишь 20 процен*
тов респондентов заявили, что характерным для
полиции является применение чрезмерной
силы, использование ненормативной лексики и
даже нарушение закона или полицейских пра*
вил.
ожидания оправдываются, то выносится
позитивная оценка (подтверждение) – че*
ловек «удовлетворен». Однако если ожи*
дания не оправдываются, то выносится не*
гативная оценка (неподтверждение) – че*
ловек испытывает неудовлетворенность.
Люди оценивают качество работы полиции
с помощью «разрыва» между ожиданиями
и действительным восприятием получае*
мого обслуживания. Чем меньше разрыв
между ожиданиями людей и их восприя*
тием действительного положения дел, тем
выше их оценка качества и чувство удов*
летворения, а впоследствии более вероят*
на их поддержка полиции. Поэтому был
принят «общий» критерий оценки каче*
ства обслуживания из пяти величин: на*
дежности, подверженности оценке, отзыв*
чивости, сопереживания и уверенности5 .
3. Великобритания. В последние годы
специалисты Великобритании разрабаты*
вают методику оценки каждого сотрудни*
ка в отдельности 6 . Предлагается судить не
только по количеству раскрытых преступ*
лений за единицу времени, но и учитывать
такой фактор, как сложность. В связи с
этим было предложено разработать табли*
цу коэффициентов. Такой подход имеет
ряд достоинств: 1. Справедливое поощре*
ние отличившихся сотрудников 2. Рацио*
нальное распределение оперативного со*
става. Безусловно, есть и негативный фак*
тор, который затрудняет определение зна*
чимости роли каждого сотрудника, так как
в большинстве случаев в процесс рассле*
дования преступлений включено много
людей (следователи, дознаватели, экспер*
ты*криминалисты и т.д.).
5
В основу анализа были положены следую*
щие смысловые блоки: проблемы, больше всего
волнующие население; чувство ответственнос*
ти на участках полицейского патрулирования;
чувство безопасности граждан; общие действия,
направленные на уменьшение возможности
стать жертвой преступления; удовлетворен*
ность работой полиции и полицейского, ответ*
ственного за район патрулирования; знание про*
граммы, выполняемой сотрудником полиции,
ответственным за район патрулирования.
6
The Measurement of Police force efficiency:
An assessment of U.K. home office policy. Leigh M.
Drake and Richard Simper.
– 224 –
История вопроса
4. Португалия. В Лиссабоне разработа*
на методика оценки эффективности дея*
тельности полиции на основе анализа сре*
ды функционирования 7 . Анализ эффек*
тивности деятельности полиции прово*
дился в два этапа. На первом этапе оцени*
вались показатели эффективности анали*
за среды функционирования, сравнива*
лись различные полицейские департамен*
ты друг с другом. Цель данного этапа зак*
лючалась в выявлении наиболее эффек*
тивных методов, применение которых
приведет к улучшению работы всех поли*
цейских участков. Все полицейские учас*
тки были классифицированы в зависимос*
ти от показателей прошлых лет. На вто*
ром этапе оценивалась модель Тобита 8 ,
устанавливающая зависимость между по*
казателями эффективности и социально*
экономическими проблемами. Также на
втором этапе выявлялись социальные ус*
ловия, варьирующиеся в различных час*
тях города и негативно влияющие на пре*
вентивную деятельности полиции. Учиты*
вались и экономические составляющие,
которые были выявлены в ходе исследова*
ния. Указанная методика весьма проста для
оценки деятельности полицейских участ*
ков и рационализации действий полиции.
Общий вывод, который вытекает из данно*
го исследования, – это то, что полиция дол*
жна быть подотчетна, прозрачна и посто*
янна, быть стимулирована на повышение
эффективности деятельности, для устра*
нения конфликта интересов полиции, пра*
вительства и граждан.
5. Рекомендации Организации по безо
пасности и сотрудничеству в Европе
(ОБСЕ) по реализации концепции и стра*
7
The city and the police force: analyzing
relative efficiency in city police precincts with
data envelopment analysis. International Journal
of Police & Management. Volume 9. Number 2.
8
Тобит*модели [tobit*models] – один из ви*
дов эконометрических моделей, не поддающих*
ся исследованию стандартными методами рег*
рессионного анализа, поскольку включают пере*
менные, представляющие собой смесь дискрет*
ных и непрерывных величин. Напр., таковы мо*
дели рынков, на которых одни цены лимитиро*
ваны, а другие свободны.
тегии эффективной оценки работы поли*
ции включают в себя9 :
* общие критерии оценки процессов ре*
ализации полицейской деятельности по
месту жительства населения (уместность,
эффективность и действенность, влияние
и устойчивость);
* проведение опросов общественного
мнения и интервьюирование целевых
групп по вопросу эффективности работы
полиции и ситуации с безопасностью в
жилых районах и мерами ее обеспечения;
* составление отчетов о внутреннем и
общественном контроле над полицейской
деятельностью;
* анализ сообщений в средствах массо*
вой информации;
* ведение записей о совместных дей*
ствиях полиции и общества;
* анализ жизнеспособности официаль*
ных и неформальных общественных фору*
мов и т.д.
Эти качественные критерии должны
дополняться количественными показате*
лями, такими, как статистика преступле*
ний, уровень раскрываемости преступле*
ний, и/или докладами о виктимизации.
Общество должно быть информирова*
но о результатах оценки, причем следует
предоставить возможность для размыш*
лений и празднования успехов, достигну*
тых в процессе решения проблем с целью
дальнейшего обеспечения вовлеченности
населения в сотрудничество и укрепления
партнерства между полицией и обще*
ством. Концепция работы полиции с насе*
лением возникла в качестве важнейшего
оперативного дополнения традиционного
стиля полицейской деятельности. Данный
подход характеризуется более глубоким
вовлечением в полицейскую деятельность
других ведомств и общества в целях обес*
печения более эффективной и действенной
борьбы с преступностью и укрепления от*
ношений между полицией и местным на*
селением.
Оценка эффективности деятельности
сотрудника полиции должна в первую оче*
редь учитывать его способность успешно
9
Руководство по демократическим основам
полицейской деятельности. Вена: ОБСЕ, 2006.
– 225 –
Новый юридический журнал № 32012
работать с проблемами местного населения
и умение вовлекать местных жителей в
процесс реализации этих усилий. Кроме
того, партнерство полиции и общества мо*
жет привести к улучшению отношений
между ними, тем самым повышая уровень
доверия населения к полиции, особенного
важного во взаимоотношениях полиции и
групп национальных меньшинств, которые
были омрачены конфликтами в прошлом.
Подводя итог всему вышесказанному,
необходимо признать, что сегодня домини*
рующей идеологией правоохранительных
органов зарубежных стран в отношениях с
обществом является так называемая кон*
цепция коммунально*ориентированной
деятельности полиции. Термин «commu*
nity poliсing» трактуется как признание и
одобрение роли общества в оказании вли*
яния на философию управленческой дея*
тельности полиции 10 .
Если гражданин воспринимает полицию
как «свою», значит, полиция на верном
пути. Вот тот основной критерий социаль*
ной эффективности работы полиции, кото*
рый находит все более широкое примене*
ние в оценке ее работы. Определение об*
лика сотрудника полиции как «друга и по*
мощника», а ее профессиональной дея*
тельности как «служение обществу» явля*
ется лейтмотивом построения отношений
между полицией и населением, а главным
критерием оценки ее деятельности – об*
щественное мнение.
В литературе, посвященной проблемам
деятельности полиции, постоянно подчер*
кивается, что успех полиции в Великобри*
тании всегда зависел от общественного
одобрения 11 .
Размышляя о роли полиции в совре*
менном обществе Австралии, Р.М. Лоренс
отмечал, что улаживание отношений, при*
мирение темпераментов и согласование
точек зрения людей является одной из
наиболее щекотливых, трудных и важных
проблем, стоящих перед полицией 12 .
Отношение с обществом – это, во*пер*
вых, основные принципы общения с людь*
ми, то есть такие действия, при которых
интересы людей становятся на первое ме*
сто во всех делах, касающихся их поведе*
ния и в социальном и в моральном отноше*
ниях. Эти принципы предполагают, что
полицейский должен действовать и посту*
пать таким образом, чтобы служить инте*
ресам всех членов общества – родителей и
их детей, несчастного, нуждающегося,
обывателя, жалобщика или преступника.
Именно это центральное положение обра*
щения с людьми является основой совре*
менного метода отношения с обществом,
метода, который требует переворота в по*
лицейском мышлении; это новое социаль*
ное понятие, когда каждый полицейский
должен стремиться достигнуть успеха в
решении проблем, связанных с людьми.
Полиции необходимо признать свою соци*
альную ответственность, если она хочет,
чтобы отношения с обществом имели эф*
фективные результаты. Главное предназ*
начение всех полицейских сил – удовлет*
ворение социальных потребностей людей.
Общественным отношениям нужно слу*
жить именно в этом принципиально новом
понимании отношений с обществом.
Библиографический список:
1. Опыт правоохранительной деятельности в
зарубежных странах: Сборник материалов. М.,
1999.
2. Тюрин В. Оценка деятельности полиции
государственными и негосударственными инсти*
тутами зарубежных стран. ВНИИ МВД России.
3. Measuring the Performance of the Dallas
Police Department. 2008–2009 results. Robert C.
Davis.
4. The Measurement of Police force efficiency:
An assessment of U.K. home office policy. Leigh M.
Drake and Richard Simper.
5. The city and the police force: analyzing
relative efficiency in city police precincts with
data envelopment analysis. International Journal
of Police & Management. Volume 9. Number 2.
10
Seagrave J. What’s in a World? Community
Policing Britain, USA and Canada. The Police
Journal, Great Britain, 1996. January. P. 30–40.
11
Critchley Т.А. A history of police in England
and Wales. London, 1978.
12
Laurence R.M. «The Police and the public».
Australian Police Journal. Vol. 23. № 2. April 1969.
P. 146–151.
– 226 –
История вопроса
6. Руководство по демократическим основам
полицейской деятельности. Вена. ОБСЕ 2006.
7. Seagrave J. What’s in a World? Community
Policing Britain, USA and Canada. The Police
Journal, Great Britain, 1996, January, pp. 30–40.
8. Critchley Т.А. A history of police in England
and Wales, –London,1978.
9. Laurence R.M. «The Police and the public».
Australian Police Journal. Vol. 23. № 2. April 1969.
P. 146–151.
– 227 –